Requisitos para la conformacion de una union aduanera

REQUISITOS PARA LA CONFORMACIÓN DE UNA UNIÓN
ADUANERA SEGÚN EL ARTÍCULO XXIV DEL GATT Y SEGÚN
DOCTRINA
Por: Dr. Daniel Américo Velásquez Castro
ÍNDICE GENERAL
1. PLAN GENERAL DEL TRABAJO
1
2. UNIÓN ADUANERA: DEFINICIÓN
2
3. GENERALIDADES SOBRE LOS ACUERDOS COMERCIALES REGIONALES (ACR):
MULTILATERALISMO VS. REGIONALISMO
3
4. REQUISITOS PARA LA CONFORMACIÓN DE UNA UNIÓN ADUANERA O UNA
ZONA DE LIBRE COMERCIO SEGÚN EL ART. XXIV DEL GATT-OMC
5
5. LA CONFORMACIÓN DE ACUERDOS COMERCIALES REGIONALES (ACR) SEGÚN
LA “CLÁUSULA DE HABILITACIÓN” DE LA OMC
6
5.1. ¿Qué países son considerados “en desarrollo” por la OMC?
7
6. ALGUNOS CASOS DE ACR LATINOAMERICANOS
8
6.1. ALALC – ALADI
8
6.2. CAN
10
6.3. MERCOSUR
10
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
10
ARTÍCULOS DE PÁGINAS ELECTRÓNICAS CONSULTADOS
11
1. PLAN GENERAL DEL TRABAJO
El artículo XXIV del GATT habla sobre dos Acuerdos Comerciales
Regionales (ACR): Las zonas de libre comercio y las uniones aduaneras. Este trabajo
se centrará en los requisitos para conformar una unión aduanera, por lo tanto
empezaré dando una definición de la misma; después analizaré el problema que la
misma OMC se ocupó de estudiar, el multilateralismo frente al regionalismo, es decir
como los ACR se apartan del Principio de Nación Más Favorecida, cuáles son los
argumentos para adoptar esta excepción y cuáles las consecuencias.
A continuación estableceré los requisitos para conformar una unión aduanera
según el mismo artículo XXIV del GATT, pero también lo compararé con la facultad
que tienen los países en desarrollo y miembros de la OMC para crear ACR
amparados en otra figura jurídica, la de la llamada “Cláusula de Habilitación”.
1
Finalmente, anotaré cuál de estas dos normas fue utilizada para conformar la
ALADI, la CAN y el MERCOSUR.
2. UNIÓN ADUANERA: DEFINICIÓN
Para definir con certeza la expresión Unión Aduanera debe advertirse que se
le incluyen las características de por lo menos otros tres grados de integración
económica, a saber: área de preferencia arancelaria; asociación o zona de libre
comercio; y unión tarifaria.
En síntesis, las características anteriores a la conformación de una Unión
Aduanera y que ésta debe recoger son los siguientes:
a) Establecimiento de un territorio con la suma de cada uno de los territorios
de los Estados partes, donde se adopten normas comunes para la libre circulación de
bienes, servicios y factores productivos.
b) Exclusión de todo tipo de impedimentos para dicha circulación, como
pueden ser los arancelarios, pararancelarios, documentales, de inspección,
comerciales y otros.
c) Adopción de un arancel externo común, por el que la mercadería que
ingresa o se exporta desde o hacia terceros países, tendrá el mismo tipo de medida
arancelaria.
d) Cesión de soberanía económica en cuanto a los tributos aduaneros por los
Estados partes a la Comunidad, que en definitiva formará con ellos un Fisco
Comunitario para solventar los gastos de las instituciones comunes, para invertir en
políticas comunes, o simplemente para repartirse los ingresos entre los Miembros.
Una vez establecidas las características intrínsecas de una Unión Aduanera,
puede buscarse una definición. Tosi expresa, a propósito: “En la unión aduanera, se
produce la unificación de los trámites de este tipo, a los fines de la importación y
exportación de la mercadería, en cuanto a la documentación, requisitos y
operaciones aduaneras”1.
TOSI, Jorge Luís, “Derecho Comunitario Aduanero”, Buenos Aires – Madrid, 2002, Editorial
Ciudad Argentina, p. 23.
1
2
González-Oldekop agrega con mucha razón: “Los bienes importados desde
terceros países tienen libre circulación o libre práctica, como se llama en la
Comunidad Europea, cuando entran al territorio de uno de los países que integran
esa unión aduanera y por ello no pagarán nuevamente el arancel al circular en la
unión aduanera. La unión aduanera requiere una cierta armonización de políticas
macroeconómicas aunque en menor medida que el caso del mercado común”2 (el
resaltado me pertenece).
3. GENERALIDADES SOBRE LOS ACUERDOS COMERCIALES
REGIONALES (ACR): MULTILATERALISMO VS. REGIONALISMO
Finalizada la Segunda Guerra Mundial emergen en forma organizada dos
tendencias paralelas respecto del comercio mundial, por un lado el multilateralismo
(recuérdese la adopción del GATT de 1947)3 y, por otro el regionalismo (recuérdese
la creación de la Comunidad Económica Europea por el Tratado de Roma de 1957).
El multilateralismo propugna el libre comercio entre todos los países sin
discriminación alguna, se constituye sobre la base de negociaciones periódicas, las
decisiones consensuadas para reducir los aranceles aduaneros alcanzan a todos los
países; el regionalismo patrocina también el libre comercio y la reducción de
aranceles pero entre Estados partes de un Acuerdo Comercial Regional, las
reducciones arancelarias y los beneficios obtenidos en las negociaciones no alcanzan
al resto de los países no-miembros del ACR.
La expresión Acuerdos Comerciales Regionales comprende los diferentes
grados de integración económica que van desde un área de preferencia arancelaria
hasta una unión económica y monetaria, pero los más usuales son la zona de libre
comercio y la unión aduanera.
Ahora presento el problema entre estos dos fenómenos: la actual Organización
Mundial del Comercio se constituye como el máximo referente promotor del
multilateralismo en el comercio mundial y adoptó como uno de sus principios la
GONZÁLEZ-OLDEKOP, Florencia, “La Integración y sus Instituciones”, Buenos Aires, 1997,
Editorial Ciudad Argentina, p. 297.
3
General Agreement on Tariffs and Trade, posteriormente éste Acuerdo fue ampliado y en el año 1995
dio lugar a la creación de la Organización Mundial del Comercio.
2
3
cláusula de Nación Más Favorecida (NMF)4 por la cual todo beneficio (una reducción
arancelaria, por ejemplo) otorgado por un país miembro a otro país miembro debe
extenderse sin discriminación a todos los demás Estados; pero los Acuerdos
Comerciales Regionales, instrumentos para el desarrollo del regionalismo, propugnan
en este caso exactamente lo contrario, porque los países miembros de un ACR se
unen y se otorgan beneficios no extensibles a terceros países no-miembros, esto en
contraposición al principio de NMF.
Una de las preguntas que se formula con mayor frecuencia es si esos grupos
regionales ayudan al sistema multilateral de comercio de la OMC o lo obstaculizan.
Entonces fue creado en el seno de la OMC el Comité de Acuerdos Comerciales
Regionales, cuya función es analizar el desarrollo de los grupos regionales y emitir
los informes respectivos, algunas conclusiones a las que ha llegado este Comité son:
“Aunque parezca contradictorio, los acuerdos comerciales regionales pueden
muchas veces servir realmente de apoyo al sistema multilateral de comercio de la
OMC. Esos acuerdos permitieron que grupos de países negociaran normas y
compromisos que iban más allá de lo que era posible multilateralmente en aquel
entonces. A su vez, algunas de esas normas prepararon el camino para los Acuerdos
de la OMC. Los servicios, la propiedad intelectual, las normas ambientales, y las
políticas en materia de inversiones y competencias son cuestiones todas ellas que se
plantearon en negociaciones regionales y se convirtieron después en acuerdos o
temas de debate en la OMC.
En particular, esos acuerdos deben contribuir a que los intercambios fluyan
con mayor libertad entre los países del grupo sin que se levanten obstáculos al
4
OMC (Organización Mundial del Comercio), Textos jurídicos de la OMC, GATT 1947. Recuperado
en: http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/gatt47_01_s.htm. 10/09/2005:
“Artículo I: Trato general de la nación más favorecida
1. Con respecto a los derechos de aduana y cargas de cualquier clase impuestos a las importaciones o
a las exportaciones, o en relación con ellas, o que graven las transferencias internacionales de fondos
efectuadas en concepto de pago de importaciones o exportaciones, con respecto a los métodos de
exacción de tales derechos y cargas, con respecto a todos los reglamentos y formalidades relativos a
las importaciones y exportaciones, y con respecto a todas las cuestiones a que se refieren los párrafos
2 y 4 del artículo III, cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una parte
contratante a un producto originario de otro país o destinado a él, será concedido inmediata e
incondicionalmente a todo producto similar originario de los territorios de todas las demás partes
contratantes o a ellos destinado” (el resaltado me pertenece).
4
comercio con el mundo exterior. Dicho de otro modo, la integración regional debe
complementar, no amenazar, el sistema multilateral de comercio”5.
4. REQUISITOS PARA LA CONFORMACIÓN DE UNA UNIÓN ADUANERA
O UNA ZONA DE LIBRE COMERCIO SEGÚN EL ART. XXIV DEL GATTOMC
El artículo XXIV del GATT contiene normas legales sobre aplicación
territorial, tráfico fronterizo y sobre uniones aduaneras y zonas de libre comercio, es
ésta última parte la que interesa a los fines del presente documento.
A partir del numeral 4 del artículo XXIV del GATT encontramos normas
referidas a los Acuerdos Comerciales Regionales y el derecho de los Estados a formar
dichos acuerdos, se expresa de la siguiente manera: “Las partes contratantes
reconocen la conveniencia de aumentar la libertad del comercio, desarrollando,
mediante acuerdos libremente concertados, una integración mayor de las economías
de los países que participen en tales acuerdos”6.
Más abajo en el texto de este artículo se encuentran las condiciones (o
requisitos) para adoptar un ACR:
a) El establecimiento de una unión aduanera o de una zona de libre comercio
debe tener por objeto facilitar el comercio entre los territorios constitutivos y no erigir
obstáculos al de otras partes contratantes con estos territorios.
b) En el caso de una unión aduanera o de un acuerdo provisional tendiente al
establecimiento de una unión aduanera, los derechos de aduana que se apliquen en el
momento en que se establezca dicha unión o en que se concierte el acuerdo
provisional no sean en conjunto, con respecto al comercio con las partes contratantes
que no formen parte de tal unión o acuerdo, de una incidencia general más elevada, ni
las demás reglamentaciones comerciales resulten más rigurosas que los derechos y
reglamentaciones comerciales vigentes en los territorios constitutivos de la unión
5
OMC (Organización Mundial del Comercio), Regionalismo ¿amigos o rivales?. Recuperado en:
http://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/bey1_s.htm. 10/09/2005.
6
OMC (Organización Mundial del Comercio), Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio
(GATT
de
1947).
Recuperado
en:
http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/gatt47_02_s.htm#articleXXIV. 10/09/2005.
5
antes del establecimiento de ésta o de la celebración del acuerdo provisional, según
sea el caso.
c) En el caso de una zona de libre comercio o de un acuerdo provisional
tendiente al establecimiento de una zona de libre comercio, los derechos de aduana
mantenidos en cada territorio constitutivo y aplicables al comercio de las partes
contratantes que no formen parte de tal territorio o acuerdo, en el momento en que se
establezca la zona o en que se concierte el acuerdo provisional, no sean más elevados,
ni las demás reglamentaciones comerciales más rigurosas que los derechos y
reglamentaciones comerciales vigentes en los territorios constitutivos de la zona antes
del establecimiento de ésta o de la celebración del acuerdo provisional, según sea el
caso.
d) Que se presente un plan y un programa para el establecimiento, en un plazo
razonable, de la unión aduanera o de la zona de libre comercio.
e) La obligación de notificar por parte de los países que decidan formar parte
de una unión aduanera o de una zona de libre comercio, o participar en un acuerdo
provisional tendiente a la formación de tal unión aduanera o de tal zona de libre
comercio, al resto de las Partes Contratantes presentando el plan y el programa
mencionado en el inciso anterior.
5. LA CONFORMACIÓN DE ACUERDOS COMERCIALES REGIONALES
(ACR) SEGÚN LA “CLÁUSULA DE HABILITACIÓN” DE LA OMC
La llamada “cláusula de habilitación” o la Decisión del 28 de noviembre de
1979 (L/4903) de Trato Diferenciado y Más Favorable, Reciprocidad y Mayor
Participación de los Países en Desarrollo, es otra de las formas para que los países
“en desarrollo” puedan celebrar Acuerdos Comerciales Regionales.
Esta decisión permite apartarse del trato de nación más favorecida NMF (nodiscriminación) en favor de los países en desarrollo, en muchas obligaciones o
beneficios concedidos. En particular, el apartado c) del párrafo 2 permite los acuerdos
preferenciales entre países en desarrollo para el comercio de mercancías,
expresándolo de la siguiente forma:
6
“1. No obstante las disposiciones del artículo primero del Acuerdo General,
las partes contratantes podrán conceder un trato diferenciado y más favorable a los
países en desarrollo, sin conceder dicho trato a las otras partes contratantes.
2. Las disposiciones del párrafo 1 se aplicarán:
c) a los acuerdos regionales o generales concluidos entre partes contratantes
en desarrollo con el fin de reducir o eliminar mutuamente los aranceles y, de
conformidad con los criterios o condiciones que puedan fijar las Partes
Contratantes, las medidas no arancelarias, aplicables a los productos importados en
el marco de su comercio mutuo”7.
5.1. ¿Qué países son considerados “en desarrollo” por la OMC?
El mismo organismo hace una aclaración: «La OMC no ha elaborado
definiciones de países “desarrollados” o “en desarrollo”. Los países en desarrollo se
designan sobre la base de la auto selección, aunque no todos los órganos de la OMC
aceptan automáticamente esa clasificación»8.
La OMC reconoce como países menos adelantados PMA (otra definición) a
los países que han sido designados de esa manera por las Naciones Unidas.
Actualmente hay 50 países menos adelantados en la lista de las Naciones Unidas, 32
de los cuales han pasado a ser Miembros de la OMC.
Se trata de los países siguientes: Angola, Bangladesh, Benin, Burkina Faso,
Burundi, Camboya, Chad, República Democrática del Congo, Djibouti, Gambia,
Guinea, Guinea Bissau, Haití, Islas Salomón, Lesotho, Madagascar, Malawi,
Maldivas, Malí, Mauritania, Mozambique, Myanmar, Nepal, Níger, República
Centroafricana, Rwanda, Senegal, Sierra Leona, Tanzania, Togo, Uganda, Zambia.
Otros ochos países menos adelantados están en proceso de adhesión a la
OMC. Se trata de los países siguientes: Bhután, Cabo Verde, Etiopía, República
7
OMC (Organización Mundial del Comercio), Textos Jurídicos, Trato Diferenciado y Más Favorable,
Reciprocidad y Mayor Participación de los Países en Desarrollo. Recuperado en:
http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/enabling1979_s.htm. 10/09/2005.
8
OMC (Organización Mundial del Comercio), Países menos adelantados. Recuperado en:
http://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/org7_s.htm. 10/09/2005.
7
Democrática Popular Lao, Samoa, Sudán, Vanuatu y Yemen. Además, Guinea
Ecuatorial y Santo Tomé y Príncipe tiene la condición de observador en la OMC.
6. ALGUNOS CASOS DE ACR LATINOAMERICANOS
6.1. ALALC – ALADI
Barraza y Jardel expresan: «El 18 de febrero de 1960 Argentina, Brasil, Chile,
México, Paraguay, Perú y Uruguay crearon la ALALC mediante el tratado de
Montevideo de 1960, y bajo el paraguas jurídico del artículo XXIV del GATT.
Posteriormente se incorporaron Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela.
La meta final a alcanzar era la conformación de una zona de libre comercio,
a la cual se accedería mediante la progresiva complementación e integración de las
economías de los países miembros, a través, principalmente, de la eliminación
gradual de las barreras al comercio intraregional, hasta alcanzar la supresión
definitiva.
Causas endógenas y exógenas atentaron contra su éxito y la ALALC fracasó
notablemente en la consecución de sus propósitos. La excesiva rigidez de las
cláusulas del Tratado (por ejemplo, su artículo 8 establecía que la inclusión de
productos en la lista común y las desgravaciones eran irrevocables), la inestabilidad
política de la región, la falta de una estrategia común de inserción internacional, la
gran heterogeneidad económica entre los “socios”, las políticas de sustitución de
importaciones que al influjo cepalino implementaban los países miembros, e
inclusive sus objetivos demasiado ambiciosos fueron determinantes a la hora del
fracaso»9 (el resaltado me pertenece).
En cuanto a la ALADI, los mismos autores continúan: “Tras el fracaso de la
ALALC, surge en 1980 la ALADI, iniciativa con propósitos igualmente ambiciosos,
pero más respetuosos de las diferencias existentes entre los países integrantes, y con
criterios más flexibles.
Mediante el tratado de Montevideo de 1980, suscripto el 12 de agosto de
dicho año, Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Paraguay,
BARRAZA, Alejandro y JARDEL, Silvia, “MERCOSUR. Aspectos jurídicos y económicos”, Buenos
Aires, 1998, Ediciones Ciudad Argentina, pp. 28-29.
9
8
Perú, Uruguay y Venezuela constituyeron la ALADI, continuadora jurídica de la
ALALC.
La ALADI, a diferencia de su antecesora, que se respaldaba en el artículo
XXIV del GATT, encuentra fundamento jurídico en la Cláusula de Habilitación de
la Ronda de Tokio del mencionado acuerdo multilateral. En virtud de dicha
cláusula, sancionada por Decisión del 28 de noviembre de 1979, los países en
desarrollo pueden otorgarse recíprocamente tratamientos preferenciales sin estar
obligados a extenderlos automáticamente a las demás partes contratantes del GATT,
dejando de esta manera de lado el principio de la nación más favorecida.
Como ya se señaló, el objetivo de la ALADI es tan pretencioso como el de su
antecesora. Sin embargo, con un criterio más realista, y seguramente a resultas de la
experiencia anterior, no se ciñe a un plazo estricto, sino que habla de lograr su
objetivo a largo plazo, gradualmente y con flexibilidad.
Los principios de la ALADI son: El pluralismo por encima de las divergencias
políticas o económicas; la convergencia, traducida en negociaciones periódicas
entre los países miembros; la flexibilidad, caracterizada por la capacidad para
permitir la concertación de acuerdos de alcance parcial; el tratamiento diferencial,
sobre la base de tres categorías de países; la multiplicidad, para permitir distintas
formas de concertación entre los países miembros.
Desde el punto de vista de la forma asociativa, la ALADI estableció un área
de preferencias económicas, que, si bien el Tratado no define, brinda sus
componentes:
1. Una preferencia arancelaria regional que los países se otorgan
recíprocamente. Se aplicará con referencia al nivel que rija para terceros.
2. Acuerdos de alcance regional, en los que participan todos los miembros.
3. Acuerdos de alcance parcial, en cuya celebración no participan la
totalidad de los miembros. El objetivo de tales acuerdos es propender a crear las
9
condiciones para profundizar el proceso de integración regional mediante su
progresiva multilateralización”10 (el resaltado me pertenece).
6.2. CAN
La OMC lleva un registro de las notificaciones realizadas por los países
miembros de los Acuerdos Comerciales Regionales que crean y en los cuáles
participan, de esta manera puede determinarse cuántos ACR están vigentes y en
proceso.
Por ejemplo, la CAN fue creada bajo la Cláusula de Habilitación y el análisis
del cumplimiento de las condiciones para conformar un ACR todavía no fue
requerido11.
6.3. MERCOSUR
El MERCOSUR también fue creado al amparo de la Cláusula de Habilitación,
pero en este caso el análisis del cumplimiento de las condiciones para conformar un
ACR ya fue solicitado y se encuentra en proceso12.
Dr. Daniel Américo Velásquez Castro
Abogado
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

BARRAZA, Alejandro y JARDEL, Silvia, “MERCOSUR. Aspectos jurídicos
y económicos”, Buenos Aires, 1998, Ediciones Ciudad Argentina.

GONZÁLEZ-OLDEKOP, Florencia, “La Integración y sus Instituciones”,
Buenos Aires, 1997, Editorial Ciudad Argentina.

TOSI, Jorge Luís, “Derecho Comunitario Aduanero”, Buenos Aires –
Madrid, 2002, Editorial Ciudad Argentina.
10
BARRAZA, Alejandro y JARDEL, Silvia, ob. cit., pp. 29-31.
OMC (Organización Mundial del Comercio), ¿Cuántos acuerdos comerciales regionales se han
notificado
al
GATT
o
a
la
OMC?.
Recuperado
en:
http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/summary_e.xls. 10/09/2005.
12
OMC (Organización Mundial del Comercio), ¿Cuántos acuerdos comerciales regionales se han
notificado al GATT o a la OMC?, ob. cit.
11
10
ARTÍCULOS DE PÁGINAS ELECTRÓNICAS CONSULTADOS

OMC (Organización Mundial del Comercio), Textos jurídicos de la OMC,
GATT
1947.
Recuperado
en:
http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/gatt47_01_s.htm. 10/09/2005.

OMC (Organización Mundial del Comercio), Regionalismo ¿amigos o
rivales?.
Recuperado
en:
http://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/bey1_s.htm. 10/09/2005.

OMC (Organización Mundial del Comercio), Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT de 1947). Recuperado en:
http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/gatt47_02_s.htm#articleXXIV.
10/09/2005.

OMC (Organización Mundial del Comercio), Textos Jurídicos, Trato
Diferenciado y Más Favorable, Reciprocidad y Mayor Participación de los
Países
en
Desarrollo.
Recuperado
en:
http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/enabling1979_s.htm. 10/09/2005.

OMC (Organización Mundial del Comercio), Países menos adelantados.
Recuperado
en:
http://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/org7_s.htm. 10/09/2005.

OMC (Organización Mundial del Comercio), ¿Cuántos acuerdos comerciales
regionales se han notificado al GATT o a la OMC?. Recuperado en:
http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/summary_e.xls. 10/09/2005.
11