2004_100info.pdf

- AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN Índice del Informe de Auditoría
- Actuación AGN N° 660/03 INFORME DE AUDITORÍA .................................................................................................................. 1
1
OBJETO DE AUDITORÍA .............................................................................................................. 1
2
ALCANCE DEL EXAMEN .............................................................................................................. 1
2.1.
RELEVAMIENTO, ANÁLISIS Y SISTEMATIZACIÓN DEL MARCO JURÍDICO APLICABLE ............ 2
2.3.
REQUERIMIENTOS DE INFORMACIÓN: ................................................................................... 3
2.4.
INSPECCIONES IN SITU............................................................................................................. 3
3.
ACLARACIONES PREVIAS ........................................................................................................... 4
3.1.
MERCADO MUNDIAL DEL GAS LICUADO DE PETRÓLEO (GLP).............................................. 4
3.2.
PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL MERCADO LOCAL DE GLP. IMPORTANCIA DEL GLP
COMO INSUMO ENERGÉTICO RESIDENCIAL ...................................................................................... 7
3.3.
MARCO REGULATORIO DEL GLP ......................................................................................... 16
3.4. ALCANCES DEL CONTROL........................................................................................................ 17
4.
COMENTARIOS Y OBSERVACIONES:........................................................................................ 18
5.
COMUNICACIÓN DEL PROYECTO DE INFORME A LOS ORGANISMOS AUDITADOS. .................. 38
6.
RECOMENDACIONES:............................................................................................................... 39
7.
CONCLUSIONES: ...................................................................................................................... 41
8.
LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME ........................................................................... 45
9.
FIRMA:..................................................................................................................................... 45
GERENCIA DE ENTES REGULADORES Y PRIVATIZACIONES
DEPARTAMENTO DE CONTROL DEL SECTOR ENERGÍA Y AGUA
- AÑO 2004 -
1
INFORME DE AUDITORÍA
A la Señor Secretario de Energía
Ing. Daniel CAMERON
Avda. Paseo Colón 115 Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156 la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el ámbito de la
Secretaría de Energía y de la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del
Consumidor con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1
Objeto de Auditoría
Gas Licuado de Petróleo (GLP). Regulación y controles.
Alcances de la regulación del servicio de GLP. Controles aplicados por la Secretaría
de Energía (SE) y por la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del
Consumidor (SSDCyDC) en el marco de sus competencias.
El período auditado en el presente informe comprende el año 2002.
2
Alcance del examen
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
Auditoría General de la Nación, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada en virtud de
las facultades conferidas por el artículo 119, inciso b) de la Ley N° 24.156, habiéndose
practicado los siguientes procedimientos:
1
2.1.
Relevamiento, análisis y sistematización del marco jurídico aplicable
- Artículo 87 de la Ley N° 24.076. Privatización de Gas del Estado Sociedad del
Estado. Delega en la sanción de una ley especial el marco regulatorio del GLP.
En el ámbito de la SE se destacan las siguientes disposiciones normativas:
- Ley de Presupuesto del año 2002 ( N° 25.565), artículo 74 inc. a): creación de la
tasa de control de fraccionamiento de GLP.
- Ley de Presupuesto del año 2003 (N° 25.725), artículo 50: obliga a las firmas
proveedoras de GLP a actuar como agentes de percepción de la tasa de control de
fraccionamiento de GLP, conforme a la reglamentación que la SE establezca.
- Resolución conjunta N° 49/01 y N° 52/01 de fecha 27/06/01, de la ex Secretaría de
Energía y Minería (SEyM) y de la ex Secretaría de la Competencia, la Desregulación
y la Defensa del Consumidor (SCDyDC). Competencias.
- Normas de ex Gas del Estado s/n de fecha 01/01/88. Condiciones para la
comercialización de gas licuado a granel o envasado en garrafas y cilindros.
- Resolución SE N° 154/95: modifica el Título 7 “Inspecciones – Penalidades” de las
normas precedentemente referenciadas.
- Resolución SEyM N° 124/01: Modifica el Titulo 4 “Envases para GLP” de la
normas de ex Gas del Estado citadas.
-
Resolución SE N° 404/01: Creación del registro de profesionales independientes y
de empresas auditoras de seguridad.
-
Resolución SE N° 77/02. Reglamentación del artículo 74 de la Ley Nº 25.565.
En el ámbito de la SSDCyDC, se aplican las siguientes:
- Ley N° 24.240 de Defensa del Consumidor.
- Ley N° 22.802 de Lealtad Comercial.
- Ley N° 25.156 de Defensa de la Competencia.
- Resolución SCeI N° 122/94: Controles sobre el contenido de los envases de GLP.
2
2.2.
Entrevistas
Concertadas en el ámbito de la SE con los funcionarios a cargo de la Dirección de
Combustibles y de la Dirección General de Cooperación y Asistencia Financiera y en el
ámbito de la SSDCyDC con los funcionarios a cargo de la Dirección de Precios y Evolución
de Mercados.
2.3.
Requerimientos de información:
- Nota AGN N° 163/03, reiterada por Nota AGN N° 183/03 y cumplimentada
parcialmente por Nota SE N° 459/03, que fuera recepcionada con fecha 28/10/03.
- Nota AGN N° 142/03. Nuevo requerimiento, cumplimentado por la SE por Nota Nº
568/03, recepcionada con fecha 26/11/03.
- Nota AGN N° 164/03 y N° 141/03, reiterada por Nota AGN N° 216/03,
cumplimentada por Nota SSCyDC N° 138/03 y N° 153/03, recepcionadas con fechas
01/12/03 y 15/12/03, respectivamente.
- Nota AGN N° 140/03 cumplimentada por la UAI del Ministerio de Economía y
Producción mediante Nota N° 559/03, recepcionada con fecha 20/11/03.
- Nota AGN N° 16/04, reiterada por Nota AGN N° 56/04 y cumplimentada por Nota
S.S.C. N° 1000/04, recepcionada con fecha 12/05/04.
2.4.
Inspecciones in situ
Se solicitó a la Dirección de Combustibles tomar conocimiento del procedimiento de
inspección realizado a una planta de fraccionamiento de GLP en el marco de la Resolución SE
N° 154/95. De acuerdo al diagrama de actividades de la SE se participó de la inspección
realizada a la empresa Shell S.A. (planta fraccionadora sita en la localidad de San Justo) y de
la inspección realizada a la empresa Bragas S.A. (planta fraccionadora sita en la localidad de
González Catán).
2.5.
Limitación al alcance
3
La SE no remitió las DDJJ que las empresas productoras de GLP tienen obligación de
presentar, invocando el secreto fiscal (artículo 101 de la Ley de Procedimiento Fiscal, Nº
11.683 T.O. 1998), limitando el alcance de las tareas de verificación.
Las tareas de campo propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el
01/08/03 y el 31/03/04.
3.
Aclaraciones previas1
3.1.
Mercado mundial del Gas Licuado de Petróleo (GLP)
- Concepto del GLP. Procesamiento.
El gas licuado de petróleo (GLP) comprende todos aquellos hidrocarburos que,
siendo gaseosos a la presión atmosférica y a temperatura ambiente, son comercializados,
transportados y almacenados al estado líquido para usarse, finalmente, como gas en
aplicaciones domésticas o industriales y como combustible de automotor. Pertenece a esta
calificación el propano (C3 H8), butano (C4 H10) y el Iso-Butano.
El propano y butano se obtienen de la refinación de petróleo y del tratamiento del
gas natural en plantas de separación.
Con frecuencia el GLP es asimismo almacenado como un líquido en garrafas y
cilindros, retomando su estado gaseoso al momento de su utilización.
- Evolución de la producción y consumo mundial del GLP
1
Los datos y gráficos que se exponen en este punto así como parte de la información técnica y estadística
utilizada han sido extraídos de Andres Di Pelino y otros, "Informe sobre la situación actual del Gas Licuado de
Petróleo - noviembre 2002", Instituto Argentino de la Energía General Mosconi, Buenos Aires, 2002 y N.
Caruso“El mercado de GLP. Sector gas natural y derivados. Estudio 1 EG 33.6: Préstamo BID 925/OC-AR”.
Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs. As., a solicitud de la Secretaría de Política
Económica del Ministerio de Economía de la Nación. Otras fuentes de información citadas son el INDEC y la
Secretaría de Energía (SE).
4
La producción mundial del GLP fue de 146,7 millones de toneladas en 1991,
alcanzando los 200 millones de toneladas en el año 2001, creciendo a una tasa acumulativa
anual del 3,3%. Estados Unidos, Arabia Saudita y Canadá son los principales productores y
respondieron por casi el 40% de la producción mundial. En el mismo año, la producción de
Argentina alcanzó casi los 3 millones de toneladas, lo que representa cerca del 1,4% de la
producción mundial.
Producción Mundial de GLP – 2001
MEXICO
4%
CHINA
4%
CANADA
6%
ARABIA
SAUDITA
9%
GRAN
BRETAÑA
3%
VENEZUEL
BRASIL
A
2%
3%
ARGENTINA
1,4 %
ARGELIA
4%
OTROS
40%
EEUU
24%
Fuente: Andrés Di Pelino y otros – “Informe sobre la situación actual de GLP “. Cit. p. 7
World LPG Asociation
En el año 2001 se comercializaron en el mundo cerca de 70 millones de toneladas,
destacándose Arabia Saudita, Argelia y Canadá como principales exportadores, con algo más
del 37 % del total exportado. Las exportaciones de Argentina rondaron el millón y medio de
toneladas y representaron cerca del 2,2 % del total mundial.
5
Los principales demandantes son Estados Unidos, Japón, China y México que en
conjunto totalizaron en el año 2001 casi el 50 % del total mundial. La Argentina participó con
el 1% del consumo mundial, casi 1,4 millones de toneladas. El consumo argentino por su
parte creció al ritmo del 1,7 % anual acumulativo en el lapso 1992-2001.
El principal destino del GLP a nivel mundial es el consumo residencial (para cocina,
calefacción y refrigeración) que concentra casi la mitad de la demanda total (49%); la
demanda de la industria petroquímica con un 22% se ubica en un segundo lugar.
Consumo Mundial de GLP – 2001
EEUU
28%
OTRAS
35%
MEXICO
5%
ARGENTINA
1%
BRASIL
4%
JAPON
10%
INDIA
3%
CHINA
6%
ITALIA
2%
ARABIA S.
2%
FRANCIA
2%
FED. RUSA
2%
Fuente: Andrés Di Pelino y otros – “Informe sobre la situación actual de GLP “. Cit. p. 9
Fuente: World LPG Asociation
Comparativamente, se han instrumentado en otros países acciones de política
estratégica. En España el precio se encuentra regulado para los envases de 12,5 Kg., y se ha
disminuido la tasa del IVA del 16% al 7%.
6
Los países como México, Chile, España, Costa Rica, Venezuela, Perú y Colombia
han regulado también los precios del GLP.
3.2.
Principales características del mercado local de GLP. Importancia del GLP como
insumo energético residencial
El consumo residencial de GLP en la Argentina representa casi el 70 % del total. Es
provisto principalmente en recipientes de 10 kg. y 15 kg. (garrafas) o de 30 kg. y 45 kg.
(cilindros). Aún cuando la red de gas natural exista, el GLP es consumido por habitantes de
bajos recursos que no pueden afrontar el pago de conexión a la red. El GLP es demandado en
zonas aisladas de los centros de distribución de gas natural (varias provincias patagónicas y
algunas zonas de la provincia de Buenos Aires) y las provincias del noreste donde las redes de
gas natural no han alcanzado una expansión de importancia. En el cuadro siguiente se
exponen la cantidad de hogares que consumen GLP en la Argentina.
Cantidad de hogares que consumen GLP en Argentina – Año 2001
Provincias
Ciudad de Bs. As.
Chubut
Río Negro
La Pampa
Buenos Aires
Mendoza
Santa Cruz
San Juan
Tierra del Fuego
Salta
Córdoba
Jujuy
Tucumán
Neuquén
Santa Fe
San Luis
Catamarca
Sgo. Del Estero
Hogares con GLP
Total de Hogares
100.000
25.522
49.921
29.845
1.313.413
161.440
26.095
75.824
14,381
131.779
486.394
79.089
181.582
75.824
547.502
66.166
54.542
126.857
1.026.071
115.026
154.907
91.863
3.933.318
411.822
53.929
149.249
27.947
241.682
880.171
141.969
312.156
128.809
874.562
102.187
78.366
179.155
7
Hogares con GLP
/ Total de Hogares
9,7 %
22,2%
32,2%
32,5%
33,4%
39,2%
48,4%
50,8%
51,5%
54,5%
55,3%
55,7%
58,2%
58,9%
62,6%
64,7%
69,6%
70,8%
La Rioja
Entre Ríos
Chaco
Corrientes
Misiones
Formosa
TOTAL
50.616
284.432
214.943
204,591
218.726
108.410
4.627.894
68.563
317.598
238.994
226.905
236.029
115.270
10.106.548
73,8%
89,6%
89,9%
90,2%
92,7%
94%
45,8%
Fuente: N. Caruso. “El Mercado de GLP” – Estudio 1 EG 33.6 – cit. p.103
Fuente: CEGLA e INDEC
Casi un 46 % de los hogares argentinos utilizan el GLP (4,6 millones de hogares).
Esta proporción es muy variable sin embargo en las diversas provincias argentinas. Existen
provincias que tienen una dependencia reducida del GLP como combustible residencial. Se
incluyen aquí la ciudad de Buenos Aires, Chubut, Río Negro, La Pampa y la Provincia de
Buenos Aires en las cuales los hogares que utilizan el GLP alcanzan como máximo el 33%
del total de los hogares de cada jurisdicción. En el otro extremo se incluye un numeroso grupo
de provincias cuyos hogares tienen una muy fuerte dependencia en el uso del GLP.
Incluyendo aquí aquellas donde la proporción de hogares que utilizan el GLP representa más
del 60 % del total de los hogares de cada jurisdicción, la nómina queda integrada por Santa
Fé, San Luis, Catamarca, Santiago del Estero, La Rioja y aquéllas del noreste (Entre Ríos,
Chaco, Corrientes, Misiones, Formosa).
El cuadro antes presentado muestra asimismo que sólo cuatro provincias concentran
casi el 60 % del total de hogares que utilizan el GLP: Buenos Aires, Córdoba, Santa Fé y
Entre Ríos. La primera de ellas es también una provincia que tiene una importante red de gas
natural que abastece las grandes concentraciones urbanas. Santa Fé y Entre Ríos por su parte
son jurisdicciones relativamente grandes en el concierto nacional, cuyos hogares exhiben en
cambio una fuerte dependencia del GLP, debido a una red de gas natural poco desarrollada en
relación al total de hogares demandantes.
8
- Características del precio del GLP
En el precio del GLP inciden el tratamiento para licuar el gas, su fraccionamiento y
distribución generando un costo más elevado respecto del abastecimiento por redes de gas
natural. En las zonas más alejadas de los grandes centros urbanos con densidad poblacional
reducida crece también la incidencia de los costos de transporte y se reduce aún más la
competencia en el abastecimiento, factores que pueden acrecentar los precios del GLP. A
diferencia de lo que ocurre en el mercado del gas natural, la oferta del GLP se encuentra
absolutamente desregulada, no obstante ser el GLP en diversas zonas del país un producto de
muy difícil sustitución y con una demanda altamente inelástica.
En el gráfico siguiente, se realiza en términos calóricos una comparación del precio
de distintos energéticos, utilizando precios relativos y tomando como base 100 al precio del
GLP envasado para un consumo similar en Kcal. Se incluyen asimismo los porcentajes de
población servida por los principales energéticos durante el año 2001 en la Argentina.
Precios relativos entre diferentes energéticos y el GLP. Porcentaje de población servida.
Argentina – Año 2001.
9
100
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
95
58
48
55
40
44
43
23
Ke
ro
se
ne
En
va
sa
do
ed
es
G
LP
po
rR
G
LP
at
ur
al
1
N
as
G
87
Precios Relativos de equivalencia energética de distintos combustibles
Porcentaje Población Servida
Fuente: Fuente: Andrés Di Pelino y otros – “Informe sobre la situación actual de GLP “. Cit. p. 20
A igualdad de calorías consumidas, el GLP envasado es uno de los energéticos más
caros. Su precio es más del doble del que exhiben el carbón, la leña o el GLP distribuido por
redes. La mayor diferencia, sin embargo, se encuentra con el gas natural: un usuario de gas
natural paga sólo una cuarta parte por unidad calórica de lo que paga un usuario de GLP.
Por su parte, en el cuadro siguiente, se expone la estructura del precio del GLP
envasado para las etapas de la cadena de producción y comercialización (relación porcentual
en Argentina para el año 2001). La intermediación adquiere magnitudes relativas muy
significativas; puede esperarse asimismo que dicha importancia crezca a medida que la
distancia a los grandes centros urbanos aumente, no sólo por efecto de los costos de
transporte, sino también a medida que la cantidad de oferentes se reduzca y su poder de
mercado se expanda, ante la ausencia de mecanismos regulatorios y generadores de
competencia.
Estructura del precio final del GLP envasado - Argentina año 2001 (sin impuestos).
10
100%
4,3%
Flete
80%
60%
26,6%
Fraccionadores
40%
37,2%
20%
10,6%
Distribuidores y
subdist.
Comercio
Minorista
0%
Fuente: N. Caruso. “El Mercado de GLP” – Estudio 1 EG 33.6 – cit. p.110
TGS
Por otro lado, a efectos ilustrativos, se comparan a continuación los porcentajes de
incidencia de los componentes del precio final del GLP envasado en distintos países y según
datos obtenidos de la bibliografía consultada.
Porcentaje de incidencia de cada componente en el precio
11
100%
80%
IVA
60%
Costes Operativos y
Márgen Comercial
Precio Neto Coste de
la Materia Prima
40%
20%
Ar
ge
nt
in
a
Br
as
i
C l
h
Ec ile
ua
d
E s or
pa
M ña
éx
ic
o
Pe
U
ru rú
gu
ay
0%
Fuente: Fuente: Andrés Di Pelino y otros – “Informe sobre la situación actual de GLP “. Cit. p. 14
Asociación Iberoamericana de Gas Licuado de Petróleo
- Evolución del Precio
La información que releva el INDEC para elaborar el Índice de Precios al
Consumidor (IPC-GBA - base año 1999=100) permite analizar el comportamiento del precio
del GLP y de los diversos sustitutos en el período 1999 a 2003. De acuerdo a esta fuente, el
precio del GLP creció casi un 120 % entre diciembre del año 2001 y del 2003; a diciembre del
año 2002, sin embargo, ya había crecido un 90 %2. El gas natural en cambio lo hizo menos del
5 % y la electricidad algo más, 8 % (en el lapso 2001-2003). Los precios del GLP se
comportaron de este modo como lo hicieron todos los precios libres de la economía que tienen
2
El precio promedio a noviembre del año 2002 para la garrafa de 10 kg. se aproximaba a $1,80 por
kilo (Cfr.Andrés Di Pelino y otros, op. cit. p.18).
12
una relación estrecha con el valor del tipo de cambio. El gas natural por el contrario mostró
una evolución acorde con la regulación impuesta por el Estado Nacional.
Argentina: Evolución de los Precios de diversos energéticos
(Base 1999=100)
Energético
GLP
Gas natural
Kerosene
Electricidad
Diciembre
1999
92,25
99,78
93,32
98,02
Diciembre
2000
101,87
102,58
112,42
95,83
Diciembre
2001
99,85
102,76
126,87
86,16
Diciembre
2002
190,07
105,85
261,17
96,85
Diciembre
2003
218,10
107,55
271,75
98,27
Fuente: Sistema de Índice de Precios al Consumidor, INDEC.
- Estructura de la oferta
La producción del GLP está en manos de 19 empresas. Cuatro de ellas sin embargo
concentraron en el año 2001 el 78 % del total: Repsol-YPF, TGS (50% del capital accionario
pertenece a Pecom y el otro 50% a Enron), Refinor (YPF cuenta con el 50% de su capital
accionario, Pecom con el 28,5% y Pluspetrol con el 21,5%, en donde además YPF tiene el
45%), Total Austral y Mega S.A. (en donde YPF cuenta con el 38%).
Las empresas líderes en la producción participan activamente también en el mercado
de fraccionamiento: Repsol YPF Gas, Total Gas, Extra Gas y Shell Gas concentran el 67 %
del mercado fraccionador en el que participan alrededor de sesenta (60) empresas.
Las empresas productoras que incursionaron en el fraccionamiento también
distribuyen (generalmente a través de terceros) y comercializan en sus puntos usuales de
venta. Repsol YPF ha ido también aumentando su participación en este segmento, que se ha
caracterizado en los últimos años por la salida del mercado de una importante cantidad de
competidores y un aumento en el grado de concentración. De acuerdo a las fuentes
consultadas, suman en este segmento unas 5.000 empresas distribuidoras y subdistribuidoras y
unos 50.000 puestos de venta para la comercialización minorista.
13
El consumo final de GLP se realiza a través de garrafas y cilindros, a granel o por
redes. En el año 2001, la comercialización a través de envases concentró el 64%, la venta a
granel un 33% y la distribución por redes apenas un 3%.
El fraccionador provee directamente al usuario final un 5% de su oferta, un 30 % al
comercio minorista y el 65% restante a los distribuidores. Éstos a su vez canalizan la mayor
parte por medio de los comercios minoristas y cerca del 15% lo venden directamente a los
clientes finales.
- Estructura y evolución de la producción y venta del GLP
La producción del GLP creció el 5,8 % anual medio acumulativo en el lapso 19922001. Se contrajo un 6 % en el año 2002 y se expandió casi un 12 % en el año siguiente,
sobrepasando los 3 millones de toneladas, según surge del cuadro elaborado con información
proveniente de la Secretaría de Energía que se expone a continuación.
Argentina: Evolución de la producción, consumo interno y exportaciones de GLP
(en toneladas)
Fraccionador
Petroquímico
Redes
Otros
Consumo Interno
Exportación
Total Producción
1999
1.040.921
371.962
49.987
113.423
1.578.292
827.147
2.405.439
2000
1.026.940
324.896
72.236
108.788
1.532.860
845.089
2.377.949
2001
924.929
301.174
57.995
90.076
1.374.174
1.502.515
2.876.689
2002
813.638
309.188
71.242
65.043
1.259.111
1.440.187
2.699.298
2003
857.453
270.493
85.286
181.822
1.395.054
1.640.001
3.035.055
Total Producción
Consumo Interno
Exportación
1999
2.405.439
1.578.292
827.147
2000
2.377.949
1.532.860
845.089
2001
2.876.689
1.374.174
1.502.515
2002
2.699.298
1.259.111
1.440.187
2003
3.035.055
1.395.054
1.640.001
Fuente: Secretaría de Energía
14
El consumo interno por su parte, cayó sucesivamente hasta el año 2002, recuperándose
un 11% en el año 2003. La demanda de los fraccionadores, principal componente del
consumo interno del país, se expandió algo menos (5%). De todos modos, las 857.453
toneladas demandadas por este sector en el año 2003 representaron el 82% de los valores
registrados en el año 1999. El sector petroquímico en cambio, redujo aún más su demanda: los
valores del año 2003 (270.493 toneladas) representan el 73% de los registrados en el año
1999.
La exportación en cambio tuvo un crecimiento de más del 100 % en el año 2001,
previo a la devaluación. En el año 2003, las exportaciones de GLP absorbieron más del 50 %
de la producción nacional y se convirtieron en el principal destino del incremento de la
producción doméstica.
Evolución de la producción, consumo interno y exportaciones de GLP
(en toneladas)
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
1999
2000
Total Producción
2001
2002
Consumo Interno
2003
Exportación
Fuente: Elaborado en base a la información de la Secretaría de Energía
15
3.3.
Marco regulatorio del GLP
La Ley N° 24.076 dispuso la privatización de la empresa Gas del Estado Sociedad
del Estado, estableciéndose el marco regulatorio para la actividad de gas natural y el ejercicio
del poder de policía a través del Ente Nacional Regulador del Gas Natural (ENARGAS).
La citada empresa fue la que históricamente ejerció el poder de policía para el GLP
envasado, tuvo la responsabilidad de establecer reglas de juego y de organizar el
mantenimiento del parque de envases.
Por su parte, el artículo 87 de la ley referenciada, específicamente determina: “El
marco regulatorio de la actividad de gas licuado será motivo de una ley especial”. A la
fecha, dicha ley no ha sido sancionada.
Frente al mercado desregulado del GLP, resultan de aplicación las Leyes de Defensa
del Consumidor (N° 24.240), de Lealtad Comercial
(N° 22.802) y de Defensa de la
Competencia (N° 25.156).
Respecto a la esfera de control de la actividad, la Secretaría de Energía es el órgano
encargado de aplicar la normativa vigente en materia de seguridad en la producción,
fraccionamiento, llenado y comercialización del GLP a granel y/o envasado. Le corresponde
asimismo ejercer el control del ingreso de la tasa de fraccionamiento de GLP (artículo 74 de
la Ley N° 25.565, reglamentado por la Resolución SE N° 77/02), la que debe ser abonada por
las firmas dedicadas al fraccionamiento del GLP.
Por su parte, la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del
Consumidor es la autoridad de aplicación en materia de lealtad comercial y defensa de la
competencia y del consumidor.
Esta separación de las esferas de control fue dispuesta por los artículos 2° y 3° de la
Resolución conjunta N° 49/01 y N° 52/01 de la ex Secretaría de Energía y Minería (SEyM) y
16
de la ex Secretaría de la Competencia, la Desregulación y la Defensa del Consumidor
(SCDyDC).
3.4. Alcances del control
Conforme a los requerimientos efectuados, la Subsecretaría de Defensa de la
Competencia y Defensa del Consumidor, mediante Nota SSDCyDC Nº 153/03 de fecha 15 de
diciembre de 2003, informa que ante la desregulación del mercado del GLP… “el Estado no
ha asumido la obligación de controlar estructura de costos. En ese mismo sentido, las
autoridades no han definido acciones tendientes a realizar ningún estudio, ni seguimiento de
las estructuras de costos de las empresas”, especificando que, “…en particular para este
mercado, efectúa periódicamente operativos de fiscalización sobre dos aspectos esenciales:
contenido neto de los envases de GLP y período de aptitud de los mismos”.
En cuanto a los controles ejercidos en materia de seguridad por la SE cabe destacar los
procedimientos realizados por la administración o a través de convenios celebrados (a partir
del último trimestre del año 2002) con la Facultad de Ciencias Económicas en el marco de la
Resolución SE N° 154/95. Dichas inspecciones son planificadas quincenalmente y tienen por
objetivo el cumplimiento de las siguientes condiciones:
- Los envases de GLP deben estar individualizados (en relieve o con placa de
identificación) con la marca y/o el fraccionador, quien resulta responsable del mantenimiento,
reposición y llenado de los envases. Su responsabilidad se extiende a todas las etapas de la
comercialización.
- Se les prohibe a los fraccionadores llenar envases de otros fraccionadores, salvo
que medie entre ellos, un convenio de autorización de utilización recíproca de envases.
17
- Pueden en cambio, recibir cualquier envase del parque existente, procediendo
posteriormente al intercambio en los centros de canje o con los demás fraccionadores. Estos
centros son entendidos como puntos neurálgicos para el funcionamiento del sistema.
- Los envases deben salir de la planta para su distribución con tapones de seguridad
aprobados por la SE y con precintos en los que se identifiquen el nombre de la firma y planta
llenadora. Deben llevar asimismo incorporados un impreso que contenga: el producto
contenido, su peso neto, nombre o razón social de la firma fraccionadora y de la planta de
envasado, y demás datos a los que debe recurrir el usuario en caso de emergencia.
- Es obligación de los fraccionadores, contratar seguros de responsabilidad civil que
cubran los daños por accidente contra terceros y que comprenda a todas las instalaciones,
vehículos de transporte y lotes de envases.
En el marco de la Resolución SE N° 404/94, mediante la cual se crea el Registro de
Profesionales Independientes y Empresas Auditoras de Seguridad, las plantas de
fraccionamiento, seleccionando a una empresa auditora, deben someterse a las inspecciones
semestrales efectuadas por los auditores independientes, cuyo objetivo es determinar si la
planta y sus instalaciones continúan habilitadas para seguir operando en condiciones de
seguridad conforme a las disposiciones específicas aplicables a la materia. De registrarse
irregularidades, la única sanción que corresponde es la inhabilitación ipso facto de la planta.
La SE sólo se notifica de lo obrado por las empresas auditoras de seguridad a través de las
copias de las actas de inspección remitidas, llevando al efecto, un registro de las auditorías
cumplidas.
4.
Comentarios y Observaciones:
4.1. Transcurridos doce (12) años desde la sanción de la Ley N° 24.076, la actividad del
GLP carece a la fecha de un marco regulatorio específico.
18
El artículo 87 de la ley referenciada establece: “El marco regulatorio de la actividad
de gas licuado será motivo de una ley especial”.
La ausencia del citado marco regulatorio acentúa las dificultades para satisfacer la
demanda a precios acordes con la evolución de los precios del gas natural, y ha generado la
desprotección de los derechos de los usuarios en un mercado sin oferta sustituta, de precios
desregulados y sin posibilidad de elección ni preferencia para satisfacer la necesidad básica de
consumo energético.
La Ley de Emergencia Económica N° 25.561 dispuso la pesificación y congelamiento
tarifario en todos los servicios públicos. La actividad del GLP no ha quedado alcanzada por
esta legislación, produciéndose una fuerte asimetría entre los consumidores de gas natural
(55% de la población) y de GLP (45% restante).
Conforme a los datos reproducidos en el presente informe, una gran proporción de
hogares que consumen GLP residen en las zonas más apartadas del país y/o carecen de redes
de suministro de gas natural. También, se trata de un combustible que utilizan los sectores de
menos recursos de la población, carentes de posibilidades estructurales o económicas para
conectarse a las redes de distribución domiciliaria de gas natural. Según datos proporcionados
por la Cámara de Distribución de GLP (febrero del año 2003), “el m3. de gas natural por red
le cuesta al usuario $ 0,3146 (valores del Gran Bs. As.) con impuestos y tasas incluidos,
mientras que el m3. que debe pagar quien utiliza GLP cuesta $1,050 con impuestos incluidos,
que representan $ 2,10 por kg. de gas. Esto significa que una familia tipo que consume 170
m3 de gas natural por bimestre gasta $ 53,50, mientras que la misma familia consumiendo
135 kgs. de GLP (menos volumen con mayor poder calórico) gasta $ 283,50 en el mismo
período...”.
La falta de un marco regulatorio específico de la actividad acentúa la necesidad de
considerar al consumo domiciliario de GLP como la provisión de un servicio en que el interés
público se haya comprometido por tratarse de un insumo básico de la economía familiar y de
muy difícil sustitución.
19
En el año 2002, el Defensor del Pueblo mediante Resolución 52/02 recomendó a la
Secretaría de Energía y a la entonces Secretaría de Industria, Comercio y Minería que
“...arbitren las medidas necesarias para mantener los precios en el mercado interno del Gas
Licuado de Petróleo a valores del 31 de diciembre de 2001 (pesos nueve por garrafa de 10
kg.) en todas sus formas y etapas de comercialización..” (artículo 1º).
4.2. El Estado a través de la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del
Consumidor, no aplicó en defensa de los derechos de los usuarios, instrumentos
regulatorios que redujeran las imperfecciones del mercado del GLP durante el año
2002, generando una concreta ausencia de control.
La Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor
(SSDCyDC) especifica que frente a la desregulación del mercado del GLP, mencionado
anteriormente “…el Estado no ha asumido la obligación de controlar estructuras de costos.
En ese mismo sentido, las autoridades no han definido ningún estudio ni seguimiento de las
estructuras de costos de las empresas”.
Ello no condice con las atribuciones que le son propias en el marco de las Leyes de
Defensa del Consumidor (N° 24.240) y de Defensa de la Competencia (N° 25.156).
En el año 2001 el volumen de las exportaciones de GLP se duplicó respecto del año
2000. Durante la década no hubo contracción de la demanda interna manteniéndose a niveles
homogéneos y frente al impacto de la devaluación, el precio del GLP se duplicó en el año
2002 respecto de los valores del año 2001, acompañando en términos generales la evolución
del tipo de cambio. Frente a esta coyuntura, la SSDCyDC aclara circunscribir su accionar tan
solo a los siguientes aspectos: contenido neto de los envases de gas y período de aptitud de los
envases, destacándose que durante el año 2002 (período en que se manifiesta la crisis del
GLP) solo efectuó un operativo de fiscalización en la empresa Cañuelas Gas S.A. (Expediente
N° 202003).
20
Si bien en el año 2003 esa Subsecretaría manifiesta haber incrementado los operativos
de control dentro de los aspectos señalados, la ausencia de una política regulatoria para el
mercado de GLP queda verificada por los términos de la Resolución de la Secretaría de
Coordinación Técnica Nº 53/2004 de fecha 13/05/04, cuya parte resolutiva instruye a la
Comisión Nacional de Defensa de la Competencia para la realización de una investigación
integral orientada a la identificación de los distintos problemas de competencia actuales o
potenciales que presenta la estructura del mercado interno y externo de GLP y, en particular, a
detectar posibles prácticas anticompetitivas que se pudieran estar verificando en el mismo
(artículo 1º y 2º).
Esta Resolución ratifica la falta de previsión para el sector, toda vez que la instrucción
dispuesta en la realización del estudio referenciado es competencia originaria en el marco de
las atribuciones de la SSDCyDC (Ley Nº 24.240 y Nº 25.156). En este sentido, resulta un
instrumento regulatorio monitorear en forma continua la estructura de costos de las empresas,
a fin de evitar asimetrías derivadas de la coexistencia de un régimen de precios regulados en
la provisión del gas natural y de precios libres en el gas licuado de petróleo.
4.3. No existen niveles de comunicación entre la Secretaría de Energía y la Subsecretaría
de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor respecto de las eventuales
irregularidades detectadas en el ejercicio de sus competencias y que pudieren
corresponder a la esfera de control del otro organismo actuante.
La Secretaría de Energía (S.E.), en el ejercicio del poder de policía que le cabe en
materia de seguridad en la producción, fraccionamiento, llenado y comercialización de gas
licuado a granel y/o envasado, realiza la planificación de las inspecciones de control a las
distintas instalaciones de fraccionamiento, labrando las actas pertinentes, velando por el
cumplimiento de las normas de seguridad vigentes en la materia y aplicando, en su caso, el
Título 7 “Inspecciones y Penalidades” de las normas referidas a las “Condiciones para la
Comercialización del Gas Licuado a Granel o Envasado en Garrafas y Cilindros”, aprobadas
21
por la ex empresa Gas del Estado S.A., cuyo texto fuera sustituido por la Resolución SE. N°
154/95.
En ese sentido, uno de los ítems controlados en dicho procedimiento es el control de
peso, el cual persigue la verificación de que la planta fraccionadora no incurra en las
infracciones previstas en el referido Título 7 - Capítulo III - artículo 7° - apartado 63, que
penaliza, por estar comprometida la seguridad, el sobrellenado de envases con una cantidad
de producto que supere el diez por ciento (10%) de la capacidad establecida, determinando
por cada envase en infracción, una multa de pesos cien ($ 100).
De verificarse esa infracción, se seguirán seleccionando en la misma inspección, lotes
de diez (10) envases o el total existente en planta cuando el lote sea inferior. El procedimiento
de inspección culmina cuando en el lote seleccionado no se verifica infracción alguna
(metodología que fue constatada en oportunidad de las inspecciones realizadas a las plantas
fraccionadoras Shell (localidad de Esteban Echeverría) y Bragas S.A. (localidad de González
Catán).
Respecto de las garrafas o cilindros cuyo peso esté por debajo de la capacidad
establecida, compete a la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del
Consumidor (SSDCyDC), en su carácter de Autoridad de Aplicación de la Ley de Lealtad
Comercial
N° 22.802, realizar periódicamente operativos de fiscalización respecto del
contenido neto de los envases de gas.
Sobre el particular, la Resolución N° 122/94 (emanada de la entonces Secretaría de
Comercio e Inversiones) establece que deberán verificarse las diferencias entre el contenido
efectivo y el contenido declarado en los envases de gas licuado, las que no podrán ser
superiores al 10% en más o 1,5% en menos de la capacidad del envase (art. 1°).
Respecto de las diferencias existentes entre la tara declarada y el peso efectivo de los
envases vacíos de gas licuado, las mismas no podrán exceder el 1,5% en más o en menos (art.
2°).
Sobre el total de la muestra auditada en materia de seguridad (88 actas de inspección)
la SE, en 68 actas (77%), tomó registro de diferencias en menos constatadas en el peso de los
22
envases. Esa información en ningún caso es girada a la SSDCyDC a fin de determinar las
eventuales infracciones en el marco de la Resolución referenciada.
Respecto de las Actas de inspección a las que se hace mención en la observación
4.7.2, los recursos de apelación pendientes de tramitación a la fecha, fueron planteados en
razón de no aceptar las firmas infractoras las multas impuestas por la Secretaría de Energía
por incumplimiento del punto 7.55 del Título 7 “Inspecciones y Penalidades”. Dicha
disposición determinó una multa de pesos doscientos setenta ($ 270) por “Envases llenos
individualizados con marcas y/o leyendas no registrados, o inscriptos para la planta
tenedora, o no autorizada por terceros
mediante convenios suscriptos”. Las firmas
fraccionadoras entienden que media un conflicto de jurisdicción al sostener que la autoridad
de aplicación
respecto de las cuestiones vinculadas con la lealtad comercial es la
Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor y no la Secretaría de
Energía en su carácter de órgano de control en materia de seguridad.
La falta de acciones conjuntas entre ambos órganos de control, reconocida por el
propio titular de la Secretaría de Energía en el punto 8 de la Nota SE. N° 459/03, y con
independencia del poder de policía que le compete a cada uno en sus respectivas
competencias, genera un control ineficiente por la falta de sinergia del procedimiento
implementado y una asimetría de información en detrimento de los derechos de los usuarios.
En el marco de la Resolución conjunta de las ex SEyM y SCDyDC N° 49/01 y N°
52/02 la separación de los controles no puede devenir en ausencia de control.
4.4. El cuerpo de inspectores de la Secretaría de Energía no aplica una metodología
uniforme a los efectos de determinar, ilustrar y registrar en la actas de inspección las
anomalías detectadas. No constan controles respecto a la obligatoriedad de los
fraccionadores de contratar seguros de responsabilidad civil.
Del relevamiento de las actas de inspección seleccionadas, pudo constatarse que se
utilizan distintos mecanismos de determinación y constatación de observaciones y/o
23
infracciones en que eventualmente hubiesen incurrido
las plantas fraccionadoras
inspeccionadas.
Por el primero de ellos, el inspector se limita a describir por escrito:
a) el artículo aplicable correspondiente al Título 7 “Inspecciones y Penalidades” de
las Condiciones para la Comercialización del Gas Licuado a Granel Envasado o en Garrafas y
Cilindros, cuyo texto fuera sustituido por la Resolución SE N° 154/95.
b) la anomalía, observación y/o infracción detectada.
c) el plazo para su subsanación, de así corresponder.
Por el segundo mecanismo, además de la realización de lo detallado en los puntos a),
b) y c), se anexan al acta de marras, fotografías que ilustran la observación y/o infracción
determinada por el inspector actuante, además de glosarse la indicación de la penalidad en que
se ha incurrido a juicio del inspector, o la descripción de lo observado o señalado por el
inspector.
En las 88 actas de inspección relevadas, se verificaron diecisiete actas (19,3%) en las
que el inspector actuante había acompañado fotografías como mecanismo de constatación de
anomalías. En tanto que en las setenta y uno restantes (80,7%) dicha metodología no ha sido
aplicada. Respecto de la subsanación de las observaciones y/o infracciones penalizadas, en
ninguna de las actas examinadas (100%) se acompañan fotografías como metodología de
constatación.
Teniendo en cuenta el carácter eminentemente literal de las actas inspeccionadas, la
ilustración gráfica podría facilitar los alcances del control practicado en materia de seguridad.
Esta circunstancia motivó que el equipo de auditores participara de los procedimientos de
inspección llevados a cabo por la SE, a fin de establecer los alcances del citado control.
Respecto a la obligatoriedad de los fraccionadores de contratar seguros de
responsabilidad civil (Resolución SEyM N° 124/01) se constató que durante el período
auditado y hasta la creación del Registro Nacional de la Industria de Gas Licuado (mediante
Resolución SE N° 136/03, posterior al período auditado) no se implementó ningún control y
seguimiento de los seguros contratados.
24
En respuesta a la consulta efectuada, la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio
de Economía y Producción, manifiesta no haber practicado auditoría alguna respecto del
sistema objeto de auditoría, procedimiento necesario para mejorar y/o monitorear los niveles
de gestión alcanzados.
4.5. En las actas de inspección no consta el procedimiento que deben seguir las empresas
inspeccionadas para formular los descargos frente a las anomalías detectadas. Tampoco
consta en la resolución sancionatoria el derecho de apelar la multa que le fuera impuesta
a la empresa.
Conforme lo determina el Título 7 “Inspecciones y Penalidades” de las Normas
referidas a las Condiciones para la Comercialización del Gas Licuado aprobadas por la ex-Gas
del Estado y sustituido por la Resolución SE N° 154/95, luego de labrarse el acta, la firma
inspeccionada puede practicar el descargo al momento de la firma del acta (artículo 7.3.) o
bien le asiste el derecho de “ampliar o practicar descargo dentro de los quince (15) días
hábiles contados desde la fecha del Acta, ofreciendo prueba y acompañando todos los
elementos vinculados a la pericial que ofrezca, y la documentación de que intentara valerse.
Vencido ese plazo, se le dará por decaído el derecho que ha dejado de usar, dictándose de
inmediato la resolución correspondiente” (artículo 7.6.)
A su vez, los artículos 7.7. a 7.9. establecen diversas normas procedimentales relativas
al ofrecimiento y producción de la prueba.
De la compulsa de los expedientes relevados surge que el inspector actuante en cada
caso, luego de determinar las infracciones que ha observado en la planta inspeccionada y dejar
la debida constancia en el acta, invita verbalmente al responsable de la misma a formular y/o
acompañar en el momento el descargo que crea pertinente, diligencia de la que también se
deja constancia en la mencionada acta (vgr. Acta 162, inspección en la Planta Extragas
Bolivar Pcia. de Buenos Aires “…se invitó al Sr. … a realizar el correspondiente descargo
25
sobre lo actuado en esta inspección…”; Acta 449, inspección realizada en la Planta UPF Gas
“...se invita al Sr.....a formular descargo por lo descripto en la presente...”; Acta 124,
inspección en la planta General Gas, Pcia de Córdoba: “Ante la posibilidad de merecer
objeción lo descripto en acta por quien suscribe, se invitó sobre el particular al Sr....”).
Empero, nada se menciona de la instancia reglamentaria establecida en el artículo
7.6. transcripto. Tampoco consta nada sobre el particular en el texto preimpreso del acta.
Respecto al derecho de apelar la multa impuesta, procedimentalmente se especifica,
que la firma podrá apelar la resolución definitiva ante la Subsecretaría de Combustible, quien
“luego de resolver sobre su procedencia” la elevará “para resolución del Secretario de
Energía del Ministerio de Economía y Producción” (artículo 7.11.)
El artículo 7.12. a) dispone que las apelaciones “deberán interponerse dentro de los
quince (15) días hábiles de la notificación de la resolución …”, debiéndose tener en cuenta
que, en caso de multa, la apelación deberá ser concedida al solo efecto devolutivo, debiéndose
abonar el importe total de la penalidad recurrida en forma previa a la interposición del
recurso, pudiendo solicitarse su pago en doce (12) cuotas mensuales como máximo, iguales y
consecutivas, con los respectivos intereses, si la multa superase la cantidad de pesos veinte
mil ($ 20.000), todo ello conforme al artículo 7.12., inciso a).
El artículo 7.12., inciso b) prescribe que, “…en los casos de suspensión de actividades
de la firma, la apelación será concedida al solo efecto suspensivo. En el supuesto de
denegarse la apelación, la medida no se efectivizará antes de los quince (15) días hábiles de
notificada la firma de la pertinente resolución”.
De la compulsa de los expedientes relevados se ha observado que las resoluciones
sancionatorias, luego de imponer y determinar la sanción respectiva, dejan constancia en su
articulado de las disposiciones contenidas en el aludido Título 7 referidas al pago de la multa
impuesta (artículo 7.10., inciso a), pero, en cambio, no se efectúa ninguna consideración
respecto del derecho que le asiste al administrado de apelar el acto administrativo de marras,
así como el plazo de interposición y modalidad de concesión de dicho recurso.
26
Si bien dicha circunstancia se hace constar en la nota de comunicación a la firma
involucrada, al no constar en el acto administrativo propiamente dicho, la posibilidad de
tomar conocimiento de los alcances del procedimiento queda supeditada al tenor y contenido
eventual del texto de la notificación que se le haga llegar a la empresa sancionada.
Si bien el derecho de fondo se presume conocido, no ocurre así respecto del derecho
procedimental que exige de la Administración la notificación fehaciente de los alcances del
mismo, atento a su carácter jurisdiccional.
Atento a las omisiones referidas, no se puede considerar fehaciente la notificación al
administrado, que el derecho procedimental exige de la administración.
4.6. La Secretaría de Energía no cumplimenta la intervención de los servicios jurídicos
que la Ley de Procedimientos Administrativos N° 19.549 exige como requisito esencial
de todo acto administrativo que pudiere afectar derechos subjetivos e intereses
legítimos.
De las ochenta y ocho (88) actas de inspección que conforman la muestra se
detectaron nueve (9) actas en que la firma inspeccionada formula un descargo basado en
consideraciones netamente jurídicas.
Se verificó asimismo que con posterioridad a la presentación del citado descargo, el
área interviniente (Dirección Nacional de Recursos Hidrocarburíferos y Combustibles)
elabora un Memorando dirigido a la autoridad superior (Subsecretaría de Combustibles),
acompañando para su consideración un proyecto de disposición donde se aplica una multa
determinada a la planta de fraccionamiento de GLP que ha sido oportunamente objeto de
inspección. A excepción del Acta N° 2175 de fecha 12/03/2002, ello ocurre sin la
intervención del servicio jurídico permanente. En efecto, en los considerandos de la medida
de referencia (proyecto de disposición) no se hace mención a dictamen alguno emitido por la
Dirección General de Asuntos Jurídicos del entonces Ministerio de Economía e
27
Infraestructura, no obstante las consideraciones de carácter jurídico en que se fundamenta el
rechazo de los argumentos esgrimidos en el descargo y la consecuente aplicación de la
sanción.
Debe tenerse en cuenta que el artículo 7° inc. d) de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos (N° 19.549), al establecer los requisitos esenciales del acto administrativo
prescribe que, “…antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y
sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de
lo que establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el dictamen
proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere
afectar derechos subjetivos e intereses legítimos”
El estado de trámite relevado respecto de las actas referenciadas es el siguiente:
Expediente con dictamen jurídico previo (art. 7 inc. d. Ley N° 19.549)
Acta
2175 del 12/03/2002
Resolución Sancionatoria
96/02-SSC
Estado de trámite
Notificación resolución
Fecha
18/08/02
Expedientes sin dictamen jurídico previo (art. 7 inc. d. Ley N° 19.549)
Acta
Resolución Sancionatoria
46 del 06/08/02
66/02-SSC
74 del 29/08/02
132/02-SSC
222 del 07/11/02
193/03-SSC
409 del 12/12/02
176/03-SSC
95 del 23/09/02
24/03-SE
59 del 21/08/02
93/02-SSC
115 del 04/10/02
25/03-SE
162 del 24/10/02
304/03-SE
Estado de trámite
Pendiente Recurso de Apelación
Pendiente Recurso de Apelación
Pendiente Recurso de Apelación
Se intima al pago de la multa
Pago pendiente de la multa
Pendiente Recurso de Apelación
Se intima al pago de la multa
Se concede ampliación del plazo para
interponer Recurso de Apelación
Fecha
12/12/02
02/02/03
23/04/03
07/05/03
28/04/03
29/11/02
28/04/03
23/04/02
4.7. El procedimiento sancionatorio derivado del ejercicio de la función fiscalizadora de
la Secretaría de Energía en el marco de la Resolución conjunta de las ex SEyM y
SCDyDC N° 49/01 y N° 52/02, adolece de demoras e inacciones que atentan contra su
efectividad
28
De la compulsa y estudio de la muestra de expedientes relevados, surge una
desorganización por parte de la Secretaría de Energía que debilita la efectividad del accionar
estatal en materia sancionatoria, restando solidez al ejercicio oportuno del poder de policía
delegado y afectando, por ende, el consecuente control y fiscalización que debe realizar la
Secretaría de Energía en materia de seguridad sobre las plantas fraccionadoras de Gas
Licuado a granel y/o envasado.
4.7.1. Existe una demora significativa entre la realización de la inspección y el dictado de
la pertinente resolución sancionatoria.
Luego de que el inspector actuante labra el acta de inspección correspondiente, y
habiendo vencido el plazo de 15 días hábiles estipulado en el artículo 7.6. del Título 7
“Inspecciones y Penalidades” de las Normas referidas a las Condiciones para la
Comercialización del Gas Licuado,
sustituido por la Resolución SE N° 154/95, sin que el
particular formule descargo o, en su caso, luego de haber producido el descargo
correspondiente, la autoridad estatal interviniente debe proceder al dictado de la resolución
sancionatoria, una vez cumplidos todos los pasos procedimentales necesarios.
En ese orden de ideas, se ha observado que entre ambas instancias (suscripción del
acta de inspección y el dictado de la resolución sancionatoria correspondiente) media en
varios casos un plazo que excede lo razonable, determinándose la existencia de una demora
injustificada lo que torna ineficaz el procedimiento, todo ello de acuerdo con el siguiente
detalle:
Firma
Localidad
Acta N°
Fecha Inspección
Sartini Gas
Ushuaia
2014
30/04/2002
Resolución
Sancionatoria
SSC N° 22
Sartini Gas
Ushuaia
88
03/09/2002
SSC N°147
Candelaria Gas
Misiones
2175
12/03/2002
SSC N° 96
Gas S.Francisco
Santa Fe
2159
22/05/2002
SSCN° 156
Extragas Bolívar
Cañuelas B.A.
96
23/09/2002
SSC N° 145
Extragas Bolívar
Bolívar Bs.As.
180
28/10/2002
SSC N° 229
Dimar Gas
Bell Ville Cba
123
23/10/2002
SSC N° 445
29
Fecha Resolución
(meses transcuridos)
13/01/2003
(9 meses)
26/02/2003
(5 meses)
22/07/2003
(16 meses)
04/11/2002
(6 meses)
26/02/2003
(5 meses)
03/03/2003
(5 meses)
07/05/2003
(7 meses)
Dimar Gas
Bell Ville Cba.
3146
24/04/2002
SSC N°95
Totalgaz
S:Rafael Mza
93
16/09/2002
SSC N°307
Shell gas
Salta
50
08/08/2002
SSC N°140
Bragas
G:Catán
76
30/08/2002
276
YPF
Paraná
2005
25/04/2002
SSC N°14
Totalgaz
Gral.Roca R.N.
356
06/12/2002
SSC N° 447
162
24/10/2002
SSC N°304
Extragas
Bolivar (Bs. As)
Amarilla Gas
Curuzú Cuatiá
2039
04/06/2002
SSC N°28
Careri J. y P.
Laboulaye
44
15/08/2002
SSC 108
Sol Gas
Chivilcoy
95
23/09/2002
SE N°24
Solgas
Tandil
185
30/10/2002
SSC N° 244
Amarillo Gas
Resistencia
207
31/10/2002
SSC N° 185
Oeste Gas
Mendoza
198
30/10/2002
SSC N° 150
Gas San Francisco
Santa Fe
289
08/11/2002
SSC N° 305
17/10/2002
(6 meses)
07/03/2003
6 meses
19/02/2003
(6 meses)
07/03/2003
(7 meses)
13/01/2003
(9 meses)
07/05/2003
(5 meses)
07/03/2003
(5 meses)
14/01/2003
(7 meses)
07/01/2003
(5 meses)
10/01/2003
(4 meses)
03/03/2003
(5 meses)
26/02/03
(4 meses)
26/02/2003
(4 meses)
07/03/2003
(4 meses)
Se ha observado que sobre un total de cuarenta y uno (41) expedientes con sanción
(100% relevados), 21 expedientes incluidos en el cuadro (51,22%) presentan un atraso
significativo entre ambas instancias, en tanto que en los restantes veinte (20) expedientes
(48,78 %) el plazo promedio entre ambas instancias es de cincuenta (50) días.
4.7.2. La Subsecretaría de Combustibles dependiente de la S.E., no ajusta su accionar a
lo dispuesto por los artículos 7.11. y 7.12. del Título 7 de la Resolución SE N° 154/95,
frente a los recursos de apelación interpuestos por las firmas sancionadas.
Luego de dictarse la resolución sancionatoria la firma puede interponer el recurso de
apelación ante la Subsecretaría de Combustibles, quien luego de verificar el cumplimiento de
los extremos reglamentarios, resuelve sobre la procedencia del recurso interpuesto.
30
El artículo 7.12. del Título 7 de la Resolución SE N° 154/95 dispone, que las
apelaciones deben ser interpuestas dentro de los quince (15) días hábiles desde la notificación
de la resolución sancionatoria. Al disponer que el recurso se concede al sólo efecto
devolutivo, previo a la interposición del recurso, corresponde a la empresa abonar el importe
de la multa recurrida.
En los expedientes que seguidamente se detallan, no se ha observado gestión alguna
por parte de la administración tendientes a exigir de las firmas sancionadas el pago de las
multas previo a la interposición de los recursos.
Acta Fecha Inspección
46
74
222
59
162
6/08/2002
29/08/2002
7/11/2002
21/08/2002
24/10/2002
Disposición Sancionatoria
Número
Fecha
Fecha Interposisición
Recurso Apelación
(último movimiento)
SSC 66
SSC 132
SSC 193
SSC 93
SSC 304
26/09/2002
31/10/2002
3/03/2003
17/10/2002
7/03/2003
5/11/2002
6/12/2002
23/04/2003
29/11/2002
20/04/2003
4.7.3. La Subsecretaría de Combustibles frente al incumplimiento del pago de las multas
en término, no ajusta su accionar a lo estrictamente determinado por el artículo 7.10
inciso a) del Título 7 Inspecciones y Penalidades de la Resolución SE. N° 154/95.
La disposición referenciada prescribe que, vencido el término para abonar la multa
impuesta, la Subsecretaría de Combustibles deberá proceder a suspender la actividad de la
planta infractora hasta tanto la misma cumpla con el pago de la multa impuesta, con más los
intereses liquidados por el plazo de la mora a la tasa de descuento que aplica el Banco de la
Nación Argentina para las operaciones en pesos a treinta (30) días, sin que esta medida
otorgue la posibilidad a ésta de reclamar daño alguno al Estado Nacional por ningún
concepto. Asimismo, la citada Subsecretaría, perseguirá el cobro de la suma impaga por las
vías que estime corresponder, pudiendo efectuar comunicaciones sobre la medida adoptada a
otros proveedores u organismos oficiales o privados, con miras a lograr que la sanción alcance
plena efectividad.
31
Del análisis y compulsa efectuados en los expedientes integrantes de la muestra
auditada, se observa que, vencido el plazo para oblar la sanción impuesta, la Dirección
Nacional de Recursos Hidrocarburíferos, intima a la firma por carta documento (C.D.) para
que abone la multa pendiente de pago, en el término de diez (10) días hábiles administrativos,
con más los intereses correspondientes, reiterándole la obligación de remitir el talón original
de la boleta de depósito debidamente sellado y haciéndole saber que de no cumplimentarse el
pago de la multa dentro del plazo estipulado, se procederá a la suspensión de las actividades
en la planta involucrada, iniciándose al propio tiempo, las acciones legales que se estimen
pertinentes.
De los veintiún (21) expedientes con intimación de pago comprendidos en la
muestra, se detectan ocho (9) expedientes (42,85%) donde se verifica que entre el
vencimiento del pago de la multa y la intimación cursada, media una demora injustificada
frente a la celeridad que deberían seguir las instancias de tramitación.
Acta Fecha Inspec. Disposición Sancionatoria Nota Comunicación Plazo Pago
Número
Fecha
N°
Fecha
Envío C.D.
2014
30/04/2002
SSC 22
13/01/2003
489
10/02/2003
3/03/2003
23/10/2003
354
09/12/2002
SSC 316
11/03/2003
401
3/06/2003
25/06/2003
15/08/2003
180
28/10/2002
SSC 229
03/03/2003
286
01/04/2003
22/04/2003
15/08/2003
123
23/10/2002
SSC 445
07/05/2003
691
03/06/2003
25/06/2003
30/08/2003
3146
24/04/2002
SSC 95
17/10/2002
2824
02/11/2002
22/11/2002
13/02/2003
185
30/10/2002
SSC 244
03/03/2003
391
21/04/2003
13/05/2003
29/08/2003
417
09/12/2002
SSC 296
07/03/2003
355
10/04/2003
02/05/2003
463
23/12/2002
SSC 280
7/3/2003
385
21/4/2003
13/05/2003
29/08/2003
(3 meses)
29/08/2003
3147
06/05/2002
SSC 163
04/11/2002
15/11/2002
06/12/2002
13/02/2003
(7 meses)
(2 meses)
(4 meses)
(2 meses)
(3 meses)
(3 meses)
(3 meses)
(2 meses)
32
A su vez, de los veintiún (21) expedientes con intimación de pago relevados, no
consta la realización de gestión alguna por parte de la Autoridad de Aplicación tendiente a la
ejecución y cobro de las multas impagas, ni tampoco de accionar alguno destinado a proceder
a la suspensión de actividades en la planta infractora.
Acta Fecha Inspec.
95
2014
354
180
123
3146
185
417
207
409
463
315
198
289
342
115
88
2039
3147
96
44
23/9/2002
30/04/2002
09/12/2002
28/10/2002
23/10/2002
24/04/2002
30/10/2002
09/12/2002
31/10/2002
12/12/2002
23/12/2002
21/11/2002
30/10/2002
8/11/2002
25/11/2002
4/10/2002
3/09/2002
4/06/2002
6/05/2002
23/09/2002
15/08/2002
Disposición Sancionatoria Nota Comunicación
Número
Fecha
N°
Fecha
SE N° 24
SSC N° 22
SSC N°316
SSC N°229
SSC N°445
SSC N°95
SSC N°244
SSC N°296
SSC N°185
SSC N°176
SSC N°280
SSC N°114
SSC N°150
SSC N°305
SSC N°121
SE N°25
SSC N°147
SSC N°28
SSC N°163
SSC N°145
SSC N°108
10/1/2003
13/01/2003
11/03/2003
03/03/2003
07/05/2003
17/10/2002
03/03/2003
07/03/2003
26/2/2003
26/2/2003
7/3/2003
27/01/2003
26/02/2003
7/03/2003
27/01/2003
10/01/2003
26/02/2003
14/01/2003
4/11/2002
26/02/2003
27/01/2003
(*)
489
401
(*)
691
2824
391
355
701
690
385
400
694
367
405
495
709
(*)
(*)
707
(*)
17/2/2003
10/02/2003
3/06/2003
01/04/2003
03/06/2003
02/11/2002
21/04/2003
10/04/2003
17/3/2003
13/3/2003
21/4/2003
13/02/2003
14/03/2003
21/4/2003
13/02/2003
18/02/2003
15/03/2003
17/02/2003
15/11/2002
12/03/2003
13/02/2003
Plazo Pago
10/3/2003
3/03/2003
26/06/2003
22/04/2003
25/06/2003
22/11/2002
15/05/2003
02/05/2003
7/04/2003
3/04/2003
13/05/2003
6/03/2003
4/04/2003
13/05/2003
6/03/2003
11/03/2003
4/04/2003
10/03/2003
6/12/2002
3/04/2003
6/03/2003
Envío CD
(último
movimiento)
30/04/2003
23/10/2003
15/08/2003
15/08/2003
30/08/2003
13/02/2003
29/08/2003
29/08/2003
30/4/2003
7/5/2003
29/08/2003
27/03/2003
30/05/2003
30/05/2003
27/03/2003
30/04/2003
9/05/2003
-----------(**)
13/02/2003
30/05/2003
26/03/2003
(*) Resulta ilegible el N° de Nota.
(**) No se intimó por Carta Documento.
4.7.4. La Subsecretaría de Combustibles no cuenta con un registro de los pagos de las
multas aplicadas, quedando supeditada la obtención de dicha información a la
voluntaria remisión del recibo de pago por parte de la Firma sancionada.
33
El artículo 7.10. inciso a) del Título 7 “Inspecciones y Penalidades” de la Resolución
SE N° 154/95, prescribe, que dictada la resolución sancionatoria, en los casos de penalidades
que impongan multas, el importe respectivo deberá ser abonado por la firma dentro de los
quince (15) días hábiles de notificada.
Dicha circunstancia también se hace saber en la parte dispositiva de la resolución
sancionatoria, a los fines de su fehaciente notificación al infractor.
Asimismo, en los términos de la nota por la que se le comunica a la firma la
resolución sancionatoria se hace constar el plazo, modo y lugar para la efectivización del
pago de la multa, haciéndosele saber a la firma
que deberá enviar el talón original de la
boleta de depósito debidamente sellado, a la Dirección Nacional de Recursos
Hidrocarburíferos y Combustibles, en un plazo no mayor de noventa y seis (96) horas, luego
de efectuado el pago.
Al dejar librado al particular la acreditación del pago efectuado, oportunidad en que
la firma se desvincula de su condición de deudor y careciendo el sector de una base de datos
con la información de la Tesorería de la Secretaría de Energía respecto de los montos
ingresados en concepto de multas abonadas a la Cuenta Única Escritural 11-85-307272, el
procedimiento instaurado resulta en sí mismo inconsistente.
4.8. La Secretaría de Energía excedió su potestad reglamentaria modificando el
procedimiento de recaudación de la tasa de control de fraccionamiento de GLP creada
por el artículo 74 de la Ley de Presupuesto N° 25.565, hasta la sanción del artículo 50 de
la Ley Nº 25.725.
El artículo 74 inc. a) de la Ley N° 25.565 determina: “Las personas físicas y
jurídicas sujetas a actividades de fiscalización y control de normas técnicas y de seguridad en
materia de fraccionamiento y comercialización de gas licuado de petróleo, de transporte por
34
ducto de hidrocarburos líquidos y derivados, y sujetas a controles de calidad de los
combustibles por parte de la Secretaría de Energía dependiente del Ministerio de Economía e
Infraestructura, abonarán las tasas de control que se establecen a continuación:
a) Las personas físicas y jurídicas que se dedican a fraccionamiento de gas licuado
de petróleo deberán abonar una tasa de control de hasta TRES PESOS ($ 3) por tonelada de
gas licuado de petróleo adquirida en el mercado interno o importada”.
En su 5º párrafo se expresa que el producido de las tasas creadas “...constituirá un
recurso con afectación específica administrado por la Secretaría de Energía, facultando al
Jefe de Gabinete de Ministros a realizar las adecuaciones que permitan su incorporación al
Presupuesto de la Administración Nacional” .
Mediante Resoluciones SE N° 309/02 de fecha 17/07/02 y N° 408/02 de fecha
08/08/02, ambas sustituidas por la Resolución SE N° 77/02 de fecha 23/09/02, la Secretaría de
Energía modifica el procedimiento de recaudación de la tasa referenciada. Frente a la claridad
de la disposición normativa contenida en la Ley de Presupuesto del año 2002, las
reglamentaciones citadas determinaron que si bien el fraccionador es el sujeto pasivo de la
obligación, compete a las empresas productoras de GLP o a los importadores directos actuar
en carácter de Agentes de Percepción.
El criterio de economía de recaudación no debió haber sido reglamentado a través de
la potestad reglamentaria de la Secretaría de Energía. Así lo expresa esa propia Secretaría al
justificar la resistencia de los productores e importadores de actuar en ese carácter y
atribuyendo a las normas por ella dictadas el carácter de normas “técnicamente imprecisas”,
afirmando a la vez que “...actuar como Agente de Percepción o de Retención constituye una
carga tributaria caracterizada como obligación de hacer. En un estado constitucional
moderno no hay impuesto sin ley y la ley de creación de la tasa no disponía la obligación de
esta carga” (Nota S.S.C. N° 1000/04).
35
Si bien la Ley de Presupuesto del año 2003 N° 25.725 regulariza en su artículo 50 la
situación al establecer con fundamento técnico jurídico que “...respecto de la tasa de control
del fraccionamiento de gas licuado de petróleo, establecida en el artículo inciso a) del
artículo 74 de la Ley N° 25.565, actuarán en carácter de agente de percepción de las mismas
las firmas proveedoras de gas licuado de petróleo...” la Secretaría de Energía, hasta la
sanción de la citada disposición, debió recaudar de los fraccionadores la tasa de control en un
todo de acuerdo con lo que taxativamente determina la ley de creación -artículo 74 inc. a) de
la Ley N° 25.565- o bien delegar en la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) la
administración de la tasa referenciada en un todo de acuerdo a las atribuciones conferidas por
la Ley de Procedimiento Tributario N° 11.683 (to. 1998).
4.8.1. La ausencia de una adecuada reglamentación del procedimiento de recaudación
imposibilitó verificar el cobro de la tasa de control de fraccionamiento de GLP.
Los artículos 10 y 12 del Anexo I de la Resolución SE N° 77/02 determinan:
“A los efectos de la rendición por el responsable del pago, el período de liquidación
para la determinación del importe devengado a pagar en concepto de tasa comprenderá la
totalidad de las ventas o importaciones gravadas efectuadas en un (1) mes calendario”.
“Los responsables del pago de la tasa deberán ingresar los importes percibidos (…)
hasta el día 25 del mes calendario inmediato posterior al período que se liquida.”.
En la labor de auditoría, se procedió al análisis de los depósitos efectuados en la
cuenta corriente N° 3072/72 MECON-5000/357-SE-HIDROCARB-RECAU.F.13, abierta en
el Banco de la Nación Argentina, Sucursal Plaza de Mayo conforme lo determina el artículo
32 del Anexo I de la Resolución SE. N° 77/02. Cabe destacar que en dicha cuenta se
depositan además de las tasas creadas por la Ley N° 25.565 (de fraccionamiento de GLP; de
36
calidad de los combustibles; del transporte de hidrocarburos líquidos) otros conceptos en
carácter de regalías, cánones y multas.
El mencionado análisis comprendió el período julio a diciembre del año 2002 (es
decir a partir de la creación de las tasas de control referenciadas). Respecto de la
documentación proporcionada por la Dirección General de Cooperación y Asistencia
Financiera, se procedió a cotejar el ciento por ciento (100%) de los recibos suministrados (184
en total) correspondientes a las tasas de fraccionamiento de GLP y de control de calidad de
los combustibles con los extractos bancarios de la mencionada cuenta corriente y sus
transferencias a la Cuenta Unica Escritural 11-85-307272. Al no surgir de los recibos
relevados claramente a qué tasa de control correspondía imputar el depósito y teniendo en
cuenta además los otros conceptos que en la citada cuenta corriente se ingresan, no fue
posible determinar en el período auditado, el monto percibido en concepto de tasa de control
de fraccionamiento de GLP.
Las declaraciones juradas que las empresas productoras tienen obligación de
presentar a la Secretaría de Energía para la determinación del importe devengado a pagar en
concepto de tasa y conforme a las ventas o importaciones efectuadas en el mes anterior
(artículo 10 del Anexo I de la Resolución SE N° 77/02) no fueron proporcionados por la
Secretaría de Energía (Nota S.S.C. N° 1000/04) aludiendo improcedentemente el secreto
fiscal (artículo 101 de la Ley N° 11.863, to. 1998). Esto no permitió determinar si los montos
consignados en los recibos correspondían a las liquidaciones realizadas por las empresas
productoras de GLP. Asimismo impidió determinar, de corresponder, el cálculo de los
intereses que correspondería aplicar (determinados en la Ley de Procedimiento Tributario N°
11.683. To. 1998) respecto de los pagos efectuados fuera de término.
A su vez del cotejo practicado entre la información remitida por la SE mediante Nota
relativa a los “Recibos emitidos por el año 2002 -Pago fuera de término por el año 2002 y
Responsables con algún período impago por el año 2002”, con los recibos suministrados por
37
el área competente, se detectó que los siguientes recibos no fueron informados en la nota
referenciada:
Recibo Nro.
Fecha
Empresa
Importe
131.787
131.789
132.229
09/08/02
09/08/02
11/09/02
Capex S.A.
Yacimientos Petrolíferos Fiscales
Yacimientos Petrolíferos Fiscales
$ 3.717,90
$84.795,03
$59.970,49
Asimismo de los análisis efectuados no constan los depósitos efectuados en concepto
de tasa de fraccionamiento de GLP respecto de las siguientes empresas y períodos:
Capex S.A.: noviembre de 2002.
Pan American Fueguina S.R.L.: julio de 2002.
Petrobras Energía S.A.: agosto de 2002.
Petrol Sudamericanos S.A. Necon S.A.: julio y agosto de 2002.
Pioneer Natural Resarces Argentina: agosto de 2002.
Río Culpen Las Violetas y otros UTE: julio, agosto y septiembre de 2002.
Refinería del Norte S.A:.julio, agosto, septiembre, octubre y noviembre de 2002.
Total Austral S.A.: septiembre de 2002.
Yacimientos Petrolíferos Fiscales S.A.: agosto de 2002
5.
Comunicación del Proyecto de Informe a los organismos auditados.
El Proyecto de Informe de Auditoria fue remitido a la Secretaría de Energía mediante
Nota AGN N° 124/2004; y por Nota AGN N° 125/04 a la Subsecretaría de Defensa de la
Competencia y Defensa del Consumidor. Vencido el plazo otorgado, la Secretaría de Energía
no realizó descargo alguno. Fuera del plazo, la Subsecretaría contestó por Nota SSDEyDC N°
38
193 de fecha 7 de setiembre. Las apreciaciones vertidas en ella no se refieren al período
auditado, por lo tanto no dio lugar a modificaciones al Informe de Auditoria.
6.
Recomendaciones:
A la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor:
6.1.
Teniendo el artículo 87 de la Ley N° 24.076 el carácter de disposición programática,
corresponde que la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor
inste, en defensa del usuario de GLP, a la implementación de un marco regulatorio específico,
caracterizando a la actividad como la provisión de un servicio en que el interés público se
encuentra comprometido. (Cde. Obs. 4.1. y 4.2).
A la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor y a
la Secretaría de Energía.
6. 2.
La Secretaría de Energía y la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa
del Consumidor deberán implementar cursos de acción conjuntos y metodologías de
cooperación a fin de optimizar el respectivo control a cargo de cada uno de los organismos en
sus respectivas jurisdicciones. (Cde. Obs. 4.3.).
A la Secretaría de Energía:
6.3.
La Secretaría de Energía, a través de la Dirección de Combustibles, deberá uniformar
las metodologías aplicadas en la confección de las actas de inspección, instruyendo al cuerpo
de inspectores actuantes para que acompañen fotografías que documenten las irregularidades
observadas y su subsanación. (Cde. Obs. 4.4.).
39
6.3.1. Deberá efectuar un seguimiento riguroso de los seguros de responsabilidad
contratados por las firmas fraccionadoras, dejándose constancia en las actas de inspección de
las novedades o irregularidades detectadas. (Cde. Obs. 4.4.).
6.4.
La Secretaría de Energía deberá hacer constar en los formularios de actas preimpresos
los artículos 7.3 y 7.6, y en la parte resolutiva de la resolución sancionatoria, los artículos
7.11; 7.12 y 7.13, todos ellos del Título 7 “Inspecciones y Penalidades” de las Condiciones
para la Comercialización del Gas Licuado, sustituido por la Resolución SE N° 154/95, a fin
de darse por cumplida la notificación fehaciente del derecho procedimental que le asiste a las
empresas infractoras. (Cde. Obs. 4.5.).
6.5.
La Secretaría de Energía deberá, conforme lo determina el artículo 7° inc.d) de la Ley
de Procedimientos Administrativos N° 19.549, contar con el correspondiente Dictamen previo
del Servicio Jurídico Permanente, ante toda controversia jurídica que se suscite dentro del
procedimiento sancionatorio. (Cde. Obs. 4.6.).
6.6.
La Secretaría de Energía deberá implementar, en el ejercicio de su poder de policía, las
medidas correctivas que le otorguen al procedimiento sancionatorio la agilidad y eficacia
necesarias para el adecuado cumplimiento de la tarea de fiscalización y control, ajustando la
tramitación a los plazos, formas y recaudos exigidos por el Título 7 “Inspecciones y
Penalidades” de la Resolución SE N° 154/95. (Cde. Obs. 4.7.1 y 4.7.2.).
6.6.1. La Subsecretaría de Combustibles deberá proceder a suspender la actividad de la planta
infractora una vez verificado el vencimiento del término para abonar la multa y hasta su pago.
Asimismo, deberán arbitrarse los mecanismos que permitan la recepción de flujos de
información relativos al cumplimiento fehaciente de las sanciones pecuniarias impuestas a las
firmas infractoras, implementando canales de comunicación. (Cde. Obs. 4.7.3. y 4.7.4).
6.7. La Secretaría de Energía deberá dar estricto cumplimiento al control atribuido respecto a
la percepción de las tasa de control creada en el marco del artículo 74 inc. a) de la Ley N°
40
25.565 en materia de Gas Licuado de Petróleo, procurando implementar una información
confiable y detallada de los montos ingresados por estos conceptos y ajustando su accionar al
poder de polícia que le compete. (Cde. Obs. 4.8.).
7. Conclusiones:
El gas licuado de petróleo (GLP) comprende todos aquellos hidrocarburos que,
siendo gaseosos a la presión atmosférica y a temperatura ambiente, son comercializados,
transportados y almacenados al estado líquido para utilizarse, finalmente, como gas en
aplicaciones domésticas o industriales y como combustible de automotor. Pertenece a esta
calificación el propano (C3 H8), el butano (C4 H10) y el Iso-Butano.
En la República Argentina existen diecinueve (19) productores y sesenta (60)
fraccionadores de GLP. Este energético es consumido aproximadamente por 4,5 millones de
hogares, lo que representa alrededor del 40% de la población.
El consumo residencial de GLP en la Argentina representa casi el 70% del total y es
provisto principalmente en recipientes de 10 kg. y 15 kg. (garrafas) o de 30 kg. y 45 kg.
(cilindros).
Durante el año 2001, la cantidad de hogares que consumían GLP en la Argentina
alcanzó los 4.627.894. Este guarismo varía significativamente en cada provincia, según la
posibilidad del usuario consumidor de conectarse o no a las redes de gas natural, o a la
inexistencia de una red de gas natural madura, como ocurre en las provincias de Entre Ríos,
Corrientes, Chaco, Misiones y Formosa, donde el consumo de GLP supera el 90% de los
hogares.
Se ha expresado que, a igualdad de calorías consumidas, el GLP envasado es uno de
los energéticos más caro. Su precio es más del doble del que exhiben el carbón, la leña o el
GLP distribuido por redes. La mayor diferencia, sin embargo, se encuentra con el gas natural:
un usuario de gas natural paga sólo una cuarta parte por unidad calórica de lo que paga un
usuario de GLP
41
La información que releva el INDEC para elaborar el Índice del Precio al
Consumidor (IPC-GBA - base año 1999=100) permite analizar el comportamiento del precio
del GLP vis a vis otros energéticos. De acuerdo a esta fuente, el precio del GLP creció en
efecto casi un 120 % entre diciembre del año 2001 y del 2003; a diciembre del año 2002, sin
embargo, ya había crecido un 90 %3. El gas natural en cambio lo hizo menos del 5 % y la
electricidad algo más, 8 % (en el lapso 2001-2003). Los precios del GLP se comportaron de
este modo como lo hicieron todos los precios libres de la economía que tienen una relación
estrecha con el valor del tipo de cambio. El gas natural por el contrario mostró una evolución
acorde con la regulación impuesta por el Estado Nacional.
La producción del GLP creció al 5,8 % anual acumulativo en el lapso 1992-2001. Se
contrajo un 6 % en el año 2002 y se expandió casi un 12 % en el año siguiente, sobrepasando
los 3 millones de toneladas.
El consumo interno por su parte, cayó sucesivamente hasta el año 2002,
recuperándose un 11% en el año 2003. La demanda de los fraccionadores, principal
componente del consumo interno del país, se expandió algo menos (5%). De todos modos, las
857.453 toneladas demandadas por este sector en el año 2003 representaron el 82% de los
valores registrados en el año 1999. El sector petroquímico en cambio, redujo aún más su
demanda: los valores del año 2003 (270.493 toneladas) representan el 73% de los registrados
en el año 1999.
La exportación finalmente tuvo un crecimiento de más del 100 % en el año 2001,
previo a la devaluación. En el año 2003, las exportaciones de GLP absorbieron más del 50 %
de la producción nacional y se convirtieron en el principal destino del incremento de la
producción doméstica.
Una característica de este mercado es la estructura vertical y oligopólica del negocio
que abastece una demanda inelástica.
3
El precio promedio a noviembre del año 2002 para la garrafa de 10 kg. se aproximaba $1,80 por kilo
(Cfr.Andrés Di Pellino el alli, op. cit. p.18).
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A su vez, la falta de un marco regulatorio específico y de sus mecanismos
correspondientes, puede generar una desprotección de los derechos de los usuarios.
El marco regulatorio debe propender a eliminar las inequidades y asimetrías, y
consecuentemente lograr a una mayor igualdad entre los consumidores de los diversos
insumos energéticos.
Desde esta perspectiva, la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del
Consumidor debe instar, en defensa del usuario de GLP, a la implementación de un marco
regulatorio específico, bien a través de esquemas de regulación directa, bien a través de
políticas que creen las condiciones necesarias para que el mercado provea dicho bien a
valores razonables a la mayoría de la población.
La Secretaría de Energía, en el ejercicio del poder de policía que le compete en
materia de seguridad respecto a la producción, fraccionamiento, llenado y comercialización de
gas licuado a granel y/o envasado, controla, entre otros ítems, el peso de las garrafas.
Mediante este procedimiento se fiscaliza que la planta fraccionadora no incurra en el
sobrellenado de envases con una cantidad del producto que supere el 10% de la capacidad
establecida. Respecto de las garrafas cuyo peso esté por debajo de la capacidad establecida,
compete a la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor, en su
carácter de Autoridad de Aplicación de la Ley de Lealtad Comercial N° 22802, realizar
periódicamente operativos de fiscalización respecto del contenido neto de los envases de gas.
Sobre el total de la muestra auditada en materia de seguridad (88 actas de
inspección), la Secretaría de Energía, en sesenta y ocho (68) actas, constató diferencias en
menos, información que en ningún caso es girada a la Subsecretaría de Defensa de la
Competencia y Defensa del Consumidor.
Esta falta de acciones conjuntas entre ambos órganos de control reconocido por el
propio titular de la Secretaría de Energía, genera un control ineficiente por la falta de sinergia
del procedimiento realizado y una asimetría de control en detrimento de los derechos de los
usuarios.
43
Así también, el cuerpo de inspectores de la Secretaría de Energía no aplica una
metodología uniforme a los efectos de determinar, ilustrar y registrar en las actas de
inspección las anomalías detectadas. Del total de las actas relevadas, ochenta y ocho (88), se
verificaron diecisiete (17) actas (19,3 %) que acompañaban fotografías como mecanismo de
constatación de anomalías. En tanto el 80,7 % no contemplaba dicho material.
Debido al carácter eminentemente literal de las actas inspeccionadas, la ilustración
gráfica podría facilitar los alcances del control practicado en materia de seguridad.
Por otro lado, existe una demora significativa entre la realización de una inspección y
el dictado de la pertinente resolución sancionatoria. Sobre un total de cuarenta y uno (41)
expedientes con sanción (100%), veintiún (21) expedientes (51,22 %) registran un atraso
significativo entre ambas instancias, en tanto que los restantes veinte (20) expedientes (48,78
%) el plazo promedio entre ambas instancias es de cincuenta (50) días.
Frente al incumplimiento del pago de las multas – la Secretaría de Energía – no
ajusta su accionar a lo establecido por el artículo 7.10. inc. a) del Título “7 Inspecciones y
Penalidades” de la Resolución SE N° 154/95. Respecto de los veintiún (21) expedientes con
intimación de pago comprendidos en la muestra, se detectaron nueve (9) expedientes (42,85
%) donde se verifica que, entre el vencimiento del pago de la multa y la intimación media una
demora considerable.
A su vez, de los veintiún (21) expedientes con intimación de pagos relevados, no
consta la realización de gestión alguna por parte de la Autoridad de Aplicación tendiente a la
ejecución y cobro de las multas impagas, ni tampoco del accionar destinado a proceder a la
suspensión de la actividad en las plantas infractoras.
Por otro lado, no resulta posible obtener de los registros de la Secretaría de Energía,
la constancia del pago de las multas aplicadas, quedando supeditada la obtención de la
mencionada información a la voluntaria remisión del recibo de pago por parte de la empresa
sancionada.
Debe destacarse asimismo el incumplimiento verificado durante el período auditado
respecto a la recaudación de la tasa de control de fraccionamiento de GLP. En este sentido la
44
Secretaría de Energía incumplió la aplicación del artículo 74 inc. a) de la Ley de Presupuesto
N° 25.565, excediendo el marco de su potestad reglamentaria y modificando el procedimiento
de recaudación de la tasa de control de fraccionamiento de GLP.
La Secretaría de Energía no ha suministrado a esta AGN, las Declaraciones Juradas
que las Empresas productoras le deben presentar para determinar el importe devengado a
pagar, en concepto de tasa y conforme a las ventas o importaciones efectuadas (Resolución
SE N° 77/02- artículo 10 del Anexo I). Esto impidió determinar si los montos consignados en
los recibos correspondían a las liquidaciones realizadas por las Empresas Productoras de GLP.
Asimismo, inhibió determinar, de corresponder, los intereses a aplicar respecto de los pagos
efectuados fuera de término (Ley de Procedimiento Tributario N° 11683 T.O. 1998).
Por lo tanto, las debilidades detectadas en el sistema de control realizado por la
Secretaría de Energía y la falta de sanción de un marco regulatorio específico en materia de
GLP, deviene, como ya se ha expresado, en una desprotección de los derechos de los usuarios,
representados en este caso, por una importante proporción de población. Por lo cual resulta
necesario, la sanción de un marco regulatorio específico, debiendo el Estado adoptar todas las
medidas necesarias para regular el comportamiento de este mercado.
8. Lugar y fecha de emisión del Informe
Buenos Aires, 18 de Agosto de 2004.
9. Firma:
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ANEXO I
Definición de la muestra
Para la selección de la documentación a auditar se utilizó la fórmula de las normas ISO
9000/92 para Auditores Internos del Sistema de Calidad. La citada expresión matemática es:
n = N 1 / 2 + 1, donde:
N = número total de expedientes existentes en el período auditado (n deberá ser mayor
o igual a 2).
n = Tamaño de la muestra que se debe analizar (se considerará el valor entero más
próximo).
El algoritmo fue aplicado para las actas de inspección tramitadas por la Dirección de
Combustible en cumplimiento del control atribuido, conforme al siguiente detalle:
Inspecciones en materia seguridad – Resolución SE N° 154/95.
1. Inspecciones realizadas por convenio con la Facultad de Ciencia Económicas
(UBA):
- Total de actas de inspección durante el año 2002: 240 actas. Se seleccionaron 17
actas de inspección. La muestra se amplió con 6 actas adicionales. Total de la muestra: 23
actas de inspección.
2. Inspecciones realizadas por administración (S.E.) durante el año 2002:
Total de actas de inspección durante el año 2002: 290 actas. Se seleccionaron 18
actas de inspección. La muestra fue ampliada con 6 actas de inspección adicionales. Total de
la muestra: 24 actas de inspección.
3. Actas de inspección con sanción
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- Total de actas durante el año 2002: 280 actas. Se seleccionaron 18 actas de
inspección. La muestra fue ampliada, con 23 actas de inspección adicionales. El total
de la muestra alcanzó a 41 actas de inspección.con sanción.
La muestra a auditar quedó definida en la cantidad de 88 actas de inspección
que representan el 11% del total de actas de inspección tramitadas (810).
- Percepción de la Tasa de control de fraccionamiento de GLP
El análisis comprendió el período julio a diciembre del año 2002 (es decir a
partir de la creación de la tasa de control referenciada, Ley N° 25.565). Respecto de la
documentación proporcionada por la Dirección General de Cooperación y Asistencia
Financiera, se procedió a cotejar el ciento por ciento (100%) de los recibos suministrados (184
en total) con los extractos bancarios de la Cuenta Corriente MECON-5000/357-SEHIDROCARB-RECAU.F.13 y su transferencias a la Cuenta Unica Escritural 11-85-307272.
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