2001_215info.pdf

BORRADOR
INFORME DE AUDITORIA
Al Señor Presidente de la
COMISION NACIONAL DE COMUNICACIONES -CNC.
Ing. Carlos FORNO
Perú 103 -CAPITAL FEDERAL.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley Nº 24.156, la Auditoría
General de la Nación procedió a efectuar un examen en el ámbito de esa Comisión a su cargo,
con el objeto que se detalla en el apartado I.
I.
OBJETO DE AUDITORIA
Verificar los controles ejercidos por la Comisión Nacional de Comunicaciones -CNC-
respecto de los procedimientos regulados para las compras y contrataciones de bienes y servicios
realizadas por las Licenciatarias del Servicio Básico de Telefonía Pública cuando sus montos
exceden los U$S 500.000.
El período auditado en el presente informe se extiende desde el 01/01/96-al 30/06/97.
II.
ALCANCE DEL EXAMEN
El presente examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de
la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por la Resolución Nº 145/93, dictada
en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley Nº 24.156,
habiéndose practicado los siguientes procedimientos:
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1.- Relevamiento, análisis y sistematización del marco jurídico aplicable al sistema
auditado:
- Decreto Nº 62/90: Pliego de Bases y Condiciones para el Concurso Público
Internacional para la Privatización de la Prestación del Servicio de Telecomunicaciones (Punto
15.6 del Anexo I).
- Resolución CNT N° 938/93 por la que se aprueba el Reglamento de Contrataciones.
- Resolución CNT N° 5575/93, modificatoria de la Resolución CNT Nº 938/93.
2- Entrevistas concertadas:
- Presidente y Vicepresidente de la CNC.
* Gerencia de Control:
- Jefe del Departamento de Control Económico Financiero (DCEF).
- Personal afectado al control de las contrataciones objeto de auditoría.
3- Relevamiento y análisis de la documentación proporcionada por la CNC y por las
empresas Telefónica de Argentina S.A. , Telecom S.A. y Telintar S.A.
- Listados remitidos a la CNC por cada una de las empresas Licenciatarias del Servicio de
Telefonía Pública en los que se detallan las contrataciones celebradas por trimestre, conforme lo
dispone el Reglamento de Contrataciones.
- Planillas de Control elaboradas por el Departamento de Control Económico Financiero
a fin de corroborar las contrataciones realizadas por las empresas Licenciatarias (correlatividad
de la información obtenida a través del listado de Pliegos recepcionados y de las contrataciones
efectuadas y comunicadas a través de los listados remitidos trimestralmente por cada una de las
empresas).
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- Expedientes iniciados por la CNC a fin de verificar el cumplimiento de los requisitos
formales exigidos a las Licenciatarias por el Reglamento de Contrataciones:
Telefónica de Argentina S.A.: del total de contrataciones mayores a $500.000 celebradas
en el período auditado (103), se seleccionaron 10 contrataciones (10%).
Telecom S.A.: del total de contrataciones mayores a $500.000 celebradas en el período
auditado (141), se seleccionaron 14 contrataciones (10%).
Telintar S.A.: del total de contrataciones mayores a $500.000 celebradas en el período
auditado (28), se seleccionaron 3 contrataciones (11%).
- Expedientes CNT E. N° 33.563/96 (Telintar S.A.) y Nº 4682/97 (Teco) labrados con
motivo de las Auditorias realizadas en sede de las empresas, en los que constan los
incumplimientos al Reglamento de Contrataciones verificados.
- Resoluciones CNC/97 por las que se imponen sanciones a las empresas Licenciatarias
del servicio ante los incumplimientos verificados.
- Registro de Antecedentes de cada Empresa Licenciataria.
- Listado de contrataciones efectuadas por cada una de las empresas durante el año 1996
y primer semestre del año 1997, información solicitada mediante Notas AGN Nº 2403/97
(Telefónica de Argentina S.A.); Nº 2401/97 (Telecom S.A.) y Nº 2400/97 (Telintar S.A.).
4- Sistematización y Evaluación de la información proporcionada.
- Confección de una planilla de control de expedientes originados por controles formales.
- Verificación de la remisión de los avisos publicados sobre los concursos realizados.
- Verificación de las fechas de publicación de los concursos a fin de constatar que los
mismos fueron comunicados 15 días antes de la fecha de presentación de las ofertas.
- Conciliación de la información suministrada por la CNC con la remitida por las
Empresas Licenciatarias.
- Confección de un cuadro con el detalle de las multas establecidas por las Resoluciones
CNC, especificando el monto total aplicado a cada empresa.
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5- Elaboración del Cuestionario:
Remitido a la CNC mediante Nota AGN Nº 2608, de fecha 28/11/97 y cumplimentado
mediante Nota CNC Nº 197 de fecha 19 de enero de 1998.
Las tareas propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 01/10-20/12/97.
Limitaciones al alcance:
A los efectos de constatar los circuitos de control implementados con relación a la
prohibición establecida por el artículo 5° del Reglamento de Contrataciones (“En ningún caso
podrán fraccionarse las compras con el objeto de disminuir su monto unitario y entrar en límites
inferiores de contratación”) mediante el cuestionario remitido se solicitó información con los
siguientes alcances: si las Licenciatarias cumplen con la obligación de comunicar las
contrataciones que dentro del año sumen por rubro más de U$S 500.000 y en qué oportunidad.
Por Nota CNC N° 197, de fecha 19/01/98, se especificó que “se deben informar en el trimestre
en que se superen los U$S 500.000”.
El cuestionario fue cumplimentado con fecha posterior al cierre de las tareas de campo.
Consecuentemente, corresponderá ahondar sobre este aspecto en una auditoría futura toda vez
que, de los informes trimestrales comprendidos en el período auditado dicha información no
surge.
III.
ACLARACIONES PREVIAS
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- El Pliego de Bases y Condiciones (Punto 15.6) determina que “las Sociedades
Licenciatarias deberán cumplir con procedimientos para licitaciones u otros procedimientos
competitivos al asignar contratos para bienes y servicios cuando su valor exceda un importe de
quinientos mil dólares estadounidenses (U$S 500.000) en el año...”.
Ratificando en sus incisos a) y b) los principios de publicidad del acto y tratamiento
igualitario de los oferentes, faculta a la Autoridad Regulatoria “para especificar los
procedimientos detallados que deberán seguir las Sociedades Licenciatarias y verificar a
posteriori su aplicación a fin de determinar su cumplimiento...”.
Mediante Resolución CNT Nº 938/93, y su complementaria Nº 5575/93, se aprueba el
Reglamento de Contrataciones.
- Sujetos -objeto- finalidad (artículo 1º)
Toda contratación de bienes, obras o servicios efectuadas por las empresas Telefónica de
Argentina S.A.; Telecom S.A.; Telintar S.A. y los operadores independientes licenciatarios del
servicio básico telefónico, deberán sujetarse al presente Reglamento, cuya finalidad es garantizar
los principios de funcionamiento transparente de los mercados de telecomunicaciones y de
competencia leal entre los distintos servicios de telecomunicaciones.
- Requisitos exigidos ( artículo 2º y 6º):
Todas las contrataciones de más de U$S 500.000 - por contrato, deberán cumplir con los
siguientes:
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- Convocatoria mediante licitación, concurso público u otro mecanismo competitivo que
apruebe la CNC.
- Publicidad del acto.
- Tratamiento igualitario de los oferentes llamados a concurso.
- Imparcialidad en la selección de las ofertas.
- Respetar el régimen de preferencia de la industria nacional instalada al momento de la
provisión.
- Procedimiento ( artículo 3º):
1- El acto deberá ser publicado en un diario de gran circulación en el orden nacional,
mediante aviso destacado, conteniendo:
- La especificación de bienes y servicios comprendidos en la contratación.
- La invitación a cualquier persona a ofertar la provisión de los bienes y servicios
comprendidos.
- La fecha de provisión requerida.
- La fecha de presentación de ofertas.
2- Deberán mediar como mínimo quince (15) días corridos entre la fecha de publicación
y la de presentación de ofertas.
3- Simultáneamente con la orden de publicación, la Licenciataria deberá remitir a la CNC
la información detallada, incluyendo los pliegos de condiciones generales, particulares y técnicos
de la licitación.
4- Para la apertura de las ofertas se procederá en acto público, en el lugar, día y hora
indicados en la publicación del llamado a licitación. Cada empresa oferente tendrá acceso a las
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ofertas recepcionadas por el término de 24 hs. a partir de la finalización del acto de apertura
(Resolución CNT Nº 5575/93, artículo 1º).
Se especifica además, que para el proceso de evaluación de las mismas deberán ser
tenidas en cuenta las pautas contenidas en el Punto 2 de las Normas del Grupo de Trabajo
Autónomo GAS 6 (técnicas cuantitativas y cualitativas de posible utilización en dicho proceso).
- Remisión de información (artículo 4º):
Corresponde a las Licenciatarias informar:
- Trimestralmente: los contratos celebrados en el período por montos superiores a los
U$S 500.000, por contrato y/o anuales, especificando el rubro de la contratación; nombre del los
oferentes; monto de las ofertas y el nombre o razón social del adjudicatario.
- Semestralmente: las compras o contrataciones de bienes o servicios a firmas vinculadas
o controladas por las Licenciatarias y/o a los socios de sus sociedades inversoras (no
comprendidas en el objeto de la presente auditoría).
Anualmente: copia de los registros de proveedores que lleven.
- Prohibición (artículo 5º):
En ningún caso podrán fraccionarse las compras con el objeto de disminuir su monto
unitario y entrar en límites inferiores de contratación
- Sanciones (artículo 7º):
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- El incumplimiento de lo dispuesto por los artículos 1º, 2º, 3º y 6º darán lugar a las
sanciones de apercibimiento o multa de hasta tres millones (3.000.000) de pulsos;
- La reticencia u omisión en el suministro de la información se sancionará con
apercibimiento o multa de hasta dos millones (2.000.000) de pulsos;
- El suministro de información falsa y el incumplimiento de lo dispuesto por el artículo
5º, serán sancionados con multa de entre dos millones (2.000.000) y tres millones (3.000.000) de
pulsos.
IV.
COMENTARIOS Y OBSERVACIONES.
Observación 1.
El Departamento de Control Económico Financiero carece de un manual de
procedimientos para la instrumentación de los controles establecidos por el Reglamento de
Contrataciones.
Conforme a la información proporcionada mediante Nota CNC N° 197/98, sobre el
particular se especifica que los controles “se efectúan mediante métodos implícitos
instrumentados paulatinamente a través de la experiencia sobre los mismos, los cuales se
observan en cada uno de los expedientes”.
La falta de formalización de los métodos aplicados por el Departamento para el ejercicio
de los controles atribuidos, apareja como consecuencia la carencia de un criterio uniforme acerca
de los aspectos a relevar.
Observación 2:
La CNC no ha implementado un instructivo a través del cual se inste a la
Licenciatarias a sistematizar la información que el Reglamento de Contrataciones les obliga a
remitir trimestralmente.
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Se ha especificado que el Reglamento de Contrataciones exige a las Licenciatarias en su
artículo 4° la remisión de la siguiente información:
- Trimestralmente: los contratos celebrados en el período por montos superiores a los
U$S 500.000, por contrato y/o anuales, especificando el rubro de la contratación; nombre del los
oferentes; monto de las ofertas y el nombre o razón social del adjudicatario.
De las verificaciones practicadas se observó que las empresas Licenciatarias adoptan para
su sistematización criterios diferentes:
Conforme a la documentación relevada surge que la empresa Telintar S.A. individualiza
cada contratación a través de los siguientes ítems: “N° Pedido Cotización” y “Código de
Proyecto” , anexados en columnas diferentes.
Telecom S.A. lo hace a través del ítem “PC” (Pedido de Cotización) especificado en la
columna “Fecha de Contratación”.
Por su parte la empresa Telefónica de Argentina S. A. las individualiza a través de la
columna “Nro. Concurso”.
Al constatarse que la empresa Telecom S.A. no ha comunicado en las planillas
trimestrales correspondientes al año 1996 el Nro. de Pedido de Cotización de las contraciones
celebradas, y que en la empresa Telefónica de Argentina S.A. no en todos los casos ha
especificado el Nro. del Concurso y rubro de la contratación, la situación descripta dificultó los
relevamientos de información para corroborar que la documentación licitatoria previamente
remitida coincide con el número de contrataciones informadas en el trimestre.
Observación 3:
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Los controles practicados por el Departamento de Control Económico Financiero
respecto de la documentación licitatoria y ordenes de publicación que las Licenciatarias deben
remitir resultan inconsistentes.
Los pliegos y ordenes de publicación, cuya remisión es exigida a las Licenciatarias por el
Reglamento de Contrataciones, son archivados por el Departamento de Control Económico
Financiero (DCEF) en cajas.
A través del relevamiento practicado se verificó que en dichas cajas aparecen
identificadas las cotizaciones. Sin embargo, pudo constatarse la falta de índices temáticos y/o el
carácter incompleto de los mismos. Esta circunstancia dificultó, durante el desarrollo de las
tareas de campo, la identificación y búsqueda de la citada documentación a efectos de ser
confrontada con el listado de contrataciones que las emnpresas informan en forma trimestral, a
saber:
- Con relación a la documentación remitida por la empresa Telintar S.A., surge de las
cajas relevadas la falta de un índice que referencie el orden de la documentación archivada.
Además, no se pudo individualizar las Cotizaciones seleccionadas en la muestra (N° RFP 319020; N° RFP 3590-11; N° RFP 3590-16).
- Respecto de la documentación remitida por las empresas Telecom S.A. y Telefónica de
Argentina S.A., se ha verificado que si bien existe un índice temático de la documentación
contenida en cada caja, al individualizar los pliegos seleccionados en la muestra sólo fueron
localizados: respecto de Telecom S.A., tres Pedidos de Cotización (PC 10.102.822; PC
10.113.086; PC 10.122.288) de las diez contrataciones seleccionadas, y respecto de la empresa
Telefónica de Argentina S.A., dos Pedidos de Cotización (N° 299/95 y N° 96/96) de las ocho
contrataciones seleccionadas. Se verificó asimismo, que el Departamento no efectuó imputación
alguna por la no remisión de los pliegos no individualizados.
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Con relación a la metodología implementada por el DCEF para constatar los cruces de
información efectuados respecto de los pliegos recepcionados y su concordancia con los datos
proporcionados en los informes remitidos trimestralmente, cabe destacar que sólo para la
Empresa Telefónica de Argentina S.A. se ha instrumentado una planilla de control diseñada a tal
efecto, la que ha sido elaborada sólo para el año 1996.
La falta de índices temáticos de la documentación archivada en cajas imposibilita su
identificación en forma rápida y ágil; el criterio seguido de elaborar una planilla de control solo
respecto de una empresa, afecta la dinámica de las verificaciones que le competen al DCEF.
Consecuentemente las deficiencias detectadas manifiestan inconsistencias en el control
atribuido.
Observación 4.
No existen criterios uniformes para la realización de los controles practicados en sede
de las empresas a efectos de verificar la confiabilidad de las contrataciones informadas en el
trimestre.
Conforme a los requerimientos de información efectuados mediante el cuestionario
remitido, respecto de los controles aplicados para verificar la confiabilidad del universo de
contrataciones celebradas e informadas trimestralmente, el Departamento responde en los
siguientes términos:
“El control se puede realizar ocasionalmente en otro tipo de auditorías que realiza el
Departamento; otro tipo de control que se ejecuta es mediante el cálculo de la incidencia de las
compras sobre las respectivas cuentas del balance....”.
“Es en las auditorías que se realizan en las empresas, donde se tiene acceso a los legajos
de cada compra y a los libros contables, verificándose si la información trimestral resulta
concordante con la realidad”.
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En cuanto a la práctica de dichas auditorías se informa:
“No se realizan en un período preestablecido, generalmente se intentan que abarquen el
año”.
Esta auditoría ha verificado que no se han realizado auditorías en sede de la empresa
Telefónica de Argentina S.A. durante el período auditado 01/01/96-30/06/97.
Con respecto a la empresa Telintar S.A., se encontraba en curso de ejecución una
auditoría que dio origen al Expte. Telintar N° 33.563/96; el período auditado fue el comprendido
entre el 01/01/94-30/6/96, habiéndose seleccionado 14 Pedidos de Cotización de un total de 30.
Durante el segundo semestre del año 1996 y primer semestre del año 1997 no se practicaron
nuevas auditorías.
Con relación a la empresa Telecom S.A., se realizó una auditoría que dio origen al Expte.
Telecom N° 4682/97; el período auditado fue el comprendido entre el 01/07/95-31/12/96 y la
muestra alcanzó 13 Pedidos de Cotización de un total de 140. No se efectuaron nuevas
verificaciones durante el primer semestre del año 1997.
La frecuencia con que son practicadas las auditorías en sede de las empresas y los
período extensos en ella auditados comprometen criterios de oportunidad.
Observación 5.
Se han detectado demoras en el diligenciamiento de los expedientes por los que se
imputan a las Licenciatarias los incumplimientos al Reglamento de Contrataciones.
Se ha verificado que desde la creación del Ente Regulador hasta su reestructuración y
fusión determinada por el Decreto N° 660/96, la ex- CNT no aplicó ninguna sanción a las
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empresas licenciatarias con motivo de los incumplimientos al Régimen de Contrataciones
verificados.
En el año 1997 se dictaron once (11) Resoluciones que imponen sanciones por
incumplimientos al régimen de contrataciones, correspondiendo seis (6) expedientes al año 1995
y cinco (5) expedientes al año 1996.
Por otra parte, el monto total de las multas aplicadas asciende a la suma de $43.844.000,
correspondiendo el 67% a expedientes originados en el año 1995 y el 33% a expedientes
iniciados en el año 1996.
A la fecha de cierre de la labor de campo (01/10797 al 20/12/97), las únicas sanciones
aplicadas son las establecidas a través de las resoluciones referenciadas, dictadas en el mes de
octubre del año 1997.
V.
RECOMENDACIONES
1. Instrumentar con carácter formal los procedimientos para el ejercicio del control de los
requisitos establecidos en el Reglamento de Contrataciones.
(Cde. Observación 1)
2. Implementar un instructivo a través del cual se inste a las Licenciatarias para que la
información remitida trimestralmente sea sistematizada conforme a parámetros preestablecidos
que agilicen y faciliten el control cruzado de los datos a relevar.
(Cde. Observación 2)
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3. Implementar y aplicar criterios uniformes para la administración y archivo de la
documentación licitatoria que las empresas prestadoras del servicio deben remitir. Teniendo en
cuenta la recomendación anterior, las verificaciones pertinentes incidirán en el ejercicio de la
potestad sancionatoria.
(Cde Observación 3)
4. Intensificar los controles practicados en sede de las empresas a través de la
programación y ejecución de auditorías, teniendo como criterio, la periodicidad trimestral
establecida por el Reglamento de Contrataciones para la remisión de la información de las
contrataciones celebradas por la Licenciatarias.
(Cde. Observación 4)
5. Elaborar un instructivo o reglamento interno por el cual se estipulen las normas de
procedimiento para la tramitación de las actuaciones administrativas en el ámbito de los sectores
involucrados.
(Cde. Observación 5)
VI.
CONCLUSIONES
En el marco de las condiciones y requisitos establecidos por el Reglamento de
Contrataciones, aprobado por Resoluciones CNT N° 938/93 y N° 5575/93, se concluye que no se
ha diseñado un circuito de control, ni se han implementado normas de procedimiento a fin de
unificar criterios para la fiscalización de las compras y contrataciones objeto de la presente
auditoría.
Cada una de las observaciones formuladas, ponen de relieve la inconsistencia de las
metodologías aplicadas para cumplimentar las verificaciones que a “posteriori” competen al Ente
en el ejercicio del control atribuido (Punto 15.6 del Pliego de Bases y Condiciones Generales
referenciado).
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VII.
LUGAR Y FECHA
BUENOS AIRES 21 de Agosto de 1998.
VIII. FIRMA
Dra. ADRIANA DENTONE
GERENTE
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