2002_075info.pdf

INFORME
DE
AUDITORÍA
SOBRE EL
FONDO DE EMERGENCIA PARA INUNDACIONES
LEY N° 24.959
1
INDICE
Página
1.
OBJETO DE AUDITORIA
3
2.
ALCANCE DEL EXAMEN
3
3.
ACLARACIONES PREVIAS
5
4.
COMENTARIOS Y OBSERVACIONES SOBRE
CUMPLIMIENTO DE LA LEY N° 24.959
Asignación de los recursos (Artículo 2°)
Destino de los recursos (Artículo 3°)
Administración de los recursos (Artículo 6°)
Objetivos del Fondo de Emergencia (Artículo 8°)
5
6
9
9
10
5.
CONCLUSIONES SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA
LEY N° 24.959
12
6.
“PROGRAMA DE EMERGENCIA PARA LA
RECUPERACION DE LAS ZONAS AFECTADAS POR LAS
INUNDACIONES - Contrato de préstamo BID 1118/OC-AR
12
6.1.
6.1.1.
6.1.2.
6.1.3.
6.1.4.
6.2.
6.2.1.
DESCRIPCION DEL PROGRAMA
Costo del Proyecto
Esquema de ejecución del Programa
Plazos para comprometer y Desembolsar los Recursos
Enfoque de Auditoría
COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
12
13
13
16
16
17
Ejecución del Programa
17
6.2.2.
6.2.3.
6.2.4.
6.2.5.
7.
8.
Proceso de difusión
Proceso de distribución de recursos
Proceso de ejecución del Programa
Proceso de seguimiento del Programa
CONCLUSIONES
RECOMENDACIONES
20
21
25
36
37
39
2
PROYECTO DE INFORME DE AUDITORIA
SOBRE EL FONDO DE EMERGENCIA PARA INUNDACIONES
LEY N° 24.959
Al señor
Jefe de Gabinete de Ministros
Dr. Alfredo ATANASOF
S
/
D
En uso de las facultades conferidas por los artículos 12 de la Ley N° 24.959 y 118
de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional, la Auditoría General de la Nación efectuó una auditoría de cumplimiento
del “Fondo de Emergencia Ley N° 24.959”.
1. - OBJETO DE AUDITORÍA
Establecer si se han cumplido los términos de la Ley N° 24.959 en cuanto a la asignación y
aplicación de los fondos que por la misma se determinaron.
2. – ALCANCE DEL EXAMEN
El examen fue practicado de acuerdo con las Normas de Auditoría Externa dictadas
por la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN, las cuales son compatibles con las
recomendadas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
(INTOSAI). No obstante haberse planificado en el programa de auditoría como período
bajo análisis el comprendido entre la fecha de publicación de la Ley de marras y el 31 de
diciembre de 1999, en el transcurso de la tarea de campo surgió la necesidad de extender el
3
mismo hasta el 30 de junio de 2000 con el objeto de incorporar información considerada
relevante y de utilidad comparativa.
Los procedimientos aplicados han sido, entre otros, los siguientes:
• Revisión y análisis de la normativa aplicable, en especial la específica, a saber:
¾ Leyes N° 24.959 y 22.913
¾ Decretos N° 496/98, 580/98, 699/98, 917/98 y 176/00
• Revisión y análisis del Contrato de Préstamo BID N° 1118-OC/AR, que
cofinanció las acciones llevadas a cabo por el fondo que nos ocupa, el Documento
Preparatorio del Proyecto y el Reglamento Operativo.
• Revisión y análisis de la información publicada en la página web de la Jefatura de
Gabinete de Ministros al respecto.
• Revisión y análisis de los Informes de avance elaborados por los Organismos
encargados de la ejecución del “Programa de emergencia para la recuperación de
zonas afectadas por las inundaciones”, cofinanciado por el BID.
•
Relevamientos y entrevistas en el organismo ejecutor.
• Relevamiento y análisis de la distribución de fondos.
• Relevamiento y evaluación del ambiente de control.
• Análisis del proceso licitatorio, adjudicación, ejecución y supervisión de los
expedientes que integraron la muestra seleccionada.
• Visita “in situ” a la Provincia de Corrientes.
Las tareas de campo se desarrollaron entre el 24 de noviembre de 1999 y el 3 de
octubre de 2000.
3.- ACLARACIONES PREVIAS
La Ley N° 24.959, artículo 12, estableció que el control de los fondos asignados por
esa ley estarán a cargo de esta Auditoría General de la Nación. El Decreto 699/98
determinó la apertura de un programa o actividad presupuestaria específica en las
4
jurisdicciones involucradas en la atención de los gastos destinados a resolver la
problemática. Por lo expuesto, a los efectos del presente informe, se entiende que dicha
obligación legal lo es respecto de los fondos explícitamente asignados por la misma norma,
título I, artículo 2° e incluidos por el mencionado decreto en el programa presupuestario 90
denominado de “Atención del Estado de Emergencia por Inundaciones. Inclemencias
Climáticas y Desastres Naturales” o en su defecto en la actividad del mismo nombre para el
ejercicio 1998, cuando aquel ya existiera al momento de la disposición.
Dado que el Fondo que nos ocupa no se constituyó como unidad ejecutiva de las
actividades desarrolladas en diversas jurisdicciones de la administración central y
organismos descentralizados y atento que, excepto las primeras acciones de mitigación, se
financió dichas actividades con el “Programa de emergencia para la recuperación de las
zonas afectadas por las inundaciones”- Contrato de Préstamo BID N° 1118/OC-AR que
contó con una unidad organizativa pasible de ser auditada en su gestión, se realizó la
auditoría de gestión sobre el mencionado Programa.
4.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES SOBRE CUMPLIMIENTO DE LA LEY
N° 24.959
La Ley N° 24.959 ratificó la zona de desastre declarada por el Poder Ejecutivo
Nacional en oportunidad del cataclismo metereológico que provocó las inundaciones del
año 1998. Determinó que era de aplicación la Ley N° 22.913 por la que se conceden
beneficios de distintos tipos a los productores agropecuarios afectados por factores
climáticos y amplió sus alcances a las actividades industriales, comerciales, agropecuarias
forestales, pesqueras y de servicios. Definió como destinatarios de las acciones establecidas
a aquellas provincias y/o regiones que el Poder Ejecutivo declarara como zona de desastre.
A estos efectos dispuso:
Asignación de recursos (Artículo 2°)
Con el objeto de atender las pérdidas en las áreas determinadas se creó el Fondo
Especial de marras por $ 500.000.000. -, integrado por:
5
a) asignación de Préstamos Internacionales que se gestionaren.
b) reasignación de Préstamos ya obtenidos.
c) reformulación de partidas del Presupuesto/98.
d) las partidas que se asignaren en el Presupuesto/99.
En este orden se firmó el 8 de agosto de 1998 el Contrato de Préstamo N° 1118/OCAR “Programa de emergencia para la recuperación de las zonas afectadas por las
inundaciones” por $ 500.000.000, con dependencia original de la Jefatura del Gabinete de
Ministros. La autorización al Poder Ejecutivo Nacional para gestionar préstamos de
Organismos Financieros Internacionales fue otorgada por la propia ley en su artículo 4°. Al
30/6/00 se habían ejecutado $ 195.905.403,18 del programa mencionado. Como hecho
posterior al cierre puede informarse que lo ejecutado al 31/12/00, deducidos los gastos
financieros, era $ 270.308.597,58.
Asimismo, se abrió el programa “Atención del Estado de Emergencia por
Inundaciones, Inclemencias Climáticas y Desastres Naturales” – 90 - en distintas
jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional y en los casos que ya se
encontraba habilitado el Programa 90 con tales propósitos, se abrió una Actividad
Específica, la N° 80 de igual denominación del Programa. La misma ley que nos ocupa
otorgó la autorización al Jefe de Gabinete de Ministros para reasignar partidas y funciones
del presupuesto vigente a ese momento. A efectos de mejor proveer se incorpora el detalle
de las asignaciones y su ejecución, considerando por tal las etapas del crédito vigente al 3112-98, el compromiso asumido y el devengado:
Cuadro N°1
Ejecución Presupuestaria Programa 90 y Actividad 80
Ejercicio 1998
JUR SAF
20
301
PROG. FUENTE
90
13
22
CRÉDITO
COMPROMISO
1.050.000
5.000.000
DEVENGADO
6
309
80
305
325
380
370
357
90
90
90
90
80
13
22
22
11
11
11
11
22
11
11
13
22
2.130.000
1.832.640
1.832.640
580.195
290.808,42
290.808,42
50.000
800.000
800.000
800.000
45
1.770.000
1.461.993,49
1.461.993,49
50
3.150.000
15.000.000
91
956
90
22.500.000
20.500.000
20.500.000
20
613
90
203.417
62.987,91
62.987,91
2.946.583
2.100.000
2.100.000
9.000.000
299.910,69
299.910,69
64.180.195
27.348.340,51
27.348.340,51
Fuente: Elaboración propia s/Listado de créditos y gastos, ejercicio 1998 – Secretaría de Hacienda
Nota: no se ha incorporado la etapa del pagado presupuestario por considerarlo irrelevante para el
análisis que nos ocupa.
30
En el ejercicio 1999 los créditos presupuestarios se incorporaron a cada Jurisdicción
y Entidad en el ya mencionado Programa 90 “Atención del Estado de Emergencia por
Inundaciones. Inclemencias Climáticas. Desastres Naturales” cuya ejecución se sintetiza
seguidamente:
Cuadro N° 2
Ejecución Presupuestaria Programa 90
Ejercicio 1999
Jurisdicción SAF
20 301
Prog.
90
Fuente
11
22
11
13
22
11
22
11
22
11
13
22
11
Crédito
Compromiso
Devengado
1.043.331
0
0
564.296
149.389
149.389
309
2.180.000
1.703.650
1.703.650
3.000.000
3.000.000
3.000.000
7.000.000
6.888.488
6.888.488
613
1.570.000
992.951
992.951
7.500.000
5.165.826
5.165.826
25 305
1.595.100
1.238.178
1.238.178
11.467.485
7.539.014
7.539.014
50 357
30.526.699
26.305.357
14.946.733
2.000.000
2.000.000
2.000.000
98.578.048
94.914.371
52.312.958
91 356
1.500.000
71.917
71.917
168.524.959
149.969.141
96.009.104
Fuente: Elaboración propia s/Listado de créditos y gastos. ejercicio 1999 – Secretaría de Hacienda
Es de señalar que el Programa de emergencia para la recuperación de las zonas
afectadas por las inundaciones, fue la única fuente de financiamiento del programa
presupuestario 90 a partir del ejercicio 1999, y parcial en el ejercicio 1998.
7
Por último, cabe informar que si bien no están comprendidos en la asignación de
créditos dispuesta por Dto. 699/98 para el Fondo creado por la ley en cuestión y por ende
resultan ajenos a nuestro análisis, han existido otras acciones en la materia entre las que
cabe mencionar:
•
se gestionó y aprobó un préstamo del Banco Internacional de Fomento y Reconversión
(BIRF) N° 4273-AR por $ 42.0 millones con aporte local de las provincias involucradas
de $ 18.0 millones con el objeto de llevar adelante el Proyecto de Emergencia
Inundaciones “El Niño”. Este proyecto se estaba ejecutando a la fecha de corte en las
siguientes provincias: La Rioja, Salta, Córdoba y Chaco, y su objeto era la construcción
de defensas y protección de márgenes, reencauzamiento de ríos, desagües pluviales y
viviendas. Se incorporó presupuestariamente al Programa 53 y aún se está ejecutando.
•
el Programa de Protección contra las Inundaciones (PPI) cofinanciado por el BIRF, N°
4117-AR , por un total de $ 420,0 millones ($ 200,0 millones BIRF, $ 120,0 mill.
JEXIM y $ 100,0 de las provincias involucradas) se encontraba en ejecución al
momento de producirse las inundaciones que nos ocupan y por el mismo se llevaron a
cabo drenajes, defensas, desagües, construcción de refugios y viviendas en las
provincias de Buenos Aires, Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones, Santa
Fe y Ciudad de Buenos Aires. Este Programa se incorporó al programa presupuestario
N° 51 y aún se está ejecutando.
•
se reasignaron fondos de los programas que se estaban ejecutando con recursos
cofinanciados por el BID y BIRF, “Programa de Servicios Agropecuarios Provinciales
(PROSAP)” – Contrato de Préstamo BID N° 899/OC-AR $ 40,0 millones BID y $10,0
millones de contraparte y del “Programa de Desarrollo de Pequeños Productores
Agropecuarios (PROINDER)” – Contrato de Préstamo BIRF N° 4212-AR con idénticas
cantidades. Con los mencionados fondos se creó la línea PROEMER por la que se
concedió subsidios a los pequeños productores de las provincias de Chaco, Entre Rios,
Formosa, Misiones, Corrientes, Santa Fe y Santiago del Estero. Estos programas se
llevaron adelante en el programa presupuestario N° 39.
8
Destino de los recursos (Artículo 3°)
La ley estableció que los fondos debían distribuirse de acuerdo al siguiente detalle:
• $ 300.000.000. - a las provincias o áreas ya declaradas zonas de desastre. Esto es:
Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe.
• $ 200.000.000. - a las nuevas provincias o áreas que lo fueran de ahí en más.
Dicha asignación podía ser modificada, por el Ente Administrador, reasignando
los importes no utilizados.
Del análisis efectuado se determinó que al 31/12/99 no se había respetado esa proporción.
Sin perjuicio de ello, debe señalarse que las primeras provincias declaradas zona de
desastre fueron más fuertemente afectadas.
Administración de los recursos (Artículo 6°)
El fondo debía ser administrado por el Ministro del Interior y un representante de
cada una de las provincias declaradas zonas de desastre. Este órgano nunca se constituyó.
Asimismo, debía crearse una Comisión Bicameral Parlamentaria (artículo 7°)
compuesta por 9 diputados y 9 senadores, que tendrían a su cargo intervenir y supervisar las
asignaciones que efectuare el Órgano Administrador. Esta comisión recién se formó el 9 de
marzo de 2000.
Cada provincia en emergencia debía a su vez constituir una Unidad de Evaluación y
Ejecución, integrada según lo que cada provincia definiera, dándole participación a las
entidades de la producción (artículo 10°). Dicha Unidad elevaría las solicitudes de crédito y
subsidio, a los Administradores del Fondo estableciendo el orden de prioridades. No existe
constancia de que alguna de las provincias involucradas hayan constituido estas unidades.
Objetivos del Fondo de Emergencia (Artículo 8°).
9
El Fondo debía otorgar subsidios y créditos para la población afectada por las
inundaciones, inclemencias climáticas y desastres naturales, según las pautas y montos que
seguidamente se explícita:
Cuadro N°3
Distribución de Recursos por Objeto
Monto en Pesos
a)
187.500.000
Concepto
Subsidios individuales no reintegrables a productores
rurales
Hasta un
Máximo de $
15.000
Subsidios a familias rurales no reintegrables cuyas
viviendas hayan sido destruidas, fuertemente
5.000
93.750.000
deteriorada o deban ser reubicadas a causa de las
inundaciones
Créditos destinados a la reconversión productiva, destinados a
pequeñas y medianas empresas agrícolas, ganaderas y/o industriales
93.750.000
y de proyecto de desarrollo productivo y tecnológico para la
reconversión económica
b)
c)
d)
125.000.000 Reconstrucciones de infraestructura (caminos, puentes, defensas)
500.000.000 Total del Fondo Ley 24.959
Fuente: elaboración propia s/ art. 8° de la Ley 24.959
El Fondo debía distribuirse a prorrata de las solicitudes, manteniendo las
proporciones indicadas precedentemente y aprobadas por los administradores del Fondo
(artículo 9°).
Los créditos asignados no podían superar en ningún caso el interés del 8% anual. El
monto recuperado sería reinvertido en tecnología en la misma zona geográfica en que
fueron otorgados.
Los recursos del Programa cofinanciado con el Préstamo BID N° 1118-OC/AR se
aplicaron a los conceptos que en Cuadro N° 4 se detalla y que consistieron mayormente en
la reconstrucción de infraestructura y otros conceptos que no coinciden exactamente con los
destinos previstos por la ley de creación del Fondo de Emergencia a la fecha de corte. Sólo
escapa a esta afirmación sobre los fondos en general, las aplicaciones durante el ejercicio
1998, que estuvieron orientadas casi en su totalidad a mitigar los efectos inmediatos de las
inundaciones, esto es a la provisión de equipamiento para el drenaje de las aguas,
10
potabilización de agua, reasentamientos temporarios de población de las zonas afectadas,
etc.
Es de señalar que a los efectos del siguiente cuadro se han considerado los fondos
comprometidos, esto es los correspondientes a proyectos aprobados con principio de
ejecución y no necesariamente ejecutados y abonados a la fecha indicada.
Cuadro N° 4
Cantidad de Proyectos Aprobados y Comprometidos al 30/06/00
Componente
Ctdad. Proy. Comprometido al 30/06/00
INFRAESTRUCTURA
209.161.693
126
155.722.840
Infraestructura vial
Infraestructura
18
781.779
Sanitaria
199
12.314.395
Obras de saneamiento
26
21.038.737
Inf. educativa
Infraestructura
42
19.303.942
agrícola
VIVIENDAS
43.442.865
39
2.272.614
Plan Arraigo
169
41.170.251
Viviendas SDS
Total
634
252.604.558
Fuente : elaboración propia; datos de la DNP C.P. BID 1118/OC-AR
Ref. Los valores fueron tomados del Informe de Avance y corresponden al monto BID más IVA.
•
No se ha acreditado el cumplimiento del inciso a) relativo a la concesión de subsidios
individuales a productores rurales con los fondos financiados con los recursos
establecidos por la ley (artículo 2°).
•
La inversión en viviendas tuvo como destino la reconstrucción y/o refacción de
viviendas dañadas por el fenómeno metereológico y construcción de nuevas, siendo el
objetivo establecido por la ley en su artículo 8° inc. b), el de subsidiar a aquellas
familias cuyas viviendas hayan sido destruidas, fuertemente deterioradas o debieran ser
reubicadas a causa de las inundaciones. El monto asignado legalmente para este
objetivo era de $ 93,75 millones, habiéndose iniciado proyectos a la fecha de corte por
$ 43.442.865. Cabe destacar que aún no ha concluido la ejecución del programa
cofinanciado por el BID N° 1118/OC-AR.
11
•
No se ha acreditado el cumplimiento del inciso c) del artículo 8° de marras con los
fondos financiados con los recursos establecidos en el artículo 2° de la ley, en cuanto
establece el otorgamiento de créditos destinados para la reconversión económica por $
93,75 millones.
•
Se ha verificado el compromiso de $ 209.161.693 para su aplicación a infraestructura
con los destinos detallados en el Cuadro N°4.
5.– CONCLUSIONES SOBRE CUMPLIMIENTO DE LA LEY N° 24.959
De lo expuesto, puede concluirse que a la fecha de corte:
1. Se dispuso por Decreto N° 699/98 la asignación de los fondos previstos legalmente
mediante la redefinición de las partidas del presupuesto 1998, en el programa “Atención
del Estado de Emergencia por Inundaciones, Inclemencias Climáticas y Desastres
Naturales”- N° 90 o en una actividad específica del mismo nombre. Dicho programa se
financió parcialmente con recursos del BID con el préstamo gestionado al efecto.
2. No se constituyó el órgano administrador con facultades para disponer la aprobación de
los proyectos destino de los fondos.
3. Los objetivos previstos por la ley se han cumplido de acuerdo a lo expuesto en el punto
4.- precedente.
6.- PROGRAMA DE EMERGENCIA PARA LA RECUPERACIÓN DE LAS
ZONAS AFECTADAS POR LAS INUNDACIONES”
Contrato de Préstamo BID N° 1118/OC-AR
6.1- DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA
El objeto del Programa fue apoyar la recuperación económica y social de las zonas
afectadas a través de la realización de actividades de mitigación de los efectos de las
inundaciones, de reconstrucción y rehabilitación de la infraestructura económica y social;
12
así como la realización de actividades de prevención para reducir el daño de fenómenos
similares en el futuro.
El Programa abarcó originalmente las zonas afectadas ubicadas en las Provincias de
Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe y, en mayo de 1999, a través
de una nueva distribución sectorial y provincial de los recursos disponibles, el Banco
aprobó la inclusión de las Provincias de Chubut, Córdoba, La Pampa y Santiago del Estero.
Para su ejecución se previó un conjunto de actividades que se han agrupado de la
siguiente manera:
Componente Mitigación: destinado a contribuir con aquellas poblaciones afectadas y con
imposibilidad de continuar viviendo en sus asentamientos; incluyó los sistemas de
protección (construcción de terraplenes), drenaje de áreas urbanas y rurales y
reasentamiento temporal de sus habitantes.
Componente de Reconstrucción y/o Rehabilitación: incluyó la reconstrucción o
rehabilitación de infraestructura dentro de los siguientes sectores: transporte, saneamiento y
agua potable, infraestructura social (reparación y reconstrucción de viviendas),
agropecuarios y otros.
Componente de Prevención: estuvo orientado a la realización de estudios, sistemas de
alerta meteorológico, fortalecimiento y capacitación de las organizaciones de apoyo.
6.1.1.-Costo del Proyecto
Según la distribución original el costo estimado del Proyecto fue de U$S
500.000.000 y luego de la modificación del año 1999 se conformó la siguiente asignación
de recursos:
13
Cuadro N° 5
Matriz de Financiamiento
(en millones de dólares)
Categoría
A Administración y supervisión
1 Coordinación
2 Supervisión Coejecutores
3 Auditoría Financiera
B Costos Directos
1 Componente de Mitigación
2 Componente de Reconstrucción
Componentes institucionales de
Prevención
C Costo Financiero
3
1 F.I.V.
Banco
3,00
Matriz Original
Local
Total
1,20
1,00
4,20
1,00
1,60
0,20
1,80
1,40
-
1,40
-
294,00
%
0,84
0,20
0,36
0,28
Matriz Modificada 1999
Banco
Local
Total
6,60
3,60
1,20
1,00
7,80
4,60
1,60
0,20
1,80
1,40
-
1,40
171,00
30,00
465,00 93,00
30,00
6,00
290,40
290,00
140,00
430,00
4,00
1,00
5,00
3,00
3,00
27,80
-
30,80
3,00
2,40
2,40
25,40
25,40
-
2 Comisión de Crédito
-
3 Intereses
-
4 F.I.V. Dispensado
86,00
1,00
6,16
0,60
%
1,56
0,92
0,36
0,28
171,00
30,00
461,40 92,28
30,00
6,00
265,40
136,00
401,40
25,00
5,00
30,00
3,00
2,66
27,80
-
30,80
2,66
2,40
2,40
25,40
25,40
-
0,48
-
5,08
0,34
-
0,34
TOTAL 300,00
200,00 500,00 100
300,00
200,00
500,00
Fuente: elaboración propia datos tomados del Contrato de Préstamo N° 1118-OC/AR y Modificación 1999
Las modificaciones representaron un incremento de U$S 3.600.000 en la Categoría
Administración y Supervisión y una disminución por igual monto en la Categoría de Costos
Directos.
6.1.2.- Esquema de ejecución del Programa
Originalmente se estableció que la coordinación del Programa fuera llevada a cabo
por la Jefatura de Gabinete de Ministros a través de la Dirección Nacional del Programa
(DNP) creada a tal efecto, luego y como consecuencia de los cambios institucionales en la
estructura de los Ministerios dependientes del Poder Ejecutivo, este Programa pasó a estar a
14
80,28
6,00
6,16
0,53
0,48
5,08
0,07
100
cargo de la Secretaría de Obras Públicas a través de la Unidad Coordinadora de Créditos
Externos por Decreto N° 176/00.
Sus funciones fueron recibir, revisar y aprobar las solicitudes de financiamiento,
solicitar los desembolsos al Banco y colaborar con los Coejecutores para obtener los
recursos de contrapartida local a fin de asegurar el funcionamiento del Programa, formular
recomendaciones, verificar los criterios de calidad ambiental, suministrar información
técnica contable, preparar los informes al Banco, además de realizar funciones técnicas
como actualización permanente de daños y seguimiento.
Los componentes mencionados estuvieron a cargo de los organismos que
seguidamente se detallan y a quienes se denominó Coejecutores con competencia sobre las
actividades que en cada caso se consigna:
Secretaría de Obras Públicas: infraestructura vial.
Ente Nacional de Obras Hídricas y Saneamiento (ENOHSA): obras de
saneamiento
Secretaría de Desarrollo Social: infraestructura social (construcción y refacción de
viviendas).
Comisión De Tierras Fiscales Nacionales “Plan Arraigo”: infraestructura social,
(construcción y refacción de viviendas).
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación: infraestructura
agrícola.
La Dirección Nacional del Programa tuvo a su cargo la gestión de la infraestructura
sanitaria y, conjuntamente con el Ministerio de Educación, la correspondiente al ámbito de
educación.
Las funciones de los Coejecutores consistieron en la evaluación de los proyectos
presentados por los Subejecutores y generación de propios, tramitación de contrataciones
de obra y adquisición de bienes, la registración contable de las operaciones a su cargo y la
presentación de informes a la Dirección Nacional del Programa.
Por último las Provincias, los Municipios o las Organizaciones No Gubernamentales
(ONG’s) que adhirieron al Programa podían ser Subejecutores; las capacidades y
15
responsabilidades de los mismos surgieron de los Convenios que firmaron con los
Coejecutores.
Los vínculos entre los participantes mencionados precedentemente se formalizaron
a través de la firma de Convenios.
6.1.3.- Plazos para Comprometer y Desembolsar los Recursos
El presente contrato de Préstamo fue firmado el 8 de agosto de 1998 y los plazos
para comprometer los recursos y efectuar los desembolsos del financiamiento BID eran de
18 y 30 meses respectivamente a partir de la vigencia del Contrato. El primero de ellos
venció el 8 de febrero de 2000 y se obtuvo un año de prórroga, por lo que el segundo se
extendió hasta el 8 de febrero de 2002.
6.1.4.- Enfoque de Auditoría
El enfoque del presente trabajo de auditoría se basó en el análisis de los riesgos
inherentes al Programa, entendiéndose como "riesgo" al conjunto de factores que pueden
afectar el cumplimiento de los resultados esperados.
En la etapa de planeamiento se identificaron las áreas sobre las cuales se podrían
llegar a verificar esos riesgos potenciales.
El trabajo de campo consistió en la auditoría de esas áreas a efectos de confirmar o
no la existencia de aquellos factores de riesgo identificados como así también, la
verificación de los recaudos tomados por el organismo ejecutor con el objeto de neutralizar
dichos factores o minimizar su impacto.
Atento los factores claves identificados para el éxito del Programa se definieron
como líneas de análisis:
1. Proceso de difusión: implementado con el objeto de hacer conocer la existencia
del Programa a todos los sectores a quienes estuvo dirigido y los requisitos para
acceder a esos beneficios.
2. Proceso de distribución de recursos: comprendió el relevamiento y evaluación
de los circuitos, los “cupos” asignados por áreas y la equidad con que los
16
mismos fueron definidos, la habilitación de los recursos presupuestarios y
eventuales restricciones al uso de los recursos.
3. Proceso de ejecución del Programa: incluyó la selección de contratistas, la
ejecución de las obras, su habilitación y adjudicación a sus beneficiarios.
4. Proceso de seguimiento del Programa: estuvo orientado a la evaluación del
sistema de información implementado y de las acciones desarrolladas por el
propio Programa para actuar ante la existencia de desvíos.
La muestra de operaciones para su análisis en profundidad se centró en el
Componente de Reconstrucción atento tener la mayor significatividad económica dentro del
Programa.
Dentro de dicho componente se seleccionó por significatividad económica e interés
de auditoría las áreas de infraestructura de obras públicas, social y saneamiento,
procediéndose a analizar lo actuado por la Secretaría de Obras Públicas; la Secretaría de
Desarrollo Social, el Plan Arraigo y el Ente Nacional de Obras Hídricas y Saneamiento
(ENOHSA) y las tareas desarrolladas en el componente salud por la Dirección Nacional del
Programa.
La muestra seleccionada representó el 10,79% del total del Préstamo y el 13,42%
del total del Componente Reconstrucción.
6.2.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
6.2.1.- Ejecución del Programa
El monto de los proyectos aprobados por el Programa al 30/6/2000 era de $
424.741.696 y lo realmente comprometido a esa fecha fue de $ 272.847.390 que representó
el 54,56 % del total de financiamiento, entendiéndose por proyectos aprobados aquellos que
se encontraban presentados por los Coejecutores con la conformidad de la DNP y con
afectación preventiva de recursos. Los proyectos comprometidos correspondían a proyectos
terminados, en ejecución y/o con contrato firmado.
17
Cuadro N° 6
Cantidad de Proyectos Aprobados y Comprometidos al 30/06/00
Componente
MITIGACIÓN
RECONSTRUCCIÓN
Salud
ENOHSA
Educación
Plan Arraigo
Agricultura
Obras Públicas
Viviendas SDS
PREVENCIÓN
Ctdad. Proy.
Aprobados al 30/06/00
-
-
19
259
46
43
43
215
272
25
Ctdad. Proy. Comprometido al 30/06/00
17.632.364
904.987
26.268.001
35.880.319
4.157.646
24.950.836
227.688.221
72.645.939
32.245.747
18
199
26
39
42
126
169
15
781.779
12.314.395
21.038.737
2.272.614
19.303.942
155.722.840
41.170.251
2.610.468
Total
922
424.741.696
634
272.847.390
Fuente : elaboración propia; datos de la DNP Ref. Los valores del Informe de Avance corresponden al
monto BID más IVA. Los valores del Componente Mitigación corresponden a montos considerados
elegibles.
La ejecución financiera del Programa al 30/6/00 fue de $ 195.905.403,18, siendo la
prevista a esa fecha de $ 435,0 millones, es decir que la ejecución real alcanzó al 45,03% de
la prevista. En el siguiente gráfico se observa dicha relación en el tiempo:
Gráfico N°1
Desembolsos Acumulados del BID
435,00
500,00
400,00
315,00
300,00
200,00
100,00
-
195,90
180,00
60,00
Dic-98
15,00
116,40
24,94
Jun-99
Previsto Acumulado
Dic-99
Jun-00
Real Acumulado
Fuente: elaboración propia datos de obtenidos de la DNP
Ref. : los valores previstos no consideraban la prórroga de 1 año otorgada.
18
La baja ejecución financiera estuvo motivada principalmente por las restricciones en
las cuotas presupuestarias que provocaron atrasos en los pagos e implicaron limitaciones
para afrontar los contratos preexistentes o efectuar nuevos contratos.
En lo relativo al cumplimiento de metas físicas en el Documento Preparatorio estaba
previsto para el total del programa alcanzar la rehabilitación de infraestructura sanitaria sistemas de agua potable y saneamiento- en 179 municipios, habiéndose comprometido la
ejecución de obras menores en 52 municipios a la fecha de corte de la auditoría.
La meta prevista en cuanto a infraestructura vial estuvo fijada en la rehabilitación o
reconstrucción de aproximadamente 2.800 Km. de rutas nacionales y de alrededor de
43.000 Km. de caminos provinciales y rurales. Cabe aclarar que en la base de datos de la
Dirección Nacional del Programa se consignaban los proyectos según códigos no
especificándose los kilómetros a reparar por lo que imposibilitó a este equipo la
verificación de la meta física prevista.
Por último, el Documento estimó en 14.700 las viviendas a construir y/o rehabilitar
de las cuales 1.700 correspondían al Plan Arraigo. A la fecha de cierre de las tareas de
campo el Programa comprometió fondos para la construcción de 4.304 viviendas nuevas y
para la reconstrucción y/o refacción de 916 viviendas y 6.000 techos nuevos y/o
refaccionados.
La cantidad de viviendas nuevas, a refaccionar y los techos a reemplazar por los
Coejecutores, se distribuyeron en las provincias que seguidamente se detallan:
19
Cuadro N° 7
Cantidad de Obras de la SDS
Cantidad de obras
Provincias
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
La Pampa
Misiones
Santa Fe
En ejecución
Con contrato
firmado
Preadjudicados
En licitación
Aprobados
nvs. refc. techo nvs. refc. Tech nvs. Refc. Tech Nvs. refc. techo nvs. refc. techo
o
o
130 202 967 494 185
30 40
40 1.400 382 455 276 300 101 150 50 110 100 26 970 887 46 611 100
40 2.000 151 30 421 110 -
Total Obras 4.008 916 2.000 201 - 1.190
30 Fuente: elaboración propia datos del Informe de Avance al 30/06/00
1.580
853
-
26
-
-
Cuadro N° 8
Cantidad de Obras correspondientes al Plan Arraigo
Provincias
Corrientes
Entre Ríos
Misiones
Cantidad de Obras
En ejecución
En licitación
Viv. Nuevas
Techos
Viv. Nuevas
45
50
-
4.000
185
-
Total de Obras
95
4.000
185
Fuente: elaboración propia, datos Informe de Avance al 30/06/00
6.2.2.- Proceso de difusión
20
De acuerdo al Documento Preparatorio, el Programa se articuló sobre la base de dos
criterios considerados fundamentales: la transparencia y la equidad. El criterio de
transparencia implicó que se determinaran esfuerzos adicionales en publicitar la selección
de los proyectos y en la adopción de criterios definidos para la priorización de los mismos,
así como, la participación de organizaciones civiles en el diseño y programación de las
acciones.
Asimismo, se había previsto dar a conocer la existencia del Programa, los criterios
de selección de actividades y las condiciones de participación, y los datos de localización
de unidades donde obtener mayor información, a través de un diario de amplia circulación
nacional y en periódicos locales, habiéndose reemplazado dichas acciones por la puesta “on
line” de una página de Internet,- [email protected] -. Los últimos datos cargados
correspondían al mes de octubre de 1999.
No se han acreditado los esfuerzos realizados en la difusión de la existencia del
Programa y sus condiciones, en especial en lo relativo al rubro infraestructura socialviviendas, a los potenciales beneficiarios.
6.2.3.- Proceso de distribución de recursos
El criterio de equidad aplicado en los términos del Documento Preparatorio implicó
que los recursos del Programa debían distribuirse entre las provincias de acuerdo con la
evaluación del daño relativo de cada una. Se realizó una asignación preliminar para las
primeras 6 provincias que integraron el Programa, agregándose posteriormente las 4
restantes.
La distribución preliminar considerada en el Documento Preparatorio si bien fue
sólo una hipótesis de trabajo que se modificó por las sucesivas misiones realizadas por el
BID, estableció las pautas para la distribución definitiva. No obstante ello, las específicas
características que se tuvieron en cuenta para cuantificar los daños ocasionados, y que se
expresan a continuación, no permiten que se emita opinión respecto de la equidad de la
asignación efectuada.
21
Cuadro N° 9
Costo de los Daños
(en millones de U$S )
Provincias
Chaco
Corrientes
Entre Ríos
Formosa
Misiones
Santa Fe
La Pampa
Santiago del Estero
Córdoba
Chubut
Rutas Nacionales
Vial
Viviendas* Educación* Agricultura
Totales
en millones Población En millones en millones en millones
de U$S
Afectada*
de U$S
de U$S
de U$S
53,00
18.355
16,00
377,10
446,10
35,00
30.430
4,40
210,10
249,50
25,00
16.594
4,00
68,10
97,10
8,00
22.160
9,60
47,90
65,50
38,00
2.478
3,00
54,80
95,80
58,00
11.160
12,00
281,80
351,80
6,60
3.820
0,90
9,10
16,60
43,30
14.500
0,80
83,80
127,90
17,60
20.734
156,00
173,60
1,10
14.028
17,80
19,50
63,70
s/d
0,60
63,70
Participación
Totales Población
en %
en %
11,90
26,13
14,62
5,69
3,84
5,61
20,61
0,97
7,49
10,17
1,14
19,73
10,76
14,37
1,61
7,23
2,48
9,40
13,44
9,09
3,73
100
Total
349,30
154.259
51,30
1.306,50
1.707,10 100,00
Fuente: Documento de Proyecto y su Modificación.
Ref. : * Vivienda: se incluyen las obras de los Coejecutores Secretaría de desarrollo Social y Plan Arraigo
*Población afectada: los datos corresponden a evacuados y autoevacuados.
*Educación: los datos corresponden a una muestra de 245 escuelas sobre un total de 1000 escuelas
afectadas. Respecto de los componentes de Salud y Saneamiento, no se tienen datos
La consideración del costo de los daños ocasionados por el fenómeno y la
asignación de los recursos para la reconstrucción consignados en el Documento
22
Preparatorio y en el Informe que fuera elevado al Banco el 3 de mayo del 1999 para la
incorporación de las nuevas provincias, tienen características especiales que merecen ser
consignadas en forma particular, a saber:
• Los daños en cada una de las provincias se informaron por totales de los sectores
afectados, en tal sentido se incluyeron todas las pérdidas sufridas
independientemente de los daños que se financiarían por el presente Programa.
• Para la distribución de recursos en las provincias incorporadas en la primera
etapa se utilizaron datos de fuentes nacionales volcados en el Documento
Preparatorio, en tanto que en el informe elevado para la incorporación de las
provincias de Córdoba, Chubut, La Pampa y Santiago del Estero se recabaron
datos de fuentes provinciales.
• La infraestructura vial estaba dirigida a la rehabilitación o reconstrucción de
áreas afectadas en las rutas nacionales y de caminos provinciales y rurales. Dado
que dicho Documento consideró en forma separada las rutas nacionales de las
provinciales, y al momento de efectuarse la distribución provincial de los
recursos no se tuvo en cuenta dicha distinción, la verificación de la equidad en la
distribución de fondos a las provincias resulta de difícil comparación.
La distribución preliminar en cada una de las provincias afectadas fue:
Cuadro N° 10
Asignación Preliminar
(en millones de U$S)
Provincias
Vial/SOP ENOHSA
Viv.
SDS
Vivienda
AgriculEducación Salud
p/Arraigo
Tura
5,40
8,99
0,20
8,68
Chaco
28,75
4,95
Corrientes
25,07
4,88
18,16
Entre Ríos
41,75
1,76
1,00
Formosa
37,70
2,94
10,72
5,15
1,00
18,02
5,39
1,00
-
4,92
1,15
Totales
Particip.
en %
56,97
14,19
58,18
14,49
46,51
11,59
75,92
18,91
23
27,72
0,53
6,14
Santa Fe
55,11
1,03
3,14
La Pampa
6,00
1,00
2,00
-
-
Santiago del Estero
7,00
1,00
1,00
-
-
Córdoba
7,00
1,00
1,00
-
-
Chubut
2,00
4,00
2,00
-
-
238,10
23,09
54,15
Total
20,30
0,82
Misiones
3,03
38,32
20,79
-
-
1,20
3,00
1,00
2,00
4,00
1,00
25,75
55,51
13,83
65,31
16,27
10,00
2,49
11,00
2,74
13,00
3,24
9,00
2,24
401,40
Fuente: Modificación del Texto Informe de Proyecto y Ayuda Memoria Agosto/99.
Seguidamente se exponen los costos de los daños informados por cada una de las
provincias afectadas y la asignación de recursos del Programa para las mismas. En ellos se
destaca la asignación a la provincia de Formosa por un monto superior a los costos
denunciados.
Gráfico N° 2
30,00
446,10
26,13
249,50
14,62
15,00
97,10
95,80
5,69
5,61
65,50
3,84
173,60
10,17
127,90
7,49
16,60
0,97
63,70
3,73
19,50
1,14
75,92
18,91
58,18
56,97
14,19
60,00
Fuente: elaboración propia
50,00
55,51
13,83
14,49
65,31
16,27
46,51
11,59
Gráfico N° 3
30,00
20,00
10,00
-
10,00
5,00
-
70,00
en millones
20,00
20,61
80,00
40,00
25,00
351,80
en porcentaje
500,00
450,00
400,00
350,00
300,00
250,00
200,00
150,00
100,00
50,00
0,00
9,00
10,00 11,00 13,00
2,74 3,24 2,24
2,49
20,00
18,00
16,00
14,00
12,00
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
-
en porcentaje
en millones
Costo de los daños por provincia en millones y en porcentaje
24
100,00
Asignación de recursos por provincia en millones y en porcentaje
Fuente: elaboración propia
El siguiente gráfico muestra la relación por provincia afectada entre las personas
evacuadas y la asignación de recursos para el componente de infraestructura socialviviendas. Al respecto, cabe señalar que en el Documento Preparatorio se utilizó la cantidad
de personas evacuadas como base para la distribución de los fondos asignados a la
construcción de viviendas. Del análisis efectuado se colige que la asignación de fondos no
resultó equitativa en los términos establecidos en el mencionado documento.
Gráfico N° 4
% de población afectada por provincia
% de asignación de recursos para viviendas
30,00%
26,13%
25,00%
14,62%
12,95%
15,00%
10,17%
10,00%
9,41%
7,49%
3,88%
5,00%
15,27%
14,73%
5,69%
3,24%
5,61%
3,84%
3,73%
Rutas
Nacionales
15,53%
20,12%
Formosa
20,61%
20,00%
2,27% 2,59%
0,97%
1,14%
% Daño
La Pampa
Chubut
Misiones
Entre Ríos
Santiago
del Estero
Córdoba
Corrientes
Santa Fe
Chaco
0,00%
% Asignac
Fuente: elaboración propia
6.2.4.- Proceso de ejecución del Programa
Componente Reconstrucción
25
Originalmente este componente tenía previsto los rubros: vivienda, vialidad,
agropecuario y saneamiento, según estaba previsto en la distribución preliminar del
Documento Preparatorio del Programa, incorporándose posteriormente los rubros salud y
educación, y procediéndose a una nueva distribución.
El programa no estableció un criterio único de delimitación de funciones y
responsabilidades entre la Dirección Nacional del Programa (DNP) y los Coejecutores, ni
entre estos últimos y los Subejecutores. Asimismo la delegación de funciones que
realizaron los Coejecutores a los Subejecutores varió de acuerdo a los Convenios firmados.
El Reglamento Operativo del Programa previó que aquellos Subejecutores que
tuvieran capacidad operativa llevaran a cabo contrataciones de obras, adquisiciones de
bienes y servicios, supervisión de las obras, contabilización y elaboración de informes al
Coejecutor, sin embargo, no se encontraron formalmente explicitados los requisitos para
determinar dicha capacidad operativa.
En tal sentido, se verificó que la Secretaría de Obras Públicas al celebrar Convenios
de Subejecución con las Direcciones Provinciales de Vialidad y la Dirección Nacional de
Vialidad, centralizó las operaciones dejando a cargo de éstos únicamente las actividades de
proyectista de las obras y de supervisión.
Mas allá de los mecanismos utilizados, centralizados o descentralizados, se mantuvo
una estructura donde se superponen funciones entre los Subejecutores, los Coejecutores y la
Dirección Nacional del Programa.
Salud
Fue llevado a cabo directamente por la DNP, que realizó obras destinadas a Puestos
Sanitarios y Salón de Usos Múltiples (SUM). No obstante ello, en la Provincia de La
Pampa se asignaron los recursos de este rubro a distintos fines que los previstos, atento que
se afectaron a la reconstrucción de una escuela y la refacción de 4 viviendas.
26
En líneas generales no se han encontrado observaciones significativas que
mencionar en los expedientes que integraron la muestra seleccionada para el análisis de las
obras en particular.
Cuadro N° 11
Proyecto N°
Localidad – Provincia
1-1-0040
Puesto Bastiani – Chaco
11-2-0000
Hilario Lagos- La Pampa
11-2-0010
Hilario Lagos- La Pampa
11-2-0020
Hilario Lagos- La Pampa
1-2-0030
Mburucuyá – Corrientes.
1-2-0040
Santa Rosa – Corrientes
1-2-0100
Santa Lucía – Corrientes
1-2-0120
Concepción – Corrientes
1-3-0010
Villa Paranacito – Entre Ríos.
Total de la Muestra Salud
Fuente : elaboración propia
Monto en $
33.000
20.931
19.982
24.105
54.526
54.539
54.553
54.539
51.917
368.092
Infraestructura Vial
Coejecutor Secretaría de Obras Públicas.
La muestra analizada se compuso de los siguientes proyectos seleccionados por su
significatividad económica e interés de auditoría:
Cuadro N° 12
Proyecto N°
Subejecutor
Monto en $
27
2-1-0021
Pcia. de Chaco
2-2-0009
Pcia. de Corrientes
2-3-0002
Pcia. de Entre Ríos
2-3-0006
Pcia. de Entre Ríos
2-4-0001
Pcia. de Formosa
2-4-0002
Pcia. de Formosa
2-4-0003
Pcia. de Formosa
2-4-0004
Pcia. de Formosa
2-4-0005
Pcia. de Formosa
2-5-0004
Pcia. de Misiones
2-6-0009
Pcia. de Santa Fe
2-6-0046
Pcia. de Santa Fe
2-7-0013
Direc. Nac. de Vialidad
2-9-0002
Cdoro .Rivadavia
Total Muestra Sec. De Obras Públicas
Fuente : elaboración propia
3.133.989
1.239.405
3.996.147
2.502.367
3.101.885
4.037.997
3.471.084
3.160.304
3.782.417
2.888.937
3.706.807
2.630.289
843.917
3.646.925
42.142.470
En general se detectó que, como consecuencia de las restricciones presupuestarias,
se produjeron moras en los pagos y disminuciones significativas en el ritmo de avance de
las obras. No obstante ello no existieron observaciones significativas que realizar sobre las
tramitaciones de las contrataciones de las obras, a excepción de los casos que en cada punto
se detallan:
Obras Provincia de Formosa (Proyectos N° 2-4-0001/2/3/4/5)
Subejecutor Provincia de Formosa.
Ruta Provincial N° 1 – Tramo Mayor Villafañe - El Colorado – Sección I y II
Proyectos 2-4-0001 y 2-4-0002
28
Ruta Provincial N°2 – Tramo: Ruta Nacional N° 11 – Riacho He - Hé – Sección I, II y
III Proyectos 2-4-0003, 2-4-0004 y 2-4-0005
Monto: $ 17.553.687
Estas obras, comenzadas el 4 de junio de 1999, tenían un plazo de ejecución
previsto de 8 meses, sin embargo a 2 meses de iniciadas, la provincia, en su carácter de
Subejecutor, solicitó financiamiento adicional para mejorar las obras contratadas,
justificando dicho requerimiento por las características de la terminación superficial de la
calzada. El Coejecutor compartió este criterio pero la provincia elevó un nuevo pedido a la
Dirección Nacional del Programa con modificaciones sustanciales a la obra original que
consistían en la realización de una calzada de concreto asfáltico. El Coejecutor reiteró que
la única modificación válida de obra era la primera y señaló, no obstante, que si existían
recursos presupuestarios y el BID acordaba encuadrar como elegible el estudio realizado
por la provincia, podría darse lugar a lo solicitado.
Es de señalar que el Programa tenía previsto procedimientos de contratación
distintivos dada la naturaleza de la emergencia. Estos establecían un monto tope de $5
millones para las licitaciones públicas abreviadas. Con el objetivo de acelerar la ejecución
de la obra el Coejecutor dividió el proyecto en cinco secciones y, de esta manera al bajar
los montos de la contratación, eludió el trámite de licitación pública internacional. Cabe
destacar que a la fecha de cierre de la auditoría, las obras no habían alcanzado el objetivo
manifestado.
Obra provincia de Santa Fe (Proyecto N° 2-6-0046) –
Reintegro de gastos por Rehabilitación Ferrocarril Buenos Aires Mendoza, entre
estación Diego de Alvear y Castellanos (La Picasa) –
Monto: $ 2.630.289,49
Previo a toda consideración corresponde señalar que la documentación suministrada
por el Coejecutor correspondió a fotocopias simples.
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El proyecto de la referencia consistió en el reconocimiento de $ 2.630.289,49 al
concesionario ferroviario Buenos Aires al Pacífico - General San Martín S. A. – BAP no
previsto en los términos del contrato de concesión. Los conceptos reconocidos fueron:
•
manipuleo, transporte de áridos y obras de elevación de la vía ($ 1.925.268,44);
•
suministro de piedra partida ($ 418.815,18); y
•
suministro de canto rodado triturado y piedra bola ($286.205,87).
El reconocimiento se originó en la solicitud del concesionario a la Subsecretaría de
Transporte Terrestre por los daños ocasionados por las inundaciones en el tramo estación
Diego de Alvear y Castellanos (La Picasa), requiriendo la autorización para la ejecución de
una obra provisoria consistente en producir un levantamiento de las vías previo a la
adopción por parte del Estado de las medidas definitivas de carácter hídrico. Esta propuesta
técnica fue aceptada por la mencionada Subsecretaría. Dicho organismo sugirió dar inicio a
las obras mientras se resolvía la asignación presupuestaria para la habilitación de recursos
tendientes a solucionar el problema de fondo.
El 25/09/98 el concesionario (BAP) informó que, pese a haberse concluido la
primera etapa de las tareas de elevación del terraplén ello no solucionó el problema dado
que, si bien la altura de las vías quedó por encima del nivel del agua, el oleaje provocado
por el viento hizo que
el agua sobrepasara los rieles e impidiera la circulación. El
Subsecretario de Transporte con fecha 08/02/99, con posterioridad a recibir la información
sobre la inutilidad de la solución adoptada, solicitó a la Dirección Nacional del Programa
que se incluyeran estas obras en el Programa que nos ocupa. Este pedido obtuvo la no
objeción del Banco.
En los términos del contrato de concesión no se previó el reconocimiento de gastos,
sino que, en la cláusula 40.8.1 del Pliego de Bases y Condiciones que integró el contrato se
estableció que en el supuesto de que los activos afectados al servicio resultaran dañados por
caso fortuito o fuerza mayor ocurrido luego de la toma de posesión, el Concesionario podía:
(a) incrementar el límite superior tarifario a fin de permitir el incremento de las tarifas para
compensar la incidencia del perjuicio sufrido, y/o b) requerir la prórroga del plazo de la
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concesión por el tiempo estrictamente necesario para la compensación del costo del capital
invertido.
El proceso de contratación fue realizado por el concesionario (BAP) previo a la
incorporación del proyecto al Programa. Por ende no le correspondía atenerse a la
normativa específica del BID. Sin embargo cabe señalar que este proyecto obtuvo la noobjeción del mencionado Banco y fue aprobada toda la contratación por la Secretaría de
Obras Públicas a través de la Resolución N° 139 del 29 de junio de 1999.
En función de la aprobación otorgada corresponden señalar las siguientes
consideraciones:
•
No fueron definidos con claridad los trabajos a realizar en los pliegos de condiciones,
las dimensiones sobre las que se solicita ofertas son aproximadas, tanto para el
levantamiento de vía como en la longitud del tramo. No se determinó la forma de
cotización (ajuste alzado, costa y costes, unidad de medida) ni se especificaron las
condiciones de pago.
•
Se realizó una Contratación directa invitando a tres firmas a cotizar. Una de las cuales
no cotizó, y una segunda, la de menor precio, no se consideró por no tener la
experiencia adecuada en el tipo de trabajos que se debía realizar.
•
La empresa adjudicataria cotizó por metro lineal , por metro de nivelación y alineación
final, además de condicionar la oferta dado que preveía una ocupación inicial de vía sin
límite contrariamente a lo requerido en pliego.
•
Con posterioridad a la contratación original, se adicionó el traslado de los materiales
desde su origen en cantera hasta la obra. Este proceder tuvo el agravante que la
concesionaria beneficiaria de los pagos que nos ocupan, fue la prestadora de ese
servicio.
•
La adjudicataria encomendó la adquisición y transporte de la piedra a una empresa de
transporte de ferrocarril cuya orden de compra y factura tiene un solo ítem. Asimismo,
facturó un 5% no previsto en la orden de compra emitida sin indicarse los motivos por
los cuales se le reconoció ese monto adicional.
31
•
Se dificultó el seguimiento de la prestación realizada por el hecho de que se pidió el
traslado de 40.500tn de piedras desde Mendoza, se efectuó una orden de compra por
75.000tn y se facturaron 63.611,73tn. Por otra parte, desde Haedo debían transportarse
40.000tn y sólo se movilizaron 18.466,27tn.
•
De la facturación no surgió cómo se realizó la entrega del total de la orden de compra
de FERROMEL, dado que no se discriminaron los ítems de la misma.
Por último cabe destacar que según se informó a esta Auditoría a través de la
Comisión Nacional de Regulación del Transporte, al 31/12/99 la Concesionaria se
encontraba atrasada desde febrero de 1995 con el pago de los cánones en la suma de $
18.765.699,91 incluidos los intereses.
Es opinión de esta auditoría que el reconocimiento efectuado no debió realizarse,
dado que no estaba previsto en el contrato de concesión una compensación monetaria por
las circunstancias descriptas, asimismo se destaca que del análisis realizado no se pudo
verificar la certeza de la cifra abonada por las razones arriba mencionadas.
Infraestructura Vivienda
Este rubro fue ejecutado por dos Coejecutores, la Secretaría de Desarrollo Social y
el Plan Arraigo. El BID financió los materiales necesarios para las obras excluyendo al IVA
y el resto de los componentes del costo quedó a cargo de la contrapartida local.
Coejecutor Secretaría de Desarrollo Social:
La Secretaría de Desarrollo Social celebró Convenios con los Institutos Provinciales
de Vivienda (IPV) y los Municipios para la ejecución de las obras.
En el año 1998 a través de la Secretaría de Desarrollo Social, se otorgaron subsidios
no reintegrables con fondos provenientes de Lotería Nacional S.E. a la Provincias de
Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe y, en el mismo acto, se
adelantó el 50 % del total de los subsidios asignados.
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Al firmarse los Convenios con dichas provincias para su incorporación al Programa
la Secretaría dispuso que los montos adelantados como subsidios a los Institutos
Provinciales de Vivienda (IPV), pasaran a formar parte del Préstamo, motivo por el cual se
ordenó el reintegro de los mismos a Lotería en la medida que éstos fueran reconocidos y
desembolsados por el Banco.
La metodología utilizada para la realización de las obras dependió de cada
Subejecutor. En el caso de los IPV, estos Institutos procedieron a la contratación de la obra
en su totalidad, abarcando mano de obra y materiales pero requiriendo desembolsos sólo
por la parte pertinente a materiales.
Por otra parte en el caso de los Municipios se contrató la adquisición de los
materiales, y la mano de obra se proveyó en su mayoría a través de los Planes Trabajar, en
otros casos se utilizaron agentes de los Municipios y/o las realizaron los propios
beneficiarios.
Respecto de los Planes Trabajar cabe señalar que no existió una coordinación entre
la disponibilidad de los fondos para la adquisición de materiales y la obtención de la mano
de obra que aquellos planes proporcionaban.
Los casos analizados que integraron la muestra y que se detallan a continuación, no
merecieron observaciones significativas que formular.
Cuadro N° 13
Proyecto N°
Localidad – Provincia
4-2-0070
Itatí – Corrientes
4-2-0090
Paso de la Patria – Corrientes
4-2-0110
Bella Vista – Corrientes
4-2-0121
San Luis del Palmar – Corrientes
4-2-0730
Mburucuyá – Corrientes
4-2-0770
Yofre – Corrientes
Monto en $
422.397
211.312
522.156
190.958
160.103
160.103
33
4-5-0370
Localidades Varias – Misiones
4-5-0371
Localidades Varias – Misiones
4-5-0390
Apóstoles – Misiones
4-3-0150
Villa Paranacito – Entre Ríos
Total de la Muestra Sec. de Desarrollo Social
Fuente : elaboración propia
258.530
75.004
71.801
1.418.667
3.491.031
Provincia de Corrientes.
Las obras visitadas se encontraban con distintos grados de avance en su ejecución;
sin embargo pudo observarse atrasos en los desembolsos que comenzaron a producirse a
partir del último trimestre de 1999 como así también inconvenientes para acceder a la mano
de obra provista por el Plan Trabajar.
En el curso de la visita realizada a esta Provincia – Municipios de Bella Vista,
Empedrado, Gobernador Martínez, Itatí, Mburucuyá, Mercedes, Paso de la Patria, Saladas,
San Luis del Palmar, Santa Lucía, Villa Córdoba, Yofre- se verificó que en ninguna de las
localidades mencionadas se había abierto un registro de posibles beneficiarios ni tampoco
se acreditó la definición de criterios para la selección de los destinatarios de las viviendas.
Coejecutor Plan Arraigo
Este rubro se ejecutó directamente a través de los Municipios. Pudo observarse que
en todos los casos seleccionados se registraron demoras en la ejecución de las obras que
obedecieron a los problemas presupuestarios y a los cambios Institucionales ya descriptos.
Los casos analizados en la muestra seleccionada cuyos expedientes se detallan a
continuación, no merecieron observaciones significativas que formular.
Cuadro N° 14
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Proyecto N°
Municipios – Provincias
5-2-0020
Mburucuyá – Corrientes
5-2-0050
Yofre – Corrientes
5-3-0010
Villa Paranacito – Entre Ríos
-
5-5-0350
5-5-0360
* Posadas, Puerto Rico,
5-5-0390
Caraguatay, Wanda,Pto. Iguazú,
Pto. Libertad, Cnia. Victoria, Pto.
Esperanza, El Dorado – Misiones
5-5-0490
5-5-0580
376.872
-
5-5-0320
5-5-0460
98.099
308.352
5-5-0290
5-5-0420
Monto en $
149.562
535.578
Total Muestra Plan Arraigo
1.468.463
Fuente : elaboración propia
* las compras de Misiones se agruparon para la realización de los
concursos de precios, no obstante mantener sus números de proyectos.
Infraestructura Sanitaria
Coejecutor ENOHSA
El Ente Nacional de Obras Hídricas y Saneamiento tuvo dos etapas en su ejecución.
La primera de ellas correspondió a la adquisición de bienes y la segunda a las obras de
saneamiento propiamente dichas. Al respecto es de señalar que en el Documento
Preparatorio sólo se consideraba la realización de obras de saneamiento. El monto
destinado a la adquisición de equipamiento fue de $ 8.985.631,34 que dada la naturaleza de
los bienes adquiridos debió ser considerado como parte de las acciones de mitigación
llevadas a cabo, pese a haberse imputado al componente reconstrucción.
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Dicha adquisición de equipamiento estuvo originada en los Convenios firmados el
11 de agosto de 1998 entre la Presidencia de la Nación y las Provincias de Chaco,
Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe por un total de $ 10.405.590,
mediante los cuales la Nación concedió subsidios para paliar los inconvenientes que se
habían producido en razón del avance de las aguas sobre las comunidades. Los
mencionados subsidios consistieron en la asignación de fondos para la adquisición de
equipamiento tendiente a solucionar las situaciones originadas por el fenómeno en dichas
provincias. A estos efectos el ENOHSA se encargó de uniformizar y conciliar los bienes a
adquirir.
Dichos subsidios, que posteriormente integraron el Préstamo que nos ocupa, se
financiaron con fondos provenientes de un programa propio del ENOHSA denominado
Programa de Ayuda Social para Agua Potable y Saneamiento (PASPAyS).
Los casos analizados en la muestra seleccionada cuyos expedientes se detallan a en
el cuadro n°15, no merecieron observaciones significativas que formular, a excepción de
los casos que se detallan en particular.
Cuadro N° 15
Proyecto N°
3-1-0572
3-1-0573
3-2-0181
3-2-0291
3-2-0381
3-3-0102
3-3-0103
3-3-0175
3-3-0186
3-4-0032
3-5-0071
* 3-50074/0073/0342
* 3-50202/0243/0246/0272
Municipio – Provincia
Chaco – Resistencia
Chaco – Resistencia
Mburucuya – Corrientes
San Luis del Palmar – Corrientes
Yofre – Corrientes
Entre Ríos – Gualeguaychú I
Entre Ríos – Gualeguaychú II
Entre Ríos – Villa Paranacito
Entre Ríos – Mazaruca I
Formosa – Clorinda
Campo Ramón – Misiones
Monto en $
2.202.825
399.614
230.660
55.230
44.658
124.443
1.125.000
329.931
112.809
1.188.822
52.984
Misiones – Grupo A
242.261
Misiones – Grupo D
233.874
Total Muestra ENOHSA
6.470.543
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Fuente: elaboración propia
Ref. : * Corresponden a Concursos de Precios agrupados por localidades
Provincia de Corrientes
Subsidio destinado a la Adquisición de Tanques cisternas y elevados
Durante la visita realizada a la Provincia de Corrientes en los Municipios de San
Luis del Palmar, Mburucuyá, Paso de la Patria y Yofre se verificó la existencia de tanques
cisternas fijos que se encontraban sin uso, manifestando los responsables de los municipios
donde se hallaban, que los mismos no habían sido utilizados en razón de desconocerse el
destino que debía asignárseles. Asimismo se constató que los tanques en cuestión
correspondían al equipamiento necesario para la etapa de mitigación y que sin embargo
fueron entregados con posterioridad a la emergencia.
En función de ello, se consultó con la Dirección de Protección Civil respecto de los
elementos que esa entidad competente en emergencias considera idóneos para mitigar las
consecuencias sanitarias. Por Nota 53/00-PC la mencionada Dirección informó que en el
caso del Programa que nos ocupa, podían considerarse: bombas para desagote y limpieza de
tuberías, sistema de potabilización, sistemas de filtrado y clorinación, así como elementos
periféricos asociados a éstos, cañerías, cisternas de la naturaleza de los que aquí se tratan,
equipos de fraccionamiento y envases de agua potable.
Es de señalar que en algunos casos entre los que se encuentran los municipios
visitados, la provisión de los tanques cisterna no estuvo asociada a la entrega de sistemas de
potabilización y/o filtrado y clorinación para la obtención de agua potable, por cuanto esto
habría ocasionado el no uso de las cisternas.
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6.2.5.- Proceso de seguimiento del Programa
El
Programa
implementó
un
sistema
de
información
que
incluyó,
independientemente de la información contable, una base de datos que permitió un
adecuado seguimiento de los proyectos aprobados, en las distintas etapas de ejecución, así
como de los terminados.
Sin embargo, el Programa fue elaborado con el método de análisis del Marco
Lógico y, a la fecha de corte de la presente auditoría, se estaban adecuando y completando
las registraciones de la mencionada base de datos de los proyectos de forma de permitir la
comparación con las metas allí previstas y la incorporación de otros parámetros que
permitan la evaluación del impacto del Programa en las distintas poblaciones beneficiarias.
En el Informe de Evaluación del Programa al 31 de diciembre de 1999 Anexo IV,
donde se analizaron la matriz lógica y los indicadores, los datos volcados eran aún
incompletos, abarcando sólo hasta el tercer trimestre del año, y se indicaron una serie de
propuestas metodológicas para completar y mejorar el sistema de análisis.
Es de señalar que del Componente Reconstrucción y Rehabilitación en el primer
trimestre del año 1999 la mayoría de los proyectos se encontraban en la etapa de
aprobación y licitación, en el segundo trimestre se encontraban licitados y en ejecución y en
el tercer trimestre algunos proyectos se encontraban terminados continuándose con la
ejecución y nuevas licitaciones.
7.- CONCLUSIONES
1. El Programa, concebido como de emergencia, registró una demora considerable en su
ejecución, alcanzando un nivel de ejecución financiera a la fecha de corte del presente,
30/6/2000 del 45,03% de lo previsto. El plazo para comprometer los fondos venció el 8
de febrero de 2000, habiéndose obtenido una prórroga de 1 año.
2. Respecto al componente Reconstrucción, se observó una superposición de funciones
entre los Subejecutores, Coejecutores y la Dirección Nacional del Programa sin que
estuvieran claramente delimitadas las funciones y responsabilidades de cada uno de
ellos.
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3. El Documento Preparatorio del Programa, considerado parte integrante del Contrato de
Préstamo, preveía que debía realizarse una distribución equitativa de los recursos entre
las distintas provincias afectadas por la emergencia en función de los daños
ocasionados. A tales efectos se realizó una distribución preliminar como hipótesis de
trabajo que fue modificada en las sucesivas misiones realizadas por el Banco. La simple
comparación de los recursos asignados a cada una de las provincias con el costo de los
daños sufridos muestra que la distribución de recursos en general no habría sido
proporcional, no obstante, y atento que existieron diferencias de exposición de los datos
volcados, no se emite opinión respecto de la equidad de la misma. Sólo se observa
como inequitativa la asignación de recursos para infraestructura social-viviendas, atento
que la adjudicación efectuada no resulta proporcional a la cantidad de personas
evacuadas en cada una de las provincias, dato considerado por el Documento
Preparatorio como parámetro de asignación. Por último, se verificó que, en el caso de la
Provincia de Formosa, la asignación superó en monto a los daños denunciados.
4.
No se acreditaron esfuerzos de publicidad para difundir tanto la existencia del
Programa como de los criterios de selección de los proyectos. No obstante se abrió una
página web en el ámbito de Jefatura del Gabinete de Ministros. Tampoco se ha
acreditado la existencia de criterios definidos para la priorización de necesidades y
beneficiarios.
5. Dado que a la fecha de corte de la auditoría se habían ejecutado proyectos por un total
de 11.220 viviendas, que abarcaban refacción, reconstrucción, viviendas nuevas y
techos, se considera que la meta física prevista para el rubro Infraestructura Social
Vivienda estaría próxima a cumplirse.
6. Se observó asignación de fondos a fines distintos de los previstos. En este orden cabe
mencionar el caso de la provincia de La Pampa que financió la reconstrucción de una
escuela y refacción de cuatro viviendas con recursos afectados a salud y el Enhosa que
utilizó fondos correspondientes a saneamiento para la atención de acciones de
mitigación.
39
7. En el proceso de ejecución del Programa corresponde destacar el reconocimiento de
gastos a una concesionaria del ferrocarril no previsto en el contrato respectivo, y la
omisión del procedimiento de licitación pública internacional para efectuar la
reparación de las rutas 1 y 2 de la provincia de Formosa. Por el primero de ellos,
procede el deslinde de responsabilidades y, eventualmente, la repetición de fondos.
8. Como consecuencia de las restricciones presupuestarias, se produjeron moras en los
pagos y disminuciones significativas en el ritmo de avance de las obras.
9. En el caso de los tanques cisterna adquiridos en algunos de los municipios de la
provincia de Corrientes, no surge que la provisión de los mismos cumpliera con los
fines descriptos por la Dirección de Protección Civil, para situaciones como las aquí
señaladas.
8.– RECOMENDACIONES
1. Establecer clara e indubitablemente las funciones y responsabilidades de cada uno de
los participantes en la ejecución del componente Reconstrucción, de forma de evitar
superposición de actividades.
2. Definir explícitamente los criterios para la asignación de recursos a cada una de las
jurisdicciones beneficiarias respetándose el marco de equidad determinado en el
Documento Preparatorio del Préstamo. Realizar un seguimiento periódico de lo actuado
y la adecuación de los desvíos.
3. En cuanto a la última de las etapas de adjudicación de las viviendas, corresponde
también una clara definición de los criterios, requisitos y prioridades para acceder al
beneficio, así como una adecuada difusión de esos términos de forma de garantizar la
transparencia del procedimiento.
4. Si bien se ha incorporado en la página web de Internet de la Jefatura del Gabinete de
Ministros la existencia del Programa y los criterios de selección de los proyectos, sería
conveniente recurrir a la difusión por medios masivos de comunicación para garantizar
la llegada a todos los potenciales interesados.
40
5. Respetar estrictamente los destinos previstos para los recursos del Programa. En caso de
resultar necesario proceder su cambio, dar la tramitación de forma correspondiente.
6. Coordinar las acciones entre las distintas jurisdicciones y programas a efectos de evitar
mayores dilaciones en la ejecución de las obras, en especial con las respectivas el Plan
Trabajar y aquellas que se financian con recursos de las provincias.
7. De acuerdo a lo expuesto en el punto 7. del acápite 7.- CONCLUSIONES respecto del
reconocimiento de gastos a una concesionaria del ferrocarril no previsto en el contrato
respectivo, procede el deslinde de responsabilidades y, eventualmente, la repetición de
fondos.
8. Por último, cabría consultar a los organismos competentes los bienes idóneos para
mitigar los efectos en los casos de cataclismos naturales de la naturaleza de que nos
ocupa, y disponer de los mismos en carácter de reserva para que estén disponibles en
los momentos de necesidad.
9.- COMUNICACIÓN DEL PROYECTO DE INFORME A LA JEFATURA DE
GABINETE DE MINISTROS
Con fecha 23/04/02, el Proyecto de Informe fue enviado en vista al Señor Jefe de
Gabinete de Ministros quien, a la fecha de vencimiento del plazo otorgado, no formuló
observaciones y/o comentarios al respecto.
BUENOS AIRES, MAYO DE 2002.
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