2000_037info.pdf

INFORME DE AUDITORIA
Al Señor Presidente del
ENTE NACIONAL REGULADOR DE LA ELECTRICIDAD
Avda. Eduardo Madero 1020 –Piso 10 Cap. Fed.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156, la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION procedió a efectuar un examen en el ámbito del
ENTE NACIONAL REGULADOR DE LA ELECTRICIDAD, con el objeto que se detalla en el
apartado 1.
1.- OBJETO :
Examen de los actos administrativos emitidos por el ENRE en el marco del
llamado a licitación para la Construcción , Operación y Mantenimiento de la Cuarta línea de
transporte de energía eléctrica del Corredor Comahue- Buenos Aires.
2.- ALCANCE :
De acuerdo con el objetivo descripto, el presente tiene como alcance establecer el
cumplimiento por parte del ENRE de la normativa aplicable al caso y la razonabilidad de los
fundamentos invocados para el dictado de los actos administrativos pertinentes.
En tal sentido se analizó la siguiente normativa:
Constitución Nacional, Leyes Nacionales N 15.336, 24.065, Decretos PEN N°
1.398/92 y 2.743/92, Resoluciones de la Secretaría de Energía, Reglamento de CAMMESA - De
Acceso a la Capacidad Existente y de Ampliación del Sistema de Transporte de Energía
Eléctrica - Anexo 16, Títulos III y IV., Resoluciones del ENRE , asimismo se relevó la
documentación obrante en la actuación administrativa ENRE N° 2167/96 (al 10/10/97).
3.- ACLARACIONES PREVIAS :
En el marco de la Ley 24.065 ( Marco Regulatorio del Sector Eléctrico )- Cap. III,
Art. 3- ”El transporte y distribución de electricidad deberán prioritariamente ser realizados por
personas jurídicas privadas a las que el Poder Ejecutivo les haya otorgado las correspondientes
concesiones...”
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El transporte de electricidad en LEAT- Líneas de Extra Alta Tensión (500 kv. )- fue
otorgado “en exclusividad” mediante contrato de concesión a TRANSENER y aprobado por
Dec. PEN N° 2734/92. Por esta norma y según el Reglamento de CAMMESA (Compañía
Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico S.A.), es el único responsable reconocido en el
Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) de la operación y mantenimiento del Sistema de
Transmisión en 500 KV y de sus futuras ampliaciones.
En el Sistema Interconectado Nacional (SIN), el corredor Comahue -Bs. As. consta de
tres líneas de 500 kv. y sus Estaciones Transformadoras (EE-TT) . Para la construcción de una
cuarta línea y conforme al reglamento de CAMMESA, el GEEAC (Generadores de Energía
Eléctrica del Área Comahue) solicita la ampliación del sistema de transporte y en audiencia
pública (procedimiento previsto en la Ley N 24.065 y el reglamento de acceso al sistema de
transporte) se extiende el certificado de conveniencia y necesidad pública para la ampliación del
corredor.
El proyecto de ampliación de la capacidad de transporte , IV Línea, presentado por el
Grupo de Generadores de Electricidad del Área del Comahue (GEEAC), toma como proyecto de
referencia (aprobado en la audiencia pública) el proyecto de Hidronor S.A., con una traza
paralela a la tercera línea y que prevé la conexión a las actuales EE-TT de Piedra del Águila ,
Choele Choel, Bahía Blanca, Olavarría y Abasto. Actualmente las EE-TT son operadas y
mantenidas por TRANSENER en virtud del contrato de concesión.
El financiamiento de la obra está previsto de la siguiente manera: el contratista percibirá
aproximadamente U$S 80.000.000 durante la etapa de la construcción (provenientes de la
subcuenta de excedentes por restricciones a la capacidad de transporte, administrada por
CAMMESA), un canon mensual durante el período de amortización (180 meses desde la
habilitación), fijándose un canon anual máximo de U$S 41.666.667 más IVA -el Pliego
identifica como la oferta más conveniente a la que cotice el canon más bajo- y a partir del mes
181 y hasta la finalización del contrato, percibirá la remuneración vigente para la prestación del
servicio público de transporte de energía de alta tensión.
Según el reglamento de CAMMESA -Anexo 16, Título III, Ampliaciones....- la
ampliación del sistema de transporte debe hacerse mediante “la presentación de un contrato
COM (Construcción , Operación y Mantenimiento) de la Transportista o un interesado en
convertirse en Transportista Independiente ...”.
La reglamentación referida (Anexo 16, Título I, art.8 , Título III arts.22, 25 y Título V
art. 30 y 31) prescribe que el Transportista (único responsable reconocido ante el M.E.M.) es
quien debe otorgar la Licencia Técnica para la ejecución del proyecto. En ella, Transener S.A.
determina que la operación y el mantenimiento de las E.E.T.T. que tiene en propiedad (en virtud
de la venta de activos aprobada por Dec.N° 2743/92), deberán ser realizadas por si misma.
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Durante el proceso licitatorio el ENRE dicta la Resolución N° 227 con fecha 6/3/97,
donde determina que la operación y mantenimiento de las EE-TT afectadas al proyecto de la
Cuarta Línea serán operadas por TRANSENER, siempre que se “enmarquen en los lineamientos
del proyecto de referencia”.
Posteriormente, el 19/5/97 el ENRE convoca a una audiencia de partes entre el GEEAC y
TRANSENER S.A. donde se acuerda la presentación de los segundos como oferentes en el
Concurso y la inclusión de una alternativa de proyecto a incluir en el pliego que permita a la
Transportista Independiente realizar por si misma la operación y mantenimiento. En virtud de
este acuerdo el 22/5/97 el ENRE dicta la Resolución N° 525 que aprueba el pliego presentado
por el GEEAC.
En el pliego (apartado 5.5.1.) se presentan explícitamente 3 alternativas de contratación:
a) coincidencia total con el proyecto de referencia, conexión directa a la EE-TT.
b) Con extensión de barras y seccionadores, con instalaciones adyacentes a la existentes y
provistas por el contratista.
c) Con extensión de barras con interruptor en instalaciones provistas por el contratista,
adyacentes a las existentes.
Tanto en a) como en b) la operación y mantenimiento de las EE-TT serán realizadas por
TRANSENER.S.A:
En la variante c) no se produciría esta situación, pudiendo ser operadas y mantenidas por
el adjudicatario al igual que en otra eventual alternativa que sea del interés de los oferentes.
Cabe señalar que en el Pliego se denomina “transportista” al titular del contrato de
concesión de transporte de energía eléctrica en alta tensión y que de acuerdo con el Decreto
2743/92 está otorgado a TRANSENER SA. El mismo contrato define al “transportista
independiente” como el propietario y operador de instalaciones de transporte de energía
eléctrica, que bajo las condiciones establecidas por una licencia técnica otorgada por una
Transportista en los términos del Reglamento de Acceso, pone a su disposición dichas
instalaciones, sin adquirir por ello el carácter de Agente del Mercado Eléctrico Mayorista
(MEM)
Posteriormente uno de los adquirentes del Pliego (Cartellone, Sideco, Abengoa, Pirelli y
Marubeni) presenta ante el E.N.R.E. un cuestionamiento (que fuera posteriormente rechazado
por Resolución ENRE N° 742 del 6/8/97) que incluye las siguientes objeciones:
1- La necesidad de constituir una “sociedad autorizada” con el único objeto de la
construcción, operación y mantenimiento de la ampliación del corredor.
2- La competencia del ENRE para el dictado de determinadas resoluciones,
argumentando que el Ente se apartó de las normas que reglamentan la ampliación, y
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se arrogó competencias que son propias de la Secretaría de Energía..
3- La imposibilidad de coexistencia de dos operadores.
4- Las Resol. ENRE violan las disposiciones que exigen la configuración de un
contrato C.O.M., transformándolo en uno de mera construcción.
5- El ENRE “inventa” la figura del sub-contratista nominado, creando privilegios.
6- El ENRE desconoce antecedentes de previas ampliaciones (YACYLEC S.A. y
LITSA)
Con fecha 10/10/97 se publica en el Boletín Oficial la Resolución N° 65/97 de la
Secretaría de Energía que admite la procedencia del recurso de alzada presentado por el GEAAC
con relación a las “penalidades adicionales por falla doble” y revoca la Resolución del ENRE N°
728/97, que había anulado la aplicación de las mismas, luego de una presentación de
TRANSENER S.A. en ese sentido.
4- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES:
En atención a que el planteo central de la cuestión versa sobre la legalidad de los actos
administrativos dictados por el ENRE, y que existe un cuestionamiento de uno de los oferentes a
la competencia de dicho organismo para dictarlos, se hace necesario abordar los principales
argumentos del planteo.
Cabe anticipar, que la competencia del ente regulador, debe ser entendida como la
habilitación del mismo para dictar todos aquellos actos previstos por la normativa aplicable,
extendiendo dicha facultad a lo razonablemente implícito en la misma, en función de las distintas
circunstancias que pudieran acaecer.
Establecido ello, debe ponerse de manifiesto que la ampliación de la capacidad de
transporte de electricidad del corredor Comahue - Bs.As tiene características particulares y
condicionantes que le da el proyecto de referencia (Hidronor), ya que prevé la construcción de
una línea paralela a otra actualmente en servicio, con acometidas a las EE-TT existentes y
actualmente operadas por TRANSENER S.A, en virtud del contrato de concesión aprobado por
Dec. PEN N° 2734/92.
Esto merece los siguientes comentarios:
* Las alternativas a) y b) de contratación previstas en el pliego, en las que se fija
que la operación y mantenimiento de las E.E.T.T. estarán a cargo de la Transportista, resultan
adecuadas desde el punto de vista de la racionalidad de costos como de la seguridad operativa.
De otro modo coexistirían en una misma instalación dos operadores (“el Transportista” y “el
Transportista Independiente”) lo que si bien es técnicamente factible, conspiraría contra la
eficiencia de la operación y la seguridad al generarse dos líneas de responsabilidad paralelas ante
la supervisión y ante C.A.M.M.E.S.A.
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* En las alternativas en las cuales el Transportista debe efectuar la operación y el
mantenimiento subsiste la responsabilidad solidaria del adjudicatario y transportista, de manera
tal que se mantiene la unidad jurídica del contrato C.O.M., habida cuenta del sistema de
responsabilidad, a la que se lo somete al Transportista Independiente (art. 5.3.2 (i)del Pliego). La
télesis de la necesidad de la figura del contrato C.O.M. es precisamente, impedir que el
adjudicatario construya la ampliación desentendiéndose luego de la operación y mantenimiento,
cuando precisamente aquélla influye de manera decisiva en la operación del electroducto y su
mantenimiento. Esto es lo que la modalidad C.O.M. tiende a impedir, resultando indiferente que
la construcción la realice una empresa y la operación y mantenimiento otra distinta, ya que
subsistirá su responsabilidad plena, solidaria e ilimitada entre ambos.
* Con respecto a la alternativa c), la incorporación de esta posibilidad de oferta como de
cualquier otra, permite a los oferentes optar por una alternativa en la cual el Transportista
Independiente realice la operación y mantenimiento por sí mismo o a través de quien él designe.
Las particularidades del proyecto de referencia (Hidronor), que necesariamente deben
acometer las E.E.T.T. existentes, propiedad de la Transportista Transener, transforman a la
misma en un operador necesario y no en un subcontratista nominado como por error se lo
denominara.
Para efectuar algún comentario del planteo impugnatorio del oferente, cabe destacar que
si bien es cierto que de conformidad al artículo 8 que se invoca, el Transportista Independiente
opera y mantiene sus instalaciones de transporte de energía eléctrica, también es cierto que el
mismo artículo establece que es propietario de las mismas.
Establecido que el Transportista Independiente es propietario de sus instalaciones, se
advierte que en el caso de las alternativas a) y b), tiene la posibilidad de operar y mantener la
línea, pero al no ser propietario de las EETT, no le asiste el derecho de operación y
mantenimiento de estas últimas.
Una correcta interpretación del art. 8, nos lleva a concluir que el concepto de operación y
mantenimiento, resulta inescindible del concepto de propiedad de las instalaciones, es decir, que
el transportista y los transportistas independientes, operan y mantienen las instalaciones de su
propiedad, o sea son operadores necesarios de su sistema de transporte. Para que un tercero -en
el caso el T.I.- opere y mantenga EETT propiedad de la transportista, debe existir expresa
conformidad en tal sentido.
Esta situación, en modo alguno puede interpretarse como la creación de un privilegio en
favor del transportista, simplemente es una consecuencia del sistema adoptado para la
privatización.
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En referencia al cuestionamiento de “Sociedad autorizada”: la reglamentación de
C.A.M.M.E.S.A., Anexo 16, Titulo III, art. 15 dispone que la ampliación del sistema de
transporte debe hacerse mediante “la presentación de un contrato COM (Construcción ,
Operación y Mantenimiento) de la Transportista o un interesado en convertirse en Transportista
Independiente….”.
Surge con claridad que la reglamentación prevé la alternativa de que sea la propia
transportista (TRANSENER S.A.) quien se presente al llamado de licitación para la
construcción, operación y mantenimiento de la ampliación o una transportista independiente. Por
ende, no existe el requisito de una sociedad formada a tal efecto, es decir, cuyo objeto social sea
la ampliación de la “cuarta línea”. En caso de una transportista independiente deberá constituirse
una sociedad cuyo objeto sea la C.O.M. de la ampliación.
Por otra parte el PBC determina “penalidades adicionales por falla doble”, aplicables al
contratista en el período de amortización de la obra. Como consecuencia de reclamos
presentados por Transener SA, el ENRE dicta la Resol. 728/97 haciendo lugar al mismo y
anulando la aplicación de esta penalidad.
El GEEAC plantea la nulidad de dicha resolución mediante recurso de alzada que es
resuelto por la Secretaría de Energía mediante Resol. N° 65/97 publicada en el Boletín Oficial el
10/10/9, revocándose la Resol. ENRE N° 728/97 del 19/08/97 y restableciéndose las penalidades
adicionales por falla doble.
De lo hasta aquí expuesto, puede concluirse que en el caso en análisis el ENRE, no ha
violentado el marco legal aplicable, actuando dentro de los límites de su competencia.
Buenos Aires, diciembre de 1999.-
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