1998_103info.pdf

AUDITORIA DE INGRESOS Y APLICACION DE FONDOS CORRESPONDIENTES A
“OBRAS DE INFRAESTRUCTURA BASICA SOCIAL” EN LA PROVINCIA DE
SANTA CRUZ
I. Objeto de la Auditoría
La Auditoría tuvo por objeto controlar el ingreso y aplicación de las transferencias de
fondos destinados a “obras de infraestructura básica social” correspondientes al año 1996
transferidos a la Provincia de Santa Cruz en virtud de lo dispuesto por el art. 40 de la Ley 24073.
II. Alcance de la Auditoría
La Auditoría se realizó en el marco del Convenio celebrado entre la Auditoría General de
la Nación y el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Santa Cruz de fecha 27/03/95, aprobado por
Resolución AGN n°38/95. El trabajo se realizó con sujeción a las normas de auditoría
generalmente aceptadas.
III Aclaraciones Previas
1. La Ley 24073, de reformas impositivas promulgada el 6/04/92 estableció que la
distribución de la recaudación en concepto de Impuesto a las Ganancias se efectuara de la
siguiente manera:
2
CONCEPTO
PORCENTAJE
- Al Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano
10
Bonaerense
- Refuerzo del Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias
2
- Obras de Infraestructura Básica Social entre todas las jurisdicciones excluida
4
la de Buenos Aires
- Para la Nación y el conjunto de jurisdicciones provinciales como
84
coparticipación (Ley 23548 arts. 3° y 4°)
Total
100
2. El artículo 40, punto 3 de la Ley 24073 estableció que: “El cuatro por ciento (4%) se
distribuirá entre todas las jurisdicciones, excluida la de Buenos Aires, conforme al Indice de
Necesidades Básicas Insatisfechas. Los importes correspondientes deberán ser girados en forma
directa y automática. Las jurisdicciones afectarán los recursos a obras de infraestructura básica
social”
3. Poco tiempo después de la sanción de la Ley 24073, por Decreto n°879/92 del
3/06/1992 de “necesidad y urgencia” se derogó el artículo 40 de la citada ley e introdujo por la vía
de una reglamentación a la ley de Impuestos a las Ganancias,( texto ordenado en 1986), mediante
la incorporación de un artículo nuevo a continuación del artículo 102, donde se estableció que la
distribución del producido del impuesto a las ganancias se realizaría de la siguiente manera:
3
CONCEPTO
PORCENTAJE
- Al Sistema de Seguridad Social
20
- Al Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano
10
Bonaerense
- Refuerzo del Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias
2
- Obras de Infraestructura Básica Social entre todas las jurisdicciones excluida
4
la de Buenos Aires
- Para la Nación y el conjunto de jurisdicciones provinciales como
64
coparticipación (Ley 23548 arts. 3° y 4°)
Total
100
4. El punto d) del artículo 4° del decreto 879/92 conservó la misma redacción sobre el
destino del 4% es decir que se distribuiría entre todas las jurisdicciones excluida la Provincia de
Buenos Aires conforme al Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas.
5. El Decreto 1968/93 reglamentó la aplicación del Decreto 879/92. Estableció los
coeficientes “Prorrateadores del Impuesto a las Ganancias según Población en hogares con
Necesidades Básicas Insatisfechas” entre todas las jurisdicciones excluida la Provincia de Buenos
Aires. Para la Provincia de Santa Cruz se asignó el 0,572% del total recaudado por el concepto
indicado.
6. El artículo 3° del decreto 1968/93 estableció que las Provincias beneficiadas debían
presentar trimestralmente, a la Secretaría de Hacienda de la Nación “Constancias fehacientes de la
aplicación de los recursos a obras de infraestructura básica social a partir de los treinta (30) días
de vencido cada trimestre, previamente certificada por los respectivos organismos de contralor
provincial”.
4
7. El artículo 4° del Decreto 1968/93 determinó que la Secretaría de Hacienda de la
Nación debía comunicar “la forma en que deberá presentarse la información prevista” y concluía
que dicha Secretaría “queda facultada para adoptar las medidas que aseguren su cumplimiento”.
8. El Poder Ejecutivo Nacional emitió normas específicas para la reducción del gasto
público mediante el Decreto 408/93 de fecha 12/03/93, el que dispuso reducir los gastos en un
10% sobre el total de créditos aprobados en la Ley de Presupuesto N°24191 para el Ejercicio
1993. El artículo 14 del Decreto 408/93 estableció que “Será responsabilidad de la Sindicatura
General de la Nación controlar el destino y la eficiencia con que las provincias aplican los fondos
que con afectación específica, se asignan a éstas anualmente en la Ley General de Presupuesto de
la Administración Nacional. Se excluyen específicamente de esta norma los fondos coparticipados
en virtud de la ley 23548 y sus modificatorias, así como el Fondo Aportes del Tesoro Nacional”
Esta norma de carácter general tiene vigencia en la actualidad.
9. Los fondos materia del examen fueron los asignados por la Nación a la Provincia de
Santa Cruz que fueron transferidos por el Banco de la Nación Argentina y acreditados en la
Cuenta N°1143/53 del “Banco de la Provincia de Santa Cruz, Giros y Remesas”
10. Durante el año 1996 se realizaron 30 transferencias, 13 provenientes de la liquidación
de la recaudación del Impuesto a las Ganancias, en la forma habitual y 17 giros correspondientes a
la distribución de la recaudación en concepto de moratoria correspondientes a las regularizaciones
de los contribuyentes por impuestos imputables a períodos anteriores.
5
11. Los montos transferidos a la provincia de Santa Cruz fueron los siguientes:
Transferencias a la Provincia de Santa cruz de fondos de infraestrucutra básica social.
Año 1996
Fecha
Importe
31/01/96
127.566,49
28/02/96
116.847,93
28/03/96
99.223,70
29/04/96
6.722,04
29/04/96
111.107,34
13/05/96
1.558,15
30/05/96
151.257,62
31/05/96
3.188,83
(*)
05/06/96
2.831,80
(*)
25/06/96
1.042,22
(*)
27/06/96
163.449,69
01/07/96
3.926,74
(*)
16/07/96
773,76
(*)
29/07/96
4.537,28
(*)
30/07/96
120.787,87
20/08/96
964,55
29/08/96
110.262,84
(*)
(*)
(*)
Continúa página siguiente
6
Fecha
Importe
02/09/96
4.469,79
(*)
17/09/96
863,70
(*)
18/09/96
44.119,28
25/09/96
57.326,30
30/09/96
4.470,71
(*)
21/10/96
1.852,93
(*)
28/10/96
2.472,01
(*)
30/10/96
104.008,48
18/11/96
2.216,68
(*)
02/12/96
764,59
(*)
19/12/96
723,62
(*)
27/12/96
136.987,58
30/12/96
2.699,17
TOTAL
1.318.023,19
(*) Ingresos adicionales por moratoria impositiva resuelta por el gobierno nacional.
El monto total girado a la Provincia de Santa Cruz, durante 1996 fue de $1.389.023,69
según informó el Banco de la Nación Argentina, Unidad Gobierno Nacional.
12. En lo referente al ingreso de los fondos a la Provincia de Santa Cruz el área
Auditoría Administración Central del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Santa Cruz,
confeccionó la certificación de los ingresos correspondientes a los fondos involucrados, con fecha
04/04/1997.
7
13. Las tareas fueron llevadas a cabo con la participación del Tribunal de Cuentas de la
Provincia de Santa Cruz y se desarrollaron en el ámbito de la Tesorería General y la Contaduría
General de la Provincia. Los trabajos de campo se desarrollaron entre el 7/04/97 y el 15/04/97 en
la Ciudad de Río Gallegos.
IV. Resultados del examen
1. Los fondos materia del examen ingresan a la cuenta n°722998/6 “Rentas Generales”
del Banco de la Provincia de Santa Cruz S.A. Todos los ingresos fueron constatados en el libro
Banco de la Tesorería General de la Provincia y certificados por el área Auditoría Administración
Central del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Santa Cruz.
A continuación se detallan la fecha de acreditación, el monto de cada transferencia
efectuada por la Nación y la fecha y monto acreditado en la cuenta de Rentas Generales de la
Provincia de Santa Cruz. La fecha de ingreso a la Provincia corresponde a la fecha de
contabilización según los partes diarios de la Tesorería General de la Provincia.
8
Obras de Infraestructura Básica Social. Montos transferidos por la Nación y
acreditados en la cuenta de Rentas Generales de la Provincia de Santa Cruz.
TRANSFERIDO POR LA NACIÓN
Fecha
INGRESO A RENTAS GENERALES
Importe
Fecha
Importe
31/01/96
127.566,49
02/02/96
127.566,49
28/02/96
116.847,93
29/02/96
116.847,93
28/03/96
99.223,70
29/03/96
99.223,70
29/04/96
6.722,04
02/05/96
6.722,04
29/04/96
111.107,34
02/05/96
111.107,34
13/05/96
1.558,15
14/05/96
1.558,15
30/05/96
151.257,62
30/05/96
151.257,62
31/05/96
3.188,83
03/06/96
3.188,83
05/06/96
2.831,80
11/06/96
2.831,80
25/06/96
1.042,22
26/06/96
1.042,22
27/06/96
163.449,69
28/06/96
163.449,69
01/07/96
3.926,74
03/07/96
3.926,74
16/07/96
773,76
17/07/96
773,76
29/07/96
4.537,28
31/07/96
4.537,28
30/07/96
120.787,87
31/07/96
120.787,87
20/08/96
964,55
20/08/96
964,55
29/08/96
110.262,84
29/08/96
110.262,84
02/09/96
4.469,79
03/09/96
4.469,79
17/09/96
863,70
17/09/96
863,70
18/09/96
44.119,28
18/09/96
44.119,28
25/09/96
57.326,30
26/09/96
57.326,30
30/09/96
4.470,71
01/10/96
4.470,71
9
TRANSFERIDO POR LA NACIÓN
Fecha
INGRESO A RENTAS GENERALES
Importe
Fecha
Importe
21/10/96
1.852,93
22/10/96
1.852,93
28/10/96
2.472,01
29/10/96
2.472,01
30/10/96
104.008,48
31/10/96
104.008,48
18/11/96
2.216,68
18/11/96
2.216,68
02/12/96
764,59
02/12/96
764,59
19/12/96
723,62
20/12/96
723,62
27/12/96
136.987,58
30/12/96
136.987,58
30/12/96
2.699,17
02/01/97
2.699,17
TOTAL
1.389.023,69
1.389.023,69
Como puede verse del detalle inserto, el ingreso a Rentas Generales se efectuó en casi
todos los casos en muy corto lapso de tiempo inclusive en 7 casos la acreditación se concretó en
el mismo día de la transferencia. Sólo en una oportunidad se registró una demora prolongada, la
remesa del 05/06/96 por $2.831,80, que se acreditó el del 11/06/96 en la cuenta de Rentas
Generales es decir al tercer día hábil de la transferencia plazo máximo registrada entre las 30
transferencias efectivizadas correspondientes al año 1996.
2. Con la sanción de la Ley 24073 que dispuso la asignación del 4% de la recaudación
del impuesto a las ganancias con destino a “Obras de Infraestructura Básica Social” a distribuirse
entre todas las Provincias (excluida Buenos Aires) no se definió el alcance preciso de los trabajos
y construcciones que debían incluirse bajo el concepto establecido en la Ley.
3. Tampoco se efectuó ninguna aclaración adicional en el decreto 879/92 que se limitó a
incorporar a la seguridad social como destino de un 20% de la recaudación del impuesto a las
ganancias y reducir al 64% la porción de dicho impuesto distribuidos como coparticipación según
10
el mecanismo previsto en la Ley 23548, manteniéndose, para los otros conceptos, las mismas
asignaciones de la Ley 24079, artículo 40.
4. El Decreto 1968/93 que reglamenta al decreto 879/92 tampoco definió los alcances
específicos para que se consideren determinadas obras públicas bajo el concepto de
“Infraestructura Básica Social”. Solo definió los porcentajes asignados a cada jurisdicción en base
a la cantidad de población que habita en hogares con necesidades básicas insatisfechas.
5. La obligación de efectuar rendiciones trimestrales mediante las “constancias
fehacientes” de la aplicación de los recursos quedaba sujeta a una reglamentación que debía
establecer la Secretaría de Hacienda de la Nación”
Dicha reglamentación nunca fue emitida. Por otra parte la Repartición que centraliza la
información sobre la distribución de los impuestos, la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal
con las Provincias, pasó de la órbita de la Secretaría de Hacienda a la Secretaría de Programación
Económica (Subsecretaría de Programación Regional), desde el mes de Julio de 1996 por lo que
la responsabilidad de la Reglamentación cambió de Secretaría.
6. La facultad de controlar la aplicación de los fondos mediante rendiciones de
“constancias fehacientes” tampoco se puso en práctica. Según las consultas efectuadas en la
Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, con la asignación de la
responsabilidad específica a la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) para “controlar el
destino y la eficiencia con que las provincias aplican los fondos con afectación específica” según el
Decreto 408/93 fue interpretada de hecho como sustitutiva de las obligaciones establecidas en el
Decreto 1968/93 por lo que esa Repartición no exige a las provincias documentación alguna
acerca de la aplicación de los recursos correspondientes a “Obras de Infraestructura Básica
Social”.
11
7. Consultadas las autoridades del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Santa Cruz, se
señaló que el cuerpo no emitió ninguna certificación de ingresos correspondiente a estos fondos a
pedido de ningún Organismo Provincial o Nacional. Tampoco se ha certificado ninguna rendición
de fondos en esta materia.
8. La Contaduría General de la Provincia informó a la Comisión Auditora concurrente
que no han recibido solicitud alguna de la Secretaría de Hacienda de la Nación ni de ningún otro
Organismo Nacional para certificar los ingresos ni la rendición de la aplicación de los fondos
correspondientes a “obras de infraestructura básica social”
9. Consultado el Coordinador de Economía y Hacienda de la Sindicatura General de la
Nación (SIGEN) informó que durante el último año no se recibió ninguna información de ninguna
provincia vinculada con el Decreto 1968/93. Pudo saberse que en años anteriores se
recepcionaron algunas rendiciones aisladas que fueron consideradas a título informativo y no
fueron materia de control específico ni objeto de ninguna prueba de auditoría.
10. Como no se encuentra definido el alcance de los rubros componentes de la
denominada “Obras de infraestructura básica social” ni se halla reglamentado en el orden nacional
el sistema de información ni de rendición no existen asignaciones específicas sobre los fondos que
ingresan que permitan efectuar una precisa identificación de los destinos efectivos.
11. Se examino independientemente de lo expuesto en los puntos anteriores, a título
informativo, el Presupuesto provincial para el Ejercicio 1996 que fuera aprobado por la Ley 2455
del 28/11/96 que incluye trabajos y construcciones públicas de un organismo centralizado y dos
organismos descentralizados.
12. En jurisdicción del Ministerio de Economía y Obras Públicas se presupuestó la
realización de obras dentro del ítem 13 “Trabajos Públicos”. Para el año 1996 se autorizaron
12
gastos para obras por $11.165.000 para 41 proyectos de los cuales se ejecutaron $3.304.836,31,
es decir un 28,45% del total, al 31/12/96. Efectuando un examen del listado de obras ejecutadas
se pueden clasificar como de infraestructura básica un total de $2.579.231,46. De los cuales
$1.209.047,20 corresponden a obras comunitarias de convenios con municipios y $684.821,45 a
la ampliación del Gimnasio Escuela Nº1 de Río Gallegos, el resto corresponden a Centros de
Estudio, de Salud y Comunitarios.
13. Otro grupo de Obras Públicas son ejecutadas por intermedio del Instituto de
Desarrollo Urbano y Vivienda, independientemente de las obras correspondientes a viviendas.
14. La Ley Provincial Nº2070 sancionada el 28/12/88 dispuso crear una Cuenta Especial
denominada “Fondo para Obras de Educación, Salud y Turismo” mediante la afectación del 2%
del importe que anualmente se perciba en concepto de regalías de petróleo y gas, a partir de los
que se devengen en el año 1989, aportes que realicen organismos dependientes de la Nación,
Provincia y/o Municipios, subvenciones, legados o donaciones con destino al financiamiento de:
a) ampliación, refacción y acondicionamiento de edificios escolares existentes; y b) construcción
de obras destinadas a Educación, Salud, y Turismo.
La misma ley dispuso habilitar una cuenta corriente en el Banco de la Provincia de Santa
Cruz donde debían depositarse automaticamente los fondos dispuestos y para atender los pagos
derivados de esa ley.
15. Por la Ley Provincial Nº2328 sancionada el 26/08/93 se dispuso modificar tres
artículos de la Ley 2070 con el objeto de que la Cuenta Especial funcione en jurisdicción del
Instituto de Desarrollo Urbano y Vivienda y que los fondos se depositen automáticamente en las
cuentas bancarias del mismo Instituto habilitadas en el Banco de la Provincia de Santa Cruz.
16. El Instituto de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Provincia de Santa Cruz informó
que el total presupuestado, para el ejercicio 1996 en “Fondos para Obras de Educación, Salud y
Turismo” alcanzó a $2.740.000.
13
La inversión real comprometida totalizó $2.471.099,86 hasta el 31/12/96 y fueron
utilizadas en su totalidad en las refacciones menores a escuelas existentes no habiéndose aplicado
fondos a obras de salud y turismo que contaban con montos presupuestados y en mucho menor
proporción que los de educación.
17. Según el Presupuesto Provincial del año 1996 aprobado por Ley Nº2455 se incluyen
los créditos aprobados por las transferencias de capital de Servicios Públicos Sociedad del Estado
(SPSE). El total del presupuesto aprobado para obras de saneamiento es de $9.486.816
V. Recomendaciones
A las autoridades nacionales responsables
1. Definir taxativamente los trabajos públicos que se consideren como “obras de
infraestructura básica social” por la vía de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional.
2. Poner en vigencia efectiva la obligación de presentar rendiciones de cuenta sobre la
aplicación de los recursos transferidos, tal como lo prevé el artículo 3° del decreto 1968/93.
3. Completar la reglamentación del Decreto 1968/93 mediante la emisión de la norma
contemplada en el artículo 4° del mismo Decreto
4. Contemplar la posibilidad de establecer una reglamentación similar a la establecida por
las transferencias de gastos sociales a las provincias tal como la establecida en el Decreto 892/95
y la Decisión Administrativa N° 105/96 emitida por el Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación
teniendo en cuenta la naturaleza de los fondos involucrados.
14
5. Dar intervención a la Sindicatura General de la Nación mediante el envío de la
información respectiva, tal como se establece en el Decreto 408/93, Artículo 14.
A las autoridades provinciales
1. Disponer los cambios administrativos adecuados para que los fondos transferidos en
concepto de “obras de infraestructura básica” ingresen a una cuenta específica y permita
comprobar la aplicación de los fondos.
2. Incorporar los fondos involucrados en el Presupuesto Provincial e identificar la fuente
nacional de financiamiento.
3. Informar al Tribunal de Cuentas de la Provincia de Santa Cruz acerca del ingreso y de
la aplicación de los fondos, a efectos que puedan cumplimentarse las certificaciones exigidas por
el Decreto N°1968/93, artículo 3°.
VI. Conclusiones
Los fondos transferidos durante el año 1996 en concepto de “obras de infraestructura
básica social” ingresaron en su totalidad a la Provincia de Santa Cruz, en la cuenta de “Rentas
Generales”. El total transferido en este concepto alcanza la cifra de $ 1.389.023,69.
La verificación de la aplicación de estos recursos en el destino “obras de infraestructura
básica social” no pudo ser efectuada.
A esta limitación han contribuido distintas causas, a saber:
15
-El marco normativo positivo que es de aplicación al Fondo de Obras de Infraestructura
Básica Social (Ley 24073, Decretos 979/92 y 1968/93) no define el alcance y destino de los
recursos.
-La Secretaría de Hacienda de la Nación no reglamentó el mecanismo a implementar para
las rendiciones de gastos mediante constancias fehacientes de la aplicación de los recursos.
-La Contaduría General de la Provincia no recibió instrucción alguna de la Secretaría de
Hacienda de la Nación ni de ningún otro Organismo Nacional para certificar los ingresos ni la
rendición de la aplicación de los fondos correspondientes al fondo
-La Provincia no dispone de una cuenta específica que permita el seguimiento y
comprobación de la aplicación de los fondos.
Finalmente, considerando que el monto total de recursos transferidos a las 23
jurisdicciones provinciales durante el año 1996 en concepto de obras de infraestructura básica
social superan los 250 millones de pesos se requerirá, por parte de la Nación, la rápida
instrumentación de las acciones necesarias que permitan el control de la aplicación de estos
recursos
Buenos Aires, 23 de setiembre de 1997.-
AUDITORIA DE APLICACION DE FONDOS NACIONALES
POR TRANSFERENCIAS CORRESPONDIENTES AL PROGRAMA
DE SALUD MATERNO INFANTIL A LA PROVINCIA DE SANTA CRUZ
CORRESPONDIENTES A LOS AÑOS 1995 Y 1996.
I. Objeto de la auditoría.
16
La auditoría tuvo por objeto controlar la aplicación de las transferencias de fondos
nacionales del Programa de Salud Materno Infantil a la Provincia de Santa Cruz correspondiente
al presupuesto de los años 1995 y 1996. A su vez se examinó el cumplimiento de los objetivos del
Programa considerando al respecto, tanto las normas nacionales como provinciales.
II. Alcance de la Auditoría.
La auditoría se realizó en el marco del Convenio celebrado entre la Auditoría General de
la Nación y el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Santa Cruz, aprobado por Resolución
A.G.N. N° 30/95 del 28/03/95. El trabajo se realizó con sujeción a las Normas de Auditoría
Generalmente Aceptadas.
III. Aclaraciones Previas.
1.
Los fondos materia del examen fueron los asignados por la Nación a la Provincia mediante
las Resoluciónes N° 175/95 y 142/96 del Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación por
un total de $ 136.411,37 y $ 234.750,00 respectivamente.- Estas Resoluciones autorizan la
adquisición de leche de vaca entera en polvo y a emplear parte de los fondos a la compra de
leche de vaca modificada y fortificada con vitaminas y minerales.
2.
Los montos transferidos a la Provincia de Santa Cruz de acuerdo con lo informado por la
Tesorería del M.S.y A.S. de la Nación fueron realizados con la siguiente secuencia:
Montos Transferidos a la Provincia de Santa Cruz por la
Resolución M.S. y A.S. N° 175/95.
17
REMESA
Primera
Segunda
Tercera
Cuarta
Quinta
Sexta
Séptima
FECHA DE
TRANSFERENCIA
MONTO
08/06/95
26/06/95
24/07/95
s/d
22/12/95
22/12/95
16/01/96
TOTAL
36.831,07
5.729,28
12.277,02
17.733,48
38.195,19
12.277,02
13.368,31
136.411,37
PORCENTAJE
27,00%
4,20%
9,00%
13,00%
28,00%
9,00%
9,80%
100,00%
Montos Transferidos a la Provincia de Santa Cruz por la
Resolución M.S. y A.S. N° 142/96.
REMESA
Primera
Segunda
Tercera
FECHA DE
TRANSFERENCIA
MONTO
12/04/96
23/07/96
10/10/96
TOTAL
58.687,50
117.375,00
58.687,50
234.750,00
Resolución M.S. y A.S. N° 175/95
Total Resolución M.S. y A.S. N° 142/96
Total transferido períodos 1995 – 1996
3.
PORCENTAJE
25,00%
50,00%
25,00%
100,00%
136.411,37
234.750,00
371.161,37
La tarea de campo realizada por la Auditoría General de la Nación, fue complementada
con las certificaciones del Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Santa Cruz
detalladas en los cuadros precedentes, donde consta la fecha de contabilización de las remesas y
los fondos transferidos por la Nación a la Provincia mediante la Resolución N° 175/95 y 142/96
del Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación.
4.
Para las contrataciones del Ministerio de Salud Pública se aplican las normas establecidas
en la Ley Provincial 760. Dicha Ley establece el régimen de aplicación de los programas del área
18
de salud realizados con fondos provenientes de entidades oficiales nacionales.
El artículo 26° de la Ley dispone que las contrataciones y obras que deban realizarse por
el Ministerio de Salud Pública con motivo de los programas nacionales podrán realizarse por
medio de contrataciones directas, cuando existan razones de urgencia a juicio del Ministerio de
Salud Pública.
El mismo artículo fija los mecanismos de contratación de acuerdo con los siguientes
valores tope:
Monto de la Operación
Tipo de Contratación
5.
Licitación Pública
Más de $40.000-
Licitación Privada
Hasta $ 40.000. -
Concurso de Precios
Hasta $ 20.000. -
Compra Directa
Hasta $ 1.000. -
El Poder Ejecutivo Nacional por Decreto N°892/95 del 11/12/95 estableció la normativa
precisa a que deben ajustarse los Programas Sociales, que se ejecutan con fondos nacionales. El
decreto determinó entre otras cosas, la apertura de una cuenta bancaria específica para cada
Programa, la identificación de los recursos en el presupuesto ordinario y la obligación de
presentar informes trimestrales a la Secretaría de Hacienda de la Nación.
El Jefe de Gabinete de Ministros, por la Decisión Administrativa N° 105/96 de 3/4/96
complementó la normativa del Decreto N°892/95 ratificando su vigencia inmediata y extendió el
plazo de la identificación presupuestaria al segundo semestre de 1996.
Ambas normas establecen determinadas sanciones ante la falta de cumplimiento de las
mismas.
19
6.
El Programa de Salud Materno-Infantil tiene como fin lograr la cobertura, a nivel nacional,
de la atención de las embarazadas, madres, nodrizas, niños y adolescentes, de manera de alcanzar
hacia el año 2000 los niveles de metas propuestas en el Compromiso Nacional en Favor de la
Madre y el Niño, que fuera aprobado en 1991 y refrendado en marzo de 1994 por los
Gobernadores de las Provincias en el Pacto Federal en Favor de la Madre y el Niño.
Los gobiernos provinciales son responsables de la instrumentación de sus respectivos
programas aprobados y efectores de las acciones convenidas. Por tal motivo, corresponde a las
Jefaturas de los Servicios Materno Infantiles provinciales:
- Vigilar el cumplimiento de las normas pautadas.
- Proponer modificaciones fundamentales a las normas, procedimientos y programas en ejecución.
- Realizar y coordinar las actividades de capacitación.
- Procurar la cobertura de la población objetivo.
- Registrar la información epidemiológica y evaluar el impacto de las acciones del programa
- controlar la aplicación de los recursos nacionales y provinciales destinados a este fin, y
- Participar en la auditoría y control de gestión.
7.
La Provincia por Decreto N 15/10/92 instituyó el Plan denominado “Gestión Solidaria
Movimiento de Acción Social por Santa Cruz -Gesol” con el objetivo de integrar al conjunto de
políticas sociales de Salud, Acción Social, Deporte y Recreación, Trabajo y Seguridad Social para
determinar y priorizar la distribución de recursos en función de una jerarquización de necesidades.
El Plan Gesol se concreta en varios subprogramas entre los cuales se encuentran el de
Sistemas Locales de Salud (SILOS) y el de Cobertura Asistencial Prioritaria a los Sectores más
Vulnerables (CASV).
20
El subprograma SILOS incluye, entre otras prestaciones de salud, como los Centros de
Salud, al Plan Materno Infantil. También se encuentra integrado el Sistema de Auditoría Sanitaria
que entre otras funciones se encarga de aplicar las normas establecidas en el Código Alimentario
Argentino y de los controles bromatológicos de alimentos, entre ellos la leche.
La estructura organizacional de las Unidades Responsables y Ejecutoras de Salud y del
programa materno infantil es la siguiente:
Ministro de Asuntos Sociales
Subsecretaría de Salud Pública
Dirección de Maternidad e Infancia
La Subsecretaría de Salud tiene a su cargo la Dirección de Maternidad e Infancia que es
la encargada de cumplimentar las actividades de Perinatología, Nutrición y Salud del Niño y del
Adolescente.
La Dirección de Maternidad e Infancia es responsable de definir los lineamientos de
trabajo y las metas relacionadas con la mejora de la calidad de vida de las familias, las mujeres en
edad fértil, las madres, los niños y los adolescentes.
La programación de la Dirección de Maternidad e Infancia de 1997 presenta un plan de
objetivos y metas a cumplimentar que incluye un diagnóstico de situación y una programación de
21
actividades de capacitación según areas de trabajo (perinatología, crecimiento y desarrollo, entre
otros). La programación incluye cronogramas de actividades, la cantidad de beneficarios y el
presupuesto para concretarlas.
El objetivo rector de la Subsecretaría de Salud respecto al Plan Materno Infantil es
alcanzar el control médico del niño sano y embarazadas para lo cual considera necesario que la
atención primaria de la salud mantenga un criterio universalista en las prestaciones, aunque
procuran un seguimiento más permanente de la población en situación de riesgo bajo cobertura
del programa. Para cumplimentar estos objetivos la Provincia, además de los fondos nacionales,
invierte recursos propios para asegurar las prestaciones de leche, aunque a pesar de este esfuerzo
no alcanzan para cubrir el total de la población objetivo estimado.
El subprograma SILOS cuenta con el proyecto de Centros de Salud que tiene por
objetivos específicos la atención médica sanitaria básica, la detección y control de la embarazada
sin asistencia, la promoción de la lactancia materna, el control pediátrico del niño sano y asistencia
sobre la patología diagnosticada, la aplicación de los programas de vacunación, el seguimiento de
otras enfermedades, orgánicas o sociales, (Tuberculosis, Alcoholismo, Anemia, Desnutrición,
Parasitarias, etc), tareas de educación para la salud y tareas interdisciplinarias.
.
La Dirección de Maternidad e Infancia desarrolla tareas destinadas a la elaboración de
políticas, la orientación general del programa, el avance de metas, el monitoreo para el
cumplimiento de normas, la homogeneidad en las prestaciones y la estandarización de
procedimientos. Las unidades efectoras que no cumplen con las normas de control del programa
no son asistidas con las prestaciones de leche. Este ha sido el caso por ejemplo de los Centros de
Salud Municipales de la ciudad de Rio Gallegos, los cuales no dependen del Hospital Regional de
22
la ciudad.
. El subprograma tiene una administración centralizada en cuanto a las compras y descentralizado
en cuanto a la distribución de los recursos. El sistema de administración depende de la
Subsecretaría de Salud, no de la Dirección de Maternidad e Infancia. Razón por la cual las
atribuciones de la Dirección están acotadas al monitoreo y evaluación de la aplicación de la
normativa provincial.
. El subprograma es descentralizado en su ejecución. En este caso los diversos niveles ejecutivos
inferiores participan en el relevamiento de información de la población objetivo, elaboran el índice
de riesgo, relevan las necesidades, se encargan de las prestaciones de salud, distribuyen recursos
(ej. leche) y elevan sus demandas a la unidad ejecutora provincial.
El sistema de ejecución operativa está descentralizado en función de la gran extensión
geográfica y procura basarse en la participación de las diversas areas programas. Esta modalidad,
funcional en términos operativos, presenta diversas dificultades para monitorear la marcha del
programa y superar problemas de retrasos o ausencias de registro de datos que permitan
concretar en tiempo los consolidados provinciales.
8.
Las pautas establecidas por el Programa Materno Infantil para la entrega de leche entera
en polvo para la provincia son las siguientes:
Niños sanos entre 0 y 2 años
2 unidades por
mes (1)
23
Embarazadas sanas a partir del
2 unidades por
5to mes y luego de haber
mes (1)
realizado el control prenatal
por médico
Niños menores, de 3 a 5 años,
1 unidades por
por mes posterior al control
mes (1)
(1) Cada unidad contiene 800 grs.
En relación a las embarazadas, las entregas de leche se efectúan desde el 5° mes de
embarazo hasta el momento del parto, luego de haberse realizado el control prenatal por el
médico.
La Provincia promueve como ideal el amamantamiento con la leche materna para el
desarrollo y crecimiento del recién nacido hasta los 6 meses de vida y considera que debe ser
exclusiva por lo menos hasta los 4 meses de lactancia.
Durante el primer y segundo año de vida reciben 2 unidades leche/mes para su consumo
mientras dure la lactancia y luego para complementar la alimentación del niño
Los niños de 3 a 5 años reciben una unidad por mes posterior al control del niño.
9.
Las tareas de campo fueron llevadas a cabo con la participación del Tribunal de Cuentas
de la Provincia y se desarrollaron en el ámbito del Ministerio de Asuntos Sociales, Secretaría de
Salud, Dirección de Maternidad e Infancia, Dirección de Administración. Durante el examen se
visitó la Dirección de Abastecimiento situada en el Hospital de la Ciudad de Río Gallegos y el
24
Centro de salud N° 4. La ejecución del trabajo se realizó en la ciudad de Río Gallegos entre el 7 y
el 16 de abril de 1997.-
IV. Resultados del examen.
1.
Ingresos de los Fondos.
Los fondos nacionales transferidos a la Provincia ingresaron en la cuenta N° 72-3022/7
del Banco de la Provincia de Santa Cruz denominada “Fondos Nacionales”. Dicha cuenta no es
específica del Programa Materno Infantil, sino que fue asignada por la Tesorería General de la
Provincia para el manejo de todos los Fondos Nacionales que se reciben. A los efectos de la
verificación de los ingresos de las remesas se tuvieron a la vista los extractos bancarios originales
de la cuenta receptora de los fondos.
Es preciso aclarar que los fondos no ingresan en ningún momento a la Unidad Ejecutora
del Programa ( Secretaría de Salud del Ministerio de Asuntos Sociales de la Provincia) dado que
los pagos superiores a $1.800.- se realizan en forma directa por la Tesorería General de la
Provincia. En los casos en que se efectúen compras inferiores a dicha cifra los fondos son
transferidos a una cuenta bajo titularidad del Ministerio, encargado del pago. Durante los
períodos analizados no se efectuaron compras de leche por montos inferiores a $1.800.El examen practicado arrojó los siguientes resultados:
Resolución M.S. y A.S. N° 175/95.
25
Remesa
Fecha de Transferencia
Primera
Segunda
Tercera
Cuarta
Quinta
Sexta
Séptima
TOTAL
08/06/95
26/06/95
24/07/95
s/d
22/12/95
22/12/95
16/01/96
Monto
Fecha de Ingreso en la
Cta.72-3002/7
36.831,07
5.729,28
12.277,02
17.733,48
38.195,19
12.277,02
13.368,31
136.411,37
13/06/95
06/07/95
31/07/95
02/11/95
28/12/95
28/12/95
25/01/96
Certificación del
Tribunal de
Cuenta N°
010/96
022/96
022/96
022/96
En el caso de las primeras tres remesas recibidas, fueron analizados los extractos
bancarios con la finalidad de verificar los ingresos.
Resolución M.S. y A.S. N° 142/96.
Remesa
Fecha de
Transferencia
Primera
Segunda
Tercera
TOTAL
12/04/96
23/07/96
10/10/96
2.
Monto
Fecha de Ingreso en la
Cta.72-3002/7
58.687,50
117.375,00
58.687,50
234.750,00
18/04/96
25/07/96
15/10/96
Certificación
del Tribunal de
Cuenta N°
017/96
032/96
045/96
Adquisiciones de leche.
A la fecha de la auditoría se habían realizado seis adquisiciones de leche con los fondos
provenientes de la Resolución M.S. y A.S. N° 175/95 y siete compras con los fondos
provenientes de la Resolución M.S. y A.S. N° 142/96, con afectación directa a las remesas
recibidas de la Nación. Los procesos seguidos se describen a continuación.
26
i) Compras, Resolución N° 175/95
El 4/7/95 se realizó el llamado a Licitación Privada N°29/95 para la adquisición de leche
entera en polvo (con vencimiento no menor de un año, a partir de la fecha de entrega), por un
monto total de $36.830.-, para la cual se hicieron 7 invitaciones a distintos proveedores locales y
de Buenos Aires. De ésas 7 empresas sólo se presentó la firma local Horacio Arena S.A..
Mediante la Resolución 1809/95 se adjudica a dicho proveedor por ser la única oferta y
se realiza la afectación de los recursos. La oferta consistía en 8.626 paquetes de leche en polvo
entera de 800 gramos cada uno marca “SanCor” a un precio unitario de $4,27 con un descuento
por redondeo, en el monto total, de $3,02.
La orden de Compra N° 865/95 fue emitida el 14/7/95. La mercadería se recibió el
24/7/95; la factura fechada el 24/7/95 que lleva el número 171258 fue abonada mediante los
descuentos de ley el 3/8/95.
Con idéntico procedimiento al descripto anteriormente se realizaron el resto de las
compras afectadas a la Resolución n° 175/95- M.S. y A.S. a saber:
Remesa afectada
Importe
Mecanismo de compra
Resolución M.S. y A.S. 175/95
2° y 3°
4°
39.990,00
17.733,48
Lic.Privada 35/95
Concurso 31/96
27
Invitaciones
Presentaciones
Cantidad de paquetes
Precio unitario
Proveedor
Resolución
Fecha Resolución
O.compra
Fecha O.compra
Factura
Fecha Factura
Cargo
Entrega
7
2
9110
4,39
H. Arena
1996/95
18/11/95
941/95
14/08/95
175834
22/08/95
4700/95
22/08/95
5
1
4031
4,40
H. Arena
069/96
08/03/96
178/96
11/03/96
211231
13/03/96
1788/1789/95
13/03/96
Cabe aclarar que en el caso de la compra efectuada mediante la Licitación Privada
N°35/95 el monto de la operación resulta de dos partidas distintas. Por un lado las remesas 2° y
3° de la Resolución N°175/96 correspondiente al Programa Materno Infantil, por un total de
$18.006,30 y, por el otro, un refuerzo de Fondos Provinciales provenientes de Lotería de Acción
Social por la diferencia.
28
Remesa afectada
Importe
Mecanismo de
compra
Invitaciones
Presentaciones
Cantidad de
paquetes
Precio unitario
Proveedor
Resolución
Fecha Resolución
O.compra
Fecha O.compra
Factura
Fecha Factura
Cargo
Entrega
Resolución M.S. y A.S. 175/95
5°
6°
7°
38.195,18
12.277,02
13.368,00
Lic.Privada 02/96
Concurso N° 9/95
Concurso N° 30/95
5
2
8731
5
2
2797
5
2
3045
4,37
Distribuidora Patagónica
216/96
30/01/96
71/96
06/02/96
360
18/03/96
1156/1157/96
1656 pqs. 9/2 - 7075 pqs.15/2
4,39
H. Arena
28/96
30/01/96
56/96
02/02/96
205584
07/02/96
844/96
07/02/96
4,39
Distribuidora Patagónica
62/96
06/03/96
160/96
07/03/96
396
19/04/95
1702/1703/95
18/03/96
ii) Compras Resolución N° 142/96
Para las compras de leches efectuadas con fondos con cargo a esta Resolución, es decir
las realizadas durante el año 1996, el Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación exigió que
las cajas de leche compradas con fondos del programa llevaran la inscripción (mediante un sellado
a cargo del proveedor) “Plan Materno Infantil - Entrega Gratuita”. Cabe aclarar que el costo del
sellado fue trasladado por los proveedores al precio de la leche. Esto se evidencia en las ofertas
presentadas por los mismos, en las que brindan dos opciones con precios distintos: uno con el
sellado a su cargo y otro (más bajo) con el sellado a cargo del Ministerio. Al momento de la
evalución de las ofertas presentadas, sólo se tuvo en cuenta el precio que contenía el sellado a
cargo del proveedor, es decir el más alto. Las compras realizadas fueron las siguientes:
Resolución M.S.y A.S. 142/96
29
1°
28.687,50
Lic.Privada 20/96
11
2
6750
4,25
H. Arena
2130/96
15/08/96
633/96
21/08/96
237866
28/08/96
4174/4175/96
28/08/96
Remesa afectada
Importe
Mecanismo de compra
Invitaciones
Presentaciones
Cantidad de paquetes
Precio unitario
Proveedor
Resolución
Fecha Resolución
O.compra
Fecha O.compra
Factura
Fecha Factura
Cargo
Entrega
Resolución M.S.P. y A.S. 142/96
2°
3°
39.125,00
28.323,75
Lic.Privada Lic.Privada 41/96
29/96
7
4
3
2
9120
6482
Remesa afectada
Importe
Mecanismo de
compra
Invitaciones
Presentaciones
Cantidad de
paquetes
Precio unitario
Proveedor
2°
39.125,00
Lic.Privada 32/96
4,25
H. Arena
4,29
H. Arena
Resolución
Fecha Resolución
O.compra
Fecha O.compra
Factura
2478/96
19/09/96
729/96
24/09/96
243487
2492/96
19/09/96
730/96
24/09/96
244117/118/243
492
3/9/96 - 3/10/96
4853/4854/96
04/10/96
Fecha Factura
Cargo
Entrega
7
1
9206
30/09/96
4853/4854/96
02/10/96
1°
30.000,00
Lic.Privada 19/96
11
2
6850
4,38
H. Arena
2167/96
20/08/96
634/96
22/08/96
236941
22/08/96
4179/96
28/08/96
30
2°
39.125,00
Lic.Privada 30/96
7
1
9206
4,25
H. Arena
2454/96
17/09/96
720/96
18/09/96
243481
30/09/96
4853/4854/96
02/10/96
3°
28.323,75
Lic.Privada 43/96
4
2
6545
4,37
Distribuidora
Patagónica
3291/96
02/12/96
922/96
05/12/96
738
4,33
H. Arena
15/01/96
152/153/97
17/12/96
15/01/97
433/434/97
15/01/97
3553
30/12/96
975/96
30/12/96
261630
Se debe aclarar que fue analizada toda la documentación correspondiente a la totalidad
de las compras de leche efectuadas por el Ministerio de Asuntos Sociales durante el período
objeto del examen. Al respecto de dicho análisis, llama la atención el desdoblamiento de las
compras con los fondos correspondientes a las remesas de la resolución 142/96, evitando de esta
manera el mecanismo de Licitación Pública. Dicho desdoblamiento tiene, en primera instancia, dos
importantes consecuencias:
a) Se evita un procedimiento fijado por Ley para las compras de determinada
envergadura, que garantiza su transparencia. Es decir que se aumenta el riesgo de la operación.
b) Al comprar menor cantidad de paquetes de leche el precio unitario tiende a elevarse,
pudiendo ocasionar, por lo tanto, un perjuicio económico al Estado.
También debe observarse que, del análisis comparativo de las cantidades adquiridas en
cada caso con el precio unitario obtenido, surge que el Ministerio, no hace valer su “poder de
compra” al momento de la adquisición de la leche. Al respecto, el precio pagado no difiere
prácticamente de los observados en los comercios minoristas de Río Gallegos.
3.
Depósito y almacenamiento
El depósito de leche se encuentra bajo la jurisdicción de la Dirección de Administración
del Ministerio de Asuntos Sociales. El mismo recibe los alimentos provenientes de todas las
compras globales llevadas a cabo por el Ministerio. Los procedimientos realizados para la
recepción y entrega o envío de mercadería son los siguientes:
La Dirección de Administración del Ministerio de Asuntos Sociales confecciona la Orden
31
de Compra por Quintuplicado; el original la recibe el proveedor y las copias son distribuidas entre
el Depósito, el expediente en que se gestiona la compra, el archivo de la Dirección de
Administración y la Tesorería.
Al entregar la mercadería el proveedor debe presentar la Orden de Compra para que se le
firme el remito y se confeccione el Acta de Recepción una vez efectuada la revisión por el
encargado de depósito. Para el envío de la mercadería el encargado de depósito recibe del
responsable de cada programa (en este caso Programa Materno Infantil) una orden de salida con
destino específico y afectación a una determinada Orden de Compra. La mercadería es estibada
según partida y equipo transportador que la trasladó.
Al momento de la visita, el 9/4/97,se encontraban almacenados 950 paquetes de leche
entera en polvo SanCor de 800 gramos cada uno con vencimiento en Noviembre de 1997. Cabe
aclarar que la entrega de esta partida se produjo en el mes de Enero de 1997, es decir que no fue
verificada la fecha de vencimiento al momento de la recepción de la mercadería, puesto que en la
Orden de Compra de la misma se aclara expresamente que la fecha de vencimiento debe ser, como
mínimo de un año a partir de la fecha de entrega.
Es importante destacar, a su vez, que en los envases de leche que se encontraban en
depósito a la fecha de la visita no llevaban el sello con la leyenda “Plan Materno Infantil - Entrega
Gratuita”, exigido por el Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación y cotizado
oportunamente por el proveedor, según se aclaró en el punto anterior.
Se debe agregar que se observó una incorrecta imputación por parte de los responsables
del programa de la salida de alimentos a las distintas órdenes de compra, puesto que se
encontraron órdenes de salida que superaban la cantidad de cajas de leche que figuraban las
órdenes de compra a las cuales habían sido imputadas.
32
Por último, se debe destacar que no existe un control de stock actualizado, con la
finalidad de que el encargado de depósito pueda precisar en forma fehaciente a una fecha dada el
volumen de una determinada mercadería en existencia.
4. El funcionamiento del Programa
4.1. Características socio-demográficas de la Provincia
La población total de la Provincia según el Censo Nacional de Población y Vivienda de
1991, ascendía a 159.839 personas, que sobre un extenso territorio de 243.943 km2 implica una
densidad poblacional de 0,7 hab/km2. Según los cálculos actualizados por la Provincia la
población se estimó en 1995 en 182.003 habitantes.
La tasa de natalidad muestra un lento pero paulatino descenso desde 1990 a 1995, de una
tasa bruta de natalidad (que indica la velocidad relativa del aumento de la población) del 30,3 por
mil pasó a 23,0 por mil. Conjuntamente con esta reducción también se registra una tendencia al
descenso de la Tasa de Mortalidad Infantil (TMI-mide las defunciones de los menores de 1 año
por mil) aunque la misma presenta altibajos, de 19,1 en 1990, de 18,2 para 1991, de 19,3 para
1992, de 18,2 en 1993 y del 15,5 para 1994 el valor más bajo registrado hasta el presente. Sin
embargo la mortalidad aumentó a 21 por mil en 1995, por causa de un incremento en el número
de muertes en localidades de mayor población como Río Gallegos y Caleta Olivia. Estas ciudades
han visto incrementar la migración interna y externa (población chilena) lo cual trae consigo una
población materno infantil sin control.
La Tasa de Mortalidad Neonatal (que relaciona los niños fallecidos en los primeros 28 días
de vida sobre el total de nacidos vivos, expresada cada 1000 nacimientos) es del 15 por mil. Esta
tasa se puede descomponer en la Tasa de Mortalidad Neonatal Precoz (TMNP, recién nacidos
vivos fallecidos en los primeros siete días completos de vida post- neonatal hasta 168 hs
33
completas post natales) y Tasa de Mortalidad Neonatal Tardía (TMNT, recién nacidos vivos
fallecidos después de los primeros siete días completos a partir de las 168 horas completas, pero
antes de los 28 días completos de vida post-natal). La mayoría de las causas de muertes
neonatales proviene de causas de origen perinatal (embarazo, parto, período neonatal) y por lo
tanto pueden ser evitadas mediante una adecuada atención. En la provincia de Santa Cruz la Tasa
de Mortalidad Neonatal Precoz es de 11,2 por mil y la Tasa de Mortalidad Neonatal Tardía del
3,8 por mil, lo cual revela que el principal foco de atención para una política de salud se concentre
en los primeros 7 días de vida.
La Tasa de Mortalidad Perinatal -que mide el riesgo de morir en la etapa más cercana al
parto e incluye la Tasa de Mortalidad Fetal Tardía que representa el 4,1por mil- permite valorar
las condiciones de salud y de atención que recibe la madre embarazada durante las últimas
semanas de gestación y del recién nacido en los primeros días de vida. Esta tasa se mantiene
elevada y es del 15,3 por mil para 1995.
Las defunciones neonatales (menor de 28 días), sobre un total de 63 casos según criterios
de evitabilidad, con adecuada atención en el diagnóstico y tratamiento precoz, buena atención en
el parto, afecciones respiratorias e instestinales y buen control del embarazo, podrían haberse
limitado en 52 casos a un 83% del total.
En relación a los criterios de evitabilidad, las defunciones neonatales reducibles o
parcialmente reducibles por buena atención del parto, diagnóstico y tratamiento precoz y otras
acciones sanitarias se incrementaron de 23 en 1994 a 34 para 1995 y sólo 9 casos correspondían a
muertes no evitables.
La tasa de mortalidad específica de niños menores de 5 años alcanza el 3,2%, y la Tasa de
Mortalidad de 1 a 4 años representa el 0,7% (38 casos). Estas tasas revelan que la mortalidad en
esta franja etárea es relativamente baja, aunque se registran igualmente un conjunto de causas
evitables tales como las derivadas de accidentes de tránsito, infecciones como meningitis y
34
neumonía y diverso tipo de violencias.
En relación a las muertes maternas, se registro un sólo caso por lo cual la tasa de
mortalidad materna fue de 0,2 para 1995.
4.2. Diagnóstico de la población en situación de riesgo. Cantidad y grado de la población
afectada a nivel provincial.
El Programa Materno Infantil tiene por objetivo, en la Provincia de Santa Cruz, el control
de todos los niños sanos y embarazadas, por lo cual el criterio para definir la población objetivo
es casi coincidente con la población total. La Provincia esgrime varios argumentos respecto a los
problemas que surgen al momento de pretender definir una adecuada focalización, formulada en
base a criterios de necesidad y riesgo de la población destinataria del mismo.
El Programa tiene como criterios básicos de focalización: por un lado, a las madres y los
niños (embarazadas y menores de seis años) por su vulnerabilidad; y, por el otro, la población de
hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI). Sin embargo, estos criterios clasificatorios
presentan varios problemas:
1. La Provincia considera prioritario garantizar un control general de todos los niños sanos que se
asistan en el sector público. Sin embargo, en relación a las entregas de kgs de leche, aunque
mantiene una atención particular sobre las poblaciones con mayor grado de vulnerabilidad social,
no plantea restricciones para que puedan asistir a otros sectores sociales no vulnerables que
demanden.
35
2. el criterio para definir la población con NBI resulta de baja utilidad en la Provincia, porque
subestima la población en situación de riesgo. Dadas las características climáticas de la Provincia,
la población tiene que tener resueltos ciertas condiciones mínimas de vivienda y de servicios de
agua y calefacción que tornan insuficientes a varios de los indicadores sociales usuales para medir
la población en situación de riesgo.
Según el Censo de 1991 la población total registrada era de 159.839 personas de las
cuales 22.200 (13,89%) fueron clasificados como NBI. Al analizar la población según grupo
etáreo, el tramo comprendido entre 0 y 19 años representaba 69.141 personas, de las cuales
10.453 se encontraban con NBI. Sobre el 47 % del total de población con NBI, el tramo entre 0 a
4 registraba el 20,36%; el grupo de 5-9 el 14,95%; el grupo de 10-14 el 11,83%; el grupo de 1519 el 11,65%. Estos datos confirman a nivel provincial que la población más pobre y con mayor
situación de riesgo se concentra en las franjas de niños de entre 0 a 9 años.
Los factores maternos donde se presentan situaciones de riesgo que pueden afectar la
gestación y crear condiciones negativas para la sobrevivencia del niño se determina por el nivel de
riesgo materno y por un conjunto de variables socio-económico culturales. Dentro de la población
femenina en edad fértil que totalizaba las 44.497 mujeres -de las cuales un 10,42% se consideraba
con NBI-, se considera de alto riesgo a las menores de 20 años, de bajo riesgo al tramo entre 20 y
34 años y riesgo intermedio a las mayores de 34 años. Según el Censo Nacional de 1991, el tramo
de 15 a 19 concentraba a 6.464 mujeres de las cuales 800 el 12,12% estaba con NBI, las mujeres
entre 20 y 34 años eran 24.750 de las cuales 2707 se registraban con NBI y en el tramo de 35 a
49 sobre 13.283 mujeres 1130 se consideraban con NBI. El mayor riesgo se asocia con las
mujeres jefes de hogares y las madres con menor instrucción mientras el menor riesgo se
corresponde con las madres de nivel de instrucción más alto. En la Provincia de Santa Cruz entre
los 42.300 jefes de hogar, las mujeres jefes de hogares representaban 7484 (17,69%), dentro de
las cuales 387 (5,17%) declaraban no contar con asistencia escolar. Si se toma a este subgrupo mujeres sin asistencia escolar- sobre el total de jefes sin asistencia escolar el porcentaje asciende al
36
32,77%.
4.3. Los objetivos del Programa.
La Provincia de Santa Cruz adhirió al Compromiso Nacional en favor de la Madre y el
Niño cuyos ejes estratégicos constituyen la reducción de disparidades y la factibilidad en el logro
de las metas propuestas para el año 2000.
La población objetivo del Programa son las mujeres en edad fértil, embarazadas, niños y
adolescentes hasta los 19 años. Según los datos registrados en el diagnóstico y planificación de la
Dirección de Maternidad e Infancia para 1995: Las mujeres en edad fértil eran 35.527 , las
embarazadas 4188 (según cantidad de partos realizados) y los niños, escolares y adolescentes,
población estimada para 1996, era de 68.814 individuos desde el nacimiento hasta los 19 años.
El Programa se planteó como estrategia general los siguientes objetivos:
1. Reducir la tasa de mortalidad infantil a valores cercanos al 16 por mil teniendo como
antecedente los valores de 1995: 21 por mil en mortalidad infantil y del 15 por mil en la
mortalidad neonatal.
2. Reducir la tasa de mortalidad en menores de 5 años en un 25% en relación a los valores del año
1995 (24 por mil)
3. Mantener la cobertura de vacunación en un 95%
37
4. Mantener la cobertura antitetánica en niños y mujeres embarazadas en un 95%
5. Mantener la cobertura de vacunación contra el sarampión en un 95%.
6. Disminuir la morbimortalidad por diarrea e infecciones respiratorias agudas en un 25% en
relación a los valores de 1995
7. Reducir a cero la mortalidad materna. En este tema procurarán evitar los subregistros
estadísticos
8. Lograr que el 70% de los partos de las instituciones dependientes del Ministerio de Asuntos
Sociales hayan cumplido con el esquema mínimo de 5 controles durante el embarazo y la
detección temprana del mismo antes de las 12 semanas de gestación.
9. Cumplimentar la norma de por lo menos 1 consulta entre los 7 a 10 días posteriores al parto.
10. Mantener bajo vigilancia del crecimiento y desarrollo al 80% de la población infantil
11. Efectuar el seguimiento de la desnutrición y trastornos nutricionales al 100% de los niños en
canal III (desnutridos).
12. Mantener por debajo del 7% la incidencia de bajo peso al nacer y prematuros.
13. Lograr que la lactancia materna sea exclusiva hasta el 4to. mes posterior al parto en un 60%
de los casos y que los niños reciban lactancia materna hasta el 6to. mes como mínimo.
Los objetivos y estrategias generales del programa provincial se despliegan en varias
38
actividades específicas como: Perinatología, Crecimiento y Desarrollo, Patologías Prevenibles por
Vacunación, Control de Enfermedades Prevalentes, Reducción de la Mortalidad por Accidentes
en Menores de 5 años, Control de Crecimiento, Desarrollo y Estado Nutricional de los
Adolescentes, Supervisión y Evaluación del Plan Operativo y Monitoreo de las Actividades para
la Implementación de las Estrategias.
4.4. Indicadores de demanda y prestaciones de la salud
Los Hospitales del Subsector Público desarrollan acciones de asistencia, prevención y
promoción de la salud. Algunos indicadores del funcionamiento del subsector permiten evaluar la
demanda que opera sobre el hospital público. En este sentido aparecen indicadores que revelan un
continuo incremento de la demanda, lo cual puede observarse en el aumento de las consultas, y
de los egresos y partos en los establecimientos oficiales.
Los egresos Hospitalarios fueron de 12.665 personas, de los cuales 33% corresponde al
Hospital de Río Gallegos, 11% se registran en Caleta Olivia y 8% en Pico Truncado y Rio Turbio
respectivamente.
Las causas de egresos hospitalarios vinculadas con las prestaciones de salud de
embarazadas y niños, son: la atención tocoginecológica y obstetricia 21% , la pediátrica 12% y los
neonatológicos 1,46%. La principal causal de egresos son por clínica médica con el 29%; éstas
pueden también estar vinculados con el programa pero no resulta posible discriminar la magnitud
de esa relación. Al relevar los egresos hospitalarios de menores de 4 años se puede observar un
incremento de los mismos entre 1992 (1093 casos) y 1995 (1592) en un 50% debido a que
mejoraron las formas de registro, denuncias y la recopilación estadística de datos.
En el total de egresos de menores de 1 año, en 143 casos se debieron a infecciones
39
agudas y 61 a diarreas, el 16% y 7,1% del total respectivamente. Los egresos de los menores de 5
años fueron 707 de los cuales 20% (142 casos) fueron por infecciones y 7,6% (54) por diarrea.
Entre los menores de un año una de las muertes fue por diarrea y 4 por neumonía, mientras que
en los niños de 1 a 4 años registraron 1 muerte por neumonía.
Un indicador de la carga de demanda sobre el Subsector Público de Salud lo brindan las
consultas hospitalarias por edades y sexo, que incluyen en los totales las de caracter médico y no
médico. Para el año 1996 las consultas registran:
Edad
< 1 año
Consultas
%
140.684
25
1 año
63.924
12
2 a 4 años
41.431
7
5 a 9 años
42.406
8
10 a 14 años
31.951
6
15 a 49 años
185.137
34
> de 50 años
46.443
8
551.976
100
Total
El total de consultas incluyen las de carácter médico y no médico y en cifras absolutas y
porcentuales indican un incremento de la demanda sobre el subsector público de salud. Sobre el
total general de consultas hospitalarias, 118,172 (21% del total) se registran entre las mujeres de
15 a 49 años.
No resulta posible establecer un promedio de consultas médicas por unidades de
tiempo, medidas en horas o minutos sobre total de consultas, o de horas médicas sobre días de
atención, dadas las dificultades de obtener información de las horas médicas programadas por
hospital a nivel provincial.
40
La cobertura de vacunaciones aplicadas logra mantener un alto control sobre la
población menor de 5 años y las embarazadas. Aunque se observen porcentajes de vacunación
mayores al 100% que evidencian registros sobreestimados, el control de patologías prevenibles
por vacunación como el sarampión, tétanos, meningitis, tuberculosis, difteria, poliomielitis y tos
convulsa supera el 95 %. Los controles del niño sano deben ser realizados por un médico,
enfermera o agente sanitario capacitado y pueden ser independientes de la necesidad de leche que
tenga el paciente. Los controles deben efectuarse bajo las siguientes pautas:
A los niños de menores de un año los controles deben realizarse una vez por mes.
Del primer al tercer año cada 4 meses. A los 15-18-21-24-28-32-36 meses de vida.
Del tercer al quinto año cada 4 meses. A los 40-44-48-52-56-60 meses de vida.
Los meses que no están específicados, el control lo puede hacer el área de enfermería o
los agentes sanitarios capacitados. Los controles deben quedar asentados en la libreta sanitaria y
deben incluir siempre las mediciones de peso-talla-perímetro encefálico.
Aproximadamente, el 59% de los nacimientos se producen en hospitales públicos y en
algunos departamentos los mismos representan la única oferta de salud, la cobertura asciende en
Corpen Aike 98%, Río Chico 90%, Lago Bs.As. 88% y Lago Argentino 80% respectivamente.
Sobre el total de 4188 Nacidos Vivos, 2451 tuvieron lugar en Establecimientos Públicos, Privados
y 15 fueron No Institucionales. En relación al tipo de partos institucionalizados en hospitales
públicos entre 1994 (2319 casos) y 1996 (2523 casos) se observa una leve tendencia al
incremento de los partos institucionalizados en el hospital público.
En cuanto al promedio de controles de embarazadas, en relación al número de partos
41
en el Hospital Público puede mencionarse que la Provincia tiene por objetivo que los controles
médicos deben realizarse al 3er, 5to, 6to, 7mo, 8vo, 9no mes de embarazo (siete controles en
total). Estos controles deben asentarse en el Carnet Perinatal y en la Historia Clínica Perinatal
Base. Sin embargo, existen dificultades para que los efectores del programa implementen la
normativa del programa por falta de capacitación, y por no contar con un sistema informático con
la capacidad necesaria para poder correr el programa de la nueva versión del SIP.
El promedio de controles de embarazadas resulta complejo de calcular dado que existe
información deficiente sobre los registros. Según los controles hospitalarios y de puestos de salud,
que han sido informados a la unidad ejecutora provincial (algunos puestos no registran
información) el total de los controles de embarazadas fue de 6880 entre el 7mo y 9no mes. Las
embarazadas cubiertas por vacunaciones ascienden a 1595 en la primera dosis de antitetánica.
En el caso del hospital de Río Gallegos, los datos del SIP informan que se registraron
966 historias clínicas de partos realizados entre enero de 1996 y enero de 1997. El control
prenatal informa que 256 (26,6%) embarazadas no habían recibido la vacuna antitetánica, las
embarazadas que habían registrado control prenatal ascendían a 830 casos (86,3%) y 132
(13,7%) no registraban controles o datos.
El incremento de los partos en hospitales públicos puede tomarse como un indicador de
posteriores controles, esta conclusión resulta coincidente con el alto grado de cobertura por
vacunación.
4.5. Cálculo de la población cubierta por el programa. Focalización, identificación y
selección de los beneficiarios del programa: Estimación de la demanda potencial y cantidad
de beneficiarios.
Según el plan de trabajo de la Dirección de Maternidad e Infancia para 1996, la
42
población encuadrada bajo el Programa de Crecimiento y Desarrollo, así como la beneficiaria de
entrega de leche se calcula sobre estimaciones sobre la población total, por control de
vacunaciones. La estimación de cobertura se realiza en función de las solicitudes que elevan los
hospitales y centros de salud en base a la cantidad de controles que se realizan sobre niños y
embarazadas.
La relación entre la población total estimada para 1996 y la cantidad de leche
entregados no puede estimarse según grupo etáreo porque los datos están agregados en totales de
unidades distribuídos. La estimación de población beneficiaria se calcula en base a la población
controlada para vacunación. Este cálculo, pese a registrar algunos problemas como que las
vacunas superen el 100% de la población objetivo en el grupo etáreo de menores de 1 año y de 10
y más años, es la estimación más cercana a la población cubierta por el Programa.
El sistema de registro provincial de controles realizados, cuenta con una planilla mensual
que elaboran los Centros de Salud, donde registran los controles por:
a) grupo etáreo por peso/edad y peso/talla, según el tipo de nutrición que presenta, como
sobrepeso, normal, desnutrición según diversos canales de gravedad.
b) embarazadas, cuando inician los controles y los controles ulteriores
En la misma planilla se pueden registrar la cantidad de leche recibida y distribuída y los
controles de libreta sanitarias recibidas y entregadas.
El movimiento de recepción, stock y
distribución de leche se anota en términos agregados no discriminados según grupo etáreo,
aunque la planilla permite registrar dicho cálculo, no siempre se lo efectúa.
La Dirección de Salud Maternidad e Infancia calcula la cobertura del Programa a partir
de los planes de vacunación y en función de los controles y entregas de leche que realizan las
43
unidades efectoras. La estimación de la población menor de 4 años para inmunizaciones y dosis
de vacunas presenta dos cálculos casi coincidentes (20.309 y 20.278 personas). La dificultad
aparece al estimar las embarazadas, como podrá observarse en el cuadro siguiente:
COBERTURA DEL PROGRAMA
Pobl. Tot. y beneficiaria estimada y kg de leche según norma nacional y efectivamente entregados
< 1 año
1 año
2 a 4 años Total
Pobl.estim. para inmunizaciones
4088
4063
12.158
20309
Pobl. estim según dosis de vacunas aplic.
4072
4049
12.157
20278
Pobl. estimada de cobert. Prog Mat-Inf
4048
3891
12.575
20514
Promed. mensual de controles (4)
1675
1160
3045
5880
Unid. de leche estim. sobre pobl.total
98.112
97.512
145.896
341.520
Unid. de leche estim de cobert Prog Mat-Inf (5) 97.152
93.384
150.900
341.436
Unid. de leche estim sobre promed controles (5) 40.200
27.840
36.540
104.580
Unid. de leche efectivamente distribuídos
s/d
s/d
s/d
s/d
Año 1996
Embarazada
(1) 4188
(2) 1595
(3) 2533
1. Se estima la cantidad de embarazadas según los partos realizados en 1995.
2. Para estimar la población de embarazadas vacunadas, se tomó la que registraba mayor cantidad
de dosis aplicadas, que se concentró en la 1ra dosis de antitetánica.
3. La estimación de cobertura del programa Materno Infantil no informa acerca de la cantidad de
embarazadas, por esta razón se tomó la cantidad de partos realizados en el hospital público en
1995.
4. El promedio de controles se calculó en base a los informes elevados a la unidad ejecutora
provincial por cada unidad efectora, que registran los controles por mes de los menores de 1 años
hasta los 5 años y de las embarazadas controladas en los últimos tres meses.
5. La estimación en unidades de leche necesarios para cubrir la población objetivo se calculó en
base a la norma provincial para la distribución de leche.
44
25.12
15.13
s/d
La población menor de 4 años controlada bajo programa era de 20.514 para 1996 y
superaba levemente la población total estimada que ascendía a 20.309 niños. Las diferencias de
estimación de población total con respecto a la población calculada para vacunaciones y de la
población bajo programa no resultan significativas.
Sobre la base de las estimaciones de población de niños total, y controlada bajo
programa se puede estimar según la norma provincial la cantidad de unidades de leche que serían
necesarios para garantizar una cobertura de la población objetivo. En ese caso se tiene que:
. en relación a la población total serían necesarios 341.520 unidades para los menores de 4 años y,
. en relación a la población cubierta por el programa serían necesarios 341.436 unidades.
Si se calcula la población beneficiaria de la entrega de leche según el promedio de la
población controlada serían necesarios 104.580 unidades de leche. Este promedio coincide con la
estimación de leche por mes que asciende a 8770 kgs, que anualmente significarían 105.240
unidades de leche. La población beneficiaria de leche, según la estimación de población bajo
control de la Dirección de Maternidad e Infancia para 1996 puede verse reflejada en el siguiente
cuadro:
POBLACION BENEFICIARIA DE LECHE
BAJO CONTROL. AÑO 1996
Recibido
Rendido
A niños
Embaraz.
Enero Febrero
2931
7042
2250
2682
1907
2239
1024
443
Marzo
5922
5068
4201
867
Abril
3108
6082
5397
685
Mayo
2950
3427
3095
332
Junio
1040
4408
...
...
Los parciales del mes de junio correspondientes a niños y embarazadas fueron excluidos del
45
cuadro por ser incompatibles con el resto de la cifras.
Recibido
Rendido
A niños
Embaraz.
Julio
Agosto Setiem Octubre Noviemb.Diciemb Total
1000
5810
9100
4500
3400
21982 68.785
2782
2662
5723
6523
193
-41.800
2374
2268
5082
5660
156
-32.379
408
394
641
863
37
-5.694
La cantidad de leche asignada a las unidades efectoras fue de 68.785 unidades de los
cuales se distribuyeron 42.481 unidades (sin contar con la información de diciembre), de los
cuales 32.964 fueron para niños y 9.517 para embarazadas. En este último caso, si se deduce por
la norma de 2 envases de leche se tiene 4758 unidades, que supera la estimación de embarazadas
por parto aunque por escasa diferencia.
La leche distribuida alcanza para cubrir el 20% del volumen necesario para cubrir la
población total bajo control, y el 66% de las unidades según el promedio mensual. Se registra la
dificultad de estimación de las embarazadas y no aparece discriminado el total de madres
lactantes.
La disparidad de cálculos revela la dificultad (coincidente con la existente en el
Programa Nacional) para estimar la población beneficiaria y la cobertura de las unidades de leche.
Por esta razón las estimaciones realizadas no logran todavía ajustar la relación entre población
objetivo y población beneficiaria de la entrega de leche.
La programación de la distribución de leche se realiza a nivel central en base a la
información sobre niños y embarazadas bajo programa que elevan los niveles locales. El programa
funciona por esta razón fundamentalmente en base a la demanda. Los problemas relevados en la
distribución de leche provienen de retrasos en la reposición de stocks, incremento de la demanda,
insuficiente estimación de la población potencialmente demandante.
46
4.6. Distribución de la leche
Según información proporcionada por la Dirección de Maternidad e Infancia dependiente
de la Subsecretaría de Salud del Ministerio de Asuntos Sociales , la leche entera, en envases de
800 gramos en polvo se distribuyó durante el año 1996 de la siguiente manera:
Hos. Reg. Río Gallegos
Hosp. Calafate
Hosp. Río Turbio
Hosp. 28 de Noviembre
Hosp. C. Luis Piedrabuena
Hosp. P. Sta. Cruz
Hosp. Pto. San Julián
Hosp. Gob. Gregores
Hosp. Pto. Deseado
Hosp. Pico Truncado
Hosp. Caleta Olivia
Hosp. Las Heras
Hosp. Perito Moreno
Hosp. Los Antiguos
Puesto Tres Lagos
Puesto El Chaltén
Puesto S. Jaramillo
Puesto S. Fitz Roy
Enero Febrero
2305
2442
209
300
Marzo
Abril Mayo Junio Julio
2797
3076
2900 1000 1000
400
700
40
700
300
300
300
200
700
1000
64
53
2200
400
250
150
50
32
50
3108
2950
25
50
2931
7042
47
5922
1040 1000
Agosto Setiembre Octubre Noviembre Diciembre
5500
4500
2000
7412
Hos. Reg. Río Gallegos
450
400
Hosp. Calafate
700
1000
Hosp. Río Turbio
110
700
800
Hosp. 28 de Noviembre
300
400
500
Hosp. C. Luis Piedrabuena
200
300
500
Hosp. P. Sta. Cruz
350
500
Hosp. Pto. San Julián
400
700
Hosp. Gob. Gregores
850
700
Hosp. Pto. Deseado
1300
2000
Hosp. Pico Truncado
2400
5000
Hosp. Caleta Olivia
450
1420
Hosp. Las Heras
500
1000
Hosp. Perito Moreno
200
700
Hosp. Los Antiguos
100
150
Puesto Tres Lagos
Puesto El Chaltén
100
200
Puesto S. Jaramillo
Puesto S. Fitz Roy
5810
9100
4500
3400
21982
Total
34932
1250
2440
2310
1500
1300
1359
1300
2550
4300
9600
2270
1814
1103
382
25
350
0
68785
Cabe aclarar que las compras efectuadas durante el año 1996 ascendieron a 54.159
paquetes de leche, mientras que durante el año 1995 fueron adquiridos un total de 36.640
paquetes. Por otra parte se debe destacar que no se pudieron obtener datos relacionados con la
distribución de la leche durante el año 1995. Por lo tanto, si bien a primera vista las cantidades
expresadas en el cuadro precedente parecerían razonables en función de las cantidades adquiridas,
no es posible efectuar un análisis preciso y exacto con la información con la que se cuenta.
Además debe tenerse en cuenta que una proporción importante del volumen distribuido durante el
año se concentró en el mes de diciembre de 1996, que fue la más abultada del año y absorbió el
32% de la distribución de ese mismo período.
48
5. Centros de Salud visitados. Río Gallegos
5.1. Características sociodemográficas y cobertura del programa Materno Infantil en la
ciudad de Rio Gallegos
La población de la Ciudad de Rio Gallegos, según el Censo Nacional de Población y
Vivienda de 1991, era de 40.398 personas de las cuales 6.347 (15,38%) registraban necesidades
básicas insatisfechas.
En este grupo de mayor riesgo social el 56,2% (3.566) no contaba con cobertura de
salud. La población menor de 5 años (2.785 menor de 2 años y 2.998 de 3 a 5 años) representaba
el 14.31% de la población total, de la cual el 1.399 (24,19%) estaba considerado bajo condiciones
de necesidades básicas insatisfechas.
Según el consolidado zonal de cuatro Rondas realizadas por Agentes Sanitarios de Río
Gallegos, durante 1996, surge que sobre una población total estimada para 1996 de 78.575
personas del área programa, la población asignada a los centros periféricos de salud totalizó
10.203 personas entre menores de 1 año hasta 15 y más años (promedio de las cuatro rondas
anuales), entre los cuales los menores de 4 años alcanzaban a 1290 (promedio de rondas). En las
primera y segunda rondas (la 3ra y 4ta no tienen registro completo) se asignaron 8000 casas y
7000 casas respectivamente. Las casas visitadas entre ocupadas y vacías fueron de 2890 y 4623 lo
cual revela un porcentaje de cobertura de 36,1 y 66%.
El total de visitas realizado fue de 1189 y 3205 en la primera y segunda ronda, que
representa una concentración de visitas de 41% y 69,3% de la población asignada.
En relación al cálculo de la población objetivo y beneficiaria de la entrega de kgs de
leche, se presentan varias dificultades de estimación y registro. En el Hospital Regional de Rio
49
Gallegos cuentan con un registro que incluye la población estimada por grupo etáreo y
embarazadas y el número de controles realizados por mes durante el año. Esta información se
detalla a continuación:
Pob. Objet.
< 1 año
1 año
2 años
3 años
4 años
5 años
emb 7,8 y 9
Hospital Reg. Rio Gallegos Año 1996
Pobl. Estim. Nro controles Prom.mens
1685
5824
485
1532
5652
471
1622
3468
289
1868
2712
226
1852
1948
162
392
33
2601
217
8559
22597
1883
En la ciudad de Rio Gallegos la estimación de población menor de 5 años para 1996
era de 8559 niños. La estimación de necesidades de leche por mes del Hospital Regional Rio
Gallegos fue de 2500 unidades lo cual daría un total anual de 30.000 unidades. El total asignado
fue de 932 unidades.
5.2. Los Centros de Salud en el Area de Río Gallegos
Se visitó el área responsable de los Agentes Sanitarios que funciona en el Hospital
Regional de Rio Gallegos. Esta área está integrada por un jefe de servicio de Agentes Sanitarios
encargado de los trabajos de extensión y cobertura y por un jefe de servicio de Asistentes
Sociales. En total el equipo se compone de 4 personas de las cuales 3 tienen nombramiento.
El Hospital Regional de Río Gallegos cuenta con 6 asistentes sociales y 32 agentes
sanitarios que atienden 6 Centros de Salud.
El area realiza 4 rondas sanitarias en los meses Abril, Julio, Octubre y Diciembre. La
50
responsable del área informó que a partir de las dificultades que encontraban los agentes sanitarios
para poder cubrir las zonas que tenían asignadas, se modificó la metodología de trabajo de modo
que en la actualidad se realiza la ronda por etapas tomando un barrio por vez, donde todos los
agentes sanitarios y asistentes sociales participan en el barrido territorial de cada zona. Asimismo
realizan un relevamiento similar en las zonas rurales, principalmente para implementar campañas
de vacunación.
En cada Centro de Salud se lleva adelante un registro de controles por grupo etáreo de
menores de 1 año a 5 años y embarazadas. En cada consulta se controla el peso por edad y el
peso talla, donde se releva si existe sobrepeso, si se encuentra en un canal normal, o revista en
algún grado de desnutrición. En cuanto al control de embarazadas se registra desde el segundo al
noveno mes. Finalmente se registran los movimientos de kgs de leche receptados y entregados,
como los stocks resultantes a principio y al finalizar el mes y la cantidad de libretas sanitarias
entregadas.
El consolidado de controles por mes de los Centros de Salud dependientes del Hospital
Regional de Rio Gallegos fue el siguiente:
51
Controles en los Centros de Salud dependientes del Hospital Regional de Rio Gallegos. Año
1996
Enero Febrero Marzo Abril
Mayo
Junio
Julio
Edad/meses
24
8
6
156
119
103
< 1 año
215
247
257
290
285
271
1 año
194
217
219
217
209
172
2 años
165
205
212
218
209
194
3 años
168
192
179
193
190
142
4 años
1
2
2
1
1
5 años
2
27
52
62
63
Embarazadas
Agosto
105
101
231
220
145
154
155
146
123
145
1
1
14
24
Setiembre Octubre Noviembre Diciembre Total Control Prom. Contr
Edad/meses
189
205
181
113
1310
109
< 1 año
286
315
272
186
3075
256
1 año
250
252
247
164
2440
203
2 años
217
252
245
143
2361
197
3 años
200
162
137
2054
171
223
4 años
2
1
12
1
5 años
48
44
60
20
416
35
Embarazadas
11668
972
Total
El cuadro permite observar que en los centros de salud excluído el hospital se
realizaron 11668 controles de niños entre 0 y 5 años y embarazadas. Esto da un promedio
mensual de 972 controles.
5.3. Movimiento de leche en el Area del Hospital Río Gallegos
El Hospital de Río Gallegos recibe mensualmente entre 2000 y 3000 unidades de 800
gramos de leche entera en polvo. El sistema de entrega se maneja mediante bonos (tickets) que
entrega el médico a cada beneficiario luego de efectuado el control de nutrición del niño o de la
52
embarazada.
En la planta baja del Hospital opera una oficina que se dedica exclusivamente a la entrega
de leche que funciona de lunes a viernes de 8 a 20 horas. Se entrega la leche contra la recepción
del bono con la conformidad detrás del mismo. A un costado de la ventanilla se encuentran
escritas claramente las normas para la entrega de la leche. La entrega es por envase de 800
gramos.
Al momento de la visita al hospital había en la oficina una existencia de 151 paquetes de
800 gramos de leche en polvo cada uno con vencimiento al mes de Noviembre de 1997.
El registro estadístico de la entrega de leche se realiza en un libro de actas donde
diariamente se pega cada bono, encolumnándolos de acuerdo a la edad de los beneficiarios; la
última columna se reserva para embarazadas. Al final del mes se cuentan los bonos pegados por
columnas y se determina la distribución efectiva según edades.
Seguidamente se inspeccionó el depósito central del Hospital que almacena todos los
productos de uso en el mismo, entre los que se encuentran la leche en polvo del programa. Se
trata de un local de moderna construcción (el Hospital se inauguró en 1995) que cuenta con
alarma de seguridad e incendio.
El movimiento de todas las mercaderías se asienta en fichas preimpresas de cartulina que
se llevan a mano y contienen las siguientes columnas: Fecha / Destino / Entrada / Salida /
Existencia. Este depósito nutre al Hospital y a los Centros de Salud de su área de influencia (6
centros). El registro de existencias del día 8/4/97 indicaba 560 unidades, las que fueron
corroboradas no encontrándose discrepancias. Las cajas tenían vencimiento en Noviembre de
1997 y no contenían la leyenda del Programa ni la indicación que prohibe su venta.
53
Cada movimiento de entrega al Sector Expedición o a los Centros de Salud es
autorizado mediante una Orden de Pedido prenumerada que autoriza el médico responsable del
Programa.
5.4. El Centro de Salud N 4, San José Obrero
Se visitó el Centro de Salud N° 4 de la Ciudad de Río Gallegos, que opera en el barrio
San josé Obrero que registra la mayor población pobre de la ciudad. Al momento de la auditoría
se encontraba efectuando una visita la coordinación general de todos los Centros de Salud de Río
Gallegos.
En el Centro de Salud N 4 se pudo observar en un mapa del barrio San José Obrero
como opera el rastrillaje territorial que efectúan los agentes sanitarios. Cada manzana tenía su
correspondiente cartografía, con la cantidad de viviendas asignadas. Una vez realizado el censo
los datos son actualizados por manzana, donde se registran las viviendas existentes y la situación
de las familias que la habitan. Esta información es volcada en la cartografía zonal para mantener
su posterior control.
Los Centros de Salud atienden de 8 a 20 hs de lunes a viernes y los sábados hay un
servicio de enfermería que atiende de 8 a 13 hs. En el Centro N 4 trabajan dos enfermeras, una
asistente dental, cuatro agentes sanitarios, una mucama y una administrativa. Los controles son
realizados por personal médico del Hospital Regional de Rio Gallegos que asisten al Centro de
Salud. En el Centro atendió durante 1996 un médico generalista, que al momento de esta
auditoría había sido trasladado, recargándose las consultas sobre el personal restante. Un médico
obstetra y otro pediatra atienden tres veces por semana en turnos de 3 y de 3 a 4 horas.
Respecto a los controles, el Centro de Salud calcula aproximadamente 8 controles cada
3 hs (22 minutos por consulta) y 10 cada 4 hs (24 minutos por consulta), que son planificados
54
otorgándose turnos. A esta estimación debe sumarse las demandas espontáneas de consultas que
aparecen los días de atención, por ejemplo cuando se trata de niños enfermos. En estos casos las
demandas aceptadas pueden ser de 6 a 8 según sean las horas de atención, lo cual implica
aproximadamente 13 minutos por consulta sumando los totales de consultas planificadas (8 y 10)
y estimadas. Según este cálculo el total semanal de consultas médicas estaría entre 42 y 54
personas (el mensual estaría entre 168 y 216 consultas). Estos totales podrían resultar
insuficientes para responder a la demanda de consultas que se canalizan en el Centro de Salud más
poblado y pobre de la ciudad.
En el control de los niños sanos participan también las enfermeras y los agentes
sanitarios. Los centros reciben la leche que solicitan según la cantidad de consultas.
Los pedidos de leche que los Centros de Salud de Río Gallegos realizan al Departamento
Maternidad del Hospital se efectúan en base a datos del mes anterior y son recibidos en tiempo y
forma.
El ingreso de la leche se registra en un cuaderno donde se consignan las bajas en forma
diaria en una planilla de dos columnas (entrega/saldo).
Al momento de la entrega se le hace firmar al beneficiario un recibo donde constan al
nombre, el D.N.I., la edad, el peso, la talla, el perímetro cefálico y si tiene o no las vacunas
completas. Los datos de todos los recibos son volcados al final del día en un cuaderno.
Se comprobó la existencia de leche, que coincidía con los datos del cuaderno (72
paquetes). La leche se guarda en una habitación bajo llave, limpia y seca.
V. Recomendaciones.
1. Tener en cuenta lo establecido por la Nación en el Decreto N° 892/95, que exige la
55
apertura de una cuenta específica para cada Programa Social, la identificación de los recursos en
el presupuesto ordinario y la obligación de presentar informes trimestrales a la Secretaría de
Hacienda de la Nación.
2. Evitar el desdoblamiento de las compras, cumpliendo así con los procedimientos
fijados por la Ley de Contrataciones de la Provincia acordes a la envergadura de cada operación
que garantizan la transparencia de los actos contractuales. de esta manera se contribuirá, por otra
parte a lograr un mejor precio unitario de los paquetes de leche en polvo
3. Hacer valer con mayor fuerza el poder de compra del Estado Provincial, téngase en
cuenta que la compra de un mayor volumen debería redundar en un menor precio. Los precios
pagados por las compras de leche efectuadas durante 1996 son prácticamente similares a los
observados en los comercios minoristas de Río Gallegos.
4. Se recomienda utilizar el procedimiento de licitación pública que comprende mayores
volúmenes por acto licitario y facilite la presentación de mayor número de oferentes, incluido la
industria lechera.
5. La distancia de la Provincia de Santa Cruz hasta los centros productores no debería
ser un impedimento para la presentación de otros oferentes. La variable que determinaría la
presentación de estos serían los volúmenes a adquirir.
El costo del flete tampoco sería un obstáculo, ya que de acuerdo con la información
obtenida el costo entre Buenos Aires y Santa Cruz por envío de leche de 1 kg sería de 6 a 7
centavos.
6. Implementar el empleo de un sistema de control de stock permanente en el depósito
de leche.
56
7. Perfeccionar el sistema de control de entrada de mercadería al depósito y controlar
que las mismas cumplan con las condiciones establecidas en los pliegos licitatorios.Al respecto,
cabe destacar que los envases de leche observados no incluían el sello de identificación del
Programa.
8. Registrar correctamente las partidas de mercaderías salidas del depósito a la orden de
compra correspondiente.
9. Aplicar las normas nacionales que establecen la dación de leche en unidades de un
Kilogramo, en lugar de unidades que contienen 800 gramos cada una. A igual cantidad de
unidades esto implica distribuir un 20% menos que lo establecido en la normativa nacional.
10. Mejorar la focalización de la población objetivo en base a la estimación de población
total y la población controlada bajo programa, especialmente la que se encuentra en situación de
riesgo. En este sentido el control por vacunaciones y el relevamiento de la población en situación
de riesgo a través de las rondas sanitarias, permitiría relacionar los controles sobre la población
total y la focalización sobre los sectores más vulnerables nutricionalmente.
11. Fortalecer la capacitación del personal encargado del registro de información en
hospitales y centros periféricos de salud para mejorar la calidad de la información relevada. El
actual sistema de registro de información permite discriminar la cantidad de controles realizados
según las normas del programa por grupo etáreo, por esta razón es factible mejorar el registro de
la cantidad de prestaciones alimentarias que recibe cada grupo entre niños y embarazadas sanos y
desnutridos.
12. Promover la coordinación de los agentes sanitarios de la Provincia para mejorar el
relevamiento y la cobertura de la población objetivo del programa, espacialmente de los sectores
57
más vulnerables.
13. Promover la implementación de indicadores para evaluar los recursos necesarios para
efectivizar las prestaciones y medir la capacidad de gestión organizacional, tales como: la relación
horas médicas y consultas médicas; la relación horas médicas y egresos hospitalarios y horas de
atención en centros periféricos de salud y consultas médicas y no médicas atendidas.
VI. Conclusiones.
1. Los fondos transferidos a la Provincia de Santa Cruz correspondientes a la Resolución
M.S. y .A.S. N° 175/95 y N°142/96 fueron empleados totalmente en el Programa de Salud
Materno Infantil.
2.
Existieron
desdoblamientos
de
las
compras
efectuadas
con
los
fondos
correspondientes a la Resolución M.S.y.A.S. N° 142/96. Dicho desdoblamiento actúa en
detrimento del éxito y la transparencia de las operaciones, en cuanto no se logra un precio
unitario optimizado en relación a la cantidad de leche adquirida y se eluden los procedimientos
que garantizan su legitimidad. De las 12 licitaciones privadas efectuadas en virtud de las
Resoluciones N°175/95 y 142/96 9 fueron ganadas por el mismo proveedor.
3. La Provincia no expone un “poder de compra” equivalente a los volúmenes que
adquiere. Esto se relaciona con el procedimiento utilizado en las compras que no contribuye a
obtener mejores precios. Los precios pagados por los envases de leche son similares a los que se
observan en los comercios minoristas de Río Gallegos.
Las normas provinciales de dación de leche se establecen en unidades (de 800 gramos) y
no en Kilogramos como la normativa nacional.
58
4. No se lleva un adecuado control de stock en el Depósito Central del Ministerio de
Asuntos Sociales.
5. Se han detectado fallas en los controles de entrada al Depósito Central , por cuanto,
en determinadas oportunidades, fueron recepcionadas mercaderías que no cumplían con los
requerimientos establecidos en los pliegos licitatorios.
6. Se han detectado fallas en la registración de las salidas del Depósito Central, puesto
que se han asignado a determinadas órdenes de compra mayor cantidad de mercaderías salidas del
depósito que la que se consignaba en la órden de compra respectiva.
7. Se ha determinado la necesidad de mejorar la focalización de la población objetivo del
Programa. Asimismo se ha notado la necesidad de fortalecer la capacidad del personal de registro
de la información.
8. Se considera necesario promover la coordinación de los agentes sanitarios para
mejorar el relevamiento y la implementación de indicadores para evaluar los recursos necesarios
para efectivizar las prestaciones.
Buenos Aires, 22 de setiembre de 1997
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98