2016_006info.pdf

INFORME DE AUDITORIA
INSTITUTO NACIONAL DE ASOCIATIVISMO Y ECONOMIA SOCIAL (INAES)
AL SEÑOR PRESIDENTE DEL
INSTITUTO NACIONAL DE ASOCIATIVISMO Y ECONOMIA SOCIAL
Dr. Patricio GRIFFIN.
Av. Belgrano 1658 - CABA
S.
/
D.
En orden a las funciones conferidas por el artículo 85 de la Constitución Nacional y en
uso de las facultades otorgadas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156, la AUDITORÍA
GENERAL DE LA NACIÓN llevó a cabo un examen en el ámbito del INSTITUTO
NACIONAL DE ASOCIATIVISMO Y ECONOMIA SOCIAL (INAES), con el objeto que se
detalla en el apartado siguiente.
1.- OBJETO DE AUDITORIA
Auditoría de Gestión del INAES durante los ejercicios 2011 y primer semestre del 2012,
a través del cumplimiento del presupuesto físico del Programa 16 – “Asistencia a la Actividad
Cooperativa y Mutual”.
2.- ALCANCE DE LA TAREA
El examen fue realizado de acuerdo con las Normas de Auditoría Externa aprobadas por
la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN mediante Resolución N° 145/93, dictada en
virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley N° 24.156.
Los procedimientos aplicados consistieron en:

Relevamiento y análisis del marco jurídico y normativo.

Verificación y análisis de la estructura a nivel presupuestario.

Verificación de las registraciones, en materia de créditos presupuestarios (Crédito InicialCrédito Vigente-Devengado), y su relación con las acciones llevadas a cabo durante los
ejercicios controlados.

Evaluación de la ejecución presupuestaria.
1

Determinación de una muestra de actuaciones y/o expedientes tramitados durante los
ejercicios bajo examen, como base para la verificación del grado de cumplimiento del
régimen de funcionamiento administrativo imperante en el ámbito del auditado.
Dicha muestra se seleccionó a partir de la aplicación de un método probabilístico, aleatorio,
estratificado y sistemático, acotado por limitación de recursos y el criterio del auditor.
Luego de una estratificación se realizó una clasificación en orden decreciente según la
participación porcentual, por generación de expedientes y se determinaron las cantidades
respectivas a seleccionar de cada uno, con prioridad hacia aquellos rubros directamente
relacionados con la gestión operativa del auditado. Así se seleccionaron principalmente los
rubros: Registro, Control y Apoyo Financiero.

Análisis de expedientes integrantes de la muestra.

Relevamiento y evaluación del control interno.

Análisis de las acciones realizadas y las consideradas en la formulación presupuestaria y la
evaluación de los desvíos.
Por último, en el marco de la decisión del Colegio de Auditores Generales, Disposición Nº
182/12, de promover el cumplimiento de las previsiones contenidas en la Ley Nº 25.689 en pos
de la igualdad de oportunidades y trato a las personas con discapacidad, se verificó el porcentaje
de ocupación de personas en esa condición.
Las tareas de campo, en sede del auditado, se llevaron a cabo a partir del mes de
septiembre de 2012 y hasta el 31 de mayo de 2013. Posteriormente se realizó una ampliación de
la muestra de expedientes en el mes agosto hasta octubre del 2013, y durante el transcurso del
2014 se solicitó información adicional.
3.- ACLARACIONES PREVIAS
3.1.- Sobre la función específica del INAES
2
El INAES es el organismo dependiente del Ministerio de Desarrollo Social, que ejerce las
funciones que le competen al Estado en materia de promoción, desarrollo y control de la acción
cooperativa y mutual, conforme normativa vigente.
Son sus objetivos:
 Desarrollar actividades vinculadas con la promoción y fomento de la actividad
cooperativa y mutual, con capacitación en la materia, y el registro y control público de las
entidades cooperativas y mutuales en todo el país.
 Fortalecer las diversas expresiones de la economía social en todos los ámbitos del
quehacer nacional, potenciando las estructuras representativas de sus movimientos,
articulando y consolidando las relaciones institucionales con los organismos provinciales,
nacionales, del MERCOSUR y otros internacionales competentes.
 Capacitar y asistir técnicamente a entidades emergentes de planes sociales, financiando
programas de cooperativas de inclusión social.
 Brindar asistencia técnica y capacitación a grupos pre-cooperativos y pre-mutuales.
 Instrumentar convenios con entidades financieras con el objeto de lograr financiación
accesible para cooperativas y mutuales, integrando las nuevas entidades en la estructura y
sistema solidario de la economía social tradicional.
Además de regular y registrar el funcionamiento de las entidades, el objetivo fundamental
del INAES consiste en el desarrollo y la promoción de la economía social en todo el territorio
nacional. Es responsable además de trazar objetivos y de elaborar políticas tendientes a la
promoción y a la consolidación del cooperativismo y el mutualismo. Lleva adelante acciones de
apoyo a los diferentes organismos a través de la asistencia técnica, económica y financiera.
3.1.1 Cooperativas
Una cooperativa es una asociación de personas basada en la afinidad de origen y de
profesión sustentándose en la unión y colaboración de los miembros de un grupo para el logro de
3
un fin común, sea este económico, social o cultural, por medio de un emprendimiento de
propiedad conjunta, y democráticamente gestionada y controlada.
En Argentina, las ideas cooperativas se difundieron a raíz de la inmigración y por el
pensamiento de Juan B. Justo que en 1895 viaja a Europa y visita cooperativas, recogiendo datos
e informes sobre ellas volcándolas a su regreso en artículos periodísticos en “La Vanguardia”.
El movimiento cooperativo nace sin fomento ni promoción estatal y hasta eventualmente
sin ninguna legislación que estableciera normas básicas para el funcionamiento de las entidades
cooperativas.
Recién en 1926, se sanciona la primera ley de cooperativas, la Ley N° 11.388 que tuvo
vigencia en todo el país por casi 50 años, al ser sustituida en 1973 por la Ley N° 20.337,
actualmente en vigencia
El marco jurídico establecido en la Ley N° 20.337, las define en su artículo 2 de la
siguiente manera “Son entidades fundadas en el esfuerzo propio y la ayuda mutua para organizar
y prestar servicios”. Sus principales características son:

Capital variable y duración ilimitada.

Sin límite estatuario al número de asociados ni al capital.

Un solo voto para cada asociado cualquiera sea el número de sus cuotas sociales.

No otorgan ventaja ni privilegio alguno a los iniciadores, fundadores y consejeros, ni
preferencia a parte alguna del capital.

Cuentan con un número mínimo de diez asociados salvo las excepciones que admitiera la
autoridad de aplicación y lo previsto para las cooperativas de grado superior.

Distribuye los excedentes en proporción al uso de los servicios sociales, de conformidad con
las disposiciones de la Ley.

No tiene como fin principal ni accesorio la propaganda de ideas políticas, religiosas, de
nacionalidad, región o raza, ni imponen condiciones de admisión vinculadas con ellas.

Fomentan la educación cooperativa.
4

Prevén la integración cooperativa.

Prestan servicios a sus asociados y no asociados en las condiciones que para este último caso
establezca la autoridad de aplicación (INAES).

Limitan la responsabilidad de los asociados al monto de las cuotas sociales suscriptas.

Establecen la irrepartibilidad de las reservas sociales y el destino desinteresado del sobrante
patrimonial en el caso de liquidación.
Las cooperativas vigentes en todo el país al 31/12/12 son 25.804, distribuidas por
provincia según el siguiente cuadro.
Fuente INAES
Cooperativas de Trabajo vinculadas a Planes Sociales: Tienen un trámite preferencial
para su registración, conforme lo establece la Resolución Nº 3.026/06-INAES. A
continuación se exponen las principales características señaladas en la citada normativa:
Consideraciones generales:

En todos los casos debe tenerse en cuenta que la constitución de la cooperativa de
trabajo no es previa, sino que es la resultante de la aplicación de los distintos planes y
programas nacionales.
5

No se tramitará la inscripción en el Registro Nacional de Cooperativas, dependiente
del INAES de ninguna cooperativa bajo el régimen de la Resolución N° 3026/06 que
no hubieren concretado previamente el trámite con el organismo ejecutor respectivo,
de modo de tener asegurada su fuente de financiamiento.

Los gobiernos provinciales y municipales interesados en su participación en estos
programas deberán tomar contacto en una primera etapa con la unidad ejecutora de
los distintos programas, para posteriormente, a través de ellos iniciar la
comunicación con el INAES.

Finalmente, cuando los organismos responsables de los programas determinen que se
han cumplido los requisitos necesarios para obtener la financiación, se coordinará
entre todos un cronograma para concluir con la constitución de las cooperativas con
la presencia de un capacitador del INAES a ese efecto.
La citada Resolución N° 3026/06 en su Anexo III, señala:
“Se caratulará el expediente, utilizándose para ello un color distintivo que fijará la
Gerencia de Administración y Finanzas, incluyéndose un sello notable identificativo (C.T. RES.
N° 3026/06), remitiéndose aquel a la Gerencia de Registro y Legislación para su examen de
Legalidad”.
El Directorio resolverá en su primera reunión las actuaciones que hayan ingresado en la
Coordinación Técnica del Directorio hasta 48 horas antes de celebrarse aquella.
El área de Despacho registrará con prioridad la resolución que dicte el Directorio.
Fijase para cada uno de los despachos previstos en los apartados 2, 3, 4, 5, 7 y 8, el
término de veinticuatro horas hábiles.
De lo expuesto se desprende que el régimen de excepción establecido por esta Resolución
establece un trámite abreviado y simplificado para la cooperativas de trabajo que se vinculen a
Planes Sociales desarrollados por el poder Ejecutivo Nacional, Provincial o Municipal
(Resolución Nº 3026/06-INAES, Anexo III).
6
Cantidad de cooperativas
El universo de cooperativas registradas al 15 de marzo de 2013, clasificadas según su
actividad, arroja la cantidad total de 25.869 distribuidas conforme se expone en el siguiente
gráfico.
Fuente INAES
3.1.2. Mutuales
Una mutual es una asociación, sin fines de lucro, que tiene como objetivos brindar bienes
y servicios a sus asociados para hacer frente a eventuales riesgos o concurrir a su bienestar
material y espiritual mediante una contribución periódica.
El comienzo del Mutualismo en la Argentina está ligado a la historia del trabajo y a los
sectores de medianos y escasos recursos. Los que primero experimentaron esa necesidad de
agruparse, fueron los inmigrantes, colonos en su mayoría.
Estos hombres que procedían, inicialmente, de España y de Italia, y los que fueron
llegando más tarde de Francia, Portugal, Alemania y otros países se integraban en instituciones
7
mutualistas, para fortalecer sus sentimientos patrióticos, conservar sus tradiciones y protegerse
de las enfermedades.
Así nacieron en ciudades y poblados de la Argentina, entidades de “socorros mutuos”,
éste fue generalmente el nombre inicial que en muchos casos aún conservan. Simultáneamente
con las mutuales de colectividades nacían también las constituidas por trabajadores de un mismo
gremio: zapateros, sastres, tipógrafos, empleados administrativos, y otros.
Algunos ejemplos de servicios ofrecidos hoy comúnmente por mutuales son los seguros
con las mutuas de seguros, la previsión de enfermedades y planes de jubilación a través de las
mutualidades de previsión social, o las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales.
Estas entidades están regidas por la Ley Nº 20.321, que las define en su artículo 2 “Son
asociaciones mutuales las constituidas libremente sin fines de lucro por personas inspiradas en la
solidaridad, con el objeto de brindarse ayuda recíproca frente a riesgos eventuales o de concurrir
a su bienestar material o espiritual, mediante una contribución periódica”.
Son prestaciones mutuales aquellas que, mediante la contribución o ahorro de sus
asociados o cualquier otro recurso lícito, tiene por objeto la satisfacción de necesidades de los
socios ya sea mediante asistencia médica, farmacéutica, otorgamiento de subsidios, préstamos,
seguros, construcción y compraventa de viviendas, promoción cultural, educativa, deportiva y
turística, prestación de servicios fúnebres, como así también cualquiera otra que tenga por objeto
alcanzarles bienestar material y espiritual. Los ahorros de los asociados pueden gozar de un
beneficio que estimule la capacidad ahorrativa de los mismos.
El estatuto social determina las condiciones que deben reunir las personas para ingresar a
la asociación, relacionadas con su profesión, oficio, empleo, nacionalidad, edad, sexo u otras
circunstancias que no afecten los principios básicos del mutualismo, quedando prohibida la
introducción de cláusulas que restringen la incorporación de argentinos, como asimismo que
8
coloque a éstos en condiciones de inferioridad con relación a los de otra nacionalidad. No podrán
establecerse diferencias de credos, razas o ideologías.
Las mutuales podrán asociarse y celebrar toda clase de contratos de colaboración entre sí
y con personas de otro carácter jurídico para el cumplimiento de su objeto social, siempre que no
desvirtúen su propósito de servicio.
Las mutuales vigentes, según información del INAES, son 4.876 en todo el país al
31/12/12, distribuidas por provincia según el siguiente cuadro.
3.2.- Sobre la normativa, su evolución y antecedentes
Mediante el dictado del Decreto N° 420/96 se crea en el ámbito de la Secretaría de
Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación, el Instituto Nacional de Acción Cooperativa y
Mutual (INACyM), y a su vez se disuelve el Instituto Nacional de Acción Cooperativa (INAC),
creado por la Ley Nº 20.337 y el Instituto Nacional de Acción Mutual (INAM), creado por la
Ley Nº 19.331 y sus modificatorias.
9
Posteriormente con el Decreto Nº 721/2000, se establece que el Instituto Nacional de
Acción Cooperativa y Mutual (INACyM), creado por el Decreto N° 420 del 15 de abril de 1996
y sus modificatorios números 471 del 30 de abril de 1996 y 723 del 3 de julio de 1996, pasará a
denominarse Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES), debiendo
considerarse sustituida tal denominación cada vez que se hace referencia al Instituto citado en
primer término.
Cabe señalar que el referido decreto establece que: La conducción y administración del
INAES estará a cargo de un Directorio integrado por un (1) Presidente, dos (2) vocales en
representación del Poder Ejecutivo Nacional, un (1) vocal en representación de las Asociaciones
Mutuales y un (1) vocal en representación de las Cooperativas.
Posteriormente el Decreto N° 1192/02 establece que la conducción y administración del
INAES estará a cargo de un Directorio integrado por un (1) Presidente, dos (2) vocales en
representación del Poder Ejecutivo Nacional, dos (2) vocales en representación de las
Asociaciones Mutuales y dos (2) vocales en representación de las Cooperativas.
Los integrantes del Directorio son designados por el Poder Ejecutivo Nacional, los que
actúan en representación de las Asociaciones Mutuales y de las Cooperativas son propuestos por
entidades que agrupen a Asociaciones Mutuales y a Cooperativas.
El Directorio sesionará con un quórum integrado por el Presidente y dos (2) vocales
como mínimo. Las decisiones se adoptarán por simple mayoría de votos de los miembros
presentes, incluido el Presidente, quien en caso de empate tendrá doble voto.
La representación legal del INAES estará a cargo del Presidente del Directorio. El
desempeño de las funciones de Presidente será incompatible con la titularidad o el ejercicio de
las funciones de director, administrador, gerente, síndico, mandatario, gestor, profesional o
empleado de personas físicas o jurídicas dedicadas a cualquiera de las actividades de
competencia del referido Instituto.
A su vez, por el Decreto N° 1288/98 y modificatorios se crea el Consejo Consultivo
Honorario, el que será presidido por el Presidente del Instituto, dos (2) Consejeros en
10
representación del Poder Ejecutivo Nacional, tres (3) Consejeros en representación de las
Asociaciones Mutuales, tres (3) Consejeros en representación de las Cooperativas, un (1)
Consejero en representación de los profesionales especialistas en Cooperativismo y un (1)
Consejero en representación de los profesionales especialistas en mutualismo.
Se aprueba la estructura organizativa del Instituto, de acuerdo al Organigrama, Objetivos,
Responsabilidades Primarias y Acciones, y Planta Permanente, que como Anexos I, II y IIIa,
forman parte integrante del decreto.
Asimismo, establece que el Instituto deberá presentar la propuesta de estructura
organizativa de las aperturas inferiores a las que se aprueban en el presente decreto, en
concordancia con lo establecido por el Decreto N° 1545/94, reglamentado por la Resolución
S.F.P. N° 422/94, señalando que hasta tanto se aprueben, quedarán vigentes las unidades
existentes con la asignación de los cargos con funciones ejecutivas, que tenía el INACyM.
El Decreto N° 721/2000 del 25 de agosto de 2000 cambia la denominación del Instituto
Nacional de Acción Cooperativa y Mutual que pasará a denominarse Instituto Nacional de
Asociativsmo y Economía Social (I.NA.E.S), aprueba su Estructura organizativa, mantiene el
Consejo Consultivo Honorario y crea el Consejo Federal Cooperativo y Mutual, con
representantes de los Gobiernos Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con
carácter "ad honorem".
El Decreto 721/2010, a su vez,
define los objetivos del INAES en los siguientes
términos:
1) Ejercer en el ámbito nacional las funciones que le competen al Estado Nacional como
autoridad de aplicación del régimen legal que regula el funcionamiento de las Asociaciones
Mutuales y las Cooperativas establecido por las Leyes Nros. 20.321 y 20.337, sus
modificatorias y complementarias y por las normas que en el futuro se dicten al respecto.
2) Fomentar el desarrollo, educación y promoción de la acción cooperativa y mutual en todo el
territorio nacional.
11
3) Reconocer a las Asociaciones Mutuales y Cooperativas efectuando el otorgamiento,
denegatoria o retiro de la personería jurídica para su funcionamiento, como así también su
superintendencia y control público.
4) Ejercer, con el mismo alcance, el control público y la superintendencia de Asociaciones
Mutuales y Cooperativas, fiscalizando su organización, funcionamiento, solvencia, calidad y
naturaleza de las prestaciones y servicios y su disolución y/o liquidación.
5) Apoyar, a través de la asistencia técnica, económica y financiera a las entidades y propender
a la capacitación de directivos y grupos sociales para el mejoramiento de la eficiencia en la
administración y prestación de servicios considerando prioritariamente la atención de
sectores o estratos menos favorecidos.
6) Gestionar ante los organismos públicos de cualquier jurisdicción y ante las entidades
representativas del mutualismo y del cooperativismo, la adopción de medidas y la
formulación de programas y planes que sirvan a los objetivos del Instituto.
7) Elaborar políticas, objetivos y acciones atinentes al desarrollo y consolidación de las
Cooperativas y Mutuales, como así también la actualización de la legislación aplicable con
la participación de los sectores involucrados.
Asimismo en el Anexo II del Decreto N° 721/2000 y respecto de las funciones de control
que le competen al organismo como tal, se señala específicamente a las áreas responsables,
según el siguiente cuadro descriptivo de la Secretaría de Contralor, de la Gerencia de
Inspección y de la Gerencia de Intervenciones e Infracciones :
Secretaría de Contralor:
Responsabilidad primaria: a) Asistir al Directorio del Instituto en la formulación y
cumplimiento de los objetivos y acciones relativos a la fiscalización pública de las
cooperativas y mutuales. b) Coordinar la fiscalización pública con los organismos
provinciales con competencia en la materia. c) Dirigir y supervisar la actividad de los
órganos operativos del INAES en materia de fiscalización y control, en el marco de las
políticas que se fijen y deban ser ejecutadas por dichos órganos.
12
Acciones: 1). Proponer proyectos de políticas, planes y programas operativos del área de su
competencia, evaluar y compatibilizar sus resultados. 2). Dirigir las acciones de su
competencia supervisando el correcto control y ágil cumplimiento. 3). Asistir al Directorio
en la recopilación de información, investigaciones y estudios necesarios para la formulación
de los planes del área de su competencia.
Gerencia de Inspección:
Responsabilidad primaria: Dirigir las acciones de fiscalización del cumplimiento de los
regímenes legales que regulan el funcionamiento de las mutuales y las cooperativas establecidos
por las Leyes N° 20.321 y N° 20.337 y por las normas que en el futuro se dicten al respecto.
Acciones: 1). Ordenar las inspecciones administrativas, contables y financieras. 2).
Realizar la supervisión de las asambleas para verificar el cumplimiento de la reglamentación
vigente, los estatutos sociales, reglamentos y demás normas aplicables. 3). Analizar y controlar
la documentación que legal y reglamentariamente deben remitir las cooperativas y mutuales y
realizar las observaciones e intimaciones pertinentes. 4). Efectuar la rúbrica de los libros sociales
y contables que las cooperativas y mutuales deben llevar según disposiciones legales y
reglamentarias. 5). Llevar los legajos de cooperativas y mutuales. 6). Recepcionar denuncias de
irregularidades en el funcionamiento de cooperativas y mutuales. 7). Analizar los estados
contables y determinar la situación económica y financiera de las cooperativas y mutuales. 8).
Realizar el análisis y control de los balances de las cooperativas y mutuales en orden a la
verificación del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias, estatutarias, contables y
técnicas, a fin de resguardar la solvencia económica, financiera y patrimonial de las mismas. 9).
Efectuar auditorias contables a cooperativas y mutuales. 10). Evacuar consultas y asesoramientos
sobre cuestiones técnico-contables, incluyendo aspectos impositivos y previsionales.
Gerencia de Intervenciones e Infracciones
13
Responsabilidad primaria: Dirigir los programas y planes de control de los procesos de
intervenciones y liquidaciones, y de instrucción de sumarios.
Acciones: 1). Supervisar la gestión de las intervenciones a mutuales. 2). Supervisar los
procesos de liquidación de cooperativas y mutuales, asegurando el cumplimiento de las normas
vigentes en la materia. 3). Instruir sumarios a las cooperativas y mutuales que hubieren
infringido la normativa vigente. 4). Ejecutar veedurías a cooperativas y mutuales. 5). Controlar
las comisiones normalizadoras que se designen en las mutuales.
Principal Normativa Relacionada al INAES:
Ley Nº 19.331.- Creación del Instituto Nacional de Acción Mutual (INAM)
Ley Nº 20.321.- Ley Orgánica de Mutuales
Ley Nº 25.374.- Ley modificatoria de la Ley Nº 20.321
Ley Nº 20.337.- Ley Orgánica de Cooperativas
Ley Nº 23.427.- Fondo para la Promoción Cooperativa
Ley Nº 25.782.- Cajas de Crédito Cooperativas
Ley Nº 25.689.- Modificación del Art. 8º de la Ley Nº 22.431, discapacitados.
Decreto Nº 1.288/98 Creación Consejo Consultivo Honorario.
Decreto Nº 420/96 Creación del Instituto de Acción Cooperativa y Mutual (INACyM)
Decreto Nº 721/00 Creación del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social
(INAES)
Decreto N° 1192/02
Decreto Nº 1.171/03 Cooperativismo y Mutualismo en la Educación
Resoluciones internas emitidas por el organismo auditado, para la regulación y control de
las tareas ejecutadas en cumplimiento de su gestión específica.
14
3.3.- Sobre la estructura organizativa.
La estructura organizativa se encuentra aprobada por Decreto Nº 721/2000 y contempla
diversas áreas que integran el INAES, según el siguiente detalle:

ESTRUCTURA CENTRAL

Presidente Directorio INAES
o
o
Secretaría de Registro Nacional de Cooperativas y Mutuales

Gerencia de Registro y Legislación

Gerencia de Administración y Finanzas
Secretaría de Desarrollo y Promoción

o
o
Gerencia de Capacitación y Fomento
Secretaría de Contralor

Gerencia de Inspección

Gerencia de Intervenciones e Infracciones
Unidad de Auditoría Interna

ESTRUCTURA FEDERAL

Presidente Directorio INAES
o
Coordinación General del Consejo Federal y Regionales
o
Consejo Federal Cooperativo y Mutual

Consejo Regional I NEA

Consejo Regional II NOA

Consejo Regional III CUYO

Consejo Regional IV CENTRO

Consejo Regional V BUENOS AIRES

Consejo Regional VI PATAGONIA
15
3.4.- Sobre los principales Aspectos Presupuestarios del Programa 16 “Asistencia a la
Actividad Cooperativa y Mutual”.
a) La descripción del programa incluye las siguientes acciones a realizar por el auditado:
 Desarrollar actividades vinculadas con la promoción y fomento de la actividad
cooperativa y mutual, con capacitación en la materia, y el registro y control público de las
entidades cooperativas y mutuales en todo el país.
 Fortalecer las diversas expresiones de la economía social en todos los ámbitos del
quehacer nacional, potenciando las estructuras representativas de sus movimientos,
articulando y consolidando las relaciones institucionales con los organismos provinciales,
nacionales, del MERCOSUR y otros internacionales competentes.
 Capacitar y asistir técnicamente a entidades emergentes de planes sociales, financiando
programas de cooperativas de inclusión social.
 Brindar asistencia técnica y capacitación a grupos pre-cooperativos y pre-mutuales.
 Instrumentar convenios con entidades financieras con el objeto de lograr financiación
accesible para cooperativas y mutuales, integrando las nuevas entidades en la estructura y
sistema solidario de la economía social tradicional.
b) La conformación de los créditos presupuestarios y su devengado, para cada uno de los
ejercicios auditados, surge del detalle expuesto en los siguientes cuadros.
16
INC
F.F.
DENOMINACION
11
11
12
12
1
12
2
Bienes de Consumo
12
3
Servicios No Personales
12
4
5
Tesoro Nacional
Transferencias
Recursos Propios
Gastos en Personal
CREDITO
INICIAL
185.950.000,00
185.950.000,00
93.725.411,00
43.849.436,00
CREDITO
VIGENTE
385.450.000,00
385.450.000,00
102.091.992,00
51.256.017,00
DEVENGADO
383.062.236,37
383.062.236,37
94.889.907,72
48.457.654,22
955.000,00
1.555.000,00
1.297.618,24
15.326.000,00
22.116.000,00
20.188.656,88
Bienes de Uso
1.135.000,00
1.935.000,00
1.607.198,45
28.164.975,00
19.329.975,00
17.174.144,93
4.295.000,00
0
279.675.411,00
5.900.000,00
644.635,00
488.186.627,00
5.600.000,00
644.635,00
477.952.144,09
CREDITO
INICIAL
185.950.000,00
0
CRED. VIGTE. al
30/06/12
452.950.000,00
2.693.532,00
DEVENGADO al
30/06/2012
41.973.780,00
0,00
0
1.000.000,00
921.456,00
185.950.000,00
145.210.432,00
62.060.124,00
449.256.468,00
145.210.432,00
62.060.124,00
41.052.324,00
61.955.177,02
28.829.211,16
12
5
Transferencias
12
12
6
9
Activos Financieros
Totales
F.F.
INC
Ejercicio 2011 (Fuente: MECON e INAES)
11
11
1
11
4
11
12
12
5
1
12
2
Bienes de Consumo
12
3
Servicios No Personales
12
4
12
5
12
6
DENOMINACION
Tesoro Nacional
Gastos en Personal
Bienes de Uso
Transferencias
Recursos Propios
Gastos en Personal
1.431.200,00
2.131.200,00
539.585,53
22.049.434,00
29.149.434,00
12.343.723,61
Bienes de Uso
1.964.000,00
1.964.000,00
111.402,69
Transferencias
53.410.674,00
45.610.674,00
19.701.754,03
4.295.000,00
331.160.432,00
4.295.000,00
598.160.432,00
429.500,00
103.928.957,02
Activos Financieros
Totales
Ejercicio 2012 (Fuente: MECON e INAES)
Los montos consignados como Recursos Propios tienen origen mayormente en:
17
 La Contribución Especial sobre los capitales de las cooperativas al cierre de cada
ejercicio económico, establecida en el Título II de la Ley N° 23.427 “Fondo para
Educación y Promoción Cooperativa.
 El aporte que realizan los integrantes de las entidades mutuales equivalente al 1% de la
cuota societaria, establecido por el artículo 9º de la Ley 23566, modificatorio del art. 9 de
la Ley 20321.
 El reintegro de los préstamos y sus intereses;
 Los excedentes de ejercicios anteriores; y
 Multas por sanciones aplicadas.
c)
La dotación establecida en la Decisión Administrativa de distribución de los créditos de la
Ley de Presupuesto, para el 2011 y 2012 fue de 136 cargos para cada uno de los ejercicios,
distribuidos en el 2012 de la siguiente forma:
EJERCICIO 2012
RECURSOS HUMANOS DEL PROGRAMA 16
CARGOS/CATEGORÍAS
CANTIDAD
PERSONAL PERMANENTE
AUTORIDADES SUPERIORES DEL PEN
Presidente del INAES
1
Vocal del INAES
6
Subtotal Escalafón
7
FUNCIONARIOS FUERA DE NIVEL
Auditor Interno titular
1
Secretario del INAES
3
Coord. Gral. del CFR-INAES
1
Subtotal Escalafón
5
PERSONAL DEL SINEP
A
9
B
21
C
46
D
39
E
9
Subtotal Escalafón
124
TOTAL ACTIVIDAD
136
18
La dotación de personal ocupada para los ejercicios incluidos en la presente auditoría, es la
siguiente:
al 31/12/2011 al 31/12/2012 Planta Permanente 107
106 Personal Contratado en los términos del Art. 9 del Anexo a la Ley Nº 25.164 272
286 Distribución de personal por área al 30/06/2012
P. Permanente
PRESIDENCIA-DIRECTORIO
Coordinación Técnica del Directorio
UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA
COORD. DEL CONSEJO FEDERAL Y REGIONALES
SECRETARIA DE CONTRALOR
Gerencia de Inspección
Gerencia de Intervenciones e Infracciones
SECRETARIA DE DESARROLLO Y PROMOCION
Gerencia de Capacitación y Fomento
SECRETARIA DE REGISTRO NAC. DE COOP. Y MUT.
Gerencia de Registro y Legislación
Gerencia de Administración y Finanzas
TOTALES
7
3
2
3
3
20
5
3
13
2
20
25
106
P. Cont. Ley
Totales
25.164
11
18
8
11
3
5
22
25
9
12
49
69
21
26
39
42
21
34
0
2
37
57
66
91
286
392
Fuente INAES
d) La ejecución física programada para los períodos bajo examen surge del siguiente cuadro de
“Metas y Producción Bruta” (Conf. Planilla Anexa al Art. 1° - D.A. Nros. 1/2011 y 1/2012):
19
METAS DE EJECUCIÓN FÍSICA
DENOMINACION
UNIDAD DE MEDIDA
CANTIDAD 2011
CANTIDAD 2012
METAS:
Asistencia Financiera a Cooperativas y
Mutuales
Institución Asistida
120
92
Capacitación
Persona Capacitada
80.000
200.000
Control de Cooperativas
Cooperativa Controlada
8.000
7.895
Control de Entidades Mutuales
Mutual Controlada
8.400
8.190
Creación de Nuevas Cooperativas
Cooperativa Creada
1.740
1.600
Otorgamiento de Nuevas Matrículas a
Mutuales
Mutual Incorporada
240
235
Fuente: cuadro de “Metas y Bruta” (Planilla Anexa al Art. 1° - D.A. Nros. 1/2011 y 1/2012):
3.5.- Sobre la información relacionada con la gestión del Programa 16
3.5.1.- La clasificación presupuestaria por Actividades Específicas permite la identificación de la
gestión operativa a partir de las Unidades Ejecutoras intervinientes y del origen de los recursos
aplicados (devengados) al efecto, conforme se expone en los cuadros que siguen:
CODIGO
1
FF
11
12
11
2011
DENOMINACION
UNIDAD EJECUTORA
Conducción y Administración
Presidencia del INAES
12
Promoción, Capacitación y
Fomento Cooperativo Mutual
Secretaría de Desarrollo y
Promoción
3
12
Registro Cooperativo y Mutual
Secretaría de Registro
Nacional de Cooperativas
y Mutuales
4
12
2
Contralor Cooperativo y
Mutual
Total
Secretaría de Contralor
DEVENGADO
10.900.000,00
49.329.042,36
372.162.236,37
29.933.040,36
3.466.580,03
12.161.244,97
477.952.144,09
Fuente: MECON e INAES
20
CODIGO
1
FF
11
12
11
2012 primer semestre
DENOMINACION
UNIDAD EJECUTORA
DEVENGADO
2.121.456,00
28.403.159,61
39.852.324,00
Conducción y Administración
Presidencia del INAES
12
Promoción, Capacitación y
Fomento Cooperativo Mutual
Secretaría de Desarrollo y
Promoción
3
12
Registro Cooperativo y Mutual
Secretaría de Registro
Nacional de Cooperativas
y Mutuales
1.801.889,13
4
12
Secretaría de Contralor
7.160.914,12
2
Contralor Cooperativo y
Mutual
Total
24.589.214,16
103.928.957,02
Fuente: MECON e INAES
3.5.2.- Según la información aportada por el auditado, el ingreso de los recursos provenientes de
la Contribución Especial sobre los capitales de las cooperativas al cierre de cada ejercicio
económico establecida en el Título II de la Ley N° 23.427 “Fondo para Educación y Promoción
Cooperativa” se registra, a partir de la información que provee diariamente el Banco de la
Nación Argentina, en la Cuenta Recaudadora del INAES Nº 2849/21 – Sistema Local Unificado
(SLU).
3.5.3.- Programa de Ayuda Financiera
El INAES cuenta con un sistema de apoyo financiero para cooperativas y mutuales. La
asistencia que en este sentido el organismo brinda puede ser de dos maneras diferentes: por
préstamo o por subsidio.
Así, existen dos normas que regulan el régimen de ayuda financiera que brinda el INAES.
La Resolución Nº 1665/06, que establece la documentación que se debe presentar para
solicitudes de Subsidio o de Préstamo; y la Resolución Nº 4156/10, que establece las pautas para
el otorgamiento de préstamos y subsidios.
21
El sistema tiene por objeto fomentar la actividad de cooperativas y mutuales, otorgando
préstamos o subsidios para puesta en marcha de emprendimientos, construcción o mejora de
infraestructura, etc. El proyecto para el que se solicita apoyo debe ser adecuadamente descripto
en la solicitud y encuadrar en uno los supuestos previstos en la normativa (Proyectos de Salud
Solidaria, etc). Cada supuesto diferente cuenta con un tope monetario para subsidio y/o crédito,
siendo el mayor de $1.000.000.- (préstamo para Proyectos de Regularización Patrimonial de
Empresas Recuperadas). En caso de no adecuarse el proyecto a los supuestos tipificados por la
Res. 4156/10 INAES, el punto 14 de la citada norma habilita la presentación de solicitudes como
“Proyecto Especial”, caso en que se puede superar los topes monetarios previstos para los demás
supuestos.
Tanto para el caso de préstamo como para el de subsidio, posteriormente debe
rendirse cuenta de cómo se ha invertido la ayuda recibida.
En cuanto a los expedientes de subsidios y préstamos tramitados por cooperativas,
de los antecedentes aportados por el auditado, surge la siguiente información:
SUBSIDIOS
DETALLE
Exptes. Tramitados p/Subsidio Cooperativas
Exptes. Aprobados
Exptes. En Trámite o p/elevar
Exptes. Archivados
Expte. c/registro de estado vacío
CANTIDAD
180
70
82
27
1
MONTO $
81,657,614.00
19,471,677.00
39,165,188.00
22,910,749.00
110,000.00
CANTIDAD
55
13
31
11
MONTO $
53,201,462.00
4,980,000.00
26,567,062.00
21,654,400.00
PRÉSTAMOS
DETALLE
Exptes. Tramitados p/Préstamos Cooperativas
Exptes. Aprobados
Exptes. En Trámite o p/elevar
Exptes. Archivados
22
3.5.4.- Sistema de información del INAES
El sistema de información del INAES está formado por tres (3) Bases de Datos. Una
denominada “Sistema Control de Documentación”, desarrollada para la registración de la
documentación presentada por las entidades cooperativas de acuerdo a lo exigido por la Ley Nº
20.337, generando
automáticamente
circulares por infracciones e intimaciones por
incumplimientos de las previsiones del marco legal y reglamentario vigente. También por el
“Registro Nacional de Cooperativas” y finalmente por el “Registro Nacional de Mutuales”. A
través de estos últimos se producen las autorizaciones para funcionar e inscripción de las
entidades pertinentes en el ámbito nacional.
3.5.5.- Sobre la actividad de control del INAES
Conforme lo informado por el organismo, el mismo ejerce su función de control de la
siguiente manera:
“Si como consecuencia del análisis de la documentación ingresada, se detectan
irregularidades se genera una acción de inspección o una intimación para que se regularicen los
desvíos detectados”.
“Las acciones de fiscalización, pueden generarse a partir del ingreso al organismo de
consultas, notas o denuncias de asociados, terceros u otros organismos de control (AFIP, BCRA,
UIF, etc), corriéndose traslado del trámite a la entidad o disponiendo una inspección, atendiendo
a la gravedad de la cuestión planteada”.
“Resumiendo, las inspecciones se realizan de acuerdo a un criterio de análisis de riesgo
basado en las denuncias de irregularidades por terceros, o del análisis interno que realizan las
distintas áreas sobre la documentación ingresada por las entidades”.
“Asimismo, se efectúan controles basados en los riesgos propios de la actividad, como en
el caso de los procedimientos de control de mutuales de Ayuda Económica, la creación de un
23
sector especializado en Cooperativas de Trabajo que realizan un seguimiento de las operatorias
desarrolladas por las entidades a fin de dar cumplimiento a su objeto social, detectando desvíos”.
3.5.6.- Sobre el rol del INAES respecto de la prevención de Lavado de Activos y el
Financiamiento del Terrorismo.
La Ley Nº 26.683, modificatoria de la Ley Nº 25.246, creó la Unidad de Información
Financiera (UIF), organismo autárquico encargado del análisis, tratamiento y transmisión de
información a los efectos de prevenir e impedir delitos económicos en general, lavado de activos,
trata de personas y financiamiento del terrorismo, (conforme enumera el artículo 8 de la Ley Nº
26.683, que sustituye el artículo 6 de la Ley Nº 25.246).
El INAES, conforme art. 20 de la ley 25.246, resulta sujeto obligado a brindar
información a la UIF, en los términos del artículo 21 de la misma norma. Los mencionados
artículos obligan a determinados organismos, como el RNPA y el mismo INAES, a recabar de
sus clientes, requirentes o aportantes, documentos que prueben fehacientemente su identidad,
personería jurídica, domicilio y demás datos que en cada caso se estipule, para realizar cualquier
tipo de actividad de las que tiene por objeto el ente de que se trate. Debiendo asimismo, informar
cualquier hecho u operación sospechosa independientemente del monto de la misma.
También se designó como sujetos obligados i) las entidades cooperativas que realicen
operaciones de crédito, sujetas al régimen de la Ley Nº 20.337 y modificatorias, y Resoluciones
de la Autoridad de Aplicación; ii) las asociaciones mutuales que prestan el servicio de ayuda
económica mutual, y que se encuentran sujetas al régimen de la Ley Nº 20.321 y modificatorias,
y a la Resolución INAES Nº 1418/03 (modificada por Resolución INAES Nº 2772/08 - T.O.
según Resolución INAES Nº 2773/08) y iii) las entidades que prestan el servicio de gestión de
préstamos regulado por la Resolución INAES Nº 1481/09.
Conforme a la Ley Nº 25.246, será la Unidad de Información Financiera quien establezca
las modalidades, oportunidades y límites del cumplimiento de la mencionada obligación de
informar para cada categoría de obligado y tipo de actividad.
24
En este sentido la Unidad de Información Financiera dicta las Resoluciones Nº 11/12 y
N° 12/12 por la cual se establecen las medidas y procedimientos que deberán observar para
prevenir, detectar, y reportar los hechos, actos, omisiones u operaciones que pudieren constituir
delitos de Lavados de Activos y Financiación del Terrorismo, el Instituto Nacional de
Asociativismo y Economía Social y los Órganos locales competentes con los cuales aquél tenga
suscripto convenio a fin de ejercer la fiscalización pública en los términos del artículo 99 de la
Ley N° 20.337.
De las normas dictadas por el INAES para implementar el sistema de prevención de ALA/CFT
(Sistema Argentino Antilavados de Activos -ALA- y Contra la Financiación del Terrorismo CFT-, se puede mencionar las siguientes:
Resolución N° 4909/13, que modifica el Manual de Procedimientos para la Prevención del
Lavado de Activos y la Financiación del terrorismo del INAES.
Resolución N° 4910/13, que aprueba el Manual de Supervisión, Fiscalización e Inspección
in Situ y Extra Situ del INAES.
Resolución Reservada N° 4911/13, que aprueba la Matriz de Riesgos y Alertas de
Supervisión ALA/CFT del INAES.
4.- OBSERVACIONES Y COMENTARIOS
4.1.- Al cierre de las tareas de campo la estructura del INAES, aprobada mediante Decreto Nº
721/2000, sólo se encontraba desagregada hasta el nivel de Gerencia; a partir de las entrevistas
realizadas a los responsables de las áreas sustantivas surge una estructura informal en niveles
inferiores, con trámite de aprobación pendiente.
Como surge de lo arriba explicado, no se ha formalizado, hasta el momento de esta
auditoría, la aprobación de una estructura organizativa para los agrupamientos inferiores a las
Gerencias (Ver Punto 3.3).
La debilidad señalada afecta al sistema de control interno, en cuanto a la separación de
funciones y a la asignación de responsabilidades en cada una de las áreas intervinientes.
25
4.2.- Respecto del personal que trabaja en el INAES, el porcentaje de ocupación de recursos
humanos de planta permanente es de 78,67% para el ejercicio 2011 y 77,94% para el ejercicio
2012, considerados en relación con los cargos aprobados presupuestariamente. No se informa de
cargos ocupados en planta transitoria.
4.3.- No se encuentran aprobados los manuales de procedimientos respectivos de funcionamiento
administrativo y/u operativo de las áreas sustantivas del Instituto, a excepción de algunas rutinas.
Al respecto cabe señalar que un manual de procedimientos es el documento que contiene la
descripción de actividades que deben seguirse en la realización de las funciones de una unidad
administrativa, o de dos ó más de ellas, y cuya utilidad permite conocer el funcionamiento
interno en lo que respecta a descripción de tareas, ubicación, requerimientos y a los puestos
responsables de su ejecución. Asimismo hace al adiestramiento y capacitación del personal ya
que describen en forma detallada las actividades de cada puesto.
4.4.- El INAES no ha desarrollado e implementado el conjunto de acciones administrativas
tendientes a la elaboración de un Plan Anual de Contrataciones para la adquisición de bienes y
servicios, que responda a las previsiones establecidas por el Régimen de Contrataciones del
Estado, Decreto Nº 1.023/2001 (Art. 6º).
Dicho plan es considerado un instrumento de gestión que organiza la ejecución de las
actividades en materia de contrataciones. Se trata de un plan operativo que:
• Contribuye al logro de los objetivos del auditado;
• Orienta a la organización operativa para la consecución de las acciones programadas
para el período; y
• Relaciona la obtención de recursos materiales, financieros y humanos necesarios para
una eficiente administración, racionalizando y priorizando los recursos disponibles de
la institución.
4.5.- Se han detectados errores en la formulación presupuestaria que luego han tenido incidencia
en la ejecución, generando desvíos.
26
La exposición del anexo explicativo (ver Anexo I) no refleja adecuadamente la gestión
del instituto auditado, en tal sentido surge que la intimación automática producida
a
consecuencia del incumplimiento relativo de las obligaciones a cargo de las entidades no debería
ser incluido en la ejecución física medida en entidades controladas. (127 – Control de Entidades
Mutuales).
4.6.- Para los ingresos y los egresos específicos del Fondo para Educación y Promoción
Cooperativa como los provenientes del resto de los recursos del Instituto (establecidos en la ley
de Presupuesto); se utiliza una única cuenta bancaria, circunstancia que dificulta una adecuada
evaluación sobre la calidad de la gestión administrativa y del control interno para identificar el
origen de los recursos. (Ver Punto 3.5.3).
4.7.- Se han detectado expedientes de pago a proveedores que a la fecha de las tareas de campo
estaban incompletos (presentaban órdenes de pago en blanco), Expedientes Nros. 4324/11,
5466/11, 728/11, 877/11, 1477/11, 2178/11. En uno de los expedientes integrantes de la muestra
no había orden de pago (Expediente N° 2475/11). Es de señalar que al momento del descargo el
auditado remitió las órdenes de pago en cuestión debidamente emitidas.
4.8.-. Sobre la Ayuda Financiera:
El INAES otorga asistencia financiera para proyectos de distinta naturaleza, sea en
carácter de préstamo o subsidio, sin embargo los subsidios son considerablemente superiores,
mostrando una incidencia superior al 98 % del presupuesto asignado a asistencia financiera en el
período auditado. Más allá de los requisitos y documentación requerida para concretar la
solicitud y el carácter de la ayuda económica entregada, se requiere rendición de cuentas de su
aplicación.
Del análisis de los expedientes, cuyo detalle obra en Anexo II, se observó:
4.8.1.- Concesiones de ayuda financiera sin acreditación de evaluación realizada por áreas
técnicas de la organización. La evaluación técnica es un elemento necesario para la
fundamentación del otorgamiento de la ayuda financiera.
27
4.8.2.- Rendiciones de cuenta incompletas, sin indicación de los destinos de la aplicación de
fondos, con documentación insuficiente y comprobantes de gastos rechazados sin acciones
posteriores. En cuanto al Expediente N° 1372/11 al momento de efectuar el descargo el
Organismo había aprobado la rendición de cuentas presentada, que podrá ser objeto de análisis
en futuras auditorias.
4.8.3.- Solicitudes de financiamiento paralizadas sin resolución favorable ni denegatoria o
intervención alguna del Organismo.
4.8.4.- En un caso se detectó diferencias en los montos consignados en el sistema implementado
al efecto (SEPA) y el convenio celebrado obrante en el expediente ($ 220.687,00 y $
678.978,68).
4.8.5.- Se han encontrado casos en que no existe una descripción sobre el uso de los fondos
solicitados, tanto en el convenio pertinente como en la resolución que otorga la ayuda financiera.
4.8.6.- Durante el período auditado existió un reiterado uso del concepto establecido en el punto
14 “Proyectos Especiales” de la Resolución N° 4156/10, que desvirtúa la finalidad de dicha
norma, en tanto este precepto de excepción debería ser invocado en una mínima proporción, con
respecto al universo de ayudas financieras otorgadas. Ello así, en la medida que por él se habilita
no sólo la posibilidad de sobrepasar los montos previstos en cada caso, sino también, a que el
destino de los fondos concedidos no esté específicamente circunscripto en alguno de los 13 ítems
de la mentada Resolución. [Ver Punto 3.5.3.].
El 15/6/15, con posterioridad al período auditado se dictó la Resolución N° 1287/15 que derogó
a la 4156/10 que fue objeto de la observación.
4.9.- Función de Control
28
De las verificaciones practicadas sobre las actividades sustantivas de control sobre el
Instituto, pudo determinarse que:
4.9.1.- No existe en el organismo un plan operativo anual de inspecciones a Cooperativas y
Mutuales, no habiéndose acreditado la implementación de procedimientos de control sistemático
que considere puntos críticos de control y criterios para definir los objetos de fiscalización. Los
instrumentos en funcionamiento durante el período auditado se orientaban mayormente a la
verificación del cumplimiento de aspectos formales.
Las inspecciones se producen a partir de la detección de irregularidades en la documentación
presentada por las cooperativas o mutuales o bien por denuncias de asociados, terceros u
organismos de control (AFIP, BCRA, UIF). No obstante ello, la decisión de realizarla queda a
criterio del INAES en función del análisis que realizan las distintas áreas sobre lo denunciado.
4.9.2.- No se evidenció seguimiento de las acciones de control realizadas, observándose
actuaciones paralizadas sin resolver la cuestión de fondo ni acreditar la realización de acción
alguna por parte del INAES.
4.9.3- Los expedientes analizados por los que tramitaban las inspecciones realizadas, se
encontraban mayormente sin foliar, lo que impide garantizar su integridad.
4.9.4.- Existen considerables demoras en el diligenciamiento de las actuaciones en las que el área
pertinente recomendó la aplicación de sanciones de distinta gravedad, habiéndose detectado
inclusive algunas con la recomendación de las áreas técnicas de cancelar la autorización para
funcionar.
4.10.- Resolución N° 3026/06 -INAES-
Por Resolución INAES N° 3026/06 del 26 de septiembre de 2006, se estableció un
procedimiento de excepción para la formación y registro de cooperativas vinculadas con
29
Programas Sociales, para el desarrollo de diversas actividades económicas en el marco de
programas implementados por la provincias y municipios.
Se aplica exclusivamente a las Cooperativas de Trabajo vinculadas a Programas Sociales
desarrollados por el Poder Ejecutivo Nacional, Provincial o Municipal. Cabe recordar que, como
quedó mencionado en las Aclaraciones Previas, la constitución de la cooperativa de trabajo no es
previa, sino que es la resultante de la aplicación de los distintos planes.
La citada Resolución 3026/06 establece un trámite abreviado (conforme su anexo III) que
se diferencia de la normativa general para la inscripción de las cooperativas de trabajo.
Asimismo, se las exceptúa del pago de los aranceles previstos.
De lo manifestado precedentemente, y de lo explicado en el punto 3.1.1, surge que las
cooperativas de trabajo constituidas en el marco de la Resolución 3026/06 no se adecuan a las
principales características del Cooperativismo (Ley 20.337), como por ejemplo que los asociados
no distribuyen excedentes del funcionamiento de la cooperativa sino que perciben un aporte
mensual efectuado por el Estado.
4.10.1.- Se ha constatado, en expedientes de tramitación de inscripción según Resolución N°
3026/06, la falta de acreditación de evaluaciones de las áreas técnicas competentes del INAES, a
excepción de la participación del área jurídica.
4.11.- Cumplimiento de la Ley 25.689- Personal.
Conforme la información que surge de la Subsecretaría de Gestión y Empleo Público de
la Secretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros, el personal
discapacitado ocupado por el INAES, asciende a 3 y 4 agentes, para los años 2011 y 2012
respectivamente, no cumpliéndose con el porcentaje establecido en el artículo 8 de la Ley Nº
22.431, y su modificatoria N° 25.689.
4.12.- Prevención de los Delitos de Lavado de Activos y de Financiamiento del Terrorismo
30
Ante el requerimiento de esta Auditoría respecto de las actividades desarrolladas en atención a lo
dispuesto en el artículo 20º de la ley 25.246 y modificatorias, y su carácter de sujeto obligado en
cumplimiento de las Resoluciones UIF Nº 11/12 y 12/12, el INAES informó haber dictado los
siguientes actos:
 El Manual de Prevención de los Delitos de Lavado de Activos y de Financiamiento del
Terrorismo – aprobado por Resolución INAES Nº 2439/12 y modificado por su similar
Nº 4909 del 23/12/2013.
 La designación del Oficial de Cumplimiento y Oficial de Cumplimiento Suplente,
Resolución INAES Nº 5596/2012.
 El requerimiento de transmisión electrónica de información de asociados y declaraciones
juradas que se indican a asociaciones mutuales y cooperativas que realicen operaciones
de crédito, que presten el servicio de ayuda económica, y las entidades que prestan el
servicio de gestión de préstamos – Resolución INAES Nº 5588/12 y Res. INAES Nº
690/2014 donde se otorga 30 días hábiles adicionales a aquellas entidades que hubieren
incumplido, estableciendo que en caso de incumplimiento, quedarían suspendidas en su
autorización para funcionar.
De la información remitida surge que los instrumentos vigentes durante el período auditado
carecían de definición de circuitos, procedimientos y plazos de tratamiento con identificación de
los procedimientos de control interno tendientes a evitar los actos de lavado de activos y
financiamiento del terrorismo. Tampoco se acreditó la definición durante el período auditado de
las funciones de auditoría sistemáticas que debían llevarse a cabo ni instructivos que permitieran
calificar el nivel de riesgo de las operaciones desarrolladas en las entidades bajo la órbita del
INAES, en particular, aquellas que involucrasen la gestión de préstamos y ayuda financiera.
31
Ahora bien, con posterioridad al período auditado, esto es el 23/12/2013 el Instituto sancionó una
serie de instrumentos tendientes a reglar muchas de estas funciones, esto es: Resoluciones Nº
4909/13, 4910/2013 y 4911/13. En este último acto se da cuenta de la puesta en funciones de
herramientas tecnológicas integrales para generar alertas de eventuales operaciones inusuales
según los términos de riesgo definidos. La implementación de estos dispositivos por haber tenido
lugar fuera del período auditado no ha sido objeto de control alguno por parte de esta auditoría.
No se ha verificado el cumplimiento de la presentación de reportes sistemáticos de operaciones
ni la previsión de un sistema de auditoría interna anual para verificar el cumplimiento efectivo de
los procedimientos y políticas de prevención.
Por último, corresponde señalar que: la Resolución N° 5586/12 y N° 5588/12 ambas de fecha 6
de septiembre de 2012, tenían como plazo establecido para presentar la información de inicio, y
las declaraciones juradas respectivamente, 60 días corridos desde la entrada en vigencia de las
resoluciones que se estableció para el día 1º de octubre de 2012. Posteriormente según lo
señalado por el INAES se prorrogó el plazo para la presentación de la información requerida
hasta el 31 de diciembre de 2012 (conforme Resoluciones N° 7114/12 y 7116/12). En este orden,
el tiempo otorgado a las cooperativas y mutuales que hubieran incumplido con sus obligaciones
por Resolución INAES Nº 690/14, en total aproximadamente un año y medio, resulta excesivo.
5. DESCARGO DEL ORGANISMO.
A partir del análisis del descargo efectuado por el organismo auditado se han
producido modificaciones en el informe enviado en vista, conforme se explica en el cuadro
pertinente.
En particular, se destaca que se han levantado las observaciones 4.8.2 y 4.8.3,
como así también han sido
modificados el apartado 3.2 de Aclaraciones Previas, y las
observaciones 4.1, 4.3; 4.6; 4.7, 4.8 y 4.12.
6.- RECOMENDACIONES
32
6.1.- Presentar la propuesta de estructura organizativa de los niveles inferiores a Gerencias, en
concordancia con lo establecido por el Decreto 1545/94 reglamentado por la Resolución SFP
422/94, y tal como lo establece el Decreto 721/2000. Con detalle de misiones y funciones de
cada una de las áreas que la integran, teniendo especial consideración de la necesidad de
incorporar a la misma todas las actividades llevadas a cabo en cumplimiento de los objetivos del
programa bajo examen [Punto 4.1)].
6.2.- Analizar la situación de ocupación de los recursos humanos de la planta permanente a
efectos de compatibilizarla con los cargos financiados presupuestariamente. [Punto 4.2)].
6.3.- Desarrollar manuales de procedimientos de índole administrativa y/u operativa para el
adecuado cumplimiento de las actividades en cada una de las áreas que componen el INAES.
[Punto 4.3)]
6.4.- Efectuar la estimación inicial de las adquisiciones de bienes y servicios necesarios para
llevar a cabo las acciones del período, lo cual debería quedar plasmado en un Plan Anual de
Contrataciones. [Punto 4.4)]
6.5.- Diseñar un sistema de información que, partiendo de la determinación de los objetivos
previstos para cada período, permita la identificación y los grados de avance o niveles de alcance
de los mismos, así como el porcentaje de ejecución de las metas de producción programadas al
efecto y que permita evaluar la razonabilidad del sacrificio económico afrontado en
cumplimiento de los objetivos de cada período.(Punto 4.5)
6.6.- Gestionar la apertura de otra cuenta bancaria específica para los movimientos del Fondo
para la Promoción Cooperativa, de modo que se pueda diferenciar del resto de los fondos que
maneja el INAES. [Punto 4.6]
6.7.- Completar debidamente, y en tiempo y forma, los expedientes por los que se tramitan pagos
a proveedores. (Punto 4.7)
33
6.8.- Promover y asegurar el acabado cumplimiento de las previsiones normativas establecidas
por la Ley de Procedimientos Administrativos, así como también el respeto a las normas
específicas dictadas por el INAES, para la consecución de las acciones inherentes al logro de sus
objetivos. La utilización de expedientes como soporte de las decisiones administrativas tomadas
en el Organismo requiere de un cuidado permanente en cuanto a la calidad de sus contenidos,
funcionarios intervinientes, secuencias de intervenciones, plazos, evaluación técnica, etc.,
debiéndose considerar los aspectos observados de la muestra analizada como indicadores de
falencias que podrían estar presentes en el resto, aconsejándose su revisión y adecuación
pertinente. [Puntos 4.8.1; 4.8.2; 4.8.3; 4.8.4; 4.8.5; 4.8.6)
6.9.- En el caso de “Proyectos Especiales” evitar que las vías excepcionales se tornen rutinarias
(Punto 4.8.8)
6.10.- Desarrollar e implementar un plan operativo anual de inspecciones a Cooperativas y
Mutuales. Asimismo efectuar un seguimiento sobre las acciones de control realizadas,
estableciendo un procedimiento que permita garantizar la integridad de las actuaciones por las
que se documentan las inspecciones realizadas. (Punto 4.9.1; 4.9.2; 4.9.3; y 4.9.4)
6.11.- La inscripción de las Cooperativas de Trabajo vinculadas a planes sociales se ha
multiplicado en los últimos años de tal forma que requerirá la adecuación de las estructuras de
control del Organismo, como así también de la evaluación de su correspondencia con los
fundamentos esenciales de las cooperativas. Asimismo abstenerse de dictar normativa registral
en contravención a los preceptos de la normativa de fondo e implementar la intervención de las
áreas técnicas competentes en aquellos actuados referidos a inscripción según Resolución 3026
/06 (Punto 4.10 y 4.10.1)
6.12.- Arbitrar las medidas necesarias para cumplir con lo dispuesto por la Ley 25.689 por la que
el Organismo está obligado a ocupar personas con discapacidad que reúnan condiciones de
idoneidad para el cargo, en una proporción no inferior al cuatro por ciento (4%) de la totalidad
34
de su personal y a establecer reservas de puestos de trabajo a ser exclusivamente ocupados por
ellas. [Punto 4.11].
6.13.- Fiscalizar el cumplimiento de la normativa de la UIF y del INAES relativa al Lavado de
Activos y el Financiamiento del Terrorismo, evitando otorgar plazos sin que se encuentren
debidamente justificados e identificados los infractores, poniendo asimismo en conocimiento de
la UIF tal situación. (Punto 4.12).
7. CONCLUSIÓN:
De la labor de auditoría efectuada respecto del INAES en el período auditado
surge que:
 En lo concerniente a la organización administrativa, la estructura orgánica sólo se
encuentra desagregada hasta nivel de gerencia y no se encuentran aprobados la totalidad
de los manuales de procedimiento en relación al funcionamiento operativo del Instituto.
 En cuanto a su función de control, se ha detectado que no existe un plan operativo anual
de inspecciones, como así también que los instrumentos en funcionamiento se orientaban
mayormente a la verificación del cumplimiento de aspectos formales y no se evidenció
seguimiento de las acciones de control.
 Respecto de la ayuda financiera que el organismo brinda a sus controlados, se han
detectado deficiencias tales como otorgamiento, en algunos casos, de la ayuda financiera
sin descripción sobre el uso de los fondos tanto en el convenio pertinente como en la
resolución que otorga la misma, y la falta de acreditación de evaluación de las áreas
técnicas.
 Resulta destacable mencionar el caso especial de la Resolución 3026/06 INAES, que
permite registrar como Cooperativa de Trabajo a entidades que, por su funcionamiento,
no se adecuan a las principales características del Cooperativismo, percibiendo un aporte
mensual efectuado por el Estado.
 Por último se señala que en cuanto a su papel como Sujeto Obligado frente a la UIF, en el
marco de la ley 25.246, durante el período auditado pudo advertirse que en los
35
instrumentos vigentes no se encontraban definidos circuitos, procedimientos y plazos de
tratamiento con identificación de los procedimientos de control interno tendientes a
evitar los actos de lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Asimismo otorgó
un plazo de un año y medio a las cooperativas y mutuales para cumplir con la
correspondiente presentación de información. Sin perjuicio de ello cabe mencionar que
con posterioridad al período auditado el Instituto sancionó una serie de instrumentos
tendientes a reglar muchas de las funciones arriba enumeradas.
BUENOS AIRES,
36
ANEXO I
Obs. 4.6. Cuadro “Gestión de la Ejecución Física de Metas
El Cuadro I sobre la “Gestión de la Ejecución Física de Metas”, oportunamente elevado,
para el ejercicio 2011, al Ministerio de Economía, da cuenta de la siguiente información:
METAS
UNID. MEDIDA
COD
DENOM
Control
Entidades
Mutuales
127
CODIGO
DENOM
CANTIDAD
CANTIDAD
PROGRAMADA PROGRAMADA
INICIAL
31/12/2011
CANTIDAD
EJECUTADA
AL 31/12/2011
DESVIOS
63
Mutual
Controlada
8.400
8.400
10.645
2.245
200.000
80.000
55.962
-24.038
354
Capacitación
89
Persona
Capacitada
426
Creación de
Nuevas
Cooperativas
539
Cooperativa
Creada
1.800
1.740
1.826
86
427
Control de
Cooperativas
538
Cooperativa
Controlada
8.000
8.000
7.597
-403
480
Otorgamiento
de Nuevas.
Matrículas a
Mutuales
468
Mutual
Incorporada
180
240
228
-12
1502
Asistencia
Financiera a
Coop. y
Mutuales
95
Institución
Asistida
45
120
116
-4
El Anexo donde se expone la “Justificación de los Desvíos” expresa lo siguiente:
37
“127 – Control de Entidades Mutuales: Corresponde a la producción de la Coordinación de
Fiscalización Mutual, la Gerencia de Inspección y de otras áreas de la Secretaría de Contralor
relativas a entidades mutuales. El desvío se debe a las intimaciones automáticas producidas
como consecuencia del incumplimiento en la presentación de los Anexos mensuales y de los
informes de auditoría trimestral exigidos por la Resolución Nº 1.418/03 INAES modificada por
Resolución Nº 2.272/08 (T. Resolución Nº 2.773/08).”
“354 – Capacitación: Incluye personas capacitadas sobre la temática cooperativa y mutual, como
asimismo la capacitación a que hace referencia la Resolución Nº 3.026/06, en lo que respecta a la
creación de cooperativas en el marco de los programas sociales, tales como el Programa Ingreso
Social con Trabajo, el programa Manos a la Obra, Proyectos CIC, que ejecuta el Ministerio de
Desarrollo Social, programas Agua más Trabajo e Integración Social Comunitaria del Ministerio
de Planificación e Inversión Pública, y en pautas generales con determinados municipios. Los
desvíos se originan en que las actividades de capacitación se relacionan con la demanda por parte
de los interesados y en los requerimientos que realicen los organismos oficiales precedentemente
citados.”
“426 – Creación de nuevas Cooperativas: El desvío registrado no es significativo, teniendo en
cuenta su relación con la demanda y la constitución de entidades derivadas de los planes
sociales.”
“427 – Control de Cooperativas: Corresponde a la producción de la Coordinación de
Fiscalización Cooperativa de la Gerencia de Inspección y de otras áreas de la Secretaría de
Contralor referentes a cooperativas. El desvío producido no se considera significativo.”
“480 – Otorgamiento de nuevas matrículas a Mutuales: El desvío no es significativo dado que la
ejecución física se relaciona con la demanda.”
“1502 – Asistencia a la actividad Cooperativa y Mutual: Se consigna los apoyos financieros en
forma de préstamos, subsidios y convenios aprobados por el Directorio. El desvío registrado no
38
es significativo, teniendo en cuenta su relación con la demanda y las prioridades determinadas en
función de las políticas públicas que se pretenden satisfacer.”
39
ANEXO II
Expedientes en particular sobre ayuda financiera y control:
Ayuda Financiera:
Expediente N° 4627/11: Cooperativa – Convenio : a) no existen constancias de la evaluación de
la solicitud de ayuda financiera, b) el convenio que forma parte como anexo I de la Resolución
N° 2765 se encuentra sin aclaraciones de firma, y del lado de quién solicita sin completar quién
representa y en qué carácter -el espacio se encuentra en blanco-, asimismo no tiene fecha cierta,
c) se objetaron parte de las facturas presentadas en la rendición de cuentas, d) tanto en la
resolución como en el convenio existen enunciados generales que son propios de la actividad que
debe desarrollar el INAES, es decir no existe una descripción del uso de los $ 15.000.000 de
pesos solicitados y concedidos.
Expediente N°4570/11: Cooperativa – Convenio a) no existen constancias de la evaluación de la
solicitud de ayuda financiera, b) el convenio que forma parte como anexo I de la Resolución N°
2793 se encuentra sin aclaraciones de firma, y del lado de quién solicita sin completar quién
representa y en qué carácter -el espacio se encuentra en blanco-, asimismo no tiene fecha cierta,
c) tanto en la resolución como en el convenio existen enunciados generales que son propios de la
actividad que debe desarrollar el INAES, es decir no existe una descripción del uso de los $
2.000.000 de pesos solicitados y concedidos.
Expediente N° 8/11: Mutual Préstamo - Sobre rendición de cuentas del Expediente N° 4333/08
“Mutual – Préstamo – Concedido por $ 500.000.”, se encuentran cuotas, de la 1 a la 15 (al
momento de la auditoría) pendientes de pago por un total de $ 189.379,01., no obstante los
reclamos efectuados por el organismo.
40
Expediente N° 1372/11: Cooperativa – Subsidio otorgado por $ 678.978,68; en el listado
informático del INAES llamado SEPA figura como subsidio otorgado por $ 220.687,00.- Desde
el 29 de junio de 2012 en donde se solicita información sobre el proyecto subsidiado a efectos de
considerar la prórroga solicitada para la rendición de cuentas y el plazo solicitado, no existen
más movimientos en el expediente. Al momento de la auditoría el mismo se encontraba en la
Coordinación Financiera Contable (Créditos y Cobranzas). Al momento de efectuar el descargo
se detectó que el Organismo regularizo la rendición de cuentas.
Expediente N° 133/11: Sobre Rendición de Cuentas – Subsidio - Existen comprobantes de
gastos observados en la rendición de cuentas al 10/5/13. El expediente se encontraba en la
Coordinación Financiera Contable (Créditos y Cobranzas).
Expedientes: Cooperativas - Subsidio Nº 5633/11, 4228/11, 4471/11, 5106/12: El convenio
que forma parte como Anexo I de las Resoluciones de Otorgamiento del subsidio solicitado se
encuentra sin aclaraciones de firma, y del lado de quién solicita sin completar quién representa y
en qué carácter -el espacio se encuentra en blanco-, asimismo no tiene fecha cierta.
Expedientes sobre solicitud de ayuda financiera paralizados: Nro. 2636/11 Cooperativa
Monto solicitado $ 2.110.000 sin movimiento desde el 24/08/11; Nro. 5068/11 Mutual Monto
Solicitado $ 700.000,00 sin movimiento desde el 8/03/12; Nro. 1391/11 Cooperativa Monto
Solicitado $ 3.128.127 sin movimiento desde 20/07/2011; Nro. 2253/11 Cooperativa Monto
Solicitado $ 461.100 sin movimiento desde el 24/08/11; Nro. 5002/11 Cooperativa Monto
Solicitado $ 759.292,80 sin movimiento desde el 27/11/2012; Nro. 2257/11 Cooperativa Monto
Solicitado $ 663.000,00
sin movimiento desde el 10/02/12; Nro. 4151/11 Mutual Monto
Solicitado $ 500.000,00 sin movimiento desde el 22/02/12; Nro. 5375/11
Mutual Monto
Solicitado $ 500.000,00 sin movimiento desde el 7/02/12; Nro. 2376/11 Mutual Monto
Solicitado $ 476.800,00 sin movimiento desde el 20/07/11.
Expedientes de Proyectos Especiales: : 3319/2011, 4859/2011, 3923/2011, 4982/2011,
3088/2011, 3390/2011, 4635/2011, 6047/2011, 6299/2011, 2738/2011, 6046/2011, 4764/2011,
41
1426/2011, 4477/2011, 477/2012, 981/2012, 3553/2011, 2972/2011, 5655/2011, 1372/2011,
5633/2011, 5399/2012, 5493/2012, 2635/2011, 192/2011, 2524/2011.
Función de Control:
Expediente N° 2471; 5104/11; 3711/11; 1486/11; 3489/11; 451/11; 2732/11; 918/11; 172;
883/11: Art. 9º - Ley Nº 23.566 Los socios de las entidades mutuales, cualquiera fuera su
categoría, deberán aportar con destino al Instituto Nacional de Acción Mutual el 1% de la cuota
societaria. Tal aporte no podrá ser inferior a veinte centavos de austral (A 0,20) por asociado y
por mes. Las entidades mutuales serán agentes de retención debiendo ingresar los fondos dentro
del mes siguiente de su percepción. Este importe será actualizado semestralmente de acuerdo al
índice de precios mayoristas no agropecuarios nivel general, que publique el Instituto Nacional
de Estadística y Censos o el organismo que lo sustituya. La primera actualización será efectuada
a los seis meses de la publicación de la presente ley en el Boletín Oficial. Lo recaudado por este
concepto será destinado, por lo menos en un 50%, a la promoción y fomento del mutualismo, de
acuerdo a lo establecido en los inc. c), d) y g) del art. 2º del Dec. - Ley 19.331/71. Los citados
expedientes adeudan el importe establecido por el Art. 9 antes mencionado.
Expediente Nº 26/12: Cooperativas – Inspección Observaciones por incumplimiento de varias
disposiciones. La documentación aportada por la Cooperativa se encuentra agregada al
expediente sin foliar.
Expediente Nº 30/12: Cooperativas – Inspección Verificación Actuaciones originadas por
denuncia impugnando convocatoria a asamblea y demás cuestiones atinentes al funcionamiento
de la cooperativa. Sin resolver desde agosto de 2012 (expediente en 4 cuerpos con 639 fojas).
Expediente N° 4575/11: Cooperativas – Sumario iniciado el 27/12/11 por infracción respecto de
los artículos 38,39,40,41,47,48,55,56,58,63 y 76 de la Ley N° 20337 y de la Resolución N°
1141/80, y clausurado el 13/11/12 aconsejando el retiro de la autorización para funcionar. Hasta
el 31/5/13 (momento que fue analizado por este equipo de auditoría) no existía movimiento en
este expediente, sin que se haya resuelto sobre el fondo de la cuestión.
42
Expediente N° 2553/11: Mutuales – Sumario iniciado el 28/10/12 por infracción respecto de los
artículos 16 al 19 y 24 de la Ley N° 20321, y clausurado el 01/10/12 aconsejando el retiro de la
autorización para funcionar. Desde el 01/11/12 hasta el 20/5/13 (momento que fue analizado por
este equipo de auditoría) no existía movimiento en este expediente, sin que se haya resuelto
sobre el fondo de la cuestión.
Expediente N° 2091/11: Cooperativas – Sumario iniciado el 29/07/12 por infracción respecto
de los artículos 37,38,39,40,41,47,48,55,56,58,63,68,70,81 de la Ley N° 20337. Sin movimiento
en este expediente, desde agosto del 2012.
Expediente N° 2511/11: Mutuales – Sumario por infracción respecto de la Ley N° 20321. Con
fecha 8/03/12 se le conceden 90 días para regularizarse. Plazo vencido. Expediente visto por esta
auditoría el 15/05/13.
Expediente N° 4787/11: Mutuales – Reglamentos y Estatutos. La mutual tramita por el presente
expediente la aprobación de diversos reglamentos. Sin movimiento desde el 26/06/12.
Expediente visto por esta auditoría el 21/05/13.
Expediente N° 720/11: Mutuales – Reglamentos y Estatutos. La mutual tramita por el presente
expediente la aprobación de diversos reglamentos. Sin movimiento desde el 21/12/12.
Expediente visto por esta auditoría el 29/05/13.
Expediente N° 3040/11: Cooperativas – Veeduría. En el expediente a fojas 69, un informe de
la Coordinación de Fiscalización Cooperativa Matrícula 23968 da cuenta de diversas
irregularidades de la Cooperativa remitiéndose a la Gerencia de Inspección y siendo recibida por
esta con fecha 2/09/11 a partir de lo cual no existen movimientos en el expediente
43
Proyecto de Informe de la AGN
Descargo INAES
Comentarios sobre el descargo
ACLARACIONES PREVIAS:
3.2.- Sobre la normativa, su evolución y antecedentes
Mediante el dictado del Decreto N° 420/96 se crea en el ámbito de
la Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación, el
Instituto Nacional de Acción Cooperativa y Mutual (INACyM), y a
su vez se disuelve el Instituto Nacional de Acción Cooperativa
(INAC), creado por la Ley Nº 20.337 y el Instituto Nacional de
Acción Mutual (INAM), creado por la Ley Nº 19.331 y sus
modificatorias.
Posteriormente con el Decreto Nº 721/2000, se establece que el
Instituto Nacional de Acción Cooperativa y Mutual (INACyM),
creado por el Decreto N° 420 del 15 de abril de 1996 y sus
modificatorios números 471 del 30 de abril de 1996 y 723 del 3 de
julio de 1996, pasará a denominarse Instituto Nacional de
Asociativismo y Economía Social (INAES), debiendo considerarse
sustituida tal denominación cada vez que se hace referencia al
Instituto citado en primer término.
Cabe señalar que el referido decreto establece que: La conducción y
administración del INAES estará a cargo de un Directorio integrado
por un (1) Presidente, dos (2) vocales en representación del Poder
Ejecutivo Nacional, un (1) vocal en representación de las
Asociaciones Mutuales y un (1) vocal en representación de las
Cooperativas.
ACLARACIONES PREVIAS:
3.2.- Sobre la normativa, evolución y antecedentes
En primer término se destaca que en el proyecto de informe de
auditoría de la Auditoría General de la Nación al señalarse en la
página 10 la integración de la conducción y administración del
Organismo a través del Directorio, se ha omitido consignar la
composición existente al momento de la auditoría, que se mantiene
a la fecha, y es la prevista en el Decreto N° 1192/02. En efecto, allí
se puntualiza que el Directorio se encuentra integrado por un
Presidente, dos Vocales en representación del Poder Ejecutivo
Nacional, un Vocal en representación de las mutuales y un Vocal
en representación de las cooperativas; siendo que los Vocales en
representación de las mutuales y cooperativas son cuatro, dos por
cada una de los tipos de entidades antes mencionadas. Similar
omisión se visualiza en la página 14 al indicarse la principal
normativa relacionada al Instituto.
ACLARACIONES PREVIAS:
3.2.- Sobre la normativa, evolución y antecedentes
Atento lo manifestado por el auditado, corresponde
adecuar la redacción en las Aclaraciones Previas, punto
3.2., modificando en el tercer párrafo lo siguiente:
Posteriormente el Decreto N° 1192/02 establece que la
conducción y administración del INAES estará a cargo de
un Directorio integrado por un (1) Presidente, dos (2)
vocales en representación del Poder Ejecutivo Nacional,
dos (2) vocales en representación de las Asociaciones
Mutuales y dos (2) vocales en representación de las
Cooperativas.
Asimismo agregar sobre la principal normativa el referido
Decreto N° 1192/02.
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES:
4.1. Al cierre de las tareas de campo la estructura del INAES,
aprobada mediante Decreto Nº 721/2000, sólo se encontraba
desagregada hasta el nivel de Gerencia; a partir de las entrevistas
realizadas a los responsables de las áreas sustantivas surge una
estructura informal en niveles inferiores, con trámite de aprobación
pendiente. Como surge de lo arriba explicado, no se ha formalizado,
la aprobación de una estructura organizativa para los agrupamientos
inferiores a las Gerencias (Ver Punto 3.3). La debilidad señalada
afecta al sistema de control interno, en cuanto a la separación de
funciones y a la asignación de responsabilidades en cada una de las
áreas intervinientes.
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES:
4.1. Con respecto a este punto, y en virtud de que este Instituto, las
cooperativas y mutuales fueron incluidos como sujetos obligados a
informar ante la Unidad de Información Financiera, mediante el
dictado de la Ley Nº 26683 (modificatoria de la Ley Nº 25246),
corresponde hacer mención que por Expediente INAES Nº 6805/14,
iniciado con fecha 21 de octubre de 2014, se tramita la
incorporación de la Gerencia de Prevención de Lavado de Activos
y Financiación del Terrorismo a la Estructura Organizativa del
INAES aprobada mediante Decreto Nº 721/2000.
Con relación a la apertura de los niveles inferiores de la estructura
organizativa, respecto a la incorporación que se encuentra en
trámite, el ARTICULO 3º del Proyecto de Decreto establece: “…
Facúltese al Directorio del INSTITUTO NACIONAL DE
ASOCIATIVISMO Y ECONOMIA SOCIAL (INAES),
Organismo descentralizado en la órbita del MINISTERIO DE
DESARROLLO SOCIAL, dentro de los (60) SESENTA días de
decretada la presente medida, a aprobar la estructura organizativa
de las aperturas inferiores a las que se aprueban por el presente
decreto, la que deberá prever como máximo (3) TRES cargos de
conducción, previa intervención de la SECRETARIA DE
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
4.1. La situación descripta por la auditada en el descargo
es confirmatoria de la observación, por cuanto se
mantiene.
En cuanto al Expediente N° 1423/2015 referido a un
proyecto de Decreto, en trámite ante la Secretaría Legal y
Técnica de la Presidencia de la Nación, una vez aprobado
el mismo, será tenido en cuenta en futuras auditorias.
Quedando redactada la observación de la siguiente
manera:
4.1. Al cierre de las tareas de campo la estructura del
INAES, aprobada mediante Decreto Nº 721/2000, sólo se
encontraba desagregada hasta el nivel de Gerencia; a partir
de las entrevistas realizadas a los responsables de las áreas
sustantivas surge una estructura informal en niveles
inferiores, con trámite de aprobación pendiente. Como
surge de lo arriba explicado, no se ha formalizado, la
aprobación de una estructura organizativa para los
agrupamientos inferiores a las Gerencias (Ver Punto 3.3).
La debilidad señalada afecta al sistema de control interno,
en cuanto a la separación de funciones y a la asignación de
responsabilidades en cada una de las áreas intervinientes.
GABINETE Y COORDINACION ADMINISTRATIVA de la
JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS”.
A tales efectos, se informa que el mencionado trámite ha sido
remitido en una primera instancia al Ministerio de Desarrollo Social
de la Nación, que prestó conformidad al mismo y posteriormente a
la SUBSECRETARIA DE GESTION Y EMPLEO PUBLICO de la
SECRETARIA DE GABINETE Y COORDINACION
ADMINISTRATIVA de la JEFATURA DE GABINETE DE
MINISTROS que ha tomado la intervención que les compete,
expidiéndose favorablemente.
Asimismo, se informa que al día de la fecha el proyecto de Decreto
se encuentra en la SECRETARIA LEGAL Y TECNICA de la
PRESIDENCIA DE LA NACION a sus efectos (Expte. Nº
1423/2015).
4.2.- Respecto del personal que trabaja en el INAES, el porcentaje
de ocupación de recursos humanos de planta permanente es de
78,67% para el ejercicio 2011 y 77,94% para el ejercicio 2012,
considerados en relación con los cargos aprobados
presupuestariamente. No se informa de cargos ocupados en planta
transitoria.
4.2. Con relación a la observación formulada respecto a “los cargos
ocupados en planta transitoria”, se destaca que dentro de la Ley
Marco de Regulación del Empleo Público Nacional (25.164), en el
organismo revistan agentes contratados conforme el artículo 9 del
Anexo al Decreto 1421 del año 2002.
No obstante lo anterior, se pone en conocimiento de esa Auditoría
General de la Nación que este Instituto Nacional de Asociativismo
y Economía Social, ha iniciado, con motivo de la aprobación de la
financiación de los cargos, el proceso de concursos para ingresar a
la planta permanente de la Administración Pública Nacional,
previendo la cobertura de 151 cargos (Resolución Nº 730 de fecha
30/12/2014 de la Secretaría de Gabinete y Coordinación
Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros).
El objetivo es el de consolidar un Instituto fortalecido a través de la
selección de recursos humanos especializados y debidamente
capacitados respetando el sistema de concursos definido en la
normativa vigente, garantizando asimismo la igualdad de
oportunidades.
4.2. Los aspectos señalados por la auditada en el descargo
son confirmatorios de las observaciones formuladas, por
cuanto se mantiene la misma.
4.3. No se encuentran aprobados los manuales de procedimientos
respectivos en relación al funcionamiento administrativo y/u
operativo de cada una de las áreas del Instituto. Al respecto cabe
señalar que un manual de procedimientos es el documento que
contiene la descripción de actividades que deben seguirse en la
realización de las funciones de una unidad administrativa, o de dos
ó más de ellas, y cuya utilidad permite conocer el funcionamiento
interno en lo que respecta a descripción de tareas, ubicación,
requerimientos y a los puestos responsables de su ejecución,
asimismo hace al adiestramiento y capacitación del personal ya que
describen en forma detallada las actividades de cada puesto
4.3. Respecto a los manuales de procedimientos en relación al
funcionamiento administrativo y/u operativo en materia de
prevención de lavado de dinero y financiación del terrorismo, los
mismos se fueron aprobando y modificando año tras año.
Mediante Resolución INAES Nº 6741/2014 se aprobó el Manual de
Procedimientos para la Prevención del Lavado de Activos y la
Financiación del Terrorismo del Organismo –Tercera Versión-.
Cabe hacer mención que la Segunda Versión fue aprobada
mediante Resolución del Directorio del INAES Nº 4909/2013 y la
Primera Versión mediante Resolución del Directorio Nº 2439/2012.
En ese orden, a través de la Resolución INAES Nº
6742/2014, se aprobó el Manual de Supervisión, Fiscalización e
Inspección In-situ y Extra-Situ para Sujetos Obligados por la
4.3. En cuanto a las diversas resoluciones mencionadas en
el descargo corresponde señalar: 1) Las resoluciones
INAES 6741/2014 y 6742/2014, se refieren a Prevención
del Lavado de Activos siendo el tema tratado en el punto
4.12, donde también se analizan los reglamentos de la
materia anteriores. 2) Del análisis de los restantes
dispositivos surge que los mismos constituyen instructivos
para los interesados externos al INAES y no pueden
considerarse Manuales de Procedimientos para la
realización de las tareas específicas que deben llevarse a
cabo en los sectores operativos del INAES: la resolución
4069/05, trata de la solicitud de otorgamiento de la
personería jurídica a cooperativas y mutuales. 3) La
Resolución UIF Nº 11/12 del Instituto Nacional de Asociativismo y
Economía Social – Segunda Versión-.
Cabe hacer mención que la Primera Versión fue aprobada
mediante Resolución del Directorio del INAES Nº 4910/2013.
Asimismo, se advierte que existen resoluciones que establecen el
procedimiento a observar por cada una de las áreas intervinientes
en la tramitación de expedientes vinculados a diversas materias,
tales como:
a). Trámites de solicitud de otorgamiento de personería jurídica de
cooperativas y mutuales: Resoluciones Nros. 4069/05 y 3026/06.
b). Trámites de solicitud de aprobación de reglamentos, sus
modificaciones, y modificaciones de estatutos: Resoluciones Nros.
4069/05, 1418/03, 7207/12, 5129/09.
c). Procedimiento a observar en las mutuales que prestan el servicio
de ayuda económica: Resolución N° 3379/10.
d). Suspensiones de la autorización para funcionar y sumarios:
Resoluciones Nros. 3369/09 y 3098/08.
e). Solicitudes de apoyos financieros: Resoluciones Nros. 1666/06
y 1287/15.
f). Convenios: Resolución N° 3456/09 y su modificatoria N°
1344/15.
g). Procedimiento a observar en la caratulación de expedientes y
carga en el sistema informático: Resolución N° 3457/09.
h). Solicitud de certificado de cumplimiento. Resoluciones Nº
6229/12 y 6230/12.
i). Solicitud y trámite de rúbrica de Libros Sociales y Contables.
Resolución Nº 3372/09.
resolución 3026/06 se refiere a las Cooperativas de
Trabajo vinculadas a actividades económicas relacionadas
con programas sociales de los gobiernos Nacional,
Provincial o Municipal y los requisitos que éstas deben
completar. 4) Resolución 1418/03 se refiere a la
información y documentación para acceder al servicio de
Ayuda Económica de las mutuales. 5) Resolución 7207/12
se refiere a la información y documentación de los créditos
que pueden otorgar las Cooperativas. 6) La Resolución
5129/09 se refiere a instrucciones vinculadas a
modificaciones de estatutos, aprobación o modificación de
reglamentos y fusiones de las entidades de los sectores
cooperativos y mutual. 7) Resolución 3379/10 está
relacionada con la Resolución 1418/03, en cuanto
establece el modo de ordenamiento de la documentación
que ingrese en soporte papel, así como quiénes serían los
potenciales beneficiarios de la ayuda social, los destinos a
los que puede aplicarse prohibiciones, etc. que no
constituyen un Manual de Procedimientos para las
distintas áreas y procesos relacionados con esta operatoria.
8) La Resolución 3369/09 se refiere a la suspensión de
autorizaciones a las cooperativas y mutuales que
incumplieron con el relevamiento dispuesto por la
Resolución 3517/05. 9) Resolución 3098/08, son normas
referidas a los sumarios, sanciones y registro de infractores
por cuestiones vinculadas a infracciones tanto de la Ley
N° 20.321, como de la Ley N° 20.337, normas y
resoluciones complementarias. 10) La Resolución 1666/06
aprueba las normas sobre procedimiento administrativo
para la tramitación de actuaciones referidas a apoyos
financieros presentadas por cooperativas, mutuales y otro
tipo de entidades vinculadas al sector, expuestas en el
Anexo I de la citada resolución,. La misma, si bien fue
derogada por Resolución 1287/15
emitida con
posterioridad a las tareas de campo, sí representaba
durante su vigencia un Manual de Procedimientos. 11)
Resolución 3456/09, se refiere a procedimientos
relacionados con expedientes correspondientes a
convenios que celebra el INAES en el marco de los
establecido por la Resolución 1106/08 y su modificatoria
2285/08, sobre la misma no se puede afirmar que la
Resolución 3456/09 sea un Manual de Procedimientos. 12)
Resolución 1344/15 fue emitida con posterioridad a las
tareas de campo y se refiere a un instructivo que incorpora
como artículo 8 bis y 8 ter de la Resolución 3456/09. 13)
en cuanto a la Resolución 3457/09 aprueba el Sistema
Integral de Diagnóstico, que se refiere al registro y alta en
el sistema informático de las resoluciones de carácter
particular que el Directorio adopte. La misma no puede ser
considerada un Manual de Procedimientos. 14)
Resolución 6229/12, organización que deben aplicar las
áreas competentes de las Secretaría del Registro Nacional
de Cooperativas y Mutuales de Contralor agregadas en los
anexos I y II. 15) La Resolución 6230/12 dispone sobre
certificaciones a emitirse para cooperativas o mutuales se
hace referencias a anexos que no se acompañan y que no
fue posible consultar en la base de datos del INAES ni en
INFOLEG de lo que resulta imposible su análisis. 16)
Resolución 3372/09, esta aprueba el procedimiento de
rúbrica de libros sociales y contables de cooperativas y
mutuales que figura tiene instructivos y también
procedimientos internos, por cuanto si bien no es
propiamente un Manual de Procedimientos si detalla
determinadas formas en que se debe actuar.
Al respecto la observación quedaría redactada de la
siguiente manera:
No se encuentran aprobados los manuales de
procedimientos
respectivos
de
funcionamiento
administrativo y/u operativo de las áreas sustantivas del
Instituto, a excepción de algunas rutinas.
Al respecto cabe señalar que un manual de procedimientos
es el documento que contiene la descripción de actividades
que deben seguirse en la realización de las funciones de
una unidad administrativa, o de dos ó más de ellas, y cuya
utilidad permite conocer el funcionamiento interno en lo
que respecta a descripción de tareas, ubicación,
requerimientos y a los puestos responsables de su
ejecución, asimismo hace al adiestramiento y capacitación
del personal ya que describen en forma detallada las
actividades de cada puesto.
4.4. El INAES no ha desarrollado e implementado el conjunto de
acciones administrativas tendientes a la elaboración de un Plan
Anual de Contrataciones para la adquisición de bienes y servicios,
que responda a las previsiones establecidas por el Régimen de
Contrataciones del Estado, Decreto Nº 1.023/2001 (Art. 6º).
Dicho plan es considerado un instrumento de gestión que organiza
la ejecución de las actividades en materia de contrataciones. Se trata
de un plan operativo que:
Contribuye al logro de los objetivos del auditado;
Orienta a la organización operativa para la consecución de las
acciones programadas para el período; y
4.4. La Unidad Operativa de Compras, se encuentra avocada a
elaborar un Plan Anual de Contrataciones de conformidad con los
créditos asignados en la ley de Presupuesto.
En este orden se destaca que el Organismo cuenta con un
presupuesto anual de adquisiciones por inciso cuya confección se
realiza sobre base presupuestaria, considerando la totalidad de los
servicios que se hayan licitado.
Asimismo la Unidad Operativa de Contrataciones efectúa una
estimación inicial de la adquisición de bienes y servicios necesarios
para llevar a cabo las acciones propias del Instituto.
4.4. Lo señalado por el INAES es confirmatorio de la
observación efectuada. por cuanto se mantiene.
Relaciona la obtención de recursos materiales, financieros y
humanos necesarios para una eficiente administración,
racionalizando y priorizando los recursos disponibles de la
institución.
4.5. Se han detectados errores en la formulación presupuestaria que
luego han tenido incidencia en la ejecución, generando desvíos.
La exposición del anexo explicativo (ver Anexo I) no refleja
adecuadamente la gestión del instituto auditado, en tal sentido surge
que la intimación automática producida a consecuencia del
incumplimiento relativo de las obligaciones a cargo de las entidades
no debería ser incluido en la ejecución física medida en entidades
controladas. (127 – Control de Entidades Mutuales).
4.5. En este punto, se entiende que no se incluyen las intimaciones
realizadas, sino las entidades mutuales que fueron controladas
adicionalmente como consecuencia de la implementación del
sistema de control de documentación (Disp. Nº 70/11 de la
Secretaria de Contralor), lo cual permite intensificar la fiscalización
de los sujetos controlados.
4.6. Para los ingresos y los egresos específicos del Fondo para
Educación y Promoción Cooperativa como los provenientes del resto
de los recursos del Instituto (establecidos en la ley de Presupuesto);
se utiliza una única cuenta bancaria, circunstancia que dificulta una
adecuada evaluación sobre la calidad de la gestión administrativa.
(Ver Punto 3.5.3).
4.6. Se expresa que en relación a las cuentas bancarias, este
organismo se ajusta en su accionar a las pautas establecidas por el
órgano rector en el Sistema de Tesorería previsto por la Ley Nº
24.156, la Tesorería General de la Nación, donde ha autorizado la
existencia de una (1) sola Cuenta Recaudadora para todos los
ingresos Recursos Propios, siendo facultad de dicho órgano rector
la autorización de apertura de cuentas bancarias. En tal sentido, este
Organismo integra la Cuenta Única del Tesoro.
4.7. En expedientes de pago a proveedores se han encontrado casos
de órdenes de pago en blanco (Expedientes Nros. 4324/11, 5466/11,
728/11, 877/11, 1477/11, 2178/11). En uno de los expedientes
integrantes de la muestra directamente no había orden de pago
(Expediente Nro. 2475/11).
4.7. Todos los pagos que realiza el organismo, como así también a
los observados del ejercicio 2011, están respaldados con la
respectiva Orden de Pago emitida a través del Sistema Local
Unificado, debidamente autorizada.
Por otra parte, en todos los expedientes se adjunta sobre la carátula
del mismo, una copia de la orden de pago firmada.
En este sentido, se informa que los expedientes a los cuales se
refiere el informe de auditoría se encuentran a la fecha con su
correspondiente orden de pago y en archivo externo.
Al respecto, la totalidad de pagos que se efectúan son realizados a
través del Sistema Local Unificado (SLU), ya que el sistema
permite emitir la respectiva orden de pago, solamente, una vez que
fueron procesadas y completadas con los datos del beneficiario de
4.5. Lo manifestado en el descargo, sin el aporte concreto
de los elementos que lo sustenten impide considerar la
revisión de la observación formulada, consecuentemente
se mantiene la misma.
4.6. El Decreto Nro. 1344/07, establece que “Los
Organismos incluidos en el art.8vo. inc. a y c de la Ley N°
24156 y sus modificaciones….. para la apertura de cuentas
bancarias deberán solicitar previamente la autorización a
la Tesorería General de la Nación….”.En consecuencia
atento que el Organismo auditado no acreditó haber
solicitado la autorización aludida, la observación debe
mantenerse., agregando al final del párrafo “…y control
interno para identificar el origen de los recursos.
Quedando redactado de la siguiente manera:
4.6. Para los ingresos y los egresos específicos del Fondo
para Educación y Promoción Cooperativa como los
provenientes del resto de los recursos del Instituto
(establecidos en la ley de Presupuesto); se utiliza una
única cuenta bancaria, circunstancia que dificulta una
adecuada evaluación sobre la calidad de la gestión
administrativa y control interno para identificar el origen
de los recursos. (Ver Punto 3.5.3).
4.7. La explicación formulada por el organismo da cuenta
que las órdenes de pago observadas oportunamente se
encontrarían correctamente emitidas y firmadas.
No obstante no niega que al momento de la revisión de
auditoría existiera la situación informada.
Adjuntando en el descargo copia simple de las órdenes de
pago: 448/2011, 633/2011, 85/2011, 133/2011, 174/2011,
245/2011 y 243/2011. Las fechas de emisión de las
órdenes de pago aportadas son oportunas.
Teniendo en cuenta lo señalado anteriormente corresponde
modificar la observación que quedaría redactada de la
siguiente manera :
las mismas. Dichos pagos cuentan en todos los casos, con los
respaldos documentales pertinentes y en especial la orden de pago
firmada.
A fines aclaratorios, se adjuntan las órdenes de pago 243/2011,
85/2011, 633/2011, 245/2011, 174/2011, 133/2011, 41/2011
correspondientes a los expedientes citados en el informe como pago
a proveedores. En las mismas se puede verificar la respectiva fecha
de emisión.
4.8.-. Sobre la Ayuda Financiera:
El INAES otorga asistencia financiera a sus asociados para
proyectos de distinta naturaleza, sea en carácter de préstamo o
subsidio, sin embargo los subsidios son considerablemente
superiores, mostrando una incidencia superior al 98 % del
presupuesto asignado a asistencia financiera en el período auditado.
Más allá de los requisitos y documentación requerida para concretar
la solicitud y el carácter de la ayuda económica entregada, se
requiere rendición de cuentas de su aplicación.
Del análisis de los expedientes, cuyo detalle obra en Anexo II, se
observó:
4.8. Con respecto a este punto, es dable señalar que este Instituto no
cuenta con asociados, sino que los sujetos pasibles de ser asistidos
son entidades de la economía social de primero, segundo y tercer
grado u otras entidades relacionadas con la economía social o
solidaria.
4.8.1.- Concesiones de ayuda financiera sin acreditación de
evaluación realizada por áreas técnicas de la organización. La
evaluación técnica es un elemento necesario para la fundamentación
del otorgamiento de la ayuda financiera.
4.8.1. En relación a los hallazgos vertidos en el ANEXO II,
Expedientes Nº 4627/11 (Convenio con la Federación Red Gráfica
Coop. Ltda.); y Nº 4570/11 (Convenio con la Coop. de Luz y Fuerza
Eléctrica de Mar de Ajó Ltda.) se trata de acuerdos de promoción y
desarrollo de la actividad cooperativa y mutual, a través de
convenios firmados entre el INAES y entidades de segundo y tercer
grado -Federaciones y Confederaciones- por medio de las cuales las
entidades del sector participan activamente en el control de los
recursos destinados a la economía social, a los fines de asegurar
una mayor transparencia, conforme Resolución INAES 1106/2008.
Concretamente, el convenio tramitado dentro del Exp. Nº 4570/11
se encuentra finalizado, con su correspondiente rendición de
cuentas presentada y aprobada; mientras que el convenio tramitado
por Exp. 4627/11 se encuentra finalizado, con su rendición de
cuentas presentada, aún bajo análisis en el área correspondiente.
Este último convenio contiene un proyecto de destino de los fondos
que fundamenta la solicitud por parte de la entidad, efectuándose la
validación del destino y su evaluación de modo previo a la
ejecución de las acciones previstas en el Convenio, dentro del
accionar de la Comisión.
Se han detectado expedientes de pago a proveedores que a
la fecha de las tareas de campo estaban incompletos
(presentaban órdenes de pago en blanco), Expedientes
Nros. 4324/11, 5466/11, 728/11, 877/11, 1477/11,
2178/11). En uno de los expedientes integrantes de la
muestra no había orden de pago (Expediente N° 2475/11).
Es de señalar que al momento del descargo el auditado
remitió las órdenes de pago en cuestión debidamente
emitidas.
4.8. Tomando en consideración el descargo del auditado,
la observación queda redactada de la siguiente manera:
El INAES otorga asistencia financiera para proyectos de
distinta naturaleza, sea en carácter de préstamo o subsidio,
sin embargo los subsidios son considerablemente
superiores, mostrando una incidencia superior al 98 % del
presupuesto asignado a asistencia financiera en el período
auditado. Más allá de los requisitos y documentación
requerida para concretar la solicitud y el carácter de la
ayuda económica entregada, se requiere rendición de
cuentas de su aplicación.
Del análisis de los expedientes, cuyo detalle obra en
Anexo II, se observó:
4.8.1. Del análisis del descargo presentado por el auditado
no surge elemento alguno que indique que se hayan
realizado las evaluaciones técnicas correspondientes sobre
las solicitudes de ayuda financiera solicitadas por las
organizaciones que formalizaron los convenios.
Toda evaluación además de ser declamada debe ser
respaldada con los elementos y criterios técnicos
empleados para sustentarlas y debe formar parte del
expediente por el que trate la conveniencia de apoyar un
proyecto ya sea en forma directa o indirecta a través de los
convenios. Por lo señalado se mantiene la observación
Las evaluaciones técnicas de préstamos y subsidios están normadas
Resolución INAES Nº 4156/10 que actualmente fue derogada y
reemplazada por la Resolución 1287/15.
4.8.2.- Falta de identificación del/los firmante/s del convenio de
ayuda financiera concedida, asimismo, tampoco se indica a quién
representa el/los firmante/s ni en qué carácter, circunstancia que
imposibilita determinar en los expedientes de trámite si su voluntad
compromete a la entidad.
4.8.2. Los firmantes no son individualizados en los convenios hasta
el momento en que la entidad cumpla con su obligación de presentar
la documentación necesaria (Estatuto, acta aprobando el convenio,
última designación de los miembros del Consejo de
Administración, etc.), documentación de cuya evaluación surgirá el
carácter y datos filiatorios de los firmantes por parte de la entidad,
conforme lo prevé el artículo 4to, incisos a, b, c y d, de la Res.
1106/08, lo cual se ve reflejado en la providencia de elevación del
proyecto de convenio, que luego será elevado a la presidencia del
directorio del INAES. Todo ello dentro del procedimiento normado
por la Resolución 3456/09.
4.8.3.- Convenios sin fecha de firma.
4.8.3. Lo que fuera observado como convenios sin fecha de firma,
se trata de aquellos proyectos de Resolución aprobatoria del
Convenio, incorporados al expediente de modo previo al dictamen
jurídico que se expide sobre su legalidad y facultades de aprobación
del Directorio para su posterior suscripción por el Presidente del
Directorio (Dto. 721/00-Anexo al art. 3º pto 17 sobre las funciones
y atribuciones del Presidente).
4.8.3. Teniendo en cuenta los elementos brindados por el
organismo se considera pertinente suprimir la observación
4.8.4.- Rendiciones de cuenta incompletas, sin indicación de los
destinos de la aplicación de fondos, con documentación insuficiente
y comprobantes de gastos rechazados sin acciones posteriores.
4.8.4. En relación al destino de los fondos, el mismo, se determina
al momento del dictado del acto administrativo que otorga el apoyo
financiero, lo cual se encuentra cumplido en los expedientes
señalados por esa Auditoría en el Anexo II.
A tal fin se aclara:
Expediente Nº 8/11
En el mismo la Coordinación Financiera contable intimó a la
entidad en reiteradas oportunidades la presentación de la Rendición
de Cuentas. Ante su incumplimiento con fecha 22/05/15 se remiten
los actuados a la Coordinación Asesoría Legal Mutuales.
Posteriormente la entidad efectuó una presentación mediante N°
Entrada 757396/15 y al día de la fecha, el Expediente se encuentra
en la Coordinación de Asesoría Legal Mutual.
Expediente Nº 1372/11:
Autorizada la prórroga solicitada por la entidad, mediante
Resolución N° 2572/14 de fecha 30/06/14, se aprobó la Rendición
de Cuentas del subsidio oportunamente otorgado por este
Organismo, motivo por el cual, tanto el expediente de solicitud
como de Rendición de Cuenta al día de la fecha se encuentran en
MGESyA, para su archivo definitivo.
Se adjunta copia de dicho acto administrativo.
Expediente Nº 133/11:
4.8.4. Por tratarse de hechos nuevos, que no pertenecen al
periodo auditado, y que podrán eventualmente ser
revisados en futuras labores de auditoría, corresponde
mantener la observación.
En cuanto al Expediente N° 1372/11 al momento de
efectuar el descargo el Organismo había aprobado la
rendición de cuentas presentada, que por ser posterior a los
trabajos de campo no fue analizada por esta auditoría. En
la observación se cambia la numeración, quedando
redactada de la siguiente manera:
4.8.2. Teniendo en cuenta los elementos brindados por el
organismo se considera pertinente suprimir la observación
4.8.2.- Rendiciones de cuenta incompletas, sin indicación
de los destinos de la aplicación de fondos, con
documentación insuficiente y comprobantes de gastos
rechazados sin acciones posteriores del Instituto. En
cuanto al Expediente N° 1372/11 al momento de efectuar
el descargo el Organismo había aprobado la rendición de
cuentas presentada, que podrá ser objeto de futuras
auditorias.
Al día de la fecha, el expediente se encuentra en la Coordinación
Financiera Contable. Surge de los comprobantes observados que la
entidad cumplimentó con lo requerido por el área técnico- contable,
restando un saldo pendiente de rendición, de $1.318,26.-, el cual se
le requirió a la entidad mediante notificación de fecha 17/04/2015.
Se adjunta copia de dicha intimación.
Expedientes N°: 2471; 5104/11; 3711/11; 1486/11; 3489/11;
451/11; 2732/11; 918/11; 172; 883/11: Art. 9° Ley N° 20.321 y su
modificatoria N° 23.566.
Respecto al aporte del art. 9º Ley 20.321, se destaca que a partir del
03/07/12, se implementó el nuevo sistema de Boleta Electrónica.
En relación a los expedientes de referencia se señala que: De los 9
expedientes señalados, 3 se encuentran al día con el pago del aporte,
3 tienen deuda a la fecha, y 3 se encuentran con la suspensión de la
matrícula para funcionar.
Asimismo, se deja constancia que el Expediente N° 3711/11
corresponde a una entidad cooperativa, no siéndoles exigibles por
ley a estas entidades el pago del Art. 9° de la Ley 20.321.
4.8.5.- Solicitudes de financiamiento paralizadas sin resolución
favorable ni denegatoria.
4.8.5. Se aclara que el carácter de resolución favorable o
denegatoria de un proyecto en cuestión, depende de las metas
presupuestarias del Organismo y la respectiva asignación de cuotas
fijadas por el Tesoro General de la Nación.
En tal sentido, si al momento de la evaluación se determina que el
proyecto no encuadra en dichas previsiones, se notifica a la entidad
y el expediente se archiva.
En muchos casos, la falta de resolución favorable y/o denegatoria,
depende de la documentación que aporten las entidades para
continuar el trámite de solicitud, ya que deben contar con todos los
requisitos formales que requiere la normativa. Asimismo, teniendo
en cuenta que la mayoría de las entidades que solicitan la ayuda
financiera son del interior del país, esto puede traer aparejado una
dilación del trámite.
4.8.5. No se aportan elementos que permitan modificar la
observación, en consecuencia se mantiene la misma. Sin
perjuicio de ello, y para mejor proveer se agrega el párrafo
“…o intervención alguna del Organismo”.
4.8.6.- En un caso se detectó diferencias en los montos consignados
en el sistema implementado al efecto (SEPA) y el convenio
celebrado obrante en el expediente ($ 220.687,00 y $ 678.978,68).
4.8.6. El Sistema de Piezas Administrativo (SEPA) tiene como
propósito informar el seguimiento de las piezas administrativas.
Al momento del ingreso de la solicitud del apoyo financiero, en
dicho sistema se cargan los datos que surgen de la nota presentada
por la entidad, que puede diferir del monto otorgado por resolución,
una vez evaluado y aprobado el proyecto.
4.8.7.- Se han encontrado casos en que no existe una descripción
sobre el uso de los fondos solicitados, tanto en el convenio pertinente
como en la resolución que otorga la ayuda financiera.
4.8.7. La Resolución 4156/10-INAES aprobaba las pautas para el
otorgamiento de préstamos y subsidios, aclarando específicamente
en su artículo 2º que no se aplicaba a los convenios celebrados en
4.8.6. En la contestación el auditado se refiere en términos
generales y no se contesta lo señalado en la observación,
por lo tanto se mantiene la misma.
El Expediente N° 1372/11 trata sobre un convenio de
subsidio otorgado por $ 678.978,68, en el listado
informático del INAES llamado SEPA figura como
subsidio otorgado por $ 220.687,00., haciendo mención a
la Resolución N° 3898/11 por medio de la cual se le
otorgan $ 678.978,68.- Se mantiene la observación, y se
cambia la numeración a la 4.8.4.
4.8.7. La observación no cuestiona en ningún momento los
objetos posibles establecidos por la Resolución N°
1106/08 INAES (si bien entendemos que es una
Se adecúa la numeración, quedando la observación
redactada de la siguiente manera:
4.8.3.- Solicitudes de financiamiento paralizadas sin
resolución favorable ni denegatoria o intervención alguna
del Organismo
4.8.8.- Existe un reiterado uso del concepto establecido en el punto
14 “Proyectos Especiales” de la Resolución N° 4156/10, que
desvirtúa la finalidad de dicha norma, en tanto este precepto de
excepción debería ser invocado en una mínima proporción, con
respecto al universo de ayudas financieras otorgadas. Ello así, en la
medida que por él se habilita no sólo la posibilidad de sobrepasar los
montos previstos en cada caso, sino también, a que el destino de los
fondos concedidos no esté específicamente circunscripto en alguno
de los 13 ítems de la mentada Resolución. [Ver Punto 3.5.3.].
el marco de la Resolución 1106/08-INAES, por lo que la
observación detallada en ANEXO II, Expediente Nº 4627/11
(Convenio INAES – Red Gráfica Coop. Ltda.), punto d “tanto en la
resolución como en el convenio existen enunciados generales que
son propios de la actividad que debe desarrollar el INAES, es decir
no existe una descripción del uso de los $15.000.000 de pesos
solicitados y concedidos” es inadecuada puesto que el marco
resolutivo aplicable es el que establece la Resolución 1106/08INAES que en su Artículo 3º indica que “Los convenios deben tener
como objeto la promoción y el desarrollo de la actividad
cooperativa y mutual …” admitiendo en sus puntos a, b y c diversas
acciones que pueden llevarse a cabo siempre con un carácter general
porque no se trata de proyectos de inversión específicos como era
el caso de la Resolución 4156/10-INAES.
También en el ANEXO II, Expediente Nº 4570/11, punto c se
detalla que “tanto en la resolución como en el convenio existen
enunciados generales que son propios de la actividad que debe
desarrollar el INAES, es decir no existe una descripción del uso de
los $2.000.000 de pesos solicitados y concedidos, y que si se
encuentran en el momento del pedido de ayuda financiera.” Por lo
que concluimos que se trata nuevamente de una confusión ya que
este expediente se tramitó mediante la Resolución 1106/08-INAES
pero se observó a la luz de lo dispuesto por la Resolución 4156/10INAES como si fuera una ayuda financiera, aunque no lo es.
El resto de los expedientes detallados en ANEXO II,
correspondientes a asistencias financieras efectuadas en el marco de
la Resolución 4156/10-INAES, no incluyen esta observación y
aclaramos que la resolución de otorgamiento de las asistencias
financieras siempre mencionan el nombre del proyecto que es
adoptado desde la presentación inicial e incluido en la
EVALUACIÓN DE PROYECTO necesaria y previa a la misma
4.8.8. Con el fin de regularizar las observaciones oportunamente
realizadas por la Unidad de Auditoría Interna del Organismo, se
definieron nuevas pautas para el financiamiento de proyectos de
desarrollo cooperativo y mutual para evitar el encuadramiento
reiterado de “proyecto especial”. En este orden el 15 de junio del
corriente año, el organismo, dictó la Resolución INAES Nº
1287/2015 que aprueba las nuevas pautas, procedimiento
administrativo y rendiciones de cuentas para el otorgamiento de
apoyos financieros en carácter de préstamos y subsidios, derogando
las Resoluciones INAES Nº 4156/2010 y 1666/2006.
Sin perjuicio de ello se puntualiza que el órgano Directorio se
encontraba facultado por la Resolución Nº 4156/10 a utilizar dicho
procedimiento, a variar las pautas establecidas en la citada
resolución. Por otra parte, el acto administrativo de otorgamiento de
apoyo financiero es del mismo rango que la Resolución
reglamentaria.
delegación de sus propias facultades), pero sí la falta de
definición con respecto a uno o varios de ellos. Por lo
expuesto se mantiene la observación, y se cambia la
numeración a la 4.8.5.
4.8.8. Lo señalado por el organismo no modifica la
observación efectuada, consecuentemente se mantiene la
misma. Pero atento a la derogación de la Resolución N°
4156/10 se incorpora el siguiente párrafo “Con
posterioridad al periodo auditado se dictó la Resolución
Nro. 1287/15 que derogó a la 4156/10 que fue objeto de la
observación”.
Se cambia la numeración y se ajusta la redacción de la
misma:
4.8.6.- Durante el período auditado existió un reiterado uso
del concepto establecido en el punto 14 “Proyectos
Especiales” de la Resolución N° 4156/10, que desvirtúa la
finalidad de dicha norma, en tanto este precepto de
excepción debería ser invocado en una mínima
proporción, con respecto al universo de ayudas financieras
otorgadas. Ello así, en la medida que por él se habilita no
sólo la posibilidad de sobrepasar los montos previstos en
cada caso, sino también, a que el destino de los fondos
concedidos no esté específicamente circunscripto en
alguno de los 13 ítems de la mentada Resolución. [Ver
Punto 3.5.3.]. El 15/6/15, con posterioridad al periodo
auditado se dictó la Resolución Nro. 1287/15 que derogó
a la 4156/10 que fue objeto de la observación.
4.9.- Función de Control
De las verificaciones practicadas sobre las actividades sustantivas de
control sobre el Instituto, pudo determinarse que:
4.9.1.- No existe en el organismo un plan operativo anual de
inspecciones a Cooperativas y Mutuales, no habiéndose acreditado
la implementación de procedimientos de control sistemático que
considere puntos críticos de control y criterios para definir los
objetos de fiscalización. Los instrumentos en funcionamiento
durante el período auditado se orientaban mayormente a la
verificación del cumplimiento de aspectos formales.
Las inspecciones se producen a partir de la detección de
irregularidades en la documentación presentada por las cooperativas
o mutuales o bien por denuncias de asociados, terceros u organismos
de control (AFIP, BCRA, UIF). No obstante ello, la decisión de
realizarla queda a criterio del INAES en función del análisis que
realizan las distintas áreas sobre lo denunciado.
4.9.
4.9.1. En relación al plan operativo anual de inspecciones a
cooperativas y mutuales, se cuenta con un programa de proyección
y ejecución trimestral y anual.
Lo expuesto se encuentra avalado en el Anexo I del informe de la
AGN donde se acompaña la “Gestión de la ejecución física de las
metas”, que se desagregan entre otras: “Control de entidades
mutuales” y “Control de cooperativas”. Asimismo muestra la
“Cantidad programada”, “Cantidad ejecutada”, los “Desvíos”.
Para cumplimentar los objetivos de inspección existen
procedimientos de detección de los puntos críticos de control y
criterios para definir las entidades a verificar.
Una enumeración de los puntos críticos y criterios que pueden dar
origen a inspecciones, son los siguientes:
a). Detecciones de irregularidades por denuncias de asociados y de
terceros: son complementadas con relevamientos institucionales y
análisis integral de la entidad (se observan si poseen otras denuncias
en el sistema informático, otras verificaciones, sumarios, subsidios,
etc.).
b). Solicitud de información de otros sectores del organismos
c). Solicitudes de organismos externos (Ministerio de Trabajo,
BCRA, AFIP, UIF, etc.): por ejemplo el Ministerio de Trabajo,
solicitan mayormente relevamientos por fraude laboral. Ante estos
requerimientos se realizan inspecciones a Cooperativas de Trabajo
d). Análisis de datos que las entidades tienen obligación de
transmitir electrónicamente al INAES.
e). Control de la transmisión mensual y trimestral de la
documentación obligatoria de acuerdo a la normativa vigente para
Cooperativas de Crédito y Mutuales con Ayuda Económica.
Intimación y seguimiento en caso de no cumplimentar en tiempo y
forma.
4.9.1. El auditado menciona un programa de proyección y
ejecución trimestral y anual, el que no acompaña, y por
otra parte alega que su existencia se encuentra avalada por
el Anexo I del informe en vista. El citado Anexo refiere a
Gestión de la Ejecución Física de Metas, y enumera entre
otras metas el “Control de entidades Mutuales” y el
“Control de Cooperativas”, con “Mutual controlada” y
“Cooperativa controlada” como unidades de medida.
Ambos rubros contemplan distintas actividades de
diferentes áreas del INAES, y de manera alguna implican
la existencia de un Plan donde se evalúen los riesgos de
cada sujeto al control, se determinen los criterios para
establecer las prioridades y la recurrencia de las
inspecciones.
Por otra parte, sobre el final de su respuesta a este punto,
hace mención a un Plan de Supervisión, Fiscalización e
Inspección In- situ y Extra-situ 2015, que tampoco se
acompaña. Con todo, el mismo sólo referiría a la Unidad
de Prevención de LA/FT y además, pertenecería a un
período posterior al auditado, por lo que podría,
eventualmente, ser estudiado en futuras tareas de auditoría.
Por todo lo expuesto se mantiene la observación.
f) Análisis y cruce de los datos mensuales transmitidos con el fin de
detectar inconsistencias y/o desvíos.
g). Profundización de las labores analizando balances, reglamentos
y cualquier otra documentación que la entidad este tramitando en el
Instituto.
h). Análisis de operatoria que realicen con otra entidad
i.). Análisis de entidades con el mismo domicilio
j). Análisis de entidades que compartan autoridades o auditores
En la Unidad de Prevención de LA/FT, se informa que mediante
Nota Nº 376/2014-UPLA se remitió a la UIF con fecha 09 de
diciembre de 2014 el Plan de Supervisión, Fiscalización e
Inspección In- situ y Extra-situ 2015 para los Sujetos Obligados por
la resolución UIF Nº 11/12 del Instituto Nacional de Asociativismo
y Economía Social.
Respecto al mismo, conforme lo establecido por la normativa
vigente, la Unidad de Información Financiera ha prestado
conformidad al Plan presentado. Ello mediante Nota N° 119/2015
de fecha 09 de febrero de 2015 suscripta por el Titular de la Unidad,
Lic. José A. Sbattella.
Asimismo se informa que mediante Nota N° 112/2013 de fecha 13
de diciembre de 2013 se remitió a la Unidad de Información
Financiera el Plan de Supervisión, Fiscalización e Inspección In situ
y Extra situ 2014 para los Sujetos Obligados por la Resolución N°
11/12 del Instituto de Asociativismo y Economía Social.
La elaboración del PAF en materia de PLA/FT requiere de:
La confección del Perfil de Riesgo de las entidades objeto de
supervisión.
La confección de un ranking en función del perfil de riesgo de las
entidades.
La selección de las entidades a supervisar y cronograma para la
realización de las inspecciones.
La adecuación del plan acorde a los requerimientos efectuados por
la UNIDAD DE INFORMACIÓN FINANCIERA.
Para la selección de las entidades a supervisar se emplea el Enfoque
Basado en el Riesgo (EBR) obtenido de la Matriz de Riesgos,
Supervisión y Alertas cargada en el software, lo que permite
concentrar los recursos en aquellas entidades que presenten mayor
riesgo.
Con la información que arroja la Matriz de Riesgos, Supervisión y
Alertas, se elabora un ranking que puede o no diferenciarse para
cada tipo de entidad obligada (Cooperativa, Mutual de Gestión de
Préstamos, Ahorro de Asociados o Fondos Propios) y que puede o
no también dividir el universo por otras características generales
(tamaño, volumen de operaciones, cantidades de clientes, zona
geográfica y otras que considere pertinentes el Oficial de
Cumplimiento para dar cuenta de la mayor representatividad
posible), todo esto para establecer el orden de prioridad para la
realización de las inspecciones. El criterio de selección dentro del
Ranking, representativo o no, probabilístico o no, integral o no,
puede ser decidido en cada caso.
De este modo se facilita la focalización de los recursos en aquellas
entidades que presenten un mayor nivel de riesgo de LA/FT.
En esta instancia se esta en condiciones de confeccionar el PAF por
escrito, seleccionando las entidades a supervisar y fijando el
cronograma en que se cumplirán las inspecciones dentro del año
calendario.
Los criterios y metodología empleada para la elaboración del PAF
así como su contenido deben ser preservados dada la sensibilidad
de la información manejada.
4.9.2.- No se evidenció seguimiento de las acciones de control
realizadas, observándose actuaciones paralizadas sin resolver la
cuestión de fondo ni acreditar la realización de acción alguna por
parte del INAES.
4.9.2. Con respecto al señalamiento de expedientes paralizados,
debe tenerse en cuenta que en muchos casos, el hecho de mantener
las actuaciones abiertas responde a la necesidad de continuar con la
realización de acciones de fiscalización sobre aquella entidad que
requiere una observación y seguimiento sobre su desenvolvimiento
institucional y su operatoria. Lo cual puede no derivar
necesariamente en una resolución del Organismo.
4.9.2. Lo manifestado en el descargo en términos
genéricos sin el aporte y el análisis de cada uno de los
expedientes sobre los que se fundamenta la observación,
no resulta suficiente. Se mantiene la observación.
4.9.3- Los expedientes analizados por los que tramitaban las
inspecciones realizadas, se encontraban mayormente sin foliar, lo
que impide garantizar su integridad.
4.9.3. Como método de trabajo de la Gerencia de Inspección la
foliatura se realiza desde el inicio del expediente.
Con relación al Expediente 26/12 que fuera observado, se informa
que el mismo se encuentra a la fecha debidamente foliado.
Asimismo, el Expediente 3040/11 se encuentra desde el 01/07/2015
en la Oficina de Sumarios.
4.9.3. Se mantiene la observación.
4.9.4.- Existen considerables demoras en el diligenciamiento de las
actuaciones en las que el área pertinente recomendó la aplicación de
sanciones de distinta gravedad, habiéndose detectado inclusive
algunas con la recomendación de las áreas técnicas de cancelar la
autorización para funcionar.
4.9.4. En principio se estima necesario aclarar que no es práctica
recurrente demorar la tramitación de actuaciones en las que el área
técnica recomienda la aplicación de sanciones a una entidad. No
obstante, en algunos casos puntuales, es facultad de la Gerencia
solicitar el diligenciamiento previo de ciertas medidas para mejor
proveer, cuando median razones fundadas que así lo aconsejan, a
los fines de que la sanción propuesta contemple la más correcta
derivación e interpretación en la consideración de los hechos
analizados y del derecho aplicable a la causa.
Seguidamente se expone el estado de los expedientes observados:
Expediente Nº 3040/11, tiene sumario iniciado desde el 21/04/15.
Expediente N° 4575/11, se cerró con retiro de autorización para
funcionar
Expediente N° 2553/11, el sumario dispuso el retiro de autorización
para funcionar por Resolución N° 2517/13.
Respecto a los expedientes N° 2091/11 y 2511/11, los sumarios se
encuentran en etapa probatoria.
4.9.4. Los aportes realizados por el auditado en su
descargo se refieren mayormente a acciones posteriores al
período auditado, destacándose además que en ningún
caso se acompaña documentación que respalde los
argumentos presentados, por cuanto se mantiene la
observación.
4.10.- Resolución N° 3026/06 -INAESPor Resolución INAES N° 3026/06 del 26 de septiembre de 2006,
se estableció un procedimiento de excepción para la formación y
registro de cooperativas vinculadas con Programas Sociales, para el
desarrollo de diversas actividades económicas en el marco de
programas implementados por la provincias y municipios.
Se aplica exclusivamente a las Cooperativas de Trabajo vinculadas
a Programas Sociales desarrollados por el Poder Ejecutivo Nacional,
Provincial o Municipal. Cabe recordar que, como quedó mencionado
en las Aclaraciones Previas, la constitución de la cooperativa de
trabajo no es previa, sino que es la resultante de la aplicación de los
distintos planes.
La citada Resolución 3026/06 establece un trámite abreviado
(conforme su anexo III) que se diferencia de la normativa general
para la inscripción de las cooperativas de trabajo. Asimismo, se las
exceptúa del pago de los aranceles previstos.
De lo manifestado precedentemente, y de lo explicado en el punto
3.1.1, surge que las cooperativas de trabajo constituidas en el marco
de la Resolución 3026/06 no se adecuan a las principales
características del Cooperativismo (Ley 20.337), desnaturalizando la
figura legal, toda vez que los asociados no distribuyen excedentes
del funcionamiento de la cooperativa sino que perciben un aporte
mensual efectuado por el Estado.
4.10.1.- Se ha constatado, en expedientes de tramitación de
inscripción según Resolución N° 3026/06, la falta de acreditación de
evaluaciones de las áreas técnicas competentes del INAES, a
excepción de la participación del área jurídica.
4.10.1 En primer término, se destaca que el Art. 105 de la Ley
20.337 indica que el INAES es la autoridad de aplicación del
régimen legal de las cooperativas y tiene por fin principal concurrir
a su promoción y desarrollo.
En este orden, tanto el artículo 107 de la referida ley, como el Dto.
721/2000, establece que el Instituto debe prestar especial atención
a los sectores más vulnerables de la sociedad.
Por tal motivo, la Resolución 3026/06, dispone de un trámite
especial de promoción para la constitución de cooperativas de
trabajo que vienen patrocinadas desde alguna repartición del estado,
sea nacional, provincial o municipal; lo que a su vez otorga
garantías adicionales sobre el futuro próximo de la entidad desde el
aspecto económico, financiero y operativo.
Ahora bien, las características de funcionamiento de las
cooperativas una vez constituidas, no difieren de las que se
constituyen por el procedimiento general.
Por lo expuesto, queda claro que las Cooperativas de Trabajo
constituidas en el marco de la Resolución N° 3026/06, se adecuan a
las principales características del cooperativismo (Ley 20.337),
dado que el aporte del trabajo del socio es un acto cooperativo
(art.4º Ley 20.337), la relación entre el socio y la cooperativa es
asociativa, se adaptan a los principios universales de la cooperación,
a las necesidades individuales comunes, al propósito de obrar
conjuntamente, a la solidaridad y ayuda mutua. Asimismo, las
decisiones son adoptadas por los socios democráticamente en
asamblea, y si los hubiera distribuyen sus excedentes como
cualquier otro tipo de cooperativa.
En este sentido, como se dijo, estas cooperativas de trabajo una vez
constituidas no revisten ningún tipo de diferencia respecto al resto,
dando cumplimiento en sus previsiones estatutarias con las
prescripciones de la ley 20.337.
4.11.- Cumplimiento de la Ley 25.689- Personal.
Conforme la información que surge de la Subsecretaría de Gestión y
Empleo Público de la Secretaría de la Gestión Pública de la Jefatura
4.11. El Organismo a fin de cumplimentar con la obligación de
ocupar personas con discapacidad, efectuó una reserva de puestos
del orden del 4% en los cargos vacantes y financiados autorizados
4.10..
4.10.1.
Atento que el auditado no ha realizado nuevos aportes se
mantiene la observación
Se unifica la numeración a efectos de mejor exposición, y
se adecúa la redacción de la siguiente manera:
4.10.- Resolución N° 3026/06 -INAESPor Resolución INAES N° 3026/06 del 26 de septiembre
de 2006, se estableció un procedimiento de excepción para
la formación y registro de cooperativas vinculadas con
Programas Sociales, para el desarrollo de diversas
actividades económicas en el marco de programas
implementados por la provincias y municipios.
Se aplica exclusivamente a las Cooperativas de Trabajo
vinculadas a Programas Sociales desarrollados por el
Poder Ejecutivo Nacional, Provincial o Municipal. Cabe
recordar que, como quedó mencionado en las Aclaraciones
Previas, la constitución de la cooperativa de trabajo no es
previa, sino que es la resultante de la aplicación de los
distintos planes.
La citada Resolución 3026/06 establece un trámite
abreviado (conforme su anexo III) que se diferencia de la
normativa general para la inscripción de las cooperativas
de trabajo. Asimismo, se las exceptúa del pago de los
aranceles previstos.
De lo manifestado precedentemente, y de lo explicado en
el punto 3.1.1, surge que las cooperativas de trabajo
constituidas en el marco de la Resolución 3026/06 no se
adecuan a las principales características del
Cooperativismo (Ley 20.337), como por ejemplo que los
asociados no distribuyen excedentes del funcionamiento
de la cooperativa sino que perciben un aporte mensual
efectuado por el Estado.
4.10.1.- Se ha constatado, en expedientes de tramitación
de inscripción según Resolución N° 3026/06, la falta de
acreditación de evaluaciones de las áreas técnicas
competentes del INAES, a excepción de la participación
del área jurídica.
4.11. Los hechos expuestos por el INAES corresponden a
períodos posteriores al auditado, consecuentemente se
mantiene la observación. No obstante ello se hace saber
de Gabinete de Ministros, el personal discapacitado ocupado por el
INAES, asciende a 3 y 4 agentes, para los años 2011 y 2012
respectivamente, no cumpliéndose con el porcentaje establecido en
el artículo 8 de la Ley Nº 22.431, y su modificatoria N° 25.689.
para su cobertura por Resolución SGyCA de la JGM N° 730/14,
mediante el Régimen de Selección Vigente (SINEP).
Asimismo se ha planificado e instruido, que toda nueva
contratación, en que el puesto de trabajo lo permita, se dé prioridad
a dicho personal, conforme lo establece el artículo 8° de la Ley
22.431 modificado por Ley 25.689.
que lo explicado en el descargo podrá ser objeto de estudio
en futuras auditorías.
4.12.- Prevención de los Delitos de Lavado de Activos y de
Financiamiento del Terrorismo
Ante el requerimiento de esta Auditoría respecto de las actividades
desarrolladas en atención a lo dispuesto en el artículo 20º de la ley
25.246 y modificatorias, y su carácter de sujeto obligado en
cumplimiento de las Resoluciones UIF Nº 11/12 y 12/12, el INAES
informó haber dictado los siguientes actos:
El Manual de Prevención de los Delitos de Lavado de Activos y de
Financiamiento del Terrorismo – aprobado por Resolución INAES
Nº 2439/12 y modificado por su similar Nº 4909 del 23/12/2013. La
designación del Oficial de Cumplimiento y Oficial de Cumplimiento
Suplente, Resolución INAES Nº 5596/2012.
El requerimiento de transmisión electrónica de información de
asociados y declaraciones juradas que se indican a asociaciones
mutuales y cooperativas que realicen operaciones de crédito, que
presten el servicio de ayuda económica, y las entidades que prestan
el servicio de gestión de préstamos – Resolución INAES Nº 5588/12
y Res. INAES Nº 690/2014 donde se otorga 30 días hábiles
adicionales a aquellas entidades que hubieren incumplido,
estableciendo que en caso de incumplimiento, quedarían
suspendidas en su autorización para funcionar.
De la información remitida surge que los instrumentos vigentes
durante el período auditado carecían de definición de circuitos,
procedimientos y plazos de tratamiento con identificación de los
procedimientos de control interno tendientes a evitar los actos de
lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Tampoco se
acreditó la definición durante el período auditado de las funciones
de auditoría sistemáticas que debían llevarse a cabo ni instructivos
que permitieran calificar el nivel de riesgo de las operaciones
desarrolladas en las entidades bajo la órbita del INAES, en
particular, aquellas que involucrasen la gestión de préstamos y ayuda
financiera.
Ahora bien, con posterioridad al período auditado, esto es el
23/12/2013 el Instituto sancionó una serie de instrumentos tendientes
a reglar muchas de estas funciones, esto es: Resoluciones Nº
4909/13, 4910/2013 y 4911/13. En este último acto se da cuenta de
la puesta en funciones de herramientas tecnológicas integrales para
generar alertas de eventuales operaciones inusuales según los
términos de riesgo definidos. La implementación de estos
4.12. Respecto al último párrafo del punto en observación: “En este
orden, el tiempo otorgado a las cooperativas y mutuales hubieran
incumplido con sus obligaciones por la Resolución INAES Nº
690/14, en total aproximadamente un año y medio, resulta excesivo,
no se encuentra fundamentado ni justificado en forma alguna.
Tampoco señala la cantidad, ni individualiza las cooperativas y
mutuales que habrían infringido la normativa, si fueron objeto de
sanción alguna y si tal situación fue puesta en conocimiento de la
UIF.”
Cabe señalar, atento a lo observado, que las Resoluciones INAES
Nº 5586/12 y 5588/12, a pesar que establecen un plazo para
presentar la información solicitada, no hacen mención a ningún tipo
de sanción por su incumplimiento. Asimismo es de resaltar el gran
volumen de entidades que revisten el carácter de sujetos obligados
bajo supervisión de este Organismo y el breve período transcurrido
desde su incorporación a la Ley Nº 25.246 y su reglamentaria de la
Unidad de Información Financiera Nº 11/2012. Asimismo, es de
destacar el importante trabajo realizado para determinar el universo
de entidades cooperativas incluidas en la Resolución UIF Nº 11/12
atento a que una cantidad de ellas, específicamente de vivienda,
crédito y consumo se constituyeron únicamente para prestar el
servicio de vivienda en caso de extrema necesidad y no prestan el
servicio de créditos. También cabe mencionar las variadas
presentaciones efectuadas por las entidades que solicitaron
prórrogas para el cumplimiento de las obligaciones establecidas.
No obstante lo manifestado, mediante Expediente INAES Nº
1290/2014, el Directorio del INAES dictó la Resolución Nº 690/14,
de fecha 16 de abril de 2014, la cual establece que las cooperativas
y mutuales incluidas en la Resolución UIF Nº 11/12 que hayan
incumplido con la remisión de la información solicitada mediante
las Resoluciones Nº 5586/12 y 5588/12 quedarán automáticamente
suspendidas en su autorización para funcionar.
En atención al cumplimiento de la normativa antes mencionada, se
procedió a la suspensión de la autorización para funcionar a 430
entidades mutuales que prestan el servicio de ayuda económica y/o
gestión de préstamos y 49 entidades cooperativas de crédito.
El listado de entidades suspendidas fue publicado en la página web
del Instituto (www.inaes.gob.ar) y comunicado a la Unidad de
Información Financiera mediante Nota Nº 388/2014-UPLA.
4.12. No obstante lo señalado en el descargo corresponde
mantener la observación realizada, suprimiendo la parte
final: “Tampoco señala la cantidad, ni individualiza las
cooperativas y mutuales que habrían infringido la
normativa, si fueron objeto de sanción alguna y si tal
situación fue puesta en conocimiento de la UIF”.
En cuanto a lo manifestado por el auditado en relación con
las sanciones aplicadas en función de la Resolución Nro.
690/14, y lo manifestado respecto de la posterior
notificación por parte del ente auditado a la UIF, al
ANSES y al BCRA, cabe señalar que tales circunstancias
serán tenidas en cuenta en futuras labores de auditoría..
En consecuencia, la observación queda redactada de la
siguiente manera:
En 4.12.-“ Prevención de los Delitos de Lavado de Activos
y de Financiamiento del Terrorismo
Ante el requerimiento de esta Auditoría respecto de las
actividades desarrolladas en atención a lo dispuesto en el
artículo 20º de la ley 25.246 y modificatorias, y su carácter
de sujeto obligado en cumplimiento de las Resoluciones
UIF Nº 11/12 y 12/12, el INAES informó haber dictado
los siguientes actos:
El Manual de Prevención de los Delitos de Lavado de
Activos y de Financiamiento del Terrorismo – aprobado
por Resolución INAES Nº 2439/12 y modificado por su
similar Nº 4909 del 23/12/2013. La designación del Oficial
de Cumplimiento y Oficial de Cumplimiento Suplente,
Resolución INAES Nº 5596/2012.
El requerimiento de transmisión electrónica de
información de asociados y declaraciones juradas que se
indican a asociaciones mutuales y cooperativas que
realicen operaciones de crédito, que presten el servicio de
ayuda económica, y las entidades que prestan el servicio
de gestión de préstamos – Resolución INAES Nº 5588/12
y Res. INAES Nº 690/2014 donde se otorga 30 días hábiles
adicionales a aquellas entidades que hubieren incumplido,
dispositivos por haber tenido lugar fuera del período auditado no ha
sido objeto de control alguno por parte de esta auditoría. No se ha
verificado el cumplimiento de la presentación de reportes
sistemáticos de operaciones ni la previsión de un sistema de auditoría
interna anual para verificar el cumplimiento efectivo de los
procedimientos y políticas de prevención.
Por último, corresponde señalar que: la Resolución N° 5586/12 y N°
5588/12 ambas de fecha 6 de septiembre de 2012, tenían como plazo
establecido para presentar la información de inicio, y las
declaraciones juradas respectivamente, 60 días corridos desde la
entrada en vigencia de las resoluciones que se estableció para el día
1º de octubre de 2012. Posteriormente según lo señalado por el
INAES se prorrogó el plazo para la presentación de la información
requerida hasta el 31 de diciembre de 2012 (conforme Resoluciones
N° 7114/12 y 7116/12). En este orden, el tiempo otorgado a las
cooperativas y mutuales que hubieran incumplido con sus
obligaciones por Resolución INAES Nº 690/14, en total
aproximadamente un año y medio, resulta excesivo, no se encuentra
fundamentado ni justificado en forma alguna. Tampoco señala la
cantidad, ni individualiza las cooperativas y mutuales que habrían
infringido la normativa, si fueron objeto de sanción alguna y si tal
situación fue puesta en conocimiento de la UIF.
Asimismo, también fue puesto en conocimiento a sus efectos a la
Administración Federal de Ingresos Públicos –AFIP- (Nota Nº
31/15-SC), a la Administración Nacional de la Seguridad Social –
ANSES- (Nota Nº 32/15-SC) y al Banco Central de la República
Argentina –BCRA- (Nota Nº 33/15-SC). Se adjunta al presente
informe tales constancias de recepción por parte de los Organismos
mencionados.
estableciendo que en caso de incumplimiento, quedarían
suspendidas en su autorización para funcionar.
De la información remitida surge que los instrumentos
vigentes durante el período auditado carecían de definición
de circuitos, procedimientos y plazos de tratamiento con
identificación de los procedimientos de control interno
tendientes a evitar los actos de lavado de activos y
financiamiento del terrorismo. Tampoco se acreditó la
definición durante el período auditado de las funciones de
auditoría sistemáticas que debían llevarse a cabo ni
instructivos que permitieran calificar el nivel de riesgo de
las operaciones desarrolladas en las entidades bajo la
órbita del INAES, en particular, aquellas que involucrasen
la gestión de préstamos y ayuda financiera.
Ahora bien, con posterioridad al período auditado, esto es
el 23/12/2013 el Instituto sancionó una serie de
instrumentos tendientes a reglar muchas de estas
funciones, esto es: Resoluciones Nº 4909/13, 4910/2013 y
4911/13. En este último acto se da cuenta de la puesta en
funciones de herramientas tecnológicas integrales para
generar alertas de eventuales operaciones inusuales según
los términos de riesgo definidos. La implementación de
estos dispositivos por haber tenido lugar fuera del período
auditado no ha sido objeto de control alguno por parte de
esta auditoría. No se ha verificado el cumplimiento de la
presentación de reportes sistemáticos de operaciones ni la
previsión de un sistema de auditoría interna anual para
verificar el cumplimiento efectivo de los procedimientos y
políticas de prevención.
Por último, corresponde señalar que: la Resolución N°
5586/12 y N° 5588/12 ambas de fecha 6 de septiembre de
2012, tenían como plazo establecido para presentar la
información de inicio, y las declaraciones juradas
respectivamente, 60 días corridos desde la entrada en
vigencia de las resoluciones que se estableció para el día
1º de octubre de 2012. Posteriormente según lo señalado
por el INAES se prorrogó el plazo para la presentación de
la información requerida hasta el 31 de diciembre de 2012
(conforme Resoluciones N° 7114/12 y 7116/12). En este
orden, el tiempo otorgado a las cooperativas y mutuales
que hubieran incumplido con sus obligaciones por
Resolución INAES Nº 690/14, en total aproximadamente
un año y medio, resulta excesivo.”