2000_030info.pdf

INFORME DE AUDITORIA
Al Señor Ministro de
TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
L. N. Alem 650 - Capital Federal
En uso de las facultades conferidas por el Art. 118 de la Ley 24.156 y de
acuerdo con su plan de actividades, la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION
procedió a efectuar un examen especial, en el ámbito del MINISTERIO DE TRABAJO Y
SEGURIDAD SOCIAL, con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1.- OBJETO DEL EXAMEN.
Evaluación de la gestión de compra y análisis de la sustanciación y
ejecución de contratos referidos a la adquisición de bienes y servicios, tramitados a
través del Servicio Administrativo Financiero del Organismo durante el ejercicio 1997.
2.- ALCANCE DE LA TAREA.
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría
externa de la Auditoría General de la Nación, aprobadas mediante Resolución N°
145/93-AGN, dictada en virtud de las facultades conferidas por el art. 119, inc. d), de la
Ley 24.156, incluyendo la aplicación especifica de los siguientes procedimientos:
a) Análisis de los Registros de Contrataciones y Emisión de Ordenes de
compra correspondientes al ejercicio 1997.
b) A partir de una muestra de transacciones se verificaron los
procedimientos de contrataciones utilizados por el Organismo durante el año 1997.
c) En función de una segunda instancia de selección se verificaron los
procedimientos aplicados en las etapas de liquidación y pago.
Las tareas de campo en sede del Organismo se desarrollaron entre el 1°
de agosto y el 16 de octubre de 1998.
1
Asimismo, cabe señalar que el presente informe -en etapa de proyectofue puesto en conocimiento del Organismo, con el propósito de conocer los
comentarios que le mereciera, sin que hasta la fecha se obtuviera respuesta del
auditado.
3.- ACLARACIONES PREVIAS.
El análisis, tal como se señala, se efectuó a partir de una muestra
compuesta por 18 contrataciones obtenidas de los Registros de Contrataciones y
Ordenes de Compras, llevados por la Dirección de Contrataciones y Patrimonio.
De las verificaciones efectuadas en los mencionados registros surge la
existencia de contrataciones directamente efectuadas por el nivel central y otras por las
agencias territoriales. En virtud que las mencionadas agencias conservan en su poder
la documentación respaldatoria, la muestra está exclusivamente referida a
contrataciones tramitadas por el nivel central. Cabe agregar, que en el ámbito territorial,
no se detectaron contrataciones con valores de significación.
La muestra alcanzó al 64,63 % del monto total de las contrataciones
registradas. Las efectuadas durante 1997 por el Organismo Central alcanzaron a $
2.885.598,88, en tanto que, en ámbito territorial alcanzaron a $ 339.763,92.
El criterio adoptado para determinar la muestra fue la selección, según el
encuadre legal aplicado (licitación pública, licitación privada o contratación directa), de
aquéllas de monto más significativo.
4.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES.
Como resultado de las tareas cumplidas en orden al objeto del examen,
se exponen a continuación las conclusiones alcanzadas.
4.1 Los siguientes aspectos tienen carácter general, habiéndoseles
detectado en más de un caso de las contrataciones analizadas:
4.1.1. El Organismo adopta indistintamente el criterio de solicitar o no, a
los oferentes la constitución de la Garantía de Oferta, no incluyéndose en los
expedientes analizados fundamentos que expliquen las razones por las que se
prescinde de la misma.
2
4.1.2. En la mayoría de los pliegos de las contrataciones analizadas se
establece que, para la presentación de impugnaciones, se deberá constituir un depósito
de garantía previo, señalándose que no será considerada la presentación de
impugnaciones que no cumplimente el citado depósito. El importe sólo es reintegrado,
según se señala, “… en caso de dictamen favorable de la impugnación planteada”.
Al respecto corresponde señalar, lo siguiente:
a) En el inciso 33, la reglamentación del artículo 61 del decreto-ley
23.354/56, ratificado por la ley 14.467 y mantenido en vigencia por el artículo 137,
inciso a) de la ley 24.156, determina cuáles son las garantías que deberán constituir los
proponentes y adjudicatarios, para afianzar el cumplimiento de todas sus obligaciones.
En dicho inciso no está prevista la Garantía de Impugnaciones.
b) En el inciso 44, la citada reglamentación dispone que los organismos
licitantes “no podrán incluir en las cláusulas particulares, requisitos que se aparten de lo
determinado por este reglamento”.
c) En el inciso 128 se dispone: “ en los casos en que fuera necesario
establecer con carácter especial o general para determinadas contrataciones cláusulas
distintas de las establecidas en el presente reglamento, la modificación deberá ser
autorizada por el Poder Ejecutivo…”. “Dicha autorización deberá constar en las
cláusulas particulares de las respectivas contrataciones”.
Cabe señalar que en ninguna de las contrataciones analizadas, se
recurrió al procedimiento previsto por el antes mencionado inciso 128.
4.1.3. Del análisis de la intervención de la Comisión de Preadjudicaciones
se ha detectado que, en varios casos, ésta se expide a partir del cuadro comparativo
de precios, señalando que la preadjudicación se realiza sólo atendiendo al menor
precio y por ajustarse a lo solicitado, sin que de su actuación surja que se hayan tenido
totalmente en cuenta las previsiones señaladas por el inciso 76, reglamentario del art.
61 de la ley, respecto a la calidad, precio, idoneidad del oferente y demás condiciones
de la oferta. No obstante cabe señalar que, también se verifican casos en que la
preadjudicación se realiza considerando, adicionalmente, informes técnicos.
4.1.4. No se verifica en los expedientes objeto de la muestra, la inclusión
de la constancia de recepción -firma y fecha- de la orden de compra por parte de los
oferentes. Dicha información se lleva en registro específico y por fuera del expediente,
con fecha y firma del oferente.
4.1.5. Se ha podido determinar que el Organismo no ha cumplimentado
total o parcialmente las exigencias establecidas por el Decreto 541/95 y la Resolución
3
SIGEN 157/95, referidos a la intervención de la Secretaría de la Función Pública y de
SIGEN respectivamente, en contrataciones de bienes y servicios informáticos ( Contr.
Dta. N° 22/97 y Lic. Priv. N° 3 y 4/97 ).
4.1.6. No consta en los expedientes de contrataciones documentación que
avale el cálculo de los precios estimados. En orden a esto, se han detectado casos con
importantes diferencias respecto de los precios que, a la postre, se cotizan y se
adjudican. Se detallan a continuación los casos con diferencias más significativas:
Contratación
Objeto
Lic. Pública N° 2/96
Lic. Privada N° 2/97
Lic. Privada N° 4/97
Contr. Directa N° 23/97
Serv. de Limpieza
Mant. Aire Acond.
Adq. Cableado
Ref. Edilicia
Monto
Monto
Desvío
Estimado Adjudicado
1.080.000 538.168,50 - 50,17 %
100.000
58.884,00 -46,02 %
178.500
81.069,60 -54,58 %
98.543 151.910,00 54,16 %
4.1.7. En algunos casos, no se adjuntan en la actuación, juntamente con
la solicitud de publicación remitida a la Dirección del Registro Oficial del Ministerio de
Justicia, los recortes que efectivamente dan cuenta de las publicaciones realizadas.
4.1.8. Se detectó una contratación por la provisión de mamparas
-liquidación N° 103/97 por $ 36.899,90- tramitada por fuera del circuito administrativo
de Compras y de los procedimientos previstos por el decreto 5720/72. La misma es
convalidada administrativamente con posterioridad a la fecha de la efectiva
contratación.
4.2. Observaciones específicas resultantes del análisis de cada una de las
contrataciones.
Contratación Directa N° 05/97.
Objeto: Servicio Radioeléctrico de Concentración de Enlaces-Trunking
Proveedor: Miniphone S.A.
Importe: $ 28.073,20
Encuadre Legal: Art. 56 inc. 3° apartado a)
El pliego de condiciones en el Punto 6) apartado d) del acápite NOTAS
establece que las ofertas deberán estar acompañadas por las fotocopias de las
resoluciones en donde consten las inscripciones de los equipos -con los que se
cumplirá la prestación- en los registros específicos de la COMISION NACIONAL DE
TELECOMUNICACIONES (CNT).
4
En tal sentido la firma adjudicada presentó fotocopias de las resoluciones
de inscripción de varios equipos y, por otro lado a fs. 78, también se agrega folletería
por equipos marca Johnson, serie 8150 para los cuales no se adjunta su constancia de
inscripción en la CNT, con lo cual no se determina con precisión los equipos ofertados.
Por otro lado y debido a que ni en los actos de Preadjudicación y de
aprobación, ni tampoco en la Orden de Compra se especifican los equipos involucrados
en la contratación, no es posible verificar si los equipos con los que efectivamente se
prestaría el servicio, estaban inscriptos en la CNT, tal como se exige en los pliegos.
Contratación Directa N° 22/97.
Objeto: Adquisición de Software
Proveedores: 1) Casa Sarmiento S.R.L.; 2) Insert Informática Integral S.A.
Importe: $ 27.974,00
Encuadre Legal: Art. 56 inc. 3° apartado a)
En correspondencia con las disposiciones del Decreto N° 541/95 la
contratación es aprobada por la Secretaría de la Función Pública con fecha 5/03/97. El
Organismo inicia los trámites de la contratación con fecha 13/03/97 y con fecha
17/03/97 el trámite previsto por el art. 3° de la Resolución SGN N° 157/95. Ello implicó
que la intervención de SIGEN se solicitara con posterioridad a la iniciación de la
tramitación y con plazo vencido.
Contratación Directa N° 81/97.
Objeto: Adquisición y colocación de alfombras
Proveedor: Cerizola Hnos. S.R.L.
Importe: $ 26.385,60
Encuadre Legal: Art. 56 inc. 3° apartado a)
La adjudicación se produce no obstante que el oferente respectivo, no
presenta las declaraciones juradas exigidas en el Punto 7° de las Cláusulas
Particulares, referidas a los incs. 2°, 3° y 4° de la reglamentación al art. 61 de la Ley. Al
respecto cabe señalar que en el Punto 12° de las Cláusulas Generales se establece
que dicha presentación será indispensable para la consideración de la oferta.
Asimismo, el oferente adjudicado tampoco presenta la documentación
exigida en el apartado c) del Punto 5° de las Notas del Pedido de Presupuesto, referida
a los dos últimos aportes previsionales vencidos a la fecha de apertura.
5
Licitación Privada N° 4/97.
Objeto: Adquisición de Cableado estructurado para el Servicio de Conciliación
Obligatoria (SECLO).
Proveedores: Didefon Electrónica S.A.
Importe: $ 81.069,60
Encuadre Legal: Art. 56 inc. 1°
• El oferente adjudicado no reúne alguno de los requisitos solicitados, a
saber:
a) Experiencia mínima 3 años: El acta de constitución del oferente es del
16/05/95 y la fecha de la oferta es del 03/04/97.
b) En el pliego se solicita un conjunto de documentación a los efectos de
la evaluación económica, financiera y técnica de la oferente. Si bien respecto de la faz
técnica de la oferta existe informe que la avalaría, no se efectúa evaluación alguna
respecto de los aspectos económico-financieros de la oferente. Lo mencionado
implicaría no haber considerado la totalidad de las previsiones establecidas por el inc.
76 del RCE.
• La contratación fue aprobada por la Secretaría de la Función Pública el
día 05/03/97. Con fecha 06/05/97 el Organismo inicia el trámite previsto por el art. 3° de
la Resolución SGN 157/95, ello implicó que la comunicación a la SINDICATURA
GENERAL DE LA NACIÓN se produjera con posterioridad, no sólo respecto de la
iniciación de los trámites licitatorios ( 20/03/97 ), sino también con respecto al acto de
adjudicación ( 05/05/97 ).
Licitación Privada N° 10/97.
Objeto: Adquisición de Resmas de papel
Adjudicado: Ledesma S.A.A.I
Importe: $ 14.453,50
Encuadre Legal: Art. 56 inc. 1°
Se verifica que ante dos ofertas similares, sólo a uno de los oferentes se
le solicitan requisitos adicionales ( Muestra del papel cotizado y detalle de Organismos
de los que fuera adjudicatario ). A partir de ello se produce el informe en base al cual la
oferta es desestimada.
6
La preadjudicación recae en el otro oferente, al que no se le requiere
muestra alguna, ni se consigna el fundamento tenido en cuenta para adoptar dicho
procedimiento.
Licitación Privada N° 3/97.
Objeto: Adquisición de Equipamiento informático para el Servicio de
Conciliación Obligatoria (SECLO).
Adjudicados: 1) Technology Express S.A.; 2) Sistema Uno Computación; 3)
Tech S.A..
Importe: $ 246.983,00
Encuadre Legal: Art. 56 inc. 1°
En correspondencia con las disposiciones del Decreto N° 541/95 la
contratación es aprobada por la Secretaría de la Función Pública con fecha 5/03/97. El
Organismo inicia los trámites licitatorios con fecha 13/03/97, y con fecha 17/03/97 inicia
el trámite previsto por el art. 3° de la Resolución SGN N° 157/95. Ello implicó que la
intervención de SIGEN se solicitara con posterioridad a la iniciación de la tramitación
licitatoria y con plazo vencido.
Contratación Directa N° 69/97.
Objeto: Adquisición de vales de nafta.
Adjudicado: Automóvil Club Argentino
Importe: $ 30.000,00
Encuadre Legal: Art. 56 inc. 3° apartado g)
En el Punto 7) de la oferta se señala que al momento de la carga de
combustible abonada con vales, se dejará constancia al dorso del vale de los datos del
conductor y del vehículo, confeccionándose en esa instancia la respectiva factura de
venta.
Corresponde señalar que la mencionada documentación no ha sido
incorporada al expediente de contratación, ni al de la liquidación y pago.
Contratación Directa N° 23/97.
Objeto: Refacción Edilicia Callao 114 P-B (SECLO).
7
Adjudicado: Decor Lomas SRL.
Importe: $ 151.910,00
Encuadre Legal: Art. 56 inc. 3° apartado d)
• Del análisis del pliego de Bases y Condiciones y de la lectura del objeto
-adecuación edilicia- con reformas significativas de acuerdo a planos acompañados y
especificaciones técnicas, surge que se trata de una Obra Pública que debió regirse
por las disposiciones de la Ley 13.064 y Decreto Reglamentario N° 19.324/49, en las
que se define a la Obra Pública como “toda construcción o trabajo que se ejecute con
fondos del Tesoro” (art. 1).
Tal conclusión se corrobora a partir de las siguientes circunstancias:
a) En el Punto 2 de las Cláusulas Particulares se establece que las obras
se ejecutarán por el sistema de Ajuste Alzado, no estando esta modalidad prevista por
el Decreto 5720/72 y sí contemplada por la Ley de Obras Públicas ( art. 5, ap. b ).
b) En el Punto 20 se expresa que “los proponentes deberán presentar,
conjuntamente con su propuesta, un plan de avance de los trabajos”. El mismo debe
detallar todas las etapas de la obra, tiempos de ejecución mensual, etc., aspectos
todos ellos propios de la Obra Pública.
c) En el Punto 5 de las mencionadas cláusulas, se exige la inscripción en
el Registro Nacional de Constructores de Obras Públicas, requisito implantado por la
ley de Obras Públicas -art. 13- a los efectos de calificar y determinar la capacidad anual
de contratación de las empresas.
• Cabe agregar que, en la contratación analizada y en los términos del
encuadramiento elegido (Dto. 5720/72), el Organismo no adoptó los procedimientos
previstos por la Res. SIGEN N° 55/96, en referencia a la solicitud de Precio Testigo.
Licitación Privada N° 13/97.
Objeto: Limpieza y Sellado Edificio Alem 650
Adjudicado: LOFTY S.A.
Importe: $ 190.260,00
Encuadre Legal: Art. 56 inc. 1°
• No obstante que los oferentes constituyen la pertinente Garantía de
Adjudicación, adicionalmente en el Pliego de Condiciones se impone la constitución de
un Fondo de Reparos, por el que se prevé retener del monto de cada factura el 5 %
8
para su integración.
Al respecto corresponde señalar que dicho instituto es extraño a las
normas vigentes y aplicables a la contratación que se analiza. Los posibles
incumplimientos contractuales que hagan incurrir en responsabilidad pecuniaria se
encuentran cubiertos con la Garantía de Adjudicación, por lo que no correspondería su
aplicación, por no estar previsto e implicar una duplicación.
• Cabe agregar que en las instancias de autorización la contratación fue
prevista en orden a las disposiciones del art. 55 de la Ley, no obstante con
posterioridad y sin mediar fundamentación alguna se la encuadra bajo el art. 56, inciso
1°.
Contratación Directa N° 13/96.
Objeto: Servicio mantenimiento sistemas informáticos.
Adjudicado: Sistemas y Procesamiento de Carlos Annun.
Importe: $ 33.705,00
Encuadre Legal: Art. 56 inc. 3° apartado a)
Del análisis del expediente de la contratación no se han detectado
constancias de que el Organismo haya cumplimentado las disposiciones previstas por
el art. 3° de la Resolución SGN N° 157/95, referida a procedimientos a cumplimentar en
orden a la contratación de servicios informáticos.
Licitación Pública N° 2/96.
Objeto: Servicio de Limpieza de Edificios.
Adjudicados:
a) Servicios Horizonte
b) Livello S.A.
Importe:
a) $ 26.000 mensuales
b) $ 20.166 mensuales
Encuadre Legal: Art. 55
• En el Pliego se exige un mínimo de 100 empleados de media jornada
en la nómina del personal en relación de dependencia. En tal sentido, cabe señalar que
si bien uno de los oferentes adjudicados no cumple rigurosamente con dicha exigencia,
la diferencia detectada se considera no relevante, dado que produce constancias de 76
personas de media jornada y 16 de jornada completa.
9
• En la presente contratación también se recurre al requisito de Garantía
de Impugnaciones, sólo que en esta oportunidad dicha cláusula es objeto de
impugnación por parte de dos potenciales oferentes.
Mediante Resolución N° 123 del 12 de febrero de 1996, el Organismo
rechaza las impugnaciones interpuestas. Al respecto cabe señalar que las
consideraciones en ella formuladas, no resuelven los aspectos que se mencionan en el
Punto 4.1.2. de este informe.
Licitación Privada N° 1/97.
Objeto: Locación de Equipos Fotocopiadores.
Adjudicado: Xerox Argentina.
Importe: $ 127.300,95
Encuadre Legal: Art. 56 inc. 1°
No se encuentra incluida en el expediente la constancia de la publicación
en el Boletín Oficial de la preadjudicación efectuada. Ante el requerimiento efectuado,
el Organismo manifestó no haberla publicado.
5.- RECOMENDACIONES
De acuerdo con las conclusiones efectuadas en el acápite anterior, se
incluyen las siguientes recomendaciones:
5.1. En las contrataciones en las que se adopte el criterio de no solicitar la
constitución de la Garantía de Oferta, se sugiere explicitar los fundamentos tenidos en
cuenta para la adopción de dicho criterio.
5.2. Habida cuenta que la Garantía de Impugnación no está prevista en el
Reglamento de Contrataciones, para su inclusión debe recurrirse a la específica
autorización del Poder Ejecutivo (art. 61, inciso 128), debiendo ésta estar
explícitamente indicada en las cláusulas particulares. En atención a que los extremos
indicados no se han verificado, su inclusión implica exponer a la contratación a posibles
conflictos legales.
5.3. Requerir a la Comisión de Preadjudicaciones que realice una
justificación más específica de sus informes, especialmente en lo referente a la
determinación de la conveniencia de las ofertas que participan de cada procedimiento
de contratación, cumpliendo con las pautas estipuladas por el inc. 76 del Decreto
5720/72.
10
Lo mencionado deberá ser especialmente tenido en cuenta en aquellos
casos en que se requiera en los pliegos documentación adicional a los efectos de
analizar aspectos que hacen, no sólo a la oferta propiamente dicha, sino que también
respecto de la idoneidad del oferente.
5.4. Encuadrar dentro de la normativa prevista por la ley 13.064 de Obra
Pública y Decreto N° 19.324/49 las contrataciones que a tenor de las características y
naturaleza de la prestación a realizarse, no deben ser tramitadas dentro lo dispuesto
por el Decreto 5720/72 por poseer las características inherentes a una obra pública.
5.5. Dejar constancia en las actuaciones de la comunicación de
aceptación de oferta, a fin de exponer fehacientemente en el mismo el inicio de los
plazos de cumplimiento previstos en los pliegos de condiciones.
5.6. Dar intervención, en los plazos previstos, a la Secretaría de la
Función Pública y a la Sindicatura General de la Nación en cuanto a las exigencias
establecidas por el Decreto 541/95 y la Resolución 157/95 SGN.
5.7. Cumplimentar con lo establecido por el art. 1 inc. b) de la Resolución
N° 55/96 SGN, en cuanto al requerimiento de precio testigo, en los casos que así
correspondiere.
5.8. Acompañar a los expedientes de contrataciones documentación que
avale suficientemente los procedimientos de cálculo efectuados para la determinación
de los precios estimados.
5.9. No efectuar contrataciones por fuera del circuito de compras y del
Reglamento de Contrataciones de la Administración Pública Nacional (Decreto 5720/72
y modificatorios) que obliguen a una convalidación posterior ante hechos consumados.
Lo señalado no sólo generará confiabilidad respecto a la obtención de la oferta más
conveniente, sino también con relación a la efectiva necesidad de la contratación.
5.10. Adjuntar en la actuación, junto con la solicitud de publicación
remitida a la Dirección del Registro Oficial del Ministerio de Justicia, las constancias
que dan cuenta efectivamente de las publicaciones realizadas.
BUENOS AIRES,
11