2009_017info.pdf

INFORME DE AUDITORIA
ADMINISTRACION FEDERAL DE
INGRESOS PUBLICOS
Índice
1. Objeto
2. Alcance del examen
3. Aclaraciones previas
4. Consideraciones y observaciones
4.1. Universo de créditos
4.2. Visión sistémica de la organización
4.3. Sistemas de información
4.4. Metodología de Planificación
4.5. Evaluación del impacto de la gestión
4.6. Reestructuración del cuerpo normativo
4.7. Gestión de cobro originada en el control primario de la recaudación
4.7.1.
Reportes institucionales sobre recaudación
4.7.2.
Control primario en los Planes de Gestión Anuales
4.7.3.
Plan Anual de Recaudación
4.7.4.
Indicadores y metas de gestión -PAR-
4.7.5.
Metas a cumplir por las unidades operativas
4.7.6.
Monitoreo de la ejecución del plan
4.7.7.
Monitoreo de tareas de los procesos operativos
4.7.8.
Sistema Dosmil
4.7.9.
Cronograma de actividades
4.7.10. Domicilio fiscal
4.7.11. Prescripción del derecho
4.8. Gestión de cobro originada en las acciones de fiscalización de obligaciones de
contribuyentes y responsables
4.8.1.
Actividades fiscalizadoras y gestión de cobro en Planes de Gestión Anuales
1
4.8.2.
Reportes institucionales sobre créditos identificados por acciones de
fiscalización
4.8.3.
Plan Anual de Fiscalización
4.8.4.
Indicadores y metas de gestión – PAF
4.8.5.
Monitoreo de la ejecución del plan
4.8.6.
Evaluación interna de problemáticas operativas
4.9. Regímenes de facilidades de pago
4.9.1.
Esquema normativo
4.9.2.
Regímenes de planes de facilidades de pago en la planificación institucional
4.9.3.
Indicadores y metas de gestión
4.9.4.
Regímenes de PFP previos a “Mis Facilidades”
4.9.5.
PFP caducos
4.9.6.
Evaluación sistemática del comportamiento del contribuyente
4.9.7.
Acogimiento a “Mis Facilidades”
4.9.8.
Recurrencia en “Mis Facilidades”
4.9.9.
Financiamiento de deuda con “Mis Facilidades”
4.9.10. Evaluación de comportamiento de contribuyentes en cuanto a la aplicación
de “Mis Facilidades”
4.9.11. Aspectos procedimentales de “Mis Facilidades”
4.9.12. Régimen de saneamiento y capitalización del sector privado
4.10. Ejecuciones fiscales
4.10.1. Ejecuciones Fiscales en los Planes Institucionales
4.10.2. Indicadores y metas de gestión
4.10.3. Monitoreo de la gestión
4.10.4. SIRAEF
4.10.5. Asignación de ejecuciones a agentes fiscales
4.10.6. Estado de situación de la cartera de ejecuciones fiscales
4.11. Créditos en litigio
4.11.1. Gestión de la materia litigiosa en planes institucionales
4.11.2. GELTEX
4.11.3. Supervisión de la cartera contenciosa impositiva
4.11.4. Resultados de la gestión contenciosa originada en determinaciones de oficio
Anexo 1: Planes de Gestión 2005/2007
2
Anexo 2: Consideraciones sobre indicadores y metas de gestión –PARAnexo 3: Consideraciones sobre los reportes “Seguimiento del PAR” y “Acciones de
control”
Anexo 4: Consideraciones sobre los reportes “Informe de grado de avance del PAF” y
“Informe gerencial de fiscalización”
Anexo 6: Información sobre acogimiento a “Mis Facilidades”
Anexo 7: Aspectos procedimentales de “Mis Facilidades”
Anexo 8: Estado de situación de la cartera de ejecuciones fiscales
Anexo 9: Evolución de tasas de interés –diciembre 2005 / diciembre 2007-
3
INFORME DE AUDITORIA
ADMINISTRACION FEDERAL DE
INGRESOS PUBLICOS
Al Señor Administrador Federal
de Ingresos Públicos
Dr. Claudio Omar MORONI
CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES
S
/
D
En virtud de las funciones establecidas por el artículo 85 de la Constitución
Nacional y en uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156, la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION (AGN) procedió a efectuar una auditoría
en el ámbito de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS
(AFIP), con el objeto que se detalla en el punto 1.
1.
OBJETO
Actividades de planificación y control de gestión de cobro de créditos impositivos
implementados por la Administración Federal de Ingresos Públicos.
2.
ALCANCE DEL EXAMEN
El análisis fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
Auditoría General de la Nación, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada en
virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inc. d) de la Ley 24.156,
aplicándose los siguientes procedimientos:
a. Relevamiento de normativa general de aplicación al Ente, y de reglamentos e
instrucciones internas de procedimientos.
b. Revisión de estructura orgánica funcional del Ente en cuanto al objeto de auditoría.
4
c. Identificación y evaluación de procesos de planificación y de control de ejecución
de planes.
d. Entrevistas con funcionarios de áreas estructurales de relevancia para el objeto.
e. Individualización de los procesos administrativos y análisis de aquéllos de mayor
relevantes.
f. Identificación de sistemas de registración –manuales e informáticos- vinculados al
objeto de auditoría.
La tarea encarada por esta AGN se ha visto signicativamente limitada por la negativa
del ente a proporcionar información y documentación bajo el fundamento que ella no se
encuentra comprendida en el alcance del objeto de ésta auditoría.
Así expresó, entre otros aspectos, que “el plan anual de fiscalización no planifica meta
alguna sobre la gestión de cobro de los créditos impositivos. Por eso se entiende que el
Plan Anual de Fiscalización (PAF) no se encuentra dentro del alcance objeto de
auditoría, motivo por el cual no se considera necesaria su remisión”. Adicionalmente,
señaló que el ajuste no conformado y sus procedimientos de descargo, como el proceso
de determinación de oficio, durante el cual no hay crédito impositivo exigible, tampoco
se incluyen en el objeto referido en 1.
Cabe resaltar que al solicitar información, esta AGN practicó la aclaración del alcance,
indicando que el mismo contemplaba el crédito desde el conocimiento de su existencia
por ajustes impositivos en el proceso de fiscalización, que ha de soportar la veracidad
del mismo y que a partir de ese momento ya da lugar a acciones del Fisco tendientes a
su percepción –v.g.: solicitud de conformidad del contribuyente o, en su caso, la
revisión y determinación de oficio-.
Sin embargo, a partir de la información disponible dentro de la Intranet de la entidad –
de acceso público a sus miembros y de este Órgano de Control-, se pudo acceder a los
Planes Anuales de Fiscalización por los ejercicios 2005 a 2007, junto a informes
gerenciales y otras normativas internas.
5
No obstante, la negativa implicó no acceder a:
− Antecedentes de determinación de metas de PAF y consecuentemente del Plan de
Gestión Anual (PGA).
− Información y aclaraciones sobre aspectos operativos específicos que hacen a la
factibilidad del cobro del crédito detectado -“éxito” de las tareas de fiscalización en
el marco del concepto de ciclo completo- y al sustento del mismo para su ejecución
coactiva o defensa en instancia litigiosa –v.g.: análisis de viabilidad del cobro,
integridad en la tramitación del crédito, detección de desvíos en los ajustes
practicados, condicionantes para el cobro, etc.
− Conocimiento sobre la implementación de actividades de control y consecuente
monitoreo respecto de hitos relevantes que hacen a la calidad del crédito –v.g.: en
elaboración de papeles de trabajo de fiscalización, aplicación de mínimos de interés
fiscal, tratamiento del descargo del contribuyente, subsanación de falencias
salvables, priorización del trámite de ajustes, etc.-.
Por otra parte, la entidad no permite el acceso a información en detalle analítico y a
documentación de transacciones de su gestión -v.g.: obligaciones tributarias de
contribuyentes, pagos, saldos a favor, compensaciones, créditos, acciones de control,
etc.- argumentando que se encuentran alcanzadas por la figura del “secreto fiscal”
prescripta por el artículo 101 de la Ley 11.683. La presente negativa importa una muy
significativa limitación en el desarrollo de la presente auditoría, en el marco de lo
establecido por el artículo 85 de la CONSTITUCION NACIONAL, y ha implicado que
los análisis y/o evaluaciones se hayan practicado a partir de la información agregada
proporcionada por el ente, sin poder practicarse su validación ni revisiones de aspectos
que esos procedimientos exigieran.
Una auditoría incluye el examen, sobre bases selectivas, de los elementos de juicio
aportados por la Entidad auditada, y no tiene por objeto detectar delitos o
irregularidades intencionales.
6
La revisión de los procesos informáticos incluyó el análisis del ingreso de datos y
egreso de información (input/output) de las aplicaciones computadorizadas existentes en
el ámbito de la Entidad auditada, cuando las prácticas administrativas y contables
relevantes requieren su utilización. Esto no constituyó una revisión especial sobre el
correcto funcionamiento de los sistemas de procesamiento electrónico de datos, en
cuanto al diseño de los programas de computación, la gestión de base de datos, los
elementos de control incluidos, la lógica de los lenguajes empleados y la configuración
del equipamiento.
Las tareas de campo se desarrollaron en los períodos comprendidos entre el 01/11/06 y
el 29/12/06 y del 06/08/07 al 30/11/07.
3.
ACLARACIONES PREVIAS
Previo a la exposición de los comentarios y observaciones a los que se ha arribado, cabe
formular las siguientes consideraciones que permiten enmarcar la lectura de los mismos,
a saber:
Por Decreto N° 1156/96 se constituye la AFIP, asumiendo las competencias,
facultades, derechos y obligaciones de la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE
ADUANAS –ANA- y de la DIRECCIÓN GENERAL IMPOSITIVA -DGI-, y por
Decreto Nº 618/97 se establece su organización y competencias, incluyendo las
correspondientes a la recaudación de los Recursos de la Seguridad Social –reasumidas
por Decreto Nº 217/03-.
El Decreto N° 1399/01 le asigna a la entidad un conjunto de recursos para su
funcionamiento, siendo el principal, un porcentaje de la recaudación neta total de los
gravámenes y de los recursos aduaneros cuya aplicación, recaudación, fiscalización o
ejecución fiscal se encuentra a cargo de la AFIP.
Por artículo 9º del citado Decreto se establece que el Administrador Federal de Ingresos
Públicos ha de cumplir el Plan de Gestión Anual (PGA) elaborado por la Jefatura de
7
Gabinete de Ministros, contando para ello con amplias facultades en materia de
administración financiera -artículo 2º-. A partir del artículo 10º, la AFIP cuenta con un
Consejo Asesor que tiene a su cargo el seguimiento trimestral y la evaluación del PGA
de la entidad, debiendo presentar anualmente al PEN un informe de las acciones
desarrolladas durante el período –art. 11º-.
En el marco del citado informe por el ejercicio 2006, el Consejo Asesor de la AFIP
concluyó que la entidad “…ha cumplido las metas globales y operativas del Plan de
Gestión 2006, alcanzando razonablemente los objetivos propuestos” (26 de junio de
2007).
A la AFIP, como entidad del Sector Público Nacional enmarcada en el artículo 8º de
la Ley 24.156, le son de aplicación los preceptos que, en materia de control interno,
estableciera la SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN –SiGeN- a partir de su
Resolución N° 107/98.
La entidad, a partir de reportes emitidos por la Dirección de Estudios, ha hecho
pública la siguiente información respecto de la recaudación de los ejercicios 2005 a
2007 (en millones de pesos):
TRIBUTO
Impuestos
Recursos de la
Seguridad Social
Aduaneros
2005
2006
2007
86.704
106.121
137.049
28.460
40.000
56.087
16.749
20.667
28.796
En el Anexo 1 se realizan algunas transcripciones de aspectos relevantes de los
Planes de Gestión Anual de la AFIP de los ejercicios 2005/7, a efecto de facilitar la
lectura de las consideraciones y observaciones que se exponen en el presente informe.
8
La entidad ha emitido su Plan Estratégico 2007-2010 (PE), establecido lineamientos
para la acción que es dable resumir, en cuanto es objeto de interés de esta auditoría, a
saber:
− Se confirma la Misión transcripta en el Anexo 1, y se produce un ajuste de la Visión
institucional, la cual quedó redactada así: “La AFIP se posicionará como una
institución de servicios de excelencia orientada a favorecer la economía formal, el
empleo registrado y la seguridad en el comercio exterior, desplegando sus
capacidades para interactuar proactivamente en el contexto económico y social”.
− A los fines de dar cumplimiento de la misión, la entidad planea trabajar en “cuatro
áreas de acción”:
a.
Controlar el cumplimiento de las obligaciones impositivas, aduaneras y
de la seguridad social.
b.
Brindar servicios de calidad que aporten soluciones concretas a los
ciudadanos.
c.
Potenciar la calidad y transparencia organizacional.
d.
Influir en el contexto para favorecer el cumplimiento de la misión y
contribuir al desarrollo económico y social.
− En el marco de la primer área de acción se realizan las siguientes definiciones
básicas:
a.
Sus actividades deben enfocarse en lograr el cumplimiento voluntario de
las obligaciones tributarias sobre la base de controles efectivos y corrijan
los desvíos, y servicios de calidad que faciliten el cumplimiento.
b.
Para detectar y corregir incumplimientos, se aplicarán medidas
disuasivas y correctivas que impliquen aumentar el riesgo de detección y
sanción de las acciones ilegales, de modo que el cumplimiento voluntario
resulte siempre la opción más atractiva. Se pone énfasis en el control
primario, las actividades de prevención que induzcan a mejorar el
cumplimiento, y las acciones de verificación y fiscalización teniendo en
vista el concepto del ciclo completo de los procedimientos -por cada
9
acción que se inicia, se han de realizar todas las actividades tendientes a
la efectiva corrección de los incumplimientos que la originan-.
Es dable resaltar, que como, se expone en el PE 2007/2010, la entidad ha generado
importantes avances en su decisión de aportar soluciones al contribuyente para el
cumplimiento voluntario de las obligaciones, haciendo uso del herramental tecnológico
disponible, tal el caso de la interacción por medio de Internet. Así se han advertido
mejoras significativas en cuanto al servicio puesto a disposición del contribuyente, tal el
caso del mostrador virtual (acceso vía Internet), como la atención telefónica (call center)
y los centros de servicios, complementando el accionar de las agencias. A ello cabe
aunar las campañas educativas tendientes a generar cultura tributaria –especialmente en
los ciclos de educación formal para niños y adolescentes-.
En materia de direccionamiento de las acciones de control se observan avances en
generación de herramientas tendientes tanto en la identificación de desvíos en el
cumplimiento de los contribuyentes o responsables, identificando grupos de riesgos y
definiendo hipótesis de evasión, para direccionar el accionar fiscalizador, como en
desarrollos que tienden a identificar la complejidad de los universos de contribuyentes y
sus obligaciones, buscando segregarlos para tratamientos distintivos, incluso
exponiendo ante la ciudadanía información sobre la calificación del contribuyente y las
acciones en trámite. Todo ello ha de poseer impacto en la percepción de riesgo del
contribuyente o responsable y en la detección de créditos al cobro.
En este contexto cabe mencionar al Mapa Jurisdiccional (Mapa económico y Mapa
regional), ADN de las obligaciones (para maximizar el conocimiento del contribuyente),
SIPER (Sistema de perfil de riesgo, para implementar matrices de riesgo del
cumplimiento de las obligaciones), además de otras aplicaciones tendientes al uso de la
información disponible (v.g.: e-Fisco, e-Ba.Fis.), y al seguimiento de tramitaciones
(v.g.: SEFI).
La presente auditoría ha considerado, en cuanto a su objeto, a los circuitos
administrativos implementados por la entidad desde el conocimiento del crédito hasta la
10
conclusión de las actividades que persiguen su efectivización, incluyendo situaciones de
litigio, o, en última instancia, su incobrabilidad. En tal sentido, se ha definido como hito
procesal de inicio del circuito referido –e informado a la entidad- la identificación del
crédito en:
− La información obrante en los sistemas informáticos de control –implicando el
control primario-,
− La determinación de ajuste por acción fiscalizadora o verificadora, que puesta en
conocimiento del contribuyente puede dar lugar, en forma genérica, a su
conformidad o determinación de oficio.
4.
CONSIDERACIONES Y OBSERVACIONES
Previo a la exposición de las consideraciones y observaciones que han surgido de la
ejecución de los procedimientos de auditoría planificado, cabe señalar que se ha
advertido la persistencia de situaciones que han sido expuestas en otros informes
emitidos por esta AGN.
4.1.
Universo de créditos: No fue posible establecer el universo de créditos
identificados por la entidad, sujeto a una posible gestión de cobro o con acciones en
ejecución a tal fin, debido a la ausencia de una contabilidad patrimonial de la actividad
recaudatoria del ente.
Dichos conceptos no surgen de los Estados de Recaudación mensuales, de la Memoria
Anual ni del reporte de Ejecución del Plan de Gestión Anual (PGA) que se acompañan
al informe del Consejo Asesor referido en apartado 3.2., que constituyen documentos
institucionales que poseen trascendencia hacia tercero. Tampoco se evidencia en los
reportes de seguimiento de la gestión planificada –en sus distintos niveles- e informes
gerenciales proporcionados, que, en algunos casos, lo exhiben en forma parcializada originadas en consultas a los sistemas de control de contribuyentes- y sin una
metodología de tratamiento y exposición de los datos.
11
La entidad ha iniciado un proceso de implementación de una aplicación informática –
ERP SAP-, a efectos de emitir reportes contables en la materia que exhiba la rendición
de cuentas financiera de la actividad por ella administrada. Por otra parte, la definitiva
implementación de la Cuenta Corriente Tributaria habría de proporcionarle datos de
utilidad a tal fin.
4.2.
Visión sistémica de la organización: A partir de los antecedentes puestos a
disposición y relevados, no se advierte la existencia de una visión sistémica de la
organización por parte de la entidad. En tal sentido, se evidencia la inexistencia de
manuales de procedimientos que permitan identificar con claridad los distintos procesos
y sus circuitos administrativos, como así también resulta difícil articular los distintos
indicadores y metas de los planes institucionales.
Las instrucciones generales que se emiten por materia (enmarcadas en la Disposición
AFIP Nº 1/97), en función de las distintas áreas de normatización y planificación
definidas en la estructura orgánica funcional (Recaudación, Fiscalización, Jurídicos y
Administración), no pueden considerarse manuales de procedimientos elaborados bajo
criterios metodológicos estandarizados para toda la organización. Ello genera
restricciones para la interconexión entre áreas de la entidad que pueden poseer
vinculación con la actividad reglada y, por ende, se afecta el seguimiento del ciclo
completo de las transacciones, que la AFIP ha planteado en su estrategia como elemento
básico para la consideración de su gestión, y la posibilidad de identificación de hitos
procedimentales relevantes a efectos de su monitoreo.
Tampoco se obtuvieron antecedentes de evaluaciones de los puestos de trabajo de las
distintas instancias de los procesos como base de la planificación –esencial para la
evaluación de recursos necesarios-. Cabe hacer la salvedad que en el PAF, se incorpora
el costo horario –en horas hombre- estándar de cada tipo de acción de control, sin poder
accederse, por la limitación al alcance expuesta en 2., a documental de la metodología y
análisis practicado.
12
Las limitaciones enunciadas dificultan la implementación de la gestión por resultados,
que la entidad ha planteado en sus distintos PGA como objetivo específico, y constituye
un condicionante para la instauración de un sistema de gestión de calidad –sobre lo cual
no se advirtió la existencia de acciones específicas-.
Por su parte, adicionalmente, a efectos de desarrollo de la presente auditoría, las
deficiencias referidas limitan:
− la posibilidad de practicar, a partir de los reportes gerenciales aportados, el
seguimiento
del
universo
de
transacciones
en
sus
distintas
instancias
procedimentales, a lo que añade que no se obtuvo evidencia de la estandarización de
actividades de conciliación entre dichos reportes, como control relevante de la
integridad de ellas.
− la visualización de las características del “sistema de control interno” establecido, el
que depende de lo normado por instrucciones generales dispersas, controles
implementados en el desarrollo de aplicaciones informáticas y lo dispuesto
efectivamente en la práctica por los funcionarios de la entidad, sin accederse a
antecedentes sobre análisis y implementación de un sistema en los términos de lo
requerido por la normativa SIGEN bajo el enfoque del reporte COSO.
En este orden de ideas, cabe resaltar lo expuesto en los documentos de diagnóstico que
han dado lugar a la elaboración del PE 2007/2010:
− “…existe una tendencia en las áreas del organismo a actuar en compartimentos
estancos, se observa que la organización presenta falencias en la coordinación de la
participación e intervención de cada área de acuerdo con su especialidad y la
normalización y optimización de los procedimientos clave y aquellos que necesiten
estar reglamentados…refiriéndose la falencia apuntada … a la falta de un análisis de
las definiciones con una visión integral de la organización y desde una postura
objetiva y técnica...”
− “actualmente las subdirecciones generales centrales, en forma independiente, son
mentoras de muchas de las normas que ejecutan sus áreas dependientes. Esta
‘independencia’ fomenta de alguna manera la heterogeneidad de factores a
13
contemplar y criterios a adoptar al momento de formular una norma. Esta situación
puede estar reflejando la necesidad de contar con una instancia de homogeneización
y estandarización de los procedimientos, desde una visión integral y a fin de que en
todos ellos se contemplen adecuados mecanismos de control y se delimiten
claramente las responsabilidades de las áreas que interactúan en cada uno de los
procesos, así como los plazos para llevarlos a cabo”.
Cabe recordar que el CIAT (Centro Interamericano de Administraciones Tributarias) ha
recomendado a través de la Resolución Nº 37/03 de la Asamblea, la necesidad de
promover la evaluación y revisión permanente de los procesos y procedimientos
internos, la motivación de los funcionarios, y toda forma de identificar e implementar
medidas para mejorar la eficiencia de la administración tributaria.
La entidad en su descargo señaló que “la obtención de una visión sistémica a nivel
institucional constituye uno de los objetivos perseguidos; no obstante, tal cometido
importa un proceso gradual, cuya extensión en el tiempo resulta mayor, dada la
complejidad de la materia involucrada”.
4.3.
Sistemas de información: Las deficiencias de interconexión entre las áreas
estructurales de la entidad, poseen su correlato respecto de la ausencia de conciliaciones
entre la información de los sistemas informáticos, considerando la existencia de
diversas aplicaciones que no se encuentran integrados.
Así por ejemplo, la entidad no cuenta con un sistema integral de registración y
seguimiento de causas administrativas –incluyendo la detección del crédito- y
judiciales, en el marco de circuitos administrativos normados que aporten datos
confiables –con integridad referencial- para la evaluación de la gestión de los
responsables a cargo de las causas, la exposición contable de los aspectos financieros y
patrimoniales, y el control contable de dicha gestión, que al mismo tiempo se halle
integrado a los distintos sistemas informáticos del organismo con interés compartido.
14
Sin embargo, cabe consignar que existe en desarrollo un proyecto de informatización
unificado de la materia judicial en la entidad denominado Atenea. En el marco de tal
proyecto, se ha practicado un relevamiento manual de datos de causas –haciendo uso de
información de sistemas preexistentes-, sin advertirse la implementación de actividades
de control que aporten confiabilidad a los datos en proceso de migración.
En su descargo la entidad señaló respecto al módulo contencioso impositivo del referido
proyecto Atenea “…que si bien en la actualidad … no se halla interconectado con
Sistemas tales como el de Registración, Recaudación o Seguimiento de las actuaciones
que dan origen a los reclamos judiciales, dicha optimización se encuentra prevista para
el futuro.” Asimismo, plantea que con dicha aplicación se contará con innovaciones
respecto de:
− Evaluación de la gestión de los responsables de las causas.
− Unificación de criterios en la estrategia procesal de la AFIP.
− Exposición contable de los aspectos financieros y patrimoniales.
4.4.
Metodología de planificación: la entidad no ha estandarizado y normatizado
una metodología común de planificación, es así que los Planes Anuales de Recaudación
y de Fiscalización, que dan sustento básico al PGA, poseen metodologías propias de
planificación. Tampoco ha establecido criterios básicos de identificación y elaboración
de indicadores, de unificación de terminología y conceptos a ser utilizados, y de
implementación de sistemas de información y monitoreo de la gestión.
Si bien la entidad proporcionó un proyecto de metodología para el plan de gestión
anual, al presente no se encuentra normatizada.
Como se menciona en 3.6. la Administración Federal ha concluido un proceso de
determinación del PE por el período 2007/2010, soportado en un diagnóstico interno y
externo a ella, lo cual constituye un avance relevante respecto de lo advertido en
auditorías pasadas.
15
4.5.
Evaluación del impacto de la gestión: La entidad evalúa los niveles de presión
tributaria como un indicador relevante de su gestión, sin embargo no se pudieron
obtener antecedentes de evaluaciones que tiendan discriminar el impacto de su accionar
en la recaudación bajo su responsabilidad –reconociéndose que ello posee dificultades
metodológicas-.
Debe destacarse, que si bien la evolución de la recaudación, creciente en los últimos
años como se observa en 3.4., posee vinculación con modificaciones normativas como
con el comportamiento de las variables macroeconómicas y el efecto de ellas en la
capacidad y predisposición del contribuyente a dar cumplimiento a sus obligaciones
tributarias, la conducta de este actor se encuentra condicionado por su percepción de
riesgo, respecto de cual la gestión de cobro adquiere importancia fundamental.
Cabe destacar que se obtuvieron antecedentes de verificaciones por muestreo sobre el
impacto de las acciones de fiscalización en la conducta posterior de contribuyentes
alcanzados por ellas, no obstante esa evaluación no se ha sistematizado y estandarizado
en los procesos normales, además de observarse limitada en cuanto a una evaluación
general referida en los párrafos precedentes.
4.6.
Reestructuración del cuerpo normativo: Como en auditorías anteriores, se
observa la necesidad de practicar una reestructuración del cuerpo normativo vigente,
contemplando la elaboración de proyectos de textos ordenados de leyes, en el marco de
las facultades del PODER EJECUTIVO NACIONAL prescriptas por la Ley 20.004, la
unificación temática de normas de alcance general de la Administración Federal y de las
normas internas, además del uso de glosarios de conceptos.
En tal sentido, los antecedentes del citado PE resaltan la necesidad de un programa de
unificación legal e interpretativa, a fin de generar un cuerpo común de institutos de
contenido tributario.
16
4.7.
Gestión de cobro originada en el control primario de la recaudación
4.7.1. Reportes institucionales sobre recaudación: Como consideración preliminar a
la exposición de los aspectos más relevantes advertidos en la materia, cabe exhibir la
información recogida de distintos documentos emitidos por la entidad en cuanto a la
recaudación del ejercicio 2006 –considerada como caso testigo-, a saber (en millones de
pesos):
Fuente de
información
Memoria 2006
Reporte de Dirección
de Estudios
Informe de ejecución
del Plan de Gestión artículo 11º del
Decreto Nº 1399/01
Estado de Recaudación
Seguimiento del Plan
Anual de Recaudación
– Corriente
Seguridad.
Recaudac.
Impuestos
Total
social
167.317
106.121
40.000
167.317
Aduanero
Otros
20.667
529
106.121
40.000
20.667
529
85.847
40.036
42.951
11
158.471
168.845
72.800
Debe aclararse que la Memoria señala que incluye Recaudación de Impuestos,
Seguridad Social, Recursos Aduaneros y Facilidad de Pagos sin asignar, neta de
devoluciones, reintegros fiscales y reembolsos, mientras que el informe de ejecución del
Plan Anual de Gestión expresa que contiene Recaudación Bruta sin restar devoluciones
reintegros y reembolsos y sin incluir conceptos por obras sociales y ART.
En el caso del Estado de Recaudación, la información de Cargos incluye la recaudación
impositiva, aduanera, de la seguridad social y planes de facilidades de pago en efectivo
y títulos, neta de comisiones bancarias y de devoluciones, y sin detraer reintegros y
reembolsos, y comisión AFIP del Decreto Nº 1399/01 que se exponen como descargo.
Por su parte, del Seguimiento del Plan Anual de Recaudación sólo puede extraerse para
la comparación información correspondiente a recaudación de obligaciones del
ejercicio, por los motivos que se exponen en el presente informe –ver 4.7.6.-.
17
Con las consideraciones vertidas sobre la información relevada, se advierte la
imposibilidad de un acceso directo a los resultados financieros de gestión recaudatoria
del ente sin practicar una conformación de los montos en cuestión accediendo a distintas
fuentes.
4.7.2. Control primario en los Planes de Gestión Anuales: Como se señalara en 3.8.,
el control primario del cumplimiento de las obligaciones impositivas actúa como
instancia inicial de identificación de obligaciones incumplidas que han de gestionarse,
pudiendo incluir un crédito de conocimiento inmediato para el Fisco.
El PGA 2005 incluía como objetivos estratégicos el “fortalecer la gestión de
recaudación y cobranza y prevenir la mora y el incumplimiento”, proponiendo, como
objetivos específicos, ejecutar el control primario con el criterio de ciclo completo,
perfeccionar los procedimientos de control de la recaudación y mejorar la ejecutividad
de la cobranza coactiva. Los PGA de los ejercicios 2006 y 2007 ajustaron tal objetivo
estratégico -“Fortalecer el control primario y prevenir la mora y el incumplimiento”-,
sin considerar, adicionalmente, entre los específicos los aspectos de cobranza coactiva.
Si bien se establecen definiciones básicas que deben regir la implementación de
procedimientos internos –v.g.: el concepto de ciclo completo-, tanto el objetivo
estratégico como los denominados específicos, exhiben una amplitud conceptual que no
permite medir y evaluar la situación actual, y la futura deseada. Es así que el
fortalecimiento de la gestión de cobranza, como el perfeccionamiento de los
procedimientos y herramientas de control, no cuentan con metas mensurables que
permitan considerar los logros del desempeño de la entidad en cuanto a la visión
definida y el cumplimiento de su misión.
El PGA para el 2006 expresa que se han incorporado “metas de desempeño” que, al
encontrarse asociadas a cada uno de los objetivos estratégicos del plan, permiten contar
en forma fácil y rápida con una primera impresión general acerca de qué tanto se ha
logrado avanzar en su consecución. Sin embargo, no se observa una articulación
sistémica entre los objetivos y una rastreabilidad a partir de los indicadores e
18
iniciativas que permitan vislumbrar los progresos de mediano y largo plazo que la
entidad plantea en términos de la definición de los objetivos referidos.
La definición del Plan Estratégico 2007/2010, parte de un diagnóstico previo
documentado –con herramientas como la evaluación FODA- y, a manera de ejemplo,
establece entre sus objetivos estratégicos el “controlar el cumplimiento de las
obligaciones impositivas, aduaneras y de la seguridad social” y contempla la estrategia
de “fortalecer las acciones de control primario para reducir la mora y el
incumplimiento”, que si bien reiteran dicha amplitud conceptual, de su descripción se
identifican aspectos prescriptivos concretos de implementación a ser recogidos por los
PGA, para su ejecución y seguimiento cuantificable.
4.7.3. Plan Anual de Recaudación: El PGA define la meta de recaudación del ente y
se nutre del Plan Anual de Recaudación -PAR-, el cual las expone a partir de la
determinación de un conjunto de métricas e indicadores que rigen la ejecución de las
tareas de la entidad en la materia y que, en esencia, corresponden a indicadores del
proceso recaudatorio en cuanto a resultados –léase eficacia-. No así en cuanto a la
consideración de los recursos utilizados –eficiencia- o al impacto de la gestión –
efectividad-.
Es dable resaltar que dicho PAR no plantea definiciones conceptuales explícitas de
lineamientos de recaudación -como podría ser el abordaje del stock de obligaciones
incumplidas pendientes de gestionar- sino que, como se expresara, exhibe las metas
cuantitativas de los indicadores seleccionados.
Respecto a los antecedentes de la determinación del PAR, se aportó un documento –sin
estandarización normativa- que establece lineamientos para ser seguidos por las áreas
operativas en su elaboración. En tal sentido, determina los indicadores y cuadros a
completar, y consideraciones genéricas, como ser que las metas del PAR 2006 se
determinaron “…en función de los resultados obtenidos en los primeros diez meses del
año 2005, y las mismas fueron consensuadas…”, y que “a diferencia del PAR 2005, en
19
donde se establecieron metas para cada una de las dependencias, para el año 2006 las
metas son únicas para todas las dependencias...”.
Si bien de las consultas practicadas se expresó que a efectos de la planificación de las
acciones se realiza la evaluación de los recursos disponibles en las áreas operativas –
capacidad operativa-, series históricas de resultados de planes anteriores, información
histórica de la complejidad de transacciones y tiempos estimados por tipo de acción, no
se accedió a dicha documental.
Sólo fue aportada, como información base de la elección de metas de ejercicios
seleccionados, las metas y los resultados del ejercicio precedente, sin antecedentes de la
identificación de las nuevas metas a partir de ello, ni de una metodología estandarizada
de planificación que contemple lo previamente expresado.
La entidad en su descargo señala que “…se analizará la posibilidad de incluir en forma
expresa en las próximas planificaciones las pautas rectoras de los temas vinculados a la
conformación del precitado Plan y su concordancia con la planificación estratégica del
Organismo.”
4.7.4. Indicadores y metas de gestión -PAR-: Los indicadores y metas de gestión
incorporados a dicho plan, si bien actúan como directrices de ejecución operativa,
evidencian debilidades tendientes a la consideración del proceso en su conjunto y al
control que a partir de su lectura puede realizarse. Las mismas, que se exponen en forma
detallada en el Anexo 2, contemplan aspectos tales como:
− Consideración mayoritaria de logros cuantitativos dados por la cantidad de acciones
ejecutadas.
− Ausencia de una exposición explícita de los universos esperados y reales sobre los
que actúa la entidad.
− Dificultades de visualización del resultado de las acciones ejecutadas bajo el
concepto de ciclo completo –incluyendo la falta de segregación de regularización
voluntaria tardía por contribuyente, de la originada en acciones del ente-.
20
− Inadecuada
medición de
acciones
ejecutadas
sobre
incumplimientos
del
contribuyente o responsable –no exhibe claramente la carga de trabajo-.
− Ausencia de consideración de recursos, tiempos y calidad.
4.7.5. Metas a cumplir por las unidades operativas: A diferencia del ejercicio 2005,
como ya se referenció, a partir del PAR del 2006 se han planteado metas globales para
la organización que han de ser aplicables, en la misma cuantía, a las distintas unidades
operativas, modificando el criterio previo de distribución entre ellas a fin de acceder a la
meta organizacional a partir de los potenciales de cada una de ellas.
Si bien la definición de esas metas generales permite establecer un estándar con el cual
medir la performance de cada unidad, no se obtuvo evidencia de la consideración previa
de las particularidades de dichas dependencias y de las características propias de las
jurisdicciones bajo su gestión –léase, entre otros aspectos, cantidad de contribuyentes,
actividades económicas asociadas y complejidad de las obligaciones-, a los fines de
practicar la planificación de tales acciones. Sin perjuicio de ello, se destaca la existencia
de proyectos como el ADN y SIPER referidos en el apartado 3.7.
Es así que la evaluación del cumplimiento exhibe una alta dispersión respecto de las
metas establecidas, pudiendo advertirse dicha situación tanto a nivel área operativa
como a nivel Regional.
Cabe referir a uno de los indicadores relevantes del proceso de cobro de crédito del
Fisco –por el ejercicio 2006-, a manera ilustrativa, “gestión de intimación por falta de
pago” que con una meta del 96%, ha evidenciado un cumplimiento promedio del 82%
de las áreas operativas (con una ejecución consolidada de la Administración del 70%) y
una dispersión del 19%, lo cual se advierte en la siguiente gráfica:
21
120%
100%
meta
80%
60%
40%
20%
cumplimiento
0%
Areas Operativas
Situación similar se puede señalar incluso en casos en que no se evidencia
cumplimiento a nivel unidades estructurales, pero la superación de la meta en
determinadas áreas con poblaciones relevantes bajo su jurisdicción, han colaborado en
la obtención de la meta global de la entidad. Así, por ejemplo, la “gestión de boletas de
deuda (art. 31)”, que evidencia un cumplimiento organizacional relevante (90%) y
promedio de áreas operativas (91%) acorde a la meta establecida (90%), pero con una
alta dispersión (15%), como se evidencia en el siguiente gráfico:
120%
100%
meta
80%
60%
40%
20%
cumplimiento
0%
Areas Operativas
4.7.6. Monitoreo de la ejecución del plan: El seguimiento del PAR se realiza en
forma mensual, publicándose en la página de la Dirección de Programas y Normas de
Recaudación, el grado de cumplimiento de cada uno de los indicadores, desagregados
por dependencia, sistema de control y período, en un reporte denominado “Seguimiento
del PAR”. El emitido a diciembre nutre al informe del cumplimiento de su gestión, el
22
cual es sometido a la consideración del Consejo Asesor estatuida por el artículo 10º del
Decreto Nº 1399/01 –ver 3.2.-.
Dicho “Seguimiento del PAR” se elabora a partir de los datos del reporte de “Acciones
de control” que recopila información de los sistemas Dosmil y Dosmil Regional, y se
publica internamente en forma mensual.
Al respecto, cabe señalar que dichos reportes exhiben la situación del cumplimiento e
incumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes a la fecha de corte en que se
emite. En cuanto a los incumplimientos, se reportan las obligaciones pendientes a esa
fecha y las acciones tendientes a la regularización que la entidad ha realizado hasta
dicha oportunidad.
Así, considerando el “Seguimiento del PAR” y su impacto en la revisión del
cumplimiento de los planes por parte del organismo, surge:
− Los indicadores vinculados al cumplimiento del contribuyente –sólo considerados
respecto del período corriente- pueden exhibir lo efectivamente acaecido durante el
ejercicio.
− Los indicadores vinculados a la actividad de gestión de incumplimiento desplegada
por la entidad sólo se circunscribe a los casos a la fecha de corte se encontraban
pendientes, en consecuencia se omite la consideración de lo actuado previamente
durante el ejercicio –v.g.: intimaciones-. Por ende, no se evidencia la gestión del
ente sobre los incumplimientos en oportunidad de vencimiento de las obligaciones –
del ejercicio (corriente) y del stock al inicio (no corriente)- y la regularización
posterior, de producirse.
Por otra parte, los reportes aludidos –“Seguimientos del PAR” y “Acciones de Control”poseen un conjunto de deficiencias que muestran su debilidad como información útil, lo
que se ve aunado al hecho de no haberse obtenido evidencia de un esquema de
justificación documentada de desvíos. En el Anexo 3 se individualizan deficiencias de
los reportes referidos correspondientes al ejercicio 2006.
23
En consecuencia, a partir de lo informado como rendición de la gestión anual
desarrollada, no se puede advertir si es representativa de lo efectivamente actuado por la
entidad en cumplimiento de su misión, con independencia de la conclusión a la que
arribara el citado Consejo Asesor.
4.7.7. Monitoreo de tareas de los procesos operativos: No se aportó evidencia sobre
la implementación de un esquema de monitoreo de la ejecución de las tareas de los
procesos operativos –con la debida justificación de desvíos-, como desagregación o
complementación de la información aportada por los indicadores del PAR y los reportes
de “Acciones de Control”, que tenga en vista la evaluación de la gestión propia de la
entidad a partir de las actividades y las consecuentes tareas de las unidades operativas y
las supervisiones específicas, y los recursos insumidos –incluyendo tiempos-, más allá
del impacto sobre las obligaciones del contribuyente o responsable. Según lo expresado
el control de la gestión descansa en la supervisión que cada Región realiza de las
acciones ejecutadas por sus unidades estructurales, en el marco de la descentralización
adoptada.
Por su parte, los reportes, previamente considerados, contemplan como unidad de
medida física a las obligaciones tributarias, lo cual posee utilidad a fin de determinar el
alcance de la labor estimada de la entidad, pero no exhibe la real cuantía de tarea
realizada –v.g.: un sumario puede reunir un conjunto de obligaciones-.
Es dable resaltar que la entidad elaboraba un reporte denominado “Estadísticas de
Gestión”, cuyo objetivo se definía como el brindar información de gestión del Sistema
Dosmil y analizar la evolución mensual de la gestión de las Dependencias, las
Direcciones Regionales y las Subdirecciones Generales de Operaciones Impositivas, por
el período comprendido entre el 01/02/2002 y la fecha de corte. El mismo exhibía, a
partir de información de ese sistema de control, básicamente el cumplimiento global de
los contribuyentes en la presentación del DDJJ y pago de obligaciones –referido como
“evolución de incumplimientos”-, e incluía acciones de la Administración –
esencialmente, intimaciones y emisión de boletas de deuda- con apertura por
dependencias e incluso por tributo.
24
Si bien el reporte se hallaba expuesto en la página de intranet de la Dirección de Normas
y Procedimientos de Recaudación, no se obtuvo evidencia de su inclusión en un proceso
estandarizado de análisis y articulado, como tal, con los otros reportes que la entidad ya
considerados. Adicionalmente, se accedió al correspondiente al mes de agosto de 2006
como último emitido y publicado internamente.
Es dable señalar que dicho reporte aportaba información sobre los saldos pendientes de
cobro y la evolución exhibida en el período de análisis, lo cual no es contemplado por
otros reportes, es así que al 30/8/06 se observó la existencia de un saldo de acreencias
de $4.585 millones (58.560 obligaciones), que como evidencia el gráfico siguiente
exhibe el estado de la deuda, no así las tareas desarrolladas:
DI en concurso /
quiebra
1,4%
DI no notificada
2,7%
DI que supera
mínimo
0,8%
DI que no
supera mínimo
0,2%
DNI inhibida
28,7%
DI a empresa
estatal
17,6%
DNI que supera
mínimo
8,8%
DNI que no
supera mínimo
0,1%
DNI: deuda no intimada
DI inhibida
39,8%
DI: deuda intimada
4.7.8. Sistema Dosmil: Tal cual lo reconocido por el ente, los sistemas de Control
Dosmil y Dosmil Regional, fueron concebidos como aplicaciones tendientes a controlar
la actividad de los contribuyentes que por la relevancia de su capacidad contributiva
ameritan un seguimiento permanente y más directo. No obstante, no ha sido
considerado como herramienta para el seguimiento de la gestión del ente, con la
totalidad de alternativas posibles de transacciones de las áreas operativas, en
25
consecuencia, no posee un módulo hacia el control de la gestión propia y, por ende,
tanto la planificación como su seguimiento dependen de consultas específicas.
Vale referir, a manera de ejemplo, que respecto a los datos de los sistemas de control, se
informó que tanto por los ajustes como las decisiones de casos a descartar para la
continuidad de las acciones, se generan marcas informáticas que quedarán sujetas a una
posterior auditoría o verificación por muestreo que pudiera realizarse.
Por otra parte, es dable resaltar, a manera de ejemplo, que la Instrucción General
Conjunta Nº 1099/05 DIPYNR – 03/05 DI INTR – 04/05 DI OPIN, modificada por su
similar Nº 1125/06 DIPYNR – 04/06 DI INTR – 04/06 DI OPIN, respecto de los
procesos centralizados de emisión de Boletas de Deudas, ha dispuesto que las
dependencias realicen ciertos controles sobre los resultados puestos a disposición –
dependiendo de la capacidad operativa-, que incluyen la revisión por muestreo en
cuanto a la actualización de los sistemas (DDJJ y pago), su inclusión en planes de
facilidades de pago y la existencia de ajustes pendientes y pagos en rezago, y la
consecuente confirmación.
Dicha instrucción plantea la posibilidad de identificar inconsistencias entre información
de sistemas, permitiendo la inhibición de obligaciones intimables, tal el caso de pagos
ingresados en OSIRIS Centralizados, compensaciones, planes de facilidades,
presentaciones, pago en títulos sin registro en Sistema Dosmil Regional Centralizado,
entre otros.
La entidad ha señalado que se encuentra inmersa en un proceso de cambio tendiente a
subsanar las debilidades que afectan a su gestión, tal como la antigüedad de sistemas,
descentralización de la gestión e información, integración y consistencia de bases de
información existente, la implementación masiva de la cuenta corriente tributaria y la
continuidad de su desarrollo – v.g.: al presente con un módulo estadístico ya que se ha
priorizado su puesta en servicio del contribuyente-, lo que ha de aportar nuevos
elementos de juicio para las tareas de planificación y control.
26
La entidad en su descargo señaló que “la AFIP se encuentra inmersa en un proceso de
cambio tendiente a subsanar las debilidades que afectan su gestión, tal como lo es la
implementación masiva del Sistema de Cuentas Tributarias, el cual cuenta desde su
diseño con una funcionalidad de información agregada de gestión propia de sus
procesos de control del cumplimiento y de gestión ante el incumplimiento”
4.7.9. Cronograma de actividades: Entendiendo las metas como de cumplimiento
anual, surge como necesario la existencia de un cronograma de actividades, aún cuando
el informe del seguimiento del PAR compare al cumplimiento con corte mensual con la
meta referida.
En tal sentido, y como único documento puesto a disposición, se advierte la existencia
del denominado “Calendario Operativo”, que consiste en una instrucción de trabajo
donde se establecen las pautas mínimas en el accionar de las áreas operativas. En él se
indican las acciones a impulsar -como intimaciones, apertura de sumarios, emisión de
boletas de deuda o liquidación de intereses resarcitorios-, la oportunidad, los sistemas
de control y los contribuyentes alcanzados, pero esencialmente contempla
la
distribución temporal de acciones de procesamiento informático.
Si bien este instrumento busca una intervención ordenada y considerando la
disponibilidad de procesamiento informático, cabe realizar algunas consideraciones:
− No se advierte una relación directa entre las metas establecidas y las acciones
previstas. Adicionalmente, no se refiere la distinción de corriente y no corriente, en
orden a que la lógica de consultas informáticas pretende identificar obligaciones
incumplidas a ser gestionadas independientemente del ejercicio de origen.
− No se aportó informe de ejecución del calendario, contemplando la temporaneidad
de ejecución, resultado del proceso por aplicación de parámetros y resultados
obtenidos en función de los objetivos de las acciones que pudiera articularse con
otros reportes.
− Las acciones incluidas en el calendario apunta a las acciones que masivamente se
realizan a través de los sistemas, sin contemplar las actividades que respecto al
27
resultado del procesamiento realizan las áreas operativas o aquéllas que en forma
directa éstas deciden realizar.
4.7.10. Domicilio fiscal: La problemática de la certeza del domicilio de los
contribuyentes y responsables es reconocida por la Administración Federal, tal como
surge de los reportes “Acciones de Control” que han exhibido los siguientes niveles de
no notificación de intimaciones emitidas por incumplimientos formales:
Período
Corriente
2005
2006
2007
Dosmil
40%
31%
57%
Dosmil
Regional
59%
80%
51%
En tal sentido, cabe resaltar algunas acciones desplegadas por la entidad, tal el caso de
bloquear la clave fiscal del contribuyente cuando no fue posible la notificación, a fin de
que se vea forzado a concurrir ante la Administración para regularizar la situación
respecto del domicilio y poder acceder a servicios de la AFIP -obtener constancias de
inscripción, presentar determinados trámites, habilitar su capacidad de facturar-, o las
acciones tendientes a la inserción y utilización del domicilio fiscal electrónico –
actualmente voluntario-. Asimismo, se anotició sobre la existencia de grupos de trabajo
con Correo Argentino a efectos de lograr una mejora en el proceso de notificación.
4.7.11. Prescripción del derecho: Respecto de las acciones implementadas sobre
obligaciones incumplidas en instancia de próxima prescripción de derecho –cuyo valor
unitario pudiera ser de cuantía menor-, la entidad ha implementado operativos de
intimación específicos, con la consecuente aplicación de recursos, en busca de dar
cumplimiento a las obligaciones normativas, aunque sus resultados positivos se puedan
encontrar afectados por el efecto del paso del tiempo entre el nacimiento de la misma y
la intervención realizada.
No se obtuvo evidencia de que existieran revisiones que busquen la justificación de la
inacción de la Administración sobre tales obligaciones (que podría vincularse a la
28
inmaterialidad del monto –ausencia de interés fiscal-), en el marco del sistema de
control interno.
Adicionalmente, los resultados de dichos operativos se incluyen en los resultados
globales de acciones en los reportes previamente tratados, sin obtenerse evidencia de un
monitoreo específico –que vincule la decisión adoptada con los resultados propios-. En
tal caso, el costo - beneficio de este proceso no se analiza, ni tampoco una evaluación
previa de la potencial incobrabilidad del contribuyente que debe responder por esas
obligaciones, como lo plantea la organización, por ejemplo, en cuanto a la aplicación de
acciones de fiscalización cuando existe una alta probabilidad de cobro (PAF).
El organismo en su descargo ha manifestado que “…se ha establecido un sistema de
información referido a la consistencia de los datos proporcionados, segregados en base a
la correspondencia de su gestión o no, y en su caso, los motivos que dieron origen a su
exclusión del universo a accionar.”
4.8.
Gestión de cobro originada en las acciones de fiscalización de obligaciones
de contribuyentes y responsables
Como se señalara en el apartado 2, la tarea se ha visto significativamente limitada por la
negativa a aportar información y documental, sin considerar que las acciones de
fiscalización poseen su lógica en la detección de desvíos de conducta de los
contribuyentes y la necesidad de preservar el bien jurídicamente tutelado –la
recaudación-. Cabe reflejar aquí que el Plan Anual de Fiscalización (PAF) establece,
además de la cuantía de acciones de fiscalización a realizar y el total del crédito a favor
de la AFIP a determinar, que:
− “Las acciones de fiscalización iniciadas deben cumplirse hasta la última etapa. Ésta
puede cumplimentarse tanto con el cobro de la diferencia determinada, con la
sanción del incumplimiento o con la terminación del proceso recursivo en sede
administrativa.”
− “En tal sentido, el Plan Anual de Fiscalización establece metas operativas para todas
las etapas del proceso de fiscalización, … y finalizando con el seguimiento de los
29
casos no conformados y conformados por el contribuyente hasta su efectivo
cobro…”
− “Se continúa intensificando la etapa de investigaciones, a efectos de cargarse a
fiscalizar solamente aquellos casos que tengan alta probabilidad de resultados a
favor del fisco… no cargar fiscalizaciones a contribuyentes insolventes, salvo que
del análisis de los casos, surja prima facie, la existencia de conductas encuadrables
en alguna de las figuras penales vigentes”.
− “… la gestión de fiscalización, a partir de un cambio conceptual, integra a la
cobranza como criterio de éxito de la gestión” (resaltado corresponde a AGN).
Las referencias realizadas del PAF no hacen más que indicar la tesitura de la
Administración Federal en cuanto a que la fiscalización contempla la gestión de cobro
en su propia esencia, por lo que la actitud asumida frente al presente proyecto –
explicitada en los párrafos segundo y tercero del citado apartado 2. del presente
informe- no se condice con las propias definiciones conceptuales que guían su accionar.
Si bien los montos emergentes de este tipo de control en su comparación con la
recaudación total evidencia una significatividad relativa, es esencial para percepción de
riesgo y actúa como uno de los pilares del cumplimiento voluntario y, en consecuencia,
el efectivo cobro –por conformidad o coactivo- le aporta efectividad a la actividad
fiscalizadora. Es así que el PE 2007/2010 plantea la necesidad de aplicar controles
efectivos que desalienten la adopción de conductas irregulares y corrijan los desvíos.
Dicho plan estratégico propone la mejora del herramental disponible para la
fiscalización no sólo para optimizar la eficiencia de los inspectores y verificadores, sino
también para dotar de mayor transparencia a las actividades de control mediante la
publicación en internet de las fiscalizaciones que se están desarrollando, sus plazos y
responsables.
4.8.1. Actividades fiscalizadoras y gestión de cobro en Planes de Gestión Anuales:
Como surge del anexo 1 el PGA contempla la materia esencialmente en el Objetivo
estratégico II “Disminur la evasión, el contrabando y el empleo no registrado”,
30
estableciendo como meta de desempeño la “recaudación global estimada por
fiscalización” como el monto de diferencia determinada por acciones de fiscalización.
Asimismo, en el marco del objetivo específico II.A -“ejecutar acciones de fiscalización
con el criterio de ciclo completo”- se determina la cantidad de acciones de fiscalización
a desarrollar y en el objetivo II.B. -“aumentar la efectividad de las acciones de
fiscalización y la percepción de riesgo a partir del uso eficiente de la información
disponible”- se plantean dos indicadores de conformidad de la diferencia determinada
en fiscalizaciones por parte del contribuyente sometido al control.
Respecto del plan por el ejercicio 2006, cabe realizar las siguientes consideraciones:
− La meta, a los efectos de la lectura por un tercero, no hace una clara determinación
de su alcance en cuanto a si corresponde a ajustes inicialmente detectados, ajustes
netos de correcciones o, en su caso, determinaciones de oficio, además del hecho de
no identificar por materia (impositivas, seguridad social y aduanera), que
contemplan distintas acciones de control y responsables. De la revisión de reportes
internos se advierte que se considera el monto de los casos de fiscalización
descargadas –fiscalización concluida- por la diferencia total determinada
originalmente, sin considerar ajustes por procesos internos previos a la
determinación de oficio, siendo que, en el ejercicio, ascendieron al 11%.
− A pesar de la denominación de la meta, no constituye recaudación efectiva, sino el
crédito enmarcado en la gestión de cobro –conformado tras la notificación de ajuste
o determinado de oficio-.
− El plan no exhibe información de efectivo cobro de dichas diferencias
determinadas, lo que adquiere relevancia en el marco del concepto de “ciclo
completo”.
− En cuanto a los indicadores del referido objetivo II.A, se advierte que sólo
determinan la cantidad de acciones a realizar, sin contemplar los resultados
esperados específicos y, en tal caso, su relación con el ciclo completo. La ausencia
31
de esas consideraciones no permite medir el cumplimiento del objetivo a la luz de
los resultados de la gestión, debiendo recordar la decisión del ente de gestionar por
resultados (Anexo 1).
4.8.2. Reportes institucionales sobre créditos indentificados por acciones de
fiscalización: El Informe de cierre del Plan de Gestión 2006 exhibe $4.626 millones por diferencias determinadas en materia impositiva, de recursos de seguridad social y
aduanera-, y la memoria del ejercicio muestra $5.802 millones por diferencias
determinadas por acciones de fiscalización en materia impositiva y de los recursos de la
seguridad social (incluidos disminución de quebrantos y saldos a favor), informando en
forma separada $566 millones de origen aduanero.
Debe accederse a reportes internos para establecer que la diferencia entre ambos
reportes institucionales posee, esencialmente, justificativo en dicha disminución de
quebrantos y saldos a favor –conceptos no incluidos en lo planificado por el ente y que
posee efecto en la recaudación-.
4.8.3. Plan Anual de Fiscalización: El PGA se nutre del PAF, que a efectos de
planificar señala que se basa principalmente en el análisis y la utilización de la
información obrante en las bases de datos del Organismo, en la experiencia recogida en
la planificación de períodos anteriores, y en los recursos materiales y humanos
disponibles en las diferentes áreas involucradas en el proceso de fiscalización.
Como se observa en el siguiente cuadro, la meta del ejercicio 2006 ha exhibido una
sobre ejecución muy significativa, mientras las acciones de fiscalización externa
ordinaria, que aportan en orden al 65% de la diferencia determinada correspondiente a
impuestos y recursos de la seguridad social, se ha cumplido según lo previsto.
32
Recaudación global por
fiscalización (millones de
pesos)(*)
Acciones de investigación
Acciones de fiscalización
externa ordinaria
Acciones de fiscalización
externa preventiva
Verificaciones impositivas y de
los rec. de la seg. soc.
(*)
Plan
Ejecución
Desvío
% Desvío
$3.650
$4.626
$976
26,7%
29.931
37.257
7.326
24,5%
23.000
22.695
-305
-1,3%
250.000
311.948
61.948
24,8%
80.000
80.091
91
0,1%
Incluye $566 millones por recursos aduaneros.
Es dable señalar que, tanto el Informe de Cierre del Plan de Gestión 2006 como la
Memoria de la Administración Federal, si bien hacen referencias a mejoras en el marco
de la actividad fiscalizadora, no explicitan los motivos que llevaran a la sobreejecución
en cuestión –que pudieran originarse en limitaciones en el proceso de planificación-, lo
cual tampoco pudo advertirse en informes gerenciales internos.
4.8.4. Indicadores y metas de gestión – PAF: La entidad ha establecido en el PAF un
conjunto de indicadores tendientes a medir su gestión, denominados “indicadores
operativos de eficiencia del ciclo completo”, buscando exhibir la evolución del proceso
bajo esa concepción -desde la investigación hasta el efectivo cobro de las acciones de
fiscalización-. Al respecto cabe señalar:
− Se plantea la conformidad del contribuyente de las diferencias determinadas por las
fiscalizaciones externas ordinarias como un aspecto central de la estrategia y define
dos indicadores en tal sentido.
Dichos indicadores, prima facie, no estarían directamente vinculados a acciones del
ente sino a la actitud asumida por contribuyente frente al ajuste que resulta de la
fiscalización. Sin embargo, puede entenderse que estos indicadores, que se vinculan
al éxito de la fiscalización, pueden propender a la mejora de la calidad del ajuste
determinado, pero no se advirtió su vinculación con un conjunto de indicadores que
demuestren la efectiva mejora en el producto obtenido, la no reducción de montos
promedios de diferencias determinados sin la debida justificación, entre otros
33
aspectos, y la implementación de actividades de control acordes al riesgo de la
decisión institucional adoptada.
Respecto de esto último, funcionarios de la entidad anoticiaron sobre la existencia
de un proyecto para implementar acciones de revisión, a niveles de jefatura regional,
de fiscalizaciones –que contemplen casos conformados- seleccionadas con
mecanismos objetivos, tendiendo a potenciar el ambiente de control existente.
− Se definen como indicadores de cancelación, la “cobranza de diferencias
determinadas de Fiscalizaciones Externas Ordinarias” –profundas y modulares-,
que sólo contemplan la diferencia determinada conformada y su pago o inclusión
en planes de facilidades de pago. Similar indicador se establece para la cobranza de
multas aplicadas, aunque con porcentajes menores, como se observa a continuación:
Cobranzas
Dif. determinadas
Fisc. Profunda
Dif. determinadas
Fisc. Modulares
Multas firmes
2005
2006
2007
80,6%
90,6%
91,4%
75,3%
44,0%
84,8%
50,7%
86,5%
57,0%
− Se establece indicador vinculado a determinaciones de oficio, a los fines evaluar su
efectividad, utilizando el mismo criterio de cobranza del apartado previo,
evidenciando porcentajes reducidos, que no se ve acompañado con indicadores que
exhiba litigiosidad, ejecución fiscal y cobrabilidad o incobrabilidad final, cerrando
el ciclo completo y actuando de explicativo de la cuantía de esos indicadores –
información que en forma parcial surge de informes gerenciales-. Es así que en el
período 2005/2007 exhibió el siguiente comportamiento:
Cobranzas
Determinación de
oficio
2005
6,4%
34
2006
7,9%
2007
13,4%
− En cuanto a los ajustes no conformados por los contribuyentes o responsables, no se
advierte un tratamiento específico que evidencie explícitamente las acciones
posteriores y sus resultados.
− Al igual que lo señalado respecto al PAR, no se han planteado indicadores que
contemplen aspectos vinculados al uso de los recursos –eficiencia-, a tiempos
insumidos por las tareas, evolución de stock de trámites al inicio del ejercicio, ni a
la gestión de calidad. Aspectos que permiten observar el fortalecimiento esperado
en la materia, más allá de los resultados del cumplimiento de obligaciones o el
número de acciones ejecutadas.
4.8.5. Monitoreo de la ejecución del plan: En cuanto al monitoreo de la ejecución del
plan –incluyendo la supervisión y evaluación de las tareas- se accedió a dos reportes:
“Informe de grado de avance del PAF” y el “Informe gerencial de fiscalización”. A
partir de ellos se expone información desagregada por dependencias de los indicadores
previamente referidos y el estado de cumplimiento de las metas, como así también el
flujo de trámites del proceso de fiscalización –incluyendo instancias de revisión y
recursos, y determinaciones de oficio-, con identificación de los principales resultados
obtenidos. Es dable resaltar que en ellos se advierte la consideración de tiempos, al
contemplar información sobre antigüedad del stock de trámites en distintas instancias.
Dichos reportes se originan en sistemas como el SEFI (Seguimiento de Fiscalización),
Verifica (Seguimiento de Verificaciones), SSERR (Sistema de seguimiento de
expedientes de revisión y recursos) y Siscon central (Sistema de Control), entre otros,
que no se hallan informáticamente integrados y se encuentran soportados en distintas
plataformas. Cabe hacer mención que el Siscon, que procede al control de las instancias
de cobro de los ajustes determinados tras la conclusión de las fiscalizaciones, según la
documentación aportada, se soporta a nivel PC, posee importante intervención manual
de carga de datos y no contempla integración con otras aplicaciones que hacen a las
actividades posteriores que controla ni se concilia con información de ellas.
35
Ante la limitación al alcance detallada, no se obtuvo evidencia sobre su implementación
soportada en una metodología estandarizada de confección de reportes, circuitos
informativos, procesos de análisis y justificación de desvíos frente a lo planificado o
tratamiento de situaciones inusuales. Es de señalarse que en materia de utilización de
los reportes, el PAF sólo señala que ellos “…son remitidos a las áreas centrales y
operativas de AFIP, a los efectos de que las mismas puedan contar con información
oportuna para la toma de decisiones, permitiendo el monitoreo del accionar operativo de
manera permanente”.
Tampoco se accedió a una desagregación mayor de dicha información que exhiba un
monitoreo de hitos propios del proceso y situaciones especiales de interés –v.g.:
tratamiento de ajustes de diferencias determinadas superiores al 20%, informes de “no”
viabilidad, resguardo del crédito fiscal, descargos de fiscalizaciones fuera de término,
priorización en el inicio de procesos de determinación de oficio, riesgo de no cobro-,
respecto de algunos de los cuales las instrucciones generales vinculadas a los sistemas
informáticos disponibles evidencian la existencia de datos sobre el particular, que ha de
utilizar el control por supervisión del cuerpo de fiscalizadores y de revisión y recursos.
Por su parte, de la visualización de los reportes referidos por los ejercicios 2005/07 se
evidenciaron desvíos y otras cuestiones que afectan la gestión de cobro de acreencias,
que ameritan su justificación, sin embargo no se advirtió la existencia de ella en
documentos institucionales aportados ni la existencia de un marco procedimiental a tal
fin. Dichas cuestiones en detalle se exponen en el Anexo 4.
4.8.6. Evaluación interna de problemáticas operativas: Cabe señalar, asimismo, que
en el marco de las tareas encaradas por la DGI, en el curso del ejercicio 2007, se han
realizado actividades específicas de evaluación, a través de comisiones integradas por
distintas Direcciones Regionales –utilizando técnicas de revisión por muestreo y
encuestas, entre otros procedimientos-, que han dado como resultado el reconocimiento
de determinadas debilidades, como un paso relevante hacia la identificación futura de
medidas correctivas, y que amerita resumir aquí aquellas con interés para el objeto de
auditoría:
36
− Deficiencias en calidad de los cruces informáticos centrales, y la acumulación de
stock de investigaciones que plantea la necesidad de unificar criterios teniendo en
vista el cumplimiento del concepto ciclo completo –efectivo cobro-.
− Relevantes tiempos promedios del ciclo investigación – determinación de oficio 696 días hábiles-.
− Existencia de devoluciones del área de Revisión y Recursos a las fiscalizaciones,
generadas especialmente por errores formales y de cálculo, disparidad interna de
criterios o insuficiencia de prueba.
− No conformidad del contribuyente, motivada en aspectos de criterios aplicados,
decisiones del contribuyente, y cuestiones de hecho y prueba.
− Limitaciones en el proceso de determinación de oficio y su discusión posterior,
considerando debilidades de la prueba, la justificación de la graduación de la pena,
argumentación de presunciones, entre otros aspectos.
− Existencia de insolvencias fraudulentas de contribuyentes y la exigencia de
información sobre signos de incobrabilidad de créditos.
− Bajo nivel de cobro de determinaciones de oficio y de ejecuciones fiscales.
− Necesidad de diseñar rutinas de evaluación de impacto de las acciones de
fiscalización.
− Requerimiento de mejora de comunicación interáreas –v.g.: Fiscalización –
Revisión y Recursos – Contenciosos - Penal.
Se resalta que algunas de las cuestiones reseñadas han surgido, asimismo, de la revisión
practicada por esta AGN, no obstante asume especial relevancia reflejarlo a partir de lo
actuado por el ente.
A partir de la documental aportada, desde el punto de vista administrativo, la entidad no
evidencia la práctica de estructurar un plan de acción debidamente documentado,
vinculado a diagnósticos realizados y las evaluaciones de riesgo pertinentes –también
documentadas- como el sustento de las actividades a desarrollar, con directo impacto
explícito en los planes institucionales –superando las divisiones existentes entre PAR y
PAF- y respecto de los que se practique una evaluación específica de los resultados
37
obtenidos por las decisiones adoptadas. En tal sentido, y reconocido internamente las
necesidades de mejora, habría de estarse a la implementación de acciones concretas –
respectos de algunas ya se advierten proyectos y actividades-, debidamente planificadas
asociadas al diagnóstico referido, y posteriormente evaluadas.
4.9.
Regímenes de facilidades de pago
4.9.1. Esquema normativo: La entidad ha buscado la regularización y percepción de
sus acreencias respecto de los contribuyentes, a partir de distintos regímenes de planes
de facilidades de pago (PFP), instrumentados por diversas normas, teniendo en vista su
reinserción voluntaria y el cumplimiento de sus obligaciones, tanto las que fueran de
conocimiento del Fisco como aquellas que no fueran previamente exteriorizadas.
Incluso los diversos regímenes, como práctica recurrente, han permitido la inclusión,
entre otras deudas, de las que se hallaban en procesos de ejecución, como así también
aquéllas que declaradas en planes de facilidades precedentes pudieran encontrarse en
condiciones técnicas de caducidad.
Las medidas adoptadas, en los referidos instrumentos legales, se motivaron en
circunstancias especiales tanto locales como internacionales que impactando la
economía nacional, afectaron la capacidad financiera de los contribuyentes para el
cumplimiento voluntario de obligaciones impositivas y previsionales, y la acumulación
de acreencias con dificultades de cobro para el Fisco.
Los regímenes instaurados por la AFIP han sido instrumentados en Resoluciones
Generales enmarcadas en el artículo 32 de la Ley N° 11.683, el cual la faculta para
conceder facilidades para el pago de los tributos, intereses y multas, incluso en casos
particulares a favor de aquellos contribuyentes y responsables que acrediten encontrarse
en condiciones económico-financieras que les impidan el cumplimiento oportuno de
dichas obligaciones.
Así, bajo distintas modalidades, se consolidaron deudas y se otorgaron beneficios, ya
sea, en cuanto a plazos de pago, exención o reducción de intereses, multas y demás
38
sanciones o bonificaciones especiales por cumplimiento en término de obligaciones
asumidas.
En el marco de la implementación de los distintos regímenes, se utilizaron esquemas
para el acogimiento por tiempo determinado, en cambio, en la actualidad se ha
establecido un régimen de facilidades de pago “permanente” y sujeto a las
características de cada caso para aquellos contribuyentes que se encuentren atravesando
dificultades económico-financieras, dado en llamar “Mis Facilidades”.
Es dable señalar que, en materia de normatización y, consecuentemente, de
instrumentación, se ha advertido la existencia de copiosos actos administrativos
dictados en diversos sentidos, tal como el establecimiento de regímenes generales, la
modificaciones de aspectos operativos –v.g.: prórrogas de fechas de presentación- o la
instrumentación de regímenes sectoriales que remiten a generales, generando un
andamiaje legal de difícil tratamiento integral y sistémico.
Así por ejemplo, la RG AFIP N° 2218/07 que unifica el aplicativo para la confección de
las declaraciones juradas de los impuestos a las ganancias y sobre los bienes personales
de las personas físicas y sucesiones indivisas, en su anexo I establece un “plan de
facilidades de pago” (en adelante PFP) de hasta 3 cuotas con 0% de tasa de
financiamiento,
para
la
cancelación de
obligaciones
por dichos
impuestos
correspondientes al período fiscal 2007 y siguientes. Cabe indicar que tal acto
administrativo, que como se señalara, tiene un objetivo central distinto de la
instrumentación de PFP, no hace mención en sus considerandos a los motivos que los
justifican.
4.9.2. Regímenes de planes de facilidades de pago en la planificación institucional:
A partir de la distinta documental aportada por el organismo, como de aquella obtenida
por esta AGN en forma directa, no se ha advertido la exteriorización de una decisión en
política de gestión de cobro de créditos del Fisco que contemple a los regímenes de
facilidades de pago. Es así que los PGA de los ejercicio 2005 a 2007, como así también
los PAR de dichos períodos, no hacen referencia a objetivos, alcances u otros
39
lineamientos relacionados con la aplicación de los planes de facilidades de pago, que
poseen importancia en el marco de la gestión recaudatoria y de cobro coactivo del ente.
4.9.3. Indicadores y metas de gestión: Es relevante observar que la entidad ha
incluido en sus PGA y PAR un indicador cuya descripción “Control de planes de
facilidades de pago” exhibe una consideración amplia del accionar que no se condice
con el indicador utilizado –sin desagregación o complementación en otros instrumentos
de planificación-, el cual ha variado entre ejercicios en relación a su alcance e incluso,
consecuentemente, la cuantía de la meta utilizada:
− Ejercicio 2005: Porcentaje de PFP caducos liquidados (Decretos Nº 93/00, 1384/01
y 338/02) -20%-, existiendo planes de otros regímenes en el ejercicio.
Adicionalmente, se establece una “iniciativa” genérica de seguimiento, control y
liquidación de caducidades de PFP, en el marco objetivo específico de “Ejecutar el
control primario con el criterio de ciclo completo”, que no se reitera en los ejercicios
siguientes.
− Ejercicio 2006: Porcentaje de montos incluidos en PFP caducos liquidados (Sistema
Dosmil y Dosmil Regional) -60%-.
− Ejercicio 2007: Porcentaje de montos incluidos en PFP caducos liquidados –72%-.
Es así que los citados instrumentos de planificación se limitan a la incorporación de un
indicador (impositivo y de recursos de la seguridad social), como el resultado de la
relación entre montos acogidos en PFP caducos liquidados y montos acogidos en PFP
caducos.
Por otra parte, el indicador utilizado posee como denominador al monto de PFP
caducos, sin considerar que para la entidad hasta tanto se produzca la revisión y cambio
manual del estado de los planes en condiciones irregulares de pago, se consideran
precaducos –para los casos anteriores a “Mis Facilidades”-, más allá que como es una
constante en dichos instrumentos de planificación no existe referencia a universos o,
como en este caso, stock de trámites pendientes tanto por caducos como por precaducos.
40
Asimismo, no practica una discriminación por tipo de régimen o entre ellos a partir de
encontrarse o no vigentes. Dichas cuestiones, adicionalmente a lo dicho, evidencian la
limitada relevancia del indicador en orden a exhibir aspectos de gestión en la materia.
Lo expuesto evidencia una escasa consideración de la temática en la planificación,
puesto que omite acciones de la entidad respecto de la utilización de este instrumento y
el impacto de su uso en la conducta del contribuyente. En tal sentido no se contemplan
hitos relevantes como la presentación, el acogimiento, la rehabilitación, la
reformulación, la ejecución de caducidades, el impacto en las acciones de determinación
de acreencias o de gestión de cobro en curso, entre otros.
El alcance de los instrumentos de planificación institucional del ente en cuanto al
tratamiento de la temática se observan débiles a efectos de la implementación de la
“gestión por resultados” que se busca consolidar según los PGA.
4.9.4. Regímenes de PFP previos a “Mis Facilidades”: A partir de la información
proporcionada por la entidad, se han elaborado, respecto de los PFP instrumentados por
los Decretos Nº 93/00 y 1384/01, y RG. AFIP Nº 1678/04 y 1856/05, los siguientes
gráficos que permiten observar sus resultados, y se incluye, a manera comparativa, la
situación del régimen “Mis Facilidades”, vigente en la actualidad, –haciendo la salvedad
de la consideración de éstos en cuanto a que no es evaluable aún el resultado final,
puesto que son de implementación reciente-:
− Acogimiento a Planes de Facilidades de Pago cuyos regímenes, a excepción del
implementado por la RG AFIP N° 970/01, no se encuentran vigentes en la
actualidad para nuevas presentaciones de contribuyentes y/o responsables:
41
Acogimientos
En millones de pesos
RAFA/RAF
AE
$ 2.337
Dto 93/00
$ 3.780
RG
896/970
$ 985
Dto
1384/01
$ 4.582
− A partir de información proporcionada en enero de 2007, se determina el estado de
situación de los distintos regímenes de planes de facilidades de pago anteriores a
“Mis facilidades” (en su mayoría no vigentes para nuevas presentaciones), calculado
94
%
en función de los montos de acogimiento:
71
%
100%
%
3%
0%
3%
15
% 20
%
7%
0%
1%
7%
16
%
40%
28
%
26
%
51
60%
20%
59
%
80%
Finalizados
Activos
R
AF
A/
R
AF
A
E
01
D
to
13
84
/
89
6/
97
0
R
G
D
to
93
/0
0
0%
Precaducos
Caducos
El gráfico precedente exhibe:
•
Bajo nivel, prima facie, de finalización de los planes considerando la antigüedad
de los expuestos en primer término.
•
Porcentajes elevados de planes caducos y precaducos en los tres primeros
regímenes.
La información suministrada exhibe extemporaneidad en presentaciones de PFP,
respecto de lo cual el ente señala, en forma genérica, que corresponde a planes
42
rectificados, solicitados por las áreas operativas, a consecuencia de errores formales
que no hacen viables su caducidad; no obstante no se evidencia una discriminación
de la situación de excepcionalidad, de los errores causantes y de los controles
practicados.
− Comparación general entre “Mis Facilidades” y regímenes anteriores (Decretos N°
93/00 y 1384/01 y RG AFIP N° 896/00, 970/01, 1678/04 y 1856/05):
A partir de lo expuesto en los gráficos que anteceden se advierte:
•
Un nivel superior de acogimiento en “Mis Facilidades”, en relación a los cuatro
regímenes precedentes, en 158.487 planes (23%) y $5.301 millones (45%).
•
Los niveles de regularidad en “Mis Facilidades” son superiores a los regímenes
previos, sin embargo debe aclararse que en su mayoría éstos últimos
corresponden a períodos más extensos de tiempo para su evaluación.
Debe referirse que la entidad reconoce las limitaciones informativas que posee en
cuanto a los regímenes previos a “Mis Facilidades”, en tal sentido fue expresado que
no es posible determinar el origen de la deuda que se incluye en un plan (v.g.: gestión
administrativa, consecuencia del cobro coactivo, derivadas de ajustes de fiscalización),
como así tampoco su efectivo estado hasta tanto sea trabajado individualmente por las
áreas operativas (v.g.: intimada, en litigio, en ejecución).
4.9.5. PFP caducos: Los planes caducos se encuentran sujetos a un proceso de
liquidación con una relevante intervención manual, soportado en una selección
informática bimestral centralizada de casos –referenciados como precaducos- y
43
sometidos al control de las áreas operativas. Sobre los casos seleccionados, tales áreas,
practican una nueva selección para su revisión y liquidación a través de un aplicativo en
ambiente PC –BTT Plus- y con pautas de control insuficientemente detalladas en la IG
DI PyNR Nº 1129/06, confirmando o modificando en forma manual el estado del plan
en el Host central, sin intercambio electrónico de datos y sin instancias de conciliación,
lo que no garantiza la integridad relacional entre información centralizada y
descentralizada.
No puede apreciarse en la información disponible de estos PFP la consideración del
ciclo completo e incluso la determinación de boletas de deudas puede realizarse a través
de la generación de un archivo por la aplicación o por carga manual indistintamente, sin
conciliación entre la salida del proceso liquidador, la confección de boleta de deuda a
través de la aplicación BOLDEU y su inclusión en los trámites de ejecución.
Adicionalmente, tanto la migración entre la aplicación de liquidación precedente y el
citado BTT Plus, a través de archivos en planilla de cálculo generados por las áreas
operativas sin definirse acciones de control específica, como la habilitación del uso del
software reemplazado para modificaciones de planes trabajados en ella, con una nueva
migración, no evidencia a la gestión de datos como confiable.
Cabe señalar que se tomó conocimiento de un fallo de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación de fecha 06/11/07, en autos “Fisco Nacional Dirección General Impositiva
c/Llámenos S.A.”, en el marco de un recurso de queja en vinculación a un proceso de
ejecución de deuda incluida en un plan de facilidades de pagos (Decreto 493/95 y
concordantes), considerado caduco por la falta de cancelación de una de sus cuotas, la
que fuera efectivizada con posterioridad –con intereses resarcitorios- además de las
restantes del plan. Si bien el Alto Tribunal desestima el recurso de queja por razones de
índole formal, en uno de los votos en disidencia se esbozan argumentos a ser
considerados, que hacen a la implementación operativa de los regímenes de facilidades
de pago, a saber:
− “…si bien la demandante tiene la facultad de observar los incumplimientos con
posterioridad, esta atribución razonable no puede convertirse en un artilugio legal
44
mediante el cual se siguen percibiendo sin observación alguna las 33 cuotas
restantes para luego reclamar la totalidad de lo adeudado y pretender que la
demandada reclame la devolución de lo pagado por vía ordinaria”.
− “…Lo que el derecho material exige es que el contribuyente pague sus deudas al
Fisco y cuando éste ha pagado y el Fisco ha aceptado los pagos no puede pretender
cobrar nuevamente…”.
− El Fisco “…no puede reclamarle lo que le ha pagado ni pretender que se le solicite
la devolución por otra vía, valiéndose de la ejecutoriedad de un título que aparece
viciado en su causa, nada menos por que se ha percibido la totalidad de las sumas
adeudadas”.
− “el rechazo fiscal debe realizarse en tiempo oportuno con el fin de evitar que el
contribuyente continúe abonando las cuotas de un régimen de moratoria que la AFIP
- DGI manifiesta no haber aceptado, a efectos de garantizar una ejemplar seguridad
jurídica en la relación Fisco-contribuyente”.
4.9.6. Evaluación sistemática del comportamiento del contribuyente: No se
advirtió la existencia de procedimientos implementados en cuanto a la evaluación
sistemática del comportamiento de los contribuyentes, en cuanto al uso de las
facilidades aportadas por estos regímenes y los consecutivos refinanciamientos de sus
deudas –identificando segmentos que actúen consuetudinariamente en tal sentido-.
Adicionalmente, no se obtuvieron antecedentes documentales que soportaran la toma de
decisiones en cuanto a la implementación de regímenes de facilidades de pago, que
practicaran análisis de situación y definieran resultados esperados y, en tal sentido,
tampoco se obtuvieron evaluaciones específicas periódicas de los resultados obtenidos
más allá de los cuantitativos que surgen del acogimiento y ejecución de los planes.
No obstante ello, se accedió a un trabajo de análisis practicado por la Dirección de
Estudios de febrero de 2006, denominado “Planes de Presentación Espontánea y
Facilidades de Pago – Análisis de comportamiento de los contribuyentes” (1997/2002),
que exhibiera un nivel relevante de recurrencia en la adhesión de contribuyentes a PFP
de distintos regímenes y, en especial, por parte de sociedades de mayor tamaño (en el
45
Anexo 5 se detallan las principales conclusiones), sin embargo no ha avanzado en
evaluar aspectos tales como:
− el éxito en cuanto a la exteriorización de deuda,
− el cumplimiento de los planes y el cobro de la deuda que consolidada en planes
concluyeron caducos,
− la refinanciación de deuda producto de la incorporación de los saldos de planes de
regímenes precedentes en nuevos planes.
Por su parte, no se obtuvo evidencia sobre la elaboración de un estudio en éste u otro
sentido respecto de “Mis Facilidades” (RG AFIP Nº 1966 y 1967/05) y de los planes
RAF, RAFA y RAFA extendido.
Es dable resaltar la relevancia de practicar análisis completos de las acciones
desarrolladas en la materia, puesto que el éxito de un régimen de facilidades de pago
posee directo impacto en la percepción de riesgo, dado que si bien los regímenes
implementados expresan que tienen en vista la regularización voluntaria de obligaciones
de los contribuyentes y responsables, los mismos permiten incluir, además de deuda no
exteriorizada y desconocida para el ente, la deuda detectada por la Administración
Federal a través de procesos de control primario o de acciones fiscalizadoras, con
distintas instancias de gestión de cobro de créditos y habiendo incurrido en costos a ese
fin –los que constituirán costos caídos por la interrupción del proceso-, que
adicionalmente generan beneficios en cuanto a la mejora de la situación del deudor
(v.g.: levantamiento de medidas cautelares en procesos de ejecución fiscal, artículo14 de
la RG AFIP Nº 1966/05).
4.9.7. Acogimiento a “Mis Facilidades”: El régimen actualmente vigente “Mis
Facilidades”, instrumentado por las RG AFIP Nº 1966 y 1967/05 (y modif.), siguiendo
el objetivo permanente explicitado de la Administración Federal de facilitar a los
contribuyentes y responsable el cumplimiento voluntario de sus obligaciones, dirige su
alcance hacia contribuyentes y/o responsables –personas físicas o jurídicas- que se
encuentren “atravesando dificultades económico- financieras”, conforme la facultad del
46
citado artículo 32 de la Ley 11.683, habilitando una mecánica de cobro por el débito de
cuotas en cuentas bancarias del contribuyente.
Dichas dificultades económico - financieras sólo son referidas en el primer artículo de
las normas, pues no se hace mención posterior, ni se plantea un procedimiento de
acreditación de tal estado o evaluación por la Administración, tanto en dichas normas
como en las respectivas Instrucciones Generales, e incluso, el mecanismo de
acogimiento, caracterizado por su simpleza, omite cualquier referencia a ello.
Ante las consultas practicadas, la entidad confirmó que no se realiza un análisis
particularizado de cada contribuyente que solicita un PFP tendiente a evaluar si se
encuentra en dificultad económico- financiera, no obstante señaló que existe en
desarrollo un esquema de evaluación sistemática de incobrabilidad, haciendo uso de la
información que la Administración dispone, que permitirá considerar la situación del
contribuyente y, por lo tanto, el nivel de cobrabilidad de las acreencias.
4.9.8. Recurrencia en “Mis Facilidades”: Si bien los regímenes de “Mis Facilidades”
no excluyen la incorporación de deuda remanente de planes caducos de regímenes
previos, establecieron la imposibilidad de incorporar en nuevos planes del régimen
deudas de planes vigentes y de los rechazados o caducos del mismo régimen. Ello
importa que el presente plexo normativo, impida la práctica de recurrencia en la
adhesión a planes de regímenes sucesivos con la misma deuda o su remanente –aspecto
advertido en regímenes pasados-.
No obstante, por RG AFIP Nº 2278/07, como mecanismo de excepción, admite
reformular o presentar un nuevo plan con las deudas -anteriores al 31/08/05incorporadas a un plan de las RG AFIP Nº 1966 o 1967/05, vigente o caduco /
rechazado respectivamente. Ello, si bien pudiera poseer como motivación el atender a
situaciones específicas y especiales, aspecto que no pudo evaluarse por falta de
antecedentes y limitada exposición de motivos en los considerandos del acto
administrativo, exhibe señales hacia los contribuyentes y responsable respecto de las
prescripciones taxativamente expuestas en cuestión.
47
4.9.9. Financiamiento de deuda con “Mis Facilidades”: La normativa contempla la
regularización de las obligaciones sin que ello implique condonación total o parcial de
las deudas, o liberación de las pertinentes sanciones o cargos aduaneros suplementarios,
sin embargo, establece un régimen de bonificación del 30% de las sumas abonadas en
concepto de intereses de financiamiento –por año calendario- para quienes cumplan con
regularidad el PFP de determinadas deudas, constituyendo un beneficio considerable
adicional a la posibilidad de refinanciamiento.
Asimismo, no prevé una tasa de interés por financiamiento única, sino que toma en
consideración el tipo de deuda por la que se produce el acogimiento, la cuantía del
ingreso del ejercicio previo del contribuyente y el plazo de pago seleccionado, a fin de
determinar la magnitud de la tasa de interés a ser utilizada.
Ni normas generales ni instrucciones internas hacen mención a un esquema de revisión
periódica de las tasas (incluyendo el impacto del beneficio de bonificación)
considerando distintas tasas pasivas de mercado, ya sea para nuevas adhesiones como
respecto de alguna variabilidad de las existentes. Debe aclararse, sin embargo, que se ha
practicado una revisión parcial de la tasa e incluso una modificación considerando el
tipo de contribuyente, tal el caso de su incremento para aquéllos de ingresos superiores
(RG AFIP Nº 2085/06).
Es relevante el monitoreo sistemático de las tasas de financiamiento aplicadas
(contemplando las del régimen como las de carácter resarcitorio) a efectos de lograr
exclusivamente el objetivo perseguido por el régimen en cuanto a la regularización de
situaciones excepcionales de contribuyentes y/o responsables con dificultades
económicas, sin que se convierta en una alternativa de financiamiento de carácter
corriente a sola firma. Se adjunta como Anexo estoy acá, la evolución de la tasa desde
diciembre de 2005 a diciembre 2007 y su comparación con tasas de interés de mercado
publicadas por el BCRA.
48
Se destaca que la limitación sobre el acceso a los antecedentes de determinación de los
regímenes de planes de facilidades de pago, alcanza a los correspondientes a la
estimación de la cuantía de las tasas normadas y de las consecuentes proyecciones
vinculadas a la extensión temporal habilitada de los planes.
4.9.10. Evaluación de comportamiento de contribuyentes en cuanto a la aplicación
de “Mis Facilidades”: Como se señaló precedentemente, no se accedió a estudios o
revisiones sistemáticas sobre “Mis Facilidades” que permitan la evaluación del
comportamiento de contribuyentes y el análisis del impacto del régimen.
Del análisis de la información aportada ha surgido un conjunto de cuestiones de carácter
general en cuanto al funcionamiento del régimen (que en detalle se incorpora en el
Anexo 6) que amerita la implementación de un esquema permanente de evaluación
pormenorizado debidamente estandarizado y normatizado, a saber:
− Durante el ejercicio 2006 el financiamiento de deuda en PFP asciende al 4,8% de la
recaudación percibida.
− El 17% de los PFP se encuentran en situación irregular (caduco y precaduco) –
inferior a los regímenes previos-, del cual el 68% no cuenta con pago de cuotas.
− El 66% de la deuda acogida a PFP corresponde a deuda corriente.
4.9.11. Aspectos procedimentales de “Mis Facilidades”: La implementación de los
procedimientos internos vinculados al régimen de PFP, descriptos por las Instrucciones
Generales AFIP-DGI N° 1121/06 y su complementaria 1132/06, e IG DI PyNR
1148/07, de las RG AFIP N° 1966 y 1967/05, y 2278/07, evidencian las debilidades que
de manera general se exponen en 4.2., exhibiendo particularidades que se detallan en el
Anexo 7, que esencialmente importan la ausencia de:
− clara asignación de responsabilidades,
− identificación de tareas de actividades y oportunidad de su ejecución,
− individualización clara e íntegra de actividades de control implementadas.
4.9.12. Régimen de saneamiento y capitalización del sector privado: El Título IV del
Decreto N° 1387/01 y sus modificaciones, estableció un régimen de Saneamiento y
49
Capitalización del Sector Privado para aquellas sociedades anónimas o cualquier
persona física o jurídica que transmitiera su fondo de comercio a una sociedad anónima
o se organizara como tal, solicitando a la AFIP la capitalización de deudas declaradas o
registradas en concepto de impuestos nacionales con más sus accesorios al 30/09/01,
cancelándolas mediante la entrega de acciones al Estado Nacional.
Conforme a lo informado por el ente, la Dirección de Legislación sostuvo que dicho
régimen no estaba vigente por cuanto no había sido reglamentado por la propia AFIP.
En consecuencia, la Dirección de Programas y Normas de Recaudación circularizó por
nota dicha situación, indicando que se podía continuar con las acciones de cobro de
tales créditos ya que las presentaciones de los contribuyentes carecían de efectos.
Finalmente, el mentado régimen fue derogado en forma retroactiva por el Decreto N°
248/03.
Considerando entre otros aspectos, razones de justicia, equidad e igualdad tributaria, el
Decreto N° 144/05 -reglamentado por RG AFIP N° 1962/05-, crea un régimen de
regularización de las deudas vencidas al 30/09/01 de acuerdo con el PFP del Decreto N°
1384/01 y sus modificaciones, para aquellos contribuyentes y/o responsables que
hubieran exteriorizado ante la AFIP su intención de cancelar las deudas mediante el
régimen de capitalización en trato.
Según lo informado por el organismo, al 20 de noviembre de 2007 en el marco de dicho
régimen existen 361 planes vigentes de un total de 519 presentaciones ($123,6
millones). No obstante, no se pudo obtener la cantidad de casos de contribuyentes y/o
responsables que exteriorizaron ante la AFIP su intención de cancelar las deudas
conforme el régimen de capitalización del Título IV del Decreto N° 1387/01, requisito
sine cuanon para acceder por el Decreto 144/05 al PFP del Decreto 1384/01.
En su descargo, la entidad ha señalado que:
− “Las Instrucciones Generales aludidas, en lo que respecta a mecanismos de control
supuestamente deficientes, no hacen sino establecer procedimientos que sirvan de
guía para llevar a cabo lo reglamentado por RG o norma de jerarquía superior en un
50
momento determinado, pero de ningún modo suplen lo que no esté en ellas previsto
y que puede ir evolucionando o cambiando con el tiempo (v.g. los sistemas
desarrollados)”.
− “En cuanto a asignación de tareas y oportunidad de ejecución de las mismas,
siempre se ha considerado que tal aspecto resulta de la exclusiva incumbencia de las
jefaturas de cada área operativa, en su carácter de gerenciadores de las mismas.”
4.10.
Ejecuciones fiscales
4.10.1. Ejecuciones Fiscales en los Planes Institucionales: El PGA considera la
cobranza coactiva, al establecer un monto de “recupero neto de cartera por ingresos de
caja” por la gestión judicial y un “índice de resguardo del crédito fiscal” –juicios con
medidas cautelares trabadas- dentro del objetivo de “Perfeccionar los procedimientos y
herramientas de control primario” –PGA 2006-, debiendo hacer la salvedad que tal
gestión también se nutre del accionar fiscalizador al cual no se lo vincula. Por otra parte,
el PGA 2005 realizó específica referencia a la mejora de la ejecutividad de la cobranza
coactiva, no así los planes posteriores.
No obstante lo expresado, ni los PGA 2005/2007, ni el Plan Estratégico han exhibido
lineamientos específicos en la materia, incluyendo acciones para el tratamiento de stock
de causas existentes como para el flujo de acciones a iniciar.
No se obtuvo evidencia de la implementación de un proceso de planificación de la
acciones de ejecución fiscal, que concluyan en la emisión de un documento específico
que direccione las actividades y permita el control posterior, como son el PAR o el
PAF. Adicionalmente, tampoco se obtuvo evidencia sobre la consideración de la
capacidad operativa, la carga de trabajo esperada y otros factores de la materia –v.g.:
tiempos de finalización de causas, implementación de planes de facilidades de pagos,
etc.-, a efectos de considerar la factibilidad de dar respuesta al flujo de boletas de deuda
producto de las actividades de control primario de la recaudación y de fiscalización
planificadas.
51
4.10.2. Indicadores y metas de gestión: Los indicadores y metas referidos en el
apartado precedente, constituyen los únicos identificados en planes institucionales,
advirtiendose limitados para planificar y controlar la gestión de ejecuciones fiscales, y
no se obtuvo evidencia de la existencia de un conjunto de indicadores, con sus
respectivas metas, que actúe como desagregado de lo establecido en el PGA.
En cuanto a la determinación de la cuantía de dichas metas del PGA, son de aplicación
las consideraciones expuestas en materia de Recaudación –ver 4.7.3.-, siendo que sobre
sus antecedentes sólo se aportó información de recupero del ejercicio previo.
Si bien existe una Dirección con la responsabilidad de “entender en la elaboración de
los planes y normas y procedimientos relativos a la gestión judicial del Organismo,
salvo en materia penal tributaria”, en orden a la redacción de tareas que la estructura
orgánico funcional posee, que se exhiben limitadas frente a la responsabilidad impuesta,
ella centra su actividad planificadora en establecer “la estrategia procesal y técnicojurídica de las acciones en las cuales el Organismo sea parte, en el ámbito jurisdiccional
administrativo y judicial, respecto de los temas de relevancia institucional” –en el marco
de la Instrucción General AFIP Nº 6/06-.
4.10.3. Monitoreo de la gestión: Con las limitaciones preexpuestas, cabe señalar que
en materia de monitoreo de la gestión, se ha implementado la emisión de reportes –
“Indicadores Génesis”-, que exhiben el estado de situación procesal de las causas
ingresadas al SIRAEF (Sistema de Radicación de Ejecuciones Fiscales), y otros
indicadores tendientes a mostrar resultados y comparaciones con períodos previos.
Sin embargo, no se advierte que esos reportes estén incluidos en un esquema de efectivo
monitoreo que establezca el seguimiento de tiempos, los estándares de actuación, las
alertas ante desvíos y su justificación, entre otros aspectos. Adicionalmente, el
seguimiento de la actuación del agente fiscal, en aspectos tales como traba de medidas
cautelares, estado procesal de la causa, cumplimiento de plazos procesales, y
actualización y depuración de la información del sistema –entre otros aspectos
52
relevantes de lo normado por la Instrucción General DI NPCJ Nº 14/05-, dependerá,
esencialmente, del control jerárquico que posee el área de cobranza judicial.
Obsérvese, por otra parte, que tal Instrucción General faculta a dicha área a “exigir a los
agentes fiscales la rendición general de cuentas sobre el estado de los juicios a su cargo,
cuando lo estime necesario” o cuando se transfiere la cartera, no constituyendo, por
ende, dicha rendición un hito relevante del proceso habitual normado, que genere una
obligación periódica taxativa para quien gestiona la cartera, y una responsabilidad de
exigirla y revisarla para quien lo supervisa.
El Departamento de Planificación y Supervisión de Ejecuciones Fiscales y Juicios
Universales, como responsable de planificar, coordinar y controlar la aplicación de la
normativa vigente y de los criterios definidos, ha de elaborar planes de control a
desarrollarse en las dependencias y/o en los tribunales competentes, a ser aprobado por
la Dirección inmediata superior, sin embargo no se obtuvo evidencia de la existencia de
tales documentos.
Además del tratamiento de errores de carga manual en el sistema por parte de los
agentes fiscales, que sean de fácil identificación, el Departamento practica revisiones
por muestreo de causas en las dependencias -considerando como estándar la Instrucción
General DI NPCJ Nº 14/05-, a partir de posibles anomalías detectadas en el SIRAEF y
contemplando los aspectos generales de un manual de 1997, pendiente de actualización
a la luz de los nuevos sistemas y procedimientos. En el período 2006/07, 14 agencias
fueron sometidas a estas acciones de control sobre un total de 135 dependencias.
Respecto de la evaluación de los tiempos procesales incurridos en las ejecuciones, se
informó que ello no es práctica habitual en el ámbito del Departamento y que sólo se
realizan reportes a solicitud de superioridad.
La entidad en su descargo señaló que “con relación a la responsabilidad de planificar,
coordinar y controlar la aplicación de la normativa vigente y de los criterios definidos a
desarrollarse en las dependencias y/o tribunales competentes, debe aclararse que las
53
supervisiones se planifican mensualmente en función de los desvíos detectados al
analizar los indicadores de gestión. Es decir que, a nuestro criterio, no resulta
aconsejable someterse a un plan establecido ‘a priori’, ya que restaría efectividad y
eficacia a la labor supervisora”.
4.10.4. SIRAEF: Como se señaló, el SIRAEF posee el registro de las boletas de deuda
que dan origen al proceso de ejecución, las que son cargadas sistémicamente o en forma
manual –aplicación informática BOLDEU-, como así también las distintas instancias de
ejecución desde su radicación hasta conclusión, a partir, esencialmente, de carga
manual. Sobre el particular cabe señalar:
− El sistema, en el marco de lo expuesto en 4.3., no se encuentra integrado con otros
sistemas de la entidad vinculados y, tampoco su información se enmarca en
procesos de conciliación con tales sistemas, como ser el Sistema Dosmil y Sistema
Dosmil Regional que proveen las boletas de deuda a emitir, los sistemas de
fiscalización (v.g.: SEFI) por las acciones determinadoras de créditos a ejecutar, el
OSIRIS a través del cual se practica la recaudación, el SISREC como sistema de
registración contable de la percepción de los recursos, los sistemas de seguimiento
de PFP que controlan su cumplimiento, el Sistema de Seguimiento de Causas
Penales por denuncias coexistentes, el GELTEX por procesos contenciosos, etc.
− El cobro de las boletas ejecutadas o incluidas en PFP es registrado por el agente
fiscal, sin contemplarse, así, información financiera de recaudación que poseen otras
aplicaciones de la AFIP.
− No se han implementado actividades de control o reportes especiales respecto de
situaciones excepcionales como el descarte de boletas de deuda improcedentes, por
errores de confección o los pagos antes de radicaciones, o pagos realizados por fuera
del OSIRIS.
− El SIRAEF no contempla el origen de la deuda en función de la acción del Fisco –
control primario o fiscalización-, puesto que no es un dato de interés para la
ejecución fiscal, aunque sí para evaluación del ciclo completo de las acciones que
llevaron a determinar el crédito del Fisco. La entidad expuso que a partir de la
54
entrada en vigencia de la Cuenta Corriente Tributaria, se prevé el registro de la
totalidad de los saldos de cada contribuyente, integrando las distintas transacciones
en una aplicación.
− El Sistema exhibe datos inconsistentes –v.g.: etapa procesal desconocida o código
erróneo, código de materia erróneo, motivo de finalización erróneo, código de
moneda erróneo o incorrecto en cuanto a su vigencia en relación al año de inicio de
la causa, fechas impropias, falta de identificación de agente fiscal (incluso en causas
finalizadas)-, que la entidad entiende se han producido en el proceso de migración al
sistema producida en el año 2002 y que van siendo subsanados en la medida que se
detectan en las suspervisiones de campo.
4.10.5. Asignación de ejecuciones a agentes fiscales: La asignación de causas se
realiza informáticamente buscando una distribución equitativa de los ingresos de boletas
de deuda, por cantidades y montos, sin considerar las carteras existentes de agentes
fiscales. La jefatura de las áreas de cobranza judicial asignan las boletas manuales y,
asimismo, reasignan total o parcialmente las carteras cuando se producen traspasos de
causas –v.g.: baja del agente fiscal-.
Tales decisiones, a lo que se le suma la jurisdicción de intervención, pueden provocar
asimetría en la cuantía de las carteras de los distintos agentes, sin embargo la existencia
de esa situación y su justificación no se enmarca en un procedimiento de control
implementado, dependiendo de la actuación de las jefaturas.
Es relevante destacar que el reparto equitativo posee importancia no sólo por la
distribución de la carga de trabajo, sino por los honorarios que los agentes perciben por
aplicación de las Disposiones AFIP Nº 439/05 y 91/06, adicionalmente a las
remuneraciones de convenio, que por el ejercicio 2006 implicó que 383 agentes
percibieran un importe bruto anual promedio de $75.890 por distribución directa y
1.592 agentes recibieran $2.146.- promedio anual por prorrateo.
Cabe exhibir, en el siguiente cuadro, la distribución de la cartera de ejecuciones fiscales
al 31/12/06 por agente fiscal:
55
Suspendidos
Casos
Montos (*)
Promedio
Máximo
Mínimo
Desvío estándar
(*)
En proceso
Casos
Montos (*)
215
6.166.927,46
1.111 171.725.608,78
3
20.265,09
161 14.329.134,93
850 20.221.033,64
2.978 185.908.536,96
1
228,35
589 15.064.606,58
Total activos
Casos
Montos (*)
1.029 26.297.932,97
3.421 187.465.441,71
1
228,35
701 21.512.527,42
se consideran sólo causas con montos en pesos
Debe señalarse que se advirtió la existencia de 4026 causas por $199,8 millones (1479
por $57,5 millones del 2006), sin asignación de responsable. Asimismo, obran en el
sistema 133 causas ($1,4 millones) activas de agentes no identificables en el padrón de
empleados a diciembre de 2006, de las cuales 97 causas ($1,2 millones) se encuentran
suspendidas en su mayoría por acogimiento a planes de facilidades de pago.
4.10.6. Estado de situación de la cartera de ejecuciones fiscales: A partir de la
información analítica del SIRAEF proporcionada al 31/12/06, ha surgido el estado de
situación de la cartera de ejecuciones fiscales que en el Anexo 8 se detalla y que
conceptualmente puede resumirse:
− Relevante antigüedad de una cartera conformada por juicios de carácter ejecutivo.
− El descargo provisorio por incobrabilidad constituye el principal motivo de
finalización de ejecuciones, a lo que se agrega como significativa la cuantía de
causas que derivan concursos y quiebras, con muy bajas probabilidades de cobro a
la luz de los resultados obtenidos por la entidad en esas acciones.
− Los PFP actúan como una de las principales causas de suspensión y finalización de
ejecuciones y morigeran el incremento de stock.
− La conclusión de ejecuciones por pago total de crédito exhibe porcentajes de
cobrabilidad muy reducidos (10,1% monto del total de la base de datos y 14% en el
período 2004/06).
− El aumento de número de causas iniciadas no se ve acompañado por la evolución de
las conclusiones, provocándose un incremento del stock.
56
Por su parte, no puede apreciarse cuál es el estado actual de la capacidad operativa del
ente para enfrentar la carga de trabajo generada por las instancias de control y cuál es el
impacto de dichos regímenes de facilidades de pago, dado que, como se señaló, no se
obtuvo evidencia de una evaluación sistemática de esa capacidad.
4.11.
Créditos en litigio
4.11.1. Gestión de la materia litigiosa en planes institucionales: En materia
contenciosa cabe reiterar lo expuesto respecto de ejecuciones fiscales, en cuanto a la
ausencia de un proceso de planificación institucional, que contemple la defensa de
créditos en discusión en sede administrativa o judicial.
Por su parte, en materia penal no se dio acceso a información requerida sobre la
acciones desarrolladas en su vinculación con la gestión del crédito, señalando la entidad
“…que no resulta factible a instancias del Sistema de Seguimiento de Causas Penales
establecer la correspondencia entre los montos denunciados con pretensión fiscal y las
acciones de cobro seguidas … atento que el sistema en vigencia no registra los datos
que así permitirían…”. Al respecto, es dable resaltar que si bien la acción penal persigue
la sanción de una conducta punible, en última instancia, el bien jurídicamente tutelado
por el plexo normativo en su conjunto es la recaudación tributaria -que constituye la
base de la misión de la AFIP-, por ende las distintas acciones encaradas han de
coordinarse sobre información compartida buscando la regularidad en el cumplimiento
de las obligaciones del contribuyente o responsable.
La entidad en su descargo señaló que “la reciente implementación del Sistema
ATENEA - Módulo Contencioso Tributario, la Dirección de Planificación y Control
Judicial se encuentra abocada al análisis y definición de indicadores de gestión que
eventualmente serán incluidos en los planes institucionales del Organismo”.
4.11.2. GELTEX: El sistema de seguimiento de causas en la materia “GELTEX”
(Sistema de Seguimiento de Gestión Legal y Tratamiento de Expedientes) –que no
opera en línea-, según ha expresado el organismo carece de documentación vinculada a
57
su desarrollo, que estuvo a cargo de una empresa privada en el año 1994. Dicho sistema
será sustituido a la brevedad por los Módulos Contencioso Tributario e Impugnaciones
de la Seguridad Social del proyecto Atenea.
Si bien el sistema, además, posee las limitaciones enunciadas en 4.3., cabe resaltar que,
como el SIRAEF, el efectivo resultado del litigio –pago o cobro- registrado depende de
la carga manual que el responsable de la causa practica y no resulta de la vinculación
con información financiera que poseen otras aplicaciones informáticas –v.g.: de
recaudación, de percepción de fondos-, ni con los sistemas en los que se registrara la
determinación de la obligación originaria –v.g.: sistema de fiscalización-, con los que no
se practica conciliación, situación que, prima facie, continuará con la implementación
del sistema Atenea.
4.11.3. Supervisión de la cartera contenciosa impositiva: El GELTEX posee datos
básicos del juicio, actuando como registro de los mismos, y a partir de ellos la División
Supervisión de Juicios Contenciosos Tributarios y no Tributarios practica actividades de
revisión por muestra de las carteras de causas judiciales -supervisiones desarrolladas en
sede judicial y administrativa-. Los reportes individuales aportados evidencian, además
de deficiencias en el desempeño del representante del Fisco, relevante desactualización
de la información registrada.
Si bien la normativa interna (v.g.: Instrucciones Generales AFIP Nº 13/97 y 06/06,
Instrucciones Generales DI NPCJ Nº 08/03 y 14/05) determina la posición del
organismo frente a la intención de garantizar calidad de la información, prescribiendo la
exigencia de actualización de la información registrada y la responsabilidad, respecto a
ello, de los apoderados fiscales y los distintos niveles de jerárquicos superiores, la
actividad de supervisión referida es limitada y no se ha advertido la existencia de un
esquema estandarizado de monitoreo –que contemple aspectos como carga de la
información, acciones procesales debidas y ejecutadas, plazos, actores intervinientes,
responsabilidades y tratamiento de desvíos- que no sólo aporte confiabilidad a la
información disponible, sino que permita el debido control de la gestión del cuerpo de
letrados en las tramitaciones.
58
Es de señalar, que lo expuesto no es contemplado en los denominados “Indicadores de
Gestión” de juicio contenciosos, que evidencian, genéricamente, flujo de inicio y
finalización de causas, y desagregación de cartera por tipo de juicio, instancia y
anticuación.
Adicionalmente, las tareas ejecutadas por esta AGN han evidenciado deficiencias de
integridad de la cartera, sin advertirse la implementación de actividades de control,
como el establecimiento de un proceso estandarizado periódico de cruce de información
con dependencias administrativas y judiciales en las que tramitan las causas. Dichos
controles poseen especial relevancia en el marco de la migración de datos a la nueva
aplicación informática.
4.11.4. Resultados de la gestión contenciosa originada en determinaciones de oficio:
Respecto de la información aportada sobre inicios y finalizaciones de juicios, se
advierte, en materia de gestión de crédito y en comparación con datos de determinación
de deuda en instancia de fiscalización, la siguiente situación (en miles de pesos y
valores nominales):
Diferencias
determinada por
fiscalizaciones
Juicios contenciosos
(*)
Meta Anual
Total Determinado (ejecución de
la meta)
Total
Origen en det. de
Iniciados
oficio y accesorios
% Det. de oficio y
accesorios
Total
Origen en det. de
Finalizados
oficio y accesorios
% Det. de oficio y
accesorios
% Favorable
Resultado
por det. de
% Parcialmente a
oficio y
favor
(*)
accesorios
% Desfavorable
2005
2006
$3.500
$3.650
$4.146
$4.626
$2.694
$1.588
$2.493
$1.534
92,5%
96,6%
$245
$1.280
$193
78,8%
82,0%
31,2%
2,5%
62,5%
Información proporcionada por la entidad en forma agregada por el período 2004/06 –sin discriminación anual-.
59
$1.049
Lo expuesto muestra el alto impacto que posee el flujo originado en acciones de
fiscalización en las causas contenciosas y el relevante nivel de acciones con resultados
adversos para el Fisco, lo cual ha de afectar la consideración del ciclo completo en
materia de fiscalización y la justificación del no cobro a partir de la calidad del crédito
determinado.
Por otra parte, a partir de la información expuesta, se advierte que el ingreso de causas
es superior al egreso. En los dos años indicados se iniciaron 4.803 causas, finalizando
2.662. En tal sentido, los reportes aportados muestran que:
− la cartera 1999/2006 ascendió a 15.445 causas y se concluyeron 3.348,
− los expedientes finalizados en el 2006 evidenciaron un promedio de tramitación de 6
años y dos meses, y
− el 27% de la cartera posee una antigüedad mayor a 5 años.
5.
Recomendaciones
Universo de créditos: Implementar un sistema de contabilidad patrimonial de la
recaudación impositiva, aduanera y de recursos de la seguridad social que soporte la
rendición de cuentas. (Cde. 4.1.)
Visión sistémica de la organización: Implementar instancias organizacionales que
aporten visión sistémica de la Administración, y que permita la emisión de manuales de
procedimientos que evidencien los circuitos administrativos en su conjunto, la
evaluación de puestos de trabajo, la consolidación de la gestión por resultados y la
implantación de un sistema de gestión de la calidad. Dar estricto cumplimiento a las
normas de la SiGeN a efectos de la implementación del sistema de control interno.
(Cde. 4.1.)
Sistemas de información: Avanzar hacia la integración de sistemas y/o
implementar esquemas de conciliación entre información de aplicaciones informáticas.
(Cde. 4.3.)
60
Metodología de planificación: Establecer una metodología de planificación y
evaluación unificada a la luz de lo señalado en la observación. (Cde. 4.4.)
Evaluación del impacto de la gestión: Implementar herramientas de medición del
impacto de la gestión de la entidad. (Cde. 4.5.)
Reestructuración del cuerpo normativo: Implementar un programa de
reestructuración de la normativa buscando su simplificación y armonización,
considerando las facultades propias de la entidad como las del PEN. (Cde. 4.6.)
Gestión de cobro originada en el control primario de la recaudación
Reportes
institucionales
sobre
recaudación:
Presentar
información
de
recaudación en distintos reportes, bajo un criterio único, amplio y debidamente
explicativo. (Cde. 4.7.1.)
Control primario en los Planes de Gestión Anuales: Determinar objetivos de
planificación claros y permitan su cuantificación para la evaluación posterior. (Cde.
4.7.2.)
Plan Anual de Recaudación: Explicitar los lineamientos de gestión, incorporar
indicadores de eficiencia y efectividad y estandarizar la metodología de planificación
considerando evaluaciones documentadas de capacidad operativa instalada. (Cde.
4.7.3.)
Indicadores y metas de gestión –PAR: Practicar el ajuste de los indicadores a la
luz de lo expuesto en la observación y el Anexo 2. (Cde. 4.7.4.)
Metas a cumplir por las unidades operativas: Establecer metas a nivel unidad
operativa que contemple el estudio de la situación particular de ella, su aporte al
cumplimiento de metas organizacionales y la evaluación de sus resultados –con la
justificación de desvíos-. (Cde. 4.7.5.)
Monitoreo de la ejecución del plan: Establecer un esquema estandarizado de
monitoreo gestión y de acciones posteriores a seguir, que contemple las debilidades
expuestas en la observación y en el Anexo 3. (Cde. 4.7.6.)
61
Monitoreo de las tareas de los procesos operativos: Vincular el esquema referido
en el apartado anterior con el monitoreo de tareas que evidencie la labor desarrollada
por las distintas unidades organizacionales, sobre base de unidades de medida
representativas. (Cde. 4.7.7.)
Sistema Dosmil: Considerar en los desarrollos informáticos la existencia de
herramientas que permitan el seguimiento de la gestión interna del ente, y la eliminación
de inconsistencias informativas y, en su caso, su tratamiento excepcional. (Cde. 4.7.8.)
Cronograma de actividades: Vincular explícitamente en forma directa el PAR con
el Calendario Operativo y emitir reporte de ejecución. Considerar la calendarización de
la totalidad de acciones planificadas. (Cde. 4.7.9.)
Domicilio fiscal: Continuar en la implementación de medidas tendientes a la
minimización de la problemática expuesta, actuando sobre la responsabilidad de los
distintos actores. (Cde. 4.7.10.)
Prescripción del derecho: Evaluar los motivos y las responsabilidades por la
existencia de créditos en instancia próxima de prescripción. Analizar la conveniencia de
las acciones a ejecutar y los resultados obtenidos teniendo en vista los lineamientos
estratégicos. (Cde. 4.7.11.)
Gestión de cobro originada en las acciones de fiscalización de obligaciones de
contribuyentes y responsables
Actividades fiscalizadoras y gestión de cobro en Planes de Gestión Anuales:
Incorporar indicadores y metas con alcance claro, que exhiban el concepto de ciclo
completo en su integridad y permitan evaluación de resultados por cada tipo de acción
ejecutada. (Cde. 4.8.1.)
Reportes
institucionales
sobre
créditos
identificados
en
acciones
de
fiscalización: Presentar información de créditos identificados en distintos reportes, bajo
un criterio único, amplio y debidamente explicativo. (Cde. 4.8.2.)
Plan Anual de Fiscalización: Practicar la reconsideración de los criterios de
planificación y exponer en reportes emitidos los motivos de sobreejecuciones. (Cde.
4.8.3.)
Indicadores y metas de gestión – PAF: Implementar actividades de control que
acompañen al establecimiento de indicadores que definan lineamientos para la gestión
62
operativa, a la luz de la evaluación de riesgo. Cabe reiterar lo expuesto en 5.8.1. (Cde.
4.8.4.)
Monitoreo de la ejecución del plan: Soportar el monitoreo de la ejecución del plan
en una metodología estandarizada en los términos de lo expuesto en 4.8.5. (Cde. 4.8.5.)
Evaluación interna de problemáticas operativas: Implementar planes de
regularización debidamente documentados, con metas e hitos de control de la ejecución,
que evidencien las decisiones institucionales ante a la problemática identificada. (Cde.
4.8.6.)
Regímenes de facilidades de pago
Esquema normativo: Implementar un marco normativo único y unificado de fácil
acceso. (Cde. 4.9.1.)
Regímenes de planes de facilidades de pago en la planificación institucional:
Exteriorizar en los planes institucionales las decisiones adoptadas con respecto a la
implementación de estos regímenes. (Cde. 4.9.2.)
Indicadores y metas de gestión: Implementar indicadores y metas representativos de la
materia en sus distintas instancias. (Cde. 4.9.3.)
Regímenes de PFP previos a “Mis Facilidades”: Implementar un plan específico de
regularización de las situaciones remanentes de los regímenes, con un tratamiento distintivo y
considerar la experiencia recogida a efectos de la mejora de los regímenes vigentes. (Cde.
4.9.4.)
PFP caducos: Considerar lo expuesto en la observación en el marco de la
recomendación 5.9.4. (Cde. 4.9.5.)
Evaluación sistemática del comportamiento del contribuyente: Implementar actividades
de evaluación de comportamiento de contribuyentes, en el marco de la evaluación sistemática
del resultado de los regímenes. (Cde. 4.9.6.)
Acogimiento a “Mis Facilidades”: A la luz de lo específicamente normado considerar
la correspondencia de evaluar lo expuesto en la observación. (Cde. 4.9.7.)
Recurrencia en “Mis Facilidades”: Evitar señales contradictorias hacia los
contribuyentes y explicitar claramente las justificaciones de las decisiones adoptadas.
(Cde. 4.9.8.)
63
Financiamiento de deuda con “Mis Facilidades”: Normar la revisión periódica de
las tasas de interés utilizadas y considerar la variabilidad de tasas aplicables. (Cde.
4.9.9.)
Evaluación de comportamiento de contribuyentes en cuanto a la aplicación de “Mis
Facilidades”: Se reitera lo expuesto en 5.9.6. (Cde. 4.9.10.)
Aspectos procedimentales de “Mis Facilidades”: Considerar lo expuesto en la
observación y en el Anexo 7, a fin de producir la mejora de los procedimientos implementados.
(Cde. 4.9.11.)
Régimen de saneamiento y capitalización del sector privado: Evitar situaciones como las
descriptas que resten previsibilidad al accionar público. (Cde. 4.9.12.)
Ejecuciones fiscales
Ejecuciones Fiscales en los Planes Institucionales: Exteriorizar en los planes
institucionales las decisiones adoptadas sobre la materia. (Cde. 4.10.1.)
Indicadores y metas de gestión: Implementar indicadores y metas representativos de la
materia en sus distintas instancias. (Cde. 4.10.2.)
Monitoreo de la gestión: Establecer un esquema de monitoreo íntegro de la gestión
y justificación de desvíos –considerando responsabilidades-, vinculado a lo expresado
en el apartado 5.10.2. Aportarle relevancia procedimental a la rendición general
periódica del estado de cartera y enfatizar en las tareas de supervisión con herramentales
aptos para generar ambiente de control. (Cde. 4.10.3.)
SIRAEF: Considerar lo expuesto en 5.3. (incluyendo a su sucesor en Atenea).
Establecer acciones específicas para la regularización de lo expuesto en la observación –
haciendo hincapié en la migración al nuevo sistema- y a fin de que no se reiteren en el
futuro. (Cde. 4.10.4.)
Asignación de ejecuciones a agente fiscales: Implementar acciones de control
específicas que garanticen la objetiva distribución de causas e instancias de justificación
de situaciones anómalas. (Cde. 4.10.5.)
Estado de situación de la cartera de ejecuciones fiscales: Implementar un plan
específico tendiente al tratamiento de la situación actual de la cartera, el resguardo de
los créditos y la consideración de la capacidad operativa existente. (Cde. 4.10.6.)
64
Crédito en litigio
Gestión de la materia litigiosa en planes institucionales: Exteriorizar en los planes
institucionales las decisiones adoptadas sobre la materia. (Cde. 4.11.1.)
GELTEX: Considerar lo expuesto en 5.3. (incluyendo a su sucesor en Atenea).
Practicar actividades de control de la calidad de la información a ser migrada al nuevo
sistema y, adicionalmente, implementar procedimientos que permitan que ella se
mantenga –especialmente en cuanto a integridad-. (Cde. 4.11.2.)
Supervisión de la cartera contenciosa impositiva: Implementar planes de
supervisión soportadas por herramientas acordes –metodológicos, tecnológicas y
normativas- y en el deslinde de responsabilidades respecto de desvíos. Hacer especial
hincapié, como primera instancia, en la integridad de la cartera registrada y su
actualización. (Cde. 4.11.3.)
Resultados de la gestión contenciosa originada en determinaciones de oficio:
Practicar la evaluación específica de los motivos y responsables de los resultados
negativos obtenidos por la Administración (tipificándolos) y establecer un plan de
rectificación de las causas. (Cde. 4.11.4.)
Buenos Aires, 8 de febrero de 2008
65
Anexo 1
Planes de Gestión 2005/2007
a. Misión: Administrar con eficiencia y eficacia la aplicación, percepción y
fiscalización de los tributos nacionales, los recursos de la seguridad social y las
actividades relacionadas con el control del comercio exterior, promoviendo el
cumplimiento voluntario y oportuno de las obligaciones y contribuyendo a la lucha
contra la economía informal.
b. Visión: La AFIP se convertirá en un pilar importante para el desarrollo y
sustentabilidad de la economía, gracias al propio accionar y la suma de los esfuerzos de
organizaciones públicas, sociales y privadas en materia de lucha contra la economía
ilegal y el empleo no registrado, la reducción de la evasión y el contrabando y el
perfeccionamiento de los procesos recaudatorios. Logrará estándares de calidad
similares a las mejores experiencias internacionales comparables en la administración
de la organización y en su vinculación con el contribuyente y se posicionará como la
mejor institución pública argentina.
c. Objetivos estratégicos y específicos: se transcriben los objetivos estratégicos y sólo
aquellos específicos vinculados al objeto de auditoría
I. Fortalecer el control primario y prevenir la mora y el incumplimiento (En el
ejercicio 2005: Fortalecer la gestión de recaudación y cobranza y prevenir la
mora y el incumplimiento)
I.A Ejecutar las acciones de control primario con el criterio de ciclo completo.
I.B Perfeccionar los procedimientos y herramientas de control primario.
(en el ejercicio 2005: I.C Mejorar la ejecutividad de la cobranza coactiva)
II. Disminuir la evasión, el contrabando y el empleo no registrado.
II.A Ejecutar acciones de fiscalización con el criterio de ciclo completo.
II.B Aumentar la efectividad de las acciones de fiscalización y la percepción de
riesgo a partir del uso eficiente de la información disponible.
66
III. Contribuir al desarrollo y sustentabilidad de la economía, fomentando la
responsabilidad de los ciudadanos y organismos como actores del proceso de
recaudación de recursos.
IV. Mejorar los servicios al contribuyente y usuario aduanero para promover
el cumplimiento voluntario de sus obligaciones.
V. Promover el desarrollo organizacional, el crecimiento profesional de los
funcionarios y procurar el uso eficiente de los recursos materiales y financieros.
V.A Consolidar el modelo de gestión por resultados y la aplicación de mejores
prácticas.
67
Anexo 2
Consideraciones sobre
indicadores y metas de gestión –PARDe la consideración de los indicadores incluidos en el PAR y sus metas anuales, deben
realizarse las siguientes consideraciones –haciendo especial hincapié en el ejercicio
2006-:
a. El cumplimiento de la meta constituye un logro esencialmente cuantitativo, en su
mayoría por el cumplimiento de las acciones determinadas dentro del proceso de cobro
–incluyendo la gestión de crédito-.
b. Al establecerse los indicadores vinculados a acciones a realizar por el ente, no se
expone la cuantificación, en instancia de planificación, del universo esperado sobre el
cual se actuará y el resultado esperado de la ejecución de las distintas actividades.
Asimismo, las metas determinadas resultantes del cociente entre dos valores propios de
cada una de las instancias, del proceso de regularización de obligaciones, en que se
plantea el indicador no permiten observar el desempeño de la entidad respecto del total
del incumplimiento de contribuyentes o responsables. Es así que no se evidencia que los
indicadores exhiban en forma directa y explícita la regularización de obligaciones,
segregando los que han tenido intervención del ente de aquellos en que no se ha
producido –por recupero de obligaciones formales o materiales-.
Adicionalmente, en cuanto al recupero de pagos omitidos, los reportes puestos a
disposición no plantean la discriminación entre el cumplimiento extemporáneo
voluntario del contribuyente o responsable, de aquél que se produce tras el inicio de
acciones de la Administración Federal.
La entidad expresó que desde el área de planificación no se realizan estudios del
cumplimiento del contribuyente a partir de las acciones desplegadas por la entidad.
68
c. Si bien el conjunto de los indicadores considera distintas instancias de la gestión de
regularización de obligaciones, el concepto de “ciclo completo” no se visualiza el
resultado final de cada tipo de acción desplegada. Sólo el seguimiento de las
obligaciones formales posee una aproximación hacia esa consideración, no así en
materia de pago.
d. Los indicadores vinculados al incumplimiento consideran, como se expresa en el
presente informe, información sobre los casos pendientes a la fecha de medición y no
así sobre la gestión integra del período considerado.
e. Los indicadores, al considerar casos, contemplan la cantidad de obligaciones no así
las acciones específicas –v.g.: cantidad de intimación-. Es más, cuando se produce una
acción de gestión de cobro se impacta tanto a obligaciones del ejercicio –corrientescomo a obligaciones de stock de inicio (ejercicios previos) –no corriente-, toda vez que
la búsqueda sistémica identifica casos en condiciones específicas para gestionar por esa
acción (acumulación de obligaciones), sin poseer relevancia la pertenencia a período
anual calendario, por lo que la distinción entre corriente y no corriente sólo posee efecto
expositivo. Adicionalmente, dicha distinción pierde materialidad al no exhibirse en
instancias de planificación el stock existente y no evidenciarse, en la información de
ejecución, el flujo de variación del mismo.
f. No se han planteado indicadores que contemplen aspectos vinculados al uso de los
recursos –eficiencia-, a tiempos insumidos por las tareas, ni a la gestión de calidad.
Aspectos que permiten observar el fortalecimiento esperado en la materia, más allá de
los resultados del cumplimiento de obligaciones o el número de acciones ejecutadas.
g. Existen indicadores cuyo comportamiento corresponde a un actor externo –
contribuyente y responsable-, cuya voluntad está condicionado por diversos factores,
algunos no controlados por el ente –v.g.: variables macroeconómicas-, y otros
originados en el impacto de las acciones desplegadas por la AFIP –percepción de
riesgo-, tal es el caso del cumplimiento voluntario de presentación de DDJJ y de pago.
69
Por otra parte, es importante destacar como un avance relevante del PAR 2007, la
segregación de indicadores a partir de la distinción realizada de contribuyentes
considerando distintos parámetros –v.g.: reciente inscripción, regularidad de
cumplimiento, domicilio constatable, etc.-, bajo la idea de desplegar acciones
específicas y diferenciadas evaluando la conducta de los contribuyentes –incluso
identificando “incumplidores contumases”-. Esto constituye un acercamiento a un
mapeo de incumplimiento que permita estratificar contribuyentes a la luz de su conducta
impositiva.
Asimismo, se señaló que el tránsito de la gestión de sistemas y operaciones
descentralizada –v.g.: la centralización de Sistema Dosmil Regional-, dificulta el
armado de indicadores y la determinación de metas, buscándose en un futuro su
perfeccionamiento y reformulación. No obstante, la entidad ha resaltado la
centralización como medio para un mayor control de la gestión de las áreas operativas.
La entidad en su descargo expresó:
− “A partir de la implementación que se viene realizando del nuevo Sistema de
Cuentas Tributarias, se definió como política … diseñar y desarrollar el sistema de
información gerencial asociado, previendo la satisfacción de las distintas
necesidades de información de todo tipo de usuarios conocidas y la contemplación
de aquellas observaciones consideradas válidas recibidas de diferentes instancias”.
− “A partir de una adecuada administración de prioridad de implantación de sistemas,
se pretende la informatización total del proceso de gestión de cobro y tareas
conexas, proceso que a la fecha se encuentra profundizado a través de la
implementación del Sistema Cuentas Tributaria”
70
Anexo 3
Consideraciones sobre los reportes
“Seguimiento del PAR” y “Acciones de control”
Tras considerar los reportes correspondientes al ejercicio 2006 pueden mencionarse las
siguientes debilidades:
a. Seguimiento del PAR
− Ausencia de datos de áreas operativas -espacios en blanco o expresión “sin
datos”-.
− Reiteración de datos de meses (v.g.: junio y julio 2006).
− La técnica de recolección de datos que surge de “Acciones de Control” –a fecha
de corte- y la ausencia de una metodología de flujos de transacciones del
presente reporte, no permite visualizar la evolución periódica de los
indicadores.
b. Acciones de control: No se observa consistencia de la evolución de las mediciones
y no se obtuvo evidencia de un proceso de justificación de las mismas. En tal sentido se
ha observado:
− Inexistencia de un stock inicial de obligaciones no corrientes pendientes
(ejercicios 2002 a 2005) y el comportamiento durante el ejercicio bajo
evaluación.
− Variaciones relevantes del total de obligaciones (2002/2005) por los conceptos
“vencimiento del período”, “cumplimientos en término” e “incumplimiento
pendiente” inicial, entre otras, acaecidas en el ejercicio 2006, tanto incrementos
como decrecimientos.
− Información de cumplimiento del contribuyente con acciones desplegadas por el
ente con comportamiento inconsistente pues se incrementa a lo largo del
ejercicio para luego decrecer.
No se advierte una apertura en la información de los reportes que permita identificar, en
cada instancia de la gestión del incumplimiento, aquellos casos que resultan pendientes
71
de tramitar, con identificación de la causa de la inacción, como aspectos normales del
ciclo de cobro coactivo, o a incumplimiento o mora en la tramitación por parte de las
áreas operativas
Debe señalarse que si bien estos reportes hacen al cumplimiento del PAR, no pueden
segregarse las obligaciones regularizadas producto de las acciones de control primario
de
aquellas
originadas
en
acciones
de
fiscalización
-que
se
consideran,
simultáneamente, en el cumplimiento de metas del Plan Anual de Fiscalización- o por
incorporación en planes de facilidades de pago.
Adicionalmente, es importante resaltar la ausencia de metodología para la exposición
de reportes que permita una estandarización de sus armados y facilite una directa
comprensión.
Por su parte, el seguimiento del PAR 2007, en cuanto al cumplimiento material, no
exhibe, como en ejercicios previos, la cantidad de casos y se limita a montos (que es lo
utilizado en el indicador), si bien ello elimina el desfasaje que podía existir respecto al
cumplimiento en la relación entre casos (obligaciones) y montos, debido a la ausencia
de segregación aquellos con pagos parciales –considerados dentro del monto de
obligaciones cumplidas y como obligaciones incumplidas-, se obvia el uso de
información relevante para observar aspectos del cumplimiento de los contribuyentes o
responsables.
72
Anexo 4
Consideraciones sobre los reportes
“Informe de grado de avance del PAF” y
“Informe gerencial de fiscalización”
De la visualización de los reportes de los ejercicios 2005/07, se advirtieron las
siguientes situaciones:
a. A partir de la información básica del resultado en cuanto a la generación de crédito
sometido al cobro –que contempla las metas reflejadas en el PGA y PAF-, se evidencia
las siguientes situaciones:
− Las diferencias determinadas en acciones fiscalizadoras han experimentado una
caída del 7% en el período, al cual ha de agregarse el efecto de la evolución de la
recaudación total del ejercicio que evidencia un incremento de 67,7% comparando
2005 y 2007 (impuestos y recursos de la seguridad social).
− Simultáneamente se produjo un decrecimiento en la cantidad de acciones de
fiscalización ordinarias (11% de profundas y 4% de modulares) que son las que
mayor diferencias determinadas producen, con una retracción del 11% en los
montos obtenidos por fiscalizaciones profundas, aunque en las modulares se produjo
un incremento del 11% -con impacto global de menor cuantía-. Sin embargo, se
produjo al mismo tiempo una caída tanto en las preventivas (45,3%) como en las
verificaciones (24,4%).
− Si bien el nivel de conformidad por el contribuyente en fiscalizaciones ordinarias
profundas (34% en el 2007), generalmente orientadas a contribuyentes de capacidad
contributiva relevante, se evidencia como bajo, se ha apreciado un incremento en el
período (26%), en consonancia con las decisiones de acentuar los procesos
investigativos y focalizar las acciones a hipótesis con alta probabilidad de éxito y
contribuyentes con solvencia para hacer frente a las deudas. Caso contrario se
evidencia en las fiscalizaciones modulares, que exhibieron un nivel alto de
conformidad (78% en el 2007), pero una leve reducción en el período (7%).
− La evolución de las diferencias promedio determinadas por acción ha exhibido la
situación que se expone a continuación (en miles de pesos):
73
2005
Fisc. ordinaria
profunda
Fisc. ordinaria
modular
Fisc. externa
preventiva
Verificación
2006
2007
2005-07
662,03
572,55
659,84
-0,3%
38,63
39,02
44,66
15,6%
0,68
1,10
1,11
63,6%
4,20
5,67
5,03
19,9%
Se advierte la disparidad de la evolución y, especialmente, la estabilidad en el caso
de las fiscalizaciones profundas que no se ha visto impactado por el crecimiento de
la recaudación y, por ende, el efecto de las variables macroeconómicas.
− No se puede obtener una relación entre la evolución –en casos y montos- de las
diferencias por fiscalizaciones y de las determinaciones de oficio.
b. En cuanto al flujo de tareas que exhiben los reportes se ha advertido:
− Si bien se establece la carga y descarga de trámites por instancias relevantes del
proceso, los reportes no contemplan un diseño que permita realizar el seguimiento
de la secuencia entre esas instancias como flujo normal de tareas que impactan al
total de las acciones iniciadas y los remanentes al inicio del período evaluado –
stock-.
− Situaciones puntuales que no cuentan con justificación, tal los siguientes
incrementos entre el 2005 y el 2007, a manera de ejemplo:
ƒ
Investigaciones pendientes (47%).
ƒ
Determinaciones de oficio apeladas ante TFN o con recursos de
reconsideración (64% de montos y 12% de casos).
74
Anexo 5
“Planes de Presentación Espontánea y Facilidades de Pago – Análisis de
comportamiento de los contribuyentes” (1997/2002)
Dirección de Estudios – AFIP
El estudio tuvo en vista, principalmente, analizar la reiteración en la presentación a PFP
y la asociación entre incumplimiento fiscal y acogimiento a PFP de los contribuyentes,
en relación a los regímenes de facilidades de pago y de presentación espontánea
instrumentados entre los años 1997 y 2002.
A tal efecto, se practicó una muestra del 10% de los contribuyentes pertenecientes al
Sistema Dosmil de diciembre del año 2000 –teniendo en cuenta que los incluidos en
dicho sistema de control aportan alrededor del 90% de la recaudación-, que considera
permite realizar inferencias de alta confiabilidad. De ello cabe resaltar:
− La proporción de adhesión al menos a algún PFP durante el período fue del 42,9 %
para las Personas Físicas y 51,9 % para las Sociedades –en casos-.
− La recurrencia en la adhesión a PFP –entendida por el estudio como el acogimiento
a más de un régimen en el período estudiado- es considerada por el informe como
relativamente baja. Ello implica que, sobre el total de contribuyentes que han
realizado algún acogimiento en el período:
•
Personas físicas: el 26,5% se han acogido a dos planes de regímenes distintos y
el 9,5% a todos los regímenes.
•
Sociedades: el 31,3% se han acogido a dos planes de regímenes distintos y el
13,1% a todos los regímenes.
− Las sociedades de mayor tamaño no sólo adhieren en mayor proporción (62,4%),
sino que además lo hacen más repetidamente (50,5% del total de adhesiones) –
duplicando el nivel de recurrencia respecto de las de menor tamaño-. El
comportamiento de las personas físicas es estable con independencia de su tamaño.
− En función de la evaluación de la conducta de cumplimiento de los contribuyentes,
se verifica que aquellos que registran un mayor grado de incumplimiento fiscal
(68,6% en las personas físicas y 68,8% en las sociedades) adhieren a planes de
75
facilidades de pago, y los de menor grado de incumplimiento tienen un nivel
inferior de adhesión a planes (26% en las personas físicas y 22,4% en las
sociedades).
− El 47,2% de las personas físicas y el 51% de las sociedades con mayor
incumplimiento adhieren en forma recurrente a PFP -sobre el total de contribuyentes
que han realizado algún acogimiento en el período-.
76
Anexo 6
Información sobre acogimiento a “Mis Facilidades”
A partir de la información proporcionada por la entidad pueden apreciarse las siguientes
situaciones:
a. Durante el ejercicio 2006 se advirtió un financiamiento de deuda de los
contribuyentes y/o responsables del orden del 4,8% sobre la recaudación total como se
observa en el siguiente gráfico:
1 5 1 5.
2
.6
94 90
67
9
66
2
12
/0
6
65
3
11
/0
6
64
1
10
/0
6
9/
06
67
4
14 1
.8 4.2
51 0
8
1 4 14
.4 .4
36 85
63
2
8/
06
87
2
7/
06
88
6
6/
06
5/
06
55
1 11 11.7
.2
7 7 12
57
6
4/
06
2/
06
1/
06
0
65
3
5000
55
2
10000
3/
06
15000
11
.7 1 2.
23 77
9
20000
1
15
.1 5.68
80
3
Magnitud del financiamiento con "Mis Facilidades" - millones de pesos
Financiamiento en Mis Facilidades
Recaudación T otal
b. A partir de las distintas alternativas de acogimiento, con diferencias esencialmente
en el tipo y antigüedad de deuda y, consecuentemente, la tasa de interés por
financiamiento aplicada, se ha exhibido la siguiente distribución:
77
c. La entidad aportó información sobre el estado de situación de los planes acogidos al
régimen “Mis Facilidades”, que contaba con 838.595 planes por un monto de
presentación de $16.984 millones. A partir de la misma ha surgido el siguiente gráfico
que considera el estado de los planes:
Mis Facilidades
Caducos Precaducos
1%
16%
Cancelados
35%
Vigentes y
rehabilitados
48%
Como se observa del gráfico, un 83% de casos se encuentra en situación regular, el cual
es superior al exhibido por planes anteriores. Sin embargo, el porcentaje del 17% de
casos en situación irregular (caducos y precaducos) contempla un 68% (11% sobre el
total de acogimientos) de casos presentados y aceptados por los que el contribuyente no
practicó pago alguno, recordando que a diferencia de regímenes previos, el presente no
exige ningún tipo de pago previo para su aceptación. Este porcentaje de carácter
significativo, evidencia la necesidad de evaluar la característica de la deuda incluida, ya
sea por exteriorización del contribuyente o responsable, o por incorporación de
acreencias en gestión de cobro por la entidad. En tal sentido, como ya se señalara, no se
obtuvo evidencia sobre reportes o estudios que sistematicen esa evaluación tendiente a
evitar situaciones no deseadas del régimen.
d. De la información aportada por la AFIP, y considerando las grillas de tipificación de
deuda y condiciones de financiamiento de las Resoluciones Generales de
implementación de “Mis Facilidades”, se puede realizar la siguiente agrupación:
78
Mis Facilidades - Composición del acogimiento
Gestión AFIP
9%
Deuda antig
mayor a 12
meses
3%
Autónomos
y monotrib
2%
Deuda
vencida al
31/8/05 RG
1967 y 2278
19%
Otros
1%
Deuda
Corriente
66%
Como surge del presente gráfico, el régimen posee un alto impacto respecto del
financiamiento de deuda corriente de contribuyentes y responsables, no así respecto de
deuda de mayor antigüedad.
Cabe aclarar que respecto de las RG AFIP Nº 1967/05 y 2278/07 no se plantea una
segregación por antigüedad sino una fecha de corte para la deuda susceptible de
financiamiento -31-8-05-.
Por otra parte, la deuda agrupada como producto de “Gestión AFIP”, incluye las
acreencias sujetas a cobro coactivo como así también las originadas en accesorios
legales sancionatorios. Adicionalmente, contempla aquellas que surgieron de procesos
de fiscalización o verificación, no así las que se hallan sometidas a acciones
preliminares al cobro coactivo –v.g.: intimaciones- individualizadas a partir de controles
primarios, por no encontrarse identificadas en la información aportada. Sin embargo, el
9% del monto total se evidencia como significativo.
79
Anexo 7
Aspectos procedimentales de “Mis Facilidades”
De las IG AFIP-DGI N° 1121/06 y su complementaria 1132/06, e IG DI PyNR 1148/07,
de las RG AFIP N° 1966 y 1967/05, y 2278/07, cabe realizar consideraciones de
carácter operativo en cuanto a la implementación de los regímenes vigentes:
a. Se identifican áreas estructurales “intervinientes” en forma genérica v.g.:
Agencias, Distritos, etc.
b. No se efectúa una clara identificación de los responsables de las tareas (v.g.: “área
operativa” o “dependencia”).
c. Se realizan consideraciones genéricas de actividades, sin identificación de tareas,
oportunidades y actividades de control específicas, como por ejemplo:
i. la comunicación de precaducidad a través del servicio de “e-ventanilla”, sin
considerar su automaticidad o la intervención previa de alguna dependencia,
ii. la facultad de agencias o áreas operativas de rechazar o anular planes, incluso
cuando se expresa que el sistema informático practicará las validaciones sin
preverse verificaciones posteriores.
iii. la correspondencia de la notificación formal del rechazo del PFP y sus
fundamentos –ya sea rechazo informático o por agencia-, evidenciándose una
falta de compatibilización entre la RG AFIP 2278/07 y su IG DI PyNR N°
1148/07. Se resalta que IG AFIP-DGI N° 1121/06 de las RG AFIP N° 1966 y
1967/05 señala la posible existencia de anomalías en la generación de los PFP,
la revisión por área operativa y en su caso la notificación al contribuyente
indicando el error –incluidos errores básicos codificados que el sistema
informático ha de limitar-.
iv. La rehabilitación de cuotas sin carga de intereses por áreas operativas, para
situaciones “no imputables al contribuyente” ni a la Administración Federal (en
términos de la IG Nº 1148/07 DI PyNR). En los casos de situaciones imputables
a los bancos recaudadores, no se advierte un tratamiento diferenciado con la
80
intervención de quien posee esa relación con las entidades financieras y la
registración contable.
d. La Dirección de Informática de Recursos de la Seguridad Social es la encargada del
registro, control de cumplimiento de los planes, de la distribución e imputación de
pagos y de la administración de las novedades de “Mis Facilidades”, siendo que
constituye un área de apoyo con la responsabilidad de desarrollar y mantener los
sistemas informáticos relacionados con los recursos de la seguridad social.
e. Las validaciones informáticas en línea prescriptas por Instrucciones Generales, en
orden a lo informado, contemplan la congruencia de datos, características propias del
plan, la existencia de la CUIT (con su respectiva CBU) del contribuyente en el Padrón
Único de Contribuyentes y su inscripción en los impuestos que se declaran en la
presentación. Sin embargo, existen distintos prerrequisitos de la normativa adicionales,
respecto de los cuales la entidad ha de poseer información -v.g.: obligaciones
declaradas, en distintas instancias de gestión de cobro o en debate administrativo o
judicial, ajustes determinados, sanciones interpuestas, compensaciones, etc.-, sin
obtenerse evidencia de la normatización o implementación de controles específicos.
f. No se impacta en los sistemas de control (Dosmil y Dosmil Regional) la deuda
susceptible de ser reclamada al contribuyente luego de producida la caducidad de un
PFP. Se informó que ello se encuentra considerado en la implementación de Cuenta
Corriente Tributaria.
g. No se obtuvo evidencia sobre la normatización de procedimientos y consecuentes
actividades de control respecto de aquellos casos de pago y registración fuera del
sistema recaudatorio OSIRIS, tal el caso de regímenes previos a “Mis Facilidades”.
h. El proceso de transferencias entre cuentas bancarias de la distribución de los
fondos recaudados –Res. Gral. AFIP Nº 643/99- no posee normatización interna.
81
i. Existen debilidades en los canales de comunicación entre las distintas áreas (v.g.: el
área de planificación y control de ejecuciones fiscales no recibe información periódica
de presentaciones y evolución de los planes).
j. No se visualiza la existencia de actividades de control enmarcables en un sistema de
control interno.
82
Anexo 8
Estado de situación de la cartera de ejecuciones fiscales
A partir de la información analítica del SIRAEF proporcionada al 31/12/06 y
considerando sólo aquellas causas con montos en pesos, ha surgido el siguiente estado
de situación de la cartera de ejecuciones fiscales (los montos considerados no incluyen
actualización e intereses):
a. Estado de la cartera a partir del total de información obrante en el SIRAEF
Los presentes gráficos evidencian el resultado de la información total del SIRAEF, con
datos mayoritariamente del período 1999-2006 y remanentes de ejercicios previos, por
tal caso, el finalizado contempla acciones que pudieron iniciarse con anterioridad al
período detallado.
Considerando el período contemplado se observa como relevante que el 36% de las
causas permanezcan activas (en proceso o suspendidas), cuando nos hallamos ante un
proceso judicial ejecutivo.
b. Antigüedad de la cartera en proceso
83
En consonancia con lo dicho respecto a los gráficos del apartado precedente y
considerando que funcionarios del organismo entienden que las acciones de ejecución
habrían de poseer una duración media de tres meses, la cartera exhibe una relevante
antigüedad, sin obtenerse evidencia de evaluaciones específicas, como se señaló, de los
motivos que han llevado a esta situación. Es dable, señalar que el paso del tiempo desde
la identificación del crédito y el inicio de acciones, puede actuar en desmedro de la
cobrabilidad de la acreencia.
c. Motivos de causas suspendidas o paralizadas
Como se observa la mayor fuente de paralización corresponde a acogimiento a planes
de facilidades de pago, constituyéndose, asimismo, en una de las instancias más
relevantes que pueda llevar a la finalización de causas de ejecuciones y,
consecuentemente, reducción de cartera. Sin embargo, debe remitirse a lo ya señalado
respecto de los resultados de los regímenes de planes de facilidades de pago
implementado en la entidad.
84
El concepto “instrucción de jefatura” por $465,3 millones -7341 causas-, no evidencia
información que permita identificar motivos de la suspensión. En tal caso, situaciones
como la presente, sólo se sometería a revisión si el Departamento de Planificación y
Control Judicial lo incluyera en las muestras de análisis en las tareas de supervisión en
campo.
La suspensión de causas evidencia la siguiente antigüedad:
Año susp.
1992-1994
1995-1997
1998-2000
2001-2003
2004-2006
Total
Causas
121
1.011
4.606
16.702
64.838
87.278
Importe ($000)
852,4
10.748,0
106.861,8
496.186,6
1.882.956,8
2.497.605,6
% causas
0,14%
1,16%
5,28%
19,14%
74,29%
100,00%
% importe
0,03%
0,43%
4,28%
19,87%
75,39%
100,00%
Como claramente surge del cuadro y se observará en gráficos posteriores, existe una
concentración de suspensiones en los últimos dos períodos indicados que se encuentran
esencialmente motivados en acogimientos a PFP.
Aún con cuantía monetaria menor, es de resaltar el concepto “reconstrucción de
expedientes” –Resolución judicial firme por artículo 129 CPCCN-, que responde a
causas que exhiben un promedio superior a tres años en dicho estado y una antigüedad
promedio superior a ocho años desde su inicio.
d. Causas paralizadas por acogimiento a PFP
85
Como se advierte de los gráficos se ha producido un fuerte nivel de acogimiento en los
períodos 2001/03 y 2004/06, producto de la crisis económica que se desencadenó a
partir del 2001 que llevó al dictado de regímenes de regularización de incumplimientos
–v.g.: aplicación de Decreto Nº 1384/01 y Res. Gral. AFIP Nº 1276/02-, y,
posteriormente, a partir del 2005 con la implementación de otros regímenes de
asistencia financiera (RAFA - Res. Gral. AFIP Nº 1678/04 y 1856/05)- y del régimen
permanente “Mis Facilidades”, que ha evidenciado el acogimiento de un número de
causas muy significativo.
Si consideramos tanto la suspensión como la finalización de causas por este motivo, tal
situación queda claramente expuesta en los siguientes gráficos.
e. Composición de causas finalizadas
86
EJECUCIONES FINALIZADAS POR CONCEPTO
45,17%
Causas
Montos
30,26%
26,42%
19,35%
12,53%
12,01%
7,70%
10,14%
7,26%
3,83%
5,70%
5,51%
4,56%
3,10%
3,83%
2,64%
Considerando la totalidad de la información del sistema (con moneda pesos), se observa
como la causa de mayor finalización la descarga provisoria, motivada por la
incobrabilidad del crédito. Es dable señalar que si bien, como lo exige el apartado 10.5.
de la Instrucción General DI NPCJ Nº 14/05, anualmente los agentes fiscales han de
practicar la depuración de las carteras, el concepto en cuestión muestra la siguiente
composición por año de descargo:
Es relevante, así también, la cuantía de casos que derivan en juicios universales que,
entre los dos conceptos incluidos en el sistema, implica el 11,5% de las causas y el
19,7% de los montos. Es dable reflejar aquí que, al 31/12/06, la entidad procura el cobro
de acreencias en 34.903 concursos o quiebras por $17.491,9 millones de monto
reclamado, siendo que la gestión en la materia exhibe un nivel de verificación alcanzado
87
del 53% respecto al monto perseguido y un 3,4% de efectiva cobrabilidad respecto del
monto verificado.
Por otra parte, cabe resaltar que el pago total del crédito representa el 10,1% de los
montos de lo finalizado y el 26,4% del total de causas concluidas, lo que implicaría una
cobrabilidad de las causas con montos de menor cuantía.
Si consideramos, exclusivamente, lo acaecido en el período 2004/2006 se advierte una
situación semejante a la advertida respecto de la base del SIRAEF en su conjunto.
Sin embargo, cabe resaltar el incremento de la disparidad mencionada de la
participación porcentual del pago total sobre lo finalizado, entre casos (35%) y montos
(14%).
Debe resaltarse la relevancia que posee el efectivo cobro del crédito determinado en el
marco de la percepción de riesgo por el contribuyente, aspecto referido en los
lineamientos de control –esencialmente la fiscalización- realizados por la planificación
del organismo, que otorga relevancia a la potencialidad de cobro del crédito que pudiera
determinarse.
88
f. Evolución de stock – Carga de trabajo en cantidad de casos
Año fin
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
TOTAL
Iniciadas Suspendidos Finalizadas
(a)
(b)
(c)
142.398
2.608
149.062
135.515
2.723
138.343
128.561
6.219
149.408
147.560
7.760
113.149
122.456
20.204
91.946
176.844
28.893
100.911
205.905
15.741
146.814
1.059.239
84.148
889.633
Efecto stock
en proceso
(a)-(b)-(c)
-9.272
-5.551
-27.066
26.651
10.306
47.040
43.350
85.458
CARGA DE TRABAJO POR AÑO DE ETAPA Cantidades
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
-50.000
Iniciadas
Suspendidas
Finalizadas
Impacto en STOCK
Como se observa del cuadro y del gráfico previo, el incremento del inicio de causas no
se ha visto acompañado por la evolución de las conclusiones de las mismas, lo que
provoca un aumento del stock, el cual encuentra en los regímenes de facilidades de pago
una instancia relevante de finalización o suspensión, como se advierte en la siguiente
gráfica:
89
90
Anexo 9
Evolución de tasas de interés –diciembre 2005 / diciembre 2007A efectos de una visualización de la evolución de la tasa de interés aplicada, cabe hacer una comparación con tasas promedio nominales
anuales publicadas por el Banco Central de la República Argentina:
Tasas Mis
Facilidades
Dic-05
Jun-06
Dic-06
Jun-07
Dic-07
(1)
18,00
18,00
18,00
18,00
18,00
(2)
15,00
15,00
15,00
15,00
15,00
Emp.
Prim.
Línea
7,11
9,03
9,19
8,65
16,30
Adelanto en cta
cte
Prom.
Simple
21,67
22,86
21,66
20,98
23,48
Prom.
Pond.
por
Monto
18,09
16,89
16,74
15,71
19,02
Doc. sóla firma
más de 90 días
Prom.
Simple
14,20
16,15
15,18
15,57
18,50
Prom.
Pond.
por
Monto
11,52
12,18
12,80
12,19
17,21
Personal más de
180 días
Prom.
Simple
28,07
27,49
26,99
26,72
28,86
Prom.
Pond.
por
Monto
25,15
23,53
24,42
24,85
27,72
(1) corresponde al tipo de deudas con mayor acogimiento en montos -1,5% mensual(2) corresponde al tipo de deudas con 2º mayor acogimiento en montos -1,25% mensual-
91
Tarjetas de
crédito
Prom.
Simple
29,94
29,67
29,06
28,84
29,96
Prom.
Pond.
por
Monto
27,93
27,42
25,93
25,52
27,46