f_160_15_05_04.pdf

GCIA. DE PLANIFICACION
Y PROYECTOS
ESPECIALES
Dto. de Control de Gestión
Ambiental
PLAN INTEGRAL DE SANEAMIENTO AMBIENTAL (PISA)
Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR)
Jefatura de Gabinete de Ministros
Informe aprobado por
Resolución AGN 160/15
ACLARACIONES PREVIAS
OBSERVACIONES
OBJETO DE AUDITORÍA
Líneas de acción del PISA:
Saneamiento de basurales,
Limpieza de márgenes;
Monitoreo de la calidad del
agua, sedimentos y aire;
Contaminación de origen
industrial.
Autoridad de Cuenca
Matanza-Riachuelo
(ACUMAR). Creada en 2006
como ente de derecho público
interjurisdiccional (Ley 26.168).
Adhirieron la Provincia de
Buenos Aires y la Ciudad de
Buenos Aires (Leyes 13.642 y
2217, respectivamente).
Línea de acción saneamiento de basurales. Los recursos humanos
asignados a tareas de saneamiento y fiscalización para prevenir la
formación de nuevos basurales no son suficientes.
PERÍODO AUDITADO
2010-1er semestre de 2014.
NORMATIVA
ANALIZADA/MARCO
NORMATIVO APLICABLE
Leyes
2217 - 13.642 - 26.168
Resoluciones
3/10 - 180/12 - 662/12 770/12 - 925/12 - 1148/12 1193/12 - 580/13 - 46/14.
AUTORIDADES AGN
(a la fecha del Informe)
Presidente
Dr. Leandro O. Despouy
Auditores Generales
Dr. Vicente Brusca
Dra. Vilma Castillo
Dr. Francisco Fernández
CPN Oscar Lamberto
Dr. Alejandro Nieva
Dr. Horacio F. Pernasetti
AGN
Av. Rivadavia 1745
(C1033AAH) CABA
Argentina
Tel.: (54 11) 4124-3700
Fax: (54 11) 4124-3775
[email protected]
www.agn.gov.ar
El Plan de Saneamiento
Integral (PISA) fue presentado
de manera conjunta, en el
marco de la causa Mendoza,
Beatriz Silvia y otros c/ Estado
Nacional y otros, por el Estado
Nacional, la Provincia de
Buenos Aires, la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y el
Consejo Federal de Medio
Ambiente, a la Corte Suprema
de Justicia de la Nación
(24/08/06) y aprobado por la
ACUMAR mediante Resolución
8/2007 (22/11/07).
El 8 de julio de 2008, la Corte
Suprema de Justicia de la
Nación (CSJN) dictamina la
ACUMAR debe ejecutar el PISA
y los lineamientos del fallo:
Mejorar la calidad de vida de los
habitantes de la cuenca,
Recomponer el ambiente en la
cuenca en todos sus
componentes (agua, aire y
suelos) y Prevenir daños con
suficiente y razonable grado de
predicción (sentencia M 1569
XL, 08/07/08).
La nueva versión del PISA se
presenta en marzo de 2010. La
conforman 14 líneas de acción,
cada una referida un proyecto
integrador para abarcar la
problemática total de la Cuenca
Matanza-Riachuelo.
Plan Maestro de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos
(PMGIRSU). Se lo elaboró sin contar con información de base suficiente y
sin la intervención de todos los interesados, y no fue actualizado. El
cronograma de acción a corto, mediano y largo plazo determina tiempos de
cumplimiento imposible. No se desglosan las acciones específicas con sus
metas asociadas.
Municipios. La ACUMAR no ha logrado impulsar una política integral de
gestión de residuos sólidos en los municipios. Sólo el de Morón reduce y
separa en origen y tiene un sistema de recolección diferenciada.
Nuevas tecnologías. No se encontró evidencia de que la ACUMAR
hubiera impulsado estudios, evaluaciones, experiencias piloto y/o
actividades para cumplir el objetivo del Plan: “Incentivar la aplicación de
nuevas tecnologías” en el tratamiento y disposición final de residuos sólidos
urbanos.
Ecopuntos. En la cuenca media y baja, no resuelven la gestión de RSU,
porque la generación es muy superior a los volúmenes de operación
previstos, debido a la densidad de habitantes del área.
En Merlo, La Matanza y Lanús, solucionan algunos problemas municipales,
pero no representan un cambio sustantivo, ya que apuntan a los residuos
de la poda y escombros (10% de los residuos generados en la cuenca).
En Morón, Avellaneda, Lomas de Zamora y Almirante Brown, no tienen la
capacidad operativa suficiente para tratar los RSU que generan estos
municipios.
La sustentabilidad del manejo de los ecopuntos puede resultar incierta, ya
que no se realizaron los estudios de prefactibilidad económica.
Limpieza de basurales. Durante el período auditado (cuatro años y medio)
se limpiaron 186 basurales, macro- y microbasurales: para que en 2015
estén todos limpios, los 66 restantes deberían ser tratados en seis meses.
Las tareas de prevención de formación de basurales establecidas como
objetivos específicos en el PMGIRSU han sido poco efectivas: el 62 % de
los basurales limpiados por la CGIRS se han reinsertado.
Limpieza de espejo de agua. No se realizan tareas de separación y
clasificación de los residuos para su tratamiento y/o disposición final, si
bien los residuos voluminosos (por ej., autopartes) fueron donados a la
Fundación del hospital Garrahan. No hay evidencias de que se haya
realizado un estudio de las principales causas de los aportes, su grado de
incidencia y forma de remediación y prevención. Por falta de articulación
entre áreas, no se colocan barreras contención, con las que se evitaría que
los residuos de la poda se esparzan en el espejo de agua.
La ACUMAR no sanea los basurales, sólo los limpia (incumple el
PMGIRSU, que indica “Mitigar los impactos negativos y afectación a la
salud de los basurales existentes mediante tareas de clausura y
saneamiento”).
Línea de acción limpieza de márgenes. Hay importantes avances, pero
no un horizonte claro de trabajo, ya que no se definieron metas ni plazos.
Esta línea no está articulada en el Proyecto Integrador Camino de Sirga de
la Cuenca Matanza-Riachuelo. No se observa una disminución global de
toneladas de RSU recolectadas, debido a que no se ha avanzado
significativamente en la resignificación del área a través de parquización y
obras viales ni en las tareas de concientización. Existen diferencias muy
significativas entre los montos establecidos por convenio para desarrollar
esta actividad, tanto entre municipios como entre los tramos de un mismo
municipio. Del análisis de los convenios, no resulta evidente cuál ha sido el
criterio que tomó la ACUMAR para calcular los precios ofrecidos y así
validar su razonabilidad y economía. Si bien el PMGIRSU plantea como
objetivo la recolección diferenciada, las tareas de limpieza de márgenes se
efectúan sin cumplirlo.
Línea de acción monitoreo de calidad de agua, aire y sedimentos. No
hay un trabajo articulado que vincule lo actuado por el área Planes de
Reconversión Industrial (PRI) con los resultados de los monitoreos. No está
operativo el Centro Integral de Monitoreo y Control Ambiental. Tres de las
cuatro estaciones de monitoreo continuo de agua superficial están
operativas; no se han analizado sus resultados o tendencias, debido a que
no ha transcurrido suficiente tiempo. La ACUMAR monitorea flora y fauna
en las zonas de humedales y releva principalmente aves, pero no hay un
estudio que dé cuenta de la biodiversidad a lo largo de la cuenca. Los
indicadores formulados para esta línea de acción no son adecuados o bien
porque no cuentan con los atributos exigibles para constituirse en un
indicador, o bien porque no permiten efectuar un seguimiento de las
acciones y medir sus resultados. El mecanismo de contrataciones que
adoptó la ACUMAR para las tareas de monitoreo no resulta eficiente, ya
que los tiempos que demanda la renovación de los contratos produce
vacíos de información.
Línea de acción control industrial. Incompatibilidad en la normativa
interna:
-Res. ACUMAR 3/09, de usos y objetivos de calidad de agua, exige
una DBO (demanda bioquímica de oxígeno) de 15 mg/l.
-Res. ACUMAR 2/08, de límites admisibles para las descargas de
efluentes líquidos, exige a las empresas reconvertidas un límite de
descarga DBO de 50 mg/l al cuerpo de agua superficial o desagüe
pluvial.
La ACUMAR no dictó una normativa específica que contemple la
especificidad del cuerpo receptor y esté asociada a sus usos y objetivos de
calidad, para regular los límites de vertidos de efluentes líquidos (la Res.
ACUMAR 1/07 y su rectificatoria 2/08 son exactamente iguales a la Res.
336/03 AGOSBA).
A la fecha de cierre de la auditoría, la ACUMAR desconoce el número total
de establecimientos en la cuenca. En el relevamiento que efectuaron los
municipios fueron contabilizados los comercios e incorporados en el
Sistema de Control Integral (SICOI), por lo que debe actualizar la base de
datos.
Los PRI presentados por las industrias en muchos casos no representan
realmente una readecuación de los procesos productivos, sino el cese de
vertidos al cuerpo de agua o desagües pluviales o cloacales a través de la
tercerización del transporte y disposición final.
En las inspecciones de empresas reconvertidas se advirtieron emisiones de
efluentes fuera de norma. El 23,83% de los establecimientos declarados
agentes contaminantes ha sido reconvertido, lo que representa el 1,56%
del total de los establecimientos registrados en la cuenca política.
CONCLUSIONES
En el período auditado, la estructura organizativa de la ACUMAR presentó
un alto nivel de inestabilidad: se produjeron tres cambios de máxima
autoridad y de estructura organizativa y se dictaron normas de organización
interna. Estos cambios afectaron el cumplimiento de los objetivos y plazos
de trabajo, la memoria institucional y la definición de las prioridades del
organismo.
El PISA, elaborado en 2006 y actualizado en 2010, requiere una nueva
revisión que contemple la experiencia adquirida por la ACUMAR, la
incorporación e involucramiento de todos los actores clave y la redefinición
de los límites de la cuenca.
El presupuesto de la ACUMAR se destina mayoritariamente a las líneas de
acción limpieza de márgenes y saneamiento de basurales. En la
primera, si bien se alcanzó un buen desempeño, no se observaron criterios
claros para la asignación de recursos y hay mucha disparidad entre los
costos proyectados por los municipios.
No ha resultado efectivo el fortalecimiento institucional de los municipios
emprendido por la ACUMAR desde su inicio, hay múltiples falencias en la
tramitación de los expedientes en materia de rendición de cuentas.
La limpieza de márgenes, actividad ligada a la gestión de RSU, no está
bajo la órbita de la Dirección General Técnica, sino bajo la Dirección de
Abordaje Territorial, lo cual desarticula actividades.
La limpieza de basurales no ha resultado eficiente ni económica: los
porcentajes de reinserción son elevados.
Implementación del PMGIRSU. No avanzó. La ACUMAR no estableció
acuerdos con los municipios para impulsar una política integral de gestión
de residuos sólidos y lograr la reducción y separación en origen y un
sistema de recolección diferenciada. Solo ha avanzado en la generación de
ecopuntos, que no atacan integralmente el problema y cuya
sustentabilidad técnica y económica es incierta debido a que no se han
diseñado de acuerdo a estudios de factibilidad previos.
Control de la contaminación industrial. Alto nivel de eficacia en la
Coordinación de Fiscalización: cumple con las metas del PISA en materia
de inspecciones. Sin embargo, la ACUMAR sigue teniendo dificultades
para determinar el universo total de industrias radicadas, debido a
problemas de la carga de su sistema.
El marco normativo de la ACUMAR sobre definición de usos y objetivos de
calidad de agua y determinación de límites admisibles de descarga
presenta inconsistencias que deben ser resueltas. En efecto, la
incompatibilidad entre la Res. ACUMAR 3/09, de usos y objetivos de
calidad de agua, y la Res. ACUMAR 2/08, de límites admisibles para las
descargas de efluentes líquidos, imposibilita cumplir las metas de calidad
actuales (que plantean la recreación sin contacto directo) y posterga las
metas de la manda de la CSJN, que exigen la recomposición del ambiente.
Programa de Reconversión Industrial (PRI). Presenta debilidades:
• A pesar de haber sido reconvertidas, algunas empresas mantienen
vertidos fuera de norma.
• No apunta a una mejora global de la empresa reconvertida, sino a cumplir
con un objetivo determinado, en general, minimizar la carga contaminante
de efluentes líquidos.
• No contempla el compromiso de mejora continua de la empresa y la
incorporación de las mejores técnicas disponibles y mejores prácticas
vigentes.
Además, su implementación aún se encuentra en una fase preliminar, ya
que sólo el 6,5% de los establecimientos empadronados ha sido declarado
agente contaminante. De estos, el 53,76% presentó un PRI, que fue
aprobado, y de ese total el 23,83% de los establecimientos han sido
reconvertidos, lo que representa el 1,56% del total de establecimientos
radicados en la cuenca. Hay deficiencias en el diligenciamiento de los
expedientes que obstaculizan su seguimiento y la gestión del organismo y
el cumplimiento del PISA.
En síntesis: El PRI es poco eficiente y efectivo y debería ser revisado en el
marco de una política integral de control de la contaminación.