2009_151info.pdf

- AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN Índice del Informe de Auditoría
- Actuación AGN N° 555 /06 -
1.
OBJETO DE AUDITORÍA.............................................................................................2
2.
ALCANCE DEL EXAMEN............................................................................................2
3.
ACLARACIONES PREVIAS.........................................................................................5
4.
COMENTARIOS Y OBSERVACIONES......................................................................15
5.
COMUNICACIÓN DEL INFORME. ...........................................................................22
6.
RECOMENDACIONES. ..............................................................................................22
7.
CONCLUSIONES.........................................................................................................23
8.
LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME.....................................................24
9.
FIRMA.........................................................................................................................24
ANEXO I ..............................................................................................................................25
ANEXO II.............................................................................................................................27
ANEXO III ...........................................................................................................................31
ANEXO IV............................................................................................................................37
ANEXO V.............................................................................................................................41
ANEXO VI............................................................................................................................46
ANEXO VII..........................................................................................................................50
Gerencia de Control de Entes Reguladores y Empresas Prestadoras de
Servicios Públicos
Departamento de Control del Sector Comunicaciones
-Año 2009-
1
INFORME DE AUDITORÍA
Señor Interventor de la
Comisión Nacional de Comunicaciones
Ing. Ceferino NAMUNCURÁ
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156,
la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el ámbito
de:
a) la SECRETARÍA DE COMUNICACIONES (en adelante SECOM),
b) la SUBSECRETARÍA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DEFENSA DEL
CONSUMIDOR (Ex Secretaría de Defensa de la Competencia, Desregulación y Defensa
del Consumidor, en adelante SSDCYDC) y,
c) la COMISIÓN NACIONAL DE COMUNICACIONES (en adelante CNC), con el
objeto que se detalla en el apartado 1.
1.
Objeto de Auditoría.
Control de Convenios de Interconexión, su Registro Publicación y
Aprobación, Denuncias por incumplimiento de los Convenios, Intervención de la
Autoridad de Aplicación en caso de divergencias entre los Prestadores. Período auditado
2004 y 2005.
2.
Alcance del Examen.
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría
externa de la Auditoría General de la Nación, aprobadas por la resolución N° 145/93,
dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso b) de la Ley N°
24.156.
2
Las tareas propias del objeto de examen han sido desarrolladas en el período
comprendido entre el 1º de febrero de 2007 y el 15 de septiembre de 2008.
2.1.
Procedimientos aplicados.
2.1.1. Revisión y lectura del informe de la AGN elaborado mediante Actuación Nº
100/03, relacionado con el objeto de la presente auditoría.
2.1.2. Recopilación, sistematización y análisis del marco normativo aplicable y
documentación relacionada.
2.1.3. Individualización de los convenios de interconexión registrados en el período
auditado. Selección de trámites respecto de los cuales se procedió a la verificación
del cumplimiento de exigencias determinadas por el Reglamento Nacional de
Interconexión (en adelante RNI), por medio de la confección de una planilla de
relevamiento y/o cumplimiento.
2.1.4. Individualización y análisis de los expedientes de reclamos
tramitados por
incumplimiento de lo dispuesto en el art. 33 del RNI.
2.1.5. Individualización y análisis de los expedientes de reclamos tramitados en virtud de
lo previsto en los arts. 3º, 7º y 11º del RNI.
2.1.6. Elaboración de cuestionarios de relevamiento para verificar la ingerencia y el
procedimiento de los organismos que intervienen en la materia objeto de auditoría.
2.1.7. Requerimiento de información efectuados a los organismos auditados por medio de
notas dirigidas a la CNC, Nº 62/06 AG4, Nº 206/07 AG4, Nº 234/07 AG2, Nº
256/07 AG2, DCSC Nº 3, DCSC Nº 4, DCSC Nº 5, DCSC Nº 12/08, DCSC Nº
20/08, DCSC Nº 23/08, DCSC Nº 24/08, DCSC Nº 25/08, DCSC Nº 26/08,
recibidas en el organismo respectivamente el 28/9/06, 07/08/07, 21/08/07, el
06/09/07, 11/02/08, 08/04/08, 26/06/08 y el 11/07/08; a la SECOM, Nº 205/07
AG2 y Nº 255/07 AG2, recibidas en el organismo respectivamente el 07/08/07 y el
06/09/07 y a la SSDCYDC, Nº 204/07 AG2, Nº 254/07 AG2 y DCSC Nº 22/08,
recibidas en el organismo respectivamente el 07/08/07, 06/9/07 y el 07/07/08.
3
2.1.8. Análisis de las respuestas recibidas por la AGN, en notas: a) emitidas por CNC, Nº
912/06 CNC, Nº 491/07 CNC, CNC CIT Nº 4/08, Nº CNC GC 1262/08, Nº CNC
56/08, Nº CNC 145/08, CNC CIT Nº 1/08, CNC CAYD Nº 3774/08, CNC GJNR
Nº 188/08, CNC GI Nº 83/08 y CNC GC Nº 3380/08, del 27/10/06, 02/10/07,
18/02/08, 28/02/08, 20/02/08, 17/04/08, 03/07/08, 14/07/08, 22/07/08, 14/07/08 y
04/08/08, respectivamente; b) emitidas por SECOM, Nº 1490/07 SC, Nº 1703/07
SC, del 13/09/07, 02/10/07, respectivamente y c) emitidas por SCI, Nº 234/07,
S/Nº, del 14/09/07 y 02/10/07, respectivamente.
2.2.
Normativa aplicable.
2.2.1. Ley Nº 25.156, de Defensa de la Competencia (B.O. Nº 29233 del 20/09/99).
Prohíbe y sanciona los actos o conductas que limiten, restrinjan, falseen o
distorsionen la competencia o el acceso al mercado o que constituyan abuso de una
posición dominante en un mercado, de modo que pueda resultar perjuicio para el
interés económico general. (Art. 1º).
2.2.2. Ley Nº 25.561, de Emergencia Económica (B.O. Nº 29806 del 31/12/01). De las
obligaciones originadas en los contratos de la Administración regidas por normas
de Derecho Público. (Capítulo II, Art. 8º).
2.2.3. Decreto Nº 62/1990 (B.O. Nº 26800 del 12/01/90). Dispone llamar a Concurso
Público Internacional para la Privatización de la Prestación del Servicio Público de
Telecomunicaciones.
2.2.4. Decreto N° 1185/1990 (B.O. Nº 26914 del 28/06/90) y sus modificatorios. Dispone
la Creación de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones.
2.2.5. Decreto N° 264/1998 (B.O. Nº 28856 del 13/03/98). Dispone la Desregulación de
las Telecomunicaciones.
2.2.6. Decreto Nº 229/2000 (B.O. Nº 29357 del 14/03/00). Dispone la Creación del
Programa Carta Compromiso con el Ciudadano.
2.2.7. Decreto N° 764/2000 (B.O. Nº 29476 del 05/09/00). Anexo II. Dispone la
aprobación del Reglamento Nacional de Interconexión.
4
2.2.8. Decreto Nº 772/2000 (B.O. Nº 29479 del 08/11/00) y sus modificatorios. Dispone
la aprobación la estructura organizativa de las unidades de nivel inferior a
Subsecretaría del Ministerio de Infraestructura y Vivienda.
2.2.9. Decreto Nº 357/2002 (B.O. Nº 29844 del 22/02/02) y sus modificatorios. Dispone
la aprobación del organigrama de aplicación de la Administración Nacional
centralizada hasta nivel de Subsecretaría.
2.2.10. Decreto Nº 25/2003 (B.O. Nº 30159 del 29/05/03) y sus modificatorios. Dispone la
aprobación del organigrama de aplicación de la administración centralizada del
Ministerio de Economía y Producción.
2.2.11. Resolución CNC Nº 1626/96 (B.O. Nº 28558 del 07/01/97). Aprueba de la
Estructura Organizativa de la Comisión Nacional de Comunicaciones.
2.2.12. Resolución CNC Nº 2065/99 y modificatorias. Aprueba el Manual de Misiones y
Funciones de la Comisión Nacional de Comunicaciones.
2.2.13. Resolución SC Nº 439/2001 (B.O. Nº 29771 del 09/11/01). Delega en la Comisión
Nacional de Comunicaciones la facultad de registrar los convenios de interconexión
suscripto por los prestadores de servicios de telecomunicaciones.
2.2.14. Resolución CNC Nº 211/03. Dispone la centralización de la información en el
Centro de Información Técnica de la CNC.
2.2.15. Resolución CNC Nº 987/06. Implementa en el ámbito de la CNC la Carta
Compromiso con el Ciudadano.
3.
Aclaraciones Previas.
3.1.
Introducción.
El decreto 764/00 señala que el eje central del régimen de competencia es el
sistema que regula el acceso a las redes existentes, por lo que, si desaparece o se dificulta
la garantía de acceso, no hay mercado ni competencia. Conforme a ello se aprueba el
Reglamento Nacional de Interconexión.
En este punto, se agrega que la economía de la red es un medio elemental
para el desarrollo de un mercado de telecomunicaciones altamente competitivo. Por ello,
5
solo un acceso expedito, eficaz y eficiente, por parte de terceros prestadores a la Red
Telefónica Publica Nacional (RTPN), permitirá el desarrollo de una competencia efectiva.
Se expresa que los prestadores deben proporcionar la interconexión
solicitada por terceros prestadores que necesitan, para la prestación de sus servicios y su
estabilidad económica, acceso a la RTPN o a los clientes y servicios de otros prestadores,
debiéndose dictar medidas orientadas a prevenir comportamientos anticompetitivos por
parte de los prestadores con poder dominante y con poder significativo.
También se precisa que la determinación de un marco jurídico para la
interconexión debe evitar abusos de posiciones dominantes o barreras de entradas que
distorsionan el mercado, permitiendo así la efectiva incorporación y la diversificación de la
oferta de servicios de buena calidad, a precios accesibles, en beneficio de los usuarios.
El decreto 764/00, entonces, persigue el establecimiento de un marco que
otorgue a los prestadores de servicios de telecomunicaciones la posibilidad de concretar
acuerdos de interconexión a precios razonables y en condiciones transparentes y no
discriminatorias que garanticen la libre elección de usuario.
Se reiteró que, más allá de los intereses de los prestadores en pugna, es el
bienestar del usuario el objetivo principal de la interconexión, en la medida que esta
permite a los usuarios de una red conectarse con los usuario de otra o acceder a servicios
prestados desde otra red.
En el decreto 764/00 se expresa que la regulación en materia de
interconexión esta dirigida a permitir la competencia leal pese a las diferencias que existan,
en cuanto a ventajas de infraestructura, de penetración comercial y de participación en el
mercado, técnicas financieras y de todo orden entre los operadores dominantes, aquellos
con poder significativo y los prestadores mas pequeños; siendo para estos últimos, de
carácter esencial para el desarrollo de sus servicios, las facilidades de los primeros.
3.2.
Consideraciones Generales.
3.2.1. Concepto de Interconexión.
6
El Reglamento Nacional de Interconexión (Anexo II del Dto. 764/00),
define a la interconexión como: “la conexión física y funcional de las redes de
telecomunicaciones utilizadas por el mismo o diferentes Prestadores, de manera que los
clientes y/o usuarios puedan comunicarse entre sí o acceder a los servicios de otros
Prestadores”. (art. 4º RNI).
El citado Reglamento tiene como objeto establecer:
a) los principios y normas reglamentarias que rigen los Convenios de Interconexión entre
los distintos Prestadores;
b) en particular, las normas que rigen el derecho de solicitar y la obligación de conceder la
Interconexión, así como su modificación en el tiempo. (art. 1º RNI).
Asimismo dispone que la Interconexión se regirá en general por los
principios, procedimientos y disposiciones de dicho Reglamento y en particular por los
Convenios de Interconexión celebrados por las partes, los que no pueden contener términos
y condiciones discriminatorios o que se opongan a ese Reglamento. (art. 2º RNI).
Además prescribe que la finalidad de la Interconexión es el beneficio del
usuario, para lo cual, entre otros, pretende alcanzar los siguientes objetivos:
*Garantizar condiciones equitativas en la prestación de los servicios evitando toda
imposición que implique un uso ineficiente de los recursos de los Prestadores.
*Asegurar
la
Interconexión
e
interoperabilidad
de
las
redes
y
servicios
de
telecomunicaciones.
*Fundar la Interconexión en principios de orientación a costos, transparencia, igualdad,
reciprocidad y no discriminación. (art. 5º RNI).
La obligatoriedad de la interconexión surge del RNI que establece que los
prestadores solicitantes tienen el derecho de pedir esa interconexión y los prestadores
solicitados están obligados a concederla, sea de manera directa o indirecta. (art. 6º inc. b
RNI).
Los prestadores que tienen la titularidad de la RTPN controlan recursos y
facilidades indispensables, que deben estar interconectados y deben ser ínteroperables, sin
los cuales el desarrollo de una competencia efectiva y sostenida se transforma en una
utopía. (Del párrafo 51 del considerando del Dto. 764/00).
7
Entre los objetivos tenidos en cuenta por el Gobierno Nacional, al encarar el
proceso de privatización de la prestación de servicios de telecomunicaciones en el país, se
encontraba el de asegurar una prestación competitiva de servicios "…mediante el
establecimiento de un sistema privado y progresivamente competitivo integrado en una red
pública interconectable de extensión nacional" (Del segundo párrafo “in fine” del
considerando del Decreto Nº 1185/90).
3.2.2. Convenio de Interconexión.
El RNI define al Convenio de Interconexión como el acuerdo jurídico,
técnico y económico que celebran dos o más Prestadores, con el objeto de que los clientes
y/o usuarios de cada uno de ellos tengan acceso a los servicios y clientes y/o usuarios del
otro. (art. 4º).
La determinación de los principios y normas reglamentarias que regirán los
Convenios de Interconexión entre los distintos Prestadores, forman parte del objeto del
citado Reglamento. (art. 1º).
La celebración del convenio requiere un posterior debate y su flexibilidad es
tal que su vida puede ser alterada por otro convenio y deben prever la adecuación
inmediata a requerimiento del prestador solicitante, toda vez que el prestador solicitado
hubiere convenido con un tercer prestador condiciones mas favorables. (11º.4).
El Dto. 764/00 establece que, en la instancia del proceso de apertura del
sector a la competencia, resulta imprescindible establecer un marco que otorgue a los
prestadores de servicios de telecomunicaciones, la posibilidad de concretar acuerdos de
interconexión a precios razonables y en condiciones transparentes y no discriminatorias
que garanticen la libre elección del usuario. (Del párrafo 54 del considerando del Dto.
764/00).
Asimismo establece que es necesario que los prestadores de servicios de
telecomunicaciones celebren acuerdos de interconexión basados en los principios que se
establecen en el Reglamento Nacional de Interconexión. (Del párrafo 59 del considerando
del Dto. 764/00).
8
3.3.
Disposiciones del Reglamento Nacional de Interconexión.
Conforme lo estipula el RNI, los Convenios deben ser presentados ante la
Autoridad de Aplicación en el término de 10 días, contados a partir de la fecha de su
celebración para su registro, en soporte magnético y en papel.
Dentro de los 3 días de su registro, y a fin de que los interesados tomen
conocimiento de la celebración, las partes, a su cargo, deben publicar en el Boletín Oficial,
en un diario de circulación nacional y en uno de circulación local o regional, quiénes son
los Prestadores involucrados y el tipo de Interconexión establecido. Los Convenios se
consideran informados luego de efectuada dicha publicación.
El punto 10.3 del RNI estipula que Los Prestadores deben publicar los
Convenios de Interconexión completos en su página institucional en Internet, los que una
vez registrados son públicos y pueden ser consultados por los interesados. Sólo se reserva
la información confidencial, a petición de las partes intervinientes.
Los Convenios registrados pueden ser observados por otros Prestadores y
por terceros interesados durante el término de 30 días, contados a partir de la fecha de la
publicación. Aquellos que efectúen observaciones o impugnaciones deben hacerlo
fundadamente, por escrito y con copia en soporte magnético, en los formatos que indique
la Autoridad de Aplicación, para el traslado a las partes involucradas.
Vencido el plazo de 30 días establecido, si no existieran observaciones o
impugnaciones, los Convenios se consideran aprobados.
Si se hubieran presentado observaciones o impugnaciones, la Autoridad de
Aplicación debe resolver dentro del término de 30 días, previo traslado por 10 días a las
partes involucradas.
Sin perjuicio de lo expuesto, la AA puede exigir la modificación de un
Convenio de Interconexión cuando su contenido no respetara los principios, pautas u
obligaciones establecidos por la Reglamentación vigente, o cuando resulte necesario para
garantizar la interoperabilidad de las redes.
Los convenios de interconexión deben contemplar como mínimo las
descripciones desarrolladas en el Anexo I.
9
A su vez, en materia de incumplimientos, el RNI establece que si un
Prestador no cumple con las obligaciones pactadas o establecidas en el Convenio de
Interconexión, la parte perjudicada puede denunciarlo ante la Autoridad de Control, la que
en base al análisis de los antecedentes del caso, intimará a la parte incumplidora a cesar en
su conducta en un plazo perentorio de 5 días. En caso que el incumplimiento no sea
subsanado es considerado falta grave. No se puede disponer la desconexión del servicio,
sin la conformidad previa de la Autoridad de Aplicación.
Si la Autoridad de Control verifica la falta de, al me nos, tres pagos, no
necesariamente consecutivos de los precios de Interconexión y en caso de verificar la
imposibilidad de subsanar dicho incumplimiento en un plazo máximo de 30 días, autoriza
la desconexión de las facilidades afectadas, tomando los recaudos que resguarden los
derechos de los usuarios de los servicios.
Asimismo, en materia de infracciones, sanciones y procedimientos el RNI
dispone que rige lo establecido en el artículo 38 del Decreto Nº 1185/90 y sus
modificatorios. Lo previsto a continuación se califica como falta grave:
a) La falta de presentación y/o publicación de la Oferta de Interconexión de Referencia en
los términos y condiciones establecidos en el artículo 24 del Reglamento.
b) La dilación injustificada a proporcionar la conexión física y funcional de las redes, de
acuerdo a lo establecido en el Reglamento.
c) La falta de presentación de los Convenios de Interconexión ante la Autoridad de
Aplicación.
d) La falta de publicación de los Convenios de Interconexión en tiempo oportuno.
e) La renuencia a entregar la información que requiera la Autoridad de Aplicación para
arbitrar en los problemas de Interconexión.
f) El incumplimiento reiterado de los términos y condiciones de los Convenios de
Interconexión.
g) No reportar las fallas a que se refiere el artículo 20 del presente Reglamento o la
reincidencia en la no atención a fallas que afecten la Interconexión.
h) Entregar en forma intencional información, servicios o facilidades que degraden la
calidad de la Interconexión con otras redes.
10
i) Desconectar una red o interrumpir la Interconexión en forma intencional sin la debida
autorización previa de la Autoridad de Aplicación.
j) La provisión de servicios de Interconexión a precios inferiores al costo incremental de
largo plazo de proveer dichos servicios por considerarse práctica predatoria.
3.4.
Competencia de la CNC en materia de Interconexión.
3.4.1. Misiones y funciones. (Ver anexo II).
Sin perjuicio de lo mencionado en el Anexo II, se señala que, entre otras, la
Autoridad de Control tiene las funciones de:
•
Asistir a la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación en la
actualización
y
elaboración
de
los
Planes
Técnicos
Fundamentales
de
Telecomunicaciones, en lo referente a compatibilidad operativa, calidad mínima de
servicio e interconexión de redes.
•
Revisar los contratos de interconexión celebrados entre los prestadores de servicios de
telecomunicaciones y resolver, a petición de un prestador de servicio de
telecomunicaciones, las discrepancias que se planteen entre las partes que negocian un
contrato de interconexión y que ellas no puedan resolver.
3.4.2. Áreas intervinientes. (Ver anexo II).
3.4.3. Delegación de facultades.
Considerando lo dispuesto en RNI, la Autoridad de Control es la CNC, que
interviene a los efectos del registro y publicidad de los convenios de interconexión, como
así también en los incumplimientos de las condiciones prescritas en convenios o
infracciones y sanciones, conforme lo descripto en puntos precedentes.
Mediante Resolución SC Nº 439/01, la SECOM delegó en la CNC la
facultad de registrar los convenios de interconexión suscriptos por los prestadores de
telecomunicaciones, de acuerdo a lo dispuesto en el RNI y estableció que ese Organismo
deberá informar quincenalmente a aquélla Secretaría las registraciones efectuadas y
publicarlas en su página institucional en Internet.
11
A su vez, por medio de Resolución CNC Nº 211/03, la CNC ha centralizado
la guarda de documentación del Organismo en el Centro de Información Técnica -CITdebiendo todas las Áreas de la CNC remitir a dicho Centro los convenios de interconexión
suscriptos por los prestadores de telecomunicaciones, a los fines de que aquel organice,
registre y preserve la documentación. Asimismo las Gerencias deben informar anualmente
por escrito el detalle específico de la información que remiten al CIT y la frecuencia con la
que se efectuará dicho envío.
3.5. Competencia de la SECOM y de la SSDCyDC en materia de Interconexión.
3.5.1. SECOM.
3.5.1.1. Acciones, responsabilidades y objetivos. (Ver anexo III).
3.5.1.2. Intervención de la Autoridad de Aplicación.
El RNI establece que la Autoridad de Aplicación del citado Reglamento es
la SECOM, la que, entre otros casos, debe intervenir:
- Ante la negativa de un Prestador a otorgar la Intercone xión requerida por
un Prestador Solicitante.
- A requerimiento de alguna de las partes, cuando, con posterioridad a la
solicitud de Interconexión, en cualquiera de las etapas de la negociación, hubiera demoras
injustificadas y/o falta de acuerdo que dificulten o impidan celebrar el Convenio de
Interconexión.
- A requerimiento de alguna de las partes, cuando no hubiera acuerdo
respecto a las condiciones, precios de la Interconexión o cuando, con posterioridad al
Convenio de Interconexión, se demore injustificadamente la concreción de lo pactado en el
Convenio o se verifica un tratamiento discriminatorio respecto de un Convenio celebrado
con otro Prestador.
- De oficio, en todo momento, cuando fundadas razones de interés público
lo requieran o cuando se afectare lo dispuesto en este Reglamento.
- Ante la impugnación de un tercero interesado.
- Periódicamente, de oficio, a efecto de revisar los precios de Interconexión
referenciales de las Facilidades Esenciales. (art. 7º RNI).
12
La modificación del Reglamento se realizará por Decreto del Poder
Ejecutivo Nacional, con la intervención previa, conjunta, de las Secretarías de
Comunicaciones y de Defensa de la Competencia y del Consumidor.
Cuando se menciona la Autoridad de Aplicación, y se trate de los siguientes
temas, se entenderá que ésta resolverá e interpretará, en forma conjunta, con la Secretaría
de Defensa de la Competencia y del Consumidor:
a) Determinación de la metodología de cálculo de los precios de los elementos y funciones
de red asociados a la Intercone xión
b) Determinación y actualización de los precios referenciales de las Facilidades Esenciales
c) Determinación y puesta en funcionamiento de la metodología de cálculo de los costos
incrementales de largo plazo
d) Análisis de los plazos y condiciones económicas que permitan iniciar la modalidad de
Portabilidad de Números
e) Análisis y definición de los precios referenciales de interconexión correspondientes a los
servicios a NTS.
f) Intervención en caso de divergencias entre Prestadores acerca de la metodología de
cálculo de los costos incrementales de largo plazo.
g) Análisis de la metodología de identificación de prácticas anticompetitivas en el sector de
las telecomunicaciones.
h) En caso de sanción por infracción a lo establecido en el RNI, que determine la
caducidad de la licencia del Prestador.
En aquellos casos que no se refieran a los ítems mencionados en este
apartado, resolverá e interpretará exclusivamente la Autoridad de Aplicación.
3.5.2. SDCYDC.
3.5.2.1. Objetivos. (Ver anexo III).
Sin perjuicio de lo que se señala en el Anexo III, la Subsecretaría de
Defensa del Consumidor tiene, entre otros, el objetivo de asistir a la Secretaría de
13
Comercio Interior en la elaboración de propuestas, evaluación y control de las políticas y
normas tendientes a mejorar la organización de los mercados de bienes y servicios, tanto
públicos como privados, con el objeto de favorecer la transparencia, la simplicidad
funcional y la modernización de las normas técnicas.
3.6. Muestra.
El total de convenios de interconexión presentados por el organismo en
soporte papel y magnético fue de 361 casos.
De ese total se discriminaron los que correspondían a la intervención de: a)
Telefónica y Telecom, e involucraron trescientos treinta y tres convenios (92,24%) y b) los
operadores restantes, con veintiocho convenios (7,76%).
En ese orden, respecto de a) se discriminaron 76 casos que representan el
22,82% de 333 y el 28,05% del total de 361.
Por su parte sobre b) se solicitaron 28 convenios.
Consecuentemente con ello la muestra total seleccionada solicitada al
organismo alcanzó a 104 casos, que importaron un 28, 81% del universo.
La muestra se obtuvo mediante el criterio de selección aleatoria.
Oportunamente el organismo remitió 94 casos de los 104 solicitados,
procediéndose al análisis de 71 casos que corresponden a la intervención de Telefónica y
Telecom y 23 casos que corresponden a la intervención de los restantes operadores.
Por otra parte se analizaron:
a) 35 expedientes relacionados con reclamos formulados por los prestadores
ante la Autoridad de Control, por incumplimiento de lo pactado o establecido en los
acuerdos de interconexión, conforme lo previsto en el art. 33 del RNI, abarcando la
muestra seleccionada el 100% del universo remitido por el organismo y
b) 42 actuaciones relacionadas con reclamos interpuestos en materia de
interconexión, en los que interviene la Autoridad de Aplicación en virtud de lo previsto por
los arts. 3º, 7º y 11º del RNI, alcanzando la muestra elegida el 90,47% de la totalidad de los
casos informados por el organismo.
14
4.
Comentarios y Observaciones.
Convenios de interconexión. Registro, publicación y aprobación.
4.1.
La CNC no controla de oficio los convenios de interconexión. No se ha
constituido el Área de Prevención de Prácticas Anticompetitivas en el ámbito de la
Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatorias.
El
Organismo
no
realiza
comprobaciones
con
fines
preventivos
incumpliendo la normativa vigente al no ejercer de oficio el control, la fiscalización y
verificación que en materia de telecomunicaciones le compete, en base a las funciones
específicas establecidas en la normativa vigente.
En la Nota CNC Nº 912/06, el organismo consignó que atento a que los
prestadores que firman convenios de interconexión lo hacen acordando libremente los
términos de los mismos, no realiza acciones de control para verificar el cumplimiento de
las obligaciones asumidas por los prestadores, toda vez que cualquiera de las partes ante un
incumplimiento de los términos acordados, tiene a su disposición procedimientos de
denuncia ante la Autoridad de Aplicación, previstos en el Reglamento.
Consecuentemente con ello, la CNC no cumple con lo normado en el
Manual de Misiones y Funciones aprobado por Resolución 2065/99, en cuanto a las
funciones allí previstas para el Área mencionada.
En Nota S.C. 1703/07 la Secretaría de Comunicaciones cita y acompaña el
TRECNC 43950/2006, Dictamen N° 45740 GJNR/2007, en el que se expresa que el área
de prevención de prácticas anticompetitivas perteneciente a la GJyNR de la CNC, no sólo
no ha promovido ni sustanciado procedimientos en lo que respecta a la elaboración de
normas de prevención y sanción de conductas anticompetitivas, sino que la misma no se
encuentra constituida.
15
4.2.
La CNC no ha iniciado proceso sancionatorio respecto de los licenciatarios que
han presentado los convenios de interconexión fuera de término (20,19% de los
casos), o que no han sido publicados (77,88% de los casos).
Del análisis de los trámites seleccionados se verificó que el 20,19% de los
convenios de interconexión (de los 94 legajos remitidos) han sido presentados fuera del
plazo de diez días establecido por el RNI, para su registro ante la CNC. (artículo 10.1 del
RNI)
El incumplimiento de los prestadores de su obligación de informar a la CNC
la celebración de los convenios en el plazo establecido, priva a los licenciatarios que
actúan en el mercado, de conocer esos convenios en tiempo oportuno.
En este orden, el incumplimiento mencionado no resulta un dato menor,
toda vez que el procedimiento de registración de los convenios de interconexión, descansa
en su publicidad. Conforme se explica en el punto 3 del presente, la publicidad de los
convenios de interconexión en tiempo y forma, tiende a evitar maniobras distorsivas,
anticompetitivas y/o discriminatorias que atenten contra la transparencia y la
competitividad del mercado.
Así, la pronta publicidad establecida en el RNI de los convenios de
interconexión, permite que los demás prestadores que participan en el mercado, puedan
efectuar las observaciones e impugnaciones que estimen correspondientes.
Por otra parte, se ha constatado que en el 77,88% de los casos analizados,
no obran constancias de la publicación del convenio en el Boletín Oficial, ni en diarios de
circulación nacional, local o regional. (artículo. 10.2 del RNI).
En síntesis, de lo expuesto anteriormente debe inferirse que
los
mencionados convenios no deben considerarse aprobados (artículo 11.1. RNI) ni
consentidos, por incumplimiento del procedimiento vigente (artículo 11.2. RNI).
Finalmente, los incisos c) y d) del artículo 32 del RNI, encuadran el
incumplimiento señalado como falta grave y, como se dijo, se constató que el Organismo
auditado no ha iniciado el proceso sancionatorio.
16
4.3.
La CNC no implementó formalmente un procedimiento administrativo para la
registración de los convenios de interconexión.
El Organismo auditado consignó que no se ha dictado una norma que ponga
en vigencia el procedimiento de registro de los convenios de interconexión y que,
actualmente, se realiza en base a las funciones específicas de cada área interviniente.
Ello así, la informalidad del procedimiento de registro y publicación de los
convenios de interconexión, impide establecer una clara asignación de responsabilidades,
cumplimiento de objetivos y ejercicio de la actividad de control propia del Organismo.
4.3.1. En los legajos por los que tramitan la presentación, registro, publicación y
aprobación de los convenios de interconexión, no consta la intervención pertinente de
las áreas del Organismo con competencia específica.
De acuerdo con lo consignado en el Dictamen Nº 46499/07 GJyNR,
TRICNCCAYD Nº 28/2007, la intervención de la Gerencia de Jurídicos y Normas
Regulatorias en el procedimiento de registro de los convenios de interconexión, se
documenta a través de dictámenes o providencias, que se agregan a las actuaciones.
En caso de verificarse incumplimientos de fondo, se señalan en los
dictámenes. Ante incumplimientos de carácter formal (falta de formato digital, de fecha,
etc.), se requiere al prestador que lo subsane, previo al registro del convenio.
Esa intervención necesaria de la Gerencia no se observa en el 81,92% de los
legajos de la muestra por los que tramitan los convenios de interconexión.
Por su parte la CNC manifestó en la misma nota que, luego de la
participación de la Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatorias, los convenios de
interconexión son registrados por el Centro de Información Técnica dependencia que lo
remite, para su análisis, a la Gerencia de Control.
Esta intervención por medio de informes de la GC solamente se produce en
el 8,51% de los casos.
Finalmente, en lo referente a la intervención del CIT, en ningún caso se
pudo determinar la fecha en que los acuerdos han quedado definitivamente registrados, lo
que impide computar los plazos establecidos por la normativa vigente.
17
4.3.2. Se constató que la CNC no guarda las formalidades en el proceso de registro de
los convenios de interconexión.
Se ha verificado que no se han tomado los recaudos administrativos en
cuanto a las formalidades en los trámites analizados.
En especial, se hace notar la falta de constancia de intervención de las
distintas Áreas -ver punto 4.2.- (Dictámenes de la GJyNR, Informes de la GC, Registros
del CIT), verificándose además la falta de:
a) carátula del trámite por el que tramitan los el gajos de los convenios
seleccionados;
b) foliatura;
c) folios;
d) sello y fecha de ingreso al CIT; como así también:
e) convenios principales en los trámites por los que tramitan addendas que
modifican o amplían convenios.
f) presentación de convenio s en soporte magnético y en soporte papel;
g) constancias de sello y fecha de entrada a algún área sin que se verifique
fecha de salida;
h) referencia a objeciones formuladas por la A.A. que no constan en las
actuaciones;
i) en anexos del convenio, lo que es una inobservancia de la LNPA.
Denuncias ante la Autoridad de Control. Procedimiento previsto en el art. 33
del RNI.
4.4.
La CNC no ha resuelto el 82% de los reclamos incoados por los licenciatarios,
referidos a incumplimientos de lo acordado en los convenios de interconexión.
El artículo 33 del RNI, establece que en caso que un prestador no cumpla
con las obligaciones pactadas o establecidas en el convenio de interconexión, la parte
perjudicada puede denunciarlo ante la Autoridad de Control y ésta en base al análisis de los
18
antecedentes del caso, intimará a la parte incumplidora a cesar en su conducta en un plazo
perentorio de 5 días. Si el incumplimiento no es subsanado se considera falta grave, no
pudiendo disponer la desconexión del servicio, sin la conformidad previa de la AA.
A su vez, si la Autoridad de Control verifica la falta de al menos tres pagos,
no necesariamente consecutivos, de los precios de interconexión y en caso de verificar la
imposibilidad de subsanar dicho incumplimiento en un plazo máximo de 30 días,
autorizará la desconexión de las facilidades afectadas, tomando los recaudos que
resguarden los derechos de los usuarios de los servicios.
Del total de los reclamos en trámite en el organismo durante el período
auditado -35 expedientes que conforman el 100% del universo-, surge que la CNC, en el
82,9% de los casos (29 expedientes), no ha resuelto los reclamos o denuncias formulados
en materia de interconexión.
Asimismo, en aquellos casos en que se ha expedido, no respetó los plazos
estipulados para dar solución a los incumplimientos denunciados (art. 33 del RNI y art. 10
de la LNPA), verificándose en el 100 % de los casos (35 expedientes), que el tiempo de
tramitación excede el plazo de 90 días.
4.5.
La CNC no ha iniciado el proceso sancionatorio por infracciones previstas en
el art. 32 del RNI.
Del inc. i) del art. 32 del RNI surge que configura falta grave desconectar
una red o interrumpir la interconexión en forma intencional sin la debida autorización de la
Autoridad de Aplicación.
A su ve z el RNI califica como falta grave, entre otras, a las siguientes
conductas: la dilación injustificada a proporcionar la conexión física y funcional de las
redes. (inc. b del art. 32).
En el 81% de los casos de la muestra (28 expedientes) en los que se
tramitaron las divergencias sobre interconexión, las empresas dominantes efectuaron
acciones unilaterales contra los operadores independientes sin la autorización de la AC; sin
embargo solamente una de ellas fue sancionada.
19
En efecto, del relevamiento efectuado se pudo visualizar que las solicitudes
de desconexión incoadas por diversos licenciatarios se debieron, en su gran mayoría, a
incumplimientos por falta de pago.
Sobre el particular cabe hacer referencia al expte. 4204/02, por el que se
tramitaron diversos reclamos entre prestadores del servicio de telefonía celular y varias
cooperativas del interior del país.
En este orden, la Autoridad de Control tomó intervención ante la
notificación de las compañías de celulares acerca de la implementación de tarjetas
prepagas para acceder a sus servicios.
La conducta mencionada en el párrafo anterior refleja una virtual
desconexión de las cooperativas y licenciatarios, ya que los abonados, a partir de esa
medida adoptada por las compañías de celulares, debieron adquirir tarjetas prepagas para
acceder a las mismas.
En el expediente de marras, se vieron afectadas por esta decisión unilateral
distintas cooperativas telefónicas del interior del país. (Ej: Cotelvo Limitada, El Colorado
Limitada, El Chajá Limitada, Margarita Limitada, Municipalidad de Saldán, y otras
entidades adheridas a FECOTEL -Federación de Cooperativas de Comunicaciones
Limitada-), lo que marca una real dimensión del accionar intempestivo de las empresas
dominantes, la conflictividad existente e irresuelta y el perjuicio que ello ocasiona.
La autoridad de aplicación no inició el proceso sancionatorio contra las
compañías de celulares, no obstante haber confirmado la interrupción de la conexión, luego
de sendas denuncias por parte de las cooperativas.
En los otros casos no se ha verificado que se hubiere dado intervención a las
áreas competentes del organismo auditado, para determinar, previo análisis, si la acción
llevada a cabo por los Prestadores solicitados era pasible de sanción.
Denuncias ante la Autoridad de Aplicación. Procedimiento previsto en los arts.
8º y 11º del RNI.
20
4.6.
La SECOM no resuelve los reclamos interpuestos en materia de
interconexión, volviendo ineficaz las acciones de la SSDCyC al tema referido.
El art. 3º del RNI dispone que la AA interpretará y resolverá entre otros
temas, cuando se trate de determinar la metodología de cálculo de los precios de los
elementos y funciones de red asociados a la interconexión, análisis de la metodología de
identificación de prácticas anticompetitivas, etc.
A su vez, el art. 7º del citado Reglamento refiere que dicha Autoridad
intervendrá, entre otros casos, ante la negativa de un prestador a otorgar la interconexión
requerida por un prestador solicitante, a requerimiento de algunas de las partes cuando
hubiera demoras injustificadas o falta de acuerdo que impidan celebrar el convenio de
interconexión, cuando se demore injustificadamente la concreción de lo pactado o en caso
de que se verifique un trato discriminatorio respecto de un convenio firmado con otro
prestador.
Por su parte el art. 11º del mismo cuerpo jurídico alude a la ingerencia del
organismo precitado en caso de observaciones y/o impugnaciones formuladas por
prestadores solicitantes o terceros interesados respecto de convenios de interconexión
firmados por otros prestadores solicitados.
Del análisis de los trámites seleccionados surge que en el 100% de los
casos, la AA. no ha dictado resolución, cuando a la luz de las peticiones interpuestas es
requerida su intervención.
Lo descripto sucede aún cuando existen actuaciones administrativas en las
cuales se encuentran agregados Dictámenes de la GJyNR de la CNC, en los que se pone de
manifiesto que no pueden archivarse dichos trámites por motivos de interés general,
correspondiendo su prosecución hasta que recaiga una decisión o se adopte una postura
respecto de las cuestiones de fondo planteadas (v. gr. aplicación del CER en los precios de
interconexión).
Asimismo existen casos en los que la SSDCyC se dirige a la SECOM,
requiriéndole arbitre los medios correspondientes para llevar a cabo una reunión en los
términos del art. 3.2. del RNI, teniendo en consideración las observaciones y
recomendaciones vertidas por la AGN en el Informe de Auditoría aprobado por Resolución
21
AGN 38/04 del 23/04/04 o solicitando que desde la CNC se curse dictamen técnico, aún
así la Autoridad de Aplicación no ha resuelto las cuestiones sometidas bajo su
competencia.
5.
Comunicación del Informe.
Mediante Notas Nº 108/08-A05 y Nº 110/08-A05 de fecha 11 de diciembre
de 2008, se remitió el Proyecto de Informe de Auditoría a la SECOM y a la CNC,
respectivamente, a los efectos de que esos organismos formulen las aclaraciones,
objeciones o comentarios que estimaren convenientes.
Por medio de Notas SC Nº 90/09 y CNC Nº 06/09, de fechas 12 y 14 de
enero de 2009, respectivamente, los organismos presentan argumentos a modo de descargo
que, como Anexo IV y V, forman parte del Informe.
El análisis individualizado de los descargos obra como Anexo VI y VII,
también constituyendo parte del Informe, sin modificar su contenido.
6.
Recomendaciones.
Teniendo en consideración los comentarios y observaciones explicitadas en
el capítulo precedente, es menester realizar las siguientes recomendaciones:
La Autoridad de Control:
6.1.
Ejercer de oficio el control, la fiscalización y verificación
que en materia de
telecomunicaciones le compete, orientando y profundizando su gestión hacia el logro de
los objetivos previstos en el RNI y facilitando la conformación y/o integración definitiva
del área específica, cuya composición tiende a la prevención de conductas anticompetitivas
y fomento de la libre competencia en el mercado de telecomunicaciones. (Corresponde
Obs. 4.1.).
6.2.
Iniciar proceso sancionatorio, respecto de los incumplimientos en que incurren las
prestadoras, relacionados con la presentación, registro y publicación de los convenios de
22
interconexión, desarrollando las acciones necesarias para corregir las inobservancias
advertidas. Asimismo deberá incoar las actuaciones administrativas, tendientes a analizar
aquellas conductas en que han incurrido las empresas dominantes, a fin de determinar si
configuran falta grave y son pasibles de sanción. (Corresponde Obs. 4.2. y 4.5.).
6.3.
Elaborar y aprobar un procedimiento interno que regule detalladamente el circuito
administrativo que debe seguir un convenio de interconexión en cuanto su registro,
publicación y aprobación, como así también la asignación de tareas de las diferentes áreas
orgánicas involucradas, posibilitando una clara identificación de responsabilidades, que a
su vez, se corresponda con una intervención documentada cabalmente y atendiendo al
respeto de las disposiciones de la LNPA. (Corresponde Obs. 4.3., 4.3.1. y 4.3.2.)
6.4.
Resolver en tiempo y forma las denuncias formuladas por los prestadores,
relacionadas con incumplimientos de las obligaciones establecidas en los convenios de
interconexión, procurando adecuar su actividad a los deberes, misiones y funciones que le
competen. (Corresponde Obs. 4.4.).
La Autoridad de Aplicación:
6.5.
Entender en los casos previstos por el RNI y resolver los mismos observando el
ejercicio de sus funciones de Autoridad de Aplicación, en el marco de la competencia que
le cabe en materia de telecomunicaciones, atendiendo al cumplimiento de la normativa
vigente del sector.
Coordinar con la CNC (Autoridad de Control) y con la SDC (Autoridad de Aplicación
Conjunta), en el marco de las funciones propias y conjuntas, acciones tendientes a la
protección de los derechos de los clientes y usuarios (corresponde obs. 4.6).
7.
Conclusiones
23
De las tareas desarrolladas en el ámbito de la SECRETARÍA DE
COMUNICACIONES,
de
la
SUBSECRETARÍA
DE
DEFENSA
DE
LA
COMPETENCIA Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR (Ex Secretaría de Defensa de la
Competencia, Desregulación y Defensa del Consumidor) y de la COMISIÓN NACIONAL
DE COMUNICACIONES se concluye que:
Tanto el organismo regulador como el órgano de control deben atender al derecho
de los usuarios al propiciar la interconexión, contemplando la naturaleza y calidad pública
del servicio que se regula, tratando de evitar que la pugna comercial existente entre los
prestadores prime sobre el bienestar del usuario, por constituir este último el objetivo
principal de la interconexión, lo que se logra asegurando la sujeción de la prestación del
servicio a las reglas y principios de derecho y al marco regulatorio especial que se dicte en
la materia, con miras al bien común al que deben ceñirse las prestaciones.
Finalmente, el necesario compromiso de la Autoridad de Control y de la Autoridad
de Aplicación, se describe trayendo a colación lo establecido en el párrafo 60 del
considerando del Decreto Nº 764/2000, en el que se expresa que, “independientemente de
los intereses de los prestadores en pugna, es el bienestar del usuario el objetivo principal de
la interconexión, en la medida que ésta permite a los usuarios de una red conectarse con los
usuarios de otra red o acceder a servicios prestados desde otra red”.
8.
Lugar y fecha de emisión del Informe
Buenos Aires, 18 de agosto 2009.-
9.
Firma
24
ANEXO I
3.3. Disposiciones del Reglamento Nacional de Interconexión. (Continuación).
Los Convenios de Interconexión deben contemplar como mínimo:
a) Los principios generales aplicables.
b) La descripción de los servicios de Interconexión objeto del acuerdo.
c) Las contraprestaciones económicas.
d) Las características técnicas y operativas de la Interconexión.
e) Los plazos y las condiciones de la implementación y desarrollo de la
Interconexión.
Asimismo deben incluir:
•
cláusulas que contemplen los servicios de interconexión que se prestarán, las
condiciones de pago, incluyendo los procedimientos de facturación y de liquidación
y las facilidades complementarias de tasación, facturación y cobranza, de acuerdo a
los siguientes principios generales:
a) La tasación a efectuar debe comprender un período de facturación homogéneo
con el aplicado por el Prestador Solicitado a sus clientes.
b) Los Prestadores deben establecer pautas objetivas y razonables que determinen
cuándo las obligaciones pecuniarias son líquidas y exigibles.
c) Los valores establecidos por la gestión de cobranza deben diferenciar
equitativamente los casos en que esta gestión obtenga o no el cobro requerido;
d) Los Prestadores deben acordar la forma de tratamiento de la morosidad.
e) El Prestador Solicitado debe entregar al Prestador Solicitante, respecto de sus
clientes, información desagregada (por período, servicio cursado y tipo de clientes)
sobre el tráfico medido, la facturación registrada, los montos percibidos con moras
incluidas, si las hubiere.
f) La falta de pago por parte del Cliente de los servicios facturados por cuenta y
orden de otros Prestadores, no será causal de cese de los servicios brindados por el
25
Prestador Solicitado. El Prestador Solicitado debe proporcionar en forma no
discriminatoria el bloqueo del acceso de un Usuario y/o Cliente ante la falta de
pago de los servicios brindados por el Prestador Solicitante, cuando éste así lo
requiera, y medie una autorización expresa de la Autoridad de Aplicación, en la
medida que dicho bloqueo resulte técnicamente factible.
•
Identificación y localización de los Puntos de Interconexión.
•
Parámetros respecto a la calidad, confiabilidad y/o disponibilidad de las
interconexiones y las compensaciones por incumplimiento de aquellas.
•
Recaudos para la operación y el mantenimiento de las interconexiones.
•
Procedimientos a aplicar en caso que se propongan modificaciones de la red o a los
servicios de Interconexión ofrecidos por una de las partes.
•
Condiciones en el uso compartido de instalaciones, incluida la co-ubicación.
•
Funciones y elementos de red desagregados y Facilidades Esenciales convenidas en
su caso, con sus respectivos precios, forma de pago, plazos de provisión, plazo de
vigencia del Convenio, restricciones y otras obligaciones de las partes.
•
Protocolos, formatos, señalización, niveles, impedancias, conectores y demás
características necesarias para que la información pueda ser intercambiada en el
Punto de Interconexión.
•
Fechas o períodos en los cuales las partes se obligan a cumplir los compromisos de
Interconexión.
•
La capacidad inicial necesaria y la proyectada para la gestión del tráfico futuro.
•
El acceso a servicios auxiliares y suplementarios, de así corresponder.
•
Los procedimientos de resolución de litigios que puedan surgir entre las partes, sin
perjuicio de la intervención que corresponda de la Autoridad de Aplicación.
•
La determinación de la responsabilidad de cada una de las partes.
•
Plazo de vigencia y pautas para la renegociación de los Convenios de
Interconexión.
26
ANEXO II
3.4.
Competencia de la CNC en materia de interconexión. (Continuación).
3.4.1. Misiones y funciones.
De acuerdo con la normativa aplicable en materia de Telecomunicaciones y
atento lo previsto en la Resolución CNC Nº 2065/99 y sus modificatorias, que aprueban el
Manual de Misiones y Funciones de la CNC, dicha Comisión tiene como misión la
regulación administrativa y técnica, el control, la fiscalización y verificación en materia de
telecomunicaciones y postal, debiendo asegurar la continuidad, regularidad, igualdad y
generalidad de los servicios y promover el carácter universal del Servicio Básico
Telefónico, a precios justos y razonables, así como la competencia leal y efectiva en la
prestación de aquellos servicios que no estén sujetos a un régimen de exclusividad.
En lo que a sus funciones se refiere y teniendo en cuenta el objeto de la
presente auditoría, pueden destacarse las siguientes:
•
Aplicar, interpretar y hacer cumplir los decretos y demás normas reglamentarias en
materia de telecomunicaciones y postal, de acuerdo a las competencias atribuidas por la
normativa vigente.
•
Prevenir conductas anticompetitivas, monopólicas o discriminatorias, incluyendo los
subsidios desleales que reciban los servicios en régimen de competencia de parte de los
servicios en régimen de exclusividad o prestados sin competencia efectiva. A tales
fines podrá pedir la intervención de la Comisión Nacional de Defensa de la
Competencia.
•
Controlar y fiscalizar la prestación de servicios en régimen de competencia para
asegurar el mantenimiento de la misma, así como el respeto de las restricciones
impuestas por las licencias u otros actos administrativos respectivos.
•
Asegurar la calidad y compatibilidad técnica de la red pública de telecomunicaciones.
•
Resolver en instancia administrativa los reclamos de los us uarios u otras partes
interesadas.
27
•
Aplicar las sanciones previstas en las licencias, autorizaciones o permisos y en la
normativa aplicable en el ámbito postal y de las telecomunicaciones. Una vez firmes en
sede administrativa, podrá ejecutarlas judicialmente de acuerdo a las normas
específicas en la materia.
3.4.2. Áreas intervinientes.
Las Áreas de la CNC que conforme su competencia tienen injerencia en la
materia objeto de auditoria son:
•
La Gerencia de Control (GC).
Tiene como misiones, entre otras, las de aud itar y verificar el cumplimiento
de las condiciones técnicas, económicas, financieras y de calidad establecidas para la
prestación
de
servicios
de
telecomunicaciones.
Asimismo
debe
garantizar
el
mantenimiento de la competencia en materia de telecomunicaciones, controlando las
condiciones de los prestadores dominantes sobre el resto de los actores. Por otra parte debe
entender en las tareas de control asignadas al ente por la normativa vigente y en el proceso
sancionatorio
por
incumplimiento
a
la
normativa
vigente
en
materia
de
telecomunicaciones. Además debe controlar que las redes de telecomunicaciones
funcionen en conformidad con las normas de calidad y compatibilidad técnica establecidas.
Por medio del Área Policía de Telecomunicaciones, Sector Policía Técnica
de Control Telefónico, la GC tiene como funciones entender en la revisión de los
convenios de interconexión en sus aspectos técnicos.
•
La Gerencia de Relaciones Institucionales (GRI)
Tiene como misiones, entre otras, las de efectuar la difusión de las normas y
mecanismos dispuestos para realizar los reclamos y hacer efectivos los derechos que
28
impliquen la defensa de los clientes. A su vez tiene como funciones, entre otras, las de
dirigir el Centro de Información Técnica y Regulatoria para ser consultado por el público
en general. Por intermedio del Centro mencionado a su vez tiene como funciones las de
recopilar, centralizar y distribuir la documentación necesaria para el desenvolvimiento de
la Comisión Nacional de Comunicaciones, organizar y ejecutar los servicios de
información, mantener servicios permanentes y actualizados de información sobre material
existente y establecer procedimientos internos de recopilación de la documentación
generada por las diferentes áreas de la CNC a fin de centralizar la información técnica.
•
La Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatorias (GJyNR)
Tiene como misiones, entre otras, las de entender en las tareas de asistencia
para el dictado de las regulaciones para el sector de las telecomunicaciones, asistir en el
diseño de regulaciones que impliquen promover una competencia dinámica y leal para la
provisión de servicios y productos de telecomunicaciones, asesorar, asistir e intervenir en
todas aquellas cuestiones relacionadas a defensa de la competencia en materia de
telecomunicaciones y entender en el diligenciamiento administrativo de todas las
actuaciones en que intervenga la Comisión.
Al mismo tiempo, pueden destacarse entre sus funciones la de asesorar y
asistir al organismo en todas aquellas materias jurídicas y legales que le sean requeridas,
elaborar los dictámenes que correspondieren o le sean solicitados, intervenir en la
aplicación
del
régimen
telecomunicaciones,
sancionatorio
verificar
el
de
cumplimiento
los
de
prestadores
las
de
condiciones
servicios
de
legales,
de
autorizaciones, licencias o permisos para prestar servicios de telecomunicaciones,
substanciar los recursos administrativos, denuncias administrativas, y demás medidas y
gestiones procesales por aplicación de las normas de procedimientos vigentes, con respecto
a la Gerencia de Asuntos Jurídicos y entender en la elaboración de normas de prevención
de conductas anticompetitivas y de protección y fomento de la competencia en los
servicios de telecomunicaciones.
29
Por medio del Área de Prevención de Prácticas Anticompetitivas, la GJyNR
tiene las funciones de asistir en la elaboración de normas de prevención y sanción de
conductas anticompetitivas y de protección y fomento de la libre competencia en los
servicios de telecomunicaciones y asistir a la Secretaría de Comunicaciones en la
elaboración de normas tendientes a evitar y sancionar el abuso de posición dominante y las
concentraciones económicas distorsivas de la competencia en el marco de las
telecomunicaciones.
30
ANEXO III
3.5.
Competencia de la SECOM y de la SSDCyDC en materia de interconexión.
(Continuación).
3.5.1.
SECOM.
3.5.1.1. Acciones, responsabilidades y objetivos.
Conforme lo establecido por el Dto. Nº 772/2000, que aprueba la estructura
organizativa
de
las
unidades
de
nivel
inferior
del
MINISTERIO
DE
INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA, le asisten a dicha SECOM, entre otras, las
responsabilidades y acciones enunciadas a continuación:
Por intermedio de la Dirección Nacional de Políticas y Regulaciones:
Responsabilidad primaria:
Asistir al Secretario de Comunicaciones en los aspectos de su competencia
y en la propuesta, elaboración y ejecución de las políticas, regulaciones, planes y
programas referidos al sector.
Acciones:
Evaluar los diferentes avances tecnológicos que puedan determinar la
adecuación de las políticas de telecomunicaciones.
Proponer los marcos regulatorios y la normativa tendiente a la ejecución de
las políticas de telecomunicaciones de la Secretaría.
Asistir al Secretario de Comunicaciones en el ejercicio de su facultad de
contralor y supervisión de la COMISIÓN NACIONAL DE COMUNICACIONES,
organismo descentralizado bajo su dependencia.
Ejecutar las políticas, planes y programas determinados por la Secretaría.
31
Asistir al Secretario de Comunicaciones en lo vinculado con la fijación de
tarifas, tasas, aranceles y cánones.
Elaborar
los
presupuestos
anuales
de
la
SECRETARIA
DE
COMUNICACIONES para ser propuestos al MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA Y
VIVIENDA.
Por medio de la Dirección Nacional de Telecomunicaciones:
Responsabilidad primaria:
Entender en los aspectos relacionados con las nuevas aplicaciones
tecnológicas en el área de telecomunicaciones, así como en las cuestiones relativas a la
protección de los derechos de los usuarios y en la participación de la REPUBLICA
ARGENTINA en los organismos y entidades internacionales, en materia de
telecomunicaciones.
Acciones:
Efectuar los estudios de los diferentes avances tecnológicos en materia de
telecomunicaciones.
Asistir al Secretario de Comunicaciones en la coordinación y generación de
propuestas sobre el desarrollo de mecanismos y sistemas para la protección de los derechos
de los clientes y usuarios en materia de telecomunicaciones.
Proponer al Secretario de Comunicaciones las acciones tendientes a
garantizar la participación de la REPUBLICA ARGENTINA ante los organismos y
entidades internacionales de telecomunicaciones.
Entender en los estudios necesarios para la aprobación, por parte del
Secretario de Comunicaciones, del Cuadro de Atribución de Bandas de Frecuencias del
Espectro Radioeléctrico de la REPUBLICA ARGENTINA.
Asistir al Secretario de Comunicaciones en la evaluación de los pliegos de
bases y condiciones para llamados a concurso y/o licitaciones para el otorgamiento de
licencias y/o frecuencias para los servicios de telecomunicaciones.
32
A su vez, conforme lo establecido por el Dto. Nº 27/2003, que aprueba el
Organigrama de Aplicación de la Administración Centralizada del MINISTERIO DE
PLANIFICACIÓN FEDERAL, INVERSIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS y los objetivos de
los niveles políticos establecidos en el mismo, la SECOM, tiene entre otras, las siguientes
finalidades:
Asistir al Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
en la elaboración, propuesta y ejecución de las políticas a aplicar en el ámbito de las
comunicaciones y actividades postales de la Nación, tendientes a lograr la actualización
tecnológica de dichos servicios.
Asistir en el contralor respecto de aquellos entes u organismos de control de
las áreas privatizadas o concesionadas de su competencia, y en la supervisión del
cumplimiento de los marcos regulatorios correspondientes.
Coordinar y asistir en la supervisión de la ejecución por parte del ente de
control correspondiente de las políticas que en materia de comunicaciones o postal se fijen.
Coordinar y generar propuestas sobre el desarrollo de mecanismos y
sistemas, para la protección de los derechos de los clientes y usuarios, en materia de
comunicaciones y postal.
Ejercer las funciones de Autoridad de Aplicación de las leyes que regulan el
ejercicio de las actividades de su competencia.
Asistir al Ministro Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios en la
supervisión del accionar de la COMISION NACIONAL DE COMUNICACIONES.
3.5.1.2. Intervención de la Autoridad de Aplicación. (Continuación).
Los Ministerios a los que pertenezcan las dos Secretarías respectivamente,
pueden, a través de una resolución única, decidir otros casos en los que ambas Secretarías
deban resolver en forma conjunta. (art. 3º RNI).
En lo atinente al procedimiento, el citado Reglamento establece que el
Prestador que solicite la intervención de la Autoridad de Aplicación debe detallar las
características y los antecedentes de su propuesta de Interconexión, especificando los
33
puntos controvertidos o hechos que denuncian. Asimismo deben aportar las pruebas y
antecedentes que sustenten su posición. (art. 8º inc. 1 RNI).
Luego la Autoridad de Aplicación convoca a las partes a una audiencia, en
el término de DIEZ (10) días, a fin de escuchar las posiciones. Dentro de los DIEZ (10)
días siguientes, la Autoridad de Aplicación debe arribar a una determinación preliminar
con la información que posea y ordenar la conexión física y funcional y la aplicación de los
precios, términos y condiciones que correspondan. Además debe Disponer que la parte
beneficiada por tal orden deba garantizar, en las condiciones que establezca la Autoridad
de Aplicación, la devolución a la otra parte de las sumas pertinentes, con más los intereses
de ley, si la decisión final de la Autoridad de Aplicación diera la razón a esta última. (art.
8º inc. 2 RNI).
A partir de la determinación preliminar, la Autoridad de Aplicación inicia
una investigación de la cuestión y decide dentro de un plazo razonable, que no puede
exceder los CUARENTA (40) días, dictando una resolución que establezca los precios,
términos y condiciones definitivos de la Interconexión. (art. 8º inc. 3 RNI).
En cualquier momento, antes de la decisión definitiva, las partes pueden
llegar a un acuerdo y desistir de la intervención de la Autoridad de Aplicación. (art. 8º inc.
4 RNI).
En cuanto a los criterios de evaluación para dirimir los conflictos que se
puedan plantear entre las partes que negocian un acuerdo de Interconexión, o ante la
solicitud de otro Prestador o tercero con interés legítimo, el Reglamento dispone que la
Autoridad de Aplicación debe tener en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: el
interés del usuario; las obligaciones y condiciones impuestas por las respectivas licencias;
el interés del Gobierno Nacio nal de fomentar ofertas innovadoras en el mercado y de dotar
a los usuarios de una amplia gama de servicios de telecomunicaciones, en todo el territorio
nacional; la disponibilidad y, en su caso, generación de alternativas técnicas y
comercialmente viables para la Interconexión solicitada; la igualdad en las condiciones de
acceso; la naturaleza de la solicitud, en relación con los recursos disponibles para
satisfacerla; las posiciones relativas de las partes en el mercado y el interés público.
34
También se encuentra previsto en el RNI el procedimiento de revisión de
contratos, cuando dispone que los convenios registrados pueden ser observados por otros
Prestadores y por terceros interesados durante el término de TREINTA (30) días, contados
a partir de la fecha de la publicación en boletín oficial y diarios. Aquellos que efectúen
observaciones o impugnaciones deberán hacerlo fundadamente, por escrito y con copia en
soporte magnético, en los formatos que indique la Autoridad de Aplicación, para el
traslado a las partes involucradas. (art. 11.1. RNI).
Vencido el plazo de TREINTA (30) días, si no existieran observaciones o
impugnaciones, los Convenios se consideran aprobados. (art. 11.2. RNI).
Si se hubieran presentado observaciones o impugnaciones, la Autoridad de
Aplicación debe resolver dentro del término de TREINTA (30) días, previo traslado por
DIEZ (10) días a las partes involucradas. (art. 11.3. RNI).
Los Convenios de Interconexión deben prever su adecuación inmediata, a
requerimiento del Prestador Solicitante, toda vez que el Prestador Solicitado hubiere
convenido con un tercer Prestador condiciones más favorables. (art. 11.4. RNI).
Sin perjuicio de lo expuesto, la Autoridad de Aplicación puede exigir la
modificación de un Convenio de Interconexión cuando su contenido no respeta los
principios, pautas u obligaciones establecidos por la Reglamentación vigente, o cuando
resulta necesario para garantizar la interoperabilidad de las redes. (art. 11.5. RNI).
3.5.2. SDCYDC.
3.5.2.1. Objetivos. (Continuación).
Conforme lo establecido por el Dto. Nº 25/2003, que aprueba el
Organigrama de Aplicación de la Administración Centralizada del Ministerio de Economía
y Producción, pueden destacarse entre los objetivos de la actual Subsecretaría de Defensa
del Consumidor, que funciona bajo el ámbito de la Secretaría de Comercio Interior, los que
se detallan a continuación:
Efectuar la propuesta, ejecución y control de las políticas relacionadas con
la defensa del consumidor.
35
Entender en la implementación de políticas y marcos normativos ne cesarios
para afianzar los derechos del consumidor.
Intervenir y asesorar a la Secretaría de Comercio Interior en todo lo relativo
a la aplicación de la Leyes
de Lealtad Comercial y de Defensa del Consumidor y
supervisar las actividades vinculadas con el seguimiento y verificación de todo lo
relacionado con esas leyes.
Asistir al Secretario de Comercio Interior en la supervisión del accionar de
los Tribunales Arbitrales de defensa del consumidor.
Supervisar la sustanciación de los sumarios para el juzgamiento en sede
administrativa, de las infracciones a las antes citadas Leyes.
Entender en la elaboración y seguimiento de la normativa de Lealtad
Comercial y proponer los reglamentos nacionales que en su consecuencia deban dictarse.
36
ANEXO IV
37
38
39
40
ANEXO V
41
42
43
44
45
ANEXO VI
ANÁLISIS DEL DESCARGO
SECRETARÍA DE COMUNICACIONES
Se realiza el análisis de las consideraciones efectuadas por la SECRETARÍA DE
COMUNICACIONES (SECOM), al proyecto de informe de auditoria: "Control de
Convenios de Interconexión, su Registro Publicación y Aprobación, Denuncias por
incumplimiento de los Convenios. Intervención de la Autoridad de Aplicación en caso de
divergencias entre los Prestadores". El período auditado comprendió los años 2004 y 2005.
El proyecto de informe se remitió a la SECOM por Nota Nº 108/2008 A05, del 11
de diciembre de 2008.
El Organismo formuló sus consideraciones mediante Nota SC Nº 90/09, recibida el
14 de enero de 2009, de la cual se adjunta un facsímil, individualizada como Anexo IV y
se analiza a continuación.
Para facilitar la comp rensión, se reproduce en primer lugar la observación efectuada
por la Auditoría General de la Nación (AGN), luego se presentan los aspectos más
relevantes del descargo y a continuación el comentario de la AGN.
Se utilizarán diferentes tipos de letra para permitir la identificación de la fuente.
Observación AGN
4.6 La SECOM no resuelve los reclamos interpuestos en materia de interconexión,
volviendo ineficaces las acciones de la SSDCyC al tema referido.
46
Respuesta de la SECOM
Respecto de la información solicitada, cabe recordar que con motivo de
la
emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria,
declarada por la LEY Nº 25.561 –y sus sucesivas prórrogas-, y a la autorización otorgada
al Poder Ejecutivo Nacional por el articulo 9º de dicha norma, para renegociar los
contratos celebrados por la Administración Pública bajo normas de derecho público,
comprendidos entre ellos los servicios de telecomunicaciones de telefonía básica, se inició
un período que significó una revisión global del sistema.
Así, a partir de la apuntada fecha y hasta la actualidad, la actividad
administrativa estuvo básicamente enderezada a paliar los efectos de la grave crisis
económica y política que sacudió al país.
En efecto, dicha crisis determinó la necesidad de iniciar un proceso de
renegociación, involucrando en él a las Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico.
En el marco de dicho proceso de renegociación, se firmaron cartas de
Entendimiento de fecha 20 de mayo de 2004 entre Estado fijaron algunos compromisos y
lineamiento esenciales para constituir los consensos necesarios en pos de avanzar en el
proceso de renegociación definitivo y sus similares del 15 de febrero y 6 de marzo de
2006.
Es recién a partir de entonces, conocidos los términos de las últimas Cartas de
Entendimiento, que pudo avanzarse nuevamente en lo ateniente a la redefinición de
muchos de los instrumentos vinculados con los sistemas diseñados por el Decreto Nº
764/2000, pues dichos términos podrían, hipotéticamente, haber impactado en las
obligaciones derivadas del mencionado acto administrativo desde una doble perspectiva;
esto es, respecto del alcance de las obligaciones de las Licenciatarias de Servicio Básico
Telefónico, y por vía refleja, con relación a las obligaciones del resto de las licenciatarias.
Asimismo, tal como surge del Informe de Auditoría aprobado por la Resolución Nº
202/04 de la Auditoría de la Nación, en su oportunidad, la Secretaría de Comunicaciones
manifestó que, en aquel contexto macroeconómico de emergencia y de renegociación de
los contratos de servicios públicos, muchas cuestiones pendientes requerían que, con
47
carácter previo, se definiera la renegociación en el sector y que se efectuaran las
modificaciones a la normativa vigente.
Las cuestiones concernientes al Régimen Nacional de Interconexión que motivan el
presente no escaparon al contexto de crisis apuntado.
Igualmente, cabe señalar que con fecha 7 de agosto de 2002, la Secretaría de
Comunicaciones, conjuntamente con la Secretaría de la Competencia, la Desregulación y
la Defensa del Consumidor, dictó la Resolución SC Nº 126/2002 mediante la cual fueron
aprobados los valores base de referencia de la subasta pública para la asignación de
frecuencias en el ámbito de la Comisión Nacional de Comunicaciones.
Al presente, y en el ámbito de esta Secretaría de Comunicaciones, se encuentra en
etapa de análisis y elaboración un anteproyecto de resolución que contiene disposiciones
de tipo procedimental, en el orden a dotar de mayor eficacia y certidumbre al
procedimiento previsto por el (Anexo II, Decreto 764/2000) así como en la Ley Nacional
de Procedimientos Administrativo Nº 19.549, marco en el cual se desarrollan las
actividades vinculadas con tal temática.
Asimismo, cabe recordar que a través de la Resolución Nº 439 de fecha 5 de
noviembre de 2001, SECRETARÍA DE COMUNICACIONES delegó en la COMISIÓN
NACIONAL DE COMUNICACIONES el ejercicio de la facultad de registrar los convenios
de interconexión suscriptos por los prestadores de telecomunicaciones y estableció la
obligación de la COMISIÓN NACIONAL DE COMUNICACIONES de publicar en su
página institucional en Internet los registros efectuados en el marco de la delegación antes
señalada, todo ello con el objetivo que los prestadores tomen conocimientos del contenido
de los mismos y efectúen las observaciones y/o impugnaciones que a su entender
correspondan.
Análisis de la AGN
El organismo no objeta la observación formulada, en tanto expresa que hasta la
actualidad la actividad administrativa del ente estuvo básicamente enderezada a paliar los
efectos de la grave crisis económica y política que sacudió al país y que dicha crisis
48
determino la necesidad de iniciar un proceso de renegociación, involucrando en el a las
Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico.
Expresa asimismo que las cuestiones concernientes al Régimen Nacional de
Interconexión no escaparon al contexto de crisis apuntado y que se encuentra en etapa de
análisis y elaboración un anteproyecto de resolución que contiene disposiciones de tipo
procedimental, en orden a dotar de mayor eficacia y certidumbre el procedimiento previsto
por el anexo II del Decreto 764/2000.
En lo que hace al tratamiento y resolución de conflictos suscitados entre las partes,
los cuales motivan la presente observación, el ente no ha contrariado lo sostenido por la
AGN en relación a la falta de dictado de resolución por parte de la SECOM a fin de
resolver las cuestiones sometidas bajo su competencia.
Por lo expuesto y en atención a que el descargo no refuta lo observado, debe
mantenerse la observación y su recomendación.
49
ANEXO VII
ANÁLISIS DEL DESCARGO
COMISIÓN NACIONAL DE COMUNICACIONES
Se realiza el análisis de las consideraciones efectuadas por la COMISIÓN
NACIONAL DE COMUNICACIONES (CNC), al proyecto de informe de auditoria:
"Control de Convenios de Interconexión, su Registro Publicación y Aprobación.
Denuncias por incumplimiento de los Convenios. Intervención de la Autoridad de
Aplicación en caso de divergencias entre los Prestadores". El período auditado comprendió
los años 2004 y 2005.
El proyecto de informe se remitió a la CNC por Nota Nº 110/08 A05, del 11 de
diciembre de 2008.
El Organismo formuló sus consideraciones mediante Nota CNC Nº 6/2009, del 14
de enero de 2009, recibida el 16 de enero de 2009, de la cual se adjunta un facsímil,
individualizada como Anexo V y se analiza a continuación.
Para facilitar la comprensión, se reproducen en primer lugar las observaciones
efectuadas por la Auditoría General de la Nación (AGN), luego se presentan los aspectos
más relevantes del descargo y a continuación el comentario de la AGN.
Se utilizarán diferentes tipos de letra para permitir la identificación de la fuente.
Asimismo se deja constancia que se han ratificado las observaciones en todos sus
términos.
Convenios de Interconexión. Registro, publicación y aprobación.
50
Observación AGN
4.1 La CNC no controla de oficio los convenios de interconexión. No se ha constituido
el área de prevención de Prácticas Anticompetitivas en el ámbito de la GJyNR.
(Recomendación 6.1)
Respuesta de la CNC
Sobre el particular y como ya fuera expresado en informes anteriores la
competencia para la evaluación y revisión de los convenios en trato le compete a la
Secretaría de Comunicaciones en su carácter de Autoridad de Aplicación de RNI,
conforme surge de los apartados 11.5 y 7 del mencionado Reglamento, siendo que a esta
Comisión solo le compete intervenir en la registración de los convenios presentados por
los licenciatarios firmantes, conforme expresa la Resolución SC Nº 439/01.
Respecto del incumplimiento de las funciones asignadas por el Manual de Misiones
y Funciones aprobado por la Resolución 2065/99 al Área de Prevención de Prácticas
Anticompetitivas en al ámbito de la Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatorias, se
señala que la misma, mediante Dictamen Nº 45740/2007 que sirviera de base a la
respuesta cursada a esa AGN por la NOTA CNC Nº 475 (punto 11) del 18/9/2007 y cuya
copia se acompaña para la mejor proveer, ha expresado que dicha Área no había sido
integrada, y se destacó que por la Ley de Defensa Competencia quedó “derogada toda
atribución de competencia relacionadas con el objeto finalidad de esta ley otorgada a
otros organismos o entes estatales” ( artículo 59, reglamento por el Decreto Nº 89/2001)
siendo la Autoridad de aplicación de la citada ley el Tribunal Nacional de Defensa de la
Competencia como organismo autárquico en el ámbito Ministerio de Economía y Obras y
Servicios Públicos de la Nación. En consecuencia se entiende que no resulta procedente
esta observación por no ser competente esta Comisión para entender en tales cuestiones.
51
Análisis de la AGN
El criterio con el que se formuló la observación se refiere al control, fiscalización y
verificación de oficio que debió haber ejercido el organismo respecto de los convenios de
interconexión, siendo precisamente la omisión de ese ejercicio, lo que genera un
incumplimiento por parte del ente con relación a las funciones sobre las que le cabe
competencia.
La recomendación apunta a que la actuación del Órgano de Control debería
concretarse por iniciativa propia, criterio que rige para todas las actividades de control, las
que no pueden depender solamente de la voluntad de las partes.
El hecho que la evaluación y revisión de los convenios de interconexión le competa
en cierta medida a la Autoridad de Aplicación, conforme lo expresado por el RNI, no obsta
a que la Autoridad de Control intervenga por medio de sus distintas áreas, ejecutando
funciones que también son de su incumbencia. ( Ej: “…Aplicar, interpretar y hacer cumplir
los decretos y demás normas reglamentarias en materia de telecomunicaciones…”;Res.
CNC Nº 2065/99).
Además de las descriptas precedentemente constituyen funciones específicas del
organismo, entre otras, las de: “Prevenir conductas anticompetitivas, monopólicas o
discriminatorias…Controlar y fiscalizar la prestación de servicios en régimen de
competencia…”, entre otras, dado que se encuentran relacionadas directamente con la
actividad propia del ente.
Cabe destacar que las misiones y funciones de la CNC han sido establecidas con la
finalidad de mejorar el funcionamiento operativo del organismo en el cumplimiento de sus
objetivos y prever un adecuado ordenamiento administrativo del ente, siguiendo la regla de
reforzar funciones de control a cargo de las distintas gerencias y disposiciones que hacen a
un mejor defensa del derecho de los usuarios.
En lo que respecta a la falta de integración del Área de Prácticas Anticompetitivas
en el ámbito de la Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatorias, si bien es cierto que en
52
virtud del artículo 59 de la Ley de Defensa de la Competencia “queda derogada toda
atribución de competencia relacionada con el objeto de esa ley, otorgada a otros
organismos o entes estatales”, la citada ley se refie re a actos y conductas relacionados con
la producción e intercambio de bienes o servicios y a la protección del libre movimiento de
los mercados en general, siendo el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia la
autoridad de control y de aplicación del marco normativo citado.
Ahora bien, la competencia de la CNC se encuentra restringida al mercado de las
telecomunicaciones y postal, estando relacionadas sus funciones a la prevención y fomento
de la libre competencia en el marco de dichos servicios, referido sólo a este ámbito de
aplicación. Sus acciones resultan necesarias para custodiar el comportamiento técnico
operativo de los prestadores de servicios de telecomunicaciones a efectos de alcanzar un
nivel de calidad satisfactorio.
Lo manifestado se encuentra en consonancia con las atribuciones conferidas a la
CNC, por lo que lo aseverado por el organismo en su respuesta a la observación 4.1, no
puede tener andamiento.
Por lo expuesto y en atención a que el descargo no refuta lo observado, debe
mantenerse la observación y su recomendación.
Observación AGN
4.2 La CNC no ha iniciado proceso sancionatorio respecto de los licenciatarios que
han presentados los convenios de interconexión fuera de término (veinte con
diecinueve por ciento de los casos), o que no han sido publicados (setenta y siete con
ochenta y ocho por ciento de los casos). (Recomendación 6.2)
Respuesta de la CNC
53
A partir del año 2006 se ha intensificado sustancialmente el inicio de procesos
sancionatorios por la falta de presentación en tiempo y forma de los convenios de
interconexión suscriptos entre licenciatarios, procurando revertir la situación observada.
Análisis de la AGN
Conforme lo consignado en el punto en cuestión, se observa que el Organismo
auditado ratifica lo afirmado por esta AGN.
Ello así, toda vez que manifiesta que recién a partir del año 2006, tiempo posterior
al período auditado, intensificó el inicio de procesos sancionatorios para revertir la
situación observada.
En virtud de lo detallado anteriormente, debe mantenerse la observación en análisis.
Observación AGN
4.3 La CNC no implementó formalmente un procedimiento administrativo para la
registración de los convenios de interconexión. (Recomendación 6.3)
Respuesta de la CNC
Con el fin de subsanar esta observación y dar cumplimiento a la consecuente
recomendación, la Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatorias ha propuesto un
procedimiento de registro de convenios a adoptar, el cual se encuentra en su etapa de
análisis por parte de los organismos con competencia en el tema, con vistas a su
aprobación por parte de esta instancia.
Análisis de la AGN
54
Las manifestaciones vertidas por el organismo auditado no desvirtúan lo observado,
atento que las mismas aluden a un proyecto de procedimiento de registro que se encuentra
en etapa de análisis, con la finalidad de subsanar la observación y de dar cumplimiento a la
recomendación, por lo que deben mantenerse las mismas.
Observación AGN
4.3.1 En los legajos por lo que tramitan la presentación, registro, publicación y
aprobación de los convenios de interconexión, no consta la intervención pertinente de
las áreas del Organismo con competencia especifica. (Recomendación 6.3)
Respuesta de la CNC
En el proyecto al que se alude en el punto anterior se encuentra contemplada la
regularización de este aspecto.
Sin perjuicio de ello, cabe reiterar que, en virtud de que los convenios de
interconexión, en especial aquellos celebrados por TELEFONICA Y TELECOM con otros
prestadores, siguen las pautas económicas de las OIR, la actualización del análisis de las
mismas, permite hacer extensivas las observaciones efectuadas en sus análisis a los
convenios de interconexión, anexos, actas ampliatorias modificatorias y adendas
celebrado entre los prestadores.
Teniendo en cuenta el análisis de las Ofertas de Interconexión presentadas por el
periodo auditado (2004-2005), el área Económico Financiero procedió a analizar los
términos de los convenios recibidos por el periodo de vigencia de la oferta de
Interconexión en cuestión, metodología ésta que se continúa aplicando en la actualidad.
Análisis de la AGN
El aspecto observado no se encuentra aún regularizado. El organismo se refiere al
proyecto mencionado en el análisis del punto anterior, el que aún no se aprobó.
55
Tal como lo menciona el organismo auditado, la regularización de los aspectos
observados se encuentra en análisis; haciendo extensiva para este punto la respuesta la
respuesta formulada para la observación 4.3.
De lo dicho se desprende entonces, que no existe reproche de los aspectos
observados, los que, por otro lado, podrá ser materia de subsanación una vez culminado el
análisis del procedimiento propuesto por el área respectiva y obtenida su aprobación.
Por lo expuesto, debe mantenerse la observación y su recomendación.
Observación AGN
4.3.2 Se constató que la CNC no guarda las formalidades en el proceso de registro de
los convenios de interconexión (Recomendación 6.3)
Respuesta de la CNC
La Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatorias ha instruido convenientemente a
sus áreas dependientes, a fin de dar cumplimiento a lo consignado en el presente apartado
en la relación al cumplimiento de las formalidades prescriptas por la LNPA.
En cuanto a la falta de los convenios principales en las actuaciones donde tramitan
sus adendas, se estima que la presentación de los mismos no resultan necesarios siempre
que se encuentren publicados en la página Web de esta comisión, de lo contrario es
requerida su presentación para su registro. Por último y en lo relativo a la falta de
intervención de las distintas Áreas del Organismos se remite a expuesto en el primer
párrafo del apartado 4.3.1 precedente.
Análisis de la AGN
56
El Organismo auditado no contradice los términos de la observación formulada, ya
que manifiesta que se ha instruído a las áreas correspondientes a fin de dar cumplimiento a
lo consignado, respecto de la observancia de las formalidades prescriptas por la LNPA.
Así, debe mantenerse la observación y su recomendación.
Denuncias ante la Autoridad de Control. Procedimiento previsto en el art. 33 del
RNI”
Observación AGN
4.4 La CNC no ha resuelto el 82% de los reclamos incoados por los licenciatarios,
referidos a incumplimiento de lo acordado en los convenios de interconexión.
(Recomendación 4.4)
Respue sta de la CNC
A los fines de determinar el motivo por el cual a la fecha no se encontrarían
resueltas y adoptar las acciones que pudieran corresponder, se torna necesario conocer el
detalle de los reclamos que se encontrarían en la situación descripta.
Análisis de la AGN
Las manifestaciones del auditado no desvirtúan la observación formulada, la cual
no puede ser refutada con el desconocimiento referido por el ente, relacionado con los
reclamos que se encuentran en la situación descripta.
Ello así porque por medio de Nota CNC Nº 972/2006, de fecha 26 de octubre de
2006, recibida el 27 de octubre de 2006, el organismo remitió el listado de denuncias
(treinta y cinco actuaciones) presentadas ante la CNC, vinculadas con incumplimientos en
57
virtud del art. 33 del RNI, no pudiendo desconocer el ente que es sobre ese total de
actuaciones sobre el que se formula la observación.
Como la observación no ha sido subsanada debe mantenerse la misma y su
recomendación.
Observación AGN
4.5 La CNC no ha iniciado el proceso sancionatorio por infracciones previstas en el
art. 32 del RNI.
Respuesta del CNC
En el citado apartado se hace referencia al expediente EXPCNC Nº 4204/02
vinculado con diversos conflictos originados entre licenciatarias del servicio de telefonía
móvil y distintos operadores independientes así como también empresas entrantes,
vinculados con el cobro por cuenta y orden de los costos de Terminación de Llamadas en
Red Destino Calling Party Pays (CPP).
Atento al diligenciamiento simultáneo de distintos trámites y expedientes
vinculados con el tema en cuestión, y a efectos de unificar criterios para la persecución de
los mismos, se dio origen TRICNCEF Nº 53/2004, en el cual se efectuaron diversos
requerimientos de información de las licenciatarias del servicio móvil.
En base a la información remitida por los mencionadas prestatarias, una vez
analizada la misma, se cursaron sendas notas a los Operadores involucrados,
corriéndosele traslado del detalle consignado por las prestatarias del servicio celular, a
fines de que las mismas efectúen las consideraciones que estimen pertinentes sobre el
particular.
De la información recabada en distintos requerimientos formulados a los
Operadores involucrados, surge que una parte importante de los conflictos que dieran
58
origen a las actuaciones en cuestión fueron superados por acuerdos entre las partes,
encontrándose actualmente dicho trámite en proceso de desagregación a los fines de
facilitar su prosecución, debido a la variedad de circunstancias planteadas en los
diferentes casos analizados.
Por otro lado, cabe señalar que a el 6 de diciembre de 2007, se suscribió ante la
Secretaría de Comunicaciones, un Memorando de Entendimiento entre la Federación de
Cooperativas de Telecomunicaciones de la República Argentina Ltda. (FECOTEL) la
Federación de Cooperativas Telefónicas de la zona Sur Ltda... (FECOSUR),
TELEFONICA MOVILES DE ARGENTINA S.A., TELECOM PERSONAL S.A y AMX
ARGENTINA S.A., vinculado con la prestación del servicio de clearinghouse para la
facturación y cobranza de comunicaciones bajo la modalidad CPP (Calling Party Pays),
desde abonados del servicio de telefonía básica de los Operadores Independientes.
Del citado Memorando, cabe mencionar como cuestión fundamental y central que
se acordó que los Operadores Móviles, reconocerían como compensación a los OI por la
prestación del servicio de facturación y cobranza por su cuenta y orden para el tráfico de
CPP originado desde estos últimos, el DIECISÉIS POR CIENTO (16%); sobre los montos
totales que el respectivo Operador envíe a facturar por tal concepto.
Por otro lado, en caso que el Operador Independiente emitiera el líquido producto
y realizara la transferencia correspondiente dentro de los 90 días corridos desde el cierre
del período mensual de liquidación inmediatamente siguiente al recibido y validación de
la información enviada por el respectivo Operador Móvil para su facturación por cuenta y
orden, el Operador Móvil, reconocerá una retribución extraordinaria asimismo, del
DIECISEIS POR CIENTO (16%) adicional.
En cuanto a las Federaciones, FECOTEL y FECOSUR, obtendrían un equivalente
al TRES POR CIENTO (3%) de los montos efectivamente transferidos a cada Operador
Independientes.
De lo consignado precedentemente, surge a las claras que ante tales
circunstancias, diversos conflictos entre Operadores Independientes y la Prestatarias
Móviles, se habrían resuelto, persiguiendo la intención de ajustarse a lo acordado en el
Memorando antes mencionado.
59
Análisis de la AGN
Cabe destacar que el Memorando de Entendimiento a que hace referencia la CNC
ha sido suscripto fuera del período auditado y no constaba, en las actuaciones
oportunamente analizadas, que diversos conflictos entre Operadores independientes y las
Prestatarias se hayan resuelto persiguiendo la intención de ajustarse a lo acordado en el
Memorando mencionado, como así tampoco los acuerdos a los que arribaron las partes y
que, según el ente, dieran solución a una parte importante de los conflictos que dieran
origen a las actuaciones relevadas.
Asimismo se deja constancia que oportunamente la conflictividad existió, la misma
se encontraba irresuelta y ante el perjuicio que las infracciones habidas ocasionaran, la
Autoridad de Control no inició el proceso sancionatorio correspondiente.
Por lo expuesto, debe mantenerse la observación y su recomendación.
60