2005_186info.pdf

INFORME PERICIAL
1. Objetivo.
Verificar la existencia de “...limitación de recursos en el régimen de reparto para atender
el mayor gasto que se derivaría del acogimiento de las pretensiones del actor y su eventual
extensión a los casos análogos.” (Ley N° 24.463, art. 16).
2. Alcance del trabajo.
La labor pericial ha sido realizada de acuerdo con la Resolución N° 121/96-AGN,
dictada en función de lo previsto por el artículo 17, in fine, de la Ley N° 24.463, con datos del
ejercicio cerrado por la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
(ANSES) al 31/12/2004. Para cumplir el objetivo descripto en el apartado 1. precedente, se ha
considerado del caso realizar los siguientes procedimientos y tareas:
2.1. Identificación y análisis de las normas relevantes a los fines del objetivo del informe
pericial.
2.2. Obtención de elementos de juicio en oficinas y sectores de la ANSES, a saber:
-
Gerencia de Finanzas
-
Gerencia de Liquidación de Sentencias
-
Gerencia de Asuntos Contenciosos
-
Gerencia de Prestaciones
-
Gerencia de Sistemas y Telecomunicaciones
2.3. Evaluación de la situación financiera y presupuestaria de la ANSES.
2.4. Obtención y análisis de los informes elaborados por la Unidad de Auditoría Interna de la
ANSES, años 2000/2005, de la Universidad de Buenos Aires años 1998/1999 y 2001, e
informes de consultores externos relacionados con el objeto del presente informe.
1
2.5. Obtención y comparación de datos aportados por la Procuración del Tesoro de la
Nación, Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la
Capital Federal, Cámara Federal de la Seguridad Social, Dirección General de Administración
Financiera del Consejo de la Magistratura y la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN)
con los obtenidos de las distintas gerencias de la ANSES y la Dirección de Administración
de la Deuda Pública del Ministerio de Economía y Producción.
2.6. Así también, para la implementación de las tareas inherentes al alcance del presente
trabajo, se han tenido en cuenta labores realizadas por la Auditoría General de la Nación
(AGN) respecto de la ANSES:
-
Informe sobre los Estados Contables al 31/12/93, 31/12/94, 31/12/95, 31/12/96 y
31/12/97.
-
Informes de la Cuenta de Inversión por los ejercicios 1993 a 2002, y Proyecto de Informe
del Ejercicio 2003.
-
Informe sobre "Sistema de Otorgamiento y Liquidación de Beneficios Previsionales
(Pensiones directas y derivadas)", Res. N° 214/00-AGN, e Informe sobre “Sistema de
Otorgamiento y Liquidación de Beneficios Previsionales (Jubilaciones Ordinarias)”
aprobado por Res. N° 174/01-AGN.
-
Modelo general de informe pericial aprobado mediante Resoluciones Nos. 181/00-AGN,
120/02-AGN, 172/03-AGN y 179/04-AGN.
Con motivo de algunas de esas tareas y de las diligencias practicadas para la elaboración
del presente informe, se ha podido comprobar que los sistemas y procedimientos de la
ANSES no satisfacen las exigencias de las normas legales y reglamentarias vigentes, ni los
recaudos de control aplicables a una entidad de sus características, habiéndose detectado
problemas en la integridad y exactitud de la información motivados por la existencia de serias
deficiencias en los procedimientos manuales y automatizados implementados en la
institución, como así también en la ejecución y control de los mismos, siendo ésta una de las
causas que originó la abstención de opinión por parte de la AGN sobre sus Estados Contables
(ejercicios 1993 a 1997), en los Informes de Cuenta de Inversión (1994 a 2002) y en el
Proyecto de Informe de Cuenta de Inversión 2003.
2
Es de destacar que el Informe de la Cuenta de Inversión 2002 expresa con relación a la
tramitación de los juicios que “la entidad exhibía un accionar ineficiente en cuanto a la
gestión y registro de juicios, desconociendo la totalidad de causas judiciales y careciendo de
un sistema de información que integrara los reclamos administrativos y judiciales”, que “la
etapa de liquidación se encontraba disociada de la instancia de tramitación judicial del
reclamo del beneficiario”, que “los sistemas de registración y seguimiento de causas no se
vinculaban con los de liquidación”, que “la entidad no practicaba un control contable de la
liquidación de sentencias, a través de la previsión, ni se efectuaba análisis sobre la imputación
de la misma”, esto trae aparejado una información errónea en cuanto al número de sentencias
pendientes de liquidación. Asimismo la Gerencia de Asuntos Contenciosos "no poseía un
registro de sentencias que pudiera contener la totalidad de ellas".
Por otra parte en los informes elaborados por un equipo técnico de la Universidad de
Buenos Aires (UBA) al 31-12-98 y 31-12-99, dentro del marco del proyecto "Asistencia
Técnica FCE-ANSES" se hizo referencia a la existencia de expedientes que no se encontraron
en los archivos informáticos de la ANSES debido a que se omitió su carga en el ANME
(Administración Nacional de Mesa de Entradas - Gestión de Trámites) al momento de
efectuarse el inventario en el año 1995, desconociéndose la incidencia de tal situación.
Además en el informe de la Universidad de Buenos Aires de fecha 31-03-01, se
determinó que al 31-12-00 existían 200.448 beneficiarios que se encontraban gestionando
reajustes de haberes en sede judicial como así también en sede administrativa, lo cual
importaba un pasivo contingente de $ 3.444.954.775. Dicho importe fue considerado por la
entidad para la registración de la previsión contable por reclamos judiciales, a la que en
ejercicios posteriores se le dedujeron las cancelaciones efectuadas, exhibiendo en sus Estados
Contables, no auditados por esta AGN, al 31/12/04 un importe de $ 2.374.788.340,30 sin
haberse practicado nuevos relevamientos de causas y estimaciones de su cuantificación.
3
Debe consignarse que requerido el inventario de juicios en trámite a la Gerencia de
Asuntos Contenciosos de la ANSES, aportó un detalle de 189.195 causas judiciales que
incluye la totalidad en las que la entidad interviene. A partir del mismo, no pudo identificarse
las causas por reajuste de haber que pudieran ser consideradas casos análogos para el presente
informe, dado que la información aportada evidenció la ausencia de criterios uniformes en la
identificación de la materia de los litigios.
2.7. Con relación a los informes emitidos por la Auditoría Interna de la ANSES merecen
mencionarse las siguientes falencias:
-
Falta de registración actualizada de sentencias firmes (Informe N°469 del 27/01/00).
-
Falta de seguimiento del estado procesal del expediente judicial(Informe N°498 del
11/08/00).
-
Debilidad de los controles internos en cuanto a la evaluación del cumplimiento de las
leyes y normas establecidas tanto para el orden de prelación como para realizar pagos
extraordinarios por tesorería. (Informe N°605 del 29/01/02).
-
Falta de confiabilidad de las bases de datos y controles de la cartera litigiosa. (Informe
N°687 del 14/02/03).
-
Significativa cantidad de faltas graves, detectadas en la muestra de juicios de ejecución
previsional, que derivaron en perjuicio económico (imposible de estimar) y el
debilitamiento de la imagen institucional. ( Informe N° 736 del 22/12/03).
-
Imposibilidad de liquidación de la totalidad de sentencias pendientes(Informe N°752 del
25/02/04).
-
Desconocimiento de la composición exacta del universo de expedientes pendientes de
liquidación (Informe N°752 del 25/02/04).
-
Elevados stocks de expedientes de oficios judiciales vencidos o próximos a vencer con
excesivas demoras en las contestaciones. (Informe N°800 de fecha 17/11/04).
Por otra parte el Informe N°817 de fecha 10/01/05 consigna que en orden a alcanzar una
mayor idoneidad del conjunto de información contenida en la base de datos, convendría llevar
4
a cabo una depuración definitiva de la misma, atendiendo a dos cuestiones principales, a
saber:
•
terminando de subsanar errores derivados de tareas de carga pretéritas que aún perduran.
•
reflejar en el sistema “Causas” todo el proceso judicial hasta el cumplimiento de la
sentencia inclusive (liquidación y pago) y su aceptación por el Juzgado actuante
(aprobación de la liquidación).
Para este mismo informe, la UAI observa entre otros aspectos:
•
diferencias entre la información generada por el Organismo con la información
certificada por la PTN.
•
Imposibilidad de cargar en la base “Causas” más de una cédula por día.
Asimismo, la Dirección Nacional de Auditoría de la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA
NACIÓN, a través de su nota del 07 de abril del 2005, expresó que “ la información de la
cartera judicial comunicada por la ANSES en soporte magnético fue remitido al cierre del
mes de marzo del corriente año y no resulta factible eliminar las causas iniciadas con
posterioridad al 31-12-04. En principio se destaca que la información de la cartera judicial del
organismo referido, continúa teniendo falencias y que el Sistema Unico de Gestión Judicial no
se utiliza en la forma debida”.
2.8. El consultor externo Daniel Ramos & Asociados, en el Informe de fecha 05/03/96
producido a requerimiento de la Auditoría Interna del organismo sobre el sistema de
liquidación de sentencias, puso de manifiesto: "...la dificultad en asegurar la validez,
exactitud, integralidad e inalterabilidad de los datos". Transcurridos nueve años, y tras
diversas tareas desarrolladas por la AGN, de las cuales dan cuenta los informes citados en el
presente, no se evidenciaron mejoras de relevancia en los procesos operativos y
administrativos. Por consiguiente, parte de la información que aquí se estructura con datos
originados en los sistemas de la entidad, podría estar afectada por las limitaciones expuestas.
5
2.9. Creación de la Unidad de Cancelación de deudas Previsionales Res D-E-N 1009 30-092004.
A partir de del 1° de octubre de 2004, conforme la Resolución DEN 1009 se encomendó
a la Gerencia UCADEP la misión de cancelar deudas de origen Previsional que por cualquier
causa existan o se generen en el ámbito de la ANSES. Siendo las tareas encomendadas en
forma urgente:
a) Discriminar el universo de sentencias judiciales a cumplimentar
b) Recaratular todos los expedientes en un único código de oficina.
c) Liquidar la mayor cantidad posible de sentencias judiciales, teniendo en cuenta
las siguientes prioridades:
•Res. SSS 56/97 y 35/00. (Enfermedades terminales)
•Mayores de 80 años de edad.
•Ejecuciones Previsionales.
•Denuncias Penales.
•Sentencias notificadas hasta el 31/12/2002.
3. Antecedentes normativos.
El sustrato normativo del tema objeto de la pericia está conformado esencialmente por:
-
Ley N° 24.241 y normas complementarias (Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones).
-
Ley N° 24.463 (Solidaridad Previsional).
-
Leyes Nos. 24.447, 24.624, 24.764, 24.938, 25.064, 25.237, 25.401, 25.565, 25.725,
25.827, 25.967 y disposiciones complementarias (Presupuestos Nacionales de los años
1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005).
-
Leyes Nros. 23.982 y 24.130 y Decretos Reglamentarios Nros. 2.140/91 y 684/93
(Consolidación de la Deuda Pública).
-
Ley N° 24.699 (Pacto Federal para el empleo, la producción y el crecimiento - Prórroga
de plazos).
6
-
Ley N° 24.919 (Modificación de plazos de los arts. 2°, 3°, 4° y 5° de la Ley N°24.699Pacto Federal para el Empleo, la producción y el crecimiento-).
-
Ley N° 25.344 de Emergencia Económica y su Decreto Reglamentario N° 1.116/2000.
-
Decreto N° 1.602/2001, prórroga de la Emergencia Económica de la Ley N° 25.344, a
partir del 14 de noviembre del 2001 por un año y posteriores prórrogas por Leyes
N°25.561, Ley N°25.820 y Ley N° 25.972 hasta el 31/12/05.
4. Aclaraciones previas.
4.1.
La Ley N° 24.463, en su artículo 1°, punto 1, dispone que: "Los sistemas públicos de
previsión de carácter nacional son sistemas de reparto asistido, basados en el principio de
solidaridad" y, en el punto 3, que: "El Estado Nacional garantiza el otorgamiento y pago de
las prestaciones de dichos sistemas, hasta el monto de los créditos presupuestarios
expresamente comprometidos para su financiamiento por la respectiva Ley de Presupuesto. El
monto de los créditos presupuestarios anuales destinados al financiamiento del régimen
previsional público no podrá ser inferior a lo asignado en la Ley de Presupuesto N° 24.447".
4.2.
En orden a las prescripciones del artículo 18 de la Ley N° 24.241 y de otras normas
posteriores específicas de asignación de recursos, las prestaciones correspondientes al
Régimen de Reparto exhiben como fuentes principales de financiamiento las siguientes:
-
Aportes personales de los afiliados comprendidos en el régimen previsional público.
-
Contribuciones a cargo de los empleadores.
-
Dieciséis puntos de los veintisiete correspondientes a los aportes de los trabajadores
autónomos.
-
Aportes provenientes del Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (Leyes
N° 24.977 –y modif.- y N° 25.560).
-
Participación en la recaudación de impuestos nacionales:
§
Impuesto a las Ganancias (Leyes N° 20.628 –y modif.- y N° 25.558).
§
Impuesto al Valor Agregado (Leyes N° 23.349 y modif.).
7
§
Impuesto sobre los combustibles líquidos y el gas natural (Leyes N° 23.966 –y
modif.- y N° 25.560).
§
Impuesto integrado del Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes
(Leyes N° 24.977 –y modif.- y N° 25.560).
§
Impuesto adicional sobre cigarrillos (Leyes N° 24.625 –y modif.-, N°25.239 y
N°25.868).
-
Coparticipación –15% de la masa de impuestos coparticipable para el financiamiento del
Régimen Nacional de Previsión Social- (Leyes N° 24.130 y N°25.400).
-
Recursos adicionales que anualmente fije la Ley de Presupuesto, instrumentada a través
de Aportes del Tesoro Nacional.
A los efectos del presente informe entenderemos como “recursos en el régimen de
reparto” la representación monetaria de los conceptos mencionados precedentemente excepto
los consignados en último término.
4.3.
A partir de la Ley de Presupuesto correspondiente al ejercicio 1996, se estableció un
monto anual para atender el pago en efectivo de sentencias judiciales y, desde la Ley de
Presupuesto correspondiente al ejercicio 1998, un importe para el pago en Bonos de
Consolidación Previsional (BOCON).
4.4.
Las Leyes N° 23.982 (arts. 1° y 2°) y N°24.130 (art. 4°), los Decretos Reglamentarios
N°2.140/91 y N°684/93, establecieron la consolidación de la deuda previsional al 31/03/91 y
al 31/08/92 a cargo del Estado Nacional, emitiéndose en consecuencia Bonos de
Consolidación de la Deuda Previsional Primera y Segunda Series, respecto de los cuales al
presente ha operado su vencimiento.
La Ley N° 25.344 de Emergencia Económica – Financiera (reglamentada por Decreto
N° 1116/00 y prorrogada por Decreto N° 1602/01) consolidó al 31/12/99 (consolidación
prorrogada al 31/12/01 por Ley N°25.565 art 46°)las obligaciones previsionales originadas en
el régimen general vencidas o de causa o título posterior al 31 de agosto de 1992 y anterior al
8
1° de enero de 2000, en las cuales el beneficio previsional hubiera sido otorgado antes de la
fecha de entrada en vigencia del sistema previsional establecido por la Ley N° 24.241,
autorizando la emisión de Bonos de Consolidación de Deudas Previsionales Tercera Serie, en
Moneda Nacional y en Dólares Estadounidenses.
En el ejercicio 2002, la Ley N°25.561 (promulgada el 06/01/02) en el marco de la
declaración de la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera
y cambiaria, derogó la convertibilidad del peso con el dólar estadounidense regida por
imperio de la Ley N° 23.928. Entre distintas normas de alcance general respecto de acreencias
y deudas, se estableció la pesificación de todos los contratos celebrados al 6 de enero de 2002,
determinando mecanismos de actualización ya sea a través del Coeficiente de Estabilización
de Referencia (CER) o del Coeficiente de Variación de Salarios (CVS) según las
características de las mismas.
Posteriormente el art. 10° de la Ley N° 25.565 dio por cancelada la opción realizada por
los acreedores a recibir Bonos de Consolidación de Deudas Previsionales en Dólares,
cualquiera fuera la serie.
El Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decreto N° 1873/02 convirtiendo en moneda
nacional y en los términos del Decreto N° 471/02, las deudas previsionales del Estado
Nacional consolidadas por las Leyes N° 23.982, 24.130, 25.344 y 25.565 bajo la opción ejercida por los titulares de derechos definitivamente reconocidos en sede judicial o
administrativa- y estableció que la cancelación sería efectuada con BOCON Previsional
Segunda Serie 2% para las obligaciones de la Ley N°24.130 y BOCON Previsional Tercera
Serie 2% para las obligaciones de las Leyes N°23.982, N°25.344 y N°25.565.
Para las obligaciones consolidadas en los términos de las Leyes N°23.982 y N°25.344,
cuyo reconocimiento en sede judicial o administrativa hubiera operado con anterioridad al 31
de diciembre de 2001, la Ley N°25.827 estableció que serían atendidas mientras dure el
9
proceso de reestructuración de deuda (ver 4.5) mediante la entrega de los Bonos de
Consolidación aludidos en el Decreto N° 1.873/02 (BOCON PREV 3° Serie 2%).
Los acreedores alcanzados por la Ley N°23.982, mencionados en el párrafo anterior,
podrán hacer uso de la suspensión del cobro de sus acreencias hasta que concluya el proceso
de renegociación de la deuda del Gobierno Nacional, de acuerdo con el artículo 11 del
Decreto N° 1873/02.
Para las deudas previsionales consolidadas por la Ley Nº 23.982 y N°25.344,
reconocidas en sede administrativa o judicial con posterioridad al 31 de diciembre de 2001,
que se encontraran en trámite de pago pendientes de cancelación y aquellas cuyo trámite aún
no se hubiera iniciado, la Ley N° 25.827 estableció que se cancelarían a través de los
denominados BONOS DE CONSOLIDACIÓN DE DEUDAS PREVISIONALES Cuarta
Serie.
El Ministerio de Economía y Producción instrumentó, a través de sus Resoluciones
N°638/02 y N°378/04, la emisión de los Bonos (BOCON Previsional Segunda y Tercera Serie
2%, y Cuarta Serie) hasta la suma necesaria para cubrir la opción ejercida por los acreedores,
de acuerdo con el límite máximo de colocación que para cada año autorice la Ley de
Presupuesto, contemplando la actualización del saldo de capital con el Coeficiente de
Estabilización de Referencia (CER) referido en el Artículo 4º del Decreto Nº 214 del 3 de
febrero de 2002, a partir de la fecha de emisión –03/02/02 y 15/03/04, respectivamente-.
4.5.
La Ley N°25.565 prescribió que el PODER EJECUTIVO NACIONAL (PEN), inicie
las gestiones para reestructurar la deuda pública, a fin de adecuar los servicios de la misma a
las posibilidades de pago del Gobierno Nacional, autorizándolo en las Leyes de Presupuesto
de los ejercicios siguientes a realizar las gestiones necesarias a los efectos de lograr dicho
objetivo (art. 7° de la Ley N°25.725, art. 62° de la Ley N°25.827 y art. 49 de la Ley N°
25.967).
10
En el mismo sentido que en las Leyes de Presupuesto de ejercicios anteriores, el artículo
46° de la Ley N° 25.967, dispuso el diferimiento de los pagos de los servicios de la deuda
pública del Gobierno Nacional, contraída originalmente con anterioridad al 31 de diciembre
de 2001, o en virtud de normas dictadas antes de esa fecha, hasta que el Poder Ejecutivo
nacional declare la finalización del proceso de reestructuración de la misma, exceptuando
entre otros, a los servicios financieros de los Bonos de Consolidación de Deudas Previsionales
en las condiciones establecidas en el artículo 47° y a través del artículo 48° confirió al Jefe de
Gabinete de Ministros la facultad de diferir la cancelación de otras obligaciones cualquiera
fuera su carácter, exceptuando aquellas de origen previsional.
4.6.
El artículo 38° de la mencionada Ley N°25.967 autorizó al PEN, a través de la
ANSES, a implementar un programa general de cancelación de deudas previsionales por
reajuste de haberes, relativos a beneficios de Leyes anteriores a la Ley N°24.241. El aludido
programa deberá ser de adhesión voluntaria, e implicar una deducción en el monto de capital
y/o los intereses, que deberá ser proporcional a la etapa procesal en que se encuentre el
reclamo administrativo o judicial. Este programa deberá establecer el orden de prelación que
regirá el pago de las deudas.
Lo dispuesto precedentemente deberá realizarse sin que su cumplimiento afecte los
procesos de liquidación y pago de sentencias judiciales firmes de aquellos beneficiarios que
no adhieran al referido programa.
4.7.
Por Resolución DEA Nº 613/02, la ANSES instruyó a su Gerencia de Asuntos
Jurídicos a determinar un plan de liquidación de sentencias, denominado operativo 2002 (Res.
N° 676/02), a fin de efectuar el cálculo del nuevo haber y la liquidación de un retroactivo de
carácter ilustrativo para su aprobación judicial, teniendo en cuenta la excesiva postergación en
la efectiva percepción del haber reajustado y como consecuencia de la evolución de la
jurisprudencia más reciente (Perletto, Ricardo Alberto c/ANSES s/Reajustes Varios -CFSS
sentencia 09/08/00 confirmada por la CSJN). Así, la entidad optó por proceder a efectuar un
ajuste del haber en instancia de cobro por aplicación de sentencia firme, difiriendo la
cancelación del retroactivo acumulado a un proceso posterior.
11
4.8.
Con fecha 27 de mayo de 2004 la Secretaría de Seguridad Social emitió su Resolución
N° 23/04 instruyendo a la entidad a dar estricto cumplimiento a las sentencias judiciales,
haciendo reserva de una facultad resolutoria ante cuestiones novedosas o de dudosa
interpretación. Asimismo, estableció que los retroactivos impagos por reajustes de jubilación
producto de sentencias cuyo beneficiario falleciera, tenían que ser abonados a los titulares de
la pensión.
4.9.
De acuerdo con las disposiciones del artículo 16° de la Ley N° 24.463, debe
entenderse que la incidencia de la pretensión del actor sobre el sistema no tiene que ser
medida individualmente, sino que debe ser considerada inmersa en el universo de acciones
análogas interpuestas contra la ANSES.
El tratamiento del concepto “casos análogos” entraña ciertas dificultades para ser
cuantificado, debido al conocimiento imperfecto respecto de la dimensión y naturaleza del
universo.
Si bien las fuentes de información provenientes de la ANSES merecen las
consideraciones expuestas en el punto 2., también la información recibida de la Secretaría de
la C.S.J.N, contiene algunas deficiencias, de acuerdo a lo señalado por esa Secretaría en su
Nota del 11/04/02, en donde afirma que : “durante 2001 se efectuaron correcciones en el
sistema informático con el objeto de dar mayor precisión a la clasificación…y …se depuraron
causas duplicadas…”. No obstante : “existen 5.134 expedientes ya fallados en los que no se
ha verificado o registrado su devolución o archivo. Las cifras indicadas son provisorias ya que
aún se están realizando correcciones…”. Por otra parte, informó que los datos de los juicios
en trámite en Juzgados del Interior son parciales, ya que a la fecha de la nota no se han
recibido la totalidad de los mismos.
No obstante lo expuesto, ha sido esta última fuente, la Judicial, la adoptada y la más
confiable para la determinación del universo, a pesar de la existencia de litis consorcios con
más de un beneficiario por caso.
12
Respecto al año 2004 esa Secretaría informó que de los 10.654 expedientes ingresados
en dicho año, 54 se caratularon en la Cámara Federal de la Seguridad Social con anterioridad
a la vigencia de la Ley N°24.463. En todos los casos las condenas tienen montos a determinar.
En informes previos, los juicios han sido clasificados en dos grupos: "juicios viejos" y
"juicios nuevos". Así, se considerarían “juicios viejos” a los reclamos judiciales y
administrativos iniciados con anterioridad al 28/12/94 (fecha de entrada en vigencia del
Decreto N° 2302/94, mediante el que se suspendió la iniciación de reclamos judiciales y
administrativos por el concepto que nos ocupa, y que fuera derogado por Ley N°24.463
Art.11°), respecto de los cuales no se cuenta con datos que permitan determinar en que fecha
fueron entablados.
Por su parte, se habrían de considerar “juicios nuevos” a los iniciados con posterioridad
al vencimiento del plazo estipulado en el Decreto N° 2.302/94, cuyo procedimiento se ajusta a
lo establecido en la Ley N° 24.463.
La evolución posterior del proceso liquidación y pago, ha expuesto que las premisas que
soportaban la distinción, que se estableciera entre los dos tipos de juicios a los efectos de la
emisión del informe pericial, no aportan en la actualidad elementos de juicio que permitan
otorgar un grado mayor de razonabilidad a la cuantificación y valorización de causas, lo cual
se encuentra especialmente influido por las limitaciones expresadas en el presente y a las
diversas cuestiones vinculadas con la normativa de cancelación de deuda originada,
esencialmente, en la crisis económica y en la capacidad de pago del ESTADO NACIONAL.
En el marco de las premisas asumidas, se mantiene la hipótesis central que ha orientado
los informes periciales emitidos por esta AGN, a saber:
13
Si prosperaran las respectivas demandas en contra de la ANSES, el monto que judicialmente
se le impondría pagar por cada juicio sería igual al promedio de las liquidaciones de los casos
ya sentenciados que consta en el punto 1.b. del Anexo.
4.10. Tanto los datos suministrados por la ANSES, como los aportados por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, la Cámara Federal de la Seguridad Social, la Cámara
Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, la Administración
Financiera del Consejo de la Magistratura, la Procuración del Tesoro de la Nación y la
Dirección de Administración de la Deuda Pública del Ministerio de Economía y Producción,
utilizados para la elaboración del presente informe, no fueron sometidos a procedimientos de
auditoría por la AGN.
5. Análisis financiero y presupuestario de la ANSES
5.1. Ingresos y egresos de la ANSES.
Con información suministrada por la Gerencia de Finanzas de la ANSES se ha
confeccionado el siguiente cuadro que muestra la evolución financiera del organismo durante
el período 1999/2004 en millones de pesos:
14
CONCEPTO/ AÑO
1.999
2.000
2.001
2.002
2.003
2.004
Ingresos
Contribuciones a la Seg. Soc. (1)
8.950
8.809
7.885
7.976
7.696
Tributarios (2)
5.900
6.528
5.579
5.210
7.200 10.178
1.752
3.484
3.254
2.846
4.545
6.218
317
329
191
18
32
45
Acuerdo Fed. Ley 24.130 (4)
Privatizaciones y Otros
(3)
Total Ingresos
9.635
16.919 19.150 16.909 16.050 19.473 26.076
Egresos
Prestaciones Pasivas
15.275 15.300 14.736 14.898 16.491 19.231
Prestaciones Activas (5)
969
989
962
984
1.127
1.168
Desarrollo Social
625
654
652
629
716
1.149
2.365
2.398
2.071
2.141
1.019
777
87
41
38
37
37
43
266
241
217
234
256
287
1.620
1.597
1.359
1.550
1.978
1.784
144
110
117
-
-
150
20
Transf.. a INSSJP
(1)
Transferencias DGI
Gastos operativos
Gastos figurativos
-
Pasividades militares
-
Sec. Empleo y Cap. Laboral
-
Min. Salud y Vialidad
Otros
Transf. Def. Caja Prov. (recursos TGN) (6)
-
-
-
-
18
15
15
15
10
1
-
-
-
-
-
270
846
Total Egresos
21.366 21.345 20.167 20.483 21.913 25.455
Resultado Estructural
(4.447) (2.195) (3.258) (4.433) (2.440)
621
Otras fuentes de financiamiento
Aportes del Tesoro Nacional – Fuente 11
Crédito externo – Fuente 22
Devolución al Tesoro
Decreto 69/99
Otros
Total Otras fuentes de financ.
Resultado Financiero
3.626
1.014
2.086
3.752
2.924
-
-
1.569
979
852
11
-
-
-
-
-
(6)
1.188
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
15
4.814
2.583
3.065
4.604
2.929
15
367
388
(193)
171
489
636
Aplicaciones Aumentos/ (disminuciones)
Canc. Deuda/ efectivo
(22)
(17)
(17)
(5)
-
-
Canc. Deuda/ Otros
(5)
-
-
-
-
-
Activos financieros
109
(15)
-
-
-
-
Cancelación cesión de Créditos moratoria provisional
(24)
(24)
(2)
-
-
-
-
-
-
-
(34)
(7)
(425)
(332)
(47)
(36)
(331)
(324)
Variación de patrimonio
-
-
259
(130)
(177)
(233)
Flujo neto extrapresupuestario
-
-
-
-
53
(72)
(367)
(388)
193
(171)
(489)
(636)
Pago deuda 13% efectivo
Pago de sentencias judiciales y deuda consolidada reconocida
Neto
15
Fuente: cuadro elaborado por AGN con datos de las ejecuciones de caja aportadas por la Gerencia de
Tesorería – ANSES para los ejercicios 1999, 2000, 2001 y 2002, y a partir del ejercicio 2003 con
datos del SIDIF (Sistema Integrado de Información Financiera) y de las Cuentas de Inversión
presentadas por la ANSES a la Contaduría General de la Nación.
(1)
A partir de marzo de 2003 la entidad no percibe los recursos correspondientes al INSSJP por
aportes de activos y, por ende, no realiza transferencias por este concepto.
(2)
No incluye los montos transferidos en forma directa por el Banco de la Nación Argentina a
Provincias por aplicación de la Ley N°23.966 Título VI –sus modif. y prórrogas- Impuesto a los
Bienes Personales y la Ley de Impuesto al Valor Agregado Ley N°23.349 –t.o. Decreto N° 280/97
y modif.- en su artículo 52.
(3)
La entidad registró en el ejercicio 2004 como Ingresos no tributarios $28 millones percibidos en
cuentas corrientes destinadas a recursos de privatizaciones.
(4)
La ANSES no discrimina en su información contable y presupuestaria por los ejercicios 2001 /
2004 la percepción de fondos originados en el 15% sobre los impuestos coparticipables en virtud
de las Leyes N° 24.130 y 25.400. En consecuencia, se obtuvo información de recaudación del
SIDIF de la Contaduría General de la Nación, neteándose de la registración de Contribuciones del
Tesoro Nacional.
(5)
Incluye las erogaciones correspondientes a los Programas 18 – Seguro de Desempleo y 19 Asignaciones Familiares (con sus dos subprogramas).
(6)
Desembolsos con destino a Provincias cuyos sistemas de previsión no fueron transferidos a la
Nación, con recursos del Tesoro Nacional, para financiar déficit en virtud de la Cláusula 12 del
Compromiso Federal del 6/12/99, ratificado por la Ley Nº 25.235.
Respecto de las cifras anteriormente expuestas, cabe comentar que:
-
En el resultado estructural, incluido en el cuadro, se consideran los ingresos de fondos
provenientes de aportes y contribuciones, impuestos y privatizaciones, y se excluyen los
ingresos provenientes del Tesoro Nacional y del uso del crédito externo. En el resultado
financiero se consideran todos los ingresos mencionados sin exclusiones.
16
-
Los medios de financiamiento del régimen de reparto han sufrido modificaciones
respecto de los anteriores regímenes generales para trabajadores dependientes y
autónomos como consecuencia de la transformación que implicó la creación del Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones. Han desaparecido, con la puesta en
funcionamiento de este Sistema fuentes de recursos que otrora constituían las
donaciones, legados y demás liberalidades, conforme prescribían los arts. 8° inc. e) de la
Ley N°18.037 y artículo 8° inc. d) de la Ley N° 18.038.
-
Como se indicara en informes periciales de ejercicios anteriores, a partir del año 1995
comienza a observarse la necesidad de asistencia al organismo por parte del Tesoro
Nacional, exhibiendo esa fuente de recursos un comportamiento errático que evidenció
en el ejercicio 1999 su nivel más alto con $ 4.814 millones y el más bajo en el ejercicio
2004 con sólo $15 millones.
Las variaciones en el financiamiento tuvieron, esencialmente, su correlato en un sentido
inverso en la percepción de recursos propios de la entidad (en especial las
contribuciones a la seguridad social). En menor medida, aquellas, tuvieron relación con
el comportamiento de los gastos, toda vez que éstos se han mostrado con una menor
flexibilidad, siendo que sufrieron incrementos relevantes, en oportunidad de:
a) la incorporación de Cajas de Previsión Provinciales al Sistema Nacional (sin contar
con un financiamiento propio acorde al gasto, debiendo recurrir a financiamiento
especialmente externo hasta el 2002)
b) por el aumento de subsidios de desempleo producto del incremento de la
desocupación
c) por el aumento significativo de los gastos por Prestaciones Pasivas que obedece a la
eliminación de la reducción ordenada por el Decreto N° 896/01 y la Ley N° 25.453
dispuesta por el Decreto N° 1819/2002, el aumento de los haberes de menor cuantía
y el adelantamiento del cronograma de pago , en el ejercicio bajo análisis.
17
-
En el ítem de aplicaciones del cuadro puede observarse la existencia de un importe
significativo en concepto de pago de sentencias judiciales en el ejercicio 1999 en
efectivo (toda vez que el cuadro en cuestión no refleja cancelaciones en Bonos),
motivado en el incremento de las partidas asignadas en el Presupuesto Nacional para
dicho concepto, que si bien sufre una disminución posterior, en los ejercicios 2003 y
2004 vuelve a mostrarse como relevante.
La entidad canceló en efectivo sentencias con afectación presupuestaria a Otras
Categorías Presupuestarias 98 –Aplicaciones financieras- fuente de financiamiento 12 –
recursos propios-, mientras que aquellas realizadas en títulos poseen imputación en
fuente de financiamiento 15 –crédito interno-.
De lo expuesto surge que el pago de deuda consolidada en cabeza del Estado Nacional
pagadera en efectivo, que debía ser cancelada en títulos y cuyo vencimiento ya hubiera
operado, fue imputada a fuente 12, es decir recursos propios de la ANSES, sin aportes
específicos del Tesoro.
-
Durante los ejercicios 2001 y 2002, se observa una importante caída de sentencias
judiciales liquidadas y pagadas, lo cual llevó a una subejecución presupuestaria del
orden del 89% y 84%, respectivamente, –contemplando tanto efectivo como bonos- y a
una subejecución operativa en materia de cantidad de sentencias liquidadas para dichos
ejercicios de 3.889 casos y 9.919 casos, respecto de los 30.000 “casos” anuales que la
entidad oportunamente estimara que estaba en condiciones operativas de liquidar.
-
Para la cancelación de beneficios otorgados por Desarrollo Social y para las
transferencias a organismos de previsión militar y de fuerzas de seguridad que para el
ejercicio 2003 ascendían a $716 y $1.978 millones respectivamente se utilizaron
recursos propios (imputación del gasto como fuente 12) y no a través de un aporte
especifico del Tesoro. Para el año 2004 para la cancelación de beneficios otorgados por
Desarrollo Social se utilizaron $1.149 millones y $1.784 millones para transferencias a
organismos de previsión militar
y de fuerzas de seguridad, utilizando importes
18
liquidados a este organismo provenientes de la aplicación de la Ley N° 24.130 (acuerdo
federal 15% de coparticipación), es decir recursos propios.
-
A partir del ejercicio 2002, se evidenció un incremento en el financiamiento del déficit
de los Sistemas de Previsión Social de Provincias no transferidos a la Nación siendo de
$270 millones en el 2003 y de $846 millones en 2004. A tal efecto, el Tesoro Nacional
aportó fondos registrando la entidad, el gasto con afectación a Fuente 11.
-
En los ejercicios 2003 y 2004, se produjo un incremento relevante de la recaudación
impositiva, impactando en los recursos Tributarios y por consiguiente en los ingresos
por coparticipación del Acuerdo Federal Ley N°24.130.
Por otra parte, debido a que la entidad dejó de percibir en marzo de 2003 la recaudación
correspondiente al INSSJyP por el sector activo- que ascendía a $1.500 millones
anuales-, se observó una disminución en Contribuciones a la Seguridad Social a partir
del ejercicio mencionado.
-
Los Aportes y Contribuciones a la Seguridad Social en 2004 superaron en 25 % los
correspondientes a 2003. La concurrencia de diversos hechos explican este importante
aumento. Entre los más importantes se destacan: a) el incremento de cotizantes al
sistema, estimándose que la cantidad de trabajadores formales en relación de
dependencia subió 11,3%, mientras que los autónomos lo hicieron en 9,2%; b) la
aplicación de la Ley N° 25.865, que estableció modificaciones al Régimen Simplificado
para pequeños Contribuyentes y que en la práctica implicó el reempadronamiento de los
ya inscriptos y la adhesión a éste Régimen de 18.000 contribuyentes que antes eran
Responsables no Inscriptos en el IVA; c) la incorporación en el salario imponible de la
suma no remunerativa de $224 en 8 cuotas, que comenzó a tener resultados sobre la
recaudación de agosto de 2003; y d) la suba en el tope de la remuneración imponible,
que de $ 4.800 pasó a $ 6.000 en junio de 2004 y a $ 8.000 desde octubre de 2004.
19
-
Las erogaciones por Prestaciones por Seguridad Social subieron 17% respecto del año
anterior, debido en primera instancia a los aumentos graduales en el haber mínimo de las
prestaciones del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones ($ 220 a partir de julio
de 2003, $ 240 desde enero de 2004, $ 260 desde junio, $ 280 desde septiembre).
Además se suma el incremento del 10% a los haberes menores de $ 1.000, alcanzando
de esta manera la prestación mínima a $ 308.
-
Las contribuciones figurativas que originalmente ascendían a $7.024 millones sufrieron
modificaciones a partir de la Decisión Administrativa N°199/2004, a través de la cual se
reestructura el Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio
2004 y entre los considerandos se menciona que con la finalidad de asegurar la
sustentabilidad del suministro de energía eléctrica, es menester realizar un aporte no
reintegrable al ENTE BINACIONAL YACYRETA, a fin de hacer frente a la deuda
existente con la REPUBLICA DEL PARAGUAY. La medida “se financia con recursos
del TESORO NACIONAL destinados originalmente a la ADMINISTRACIÓN
NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, Organismo Descentralizado dependiente
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en virtud de que la proyección de los
ingresos correspondientes a los aportes y contribuciones a la seguridad social del citado
organismo supera los recursos estimados en la Ley N° 25.827, por lo que no resultarán
necesarios tales aportes”. De acuerdo a lo expuesto se modificó el PRESUPUESTO
GENERAL DE LA ADMINISTRACION NACIONAL para el ejercicio 2004,
disminuyéndole $755.10 millones a la ANSES.
Con posterioridad y a través del Decreto de Necesidad y Urgencia N°917/2004 se
incrementa el Presupuesto del Organismo en $416,7 millones elevando el crédito
vigente a $6.685 millones, siendo el importe efectivamente ingresado al Organismo,
consignado en este informe como Acuerdo Federal Ley N°24.130, de $6.218 millones.
Asimismo en los Estados Contables de ANSES al 31-12-2004, figura pendiente de
cobro un Crédito con la Tesorería General de la Nación.
20
5.2. Partidas presupuestarias asignadas al pago de sentencias judiciales y sentencias
judiciales puestas al pago.
A modo de síntesis y con el objeto de poder explicar lo acontecido en el período
comprendido entre los años 1999/2004, se procede a ilustrar a través de dos cuadros lo
atinente a: 1) Partidas presupuestarias asignadas al pago de sentencias judiciales y deuda
consolidada reconocida, y 2) Sentencias judiciales puestas al pago.
5.2.1. Partidas presupuestarias asignadas al pago de sentencias judiciales y deuda
consolidada reconocida
A partir de las partidas específicas asignadas para la cancelación de deudas con
beneficiarios pasivos por las Leyes de Presupuesto, se elaboró el siguiente cuadro (en
millones de pesos):
Concepto/año
1999
2000
2001
2002
2003
EFECTIVO
315,2(2)
309,5(2)
270,8(2)
98,1(2)
129,9(2)
BOCON
435,3(1)
364,7
496,9
407,5
471,2
2004
150.9(2)
448
(1)
Opción BOCON Previsional: $ 285,3 millones; Modificación Opción PESOS por BOCON: $150 millones.
(2)
D.P.C.:Deudas Previsionales Consolidadas, Acordadas N° 34/91, 56/91, 21/97 CSJN, Decreto N°2.474/85 y
otras.
Adicionalmente, en el ejercicio 2004, se produjeron reajustes presupuestarios que han
determinado el crédito vigente de “Otras Categorías Presupuestarias 98 – Aplicaciones
financieras” superior al originariamente establecido en la Ley de Presupuesto, cuya ejecución
en dicho período para la cancelación de pasivo previsional de la entidad (deuda consolidada
reconocida y sentencias) según el SIDIF ha sido el siguiente (en millones de pesos):
21
Procedencia
Fuente
Crédito Inicial
Crédito
Compromiso
Devengado
Pagado
Vigente (1)
1
2
150.9
387
309
309
297
1
5
448
448
244
244
244
(1) Crédito presupuestario incrementado según la Decisión Administrativa N° 2/04 de distribución a $195.9
millones y por Decreto de Necesidad y Urgencia N° 917/04 a $387 millones. El importe de efectivo supera
al monto establecido por la Ley de Presupuesto que se refiere, en cuanto a sentencias, exclusivamente al
principal, no así a los accesorios que deben poseer partida a efectos de su ejecución. Con respecto a los $448
millones de Bocones, el Ministerio de Economía emitió Bonos para cancelación de deudas del Organismo
por 244 millones de valores nominales de Bocon Previsional, que equivalen a $ 393 millones de valores
nominales residuales actual.
5.2.2. Sentencias judiciales puestas al pago (en millones de pesos)
Concepto/año
1999
2000
2001
2002
2003
2004
EFECTIVO
412,6
405,7
22,2
15,2
123,8
169.6
211,8( 1)
264,2( 1)
335,6
433.8
S/datos
BOCON
172,5
Nota 408/01
11,5
ANSES
TOTAL
585,1
405,7
33,7
15,2
Fuente: ANSES Gerencia de Sistemas
(1)
Fuente: Ministerio de Economía- Dirección de Administración de la Deuda Pública. Incorporados a valor
nominal de BOCON Previsional.
5.2.3. Situación para el año 2005.
La Ley N° 25.967 de Presupuesto de la Administración Pública Nacional para el
Ejercicio 2005 estableció:
22
-
La suma de $ 110.000.000 como límite máximo para el pago de sentencias judiciales por
la parte que corresponda abonar en efectivo, correspondiente al principal, como
consecuencia de retroactivos originados en ajustes practicados en las prestaciones del
régimen previsional público a cargo de la ANSES, y la suma de $10.000.000 para la
atención de las deudas previsionales consolidadas de dicha Entidad conforme a la
legislación vigente, con sujeción a la disponibilidad de recursos y observando
estrictamente los siguientes órdenes de prelación:
§
Cancelación de deuda consolidada: los recursos se distribuirán entre los acreedores
atendiendo en primer lugar a los de mayor edad y, dentro de este ordenamiento,
dando prioridad a los que tengan menores acreencias a cobrar.
§
Cancelación de sentencias judiciales: los recursos se aplicarán según el siguiente
orden de prelación:
o cumplimiento de las sentencias pendientes de pago notificadas en períodos
fiscales anteriores a 2005 y aún pendientes de pago, respetando
estrictamente el orden cronológico de la notificación de las sentencias
judiciales (a igualdad de orden cronológico, se deben priorizar los
beneficiarios de mayor edad);
o cumplimentada la disponibilidad del pago de las sentencias del apartado
anterior, el crédito presupuestario disponible será aplicado al cumplimiento
de las sentencias notificadas en el año 2005, siguiendo igual orden de
prelación que el establecido en el apartado precedente.
-
El importe de $3.000.000 para dar cumplimiento a la cancelación de deudas
previsionales con Ex Magistrados, Funcionarios y Pensionados del Poder Judicial de la
Nación
-
La suma de $ 332.000.000 para la cancelación de deudas previsionales consolidadas, de
acuerdo con el marco legal vigente, así como el cumplimiento de sentencias judiciales
que ordenen el pago de retroactivos y reajustes del régimen previsional público, por la
parte que corresponda abonar mediante la colocación de instrumentos de deuda pública,
bajo el criterio de prelación expuesto previamente. Se incluye en dicho monto
23
$2.000.000 para dar cumplimiento a la cancelación de deudas previsionales con Ex
Magistrados, Funcionarios y Pensionados del Poder Judicial de la Nación.
Por su parte, la Decisión Administrativa N° 1/05 de distribución del Presupuesto de la
Administración Pública Nacional para el Ejercicio 2005, estableció los siguientes máximos
para pago de deuda previsional a cargo de la entidad en Otras Categorías Presupuestarias 98 –
Aplicaciones financieras-714 Amortización de la Deuda no Financiera en Moneda Nacional
(en millones de pesos):
(1)
Fuente
Moneda
Crédito Vigente
12
1
228(1)
15
1
332
El importe de efectivo supera al monto establecido por la Ley de Presupuesto que se refiere, en cuanto a
sentencias, exclusivamente al principal, no así a los accesorios que deben poseer partida a efectos de su
ejecución.
5.3. Incidencia en el régimen de reparto en el caso de prosperar la pretensión del actor
y su extensión a casos análogos.
Para lograr una aproximación a la incidencia en el régimen de reparto, en el caso de
prosperar la pretensión del actor y su extensión a casos análogos, conforme lo expuesto en el
punto 4.9., y sujeto a la consistencia que en el tiempo pudiera tener la hipótesis allí formulada,
se deben considerar dos variables:
a) La cantidad de reclamos (134.967) que finalmente se ha de acumular, magnitud que se
extrae del punto 1.a. del Anexo que forma parte de este Informe.
24
b) El monto que judicialmente se le impondría pagar por causa a la ANSES, de prosperar las
respectivas demandas, sería de $19.696(ver punto 1.b. del Anexo), sobre la base del
promedio de sentencias pagadas en el período 1996/2004.
Por consiguiente, se concluye que el total de la contingencia que originarían los 134.967
casos análogos por retroactividad de haberes, existentes al 31/12/2004, aproximadamente
sería de $2.658.310.032 (ver Cuadro 1, punto 4. del Anexo).
La suma consignada precedentemente no contempla el impacto que sobre el sistema de
reparto tendría:
-
La aplicación de nuevos haberes jubilatorios mensuales a pagar, emergentes del reajuste
que se ordene (gasto corriente), importe que no afecta la partida presupuestaria dispuesta
para el pago de sentencias judiciales, aunque sí la capacidad general de pago del sistema.
-
La posible existencia de causas caracterizadas como litis consorcio, que en la
determinación de los casos análogos no fue posible discriminar por beneficiarios
previsionales, adoptándose la decisión de su consideración como una causa valuable por el
monto promedio determinado por beneficio.
-
Las acciones judiciales actualmente en trámite o potenciales contra la entidad por otras
temáticas.
-
La cancelación de la deuda consolidada reconocida (31/04/91
y 31/08/92),
correspondiente a los beneficios vigentes y no vigentes –algunos de los cuales pudieron
entablar acciones por reclamos de reajustes-.
En lo relativo a las sentencias firmes y notificadas, es atinente a la cuestión traer a
colación lo establecido en el artículo 22 de la Ley N° 24.463, de Solidaridad Previsional,
cuando dice que:“... Las sentencias condenatorias contra la Administración Nacional de la
Seguridad Social serán cumplidas dentro de los noventa (90) días de notificadas, hasta el
agotamiento de los recursos presupuestarios destinados a ello para el año fiscal en el que
venciera dicho plazo. Agotados dichos recursos se suspenderá el cumplimiento de aquellas
sentencias pendientes de pago, reanudándose el cómputo de los plazos para su cumplimiento a
partir del comienzo del año fiscal para el que se aprueben nuevos recursos presupuestarios
25
destinados a atender sentencias judiciales y hasta su nuevo agotamiento. La Administración
Nacional de la Seguridad Social deberá respetar estrictamente el orden cronológico de la
notificación de las sentencias definitivas para su cumplimiento, salvo cuando queden
sentencias pendientes de cumplimiento para el siguiente período fiscal, en cuyo caso dará
prioridad a los beneficiarios de mayor edad. Serán de aplicación las Leyes Nros. 23.982 y
24.130 y supletoriamente la Ley N° 3.952”.
Adicionalmente, cabe recordar que las Leyes anuales de Presupuesto establecen las pautas
de prelación a ser aplicadas para la cancelación de deuda previsional, como lo expone el
punto 5.2.3. para el ejercicio en curso.
6. Conclusiones
6.1 Situación financiera de la ANSES.
Del análisis de la situación financiera de la ANSES, de acuerdo con la información
expuesta en 5.1., surge que el resultado estructural del organismo para el año 2004 es positivo.
Si bien la ANSES ha obtenido un superávit en cuanto a su resultado financiero, en el ejercicio
bajo análisis y teniendo en cuenta las aclaraciones expuestas en el mencionado punto 5.1 y de
acuerdo a lo señalado en el punto 5.2.3., respecto de las partidas presupuestarias asignadas al
pago de sentencias judiciales, el mismo sería insuficiente para financiar las demandas
judiciales de acuerdo con las estimaciones realizadas en el presente Informe Pericial.
6.2 Crédito presupuestario existente en el 2005 para el pago de sentencias y deuda
consolidada.
De acuerdo con lo informado en el punto 5.2.3., a partir de la Ley de Presupuesto la
ANSES cuenta con un crédito de $110 millones para atender el pago del principal de
sentencias por la parte que corresponda abonar en efectivo (se incluye capital e intereses) y de
26
$10 millones para la atención de deudas previsionales consolidadas conforme a la Ley
N°25.344 y modificaciones. A tales importes debería adicionarse la suma de $ 3 millones para
cancelar deudas previsionales con ex magistrados, funcionarios y pensionados del Poder
Judicial de la Nación. Por su parte, la Decisión Administrativa N° 1/05 de distribución,
estableció un monto de $228,2 millones para el pago en efectivo. Adicionalmente estableció
la suma de $332 millones destinados tanto a la cancelación de deudas previsionales
consolidadas, conforme a la Ley N° 25.344, como para el cumplimiento de sentencias
judiciales que ordenen retroactivos y reajustes al Régimen Previsional Público, por la parte
que corresponda abonar mediante la colocación de instrumentos de la deuda pública.
Debe aclararse que en el proceso de pago de la deuda previsional desde la consolidación
establecida por la Ley N°23.982, cuya evolución se menciona en 4.4., se han producido
distintas circunstancias que no permiten proyectar la composición entre efectivo y bonos, de
las cancelaciones del monto establecido en 5.3. por las alternativas de pago disponibles a
partir de información histórica. Entre esas cuestiones pueden mencionarse:
-
se colocaron bonos adicionales para la cobertura de la reducción del capital de BOCON,
una vez iniciado el período de pago de cuotas de amortización del título,
-
se abonó en efectivo deuda consolidada pagadera en dicha especie según la normativa,
deuda devengada con posterioridad a las fechas de consolidación y deuda que habría de
pagarse en títulos pero que, en oportunidad de cancelación, los mismos ya habían vencido,
-
el Decreto N°1873/02 estableció el pago de deudas consolidadas por la Ley N° 24.130 con
BOCON Previsional Segunda Serie 2% que tuvo una vigencia de un año y siete meses
(vencimiento 03/09/03),
-
se consolidaron por la Ley N°25.344 y sus modificaciones, deudas devengadas con
posterioridad al 31/08/92 hasta el 31/12/01 que previo a la vigencia de dicha norma debían
cancelarse en efectivo,
27
-
la Ley N°25.827 estableció una distinción en la serie de BOCON Previsional a utilizar
para el pago de deuda consolidada por las Leyes Nos. 23.982 y 25.344, en función de la
fecha en que se produjo el reconocimiento en sede judicial o administrativa del crédito.
En consecuencia, la relación entre Efectivo y BOCON no puede establecerse
confiablemente, toda vez que en orden a lo expuesto en el párrafo anterior la relación
definitiva entre efectivo (pesos) y bonos es incierta por la composición diversa de las Leyes
de Consolidación aplicables al universo, la amortización parcial acumulada de los bonos
correspondientes y las alternativas por las que se cancelará deuda en efectivo.
Como se expresara en informes previos, la actual Gerencia de Liquidación de Sentencias
había informado, oportunamente, que podría llegar a liquidar, de acuerdo a su estructura,
alrededor de 30.000 casos por año. Los antecedentes recientes no permiten convalidar dicha
cifra, entendiendo que en la actualidad ella podría ascender a 25.000, considerando que el
máximo alcanzado fue de 24.466 liquidaciones, efectuadas en el año 2000. En ese marco, no
tendría la posibilidad material de efectuar, durante el año 2005 la totalidad de las
liquidaciones correspondientes a las 41.138 sentencias que fueran informadas como
notificadas al 31/12/04 ni de los casos análogos (134.967).
Si durante el año 2005 la ANSES liquidara 25.000 sentencias, de las ya notificadas, y
además se cumpliera la estimación formulada en este Informe Pericial sobre el monto
promedio de retroactividad, la partida presupuestaria asignada para el pago en el ejercicio
sería suficiente para cancelar la parte correspondiente de la deuda resultante de tales
liquidaciones.
Así, el presupuesto para el presente ejercicio de $560 millones ($228 millones en efectivo
y $332 millones en títulos públicos) para la atención de pasivo previsional, permitiría abonar
$492,4 millones de monto estimado por sentencias a liquidar (según cuadro 2 del Anexo),
28
recordando que ello no contempla la cancelación de deuda consolidada reconocida por la
entidad.
No obstante, existe “limitación de recursos” respecto del pago de la totalidad de los casos
análogos y sentencias notificadas, si éstas llegaran a liquidarse en el transcurso del año 2005,
y de no ser así tendrían la limitación que fijaran los futuros presupuestos. Se detalla en el
siguiente cuadro los montos a pagar por casos análogos y sentencias notificadas en millones
de pesos:
Concepto
Monto a pagar
Monto a pagar Totalidad de
Asignación
Casos Análogos
Casos (Análogos + Sent.
Presupuestaria
s/Cuadro 1 del
Notificadas) s/Cuadro 2 del
Anexo
Anexo
Parte en efectivo
228
Parte en BOCONES
332
TOTAL
560
2.658
BUENOS AIRES, 19 de septiembre de 2005.
29
3.469
ANEXO DEL INFORME PERICIAL 2005 (Art. 17 Ley N° 24.463).
Análisis del mayor gasto que se derivaría del eventual acogimiento de las pretensiones
del actor y su extensión a los casos análogos.
Para realizar esta cuantificación es necesario tener en consideración dos aspectos:
Cuánto representará el pago de los montos por retroactividad de las eventuales sentencias
que nos ocupan.
Cuál es la proporción de Pesos y Bonos de los montos liquidados por dichas sentencias.
1. El monto de las retroactividades de las eventuales sentencias.
Para estimar la contingencia total del sistema originada en sentencias por reajustes -en
todo concepto- de haberes es necesario, previamente, saber:
a) La cantidad de juicios que tramitan ante la justicia, más las presentaciones que se han
hecho por vía administrativa ante la ANSES. Este último dato resulta necesario, toda vez
que su carácter de requisito procesal previo a la instancia judicial, hace de los reclamos
administrativos denegados otro elemento indispensable para determinar el universo de los
casos análogos.
b) La estimación de un monto promedio de retroactividad por sentencia.
1.a.
Sumatoria de juicios y presentaciones administrativas.
A efectos de este Informe Pericial, se ha solicitado la cantidad de juicios por reclamos de
reajuste de haberes previsionales –por todo concepto- y retroactividades impagas en trámite a
la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN), a la Cámara Federal de la Seguridad Social
(CFSS) -la relativa a los Juzgados Federales de Primera Instancia de la Seguridad Social, a los
Juzgados Federales del Interior del país y a la propia Cámara-, a la Cámara en lo Contencioso
30
Administrativo Federal y al Consejo de la Magistratura. Todos ellos proveyeron la
información requerida con datos al 31/12/04.
Con relación a los reclamos presentados y resueltos por igual concepto en sede
administrativa, la ANSES proporcionó los totales para el 31/12/04. En virtud de lo dispuesto
en el artículo 15 de la Ley N° 24.463 y modificado por el art. 12 de la Ley N° 25.344, sólo se
consideró para el año 2004 los casos resueltos desfavorablemente en los últimos 120 días
hábiles del año 2004 y los pendientes de resolución al 31/12/04.
En concreto, la distribución de casos por reajuste de haberes y retroactividades es la
siguiente:
RADICACIÓN
CAUSAS
Corte Suprema de Justicia de la Nación
23.206
Cámara Federal de la Seguridad Social
97.390
Total ante la Justicia
120.596
Reclamos administrativos en la ANSES
14.371
Total de reclamos por reajuste de haberes
134.967
Por lo tanto, son 134.967 los casos que se toman para este análisis pericial, ya que los
mismos responden al criterio de reclamo por reajuste de haberes y retroactividades y
constituyen el universo de casos análogos a los efectos de la “limitación de recursos”.
1.b.
Estimación del monto promedio de retroactividad por sentencia.
El área de Sistemas y Telecomunicaciones de la ANSES y la Dirección General de
Administración Financiera del Consejo de la Magistratura proporcionaron los listados de las
31
liquidaciones efectuadas por sistema mecanizado y en forma manual, durante el año 2004,
discriminando los importes en Pesos y Bonos.
Asimismo, respecto del año 2004 se suministró por parte de la ANSES un detalle sobre
3.241 liquidaciones mecanizadas y 8.225 liquidaciones manuales, en la que se discriminan los
importes correspondientes a Efectivo y Bonos, y el monto del haber sujeto a reclamo y el de
sentencia; mientras que la Dirección General de Administración Financiera del Consejo de la
Magistratura proporcionó 537 liquidaciones correspondientes a sus jubilados y a ser pagadas
por la ANSES.
Por consiguiente, el conjunto de liquidaciones suministradas por la ANSES y el Consejo
de la Magistratura se encuentra clasificado de la siguiente manera:
1. Liquidaciones efectuadas de 1992 a 1994
40.972
2. Liquidaciones efectuadas de 1996 (a)
2.227
3. Liquidaciones efectuadas de 1997 (a)
2.624
4. Liquidaciones efectuadas de 1998
14.851
5. Liquidaciones efectuadas en el 1999
17.532
6. Liquidaciones efectuadas en el 2000
24.466
7. Liquidaciones efectuadas en el 2001
3.889
8. Liquidaciones efectuadas en el 2002
9.919
9. Liquidaciones efectuadas en el 2003
8.463
10. Liquidaciones efectuadas en el 2004
12.003
Total
136.946
(a) Liquidaciones que representan el 65% de las efectuadas
Conforme lo manifestado, oportunamente, por los propios responsables del área de la
ANSES, debido a los procedimientos adoptados en la entidad, las liquidaciones practicadas a
partir del ejercicio 1996 son las que merecen mayor grado de confiabilidad. Por tal motivo,
32
para el cálculo del monto promedio de retroactividad, sólo se consideró la información
suministrada de liquidaciones correspondientes al período 1996 a 2004, proporcionadas por la
ANSES y la Dirección General de Administración Financiera del Consejo de la Magistratura
(esta última para los años 2000 a 2004). De tal forma, la selección sobre la que se trabajó para
la elaboración del presente Informe es de 95.974 liquidaciones.
Cabe mencionar que, con relación a la reducida confiabilidad de los datos suministrados
por el organismo, según consta en el informe del consultor externo Daniel Ramos &
Asociados, que auditó el sistema de liquidaciones de sentencias que posee la ANSES,
afirmación que debe reiterarse respecto de los ejercicios subsecuentes, tal cual se señala en el
punto 2.8. del cuerpo principal del informe, y que afecta los resultados expuestos en el
presente.
Con estos criterios, a continuación pasamos a exponer la información relevada:
1. Año de la liquidación
1996/2004
2. Cantidad de liquidaciones suministradas
95.974
3. Cantidad de liquidaciones que generaron monto a pagar
78.554
4. Proporción de casos que originan deuda (3/2)
82%
5. Monto total liquidado
1.890.341.937
6. Monto liquidado en efectivo
1.228.906.114
7. Monto liquidado en Bocones
661.435.823
8. Porcentaje en efectivo sobre el total (6/5)
65%
9. Porcentaje en Bocones sobre el total (7/5)
35%
10. Promedio del monto de sentencia (5/2)
19.696
Sobre un total de 95.974 liquidaciones que fueron tomadas para este Informe Pericial,
78.554 (82%) han generado un monto por retroactividad que es superior a cero, siendo el 18%
restante liquidaciones que no devengan monto de sentencia alguno, ya que al ser actualizado
el haber por el índice que determinó la justicia, resultó inferior al haber percibido por el
33
beneficiario durante el período sujeto a reclamo. Se deja constancia que a las 72.759
liquidaciones que generaron un monto a pagar al año 2003 se suman las 5.795 liquidaciones
del año 2004 en iguales condiciones.
Asimismo, se destaca que el monto promedio de sentencia, que asciende a $ 19.696, surge
de la relación entre el total liquidado ($1.890.341.937) y el total de liquidaciones
suministradas (95.974).
2. Proporción entre Pesos y Bonos de las sentencias liquidadas.
Resulta de importancia para satisfacer el objeto de este Informe Pericial destacar que el
total de la deuda de origen previsional se paga una parte en Pesos y otra en Bonos de
Consolidación de Deuda Previsional.
La Ley N° 23.982, oportunamente, regulaba esa última modalidad de pago para aquella
deuda anterior al 31 de agosto de 1992 (en orden a lo prescripto por la Ley N° 24.130), salvo
el monto fijo previsto a abonar en efectivo. A partir de esa fecha, toda deuda que se generaba
debía ser atendida en efectivo, hasta que la sanción de la Ley N° 25.344 consolidó las mismas
al 31/12/01 (plazo ampliado por Ley N°25.565), siempre que el beneficio previsional causante
hubiera sido otorgado antes de la fecha de entrada en vigencia del sistema previsional
establecido por la Ley N° 24.241, y estableciera la cancelación de deuda en bonos.
La importancia de medir las proporciones radica en el hecho de que en los presupuestos
anuales se prevén partidas independientes para abonar en efectivo y en Bonos, de las que
surgen los créditos máximos para cada ejercicio.
34
Así pues, continuando el análisis del detalle de las liquidaciones mencionadas en el punto
1.b. precedente, se verificó que del total liquidado, el 65% correspondió a cancelaciones en
efectivo y el 35% a Bocones.
No obstante, como se expone en el punto 6.2. del cuerpo principal del presente informe,
no es posible determinar la proporción final entre efectivo y bonos que se utilizarán para la
cancelación definitiva de la deuda previsional, en orden a distintas cuestiones que afectan la
composición de la información histórica de pagos (que en dicho punto se describen) y que
impiden realizar proyecciones sobre la composición entre efectivo y bonos partir de la misma.
3. Deuda en Bonos cancelada parcialmente.
Dado que un número de beneficiarios que se encuentran litigando por la movilidad de sus
.
.
haberes, ya han percibido Bocones Previsionales 1° , 2° y 3° Serie, como consecuencia de un
reconocimiento general de reajuste de haberes practicado por la ANSES y consolidado por
imperio de las Leyes Nos. 23.982 y 24.130, se señala que la información sobre liquidaciones
de sentencias considerada para la elaboración del presente Informe contiene los importes
netos. Ello implica que, de la parte de la deuda en Bocones se han deducido los montos
oportunamente entregados a los beneficiarios.
4. Resumen.
Como consecuencia del análisis hecho en los puntos anteriores se concluye que el total de
la contingencia originada en las sentencias por retroactividad de haberes existente al
31/12/2004, correspondiente a los 134.967 casos análogos sería de $2.658.310.032.
35
Al respecto, cabe mencionar que, como se expresara en informes previos, de acuerdo con
lo manifestado oportunamente por los responsables de la Gerencia de Liquidación de
Sentencias, se había fijado como meta liquidar alrededor de 30.000 sentencias por año. Los
antecedentes recientes no permiten convalidar dicha cifra, entendiendo que en la actualidad
ella podría ascender a 25.000, considerando que el máximo alcanzado fue de 24.466
liquidaciones, efectuadas en el año 2000. Es de estimar que, con esta premisa, esta tarea
demandará un plazo que alcanzaría los ocho años, teniendo especialmente en cuenta la
cantidad de sentencias ya notificadas a la ANSES y pendientes de pago (41.138 sentencias al
31/12/04, que equivalen a $ 810.254.048) las que si bien no integran los “casos análogos”,
tienen asignada la misma partida presupuestaria y prioridad conforme al orden de prelación de
la Ley de Presupuesto. A tales efectos, se recuerda que el mencionado organismo carece en
este momento de un sistema de liquidación apropiado.
En mérito a lo manifestado, y a efectos de brindar una mejor exposición de la estimación,
se ha confeccionado el Cuadro 1 que se basó en una proyección donde se asignan los casos
análogos por año, mencionados en el párrafo anterior.
CUADRO 1-2004
Según el punto 1.a. el total de casos a considerar es de:
134.967
Según el punto 1.b. el promedio del monto retroactivo es
de $:
19.696
A incluir en presupuesto
Año
1°
2°
Sentencias notificadas 25.000 16.138
Causas estimadas
-
3°
4°
5°
6°
-
-
Total
-
-
-
-
-
-
41.138
-
-
93.829
-
2.658,31
8.862 25.000 25.000 25.000 9.967
Pago Total Anual (en 492,40 492,40 492,40 492,40 492,40 196,31
millones de pesos)
La necesidad de efectivo y Bonos ($2.658.310.032) para atender las sentencias contra la
ANSES por juicios que se encuentran en trámite originados en reclamos por reajuste de
haberes (casos análogos), si se cumplieran las proyecciones formuladas, excedería el nivel de
la partida presupuestaria que se ha aprobado para estos casos para el ejercicio 2005. Con
36
respecto a las 41.138 sentencias notificadas, aún no pagadas, la necesidad asciende a
$810.254.048.
El Cuadro 2 muestra la estimación del monto total de los recursos con que la ANSES
debería contar en los próximos años para poder atender los juicios ya notificados y aquellos
que hoy se encuentran en trámite.
CUADRO 2-2004
En este cuadro se considera la suma de los
casos análogos más las sentencias ya
notificadas:
176.105
Juicios y reclamos administrativos
134.967
Sentencias notificadas (2)
41.138
Según el punto 1.b el promedio del monto
por retroactividad es de $:
19.696
A incluir en presupuesto
Año
1°
2°
3°
4°
5°
6°
7°
8°
Total
Cantidad de sentencias
25.000 25.000 25.000 25.000 25.000 25.000 25.000 1.105
176.105
Pago total (en millones de pesos) (1)
492,40 492,40 492,40 492,40 492,40 492,40 492,40 21,76
3.468,56
Sentencias notificadas
a. Notificadas al 29/2/96
b. Juicios resueltos por la CSJN
c. Total de casos liquidados
d. Total pendiente de liquidación
(1)
(2)
33.803
119.834
-112.499
41.138
No se proyecta la cancelación de deuda consolidada reconocida por la ANSES, según el punto 2 del cuerpo principal del informe.
Sentencias notificadas a la ANSES en ejercicios fiscales anteriores y aún pendientes de liquidación y pago, que no integran el universo
de casos análogos.
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