2003_130info.pdf

INFORME DE AUDITORÍA
Al Señor Interventor de la
COMISION NACIONAL DE COMUNICACIONES
Cr. Fulvio Mario Madaro
Perú 103
(C1067AAC) Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156, la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN efectuó una auditoría de gestión en el ámbito de la
Comisión Nacional de Comunicaciones y de la Secretaría de Comunicaciones, con el objeto
que se detalla en el apartado 1.
I.
OBJETO DE AUDITORÍA.
“Verificar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Reglamento de Estudios
y Análisis de Opinión Pública sobre la calidad del Servicio Básico Telefónico y Servicio de
Telecomunicaciones (Resolución SC N° 83/97), y examinar los procedimientos implementados
por las autoridades (SECOM, CNC y SCDyDC) para alcanzar los objetivos planteados.
Evaluación de los procesos de actividades y resultados asociados.”
El período auditado en el presente informe se extiende desde el 14de marzo de 2000
hasta el 31 de diciembre de 2002.
II.
ALCANCE DEL EXAMEN
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada
en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley N° 24.156,
habiéndose practicado los siguientes procedimientos:
1
1. Relevamiento, análisis y sistematización del marco jurídico aplicable:
¾ Artículo 42 del Capítulo 2° de la Constitución Nacional “Nuevos derechos y garantías”.
¾ Ley N° 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector público
Nacional (art. 8°).
¾ Resolución SC N° 83/97: aprueba el Reglamento de Estudios y Análisis de Opinión Pública
(REAOP)
sobre
la
calidad
del
Servicio
Básico
Telefónico
y
Servicio
de
Telecomunicaciones.
¾ Decreto N° 229/00 y modificatorios N° 673/01, N° 1502/01 y 78/02: aprueba el Programa
Carta Compromiso con el Ciudadano.
¾ Programa Carta Compromiso con el Ciudadano–Guía para su implementación (Secretaría
para la Modernización del Estado, edición agosto 2001).
¾ Decreto
N°
264/98:
Programa
de
transición
hacia
la
desregulación
de
las
telecomunicaciones.
¾ Decreto N° 764/00 (Anexos I; II; III y IV): Desregulación de los servicios de
Telecomunicaciones.
¾ Decreto N° 475/02 (Anexo II): Objetivos de la Secretaría de Comunicaciones.
2. Entrevistas:
Concertadas con los siguientes funcionarios:
- Asesores de la Secretaría de Comunicaciones.
- Funcionarios de la Gerencia de Control de la Comisión Nacional de Comunicaciones.
3. Verificación del grado de implementación de los procedimientos regulados por el
REAOP aprobado por Resolución SC N° 83/97.
- Análisis de la información proporcionada por la SECOM mediante Nota SC N° 1078/02
(recibida con fecha 10/12/02) en cumplimiento del cuestionario remitido por la Nota AGN N°
286/02 de fecha 28/10/02 y reiterado por Nota AGN N° 315/02 de fecha 27/11/02.
2
- Análisis de la información proporcionada por la CNC en las Notas: CNC N° 2014/02
(recibida con fecha 06/12/02) en cumplimiento del cuestionario remitido por la Nota AGN N°
287/02 de fecha 28/10/02 y reiterado por Nota AGN N° 316/02 de fecha 27/11/02; CNC/UAI
N° 150/02 (recibida con fecha 19/11/02) en cumplimiento de la Nota N° 221/02-DCSC de
fecha 18/11/02.
4. Verificación del grado de implementación del Programa Carta Compromiso con el
Ciudadano aprobado por el Decreto N° 229/00.
- Análisis de la información proporcionada por la CNC mediante la Nota CNC N° 389/03
(recibida con fecha 15/04/03) en cumplimiento del cuestionario remitido por la Nota AGN N°
15/02 de fecha 17/03/02 y reiterado por Nota AGN N° 40/03 de fecha 21/03/03.
- Análisis de la información proporcionada por la Subsecretaría de la Gestión Pública en su
Nota S/N de fecha 02/04/03 (recibida con fecha 05/04/03) en cumplimiento del requerimiento
efectuado por la Nota AGN N° 14/03 de fecha 17/03/03 y reiterado por Nota AGN N° 39/03 de
fecha 28/04/03.
* Las tareas de campo en el organismo fueron desarrolladas durante el período: 1°de
octubre de 2002 al 30 de abril de 2003.
III.
ACLARACIONES PREVIAS.
1. Resolución SC N° 83/97:
En su artículo 1°, la Resolución SC N° 83/97 aprueba el Reglamento de Estudios y
Análisis de Opinión Pública (REAOP) sobre la calidad del Servicio Básico Telefónico y
Servicios de Telecomunicaciones (incorporado como Anexo I) y crea la Unidad de
Coordinación de Estudios de Opinión Pública (UCEOP) con el objetivo de asegurar el eficaz
cumplimiento de las disposiciones establecidas en el Reglamento, conforme se especifica en el
artículo 2° de la Resolución citada y en el artículo 6° de su Anexo I.
3
Los artículos 4° y 5° del Anexo I definen respectivamente como Autoridades de
Aplicación y de Control del Reglamento bajo análisis, a la Secretaría de Comunicaciones
(SECOM) y a la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC).
1.1. Objetivos del REAOP, alcance y contenidos estratégicos de los Estudios de
Opinión Pública.
El artículo 1° del Anexo I establece los objetivos del REAOP:
“i) Apoyar, mediante el concurso y participación de la opinión pública, una gestión
regulatoria sólida y perdurable, en el convencimiento que es posible conocer sus estados
mediante la aplicación de técnicas y métodos propios de investigación social y estadísticas
aplicadas.
ii) Difundir información confiable sobre la opinión que los administrados tengan sobre los
logros y alcances del conjunto de la política regulatoria diseñada por el Gobierno Nacional
desde la privatización de la ex Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTel).
iii) Indagar sobre las demandas presentes y futuras de la población sobre la formulación de
tales políticas.
iv) Comparar y confrontar los datos técnicos y las series estadísticas sobre el cumplimiento de
las metas obligatorias de las Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico (establecidas en el
Capítulo 10 del decreto 62/90) con el correspondiente diagnóstico científico de la opinión del
público cliente y no cliente del servicio básico telefónico, en los aspectos relacionados con su
calidad de prestación y con los niveles de satisfacción de las necesidades y expectativas
generadas tras la privatización de la ex ENTel”.
-
Alcance.
Los objetivos transcritos encuentran su definición y alcance en los Considerandos de la
Resolución SC N° 83/97, a saber:
4
-
Que en el marco del artículo 42 de la Constitución Nacional, el derecho a información de
los clientes y usuarios de los servicios de telecomunicaciones es un deber para los
productores de bienes y servicios que el derecho recoge y regula, debiendo dicha
información estar destinada a la orientación para el consumo (Considerandos 1° y 2°).
-
Que el regulador moderno debe proveer a tal derecho y garantizar la protección del bien
jurídicamente buscado, “…esto es, el conocimiento de consumidores y clientes de servicios
públicos sobre el producto a consumir, de modo de facilitar su toma de decisión”
(Considerando 3°).
-
Que el control de la calidad y eficiencia de los servicios públicos es un deber de la
autoridad regulatoria, “…del que nace su propia legitimación y razón de existencia”,
materializado mediante de procedimientos de medición y contralor y métodos propios de
investigación social, “….los cuales se han convertido en un poderoso instrumento de la
sociología aplicada a los efectos de la detección de demandas, niveles de satisfacción,
necesidades insatisfechas y parámetros de evaluación de conductas y opiniones de
consumidores, clientes y usuarios de servicios tanto públicos como privados”
(Considerandos 4° y 26).
-
Que el Reglamento no pretende establecer un sistema paralelo de contralor de las metas y
obligaciones a cargo de las Licenciatarias del servicio básico telefónico (establecidas en el
Capítulo 10 del Decreto N° 62/90), sino que dichas metas han sido tomadas como
parámetro de referencia respecto de los aspectos a ser investigados mediante las
metodologías propuestas (Considerando 11).
-
Que tampoco constituye una herramienta para la única y exclusiva misión de auscultar los
niveles de satisfacción de los clientes del servicio básico telefónico, sino que
potencialmente expresa la convicción de la Autoridad Regulatoria de contar con un sistema
de monitoreo propio y autónomo sobre el estado de opinión y satisfacción de clientes y no
clientes de servicios de telecomunicaciones en general (Considerando 12).
-
Que los estudios de opinión y las investigaciones de mercado contribuyen a lograr
organizaciones públicas orientadas al cliente y que es obligación de la Secretaría de
Comunicaciones recurrir a métodos de vanguardia para regular el sector que representa la
vanguardia tecnológica en la economía del país (Considerando 30).
5
-
Que un gobierno inspirado en el cliente requiere conocer los resultados de su gestión, si
desea implementar políticas públicas de calidad total (Considerando 31).
- Contenidos estratégicos de los estudios de opinión pública.
-
El REAOP los define “…como aquellos elementos de evaluación que hacen a la ingeniería
y a la prospección de tendencias tanto del público cliente y no cliente de servicios de
telecomunicaciones, y de los cuales la autoridad de aplicación puede valerse para
aprehender el impacto que sobre la población tengan los cambios tecnológicos y
regulatorios, a los efectos de promover medidas de política y ratificar o rectificar
decisiones ya tomadas, si esto fuese aconsejable” (Artículo 11 del Anexo I).
1.2. Disposiciones normativas.
En el marco precedentemente expuesto, el REAOP regula entre otros aspectos:
-
Las funciones de la Unidad de Coordinación (UCEOP) y la facultad de la Autoridad de
Aplicación (SECOM) de delegar en la Autoridad de Control (CNC) todas las funciones
establecidas en el Reglamento (artículos 6° y 7°).
-
La obligación de la autoridad regulatoria de diagnosticar la convergencia o divergencia
entre los niveles de satisfacción obtenidos de los estudios de opinión pública respecto del
Servicio Básico Telefónico y el cumplimiento de las metas y obligaciones a cargo de las
Licenciatarias durante el período de prestación de los servicios en régimen de exclusividad,
establecidas en el Capítulo 10 del Decreto N° 62/90 (art. 2°).
-
La facultad de la UCEOP de concertar Convenios de Cooperación para la realización de
Estudios de Opinión Pública con Universidades (art. 8°).
-
Los contenidos obligatorios y/o datos o información que serán recabados mediante los
estudios de opinión pública, aplicando las especificaciones muestrales, escalas
estandarizadas y preguntas normalizadas especificadas en el “Anexo A” del REAOP
(artículos 9°; 10° y 13).
6
-
La posibilidad de la UCEOP de aplicar esa metodología respecto de temas de especial
interés para la adecuada regulación de las comunicaciones (art. 13 in fine).
-
Los contenidos del “Anexo B” del REAOP, referido a las preguntas normalizadas
tendientes a recabar los datos necesarios para la elaboración de los contenidos estratégicos.
Estas preguntas serán diseñadas en función de las necesidades de planificación estratégica y
estudios de demanda que consigne la autoridad regulatoria (art. 14 y Anexo B).
-
La elaboración por parte de la UCEOP de un “Indice General de Calidad de Servicio”, el
que deberá expresar la evolución de la percepción del Servicio Básico Telefónico, y la
facultad de extender su diseño a la percepción global y nivel de satisfacción que el universo
de clientes y no clientes tuviera respecto de todos los servicios de telecomunicaciones
brindados (art. 16).
-
Los contenidos del “Anexo C” referentes a los criterios que la UCEOP especificará para la
determinación de segmentos geográficos o agrupamientos demográficos que sea de especial
interés relevar (Art. 15).
-
La facultad de la UCEOP de auditar y homologar (mediante resolución de la Autoridad de
Aplicación) los Estudios de Opinión realizados por las Licenciatarias del Servicio Básico
Telefónico (LSBT) en la medida en que dichos estudios incluyan los contenidos
obligatorios y criterios precedentemente expuestos. En función del grado de
correspondencia con las especificaciones técnicas establecidas en los Anexos A, B y C, el
REAOP regula cuatro clases de homologación (artículos 17 a 20).
1.3.
-
Características específicas del REAOP.
Las entrevistas deberán ser domiciliarias, a excepción de otros medios que determine la
UCEOP. Los estudios sobre Telefonía Pública se podrán realizar al pie del teléfono (Anexo
A – incisos e) y f).
-
Las entrevistas telefónicas no serán admitidas (en general) para la homologación de los
estudios de opinión realizados por las LSBT (Anexo A - inciso g).
-
El deber de la Autoridad de Aplicación de dar a publicidad los resultados obtenidos de los
Estudios de Opinión realizados a través de los medios que estuvieran a su disposición y a
7
los efectos de presentar ante la opinión pública, datos científicos sobre el grado de
aquiescencia que hubiere alcanzado la prestación del servicio básico telefónico, las
demandas detectadas las correspondientes respuestas puntuales del organismo y las
percepciones y evaluaciones del público con respecto al funcionamiento, calidad y
prestaciones de otros servicios de telecomunicaciones (artículos 21 al 24).
2. Programa Carta Compromiso con el Ciudadano.
El Programa Carta Compromiso con el Ciudadano fue creado por el Decreto N° 229/00
y modificatorios (artículos 1°; 2°, 3° y 4°) como un capítulo específico dentro del marco del
Sistema Nacional de Modernización del Estado, a saber:
- “Que uno de los objetivos prioritarios del Gobierno Nacional en materia de gestión
administrativa dentro del marco del Sistema Nacional de Modernización del Estado es
potenciar la transparencia y receptividad del Estado hacia los ciudadanos, optimizando el uso
de los recursos humanos y materiales que ellos financian a través del cumplimiento de sus
obligaciones tributarias” (Considerando 6° de la norma).
- “Que para ello deben comprometerse la totalidad de las dependencias de la Administración
Pública Nacional y de los agentes afectados a la atención al público, a fin de lograr la efectiva
satisfacción del ciudadano, teniendo en cuenta que detrás de cada trámite hay una necesidad,
un dolor o un derecho, y que toda demora ocasiona un perjuicio” (Considerandos 6° y 7° de la
norma).
- “Que es conveniente y necesario contar con un sistema articulado de información y
seguimiento de la relación de los organismos públicos con los usuarios y beneficiarios de los
servicios que la Administración Pública Nacional brinda, que transparente su desempeño y
rinda cuenta periódica del nivel de prestación alcanzado, a través de estándares de calidad de
servicio” (Considerando 10° del decreto).
2.1. Ámbito de aplicación.
8
- “El presente Decreto será de aplicación a los organismos comprendidos en el artículo
8° de la Ley 24.156, cuyas funciones consistan en la prestación de servicios a la ciudadanía
como una de sus actividades fundamentales” (art. 6°).
- En el artículo 7° se invita a los Gobiernos provinciales, municipales y de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires a adherir al programa Carta Compromiso con el Ciudaddano,
mediante la firma de los correspondiente convenios.
- “Los Entes Reguladores de servicios públicos concesionados o prestados por terceros
podrán acordar con las prestadoras la adhesión de las mismas al Programa”(art. 8°).
2.2. Pautas de Aplicación.
El artículo 5° establece que los organismos prestadores de servicios deberán cumplir las
siguientes pautas de aplicación:
“a) Informar a los usuarios sobre la naturaleza, características, contenido y formas de
prestación y los requerimientos para acceder a los servicios que brinda el organismo.
b) Determinar niveles o estándares de calidad actuales en la provisión de los servicios a los
usuarios y las metas cuantificables para su desempeño futuro.
c) Establecer un sistema de monitoreo y evaluación del cumplimiento de los estándares de
calidad sobre la base de un conjunto homogéneo de indicadores.
d) Realizar una amplia difusión de los resultados, en un lenguaje claro y accesible para el
conjunto de la población.
e) Establecer mecanismos de consulta a los usuarios acerca de los servicios que aquéllos
demanden, sus sugerencias y opiniones para la mejora de los mismos”.
2.3. Informes de Avance.
El artículo 17 determina que los organismos involucrados deberán realizar un informe
anual de avance que contendrá los siguientes componentes críticos:
“a) Análisis de los resultados obtenidos en la evaluación del desempeño efectivo del servicio,
contrastándolos con los compromisos asumidos para el período bajo consideración.
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b) Justificación de los desvíos o posibles incumplimientos que pudieran presentarse.
c) Metodología utilizada y resultados obtenidos en las consultas efectuadas a los usuarios y/o
beneficiarios del servicio para el período bajo análisis.
d) Propuestas y alternativas para superar las dificultades encontradas en el período en
consideración.
e) Proyección de los objetivos, niveles o estándares de servicios para el ejercicio inmediato
posterior”.
2.4. Autoridad de Aplicación.
La Secretaría para la Modernización del Estado y la Subsecretaría de la Gestión Pública
de la Jefatura de Gabinete de Ministros ejercen las funciones de Autoridad de Aplicación, con
la responsabilidad de establecer y supervisar los lineamientos generales, criterio y pautas para
su implementación, brindar asistencia técnica y capacitación a los organismos involucrados,
evaluar los informes de avance del Programa y proponer las recomendaciones para su
perfeccionamiento (artículos 10 a 14).
2.5. Publicidad de los resultados finales obtenidos.
“La Secretaría para la Modernización del Estado y la Subsecretaría de la Gestión
Publica (…) elevarán anualmente al Vicepresidente de la Nación (…) un informe de avance
global del Programa sobre la base de los informes presentados por los distintos organismos, a
fin de que establezca las medidas que considere pertinentes para su perfeccionamiento y haga
públicos (…) los resultados obtenidos por los organismos involucrados” (art. 19).
2.6. Metodología para el monitoreo y evaluación del Programa Carta Compromiso
con el Ciudadano.
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Surge de la información proporcionada por la Subsecretaría de la Gestión Pública de la
Jefatura de Gabinete de Ministros (Nota S/N de fecha 02/05/03) el curso de acción definido en
el marco de aplicabilidad del Decreto N° 229/00 y sus modificatorios:
- Monitoreo y evaluación del programa (finalidad): Expresa que “…cada uno de los
organismos involucrados debe realizar periódicamente un monitoreo de la ejecución de la Carta
Compromiso con el Ciudadano y una evaluación de los resultados y del impacto obtenido, con
la finalidad de generar información sustantiva para la toma de decisiones de las autoridades”.
- Unidad ejecutora: cada organismo involucrado debe crear especialmente una Unidad para tal
fin, siendo “la responsable de elevar los informes trimestrales e informe de evaluación final
anual a la Subsecretaría de la Gestión Pública de la jefatura de gabinete de Ministros…”.
- Sinergia del procedimiento: Aclara que “…con la finalidad de que las Unidades de
Monitoreo de los Organismos puedan cumplir adecuadamente con sus objetivos, la Unidad de
Coordinación del Programa de la Subsecretaría contribuye, mediante asistencias puntuales, al
desarrollo de las metodologías, formulación de indicadores y criterios para mejorar los
sistemas de información y su evaluación y al diseño de los sistemas de retroalimentación para
la toma de decisiones…”. Participa en consecuencia, “en la elaboración de los informes
trimestrales y en la evaluación diagnóstica de sus resultados…” . Concluye que la asistencia
técnica brindada está orientada “a garantizar el funcionamiento y consolidar el desarrollo de
las unidades de monitoreo
y evaluación de los organismos, aspecto de fundamental
importancia para una adecuada gestión por resultados y para la implementación de procesos
de mejora continuos”.
- Responsabilidad en la incumbencia de los Organismos: Destaca que “la Unidad de
Coordinación del Programa de la Subsecretaría tiene la responsabilidad de auditar
externamente el sistema de gestión implementado a través de la Carta Compromiso,
responsabilidad compartida con el auditor interno de cada organismo y la coordinación de
SIGEN”.
- Finalidad de los informes trimestrales: representan en sí mismos el concepto de evaluaciones
parciales del programa. Esa Subsecretaría lo expresa con el siguiente alcance: “…mediante la
evaluación diagnóstica se realizan las observaciones relacionadas con los problemas
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existentes y se elaboran los pasos a seguir para corregir las desviaciones existentes. Asimismo,
se detectan aspectos sustanciales a ser fortalecidos, los que se comunican a la alta Dirección
del Organismo para el desarrollo de las mejoras necesarias para alcanzar las metas previstas.
Al finalizar el período anual, se elabora también en forma consensuada, el informe final de
avance y la evaluación final de los resultados alcanzados (cumplimiento de los estándares y
compromisos asumidos, y del impacto logrado).
- Evaluación de los resultados finales: Señala que “… la evaluación final comprende a los
cuatro componentes que integran el Programa:
A. Estándares de Calidad de los servicios que presta la Organización
1. Estándares de calidad de los servicios esenciales.
2. Estándares de calidad en el punto de contacto (atención directa al público, telefónica,
vía Internet, etc).
B. Sistemas de Información al Ciudadano
C. Sistemas de Participación Ciudadana
1. Mecanismos de participación ciudadana.
2. Sistema de quejas
D. Monitoreo y Sistemas de Retroalimentación para la Mejora Continua”.
- Calificación de la implementación del programa en los Organismos: Especifica que “para
la calificación del programa se consideran los resultados obtenidos en la evaluación de los
componentes precedentes, detallando la metodología utilizada para la obtención de la
calificación en cada uno de ellos y la obtención de la calificación final del Organismo, a
saber:
1. El nivel de cumplimiento de los estándares y compromisos de los tres primeros
componentes (A; B; y C).
2. El nivel de desarrollo de los componentes precedentes teniendo en cuenta los objetivos
fijados en el programa.
3. La calidad del monitoreo y de los sistemas de retroalimentación para la mejora
continua”.
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3. Competencias de la Secretaría de Comunicaciones (SECOM) y de la Secretaria de
la Competencia, la Desregulación y Defensa del Consumidor (SCDyDC) respecto de la
implementación del Programa Carta Compromiso
Mediante el Decreto N° 475/02 se reasignan funciones dentro de los Ministerios de
Economía y de la Producción.
En ese marco, se destacan los siguientes objetivos fijados para la SECOM:
-
“Coordinar y asistir en la supervisión de la ejecución por parte del Ente de Control
correspondiente de las políticas que en materia de comunicaciones o postal se fijen.
-
Coordinar y generar propuestas sobre el desarrollo de mecanismos y sistemas, para la
protección de los derechos de los clientes y usuarios, en materia de comunicaciones y
postal”.
Por su parte, compete a la SCDyDC:
-
“Entender en la implementación de políticas y los marcos normativos necesarios para
afianzar la competencia, los derechos del consumidor y el aumento en la oferta de bienes y
servicios”.
IV.
COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
1. La SECOM no ha ajustado su accionar al alcance establecido por la Resolución
SC N° 83/97, lesionando así el derecho a la información de los usuarios y consumidores
prescrito por el artículo 42 de la Constitución Nacional.
Habiéndose verificado que en el período auditado no se aplicó la Resolución SC N°
83/97, el derecho a la información de los usuarios y clientes de los servicios de
telecomunicaciones resulta vulnerado por la inacción de la SECOM, en la que convergen los
siguientes aspectos críticos:
13
- La SECOM aplica de manera restrictiva el Reglamento de Estudios de Opinión
Pública (REAOP).
Surge de la información proporcionada (Nota SC N° 1078/02) que, a criterio de la
SECOM, la aplicación del REAOP se limita a la necesidad de auscultar el nivel de satisfacción
de la opinión pública respecto del Servicio Básico Telefónico prestado en régimen de
exclusividad y en oportunidad de tener que decidir como Autoridad de Aplicación la prórroga y
por ende la posibilidad de las Licenciatarias (Telefónica S.A.; Telecom S.A. y Telintar S.A.) de
continuar prestando el servicio en régimen de exclusividad.
En razón de dicho contexto histórico, la SECOM fundamenta una aplicación restrictiva
de la norma, en los términos del artículo 2° del Anexo I de la Resolución SC N° 83/97 y
califica a los estudios de opinión realizados (y cuyos antecedentes obran en el Expte. SC N°
34/97) como “…una variable autónoma que la Autoridad Regulatoria de aquel entonces
estimó necesario introducir a efectos de poder decidir sobre la prórroga o no de la
exclusividad”, sin desestimar los controles propios de los organismos sobre el cumplimiento
efectivo de las metas y obligaciones a cargo de las Licenciatarias establecidas en el artículo 10
del Decreto N° 62/90.
Analizados y expuestos en el presente informe los objetivos, finalidades y los servicios
que pueden ser monitoreados en los estudios de opinión pública regulados por el REAOP (de
telecomunicaciones en general), no resulta sustentado el criterio sostenido por la SECOM de
atribuir a la Resolución SC N° 83/97 una aplicación restrictiva al contexto histórico
referenciado, ratificándose que no ha sido ésa la voluntad de la Autoridad Regulatoria a juzgar
por los términos del Considerando 13 de la Resolución citada, que específicamente se
pronuncia por el siguiente alcance: “…se ha estimado conveniente enmendar la denominación
del Reglamento a tenor de las observaciones formuladas en sentido concordante por
Telefónica de Argentina y Telecom Argentina de la original “Reglamento de Estudios de
Opinión Pública (REAOP) sobre la Calidad del Servicio Básico telefónico y Servicios de
Telecomunicaciones”.
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- La SECOM llevó a cabo una gestión ineficiente como consecuencia de la
interpretación restrictiva de la Resolución SC N° 83/97, que no condice con los objetivos
regulados en el REAOP.
Encontrándose vigente la Resolución SC N° 83/97, la SECOM la aplicó de manera
restrictiva: no realizó estudios de opinión con anterioridad a la fecha de suscripción del contrato
de adhesión al Programa Carta Compromiso con el Ciudadano (14 de noviembre de 2000); los
resultados obrantes en el Expediente SC N° 34/87 constituyen el único antecedente en el marco
de aplicabilidad de la Resolución citada y efectuados bajo la coordinación de la UCEOP, tras lo
cual dicha Unidad quedó disuelta.
Dicho accionar no condice con la hermenéutica de las disposiciones reguladas en el
REAOP, respecto de la cual, la SECOM sostiene los siguientes alcances (Nota SC N°
1078/02):
- Afirma que los objetivos enunciados en el REAOP (Anexo I –art. 1° incisos i; ii; iii e iv,
transcriptos en el Punto III del presente Informe) permanecen vigentes y que “…en un mercado
desregulado, como consecuencia del Decreto N° 764/00, la difusión de la información deviene
imperativa para los prestadores de servicios…”.
- Reconoce la vigencia de los contenidos estratégicos establecidos en la Resolución SC N°
83/97 (Anexo I - artículo 11, transcrito en el punto III del Informe) y establece un paralelismo
con las competencias asignadas a la SECOM por el Decreto N° 475/02 en carácter de
Autoridad de Aplicación relativas a “Coordinar y asistir en la supervisión de la ejecución por
parte del ente de control de las políticas que en materia de comunicaciones o postal se fijen”;
“coordinar y generar propuestas sobre el desarrollo de mecanismos y sistemas, para la
protección de los derechos de los clientes y usuarios, en materia de comunicaciones y postal”
- Sostiene que “ambas competencias demuestran claramente los objetivos de la Autoridad
Regulatoria para promover medidas de política y ratificar o rectificar decisiones, si bien los
elementos que se utilicen pueden, en el presente, diferir de los utilizados en el año 1997”.
- Contradice sus afirmaciones precedentes al aclarar: “los contenidos estratégicos se modifican
sustancialmente a partir de la desregulación del mercado, considerando oportuno transcribir un
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considerando del decreto N° 764/00 que textualmente dice: “En un mercado desregulado, el
ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones se encuentra sometido al cumplimiento estricto
de cláusulas constitucionales, de tratados internacionales y de normas legales, tendientes a
garantizar los derechos de opción de los usuarios y a establecer definitivamente la competencia,
evitando toda forma de distorsión de los mercados (…), y debemos reiterar que el estudio de
opinión impulsado en aquel entonces por la Autoridad de Aplicación a través del dictado de la
Resolución SC N° 83/97, se realizó exclusivamente a efectos de conocer el grado de satisfacción
de los clientes con el Servicio Básico Telefónico, y así ponderar otra variable en el momento de
expedirse sobre las prórrogas de las licencias”.
En este contexto, habiéndose requerido a la SECOM información respecto de los
procedimientos y/o metodologías implementadas para monitorear, evaluar y aprehender el
impacto que sobre la población han tenido los cambios tecnológicos y regulatorios a partir de la
desregulación de los servicios de telecomunicaciones, la SECOM remite:
-
Al procedimiento de consulta llevado a cabo para implementar la Selección por Marcación
de los Prestadores del Servicio de Larga Distancia (aún no puesto en vigencia) dentro del
proceso de desregulación de los servicios en ese segmento (determinada por el Decreto N°
264/98) y que fuera creado por el artículo 44 del Reglamento de Audiencias Públicas y
Documento de Consulta (Resolución SC N° 57/96).
-
A la creación del Servicio Universal (SU), regulado en el Reglamento General del Servicio
Universal (Decreto N° 764/00-Anexo III) definido en el art. 6° como un conjunto de
servicios de telecomunicaciones que habrán de prestarse con una calidad determinada y a
precios accesibles, pero promoviendo principalmente la posibilidad de que la población tenga
acceso a los servicios esenciales de telecomunicaciones con independencia de las
desigualdades regionales, sociales, económicas y las referidas a impedimentos físicos.
Si bien el procedimiento de consulta constituye un acápite de la Resolución SC N° 83/97,
el segundo de los ejemplos también se torna inconsistente toda vez que, en aras de implementar
el Servicio Universal, la SECOM desarrolló una sucesión de consultas en enero de 2002,
reiniciadas en septiembre del mismo año, hasta constituir la “Comisión Consultiva del Grupo de
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Trabajo del SU” (creada finalmente el 04/12/02) y retomando sus actividades en enero del año
2003 con miras a establecer “el costo evitable de largo plazo”.
1.1. Omisión del ejercicio de las facultades conferidas a la SECOM en el marco del
artículo 7° de la Resolución SC N° 83/97 y del Decreto N° 475/02 -Anexo II.
La Resolución SC N° 83/97 (Anexo I- art. 7°) atribuye a la Autoridad de Aplicación la
facultad de delegar en la Autoridad de Control todas las funciones establecidas en el REAOP.
Sin embargo, la SECOM no ha concretado esa delegación, lo cual pone de manifiesto el criterio
de aplicación restrictiva sostenido por la SECOM, que deriva en la falta de continuidad de los
estudios de opinión instrumentados.
Aunque entre sus competencias figura “Coordinar y asistir en la supervisión de la
ejecución por parte del ente de control de las políticas que en materia de comunicaciones o
postal se fijen; coordinar y generar propuestas sobre el desarrollo de mecanismos y sistemas,
para la protección de los derechos de los clientes y usuarios, en materia de comunicaciones y
postal” (Decreto N° 475/02-Anexo II), la SECOM no ha impulsado la responsabilidad de la
CNC de suscribir el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano.
La conjunción de ambos aspectos ratifican los alcances de la Observación 1.
2. La CNC no ha ajustado su accionar a la obligación establecida por el artículo 6°
del Decreto N° 229/00. La falta de implementación del Programa Carta Compromiso con el
Ciudadano lesiona el derecho a la información de los clientes y usuarios prescrito por el
artículo 42 de la Constitución Nacional.
Según el Punto III. 2.1. del presente informe, los organismos comprendidos en el
artículo 8° de la Ley N° 24.156 que prestan servicios a la ciudadanía están obligados a suscribir
el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano, conforme al imperativo legal establecido
por el Decreto de creación (N° 229/00) en su artículo 6° relativo al ámbito de aplicación de la
17
norma, quedando asimismo los Entes Reguladores facultados a acordar con las prestadoras de
servicios la adhesión a dicho Programa (art. 8° del Decreto N° 229/00).
De la información proporcionada por la CNC (Nota CNC N° 389/03) se desprende que
se incumplió la norma, ya que a la fecha no se suscribió el Programa Carta Compromiso,
conforme lo ratifica esa Comisión en los siguientes términos “…se debe señalar que esta
Intervención toma conocimiento oficial del mencionado programa atento la Nota cuya copia se
acompaña remitida a esta Autoridad de Control por la Jefatura de Gabinete, la cual sugiere a
este Organismo su implementación”.
En efecto, por Nota S/N° del 07/03/03, la Subsecretaría de la Gestión Pública de la
Jefatura de Gabinete de Ministros insta al Interventor de la CNC “…a la puesta nuevamente en
vigencia del convenio firmado entre la Jefatura de Gabinetes de Ministros y el organismo a su
cargo con fecha 14/11/00…”, insistiendo en que, “…en razón del tiempo transcurrido y la
compleja situación en la que deben desarrollar actualmente sus actividades los Organismos
Reguladores, creemos conveniente revisar los contenidos de la Carta Compromiso con el
Ciudadano oportunamente consensuada…”, y adjunta una copia de la Nota remitida por el
Presidente del “Foro Social para la Transparencia” que, en su carácter de Organización de la
Sociedad Civil expresa su inquietud por la calidad de los servicios que los organismos del
Estado prestan a sus ciudadanos y usuarios.
De la documentación adjunta a los términos de la Nota CNC N° 389/03, surge que las
iniciativas relacionadas con la implementación del Programa, abordadas por la CNC durante la
Intervención anterior. (Proyecto Carta Compromiso con el Ciudadano setiembre/01-; Encuestas
realizadas en el Centro de Atención al Usuario de la CNC durante el período 21/05/01al
01/06/01; Proyecto de un sistema informatizado a fin de incorporar la opinión pública y
unificar el tratamiento de quejas y sugerencias; Proyecto de convenio de colaboración entre la
CNC y las Asociaciones de usuarios) no desvirtúan ni atenúan el incumplimiento en que
incurrió la CNC, ni la responsabilidad de la SECOM por la falta de impulso en su
implementación, cosa que se pretende morigerar en los siguientes términos: “Cabe destacar
18
que los trabajos mencionados, no llegaron a implementarse desconociendo los motivos por los
cuales el referido documento no fue aprobado, no resultando posible en consecuencia, dar
respuesta a las preguntas que esa Auditoría realiza con relación al Programa en cuestión” (la
CNC hace referencia a los requerimientos efectuados por la Nota AGN N° 15/03 adjunta a
fojas 70/77de la presente Actuación).
En legalidad estricta, la SECOM y la CNC están sujetas a las competencias asignadas
por los marcos regulatorios. La juridicidad de las normas no permite alegar el desconocimiento
de lo actuado por la CNC en su intervención anterior como fundamento para atenuar los
incumplimientos verificados.
V.
COMUNICACIÓN DEL PROYECTO DE INFORME A LOS ORGANISMOS
AUDITADOS (SECOM Y CNC). ANÁLISIS DE LOS DESCARGOS FORMULADOS.
Mediante Notas AGN N° 75/03 y N° 76/03, ambas de fecha 10/06/03, se remitió al Sr.
Interventor de la CNC y al Secretario de Comunicaciones, respectivamente, el Proyecto de
Informe a los efectos de que ambos organismos efectuaran las consideraciones pertinentes.
Ambos organismos solicitaron ampliación del plazo inicial otorgado para efectuar los
descargos.
La Secretaría de Comunicaciones (SECOM) no efectuó consideración alguna. La CNC
fuera de término, remitió la Nota CNC N° 678/03 de fecha 23 de julio de 2003.
En el Anexo I del presente Informe consta la respuesta de esta Auditoría General de la
Nación a los términos de esa Nota.
19
VI.
RECOMENDACIONES
Las recomendaciones que seguidamente se efectúan se ajustan al rango de las
disposiciones que conforman el derecho positivo del Estado, y a las que deben ajustarse los
organismos de la Administración Pública Nacional.
Dicho criterio determina establecer las acciones y responsabilidades que competen a las
Autoridades para la pronta implementación del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano
en la esfera de la prestación de los servicios de comunicaciones hacia sus clientes y
consumidores y del deber de informar a todos los ciudadanos, toda vez que las disposiciones
contenidas en el Decreto N° 229/00 y sus modificatorios resultan de rango superior a las
contenidas en la Resolución SC N° 83/97.
1.
Corresponde a la SECOM compatibilizar, en el marco de los objetivos establecidos por
el Decreto N° 229/00, la vigencia o no de los procedimientos regulados por la Resolución SC
N° 83/97 hasta tanto se implemente el programa Carta Compromiso con el Ciudadano.
(Corresponde a la Observación 1.)
2. La Secretaría de Comunicaciones (SECOM) y la Secretaría de la Competencia, la
Desregulación y Defensa del Consumidor (SCDyDC) deberán, en sus respectivos niveles de
actuación, coordinar acciones a fin de impulsar, asistir y supervisar el cumplimiento por parte
de la CNC de las disposiciones contenidas en el Decreto N° 229/00 (SECOM) e instar al
afianzamiento y consolidación de los derechos de los usuarios, clientes y ciudadanos regulados
en el marco de la Carta Compromiso con el Ciudadano. Dichas acciones resultan del ejercicio
de las competencias atribuidas a ambas Secretarias por el Decreto N° 475/02 y constituyen la
reglamentación del derecho a la información que prescribe el artículo 42 de la Constitución
Nacional.
(Corresponde a la Observación 2.)
3.
Corresponde a la SECOM instar, con carácter imperativo, a dar continuidad y vigencia
al contrato de adhesión firmado el 14 de noviembre de 2000 entre la Autoridad de Control
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(CNC) y la Jefatura de Gabinete de Ministros para la suscripción, implementación, desarrollo y
ejecución del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano, asistiendo a la CNC a definir,
direccionar y/o ajustar los contenidos de la misma conforme a las políticas vigentes en materia
de telecomunicaciones.
(Corresponde a la Observación 2.)
4.
La Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC) deberá dar estricto cumplimiento al
deber de sujeción establecido por el artículo 6° del Decreto N° 229/00 y modificatorios y
proceder a la pronta implementación del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano
conforme a la obligación emergente de la firma del Contrato de Adhesión con la Jefatura de
Gabinete de Ministros. La dilación o demora en su implementación compromete la eventual
responsabilidad de los funcionarios públicos de esa Comisión.
(Corresponde a la Observación 2.)
5.
Con la asistencia técnica de la Subsecretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de
Gabinete en su carácter de Autoridad de Aplicación del Decreto N° 229/00, la CNC deberá
procurar la creación y organización de una Unidad Interna específica para monitorear y evaluar
el Programa Carta Compromiso, ajustando su accionar a la sinergia y procedimientos
establecidos por su Decreto de creación (N° 229/00), lo cual dará operatividad y cumplimiento
al máximo objetivo de implementar procesos de mejora continua y alcanzar una adecuada
gestión por resultados.
(Corresponde a la Observación 2.)
VII.
CONCLUSIONES
Los objetivos y finalidades regulados en el REAOP se superponen con los establecidos
en el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano, de manera que la aplicación simultánea
de los procedimientos regulados respectivamente en ambas disposiciones, generaría una
dispersión de recursos administrativos.
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Contrario sensu, la inacción de la SECOM, que no aplicó los procedimientos regulados
en la Resolución SC N° 83/97, y de la CNC, que no implementó el Programa Carta
Compromiso con el Ciudadano creado por el Decreto N° 229/00, evidencian dentro del
esquema de modernización del Estado y de las políticas actualmente vigentes, la no satisfacción
del deber de información a los consumidores y usuarios de bienes y servicios estipulado por el
artículo 42 de la Constitución Nacional.
Los usuarios y clientes de los servicios de telecomunicaciones encuentran en la Carta
Compromiso con el Ciudadano un instrumento innovador para el afianzamiento y garantía del
derecho a la información, ya que confluye con la implementación de los procesos de mejora
continua en la gestión de los Organismos prestadores de servicios, el concepto dinámico que el
propio Programa denomina “estándares de calidad en el punto de contacto con el ciudadano”.
Es innovador asimismo porque constituye el aditamento correctivo para una adecuada
gestión por resultados de los Organismos dentro del conjunto sistémico que conforman los
administradores; operadores y/o prestadores de servicios, y los consumidores y/o clientes:
- Calificación del Programa implementado y por ende de los Organismos.
- Aplicación del régimen sancionatorio ante los incumplimientos verificados respecto a
la calidad de los servicios prestados.
- Deber de información sobre los estándares de calidad que los servicios deben alcanzar
y que los consumidores deben exigir en la prestación.
Dicho carácter innovador se acentúa aun más a partir de la desregulación de los
servicios de telecomunicaciones, toda vez que, el concepto de usuario cautivo es desplazado
por la perspectiva que abren la libre competencia y la consecuente orientación hacia el
consumo.
Las principales debilidades detectadas atañen a los siguientes aspectos:
-
La SECOM incumplió las facultades que le atribuye el Decreto N° 475/02: instar, coordinar
y supervisar la pronta implementación del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano.
22
-
La CNC incumplió las disposiciones reguladas por el Decreto N° 229/00 y sus
modificatorios.
-
La CNC no implementó la Carta Compromiso con el Ciudadano en la esfera de prestación
de los servicios de telecomunicaciones y de la creación de una Unidad Interna específica
para su ejecución, desarrollo y evaluación.
VIII. LUGAR Y FECHA DE LA EMISIÓN DEL INFORME.
BUENOS AIRES, 16 de mayo de 2003.
IX. FIRMA.
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ANEXO I DEL INFORME DE AUDITORÍA
RESPUESTA A LAS CONSIDERACIONES EFECTUADAS POR LA COMISIÓN
NACIONAL DE COMUNICACIONES (CNC) AL PROYECTO DE INFORME DE
AUDITORÍA - ACTUACIÓN N° 403/02-AGN:
“Verificar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Reglamento de Estudios
y Análisis de Opinión Pública sobre la calidad del Servicio Básico Telefónico y Servicio de
Telecomunicaciones (Resolución SC N° 83/97) y examinar los procedimientos implementados
por las autoridades (SECOM; CNC; SCDyDC) para alcanzar los objetivos planteados.
Evaluación de los procesos de actividades asociados”.
El descargo remitido por la CNC mediante Nota CNC N° 678/03, fuera de término, ha
sido analizado por el Departamento de Control del Sector Comunicaciones, que concluye lo
siguiente:
El período auditado está comprendido entre el 14/03/00 y el 31/12/02.
El Proyecto de Informe finalizó con fecha 16/05/03 y fue remitido al Sr. Interventor de la
CNC el 10/06/03 mediante la Nota N° 75/03-AGN (Nota N° 57/03-DCSC) y al Sr. Secretario de
Comunicaciones con fecha 10/06/03 por Nota N° 76/03-AGN (Nota N° 58/03-DCSC).
Ambos organismos solicitaron ampliación del plazo inicial otorgado para remitir las
consideraciones al Proyecto de Informe de la Actuación N° 403/02-AGN. El último plazo
concedido a la CNC, según Nota N° 105/03-AGN de fecha 04/07/03, venció el 19/07/03, lo que
significó un plazo de 49 días para efectuar el descargo.
La Secretaría de Comunicaciones (SECOM) no efectuó consideraciones. La última
prórroga concedida finalizó el 13/07/03, lo que significó un plazo de 43 días para efectuar el
descargo.
Con fecha 23/07/03, el Sr. Interventor de la CNC da cumplimiento al descargo solicitado
mediante la Nota CNC N° 678/03, cuatro (4) días después de la última prórroga concedida.
Previamente, por Nota CNC N° 2014 del 5 de diciembre de 2002, el entonces Interventor
de la CNC, en ocasión de recibir un cuestionario remitido por la AGN elaborado como
procedimiento de auditoría de este Departamento, respondió que: “… al respecto no se ha
podido constatar otra documentación que guarde relación con el tema en cuestión…”, “…no es
dable responder al cuestionario remitido por esa Auditoría”, respuesta que obra a fs. 49 de la
presente Actuación. En dicha oportunidad no hizo mención de la Resolución CNC N° 1082 del 4
de octubre de 2000, que cita en el 5° párrafo de la Nota CNC N° 678/03.
Las consideraciones que este Departamento efectúa en respuesta a los términos de la Nota
CNC N° 678/03, no desvirtúan el contenido ni el alcance de las observaciones y
recomendaciones efectuadas en el Proyecto de Informe oportunamente girado a la SECOM y a la
CNC. Queda ratificado que la SECOM no ha desarrollado acciones destinadas a satisfacer los
alcances establecidos por la Resolución SC N° 83/97 y que la CNC no ha cumplido con la
obligación establecida por el artículo 6° del Decreto N° 229/00 (de creación del Programa Carta
Compromiso con el Ciudadano).
En su Nota CNC N° 678/03, la CNC afirma haber obtenido con fecha 1° de julio de 2003
certificaciones con el siguiente alcance: “Procesos de Atención de Consultas y de Gestión de
Reclamos referidos a servicios de comunicaciones (telefónicos y postales)”, otorgados por el
IQNet –International Certification Networks- y por Normas IRAM-ISO 9001/2000.
También hace referencia a la confección de un Manual de Procedimientos Integral
destinado a las Delegaciones Provinciales que será oficializado en las jornadas a celebrarse entre
el 5 y el 8 de agosto de 2003.
Ambos objetivos fueron implementados por la CNC con posterioridad a la fecha de
notificación del Proyecto de Informe.
Este Departamento desconoce si el alcance de las certificaciones obtenidas es abarcativo
de los conceptos establecidos en la Resolución SC N° 83/97 (que crea el REAOP) y en el
Decreto N° 229/00 (que implementa el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano).
Como consta en el Proyecto de Informe a fojas 100 y 124 de la Actuación 403/02, queda
claro que: “en legalidad estricta, la SECOM y la CNC están sujetas a las competencias asignadas
por los marcos regulatorios. La juridicidad de las normas no permite alegar el desconocimiento
de lo actuado por la CNC en su intervencióa anterior como fundamento para atenuar los
incumplimientos verificados”.
Por lo tanto, no sólo quedan ratificadas las observaciones y recomendaciones efectuadas
en el Proyecto de Informe durante el período auditado, sino que procede que la CNC ponga a
consideración de la SECOM y de la Secretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete
de Ministros el grado de concordancia de las certificaciones obtenidas y determine si los
objetivos emprendidos por la CNC resultan sustitutos o complementarios de los regulados en la
normativa vigente (Decreto N° 229/00).
BUENOS AIRES, 7 de agosto de 2003.