2013_218info.pdf

INFORME DE SEGUIMIENTO DE LAS OBSERVACIONES Y
RECOMENDACIONES DEL INFORME DE AUDITORIA DE GESTIÓN DEL
“PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DEL SISTEMA EDUCATIVO (PROMSE) SUBPROGRAMA II – EXPANSIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA ESCOLAR”
CONVENIO DE PRÉSTAMO BID Nº 1345/OC-AR al 31/12/08
Octubre 2013
Departamento de Control de Operaciones de Crédito Público y Sustentabilidad
Gerencia de Control de la Deuda Pública
Auditoría General de la Nación
INDICE
A. OBJETO ................................................................................................................................ 3
B. ALCANCE ............................................................................................................................ 4
B.1. Ejecución del Trabajo de Auditoría ................................................................................ 4
B.2. Procedimientos Aplicados............................................................................................... 6
C. SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES EFECTUADAS EN EL INFORME
DE AUDITORIA APROBADO POR RESOLUCIÓN 170/11 ................................................. 8
C.1 Área Crítica “Análisis de la Gestión Física y Presupuestaria” ........................................ 8
C.2 Área Crítica “Análisis de la Gestión de Obra”............................................................... 12
C.3 Área Crítica “Análisis de la Gestión de Asignación y Reasignación Presupuestaria entre
Jurisdicciones” ...................................................................................................................... 26
D. CONCLUSIÓN ................................................................................................................... 30
E. LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME.......................................................... 32
F. ANEXOS ............................................................................................................................. 33
F.1 Detalle de Observaciones y Recomendaciones, y Respuesta del Auditado y Opinión del
Auditor acerca de Acciones Instrumentadas......................................................................... 33
F.2 Detalle de Procedimientos Externos por Recomendación.............................................. 53
F.3 Comisión de Servicio UEJ Provincia de Buenos Aires:................................................. 54
F.4 Comisiones de Crédito ................................................................................................... 55
2
INFORME DE SEGUIMIENTO DE RECOMENDACIONES DE INFORME DE
AUDITORÍA
Al Sr. Secretario de Obras Públicas del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública
y Servicios
Ing. José Francisco LOPEZ
C/C al Sr. Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
Arq. Julio DE VIDO
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156, la AUDITORÍA
GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar una auditoría de seguimiento de la gestión
en el ámbito del Ministerio de Planificación de la Nación, con el objeto que se detalla en el
apartado A.
A. OBJETO
Seguimiento de las acciones implementadas por el ente auditado a partir de las observaciones
y recomendaciones realizadas en el Informe de Auditoría de Gestión efectuado sobre el
“Programa de Mejoramiento del Sistema Educativo (PROMSE) – Subprograma II “Expansión
de la Infraestructura Escolar parcialmente financiado con el préstamo 1345/OC-AR del Banco
Interamericano de Desarrollo” aprobado según Resolución AGN Nº 170/11.
El seguimiento se efectúa sobre las acciones desarrolladas en el marco del “Programa de
Apoyo a la Política de Mejoramiento de la Equidad Educativa” (PROMEDU I),
genéricamente denominado “Programa Nacional Más Escuelas” y parcialmente financiado
mediante el Préstamo BID Nº 1966/OC-AR. Dicho programa representa la continuidad del
“Programa de Mejoramiento del Sistema Educativo (PROMSE) – Subprograma II”,
genéricamente denominado “700 Escuelas” y parcialmente financiado mediante el Préstamo
BID Nº 1345/OC-AR oportunamente auditado.
3
B. ALCANCE
B.1. Ejecución del Trabajo de Auditoría
El examen se apoya en las recomendaciones emanadas del Informe de Auditoría
oportunamente efectuado de acuerdo con las Normas de Auditoría Externa (NAE)1, aprobadas
por la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN mediante la Resolución N° 145/93, dictada
en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley N° 24.156. El
seguimiento de las 22 (veintidós) recomendaciones realizadas al ente ejecutor (véase Anexo
F.1), se ha instrumentado tomando en consideración metodologías recomendadas por
INTOSAI para el seguimiento de auditorías de gestión. Se plantearon 4 (cuatro) categorías de
evaluación, que tienen por finalidad emitir valoraciones acerca de las acciones implementadas
por el Programa en función de lo recomendado: Recomendación Implementada;
Recomendación No Implementada, Parcialmente Implementada, y No Aplica.
En relación con la categoría No Aplica, esta se ha utilizado para el caso de aquellas
recomendaciones cuya implementación no fue monitoreada o controlada en el marco del
nuevo Programa/Préstamo, ya sea por cambios relevantes en la normativa de aplicación, o
porque referían a aspectos muy específicos (generalmente relativos a la obra), cuya
extrapolación en el nuevo programa sería incorrecta.
El cuadro 1 detalla el proceso desarrollado desde las Observaciones y Recomendaciones
formuladas en el Informe sobre el Programa “700 Escuelas”, incluyendo las referidas
categorías. Los procedimientos particulares aplicados se detallan en el punto B.2.
1
Específicamente de los puntos IV-a 1 y IV-a 2 (“Auditoría de Economía y Eficiencia” y “Auditoría de
Eficacia”, respectivamente).
4
Cuadro 1
Proceso de la Auditoría de Seguimiento
Observación y
Recomendación
Pregunta a responder
Insumo/s
Acción/es implementada/s
por el Auditado
Valoración del Auditor
¿Cuál es el objeto de análisis
(Programa y
Recomendaciones
específicas?
¿Qué hizo el auditor en el
nuevo Programa en relación a
las Recomendaciones hechas
sobre el anterior?
¿De qué modo (categorías) se
valora lo hecho por el auditado
en relación a lo recomendado?
* Informe Aud. Gestión
Programa "700 Escuelas"
* Información provista por el
auditado gestión Programa
"Más Escuelas"
* Procedimientos y análisis del
Auditor sobre las respuestas y
evidencia provista por el
Auditado, en términos de
pertinencia (alcance y
temporalidad), suficiencia
(cantidad y contundencia) y
formalidad
* Implementada
* Otros procedimientos del
Auditor (reuniones, comisión
de servicio, elaboración de
muestras, consultas, pedidos
de aclaraciones,etc.)
* Parcialmente implementada
* No implementada
* No aplica
A los fines de identificar el área específica en la que impacta la implementación de las
acciones del nuevo Programa “Más Escuelas” en relación a las recomendaciones, se
agruparon utilizando las categorías de análisis o áreas críticas, oportunamente definidas para
la auditoría sobre la gestión del Programa “700 Escuelas”, a saber:
 Análisis de la Gestión Física y Presupuestaria: Recomendaciones N° 1 a N° 4,
 Análisis de la Gestión de Obras: Recomendaciones N° 5 a N° 19 ,
 Análisis de Asignación y Reasignación Presupuestaria entre Jurisdicciones:
Recomendaciones N° 20 a N° 22.
El período auditado comprende la fecha de cierre de la anterior auditoria, abril de 2008 y el 31
de diciembre de 20112. Las tareas de campo se desarrollaron entre el 17 de diciembre de 2012
y el 6 de junio de 2013.
Se advierte que, en cuestiones complejas de la gestión vinculada a las acciones sobre la
infraestructura (por ejemplo, el proceso de decisión para la localización de la obra o la
incorporación de la experiencia nacional de gestión en los proyectos locales), la verificación
2
No obstante, se considera que el auditado sólo pudo haber implementado lo recomendado, una vez que hubiera
recibido la primera versión del Proyecto de Informe (enviado “en vista”), lo cual sucedió en marzo de 2010.
5
entre las acciones implementadas por el auditado y las recomendaciones realizadas por el
auditor requerirían de procedimientos adicionales. Estas circunstancias han sido consideradas
al asignar la correspondiente categoría de valoración3.
B.2. Procedimientos Aplicados
Como primer paso se requirió al Auditado que responda acerca de las acciones implementadas
en relación a las recomendaciones efectuadas. A partir de su respuesta mediante Nota UES II
N° 14.502/134, se trabajó sobre la vinculación entre la razonable aplicabilidad de la
recomendación efectuada (ver Alcance) y la pertinencia de la respuesta del auditado
(consistencia con lo preguntado por el auditor mediante Nota SSP N° 002/13)5. De ello
surgió, que en la práctica no se trabajó sobre el total de 22 recomendaciones sino sobre un
subconjunto de 19 recomendaciones.
Los procedimientos de auditoría fueron tanto “internos”, es decir desarrollados por el equipo
de auditoría (por ej. Control de consistencia del "diseño de una muestra"), como “externos”,
con participación del auditado (por ej. Solicitud mediante notas de pedido de aclaración y/o de
provisión de documentación respaldatoria"), entre los que se incluye la comisión de servicio
a la ciudad de La Plata (en relación a las Recomendaciones Nº 5, 6, 7 y 9), en la que se asienta
la Unidad Operativa Local (UOL) de la Provincia de Buenos Aires.
En particular se han realizado los siguientes procedimientos6:

Solicitud y análisis general de la documentación del nuevo Programa Nacional
“Más Escuelas”, incluyendo normativa de aplicación, documentación
financiera, técnica, de adquisiciones y bases de datos de la gestión
 Solicitud de información acerca de acciones implementadas en relación a lo
observado y recomendado en el marco del Informe de Auditoría sobre el
Programa Nacional “700 Escuelas”7
3
De hecho, dada su complejidad, estas cuestiones serán consideradas en ocasión de la planificación la auditoría
de gestión del Programa Nacional “Mas Escuelas”.
4
Véase anexo F.1.
5
Ello a partir de la verificación en una primera instancia, de que por lo menos para el caso de tres
recomendaciones no se respondió acerca de lo específicamente preguntado (acciones implementadas) sino que se
transcribió (en algunos casos literalmente), el descargo oportunamente realizado al entonces Proyecto de Informe
de Auditoría del “Programa de Mejoramiento del Sistema Educativo (PROMSE) - Subprograma II – Expansión
de La Infraestructura Escolar”.
6
Para un detalle de procedimientos “externos” por cada Recomendación, véase Anexo F.2.
7
Para un detalle de las respuestas del auditado a cada una de los conjuntos de Observaciones y
Recomendaciones, véase Anexo F.1.
6
 Evaluación de las respuestas. Análisis de pertinencia y suficiencia
respaldatoria de las respuestas recibidas y las evidencias recogidas. Solicitud
de aclaraciones y provisión de documentación adicional que respalde lo
informado por el auditado
 Reuniones con el auditado para aclarar enfoque de la auditoria, alcance de
preguntas formuladas al programa, y respuestas y documentación brindadas.
 Elaboración de una nueva muestra de expedientes para verificar los procesos
de adquisición
 Elaboración y evaluación de una muestra de obras
 Comisión de servicio a la Unidad Ejecutora Jurisdiccional (UEJ) de la
provincia de Buenos Aires (ciudad de La Plata) para solicitud de
documentación respaldatoria correspondiente a las muestras relevadas8
 Confección de las curvas teórica y observada de desembolsos y comisiones de
crédito9
8
9
Para un detalle del alcance y resultados de este procedimiento, véase Anexo F.3.
Véase Anexo F.4
7
C. SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES EFECTUADAS EN EL INFORME DE AUDITORIA
APROBADO POR RESOLUCIÓN 170/11
C.1 Área Crítica “Análisis de la Gestión Física y Presupuestaria”
Nro.
OBSERVACIO
N
RECOMENDACION
ORIGINAL
1
ORIGINAL
El Subprograma
no cumplió con
la emisión de los
POAs anuales.
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
Cumplir con la presentación Parcialmente
de los POAs en tiempo y implementada
forma a fin de ejecutar las
acciones previstas con el
acuerdo del BID (“no
objeción”),
o
bien,
formalizar
con
este
organismo de crédito un
reporte de planificación
proveniente del sistema
actualmente
en
funcionamiento, para así
contar con una planificación
integral de la aplicación del
Subprograma para cada
ejercicio.
FUNDAMENTO DE LA CONCLUSION
DEL AUDITOR
Las acciones implementadas por el auditado no
satisfacen los requisitos del Reglamento
Operativo (“Programación, Seguimiento y
Evaluación”, punto 4.1) acerca de los
documentos a presentar para la programación
(anual) de las inversiones, ya que si bien se ha
presentado el Plan de Adquisiciones, los Planes
Operativos Anuales (POA) sólo se han
presentado en algunos ejercicios (y en los casos
en los que se han presentado, las elevaciones no
fueron realizadas de acuerdo a los plazos
estipulados en el Convenio). La carencia del
POA dificulta el seguimiento de las actividades
ejecutadas ya que ambos documentos
conforman el “sistema de gestión, monitoreo y
evaluación” del Subprograma (Reglamento
Operativo
General,
“Programación,
Nro.
OBSERVACIO
N
RECOMENDACION
ORIGINAL
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO DE LA CONCLUSION
DEL AUDITOR
ORIGINAL
2
El Subprograma
no cumplió con
la
emisión
regular de los
Informes
Semestrales
Cumplir con la presentación Implementada
de los Informes Semestrales
en las condiciones y plazos
que se establezcan con el
BID o bien, formalizar con
éste organismo de crédito
los reportes periódicos de
Seguimiento y Evaluación”, puntos A, B y C).
En particular en el POA - según se define en el
Reglamento Operativo General (punto 3.35) - se
detallan “plazos previstos para la preparación de
los diseños detallados (pliegos TDR), llamado /
invitación,
evaluación,
adjudicación,
contratación y ejecución”. Según surge de todo
lo anterior, el hecho de que el Banco diera por
cumplimentado el requisito de la cláusula 4.06
del Contrato con la sola presentación en tiempo
y forma del Plan de Adquisiciones, pero sin
haber formalizado un instrumento alternativo al
POA, fundamenta la implementación parcial (no
total o exhaustiva) de lo observado, y cuya
recomendación se realizó en base al marco
normativo dentro del que se lleva adelante la
gestión del Subprograma.
El auditado cumplimenta con la presentación de
los PMR a partir del primer semestre de 2011.
La formalización de dichos instrumentos de
seguimiento se desprende de su constancia en la
página web de la contraparte financiera.
9
Nro.
OBSERVACIO
N
RECOMENDACION
ORIGINAL
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO DE LA CONCLUSION
DEL AUDITOR
ORIGINAL
3
No hubo, en la
etapa de diseño
del
Subprograma,
suficiente
precisión en el
cálculo de la
dimensión de los
edificios
escolares a ser
construidos.
4
Se
pagaron
comisiones
de
compromiso
gestión que se generen del
sistema actualmente en
funcionamiento.
Al momento de diseñar Implementada
Programas
análogos:
estimar la cantidad y
superficie de los de
establecimientos de acuerdo
con la experiencia adquirida
en
la
ejecución
del
Subprograma, verificando
su consistencia con la
información acerca de esas
variables que consta en la
Dirección de Infraestructura
Escolar.
Observar el cronograma que No implementada
se fije originalmente a fin
de evitar demoras que
La información suministrada hasta la fecha de
cierre del trabajo de campo resulta suficiente
para mostrar avances significativos del
Subprograma, durante su fase de diseño, en
relación a la precisión de los edificios escolares.
El auditado entregó un listado exhaustivo de
obras, donde constan referencias de m2/aula por
tipo
de
establecimiento
construido
(respondiendo a nivel educativo y escala de la
obra), que, en términos generales, responde a lo
establecido en la documentación referida.10
Según surge de la contrastación del documento
Propuesta de Préstamo (Cuadro III.1 –
Cronograma de Desembolsos) con la serie de
10
No obstante, lo recomendado en relación a que los criterios efectivamente estipulados sean consistentes con la información de la Dirección de
Infraestructura Escolar (del Ministerio de Educación), se verificará en el marco de las tareas de auditoría de gestión del Programa “Más Escuelas”. Ello
surge de las diferencias expositivas encontradas a partir de la contrastación entre los documentos vinculantes del Programa (Informe de Inicio), y de la
Dirección de Infraestructura Escolar del Ministerio de Educación (Normativa Básica).
10
Nro.
OBSERVACIO
N
RECOMENDACION
ORIGINAL
ORIGINAL
excedentes.
impliquen desembolsos por
montos menores y/o en
fechas posteriores a las
planificadas, lo cual, por
generar
el
pago
de
comisiones
excedentes,
implica un incremento de
los servicios de la deuda
pública.
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO DE LA CONCLUSION
DEL AUDITOR
desembolsos provista por el auditado, éstos se
efectuaron durante un período de 3 años y 7
meses, superior en 1 año y 7 meses (83%) al
plazo originalmente estipulado de 2 años. Tal
ampliación, que incluso excedió el plazo
máximo de 3 años (a partir de la fecha de
vigencia del contrato)11 definidos en el
Convenio de Préstamo, se formalizó mediante
prórrogas otorgadas por el Banco.
Como consecuencia de ello se han pagado
comisiones de compromiso que exceden la
proyección teórica original en un 24%,
equivalentes a U$S 180.868,44 (se pagaron por
este concepto U$S 935.330,62 versus U$S
754.462,18 proyectados), con lo cual impacta en
los servicios de la deuda pública por ese valor.
Se aclara que estos cálculos (cuyo detalle puede
observarse en el Anexo F.4) tomaron en
consideración la transferencia recibida por el
11
Véase Estipulaciones Especiales, Cláusula 3.04.
11
Nro.
OBSERVACIO
N
RECOMENDACION
ORIGINAL
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO DE LA CONCLUSION
DEL AUDITOR
ORIGINAL
programa por U$S 40 millones en agosto de
2009.
C.2 Área Crítica “Análisis de la Gestión de Obra”
Nº
5
OBSERVACION
RECOMENDACION
ORIGINAL
ORIGINAL
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
El archivo de la Confeccionar expedientes de No
documentación
acuerdo a lo estipulado en la implementada
provista carece de reglamentación de la Ley de
Procedimiento
formalidad
Administrativo (Título II del
Decreto 1752/72 T. O. 1991)
para
así
asegurar
la
formalidad del archivo de tal
manera de facilitar la
actividad de control.
FUNDAMENTO
Del procedimiento implementados en la
UOL provincial de la ciudad de La Plata
(véase Anexo F.2) y el supletorio – atento
a los resultados poco satisfactorios del
primero - en la Unidad Ejecutora del
Subprograma (UES II), surge que si bien
la mayoría de las carpetas están foliadas
(aunque no en orden cronológico) y que
en las dependencia de la UES se
encuentran
los
documentos
más
relevantes del proceso, los expedientes
confeccionados
no
recogen
lo
recomendado oportunamente por esta
12
OBSERVACION
RECOMENDACION
ORIGINAL
ORIGINAL
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO
Nº
6
No se ha observado la
aplicación
de
un
criterio operativo que
establezca de modo
unívoco
qué
documentación
relativa
a
las
licitaciones públicas
(documentos,
antecedentes
y
registros) debe ser
organizada
y
resguardada por la
UES o por la UEP (o
sus dependencias), “de
modo que reflejen
adecuadamente
las
actividades
ejecutadas”, a fin de
asegurar
la
supervisión
y
auditoría.
Aplicar lo establecido en el Parcialmente
ROP punto 4.3, “Atribuciones implementada
y Responsabilidades de la
UES II”, inc. G, h, m y n; en
el punto 4.2.8, “Área de
Apoyo Logístico”, apartado
b- “Sub-Área de Mesa de
Entradas y Archivo”; en el
punto
4.2.7
inc.
7,
“Atribuciones
y
Responsabilidades del Área
de
Contrataciones
y
Adquisiciones”; como así
también en el punto 4.4
“Atribuciones
y
Responsabilidades de Unidad
Operativa Local”, a fin de
organizar y resguardar los
documentos, antecedentes y
registros de modo que
reflejen adecuadamente las
actividades propias de los
procesos licitatorios.
Auditoria.
De las verificaciones realizadas en la
UOL de la provincia de Buenos Aires y
en la UES II surge que si bien algunas
carpetas que contienen información
relativa a licitaciones públicas están
foliadas y cuentan con los documentos
principales del proceso, no se han
confeccionado expedientes en los
términos
de
la
observación.
Complementariamente
a
los
procedimientos implementados en sendas
dependencias, del análisis del RO se
desprende la responsabilidad de la UOL
en resguardar la documentación, hecho
que no se verificó en el caso de la
Provincia de Buenos Aires. La
documentación provista por la UES
referida a los procedimientos que le
cabrían a la UOL, no posee validación
acerca de su remisión y/o recepción por
parte de las jurisdicciones, y menos aún
de su efectiva instrumentación por parte
de la UOL y control por parte de la UES.
13
OBSERVACION
RECOMENDACION
ORIGINAL
ORIGINAL
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO
Nº
7
No se tuvo a la vista la
documentación
completa asociada a
los
procesos
licitatorios analizados.
8
Se verificó en un caso
que,
habiendo
impugnación, la UES
fue notificada en
Implementar el archivo de la Parcialmente
documentación de acuerdo a implementada
las recomendaciones 5 y 6, a
los efectos de implantar un
procedimiento que garantice
la formalidad del proceso
licitatorio y la disponibilidad
de toda la documentación
asociada.
Asimismo,
centralizar este archivo bajo
el formato de expediente,
dejando debida constancia
cuando
se
desglose
documentación.
Observar, hacer observar e Implementada
implementar en la UEJ el
procedimiento establecido en
la
normativa
aplicable
No obstante estos hallazgos, el auditado
inició actividades conducentes a resolver
lo observado, notificando a las UOL,
realizando talleres y recordando a éstas
acerca de sus responsabilidades mediante
instructivos.
Igual argumentación que la de las
conclusiones del seguimiento de las
recomendaciones N° 5 y N° 6.
Se incorporó en los pliegos el
procedimiento para que se presente en la
UES
cualquier
observación
o
impugnación
a
la
adjudicación,
14
OBSERVACION
RECOMENDACION
ORIGINAL
ORIGINAL
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO
Nº
contrario.
9.
Para ninguna de las
obras
verificadas
consta que se haya
cumplido
con
la
presentación de los
“Planos Conforme a
Obra”
y
los
“Certificados
de
Aprobación
de
Instalaciones”.
relativo a la existencia de
impugnaciones (ROP Anexo
I, Etapa II; y legislación
supletoria,
Ley
de
Procedimientos
Administrativos).
Propender a la búsqueda de Parcialmente
consenso y a la articulación implementada
operativa con las UEJ o UOL
para poder contar con la
documentación relativa al
cumplimiento
de
la
presentación de los “Planos
Conforme a Obra” y los
“Certificados de Aprobación
de Instalaciones”, tal como lo
exige el Pliego para el
Llamado a la Licitación
Pública Nacional.
incluyendo también la obligación de
notificar a los oferentes no ganadores
simultáneamente a la notificación del
oferente
ganador12,
respetando
el
principio general del derecho del debido
proceso.
A pesar de haberse verificado constancia
formal de recepción de los Planos
Conforme a Obra (PCO) en la totalidad de
las Actas de Recepción Definitiva (RD),
de la muestra seleccionada para la
Provincia de Buenos Aires sólo se
tuvieron
a
la
vista
los
PCO
correspondientes a 3 obras, del total de 9
obras de la muestra. En relación a los
PCO que no fueron puestos a disposición
de esta auditoría, la UEJ no pudo
determinar su ubicación.13
12
Ello surge del punto 6 de la respuesta del auditado mediante Nota UES II 14655/13 del 19 de abril de 2013, a la que se adjuntó pliego, ubicándose
punto específico en el que consta la subsanación de lo observado.
13
No obstante, el hecho de no haber implementado procedimientos complementarios de solicitud de los PCO en los establecimientos, impide opinar en
contra de su existencia y, eventualmente, cuestionar la implementación de la acción documentada por los certificados proporcionados por la UEJ.
15
Nº
10
OBSERVACION
RECOMENDACION
ORIGINAL
ORIGINAL
Los “Manuales de
Mantenimiento
y
Operación
de
Instalaciones
Eléctricas
y
Mecánicas” no han
sido entregados a las
autoridades
de
ninguno
de
los
establecimientos
visitados.
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
Propender a la búsqueda de No
consenso y a la articulación implementada
operativa con las UEJ o UOL
para asegurarse de que se
haga entrega a las autoridades
de los establecimientos de los
“Manuales de Mantenimiento
y Operación de Instalaciones
Eléctricas y Mecánicas”, tal
como lo exige el Pliego para
el Llamado a la Licitación
Pública Nacional.
FUNDAMENTO
La única información provista por el
auditado (copia de nota cursada a las
dependencias jurisdiccionales vinculantes
con la ejecución del Programa), resulta
insuficiente
como
documentación
respaldatoria que permita concluir que se
han implementado acciones concretas en
línea con lo recomendado, ya que sólo
documenta una acción unilateral de la
UES y no un “consenso y articulación
operativa con las UEJ o UOL” tal como
se recomienda. Por otro lado, no ordena el
cumplimiento de lo normado, y/o refiere a
potenciales sanciones o consecuencias,
sino que se limita a “transmitir la
inquietud de la Auditoría” (acerca de la
no provisión de los Manuales de
Mantenimiento
y
Operación
de
Instalaciones), recordándoles (sic) “el
carácter obligatorio de su entrega” en el
marco del acto de recepción provisoria de
la obra.
Por último, y más allá de la insuficiencia
16
OBSERVACION
RECOMENDACION
ORIGINAL
ORIGINAL
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO
Nº
11.
Hay
tareas
especificadas en los
pliegos que no fueron
ejecutadas y cambios
para los que no se ha
provisto
documentación
respaldatoria
Propender a la búsqueda de No aplica
consenso y a la articulación
operativa con las UEJ o UOL
para asegurarse de que se
ejecuten las tareas previstas
en el pliego o se deje
constancia
de
la
documentación respaldatoria
de los cambios que se
respaldatoria, la nota referida no es
oportuna toda vez que se emitió con fecha
22-03-2013. Es decir, con posterioridad al
cierre del Programa “Más Escuelas”
(PROMEDU 1), objeto de este
seguimiento (efectivamente finalizado
con fecha 31-01-2013), e incluso posterior
a la fecha en la que esta Auditoría solicitó
la provisión de información acerca de las
acciones implementadas en relación a las
recomendaciones (Nota SSP N° 002/2013
recibida por el auditado con fecha 22-022013).
La recomendación efectuada por esta
auditoria no aplica en este seguimiento
por responder a aspectos puntuales – no
extrapolables - de obras del programa
auditado en esa oportunidad.
17
OBSERVACION
RECOMENDACION
ORIGINAL
ORIGINAL
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO
Nº
12.
Se ha detectado que
todas las escuelas
inspeccionadas
presentan, dentro de
un lapso relativamente
breve desde su entrega
provisoria o definitiva,
fallas en la ejecución
de algunas tareas y/o
tareas incompletas
realicen.
Propender a una supervisión No
de obras más estricta y/o implementada14
ajustada que permita detectar
y subsanar fallas o vicios en
las tareas de ejecución, tal
que no existan desperfectos a
poco de la inauguración de
los establecimientos o que,
estos sean subsanados durante
el período de garantía.
Complementariamente,
evaluar los requisitos para el
otorgamiento de la recepción
definitiva de la obra.
La única información provista por el
auditado (copia de nota cursada a las
dependencias jurisdiccionales vinculantes
con la ejecución del Programa), resulta
insuficiente
como
documentación
respaldatoria que permita concluir que
efectivamente se han implementado
acciones concretas en línea con lo
recomendado. En todo caso documenta
una acción unilateral de la UES, que se
limita a “recomendar” (“una supervisión
más estricta”… y “…una pronta
comunicación con el Contratista para
solucionar problemas presentados”) y no
a ordenar el cumplimiento de lo normado,
y/o a referir a potenciales sanciones o
consecuencias.
Por otro lado, y más allá de la
insuficiencia respaldatoria, la nota
14
El análisis es el mismo que el realizado para la Recomendación N° 10.
18
OBSERVACION
RECOMENDACION
ORIGINAL
ORIGINAL
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO
Nº
13.
15
Las
instalaciones
complejas (ascensores,
instalaciones
de
incendio con hidrantes
y
bombas
de
impulsión, plantas de
tratamiento
cloacal,
etc.)
de
algunas
Propender a la búsqueda de No
consenso y a la articulación implementada
operativa con las UEJ o UOL
para asegurarse de que, o bien
los pliegos contemplen el
mantenimiento
de
instalaciones
complejas
mediante personal idóneo y/o
referida no es oportuna toda vez que se
emitió con fecha 22-03-2013. Es decir,
con posterioridad al cierre del Programa
“Más Escuelas” (PROMEDU 1), objeto
de este seguimiento (efectivamente
finalizado con fecha 31-01-2013), e
incluso posterior a la fecha en la que esta
Auditoría solicitó la provisión de
información acerca de las acciones
implementadas en relación a las
recomendaciones (Nota SSP N° 002/2013
recibida por el auditado con fecha 22-022013)
La respuesta del auditado a los
requerimientos de esta auditoria (Nota
UES II 14502 del 4-03-13)15, ha sido
idéntica al descargo oportunamente
realizado al informe de auditoría original
(esto es, que son las Provincias quienes
deciden sobre la elección de sistemas de
acondicionamiento,
servicios
y
Véase Anexo F.1.
19
OBSERVACION
RECOMENDACION
ORIGINAL
ORIGINAL
proyectos, requieren
de un mantenimiento
específico no acorde
con las posibilidades
institucionales
o
jurisdiccionales.
adecuada capacitación, o bien
los
proyectos
sean
consistentes
con
las
limitaciones institucionales
y/o
jurisdiccionales
generalmente observadas para
acceder a estos recursos
humanos
calificados.
Complementariamente,
evaluar los requisitos para el
otorgamiento de la recepción
definitiva de la obra.
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO
Nº
terminaciones).
La
recomendación
implicaba la realización de acciones
específicas por parte de la UES para que
dichas elecciones (especialmente en
materia de instalaciones complejas) se
ajustaran a los recursos y capacidades
operativas de las respectivas provincias,
toda vez que las tareas de reparación y
mantenimiento
recaen
en
la
jurisdicción/institución respectiva, una
vez concluida la injerencia del Programa.
La
documentación
complementaria
presentada (Nota UES II 14753 del 16-0513), no menciona el tema abordado por la
recomendación, a la vez que no
cumplimenta con las condiciones mínimas
requeridas
para
otorgarle
entidad
respaldatoria (entre otras, que la
documentación
fotográfica
refiera
inequívocamente a acciones evidentes en
el sentido de lo recomendado, que
presente datación verificable para ser
evaluada en su relación a los plazos
operativos para la implementación de la
20
OBSERVACION
RECOMENDACION
ORIGINAL
ORIGINAL
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO
Nº
14.
La optimización de la
funcionalidad de los
establecimientos
escolares
estuvo
limitada
por
no
contarse – durante la
etapa de proyecto –
con un procedimiento
articulado
de
intercambio con sus
usuarios finales.
Propender a la búsqueda de
consenso y a la articulación
operativa con las UEJ o UOL
para asegurarse de que
existan instancias efectivas
para la participación de los
responsables de las
instituciones educativas
destinatarias de las obras (o
autoridades superiores en
caso de tratarse de una obra
nueva) durante la fase de
diseño, de manera que éstos
sean plenamente consistentes
con los distintos proyectos
pedagógicos.
No
implementada
recomendación, que evidencie su estatus
formal de algún modo comúnmente
aceptado- foliaturas, firmas, datación
electrónica
en
los
casos
de
correspondencia, etc.).
La recomendación efectuada requería
arbitrar medidas para la participación de
los responsables de establecimientos en
las fases anteriores a la ejecución de obra,
de manera de capitalizar su colaboración
para el alcance de mayores coincidencias
entre necesidades y respuestas edilicias.
Se esperaba entonces que los espacios de
intercambio creados a tales efectos
contaran con la representación de las
instancias directivas de establecimientos.
La respuesta del auditado no proveyó
evidencia acerca de haber realizado
actividades de intercambio y coordinación
con los usuarios finales, sino únicamente
con unidades provinciales de gestión del
Programa
(como
así
con
otras
dependencias ministeriales). Incluso en
21
OBSERVACION
RECOMENDACION
ORIGINAL
ORIGINAL
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO
Nº
15.
Se han detectado, para
todos
los
establecimientos
inspeccionados, que
los
“espacios
exteriores” no han
sido
debidamente
tenidos en cuenta en el
momento
del
Propender a la búsqueda de Parcialmente
consenso y a la articulación implementada16
operativa con las UEJ o UOL
de manera de asegurarse que
los espacios exteriores de los
establecimientos
sean
contemplados durante la
etapa de diseño del proyecto,
verificando la inclusión en los
línea con lo recomendado, en uno de los
documentos provistos (Jornada de trabajo
del 10-12 agosto de 2010) se reconoció lo
observado al destacar “la falta de
participación de la comunidad educativa
en la definición de los proyectos…”. Por
otro lado, la mayor parte de la evidencia
remitida a esta Auditoria no aplica a lo
solicitado por no dar cuenta de acciones
implementadas con posterioridad a la
recomendación.
Las recomendaciones asociadas a las
Observaciones N° 15 a N° 19 proponían
arbitrar medidas durante la fase de
Proyecto Ejecutivo que, aprovechando la
experiencia adquirida a nivel nacional y
propendiendo a la articulación operativa
entre la UES y UOLs, permitan atender
algunas cuestiones específicas como ser:
la debida consideración de los “espacios
16
El tratamiento consolidado de estas observaciones y recomendaciones se origina en la respuesta genérica brindada por el auditado (acerca de los
“proyectos en general”) mediante Nota UES II N° 14.502/13, ante la consulta - específica - realizada oportunamente por el auditor.
22
OBSERVACION
RECOMENDACION
ORIGINAL
ORIGINAL
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO
Nº
desarrollo
proyecto
conformación
pliego licitatorio.
16.
del pliegos de licitación de todas
y las tareas y rubros que sean
del necesarios para un correcto
uso y mantenimiento de esos
espacios
En
general
los Propender a la búsqueda de
proyectos
no consenso y a la articulación
contemplan sistemas operativa con las UEJ o UOL,
que
mitiguen
el de manera de asegurarse de
impacto del sol y del que durante la etapa de
calor durante la época proyecto, se realice la
previsión
de
estival (parasoles y necesaria
sistemas
de necesidades de sistemas que
mitiguen el impacto del sol y
acondicionamiento
del calor durante la época
térmico).
estival, para así contar con
espacios acordes para el
correcto desarrollo de la
exteriores” (Recomendación N° 15), la
inclusión de sistemas para la mitigación
del impacto del sol y del calor durante la
época estival (Recomendación N° 16), la
ubicación de las puertas con barrales
antipánico y su relación con adecuados
mecanismos
de
seguridad
(Recomendación
N°
17),
la
estandarización de instalaciones y
elementos de obra (Recomendación N°
18), y la calidad exigida de la carpintería
exterior atento a su uso intensivo
(Recomendación N° 19).
De acuerdo a la documentación
presentada por el auditado, se realizaron
17
No obstante, si bien no se trata de una muestra representativa, se aclara que de la visita a un conjunto de jardines del departamento Bahía Blanca
(provincia de Buenos Aires) en el marco de la planificación de la auditoría de gestión del Programa Nacional “Más Escuelas”, surge que para esos casos
particulares se identificaron hallazgos de auditoría relacionados tanto con las carencias de los espacios exteriores (Observación N° 15), como con la no
previsión de sistemas para la mitigación del impacto del sol y del calor (Observación N° 16), como con la falta de calidad de las carpinterías exteriores
(Observación N° 19).
23
OBSERVACION
RECOMENDACION
ORIGINAL
ORIGINAL
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO
Nº
17.
El diseño de los
proyectos ubica las
puertas con barrales
antipánico en áreas de
uso
intensivo.
Adicionalmente no se
han
contemplado
apropiados
mecanismos
de
seguridad
que
permitan
su
instalación
en
instituciones en las
que estas puertas son
violentadas
para
ingresar
al
establecimiento.
18.
En términos generales,
en el diseño de los
proyectos
no
se
actividad educativa
Propender a la búsqueda de
consenso y a la articulación
operativa con las UEJ o UOL,
de manera de asegurarse de
que, acerca del uso intensivo
que se le da a las puertas con
barral antipánico y a su
característica
de
fácil
apertura, se contemple, en la
etapa del diseño, un equilibrio
entre las necesidades de
evacuación
del
establecimiento a causa de
algún posible siniestro, con
las necesidades de seguridad
propias de las escuelas, en
particular en establecimientos
ubicados en zonas con
recurrentes actos de intrusión
a través de estas puertas.
Propender a la búsqueda de
consenso y a la articulación
operativa con las UEJ o UOL,
periódicamente
actividades
de
intercambio, ya sea presenciales o vía
web, que dieron como resultado un
importante avance en la unificación de la
presentación de proyectos para todos los
niveles educativos, abarcando en menor o
mayor
medida
las
cuestiones
específicamente
referidas
en
las
observaciones y recomendaciones. Por
otra parte, sólo para nivel inicial, se
obtuvo un prototipo para jardines con el
aporte de 4 jurisdicciones de zona cálida,
2 de zona templada y 3 por zona fría, que
proporcionaron modelos que se usaron de
base tipológica para la estandarización.17
24
OBSERVACION
RECOMENDACION
ORIGINAL
ORIGINAL
observa
la
estandarización
de
ciertas instalaciones
y/o elementos de obra
que son resueltos a
criterio
de
cada
jurisdicción, lo cual,
eventualmente, genera
distintos niveles de
calidad y prestación y
supone
una
prescindencia de la
experiencia
acumulada por la
gestión nacional del
proyecto.
En los pliegos, la
calidad exigida para la
carpintería exterior no
responde
al
uso
intensivo a la que está
sometida, lo cual
incide sobre su normal
funcionamiento
y
de manera de asegurarse de
incrementar los niveles de
estandarización de ciertas
instalaciones y/o elementos
de
obra
entre
los
establecimientos
de
las
distintas jurisdicciones, con el
objeto de –toda vez que sea
posible–
aprovechar
experiencias exitosas.
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO
Nº
19.
Propender a la búsqueda de
consenso y a la articulación
operativa con las UEJ o UOL,
de manera de asegurarse de
que se eleve y precise la
calidad exigida en los pliegos
para la carpintería exterior, de
modo de lograr un adecuado
25
OBSERVACION
RECOMENDACION
ORIGINAL
ORIGINAL
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO
Nº
duración esperada.
funcionamiento y durabilidad
C.3 Área Crítica “Análisis de la Gestión de Asignación y Reasignación Presupuestaria entre Jurisdicciones”
OBSERVACION
RECOMENDACION
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
Nro
eficiente
de Parcialmente
20
El ROP no da cuenta de las Orientación
necesidades
reales
de recursos: adecuar los criterios implementada
asignación
de
infraestructura
a
nivel de
infraestructura educativa de
jurisdiccional.
acuerdo a la experiencia
adquirida y, fundamentar
formalmente
su
razonabilidad.
FUNDAMENTO
De acuerdo con la información provista por el
auditado – reafirmando lo dicho en ocasión
del descargo al Informe del “700 Escuelas” -,
el principal condicionamiento de la gestión
para cumplir con las distribuciones pautadas
en materia de asignación de la infraestructura
escolar (IE) es la ausencia de un Plan Maestro
de Infraestructura Educativa.
Ello implicó que en la práctica, para cada
realidad jurisdiccional, ésta asignación se
viabilizara como respuesta a la resultante
entre (a) sus demandas genuinas canalizadas
por las carteras de educación, y (b) sus
26
OBSERVACION
RECOMENDACION
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO
Nro
limitantes de gestión para la ejecución del
Programa (en materia presupuestaria, técnico
– administrativas, de personal, de terrenos,
etc.).
Si bien en la documentación programática
actual se observa evidencia de adecuaciones
operativas (por caso, la “Matriz de
Distribución de Obras y Financiamiento” Informe de Inicio, punto 2.12- referida en
Nota 14846/13, como orientadora de
asignación de montos y cantidad de obras
tentativas para las jurisdicciones), ésta no
reviste el nivel de formalización requerido en
la recomendación (conforme a la “experiencia
adquirida”), toda vez que este criterio no se
encuentra incluido ni el en el Convenio de
Préstamo, ni en el Manual Operativo
(principal documentación vinculante). Estos
documentos definen la asignación de la
inversión en respuesta a:
 “(…) pobreza identificada a través del
Índice
de
Necesidades
Básicas
27
OBSERVACION
RECOMENDACION
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
FUNDAMENTO
Nro
Insatisfechas (NBI)”. (R.O -2.9).
 “zona socioeconómica desfavorable
medida por circuito censal con NBI
superior al promedio provincial o barrios
con programas de vivienda para sectores
populares” (R.O- 3.21)18.
 “(…) las necesidades de cupos
educativos de la población en
condiciones de pobreza, identificada a
través del indicador de necesidades
básicas insatisfechas”. Convenio de
Préstamo, Anexo Único 2.13 Ninguna de
estas variables fueron incorporadas por el
programa en la selección de los
beneficiarios y la realización de las
inversiones
18
En relación a esta condición (y otras estipuladas en este punto, referidas a elegibilidad de las obras pero en términos técnicos y/o administrativos, como
ser dimensionamiento, dominio y diseño), las administraciones deben plasmar en fichas específicas, el cumplimiento de estos criterios “para su posterior
revisión por autoridades de los ejecutores, la auditoría del Programa y el Banco”. R.O 3.22. El equipo de auditoria entiende que las tareas de control
responsabilidad de la UES, referidas en la respuesta otorgada por su nota 14846/13, son materia pasible de ser abordada en las actividades de control de
la gestión de PROMEDU, por ejemplo, a partir de muestras para un conjunto de localidades, y de tal forma constatar si, simultáneamente conviven el
criterio de respuesta a demanda, con el de prelación que debe existir para las localidades con mayores NBI.
28
OBSERVACION
Nro
21
En materia de distribución
de recursos remanentes y/o
excedentes
entre
las
jurisdicciones, el ROP no
define
criterios
ni
procedimientos, ni se ha
tenido
a
la
vista
documentación que sustente
la razonabilidad de su
asignación.
22
En el caso de cuatro
jurisdicciones no se ha
tenido
a
la
vista
documentación
que
fundamente la diferencia
observada
entre
la
asignación inicial de los
recursos (estipulada en el
ROP) y su ejecución.
19
RECOMENDACION
CONCLUSIÓN
DEL AUDITOR
(Valoración)
Definir y formalizar en el No aplica19
ROP
los
criterios
y
procedimientos
para
la
asignación
de
recursos
remanentes y excedentes que
rijan la distribución teórica de
infraestructura
educativa
entre las jurisdicciones, y
documentar su razonabilidad.
Fundamentar y documentar
las decisiones adoptadas
durante el transcurso de la
gestión que difieran de lo
especificado
en
la
documentación vinculante (en
uso de las prácticas de
administración
pública
generalmente aceptadas).
FUNDAMENTO
De la evaluación del criterio distributivo
contenido en el Reglamento Operativo y en el
Convenio de Préstamo surge que la
distribución jurisdiccional se subordinaría
principalmente a los niveles de NBI de los
beneficiarios (no estando regida por otros
distribuidores exógenos al programa, como
ocurría en el caso del Programa “700
Escuelas”). Ello supone que, una vez
seleccionada una obra específica en los
términos del Programa, en teoría ello sólo
podría no consumarse (es decir generar una
diferencia entre lo “criterial” y la asignación
efectiva de obra) a partir de cuestiones
puntuales como incumplimientos o desvíos en
relación a los requerimientos técnicos de la
elegibilidad, o por la falta de iniciativa – o
capacidad operativa - de las jurisdicciones en
el envío de las documentaciones y/o
proyectos.
Ibidem nota al pie N° 16
29
D. CONCLUSIÓN
En relación a la valoración de las acciones que el Programa Mas Escuelas ha
implementado como consecuencia de las recomendaciones de la Auditoria del
Programa ¨700 Escuelas¨ se concluye que:


Sobre 22 (veintidós) recomendaciones formuladas 3 (tres) de ellas no resultan
aplicables en el marco del nuevo programa.
Tal como se expone en el siguiente Cuadro Resumen, de las 19 (diecinueve)
recomendaciones remanentes vinculadas a la ejecución del nuevo programa se
encontró que 3 (tres) de ellas fueron implementadas, 10 (diez) fueron
parcialmente implementadas y 6 (seis) no fueron implementadas.
Cuadro Resumen del Seguimiento de las Recomendaciones del Informe sobre el
Programa “700 Escuelas”20 implementadas en la gestión del nuevo Programa “Más
Escuelas”
Informe de Gestión Programa "700 Escuelas"
Áreas Críticas
Recomendaciones
Del Análisis de la Gestión Física y
Presupuestaria
1
2
3
4
Sub-total
Del Análisis de Obra
Sub-total
Del Análisis de Asignación y
Reasignación Presupuestaria entre
Jurisdicciones
Sub-total
Total
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
Gestión Programa "Más Escuelas"
Conclusión sobre Acciones del Auditado
NA
I
PI
NI
1
1
1
0
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
15
1
1
3
22
1
1
2
3
0
3
20
21
22
1
1
1
1
1
8
1
1
10
5
0
6
Donde: NA = Recomendación que No Aplica, I = Recomendación Implementada, PI = Recomendación
Parcialmente Implementada, y NI = Recomendación No implementada
20
Aprobado mediante Resolución AGN 170/11.
Considerando que, de modo agregado, el 68% de las recomendaciones (13/19) han
sido total o parcialmente, implementadas por el programa Mas Escuelas (continuación
del Programa “700 Escuelas”), se concluye que las mejoras implementadas en la
gestión del nuevo programa por parte de la Unidad Ejecutora dan muestras de
haber tomado en consideración las recomendaciones realizadas oportunamente
por esta Auditoria al programa anterior.
En particular se resalta el esfuerzo del Auditado por haber contado con un lapso
relativamente corto (de 20 meses desde abril de 201021) para la adopción plena de
acciones en línea con lo recomendado por esta Auditoria, más aún considerado su
alcance territorial federal y los múltiples actores locales e institucionales
intervinientes. De hecho para entonces, el Programa Nacional “Más Escuelas” se
encontraba en ejecución desde hacía 2 años (el Convenio de Préstamo se firmó en
abril de 2008), y el 59% de las obras del Programa se encontraban en ejecución22.
Del enfoque “por áreas críticas de auditoria” instrumentado en el Informe de
Auditoria del Programa Nacional “700 Escuelas”23 ,surgía que sobre un total de 22
Observaciones y Recomendaciones, un número mayoritario de 68% (15) se vinculaba
con el área crítica denominada “Análisis de Obras”, mientras que solo el 18% (4)
derivaba del “Análisis de la Gestión Física y Presupuestaria”, y el 14% restante (3), de
la “Gestión de Asignación y Reasignación Presupuestaria entre Jurisdicciones.
Retomando dicho enfoque en el presente Informe se concluye que:


De la Gestión Física y Presupuestaria: es el área donde la gestión del Programa
“Más Escuelas” ha tenido un avance importante en cuanto a lo recomendado, ya
que se implementaron acciones total o parcialmente en línea con lo recomendado
en 3 de los 4 aspectos observados24. Más allá de ello, aún restan instrumentar
acciones adicionales que reduzcan los desvíos subsistentes entre lo planificado y
observado en términos de desembolsos (montos y plazos) que realiza el Banco al
Programa, y que aún continúan generando costos adicionales sobre los servicios
de la deuda pública.
De la Gestión de Obra: esta área abarca dos aspectos, uno vinculado con la
formalidad de la documentación relativa a los procesos licitatorios
21
Contabilizados desde abril 2010 (fecha del “envío en vista para su descargo” del – entonces - Proyecto de
Informe de Auditoría), hasta diciembre de 2011, fecha de corte de la presente auditoría de seguimiento.
22
247 obras sobre un total de 421.
23
De ningún modo se pretende aquí jerarquizar las observaciones y recomendaciones de auditoría.
24
Esta afirmación se apoya en gran medida en la aceptación (tácita o explicita) que el Banco ha hecho de los
instrumentos de seguimiento alternativos a los establecidos en la normativa de origen.
31
(Recomendaciones Nº 5 a Nº 8), y otro con el proceso y las características de la
obra (Recomendaciones Nº 9 a Nº 19).
Acerca de la formalidad el avance del programa ha sido menor,
fundamentalmente por la no confección de expedientes en los términos definidos
en la Ley de Procedimientos Administrativos. Sí se subraya la incorporación en
los pliegos del procedimiento para presentar impugnaciones.
En términos de obra, el avance ha sido relativo (con similar peso de
recomendaciones no implementadas y parcialmente implementadas), con una
mejoría y aumento del consenso entre las partes intervinientes, y una mayor
articulación operativa entre la Unidad Ejecutora del Subprograma (Central) y las
Unidades Ejecutoras Jurisdiccionales (o Locales). Este aspecto se observa
fundamentalmente en relación a la formulación del Proyecto Ejecutivo
(Recomendaciones Nº 15 a Nº 19), a pesar que no se aprecian acciones
conducentes a subsanar aspectos de supervisión de la obra, a las instalaciones
complejas y a la mayor participación de los responsables de las instituciones o
usuarios finales.

De la Gestión de Asignación y Reasignación Presupuestaria entre Jurisdicciones:
si bien resulta difícil concluir acerca de esta área crítica toda vez que sólo 1 de
las 3 Recomendaciones abarcadas resulta aplicable al Programa “Más Escuelas”,
se destaca que, del análisis de la documentación programática relativa a los
criterios para la asignación de infraestructura en el nuevo Programa, surge que se
han realizado adecuaciones operativas (si bien no formalizadas en otra
documentación vinculante) consistentes con la experiencia adquirida por la
gestión del Programa 700 Escuelas y recomendadas oportunamente por esta
Auditoria
Finalmente, los aspectos abarcados y evaluados en este Informe de Seguimiento serán
tomados en consideración en el marco de la nueva auditoría de gestión del Programa
Nacional “Más Escuelas”, actualmente en ejecución.
E. LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME
Buenos Aires, de
Firma:
de 2013.-
32
F. ANEXOS
F.1 Detalle de Observaciones y Recomendaciones, y Respuesta del Auditado y Opinión del Auditor acerca de Acciones Instrumentadas
Nº
1
OBSERVACION
El
Subprograma
cumplió
con
RECOMENDACION
RESPUESTA DEL AUDITADO25
no Cumplir con la presentación de los POAs En la actualidad para los Programas Respuesta pertinente pero insuficiente
la en tiempo y forma a fin de ejecutar las que se encuentran en ejecución se para concluir en términos de efectiva
emisión de los POAs acciones previstas con el acuerdo del BID presenta
anuales.
OPINIÓN DEL AUDITOR26
anualmente
el
POA implementación.
(“no objeción”), o bien, formalizar con correspondiente.
De
este organismo de crédito un reporte de
procedimientos
planificación proveniente del sistema
anexo F.2) se concluyó que as acciones
actualmente en funcionamiento, para así
implementadas permitieron cumplir de
contar con una planificación integral de la
modo parcial con lo recomendado.
la
instrumentación
posteriores
de
(véase
aplicación del Subprograma para cada
25
Refiere a la primera respuesta – o descargo acerca de acciones implementadas - brindada por el auditado mediante la Nota UES II N° 14.502/13.
Refiere a la opinión del auditor a partir de esta primera respuesta, y de las provistas (junto a la correspondiente documentación respaldatoria) a partir de los procedimientos
posteriormente implementados, detallados a nivel de cada Recomendación en el Anexo F.2.
26
Nº
OBSERVACION
RESPUESTA DEL AUDITADO25
RECOMENDACION
OPINIÓN DEL AUDITOR26
ejercicio.
2
El
Subprograma
cumplió
con
no Cumplir con la presentación de los
Los actuales programas en ejecución Respuesta pertinente pero insuficiente
la Informes Semestrales en las condiciones y
presentan el PMR, único informe para concluir en términos de efectiva
emisión regular de los plazos que se establezcan con el BID o
Informes Semestrales
semestral requerido por el Banco.
implementación.
bien, formalizar con éste organismo de
De
la
instrumentación
crédito los reportes periódicos de gestión
procedimientos
que se generen del sistema actualmente en
anexo F.2) se concluyó que las
funcionamiento.
acciones implementadas permitieron
posteriores
de
(véase
cumplir con lo recomendado.
3
No hubo, en la etapa Al
de
diseño
momento
de
diseñar
Programas Desde el PROMEDU I se han Respuesta pertinente que permite pero
del análogos: estimar la cantidad y superficie definido indicadores que permiten la insuficiente para concluir en términos
Subprograma,
de los de establecimientos de acuerdo con cuantificación de los Establecimientos de efectiva implementación.
suficiente precisión en la experiencia adquirida en la ejecución Educativos
el
cálculo
dimensión
de
de
la del
Subprograma,
verificando
su garantizando
para
las
cada
nivel, La instrumentación de procedimientos
programaciones posteriores (véase anexo F.2) permitió
los consistencia con la información acerca de educativas vigentes en cada provincia.
edificios escolares a esas variables que consta en la Dirección
la verificación de implementación de
los aspectos observados aunque la
34
Nº
OBSERVACION
ser construidos.
RESPUESTA DEL AUDITADO25
RECOMENDACION
de Infraestructura Escolar.
OPINIÓN DEL AUDITOR26
verificación de acciones en relación a la
parte de la recomendación vinculada
con la consistencia entre los criterios
utilizados por el Programa y los
definidos
por
la
Infraestructura
serán
Dirección
de
objeto
la
de
auditoría de gestión del Programa Más
Escuelas.
4
Se pagaron comisiones Observar el cronograma que se fije Se han implementado medidas que Respuesta pertinente pero insuficiente
de
compromiso originalmente a fin de evitar demoras que ajusten la ejecución al plan, y por lo para concluir en términos de efectiva
excedentes.
impliquen
desembolsos
por
montos tanto no se generaran desvíos en implementación.
menores y/o en fechas posteriores a las relación a las comisiones e intereses De
la
instrumentación
de
planificadas, lo cual, por generar el pago calculados previamente.
procedimientos
de comisiones excedentes, implica un
anexo F.2 y anexo F.4) se verifica que
incremento de los servicios de la deuda
lo
pública.
incorrecto y, por lo tanto, se concluye
expresado
posteriores
por
el
(véase
auditado
es
35
Nº
OBSERVACION
RECOMENDACION
RESPUESTA DEL AUDITADO25
OPINIÓN DEL AUDITOR26
que las acciones implementadas, aunque
en línea con lo recomendado, no
permitieron cumplir con lo observado.
5
El
archivo
de
documentación
provista
formalidad
carece
la Confeccionar expedientes de acuerdo a lo Los legajos de cada licitación están Respuesta pertinente pero insuficiente
estipulado en la reglamentación de la Ley foliados
y
se
agregaron
los para concluir en términos de efectiva
de de Procedimiento Administrativo (Título documentos respetando su cronología; implementación.
II del Decreto 1752/72 T. O. 1991) para los cuerpos extensos, tales como las De
la
así asegurar la formalidad del archivo de ofertas se conservan anexos a esos procedimientos
instrumentación
posteriores
de
(véase
tal manera de facilitar la actividad de legajos. Cabe destacar que se ha anexo F.2 y anexo F.3) se concluye que
control.
reiterado a las Unidades Ejecutoras las
acciones
Provinciales la aplicación de esta permitieron
implementadas
cumplir
con
no
lo
política. Se considera así que la suma recomendado.
de los documentos conservados en
cada
Unidad
con
cargo
a
una
licitación determinada, representará a
la totalidad de los que corresponden a
36
Nº
OBSERVACION
RESPUESTA DEL AUDITADO25
RECOMENDACION
OPINIÓN DEL AUDITOR26
esa licitación.
6
No se ha observado la Aplicar lo establecido en el ROP punto Nos remitimos a la respuesta al punto Respuesta pertinente pero insuficiente
aplicación
de
un 4.3, “Atribuciones y Responsabilidades de anterior. Estimamos que actualmente para concluir en términos de efectiva
criterio operativo que la UES II”, inc. G, h, m y n; en el punto estamos dando cumplimiento con las implementación.
establezca de modo 4.2.8,
unívoco
relativa
a
licitaciones
Apoyo
Logístico”, estipulaciones del ROP mencionadas De
organizada
procedimientos
posteriores
de
(véase
las inc. 7, “Atribuciones y Responsabilidades
las acciones implementadas permitieron
Área
y punto
debe
instrumentación
anexo F.2 y anexo F.3) se concluyó que
de
Contrataciones
y
Adquisiciones”; como así también en el
antecedentes
la
Entradas y Archivo”; en el punto 4.2.7
públicas del
(documentos,
resguardada
de
qué apartado b- “Sub-Área de Mesa de en la observación.
documentación
registros)
“Área
4.4
“Atribuciones
cumplir
parcialmente
con
lo
recomendado.
y
ser Responsabilidades de Unidad Operativa
y Local”, a fin de organizar y resguardar los
por
la documentos, antecedentes y registros de
UES o por la UEP (o modo que reflejen adecuadamente las
sus dependencias), “de actividades
propias
de
los
procesos
37
Nº
OBSERVACION
modo
que
RESPUESTA DEL AUDITADO25
RECOMENDACION
OPINIÓN DEL AUDITOR26
reflejen licitatorios.
adecuadamente
las
actividades
ejecutadas”, a fin de
asegurar la supervisión
y auditoría.
7
No se tuvo a la vista la Implementar
documentación
documentación
el
archivo
de
acuerdo
de
a
la Nos remitimos a la respuesta del Respuesta pertinente pero insuficiente
las punto 5.
para concluir en términos de efectiva
completa asociada a recomendaciones 5 y 6, a los efectos de
implementación.
los
De
procesos implantar un procedimiento que garantice
licitatorios analizados.
la
instrumentación
de
la formalidad del proceso licitatorio y la
procedimientos
disponibilidad de toda la documentación
anexo F.2 y anexo F.3) se concluye que
asociada.
las acciones implementadas permitieron
Asimismo,
centralizar
este
archivo bajo el formato de expediente,
cumplir
dejando debida constancia cuando se
recomendado.
posteriores
parcialmente
con
(véase
lo
desglose documentación.
38
Nº
8
OBSERVACION
RESPUESTA DEL AUDITADO25
RECOMENDACION
OPINIÓN DEL AUDITOR26
Se verificó en un caso Observar, hacer observar e implementar En la actualidad, los pliegos de los Respuesta pertinente pero insuficiente
que,
habiendo en la UEJ el procedimiento establecido en préstamos BID 1966/OC-AR y BID para concluir en términos de efectiva
impugnación, la UES la normativa aplicable relativo a la 2424/OC-AR
fue
notificada
contrario.
disponen
que
las implementación.
en existencia de impugnaciones (ROP Anexo observaciones a la adjudicación deban De
I, Etapa II; y legislación supletoria, Ley presentarse
de Procedimientos Administrativos).
domicilio
exclusivamente
de
la
UES
en
la
instrumentación
el procedimientos
posteriores
de
(véase
(Hipólito anexo F.2) se concluye que las acciones
Yrigoyen 460, 4º piso).
implementadas permitieron cumplir con
lo recomendado.
9.
Para ninguna de las Propender a la búsqueda de consenso y a A fin de dar cumplimiento a la Respuesta pertinente pero insuficiente
obras
verificadas la articulación operativa con las UEJ o normativa citada, para aprobar la RD para concluir en términos de efectiva
consta que se haya UOL
cumplido
con
presentación
de
para
poder
contar
con
la de
las
obras
esta
UES
exige implementación.
la documentación relativa al cumplimiento certificación de la UP de haber De
los de
la
presentación
de
los
la
instrumentación
de
“Planos recibido los PCO y las aprobaciones procedimientos complementarios (véase
“Planos Conforme a Conforme a Obra” y los “Certificados de pertinentes, que se cumple en la Anexo F.2) se concluye que las
Obra”
y
“Certificados
los Aprobación de Instalaciones”, tal como lo totalidad de las obras entregadas.
acciones
de exige el Pliego para el Llamado a la No obstante lo detallado en el párrafo cumplir
implementadas
parcialmente
permitieron
con
lo
39
Nº
OBSERVACION
Aprobación
RESPUESTA DEL AUDITADO25
RECOMENDACION
de Licitación Pública Nacional.
OPINIÓN DEL AUDITOR26
anterior, se insistirá ante las UP para recomendado.
Instalaciones”.
que instruyan a su personal para dar
cumplimiento a lo observado.
10.
Los
“Manuales
Mantenimiento
Operación
y la articulación operativa con las UEJ o mantenimiento y de Operaciones de pertinente, en el sentido de referir al
de UOL para asegurarse de que se haga Instalaciones Eléctricas y Mecánicas aspecto recomendado, no lo es por
Instalaciones
entrega
Eléctricas
Mecánicas”
de Propender a la búsqueda de consenso y a La entrega de los Manuales de Si bien la respuesta original fue
a
las
autoridades
de
los se efectúa al momento de suscribir el mencionar una acción “a implementar”,
y establecimientos de los “Manuales de Acta de Recepción Provisoria de la cuando lo que se pretendía es que se
no
han Mantenimiento
y
Operación
de obra
siendo
responsabilidad proveyeran respuestas y documentación
sido entregados a las Instalaciones Eléctricas y Mecánicas”, tal provincial la entrega de los mismos. respaldatoria acera de acciones ya
autoridades
ninguno
de como lo exige el Pliego para el Llamado a No
de
los la Licitación Pública Nacional.
obstante
ello,
se
cursarán implementadas
línea
con
lo
instrucciones
a
establecimientos
jurisdicciones
provinciales
visitados.
recordar el carácter obligatorio de su implementados (véase anexo F.2), a
distribución.
todas
en
las recomendado.
para Los
procedimientos
posteriormente
pesar de proveer una nota respaldatoria,
no corrigieron lo anterior, además de
40
Nº
OBSERVACION
RECOMENDACION
RESPUESTA DEL AUDITADO25
OPINIÓN DEL AUDITOR26
emitirse con posterioridad a las fechas
de cierre del Programa objeto del
seguimiento
y
de
solicitud
de
información.
11.
Hay
tareas Propender a la búsqueda de consenso y a Los cambios ejecutados en obra, en Respuesta no pertinente por repetir el
especificadas en los la articulación operativa con las UEJ o caso de que los hubiere, quedan contenido del descargo oportunamente
pliegos que no fueron UOL para asegurarse de que se ejecuten asentados tanto en órdenes de servicio presentado por el auditado – y analizado
ejecutadas y cambios las tareas previstas en el pliego o se deje como en pedidos de contratista. El por el auditor–en el marco del Informe
para los que no se ha constancia
de
la
documentación hecho
de
haber
visitado
obras de Auditoría relativo al Programa del
provisto
respaldatoria de los cambios que se terminadas y entregadas, hace que 700 Escuelas.
documentación
realicen.
respaldatoria
dicha documentación no se encuentre De procedimientos posteriores surge
en
obra
sino
archivada
por
la que el carácter específico del aspecto
provincia, a la cual deberá solicitarla.
observado, hacía que su seguimiento no
fuera aplicable.
12.
Se ha detectado que Propender a una supervisión de obras más Las
todas
las
“fallas”
detectadas
deben Respuesta no pertinente por repetir el
escuelas estricta y/o ajustada que permita detectar diferenciarse claramente entre vicios contenido del descargo oportunamente
41
Nº
OBSERVACION
inspeccionadas
RECOMENDACION
RESPUESTA DEL AUDITADO25
OPINIÓN DEL AUDITOR26
y subsanar fallas o vicios en las tareas de ocultos y falta de mantenimiento. presentado por el auditado – y analizado
presentan, dentro de ejecución, tal que no existan desperfectos Para las primeras se han tomado los por el auditor–en el marco del Informe
un lapso relativamente a poco de la inauguración de los recaudos para que las empresas de Auditoría relativo al Programa del
breve desde su entrega establecimientos
o
que,
estos
sean contratistas solucionen los problemas 700 Escuelas.
provisoria o definitiva, subsanados durante el período de garantía. detectados. Para las segundas es Los
fallas en la ejecución Complementariamente,
evaluar
los responsabilidad
provincial
recepción definitiva de la obra.
posteriormente
hacerse implementados (véase anexo F.2), a
de algunas tareas y/o requisitos para el otorgamiento de la cargo de la reparación o sustitución.
tareas incompletas
procedimientos
pesar de proveer una nota respaldatoria,
El período de garantía de cada obra no corrigieron lo anterior, además de
obliga al contratista, en caso de emitirse con posterioridad a las fechas
producirse a solucionar los casos de cierre del Programa objeto del
presentados.
La
permanente seguimiento
y
de
solicitud
de
comunicación entre esta UES y las información.
Unidades Provinciales hacen que
rápidamente se opere sobre ellos.
13.
Las
instalaciones Propender a la búsqueda de consenso y a Tanto el proyecto ejecutivo como la Respuesta pertinente pero idéntica al
complejas (ascensores, la articulación operativa con las UEJ o inspección
de
obra
para
su descargo oportunamente presentado por
42
Nº
OBSERVACION
instalaciones
RECOMENDACION
RESPUESTA DEL AUDITADO25
OPINIÓN DEL AUDITOR26
de UOL para asegurarse de que, o bien los materialización están a cargo de la el auditado – y analizado por el auditor–
incendio con hidrantes pliegos contemplen el mantenimiento de Provincia. Si bien desde esta Unidad en el marco del Informe de Auditoría
y
bombas
de instalaciones complejas mediante personal Ejecutora se promueven los diseños relativo al Programa 700 Escuelas.
impulsión, plantas de idóneo y/o adecuada capacitación, o bien con bajo mantenimiento y de fácil A
partir
de
procedimientos
tratamiento
cloacal, los proyectos sean consistentes con las ejecución, son las Provincias las que complementarios (véase Anexo F.2) se
etc.)
algunas limitaciones
de
proyectos,
institucionales
y/o deciden sobre la elección de los concluye
requieren jurisdiccionales generalmente observadas sistemas
de
que
las
acciones
acondicionamiento, implementadas no permitieron cumplir
de un mantenimiento para acceder a estos recursos humanos servicios y terminaciones para cada con lo recomendado.
específico no acorde calificados.
Complementariamente, edificio,
con las posibilidades evaluar los requisitos para el otorgamiento Unidad
institucionales
jurisdiccionales.
o de la recepción definitiva de la obra.
En
muchos
no
casos
concuerda
esta
con
determinadas soluciones técnicas y
realiza los esfuerzos necesarios para
modificar
dichas
soluciones,
no
siempre es posible modificar criterio
técnicas,
estructurales
y
arquitectónicos puesto que siempre se
43
Nº
OBSERVACION
RECOMENDACION
RESPUESTA DEL AUDITADO25
OPINIÓN DEL AUDITOR26
trata de una discusión entre pares con
distintas alternativas, muchas veces
todas válidas.
14.
La optimización de la Propender a la búsqueda de consenso y a
Durante el transcurso del PROMSE y
Respuesta pertinente pero insuficiente
funcionalidad de los la articulación operativa con las UEJ o
específicamente luego durante
para concluir en términos de efectiva
establecimientos
PROMEDU I y II se han desarrollado
implementación.
seminarios, workshops y reuniones de
De la instrumentación de
no de los responsables de las instituciones
intercambio de distintas escalas para
procedimientos posteriores (véase
contarse – durante la educativas destinatarias de las obras (o
potenciar la búsqueda de consenso y
anexo F.2), se concluye que las
etapa de proyecto – autoridades superiores en caso de tratarse
la articulación operativa entre los
respuestas y documentación
con un procedimiento de una obra nueva) durante la fase de
distintos niveles de gestión, en todos
respaldatoria provistas, no constituyen
articulado
los casos para afianzar el programa
evidencia respaldatoria suficiente de
intercambio con sus plenamente consistentes con los distintos
correspondiente al proyecto
haber cumplido ni total ni parcialmente
usuarios finales.
necesidades pedagógicas de las
con lo recomendado.
escolares
limitada
UOL para asegurarse de que existan
estuvo instancias efectivas para la participación
por
de diseño, de manera que éstos sean
proyectos pedagógicos.
distintas jurisdicciones.
15.
Se han detectado, para Propender a la búsqueda de consenso y a En general los equipos de diseño Al referir a “los Proyectos en general”.
44
Nº
OBSERVACION
todos
RECOMENDACION
RESPUESTA DEL AUDITADO25
los la articulación operativa con las UEJ o provinciales
establecimientos
inspeccionados,
los
han
contemplado
OPINIÓN DEL AUDITOR26
el el
auditado
UOL de manera de asegurarse que los diseño de los espacios exteriores, consolidado
que espacios
exteriores
“espacios establecimientos
sean
de
respondió
a
los
de
modo
pedidos
de
los hecho que se ha ido profundizando en información acerca de las acciones
contemplados las
sucesivas
experiencias.
No vinculadas con las Recomendaciones
exteriores” no han sido durante la etapa de diseño del proyecto, obstante se acepta la posibilidad que N° 15 a N° 19. Si bien se aceptó esta
debidamente
tenidos verificando la inclusión en los pliegos de en algún caso de la muestra analizada agrupación y se trataba de una respuesta
en
en
cuenta
momento
el licitación de todas las tareas y rubros que esto no ocurriera satisfactoriamente.
del sean necesarios para un correcto uso y Se
potenciará
la
búsqueda
pertinente, resultaba insuficiente para
de concluir en términos de su efectiva
desarrollo del proyecto mantenimiento de esos espacios
consenso y la articulación operativa implementación.
y
entre los distintos niveles de gestión.
conformación
del
pliego licitatorio.
De
la
instrumentación
procedimientos
posteriores
de
(véase
anexo F.2) se concluyó que las acciones
implementadas permitieron cumplir de
modo parcial con lo recomendado.
16.
En
general
proyectos
los Propender a la búsqueda de consenso y a En general los equipos de diseño Véase
no la articulación operativa con las UEJ o provinciales
han
contemplado
opinión
acerca
de
la
el Recomendación N° 15.
45
Nº
OBSERVACION
contemplan
que
RESPUESTA DEL AUDITADO25
RECOMENDACION
OPINIÓN DEL AUDITOR26
sistemas UOL, de manera de asegurarse de que impacto climático ambiental en las
mitiguen
el durante la etapa de proyecto, se realice la nuevas escuelas de acuerdo a su
impacto del sol y del necesaria previsión de necesidades de mejor saber y entender acerca de las
calor durante la época sistemas que mitiguen el impacto del sol y condiciones
estival
(parasoles
sistemas
y del calor durante la época estival, para así soluciones
ambientales
funcionales
y
las
utilizadas
de contar con espacios acordes para el . No obstante se acepta la posibilidad
acondicionamiento
correcto
térmico).
educativa
desarrollo
de
la
actividad que en algún caso de la muestra
analizada
esto
no
ocurriera
satisfactoriamente.
Se
potenciará
la
búsqueda
de
consenso y la articulación operativa
entre los distintos niveles de gestión.
17.
El
diseño
proyectos
de
ubica
los Propender a la búsqueda de consenso y a Se
potenciará
la
búsqueda
de Véase
opinión
acerca
de
la
las la articulación operativa con las UEJ o consenso y la articulación operativa Recomendación N° 15.
puertas con barrales UOL, de manera de asegurarse de que, entre los distintos niveles de gestión.
antipánico en áreas de acerca del uso intensivo que se le da a las
46
Nº
OBSERVACION
uso
OPINIÓN DEL AUDITOR26
intensivo. puertas con barral antipánico y a su
Adicionalmente no se característica
han
RESPUESTA DEL AUDITADO25
RECOMENDACION
de
fácil
apertura,
se
contemplado contemple, en la etapa del diseño, un
apropiados
equilibrio
mecanismos
entre
las
necesidades
de
de evacuación del establecimiento a causa de
seguridad
que algún
posible
siniestro,
con
las
permitan su instalación necesidades de seguridad propias de las
en instituciones en las escuelas, en particular en establecimientos
que estas puertas son ubicados en zonas con recurrentes actos
violentadas
para de intrusión a través de estas puertas.
ingresar
al
establecimiento.
18.
En términos generales, Propender a la búsqueda de consenso y a Se han realizado actividades de Véase
opinión
acerca
de
la
en el diseño de los la articulación operativa con las UEJ o promoción, capacitación y desarrollo Recomendación N° 15.
proyectos
observa
no
se UOL, de manera de asegurarse de de soluciones sistematizadas, las que
la incrementar los niveles de estandarización incluyen un proyecto de desarrollo
47
Nº
OBSERVACION
estandarización
ciertas
RECOMENDACION
RESPUESTA DEL AUDITADO25
OPINIÓN DEL AUDITOR26
de de ciertas instalaciones y/o elementos de propio tipificado por zonas climáticas
instalaciones obra entre los establecimientos de las y proporciones de los terrenos para
y/o elementos de obra distintas jurisdicciones, con el objeto de – las obras de nivel inicial. Algunas
que son resueltos a toda vez que sea posible– aprovechar Jurisdicciones,
criterio
de
cada experiencias exitosas.
no
todas,
han
desarrollado sus propios estándares
jurisdicción, lo cual,
provinciales y esta UES ha apoyado
eventualmente, genera
esas iniciativas.
distintos
Se
niveles
de
potenciará
la
búsqueda
de
calidad y prestación y
consenso y la articulación operativa
supone
entre los distintos niveles de gestión.
una
prescindencia
de
la
experiencia acumulada
por la gestión nacional
del proyecto.
19.
En
los
pliegos,
la Propender a la búsqueda de consenso y a Se han realizado actividades de Véase
opinión
acerca
de
la
calidad exigida para la la articulación operativa con las UEJ o promoción, capacitación y desarrollo Recomendación N° 15.
48
Nº
OBSERVACION
RESPUESTA DEL AUDITADO25
RECOMENDACION
OPINIÓN DEL AUDITOR26
carpintería exterior no UOL, de manera de asegurarse de que se de soluciones sistematizadas. Algunas
responde
al
uso eleve y precise la calidad exigida en los Jurisdicciones,
no
todas,
han
intensivo a la que está pliegos para la carpintería exterior, de desarrollado sus propios estándares
sometida,
lo
cual modo
de
lograr
un
adecuado provinciales y esta UES ha apoyado
incide sobre su normal funcionamiento y durabilidad
esas iniciativas.
funcionamiento
Se
y
duración esperada.
potenciará
la
búsqueda
de
consenso y la articulación operativa
entre los distintos niveles de gestión.
20
El ROP no da cuenta Orientación eficiente de recursos: adecuar La ausencia de un Plan Maestro de Respuesta pertinente pero insuficiente
de
las
necesidades los
reales
criterios
de
asignación
de Infraestructura Educativa
en la para concluir en términos de efectiva
de infraestructura educativa de acuerdo a la totalidad de las jurisdicciones que implementación.
infraestructura a nivel experiencia adquirida y, fundamentar estableciera políticas y estrategias De
jurisdiccional.
formalmente su razonabilidad.
la
para el desarrollo de los recursos procedimientos
físicos
educativos
resulto
en
instrumentación
posteriores
de
(véase
la anexo F.2) se concluyó que las acciones
necesidad de efectuar cambios en los implementadas permitieron cumplir de
criterios
de
asignación
de
la modo parcial con lo recomendado.
49
Nº
OBSERVACION
RESPUESTA DEL AUDITADO25
RECOMENDACION
infraestructura
educativa
OPINIÓN DEL AUDITOR26
como
respuesta a la demanda observada en
cada jurisdicción tomando en cuenta
la
orientación
cualitativa
de
lo
establecido en el artículo 3.4 del
Reglamento Operativo Particular.
21
En
materia
distribución
recursos
de Definir y formalizar en el ROP los El Reglamento Operativo no definía Respuesta
de criterios
y
procedimientos
para
la criterios
ni
remanentes asignación de recursos remanentes y distribuir
o
procedimientos
reasignar
pertinente,
aunque
por
para insuficiente y carente de documentación
recursos respaldatoria requirió el desarrollo de
y/o excedentes entre excedentes que rijan la distribución remanentes. La base de sustentación procedimientos complementarios (véase
las jurisdicciones, el teórica de infraestructura educativa entre para
ROP
no
criterios
define las
jurisdicciones,
ni razonabilidad.
y
documentar
determinar
los
recursos
a Anexo F.2). De ello se concluyó que el
su distribuir en cada jurisdicción se seguimiento de lo recomendado no era
fundamenta
en
las
políticas aplicable
por
haberse
procedimientos, ni se
educativas
ha tenido a la vista
Educación. En algunas jurisdicciones vinculante
documentación
la falta de proyectos por no contar (Reglamento Operativo).
que
del
Ministerio
de cambios
críticos
del
en
producido
la
normativa
nuevo
Programa
50
Nº
OBSERVACION
sustente
razonabilidad
de
asignación.
RECOMENDACION
RESPUESTA DEL AUDITADO25
la
con terrenos que cumplan con el
su
requisito de elegibilidad del M.E. (en
función
de
la
matrícula
y
OPINIÓN DEL AUDITOR26
la
aprobación técnica de los mismos) ha
motivado la redistribución de los
recursos
excedentes
jurisdicciones
que
cuentan
entre
con
proyectos ejecutivos en condiciones
de ser ejecutados asegurando la
ejecución
del
presupuesto
para
satisfacer las necesidades manifiestas.
22
En el caso de cuatro Fundamentar y documentar las decisiones Los grados de adhesión y remisión de Respuesta
pertinente,
aunque
por
jurisdicciones no se ha adoptadas durante el transcurso de la proyectos ejecutivos por parte de las insuficiente y carente de documentación
tenido
a
la
documentación
fundamente
vista gestión que difieran de lo especificado en jurisdicciones
constituyeron
el respaldatoria requirió el desarrollo de
que la documentación vinculante (en uso de cumplimiento o incumplimiento de la procedimientos complementarios (véase
la las prácticas de administración pública asignación inicial, verificado por esta Anexo F.2). De ello se concluyó que el
51
Nº
OBSERVACION
RECOMENDACION
RESPUESTA DEL AUDITADO25
OPINIÓN DEL AUDITOR26
diferencia
observada generalmente aceptadas).
Unidad en el momento de preparar los seguimiento de lo recomendado no era
entre
asignación
llamados a licitación. A partir de aplicable
por
inicial de los recursos
Enero de 2006 las jurisdicciones cambios
críticos
(estipulada en el ROP)
priorizan los proyectos remitiéndolos vinculante
y su ejecución.
al M.E. y a esta UES para su revisión, (Reglamento Operativo).
la
del
haberse
en
producido
la
normativa
nuevo
Programa
elegibilidad, licitación y ejecución de
acuerdo con el orden de llegada de los
mismos.
52
F.2 Detalle de Procedimientos Externos por Recomendación
Obs / Reco
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
Nota
DCOCPyS
6/13 (25-0313)
Reunión con
UES II
(15/04/2013)
Nota
Reunión con
Visita UEJ
DCOCPyS
Prov. Bs. As. Arq. Rizzo en
11/13 (19-04(6 al 10-05-13)
UES (1)
13)
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Recolecc doc
Nota RSI
Nota RSI
respald en
GCDP 78/13 GCDP 82/13
UES (1)
(20-05-13) (2) (27-05-13) (3)
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
(4)
X
X
X
X
X
X
X
X
X
(1) Asociado con Comisión de Servicio a La Plata
(2) Asociado a Nota 6/13, parcialmente respondida
(3) Asociado a Nota 11/13, sin repuesta en los plazos estipulados por normativa interna
(4) Recomendación no aplicable y que por ser muy específica (y por lo tanto no extrapolable al Programa Nacional "Más Escuelas"), no
generó procedimientos adicionales
F.3 Comisión de Servicio UEJ Provincia de Buenos Aires:
La comisión tuvo dos objetivos: por un lado el relevamiento de expedientes (vinculado con
las Recomendaciones N° 5, N° 6, y N° 7), y por el otro el relevamiento de documentación
específica de obras (vinculado con las Recomendación N° 9).
El procedimiento de relevamiento de expedientes efectuado en la UOL de la Provincia de
Buenos Aires en la Ciudad de La Plata, se llevó a cabo mediante la selección de una muestra
significativa de las licitaciones, solicitándose la documentación asociada en dicha
dependencia la documentación de las mismas a la citada dependencia para su análisis.
Del análisis se verificó la inexistencia de expedientes en los términos establecidos en la
Legislación Nacional, pues los documentos existentes fueron provistos en carpetas
compiladas a los efectos de ser entregadas a esta auditoría, faltando muchos de los elementos
fundamentales de la tramitación de una licitación27.
La muestra para la Provincia de Buenos Aires de las obras realizadas por el Programa
en fue seleccionada de la Base de datos provista por el auditado. De acuerdo a la misma se
realizaron 67 obras, de las cuales se seleccionaron aleatoriamente 20 obras (30% del total).
Para la verificación de la existencia de los Planos Conforme a Obra (PCO), se definió como
Procedimiento Interno realizar una muestra de obras con Acta de Recepción Definitiva (ARD)
otorgada, y como Procedimiento Externo, la verificación propiamente dicha de los PCO en
visita a la Unidad Ejecutora Provincial (UEP). La muestra de las obras realizadas por el
Programa que cuentan con Recepción Definitiva se seleccionó de la Base de datos provista
por el auditado (30% del total, por materialidad: resultante 9 obras).
Se solicitó documentación respaldatoria (ARD, Planos Conforme a Obra, etc.) de las 9 obras
de la muestra correspondiente a Pcia. De Bs. As., por nota SSP Nro. 3 del 30-04-13 y visita a
la UEP entre los días 6 y 10 de mayo de 2013.
Se tuvieron a la vista y se obtuvo copia de la totalidad de ARD y notas de elevación por parte
de la UEP a la UES II, en las que se refiere el cumplimiento de la contratista, en lo referido a
la entrega de la totalidad de la documentación de la obra, planos conforme a obra y manual de
mantenimiento. Se tuvieron a la vista los PCO correspondientes a 3 obras, del total de 9 de la
muestra.
27
Aunque se trata de un procedimiento posterior a la comisión de servicio, se aclara que ante la falta de
expedientes en la UOL, se continuó con el relevamiento de la muestra en la UES II, donde se verificó la
existencia de los documentos más importantes, en su mayoría en carpetas foliadas, aunque no cronológicamente,
y sin tener la totalidad de los requisitos establecidos en la legislación referidos a la confección de expedientes.
F.4 Comisiones de Crédito
Curva Teórica y Observada de Desembolsos
Programa Nacional Más Escuelas
Evolución (acumulada) de los Desembolsos del Préstamo (en millones de U$S)
$ 300,00
$ 250,00
$ 200,00
$ 150,00
$ 100,00
$ 50,00
01
/0
5
01 /2 00
/0
7/ 8
01 2 00
/0
8 8
01 /2 00
/1
0 8
01 /2 00
/1
1 8
10 /2 00
/1
2 8
01 /2 0
/0 0 8
2
01 /2 00
/0
3/ 9
17 2 0
/0 0 9
4
01 /2 0
/0 0 9
6
01 /2 00
/0
7/ 9
01 2 0
/0 0 9
8
01 /2 0
/0 0 9
9
01 /2 00
/1
0/ 9
06 2 0
/1 0 9
1
01 /2 0
/1 0 9
2
01 /2 00
/0
1 9
02 /2 0
/0 1 0
2
26 /2 0
/0 1 0
2
24 /2 01
/0
3 0
22 /2 01
/0
4 0
13 /2 01
/0
5 0
21 /2 01
/0
7 0
29 /2 01
/0
9 0
22 /2 01
/1
1 0
19 /2 01
/0
1 0
24 /2 01
/0
3 1
01 /2 01
/0
6 1
24 /2 0
/0 1 1
8/
20
11
$-
Proyectados
Observados
Fuente: Elaboración propia en base a información provista por el Auditado y Estados de Cuenta y Tablas de
Amortización contenidos en las bases del Sistema de Gestión de la Deuda Pública (SIGADE)
Comisiones de Crédito Proyectadas y Pagadas
Programa Nacional Más Escuelas
Evolución Comisiones de Crédito del Préstamo (en U$S)
300.000,00
250.000,00
200.000,00
150.000,00
P royectadas
100.000,00
P agadas
50.000,00
0,00
17/10/2008 17/04/2009 17/10/2009 17/04/2010 17/10/2010 17/04/2011 17/10/2011 17/04/2012 17/10/2012
-50.000,00
Fuente: Elaboración propia en base a información provista por el Auditado
55
Comisiones de Crédito Proyectadas y Pagadas – Desvío por Cupón (en U$S)
CUPON
1
2
3
4
5
6
7
8
9
FECHA
PROYECTADA
PAGADA
DESVÍO
17/10/2008
291.703,09
85.228,69 ‐206.474,40
17/04/2009
230.543,40
173.843,44
‐56.699,96
17/10/2009
161.712,66
243.467,23
81.754,57
17/04/2010
68.643,43
237.263,32
168.619,89
17/10/2010
357,53
127.104,43
126.746,90
17/04/2011
373,97
55.398,81
55.024,84
17/10/2011
376,03
15.939,24
15.563,21
17/04/2012
376,03
‐2.914,54
‐3.290,57
17/10/2012
376,03
0,00
‐376,03
$ 754.462,18 $ 935.330,62 $ 180.868,44
56