- AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN -

- AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN Informe de Auditoría
Actuación AGN N° 294/12
Verificar la gestión del ORSNA en el control de la sustentabilidad de la
Concesión del Grupo A del SNA
Gerencia de Control de Entes Reguladores y Empresas Prestadoras de Servicios Públicos
Departamento de Control del Sector Infraestructura
2014
1
Índice
INFORME DE AUDITORÍA ..........................................................................................................5
1. OBJETO DE AUDITORÍA: ......................................................................................................5
2. ALCANCE DEL EXAMEN: .....................................................................................................5
3. ACLARACIONES PREVIAS ...................................................................................................6
3.1. AFECTACIÓN ESPECÍFICA DE INGRESOS (AEI) .........................................................11
3.2. INVERSIONES.........................................................................................................................13
3.3. ASPECTOS ECONÓMICOS –FINANCIEROS Y CONTABLES ....................................18
3.4. CUPO DE PERSONAL CON DISCAPACIDAD EN EL ESTADO NACIONAL – LEY N°
25689 ................................................................................................................................................21
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES ..............................................................................22
5. COMUNICACIÓN AL ORGANISMO AUDITADO ...............................................................79
6. RECOMENDACIONES ............................................................................................................80
7 CONCLUSIONES .....................................................................................................................81
8 FECHA: .....................................................................................................................................83
9 FIRMA: ......................................................................................................................................83
ANEXO I - ALCANCE Y PROCEDIMIENTOS DE AUDITORÍA..........................................84
ANEXO II – ESTADO DE AVANCE DE OBRAS EJECUTADAS Y/O EN EJECUCIÓN
2006/2012 (COMPLETAMIENTO PUNTO 7) ............................................................................88
ANEXO III – DESCARGO DEL ORGANISMO ........................................................................96
ANEXO IV – ANÁLISIS DEL DESCARGO DEL ORGANISMO .........................................117
2
Glosario
AA2000: Aeropuertos Argentina 2000 Sociedad Anónima
AEI: Afectación Específica de Ingresos
ARC: Acuerdo de Renegociación Contractual
BCRA: Banco Central de la República Argentina
BNA: Banco de la Nación Argentina
BO: Boletín Oficial
CAS: Corporación América Sudamericana Sociedad Anónima
FFSNA: Fideicomiso de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Aeropuertos
GALA: Gerencia de Asuntos Legales y Administrativos
GECIA: Gerencia de Ejecución y Control de la Infraestructura Aeroportuaria
GREFyCC: Gerencia de Regulación Económico Financiera y Control de Calidad
ICC: Índice de Costo de la Construcción
INDEC: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
ORSNA: Órgano Regulador del Sistema Nacional Aeroportuario
PAPI: Precision Approach Path Indicator (Indicador de Trayectoria de Aproximación de
Precisión)
PEN: Poder Ejecutivo Nacional
PFIyE: Proyección Financiera de Ingresos y Egresos
PIE: Planta Industrial Ezeiza
PIQ: Plan de Inversiones Quinquenal
SNA: Sistema Nacional de Aeropuertos
ST: Secretaría de Transporte
3
TIR: Tasa Interna de Retorno
UNIREN: Unidad de Renegociación y Análisis de Contratos de Servicios Públicos
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INFORME DE AUDITORÍA
Al Sr. Presidente del
Organismo Regulador del
Sistema Nacional de Aeropuertos
Lic. Gustavo Lipovich
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN (AGN) procedió a efectuar un examen en el
ámbito del ORGANO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL AEROPORTUARIO
(ORSNA), con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1. Objeto de Auditoría:
Verificar la gestión del ORSNA en el control de la sustentabilidad de la Concesión
del Grupo A del SNA
Período auditado: desde enero de 2006 hasta julio de 2013.
2. Alcance del examen:
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
Auditoría General de la Nación, aprobadas por la Resolución Nº 145/93, dictada en virtud de
las facultades conferidas por el artículo 119, inciso b) de la Ley Nº 24.156.
El trabajo fue realizado con el alcance y procedimientos que se detalla en el Anexo I.
Tareas de campo: se desarrollaron entre agosto de 2012 y noviembre de 2013.
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3. Aclaraciones previas
El ORSNA es el organismo encargado de regular, controlar y fiscalizar parte de los
servicios que se prestan en los aeropuertos integrantes del Sistema Nacional de Aeropuertos
(S.N.A.). Desde el edificio de la Terminal a la pista de aterrizaje, pasando por el
estacionamiento y los locales comerciales, la calidad de la infraestructura aeroportuaria y las
inversiones que se requieren para su ajuste a la demanda, son supervisadas y reguladas por el
ORSNA1.

Grupo A del Sistema Nacional Aeroportuario
1
Creado por Decreto N° 375/97 en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, originalmente dentro de la jurisdicción del
Ministerio de Planificación Federal Inversión Pública y Servicios (MPFIPyS) y, en la actualidad, dentro del Ministerio del
Interior y Transporte (MIyT) - Secretaría de Transporte (ST). Cabe mencionar, a modo de ejemplo, que el organismo no
regula ni controla el servicio migratorio, el de seguridad aeroportuaria, el aduanero, el de control de tránsito aéreo y terrestre,
el meteorológico; los que siendo indispensables para el funcionamiento aeroportuario, dependen de otros organismos.
6
El 23 de agosto de 2006, la Unidad de Renegociación y Análisis de Contratos de
Servicios Públicos (UNIREN) y la empresa Aeropuertos Argentina 2000 Sociedad Anónima
(AA2000)2 suscribieron una CARTA DE ENTENDIMIENTO conteniendo las bases y
términos consensuados para la adecuación del Contrato de Concesión de Explotación,
Administración y Funcionamiento del Grupo "A" del Sistema Nacional de Aeropuertos.
A partir de lo dispuesto en la referida Carta, en cuanto a implementar un nuevo
modelo de gestión que permita al ESTADO NACIONAL un adecuado contralor directo de la
actividad aeroportuaria, ambas partes han convenido introducir elementos que permitan
mejorar los sistemas de regulación y control de la Concesión.
El espíritu del nuevo marco regulatorio queda expuesto en el Acuerdo de
Renegociación Contractual (ARC) cuando expresa:
“Que asimismo, se determina que conforme los principios que guiaron el proceso de
concesión, resulta pertinente impulsar la instrumentación de mecanismos que permitan
garantizar el financiamiento de las inversiones, tanto en los aeropuertos concesionados como
en los que no son objeto de concesión, con el fin de alcanzar los estándares y niveles de
calidad de servicio exigidos por las normas vigentes en la materia y los tratados
internacionales de los que la NACION es parte”.
El Acuerdo redefinió las condiciones jurídicas, regulatorias y económico financieras
de la concesión dispuesta por Decreto Nº 375/97, dando carácter integral a la modificación
contractual aprobada por Decreto Nº 1799/07. Los aspectos generales sobresalientes del
nuevo contrato son:
a) desistimiento de AA2000 de todos los reclamos, recursos y demandas,
entabladas o en curso con el Estado Nacional y/o sus entes, y compromiso a
no formular reclamos o entablar demandas fundadas en los efectos de la
emergencia económica en el futuro ante tribunales en el exterior;
b) desistimiento del Estado del juicio ejecutivo iniciado por los cánones
adeudados;
2
Concesionaria de la Administración y Explotación de los 33 aeropuertos que conforman el Grupo A desde noviembre de
1998.
7
c) adecuación en el transcurso de la concesión del régimen de calidad y los
estándares aeroportuarios según las necesidades del sistema;
d) afectación del 7% de los ingresos por tasas aeronáuticas internacionales,
entrega al Concedente de obligaciones negociables convertibles en acciones
ordinarias, y entrega asimismo al Estado de acciones preferidas de AA2000
S.A. rescatables, convertibles en acciones ordinarias diferenciadas, como
mecanismo de cancelación de la deuda determinada en $ 849 millones.
e) reemplazo del Canon3, esto es la suma fija ofertada por el Concesionario
pagadera por mitades cada semestre calendario vencido, por la afectación
específica de un importe en pesos igual al 15% de los ingresos totales de la
concesión en forma mensual constituyéndose así el FIDEICOMISO 4 DE
FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS
(FFSNA)
f) adecuación del Plan de Inversiones5, plasmando en el Acta Acuerdo un nuevo
Plan6 expresado en función de los ingresos previstos de la concesión para el
período 2006-2028, de $2.138.000.0007 (U$S 650.000.000 a diciembre
2005). Asimismo se establece que para el periodo 2011-2028, considerando
los montos comprometidos anualmente en el Plan de Inversiones, los planes
de inversión se definirán por quinquenios y serán aprobados, revisados y
fiscalizados por el ORSNA8.
Asimismo, el Acta Acuerdo delegó en el ORSNA la redacción del texto integrado y
ordenado del nuevo contrato de concesión, fijándole para su elaboración un plazo de 90 días
de aprobado el Acuerdo.
3
El canon (ciento setenta y un millones ciento veintiún mil dólares estadounidenses pesificados posteriormente), a diciembre
de 2005 representaba el 31% de los ingresos totales de la Concesión y constituía la principal fuente de financiamiento para
gastos corrientes del ORSNA, que a partir del ARC se financia con fondos del Tesoro de la Nación (Fuente 12).
4
El 7% sobre los ingresos aeronáuticos, mencionado en el punto d), también debe aportar al fideicomiso hasta que se
complete el saldo total de la deuda por reclamos mutuos
5
El Plan de Inversiones Contractual (PIC) original preveía para toda la concesión una inversión de U$S 2.228.128.000
6
Plan de Inversiones según Anexo IV del ARC
7
A moneda de diciembre de 2005.
8
En el Anexo IV del Acta se define el periodo 2006-2010.
8
El expediente S01:0019723/2009, por el cual tramita el texto ordenado del contrato,
elevado al MPFIPyS por Nota ORSNA Nº4/09 del 9/01/09 permanece, a la fecha de fin de
tareas de campo, en la Secretaría de Transporte.
En el actual esquema, los ingresos de la Concesión y su control, son el eslabón
principal del nuevo marco regulatorio.
Simplificando,
Para que este nuevo marco regulatorio quedara definitivamente implementado, el
ORSNA y/o la Secretaría de Transporte de la Nación, en su carácter de Autoridad de
Aplicación, debían ejecutar acciones tales como:

Realizar el seguimiento y control del Plan de Inversión 2006-20109 detallado en el
Anexo IV del ARC, obligación primaria del Organismo;

Aprobar y controlar los Planes Quinquenales de Inversión para el periodo 2011-2028;

Crear el Registro de Inversiones, obligación impuesta al ORSNA por el ARC.
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Conceptualmente el Plan de Inversiones es la formulación de la obligación general en materia de obras expresando el monto
comprometido y periodo anual de ejecución. Por su parte, el Plan de Obra es la planificación de cada una de las obras
correspondientes al periodo anual del Plan de Inversiones, detallando el carácter de la misma, presupuesto, fecha de inicio de
obra y duración de la misma entre otros. Para el período 2006-2010 el ARC asimila el Plan de Obra con el Plan de
Inversiones.
9

Elaborar el procedimiento destinado al control y metodología de cálculo de la
Afectación Específica de Ingresos (AEI), obligación impuesta al ORSNA mediante el
Acta Acuerdo;

Elaborar el Reglamento operativo del FFSNA,;

Elaborar el procedimiento destinado a la unificación del sistema de información
contable de la Concesión denominado Contabilidad Regulatoria, también a cargo del
ORSNA;

Suscribir el Contrato de Fideicomiso entre el Concesionario y el Banco de la Nación, a
cargo de la Secretaría de Transporte prevista en el Acta Acuerdo;

Aprobar el reglamento para la revisión anual de la Proyección Financiera de Ingresos
y Egresos (PFIyE,) asimismo encomendado a la Secretaría de Transporte en el Acta
Acuerdo.
Respecto a la composición accionaria original de AA2000 la misma se ha
modificado según consta en los Estados Contables de la empresa: el 30 de junio de 2011
S.E.A. transfirió a Cedicor S.A., controlante directo de Corporación América S.A., el total de
sus acciones ordinarias, representativas del 8,5% del capital social con derecho a voto de
AA2000. Del mismo modo, el 13 de julio de 2011 Riva S.A.I.I.C.F.A. transfirió a Cedicor
S.A., el total de sus acciones ordinarias, representativas del 0,85% del capital social con
derecho a voto de AA2000. Ambas transferencias están pendientes de autorización por el
ORSNA conforme las disposiciones que resultan aplicables para la modificación accionaria
de AA2000.
Se grafica a continuación:
10
Fuente: BCRA, Informe Nº 383/220/12 de Gcia. De Control y Balances de AA2000-Elaboración propia
3.1. Afectación Específica de Ingresos (AEI)
Entre las modificaciones introducidas al Contrato de Concesión por Decreto Nº
1799/07, como se adelantara, se destaca en reemplazo del canon, la obligación del
concesionario de afectar específicamente y en forma mensual un importe en pesos igual al
15% de los ingresos totales de la Concesión y el 7% del total de los ingresos en concepto de
tasas aeroportuarias internacionales (tasas en dólares estadounidenses); cuya aplicación se
hará conforme las previsiones del ANEXO III - Aplicación de Fondos del Fideicomiso de
Fortalecimiento del Sistema Nacional de Aeropuertos. Este fideicomiso prevé distintos
patrimonios de afectación, a saber:
A) Patrimonio de afectación para el Fondo para estudios, control y regulación de la
Concesión, destinado para estudios, control y gastos de funcionamiento del ORSNA que
hacen a la regulación de la CONCESION, en cumplimiento de sus funciones (1,25%).
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B) Patrimonio de afectación para la cancelación del saldo de los Reclamos Mutuos,
destinado a la cancelación del saldo de RECLAMOS MUTUOS a favor del ESTADO
NACIONAL, conforme dicho monto surja de los documentos relativos a la renegociación del
contrato de concesión entre AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. y el ESTADO
NACIONAL (7%).
C) Patrimonio de afectación para el financiamiento de obras del Sistema Nacional de
Aeropuertos, destinado exclusivamente a financiar las obras de infraestructura y
mejoramiento de servicios del Sistema Nacional de Aeropuertos (11,25%).
D) Patrimonio de afectación para el financiamiento de obras en los aeropuertos que
conforman el Grupo “A” del Sistema Nacional de Aeropuertos, que estará destinado
exclusivamente a financiar obras del plan de inversiones quinquenal en dichos aeropuertos y
en los nuevos planes de inversiones quinquenales (2,5%).
Asimismo se encomienda a la “Secretaría de Transporte (ST) que dentro del plazo de
120 días siguientes contados desde la entrada en vigencia, instrumente el FFSNA conforme
las pautas que se establecen en el SUBANEXO III-A de la presente (ARC, Apartado 1.1. de la
Parte Quinta)”.
En cuanto a los importes correspondientes a la AEI, el Acuerdo estipula que su
devengamiento será a partir del 1 de enero de 2006 aunque sus efectos quedarán supeditados a
la ratificación por parte del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) del Acta Acuerdo, momento
desde el cual quedará sin efecto lo establecido en el numeral 17.1 (Canon) del Contrato de
Concesión (ARC, Parte Cuarta, Cláusula 5.3).
El ORSNA procedió a establecer los lineamientos básicos para el cálculo y
fiscalización de los importes de afectación específica establecidos en el ARC mediante la
Resolución ORSNA Nº 64/08, estableciendo que el Concesionario deberá presentar dentro de
los 30 días de la instrumentación del Fideicomiso, la información que prevé la norma, para el
periodo transitorio que va desde el 01/01/2006 hasta la instrumentación del FFSNA
acompañando las copias de los depósitos realizados.
Asimismo prevé que una vez instrumentado el fideicomiso y determinada la
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mecánica y fechas de vencimientos mensuales, la mora en los pagos se producirá de pleno
derecho sin necesidad de interpelación judicial o extrajudicial alguna y devengará interés
punitorio equivalente al 1,5% de la tasa de descuento para operaciones comerciales del Banco
de la Nación Argentina (BNA) vigente, durante cada día de mora. Estos intereses no podrán
ser incluidos como costos en la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos (PFIyE).
Por su parte, el Contrato del Fideicomiso se aprobó por Resolución de la ST Nº
291/2009, el 3 de Diciembre y el FFSNA se constituyó el 29 de Diciembre del mismo año, no
contándose, a la fecha de fin de tareas de campo, con un reglamento operativo aprobado por la
Secretaría de Transporte.
En este orden, el Art. 15 del Contrato de Fideicomiso –Pago por entrega de Bienesestipula que “con la previa y expresa autorización del ORSNA, el Fiduciante podrá cancelar
las obligaciones de dar sumas de dinero que emanen del presente contrato, a través de la
cesión de créditos que el Fiduciante posea con causa y/o título en la prestación de servicios
aeronáuticos y/o aeroportuarios realizados en el marco de la Concesión. A dicho fin, el
ORSNA podrá adoptar las medidas que resulten necesarias para instrumentar en debida forma
la cancelación referida, debiendo en todos los casos dar intervención a la Secretaría de
Transporte”.
3.2. Inversiones
Conforme lo previsto en el Contrato de Concesión aprobado por el Decreto N°
163/98, dentro de las obligaciones asumidas por el Concesionario en materia de
infraestructura aeroportuaria se encontraba tanto la realización de las obras previstas en el
Plan de Inversiones, como todas aquellas que devinieran necesarias por crecimiento del
tráfico aéreo o por exigencia de normas que elevaran los estándares en la materia (Art. 4.2).
La concentración de las inversiones en los primeros años de la Concesión encontraba
sustento en el estado de emergencia de la infraestructura aeroportuaria, el que entonces dio
fundamento a la privatización. La decisión de delegar la administración y explotación de un
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grupo de aeropuertos al sector privado se fundamentó principalmente, en el atraso que exhibía
la infraestructura respecto a las exigencias y recomendaciones emanadas de los tratados
internacionales en la materia y en la evolución habida y esperable en el desarrollo del tráfico
aéreo -tanto interno como internacional-, frente a la incapacidad financiera del Estado para
ejecutarlo.
En ese contexto, las obras obligatorias en los primeros años consistían en:

Repavimentación de pistas, plataforma y calles de rodaje.

Construcción de alambrados de seguridad.

Instalación de sistemas de iluminación de alta intensidad, balizamiento y PAPI10

Adecuación y/o instalación de las redes de agua potable.

Instalación de luces de emergencia y grupos electrógenos.

Realización de plantas de depuración de líquidos cloacales.
A partir del 4º año de la concesión (2002) estaba previsto que comenzaran las obras
de ampliación de capacidad. Sin embargo, a diciembre de 2005, ante los incumplimientos
registrados, se determinó en el marco de la renegociación, su reprogramación para el periodo
2006-2010.
En este orden, el ARC mantiene como objetivo el mejoramiento de la infraestructura
aeroportuaria tal lo ya expresado e incluye obras que son financiadas de forma directa por
el Concesionario o con los fondos correspondientes al 2,5% de la AEI.
Al mismo tiempo, se individualizan dos periodos del Plan de Inversiones: el primero
abarcativo 2006-2010 y el segundo, 2011-2028, determinándose respecto a cada uno de ellos,
caracteres específicos:
 Periodo 2006-2010: la vigencia del ARC, una vez aprobado por decreto del PEN, se
retrotrae al 1/1/2006 pero, el Plan de Inversiones tiene principio de ejecución desde el
3/4/200711. “6.2. El PLAN DE INVERSIONES correspondiente al período 2006-2010
tendrá principio de ejecución desde la suscripción del ACTA ACUERDO. Dicho Plan
se encuentra integrado por: (i) obras necesarias para cumplimentar los estándares
10
Se trata del Indicador de Senda de Aproximación de Precisión, y debe su nombre por su sigla en inglés: PRECISIÓN
APPROACH PATH INDICATOR.
11
Fecha de suscripción del Acta Acuerdo.
14
definidos en materia de seguridad y calidad del servicio y (ii) obras que, siendo
necesarias, por distintos motivos se encontraban pendientes de ejecución por parte del
CONCESIONARIO al momento de la firma del presente ACTA ACUERDO.” El Plan
de Obras correspondientes al periodo 2006-2010 se detalla en el Anexo IV del Acta
Acuerdo12.

Periodo 2011-2028: El Plan de Inversiones para este periodo se prevé por quinquenios
sobre la base del Anexo IV del Acta: “6.3. El PLAN DE INVERSIONES para los
restantes años de la CONCESION (2011 – 2028) será determinado a través de planes
quinquenales. Para dicho período el monto de inversiones previsto se ha calculado en
función de la relación entre inversiones comprometidas e ingresos aeronáuticos
previstos en la oferta realizada por el CONCESIONARIO complementado por el
monto remanente de inversiones necesarias pendientes de ejecución que se prevé
finalizar en 2015. En caso de operarse la prórroga establecida en el numeral 26.3 de la
PARTE CUARTA13, deberá practicarse la revisión del Plan de Inversiones establecido
en el ANEXO IV”.
Respecto de estos futuros Planes Quinquenales, el Acta Acuerdo establece:
1. Estos planes quinquenales son aprobados y fiscalizados por el ORSNA teniendo en
consideración los montos comprometidos para cada año previsto en el Anexo IV: “6.4.
Los PLANES DE INVERSIONES QUINQUENALES serán aprobados, revisados y
fiscalizados por el ORSNA sobre la base de los montos de inversiones fijados en la
PROYECCION FINANCIERA DE INGRESOS Y EGRESOS que se detalla en el
ANEXO V y conforme al procedimiento que se determina en el Punto 8 siguiente”.
2. Los planes quinquenales para el periodo 2011-2028 se rigen por expresas
consideraciones para su presentación y validez: “7.1. El CONCESIONARIO deberá
12
Dictamen GAJ 20/08: “Al igual que lo que ocurre con la obligación de abonar el canon, el Acto de ratificación del Acta
Acuerdo de Adecuación del Contrato de Concesión suscripta el 3 de abril de 2007, por parte del PODER EJECUTIVO
NACIONAL, operó con efecto retroactivo, corroborando como obligación cierta y exigible el Plan de Inversiones previsto en
el Anexo 4 del Acta Acuerdo y/o el que en, el futuro, lo reemplace conforme las cláusulas que permiten su modificación y
flexibilidad.”
13
Se refiere a la prórroga del Contrato de Concesión prevista contractualmente
15
presentar ante el ORSNA, PLANES DE INVERSIONES QUINQUENALES
fijándose el 31 de enero del año anterior al que comenzaría a regir el quinquenio,
como plazo para efectuar dicha presentación. Una vez presentado el PLAN DE
INVERSIONES QUINQUENAL el ORSNA deberá expedirse al respecto dentro de
un plazo de 90 (NOVENTA) días. 7.4. El ORSNA, dentro de los 90 (NOVENTA) días
de firmada la presente CARTA DE ENTENDIMIENTO, desarrollará la metodología
para la presentación del PLAN DE INVERSIONES QUINQUENAL, la cual deberá
ser comunicada de manera fehaciente al CONCESIONARIO”.
Asimismo el Organismo tiene, en el marco de la función de control de las inversiones
en los aeropuertos del Sistema, la potestad de modificarlas bajo determinadas condiciones y
dentro de un marco preestablecido: “6.11. EL ORSNA podrá revisar el cronograma previsto
en el PLAN DE INVERSIONES pudiendo demandar al CONCESIONARIO el anticipo de las
obras previstas a tal fin o la inclusión de alguna obra no programada, sin alterar el equilibro
de las variables contractuales. Lo dispuesto precedentemente en ningún caso podrá implicar
para el CONCESIONARIO la obligatoriedad de asumir mayores compromisos de inversión
que los establecidos para el período anual. En este contexto, el ORSNA deberá determinar
cuáles son las obras que se sustituyen del plan y se postergan para otro período”14.
Por su parte, el ARC encomendó al Organismo que “en un plazo de 90 días
siguientes a la firma del AA, dictara el reglamento específico para la aprobación de las obras.
A los efectos de contemplar los aspectos relativos a la seguridad de la aviación, previa
aprobación, el ORSNA, le dará intervención a la PSA”15. En cumplimiento el ORSNA dictó
la Resolución ORSNA N° 36/0816.
La norma identifica las obras de la siguiente forma:
1.- Obras e inversiones previstas en el Plan de Inversiones: son aquellas incluidas en el
Plan de Inversiones Anexo IV del Acta Acuerdo ratificada por Decreto Nº 1799/2007, y a su
vez en el Plan quinquenal vigente. Incluye las obras necesarias para cumplimentar los
14
El subrayado nos pertenece.
Policía de Seguridad Aeroportuaria.
16
En reemplazo de la Resolución ORSNA N° 57/2004.
15
16
estándares definidos en materia de seguridad y calidad de servicio y aquellas que, siendo
también necesarias por distintos motivos, se encontraban pendientes de ejecución.
2.- Obras e inversiones realizadas con el Fideicomiso Primera Categoría (11,25%)17.
Todas las obras e inversiones realizadas a través del Fideicomiso de Primera categoría, para
obras del “Grupo A” de aeropuertos del SNA, deberán ser presentadas para su evaluación y
autorización por parte del ORSNA, siendo el procedimiento y presentación de documentación
idéntica a las obras incluidas en el Plan de Inversiones.
Continúa la resolución definiendo obra de urgencia como aquella cuya iniciación no
admite dilación alguna por considerarse necesaria para el funcionamiento normal y seguro del
aeropuerto. Establece que, en ningún caso podrán tener este carácter aquellas tareas que,
estando previstas en el PIQ (Plan de Inversiones Quinquenal) o demandada su realización por
el ORSNA advertida su necesidad, el Concesionario no le haya dado respuesta en tiempo y
forma, por lo tanto serán consideradas incumplimiento y pasible de sanciones.
Asimismo, excluye del Plan de Inversión a las Obras efectuadas por el
Concesionario, de alcance netamente comercial, o ejecutadas por privados, las que pueden o
no representar una ampliación de la oferta de servicios, en tanto claros emprendimientos
comerciales de los aeropuertos que administra, o emprendimientos de inversores privados.
También determina, entre otras, la obligatoriedad del Concesionario de presentar el
Plan de Inversiones Quinquenal y el Programa Anual de Obras e Inversiones, desarrollando
las formalidades de presentación de los mismos.
Para las contrataciones que realice AA2000 con Fondos Fiduciarios, el ORSNA
aprobó el Reglamento por Resolución Nº 65/10, estableciendo la obligatoriedad de que estas
obras se encuentren previamente autorizadas conforme lo previsto en la Resolución Nº 36/08.
Esta reglamentación adopta los principios generales a los que deberá ajustarse la
gestión de las contrataciones, teniendo en cuenta las particularidades de cada una de ellas:
a) Razonabilidad del proyecto y eficiencia de la contratación para cumplir con el
interés público comprometido y el resultado esperado.
17
Capitulo 2 - Clasificación de obras, Numeral 2.2 de la Resol. ORSNA n° 36/08
17
b) Promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre
oferentes.
c) Transparencia en los procedimientos.
d) Publicidad y difusión de las actuaciones.
e) Responsabilidad de los agentes y funcionarios públicos que autoricen,
aprueben o gestionen las contrataciones.
f) Igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes.
En cuanto al mecanismo de contratación, el numeral 5 prevé que el ORSNA podrá
autorizarla por Licitación; Concurso de Precios o Contratación Directa, determinando los
extremos para cada uno de ellos:
Licitación: En las contrataciones cuyo monto exceda la suma de Pesos Seiscientos Mil
($600.000).
Concurso de Precios: cuando el monto de la contratación no exceda la suma indicada en el
punto precedente.
Contratación Directa: Será procedente en casos de urgencia, definiendo como obra de
urgencia a aquella cuya iniciación no admite dilación alguna por considerarse necesaria para
el funcionamiento normal y seguro del aeropuerto. Previamente a la iniciación de estas obras
el Concesionario deberá dar aviso por escrito al Organismo dentro de 48 horas de antelación,
justificando la referida urgencia. El Organismo deberá proceder al análisis de la situación y
emitirá opinión al respecto en forma previa al inicio de los trabajos.
3.3. Aspectos económicos –financieros y contables
3.3.1 Contabilidad Regulatoria
El ORSNA aprueba el Manual de Contabilidad Regulatoria mediante la Resolución
54 del 5/8/2008, en cumplimiento a lo dispuesto por el Numeral 25 de la Parte Cuarta del
ARC.
En el Manual de Contabilidad Regulatoria se prevé que el Concesionario presentará
consecutivamente informes trimestrales y anuales, dentro de los 10 días de la respectiva
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presentación de sus estados contables ante la Comisión Nacional de Valores, en versión papel
y soporte magnético.
Conjuntamente con la información presentada en los informes y como insumo para la
revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos (PFIyE), debe adjuntar la
información complementaria que sigue:

Criterios adoptados para centros generadores de costos y criterios de distribución en el
marco del proceso de asignación.

Descripción, en términos físicos y monetarios, de la evolución trimestral y anual del
plan de inversiones de la concesión.

Detalle de las operaciones con empresas controladas.

Cuadro tarifario aplicado anual.
Específicamente, las aplicaciones previstas del sistema de contabilidad regulatoria
son las siguientes:

En forma general, contribuir en el suministro de información homogénea para el
proceso de toma de decisiones relacionadas con la supervisión y control de la
concesión.

En forma particular, utilizar la información para la preparación de herramientas
propias de la concesión, tales como registro de inversiones, seguimiento de plan de
inversiones, informes de contabilidad regulatoria, entre otros.

Monitorear la performance del Concesionario tomando bajo consideración las
obligaciones contractuales asumidas.

Asistir en detectar conductas anticompetitivas del Concesionario.

Mejorar la transparencia del sistema regulatorio del Contrato de Concesión.
3.3.2 Proyección Financiera de Ingresos y Egresos (PFIyE)
El ARC en el Anexo V “Proyección Financiera de Ingresos y Egresos”, plasma el
nuevo marco regulatorio surgido de la renegociación integral del Contrato, donde cada
variable ha sido considerada y ponderada en función de dar sustento a la concesión.
19
Sobre la base de “un criterio de resguardo del equilibrio de la ecuación económica
contractual” la UNIREN previó el siguiente mecanismo de cancelación de la deuda, que
determinó en $849 millones. Dicho monto no incluye inversiones adeudadas ($526 millones),
que quedó comprendido dentro de la propuesta de reprogramación del Plan de Inversión. Los
mecanismos y características de repago establecidos en el Acta Acuerdo (Subanexo VII-A)
son:
 El equivalente al 22,96%, mediante la afectación del 7% de los ingresos aeroportuarios
internacionales (“Asignación Específica”). El periodo estimado de repago del capital es
2006-2013 (7 años y 8 meses) o hasta cubrir la suma mencionada, lo que ocurra primero.
El monto a cubrir con la asignación específica se calculó en $195 millones, en pagos
mensuales, en función del flujo disponible luego del repago de intereses, a una tasa del 2%
anual.
 El equivalente al 18,61%, mediante la entrega al Concedente de obligaciones negociables
convertibles en acciones ordinarias diferenciadas por un monto nominal total equivalente
de la suma que ese porcentaje represente (Subanexo VII-B del Acta Acuerdo). El Estado
hizo uso de esta opción convirtiendo la totalidad de estas obligaciones negociables en
acciones ordinarias determinando su participación actual en la composición accionaria de
la empresa18.
 El equivalente al 58,43%, mediante las entregas al Concedente de acciones preferidas de
AA2000 rescatables, convertibles en acciones ordinarias diferenciadas (Subanexo VII-C
del Acta Acuerdo).
En ese orden, el ARC prioriza la sustentabilidad de la Concesión, estableciendo los
montos totales a invertir por año calendario en función de una PFIyE que se detalla en el
Anexo V del ARC.
Por su parte el ARC fijó en el Numeral 29.3 que dentro de los 90 días contados desde
su firma, el ORSNA debía elevar para aprobación de la Secretaría de Transporte un “proyecto
18
En junio de 2011 el Estado ejerció la opción que se concretó en Diciembre del mismo año.
20
de acto administrativo que contemple los mecanismos y procedimientos para la revisión de la
Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la concesión, y las pautas y condiciones para
el proceso de revisión, expresando, asimismo, que dicha reglamentación deberá considerar: El
porcentaje de asignación específica de ingresos, y la relación entre inversiones directas a
cargo del Concesionario y sus ingresos totales, de cada año. En caso de realizarse
modificaciones entre diversos períodos deberá aplicarse una tasa de actualización
representativa, la cual será definida por el ORSNA en la reglamentación”.
3.4. Cupo de personal con discapacidad en el Estado Nacional – Ley N° 25689
Como parte del Sistema de Protección Integral de los Discapacitados se dictó la ley
N° 25689 la que establece en su Art. 1 que “El Estado Nacional – entendiéndose por tal los
tres poderes que lo constituyen, sus organismos descentralizados o autárquicos, los entes
públicos no estatales, las empresas del Estado y las empresas privadas concesionarias de
servicios públicos- está obligado a ocupar personas con discapacidad que reúnan condiciones
de idoneidad para el cargo en una proporción no inferior al cuatro por ciento (4%) de la
totalidad de su personal y a establecer reservas de puestos de trabajo a ser exclusivamente
ocupados por ellas”.
“El porcentaje determinado en el párrafo anterior será de cumplimiento obligatorio
para el personal de planta efectiva, para los contratados cualquiera sea la modalidad de
contratación y para todas aquellas situaciones en que hubiere tercerización de servicios.
Asimismo y a los fines de un efectivo cumplimiento de dicho 4%, las vacantes que se
produzcan dentro de las distintas modalidades de contratación en los entes arriba indicados
deberán prioritariamente reservarse a las personas con discapacidad que acrediten las
condiciones para puesto o cargo que deba cubrirse. Dichas vacantes deberán obligatoriamente
ser informadas junto a una descripción del perfil del puesto a cubrir al Ministerio de Trabajo,
Empleo y Formación de Recursos Humanos quien actuará, con la participación de la
Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas, como veedor de
los concursos”.
21
Por otra parte, se entiende por discapacitado según la Ley N° 22431 “a toda persona
que padezca una alteración funcional permanente o prolongada, física o mental, que en
relación a su edad y medio social implique desventajas considerables para su integración
familiar, social, educacional o laboral”. Asimismo establece que es el Ministerio de Salud el
que puede expedir el denominado Certificado único de Discapacidad el cual acreditara la
misma en todo el territorio nacional, además de los emitidos por las provincias adheridas a la
Ley N° 24901”.
4. Comentarios y Observaciones
4.1. La gestión de constitución, integración y destino de los fondos desvirtúan el sentido
del Fideicomiso de Fortalecimiento del SNA
El Fideicomiso de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Aeropuertos (FFSNA) es
la herramienta creada a fin de satisfacer el objetivo enunciado taxativamente en el Acta
Acuerdo19.
A seis años de la entrada en vigencia del nuevo contrato, en virtud del escenario
configurado, tal objetivo no ha sido alcanzado por los siguientes motivos:
4.1.1. La demora en la constitución del Fideicomiso y en la implementación de la
Afectación Específica de Ingresos determinó la falta de fondos disponibles
para el financiamiento de obras de infraestructura en el SNA hasta abril de
2010.
La constitución del FFSNA era la condición ineludible para posibilitar la puesta en
marcha del nuevo mecanismo surgido de la renegociación, destinado a reemplazar el Canon y
asegurar la reinversión de los fondos de la AEI en obras de infraestructura del SNA.
Parte primera- Antecedentes y Consideraciones- párrafo 16.“Que conforme los principios que guiaron el proceso de
concesión, resulta pertinente impulsar la instrumentación de mecanismos que permitan garantizar el financiamiento de las
inversiones, tanto en los aeropuertos concesionados como en los que no son objeto de concesión, con el fin de alcanzar los
estándares y niveles de calidad de servicio exigidos por las normas vigentes en la materia y los tratados internacionales de los
que la NACION es parte”.
19
22
a) La constitución del Fideicomiso demoró 756 días contados desde la
ratificación del Acta Acuerdo por Decreto Nº 1799/2007.
El Contrato de Fideicomiso de Fortalecimiento del SNA fue aprobado por la
Resolución de la ST Nº 291/09 del 3/12/2009 y el FFSNA quedó constituido el 29/12/2009
en el Banco de la Nación Argentina - Banca Fiduciaria. Es decir, dos años después.
b) Los pagos a cuenta realizados por el Concesionario entre enero de 2006 y
diciembre de 2009 no fueron integrados a las cuentas fiduciarias al momento de su
habilitación en enero de 2010.
Entre 1/1/2006 y 31/12/2009 y
ante la inexistencia de las cuentas fiduciarias,
AA2000 realizó depósitos a cuenta de los montos devengados por AEI según el detalle
siguiente:
Año
Año 2006
Año 2007
Año 2008
Año 2009
Total
Pagos a ORSNA Interés (s/Res. ORSNA
en $
64/08) en $
14.612.857
16.250.000
22.730.000
0
53.592.857
4.590.439
4.606.710
3.045.261
0
12.242.409
Subtotal en $
19.203.296
20.856.710
25.775.261
0
65.835.266
Fuente ORSNA-Elaboración propia
Estos depósitos se realizaron en dos periodos de tiempo con características
diferentes: el primero, durante los años 2006 y 2007, sin estar vigente el Acta Acuerdo ni la
nueva fuente de financiamiento del Organismo; en cambio los realizados durante el año 2008
lo fueron en vigencia del Acta Acuerdo y por ende, con un destino específico asignado.
Consultado el ORSNA, informa20, que estos fondos fueron depositados en la Cuenta
Recaudadora de Fuente de Financiamiento 12 (Recursos Propios) Nº 3086/1321 y utilizados
para atender Gastos Corrientes del Organismo y que ninguno de estos fondos fueron
integrados a las cuentas fiduciarias al momento de quedar habilitadas, esto es el 29/12/2009.
20
21
Por Nota ORSNA Nº 738/13.
No se había instrumentado el FFSNA y, por consiguiente, no existían las Cuentas Fiduciarias.
23
c) Las cesiones de crédito cancelatorias de los saldos adeudados por AA2000 al
Fideicomiso difieren la disponibilidad de fondos.
Al constituirse el Fideicomiso, el Concesionario propuso la cancelación de lo saldos
adeudado por el periodo 2006-2009 mediante cesiones de crédito que fueron aprobadas.
El 15% de la AEI devengado sobre el total de los ingresos en los años 2006 a 2009,
(periodo anterior a la constitución del FFSN) es de $ 462.040.450 y se encuentra declarado
por AA2000 SA en cumplimiento de las instrucciones de la Resolución ORSNA 64/0822. De
la misma información surge que el 7% de la AEI devengado sobre los ingresos por tasas
internacionales por el mismo periodo es de $ 112.705.788. De esta manera el total de lo
devengado al momento de constituirse el FFSNA era $ 574.746.238, importe del que debían
descontarse los pagos a cuenta.
En esta instancia23, el Concesionario propuso la cancelación de los saldos adeudados
mediante la cesión de créditos24 que poseía contra ARSA25 y AUSA por $ 393.014.611,67 y
$ 97.517720,40, que tramitaron por expediente ORSNA Nº 563/09 y Nº 400/09,
respectivamente.
Este mecanismo de cancelación de deuda difirió el ingreso de los fondos a las subcuentas del FFSNA. El Concesionario regularizó sus depósitos según lo previsto en el Acta
Acuerdo y la normativa especifica, a partir de mayo de 2010.
Las cesiones de crédito, no obstante ser cancelatorias para el Concesionario, se
aprobaron sin que AA2000 otorgara garantía de solvencia de los deudores respecto al crédito
cedido.
Las cartas reversales que AA2000 transfiere en las cesiones de crédito incluyen
aceptación de deuda por parte de Aerolíneas y Austral pagaderos en planes de pago según
siguiente detalle:
22
Resolución que aprueba el Procedimiento para el Cálculo de la AEI.
y según lo previsto en el Art. 15 del Contrato del Fideicomiso.
24
Por el Art. 15 del contrato de Fideicomiso se prevén las cesiones de créditos como cancelación de las obligaciones de dar
sumas de dinero por parte del Fiduciante. Por su parte el ORSNA podría haber instrumentado dicho artículo, que a la fecha
de fin de tareas de campo, no ha reglamentado; habiéndose aprobado dos cesiones de créditos mediante actas de Directorio
del ORSNA.
25
Aerolíneas Argentinas y Austral respectivamente.
23
24
a) El monto de $ 393.014.611,67 correspondiente a la primera cesión será cancelado
en 20 cuotas semestrales (diez años de plazo) con vencimiento la primera de ellas
el 1/6/2010.
b) El monto de $ 97.517720,40 correspondiente a la Segunda cesión pagadero en
cuatro cuotas, la primera de ellas por la suma de $7.000.000 el 1/10/2010 y las
restantes por la suma de $ 30.172.573 el 1/3/, el 1/9 y el 1/12 de 2011.
Los planes de pago aceptados en las respectivas cartas reversales preveían que a la
fecha de fin de tareas de campo, se debían haber pagado 6 cuotas de la primera cesión y la
totalidad de la segunda26. Del total de los créditos cedidos por AA2000 SA, que se incorporan
como crédito al FFSNA, al 30/12/2012 Aerolíneas Argentinas había depositado únicamente
$30.357.810,21.
Con motivo del incumplimiento del plan de pago por parte de Aerolíneas Argentinas
y Austral, se encuentra abierto, a la fecha de fin de tareas de campo, un proceso de
renegociación de los planes de pago.
En síntesis, al mes de Mayo de 2010 el devengado por AEI es de $ 567.035.05427 y
el monto efectivamente ingresado a las distintas cuentas fiduciarias alcanzó sólo los $
79.008.770, esto es el 13,93% de lo devengado.
4.1.2. El procedimiento de cálculo de imputación de créditos cedidos no
responde a lo previsto en la normativa determinando un crédito a favor de
AA2000 equivalente al monto devengado por el 2,5% de AEI, entre 2006 y
2009, que no fue destinado a la ejecución de obras de la Concesión.
El cálculo de lo devengado por AEI en el periodo 2006-2009 y cancelado con la
primera cesión de crédito por parte de AA2000 al 30-6-200928, se sintetiza en el cuadro
siguiente, expuesto en el Expte. ORSNA Nº 563/09:
26
$ 215.422.103 sin intereses.
Neto de aporte a ANSES.
28
A este periodo corresponde la primera cesión de crédito.
27
25
CONCEPTO
DEUDA AL 30-06-09
AEI 1,25% Estudios del ORSNA
36.457.383
AEI 2,5% Fideicomiso I - Obras Grupo A
72.914.767
AEI 11,25% Fideicomiso II - Obras Grupo SNA (incluye 30% del ANSES)
328.116.450
Pagos efectuados a cuenta por AA2000 a ORSNA
-65.835.266
AEI 2,5% Crédito a favor de AA2000
-72.914.767
Subtotal NETO por la AEI 15%
298.738.566
Deuda de Saldos Mutuos
195.000.000
Intereses por Deuda de Saldos Mutuos
27.081.216
Deuda por Reclamos Mutuos
222.081.216
Total a favor del Estado Nacional
520.819.783
Deuda de Saldos Mutuos NO DEVENGADOS
102.594.441
Deuda Neta del Saldo de Rec. Mutuos
418.225.342
Tal lo reflejado en el cálculo precedente, aceptada la propuesta del Concesionario de
saldar estos montos con una cesión de crédito, la cancelación de saldos de este periodo se
resolvió transformando los $ 72.914.767 correspondiente a la deuda registrada en concepto de
lo devengado por el patrimonio de afectación del 2,5%, en un crédito a favor del
Concesionario sustrayéndolo de la órbita de la Sub-Cuenta correspondiente, eximiéndolo de
su efectivo depósito y apartándose del procedimiento previsto para ello en la Resolución
citada.
Solicitado el ORSNA29 respecto a la justificación del procedimiento implementado,
responde que “se optó por considerar que la totalidad de las obras a cargo del Concesionario
por el periodo en cuestión30, fueran afrontadas con fondos directos de la concesión y no con
los fondos integrados al FFSNA”. Continua el ORSNA “se desprende que con el mecanismo
adoptado, no se disminuyó el compromiso de inversión del Concesionario, suprimiéndose sí
29
30
Nota Nº 738/13.
2006-2009.
26
el procedimiento de ingreso de los fondos al FFSNA sub-cuenta 2,5% y posterior recupero
para afrontar las inversiones, el cual era de cumplimiento imposible al 30/6/2009”,
confirmándose el apartamiento a la normativa en el proceder del organismo, dando por
cumplida la totalidad de la obligación del Concesionario a este respecto.
De la documentación analizada surge que para cada uno de los años del periodo
2006-2009 el Concesionario no alcanzó el cumplimiento de las metas de inversión directa
fijadas en el ARC tal como lo señala la GREFyCC31 en el Acta de Directorio 2/2010 “lo
adeudado por el Concesionario en materia de inversiones para el periodo 2006-2009
ascendería a la suma de $ 598,3 millones a valores corrientes de diciembre 2009”, en virtud
de lo cual es inaceptable dar por cumplidas las inversiones financiadas con el 2,5% de AEI.
Cabe considerar también en este punto, que las cesiones de crédito fueron aprobadas
por Acta de Directorio 12/09, la cual ratifica lo resuelto por el Acta de Reunión del 30/10/09
entre la Autoridad de Aplicación, el ORSNA y AA2000, que en su artículo 8 expresa:
“CLÁUSULA OCTAVA: Perfeccionados que fueren los instrumentos constitutivos del
Fideicomiso de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Aeropuertos, perfeccionada y
aprobada la referida cesión por parte del Directorio del ORSNA, integrados al Fideicomiso
los importes indicados en la Cláusula Sexta del presente, deducidos los montos
correspondientes a la cesión de deuda antes referida en oportunidad que el ORSNA lo indique
en función de las obras a realizar32 e integrados que fueren los montos devengados desde el
30 de junio de 2009 a la fecha, AA2000 habrá cumplido la totalidad de las obligaciones
derivada de las Cláusulas 5 (Afectación Especifica de Ingresos de la Concesión) v del
numeral 14.1.2.a de la Parte Cuarta del Acta Acuerdo de Adecuación del Contrato de
Concesión, sin que subsistan obligaciones de aportes o pagos adicionales derivados del Acta
Acuerdo o del Contrato de Fideicomiso por los conceptos cancelados”.
El análisis de la citada cláusula permite observar que, si bien el ORSNA se apartó de
la reglamentación prevista en la Res. Nº 64/08, al momento de implementar el procedimiento,
al menos consideró que el destino de esos fondos, ($ 72.914.767), fuera tal lo previsto, es
decir las obras del Plan de Inversiones.
31
32
Gerencia de Regulación Económica y Control de Calidad.
Lo subrayado y resaltado nos pertenece.
27
No obstante, el ORSNA informa que “las obras correspondientes al patrimonio de
Afectación (2,5%) comienzan a preverse a partir del Primer Trimestre del año 2011”33,
confirmando la inexistencia de obras financiadas con dichos fondos en ese periodo.
4.1.3. El Concesionario no ha cumplimentado la obligación concerniente a la
Afectación Específica de Ingresos.
El 30/10/2009, el MINPLAN, el ORSNA y AA2000 firmaron un Acta de Reunión
donde convinieron el procedimiento de aceptación de las cesiones de crédito y los
condicionamientos exigibles a fin de dar por cumplidas las obligaciones del concesionario
respecto a la AEI, en los términos del Art. 5 de la Parte Cuarta del Acta Acuerdo,
correspondiente al periodo 2006-2009.
La cancelación de saldos devengados por AEI en el periodo 2006-2009 operada
mediante las cesiones de crédito, se configuró según el cuadro siguiente.
Concepto
Devengamientos según calculo
Exptes.563/09 y 400/09 (AEI +
reclamos mutuos)
Periodo enero 2006
/ junio 2009
$418.225.342,00
Depositado a cuenta en
1/1/2010 (FFSNA Y ANSES)
Cesiones de créditos como
parte de pago
Saldos no cancelados por las
cesiones.
Periodo julio 2009
/diciembre 2009
$116.404.702,00.
$29.801.899,00
$393.014.612,00
$44.625.839,00
$25.210.730,00
$41.976.964,00
Fuente ORSNA, elaboración propia.
El análisis del cuadro precedente permite observar que los montos cedidos no
alcanzaron a cancelar la totalidad del devengado por AEI en el periodo 2006-2009.
33
Comienzan a ejecutarse efectivamente en el 2012 con los fondos integrados a partir de junio 2010.
28
Si bien el procedimiento de las dos cesiones de crédito es el mismo en ambos casos,
existen particularidades para cada una de ellas a detallar:

la primera cesión de crédito cancela parcialmente los saldos devengados y deudores
del periodo 1/1/2006-30/6/2009. El procedimiento de calculo dedujo los pagos a
cuenta sin ponderar su afectación en los distintos patrimonios, y dedujo asimismo $
72.914.767, monto equivalente a la AEI del 2,5% más sus intereses, destinada a
financiar obras del Grupo A del SNA. Aun así queda un saldo deudor impago de $
25.210.730 que el concesionario debía depositar efectivamente a la apertura de las
cuentas fiduciarias.

la segunda cesión de crédito, comprende los saldos devengados y adeudados desde el
01/07/2009 al 30/05/2010. Desde julio a diciembre de 2009, el Concesionario
presenta la información según el procedimiento detallado en el Anexo de la Res. Nº
64/08, que no contempla deducciones por cesiones de créditos de los montos a
depositar. No obstante, una vez constituido el FFSNA, el concesionario mantiene el
procedimiento que venía ejecutando deduciendo de los montos devengados por AEI,
las cesiones de créditos propuestas por él mismo que a esa fecha no se encontraban
aprobadas por el ORSNA.
Aprobada la segunda cesión de crédito, el ORSNA avala todas las cesiones que el
concesionario había realizado de hecho mediante la presentación de las planillas conforme los
Anexos de la Resolución Nº 64/08.
A la apertura de las cuentas fiduciarias (Diciembre de 2009), el Concesionario
efectúa un depósito inicial de $ 29.801.899, que es considerado a cuenta de este periodo por el
ORSNA.
En síntesis, de la compensación de montos devengados con los montos de créditos
cedidos, surge un remanente de $ 25.210.730 de la primera cesión y otro de $ 41.976.964 de
la segunda cesión que permanecen impagos a la fecha de fin de tareas de campo, en etapa de
discusión y sin un plan vigente de facilidades de pago para cancelar esa deuda, determinando
el incumplimiento de la condición impuesta en dicha Cláusula Octava cuando menciona:
29
“integrados que fueren los montos devengados desde el 30 de junio de 2009 a la fecha”.
4.1.4. La gestión del ORSNA en el recupero de los saldos impagos
correspondientes a la Afectación Específica de Ingresos es ineficaz.
El ORSNA34, expresa que “el objeto del fideicomiso es la realización de obras con el
destino de los fondos que es el depósito en la cuenta del fideicomiso. El concesionario debía
integrar los importes adeudados a las cuentas fideicomitidas”.
En ese orden, el contrato del Fideicomiso establece: “Una vez instrumentado el
fideicomiso y determinada la mecánica y fechas de vencimientos mensuales, la mora en los
pagos se producirá de pleno derecho por el solo atraso respecto del plazo establecido, sin
necesidad de interpelación judicial o extrajudicial alguna”.
En igual sentido, el numeral 14 de la Parte Cuarta del Acta Acuerdo dispone que,
para el caso que AA2000 no cumpla con alguna de las obligaciones allí detalladas, (en
referencia a la AEI y a los medios de repago del saldo adeudado), la Autoridad de Aplicación
tendrá el derecho de dejar sin efecto el ARC y dar por rescindida la Concesión teniendo tal
medida efecto retroactivo.
El 03/05/2012, pasados dos años de configurada la mora, el ORSNA35 intima al
Concesionario al depósito de los saldos, detallando los montos adeudados por los períodos
anteriores a la constitución del Fideicomiso y, además, por la diferencia36 detectada para el
período abril 2010, con más sus intereses.
No obstante los extremos previstos en la normativa citada, estos saldos deudores
permanecen impagos37. A la fecha de fin de tareas de campo, se realizan gestiones para lograr
un acuerdo y establecer un plan de pagos con el Concesionario38.
34
Providencia GCEFyCC Nº 107/12 de 30/5/2012, en el Expte. Nº 37/10, por el cual tramita la determinación de los montos
devengados por AEI en el periodo anterior a la constitución del FFSNA, esto es 2006-2009, a Fs.939.
35
Nota ORSNA Nº 348-12.
36
Para ese período, el ORSNA detectó un error de cálculo.
37
Ajustados a 15/3/2013 dichos saldos alcanzan el monto de $ 87.931.400,87.
38
Por Expte. ORSNA Nº 37/10.
30
Al momento de realizar su descargo, el organismo informó que en Marzo de 2014
fue aprobado por Nota ORSNA N° 807/14 un plan de pagos con AA2000, el que tiene
principio de ejecución, lo que será verificado en futuras auditorías.
4.1.5. La gestión del ORSNA en la asignación de los recursos disponibles en las
cuentas fiduciarias es ineficiente.
El FFSNA es la herramienta financiera que se incorpora a partir de la renegociación
integral del Contrato de Concesión, para asegurar la reinversión de los fondos en obras de
infraestructura del Sistema Nacional de Aeropuertos.
El ejecutor principal de esta herramienta, el ORSNA, deja plasmada la trascendencia
de su rol en el nuevo marco regulatorio al expresar en los Considerandos de la Resol. Nº
12/13 “…el FIDEICOMISO DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE
AEROPUERTOS confirió al ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL
DE AEROPUERTOS (ORSNA) la efectiva capacidad de planificar e impulsar la realización
de obras aeroportuarias, tomando un protagonismo inusitado en el rol que le corresponde
asumir en la gestión e intervención económica para el crecimiento y modernización de la
infraestructura aeroportuaria”.
Constituido el FFSNA, el 29/12/2009 y habilitadas las distintas cuentas fiduciarias, el
ingreso efectivo de fondos a las distintas sub-cuentas se resume en el cuadro siguiente:
CONCEPTOS
SALDO $
SALDO $
SALDO $
ANUAL AL
ANUAL AL
ANUAL AL
31/12/2010
31/12/2011
31/12/2012
206.834.242
262.137.217
262.268.728
731.240.187
5.725.534
22.115.599
45.470.007
73.311.141
212.559.776
284.252.816
307.738.735
804.551.328
1.254.947
91.711.111
92.966.058
Total $ al
31/12/12
Ingresos efectivos por
recaudaciones
Intereses por inversiones a
plazo fijo
Total ingresos
Pago a beneficiarios
Fuente: informes del fiduciario – Elaboración propia
31
El pago a beneficiarios es la asignación efectiva de recursos a obras 39 en el SNA, en
pago a los contratistas de las obras ejecutadas o al ORSNA en su carácter de beneficiario de la
sub-cuenta correspondiente al patrimonio del 1,25%. El cuadro precedente permite observar
que, a diciembre de 2012, se utilizó para el destino específico previsto -esto es financiamiento
de obras del SNA-, el 11,56% de los recursos disponibles.
A la misma fecha, deducidos todos los conceptos tales como comisiones, impuestos
y pagos ya realizados, la disponibilidad de fondos es la siguiente:
Sub-cuenta
Fondo para Obras del grupo A (2,5%)
En Cta. CTE
En plazo fijo
Sub-total
Fondo para Obras SNA (11,25%)
En Cta. CTE
En plazo fijo
Sub-total
Fondo para Estudios y control de
concesión (1,25% ORSNA)
En Cta. CTE
En plazo fijo
Sub-total
Fondo para Obras con saldo de reclamos
mutuos (7%)
En Cta. CTE
En plazo fijo
Sub-total
Fondo sin asignar de cobranzas
Aerolíneas Argentinas
Total general
Disponibilidad
$ 17.730.721,41
$ 31.922.721,56
$ 49.653.442,97
$ 16.764.455,24
$ 433.996.324,73
$ 450.760.779,97
$ 3.851.290,35
$ 62.308.296,72
$ 66.159.587,07
$
114.152,38
$ 121.032.360,35
$ 121.146.512,73
$ 30.184.511,69
$ 717.904.834,43
Lo expuesto indica que el 90,44% de los recursos depositados en el FFSNA con
destino a obras necesarias en el SNA ($ 649.259.703), se encuentran no obstante, a Diciembre
de 2012 en plazos fijos.
39
Abarca todas las tareas de consultoría e ingeniería conexas a la ejecución de obras.
32
4.2. La gestión del ORSNA en el control del Plan de Inversiones desnaturalizó los
términos del ARC.
La implementación y ejecución del Plan de Inversiones, a la fecha de fin de tareas de
campo, no responde a los lineamientos acordados y/o establecidos en el Anexo IV del Acta,
en virtud de:
4.2.1. El ORSNA, contrariando las pautas del ARC, otorgó un periodo de gracia
a AA2000 para la ejecución de las inversiones del periodo 2006-2010,
comprometiendo la calidad y seguridad del servicio.
El desarrollo del proceso de renegociación iniciado en el año 2001 y finalizado en
diciembre de 2007, con la ratificación del Acta Acuerdo mediante el Decreto Nº 1799/07
(4/12/2007), constituyó un periodo de tiempo, desde el 1/1/2006 hasta el 3/4/2007 que, en los
hechos, determinó una indefinición temporal de obligaciones diferenciadas, no obstante lo
establecido por el Artículo 10 de la ley 25.56140.
El ARC establece que la vigencia del Plan de Inversiones, detallado como Anexo IV,
una vez aprobada la renegociación por decreto del PEN, se retrotrae al 1/1/200641 pero tiene
principio de ejecución desde el 3/4/200742.
El ORSNA, atendiendo la particularidad de este periodo, en su Dictamen GAJ
(Gerencia de Asuntos Jurídicos) Nº 20/08 fijó posición al respecto, expresando: “La
determinación de la obligación exigible, si bien en principio no parece tarea sencilla en razón
de la disparidad existente entre un Plan de Inversiones y el otro, no representa mayores
desafíos cuando hacemos uso de los principios interpretativos del derecho. De allí que, atento
a que los compromisos de inversión previstos en el Acta Acuerdo gozan de una actualidad y
correlación con la realidad aeroportuaria claramente superior a aquellos previstos en febrero
del año 1998, la única solución factible consistió en hacer uso del numeral 6.2 de la Parte
Cuarta del Acta Acuerdo y aplicar, durante el plazo existente entre la suscripción del Acta
40
Ley de Emergencia Económica. "Las disposiciones previstas en los artículos 8º y 9º de la presente ley, en ningún caso
autorizarán a las empresas contratistas o prestadoras de servicios públicos, a suspender o alterar el cumplimiento de sus
obligaciones. Lo expuesto se traduce en la subsistencia durante todo el período de renegociación, de las obligaciones
asumidas por las partes en los Contratos de Concesión de servicios públicos”.
41
Art. 6.2. El PLAN DE INVERSIONES del Acta Acuerdo.
42
Fecha de suscripción del Acta Acuerdo.
33
Acuerdo y hasta la ratificación de la misma por parte del PODER EJECUTIVO NACIONAL
(diciembre de 2007), el Anexo contenido como Anexo IV del Acta Acuerdo”...” Como se
observa, el Acta Acuerdo prevé un Plan de Inversiones que pone al día las inversiones
necesarias no realizadas que se encontraban contempladas en el Contrato de Concesión,
dentro de los primeros cinco años y luego contempla las inversiones de aumento de capacidad
y estandarización en los años venideros”.
Se tiene entonces, que el Plan definido para el periodo 2006-2010 en el Anexo IV del
ARC, convalidado por el Servicio Jurídico del ORSNA, es indubitablemente, la obligación de
inversión comprometida para esos años.
No obstante, la incertidumbre sobre la fecha de entrada en vigencia del nuevo marco
regulatorio que existía a la firma del Acta Acuerdo, determinó que la evaluación del
cumplimiento de inversiones del periodo 2006-2010, haya quedado supeditada a las
condiciones establecidas en el ARC: “Toda vez que el ACTA ACUERDO entrará en vigencia
en transcurso o transcurrido el año 200643, el cumplimiento de los compromisos de
inversiones se evaluará en el primer quinquenio teniendo en cuenta una postergación igual al
tiempo calculado desde el 1º de enero de 2006”.
El Acta ubica la fecha de evaluación postergada en el Primer Quinquenio, ratificando
con ello que el mismo se inicia en el 2011, más allá que el periodo 2006-2010
coincidentemente, comprenda cinco años.
Es importante considerar en este punto, que ratificada el Acta Acuerdo, la
renegociación integral del contrato de concesión, dejó a cargo del ORSNA el dictado de un
número significativo de reglamentaciones (16 en total) que terminaría de definir el nuevo
marco regulatorio de la evaluación del cumplimiento de inversión del primer período.
La pre-existencia de esa normativa reglamentaria era requisito indispensable para
posibilitar la posterior evaluación de cumplimiento de la inversión comprometida. En ese
43
Recordemos que la Primer Carta de Entendimiento se firmó el 16/6/2006, el Acta Acuerdo se suscribió el 3/4/2007 y se
ratificó el 4/12/2007.
34
contexto debe entenderse este “periodo de gracia otorgado al ORSNA” para cumplir con una
de sus obligaciones principales.
La UNIREN, en el segundo Informe de Justificación (16-08-06), explicita esta
intencionalidad cuando expresa: “Por otro lado, y en razón que LA CARTA DE
ENTENDIMIENTO prevé la reglamentación de diversos procedimientos técnicos específicos
que deben ser elaborados por el ORSNA, se apreció necesario ampliar algunos plazos y
prever la facultad de extensión de los mismos en casos fundados. Todo ello a los efectos de
evitar incumplimientos por parte de Estado Nacional que podrían dar lugar a reclamos del
Concesionario”. A continuación, la UNIREN lista las adecuaciones necesarias de
reglamentación aludidas entre las que incluye las relativas a obras, Planes Maestros, Usos del
Suelo, etc.
En virtud que la postergación contemplada alcanzó casi 24 meses, la evaluación de
cumplimiento de inversión del periodo 2006-2010 a realizar por el ORSNA para dar
cumplimiento a su obligación primaria de control, se concretó en diciembre de 2012,
finalizado el segundo año del primer quinquenio44 y transcurridos ya seis años de la entrada
en vigencia del ARC.
Concordantemente a lo expresado, el Organismo informa45 que “para los periodos
2006 y 2007 se utilizó provisionalmente el programa presentado por el Concesionario
mediante Notas AA2000-INFRA-697/05 y 260/06, y”… “ que, el 16 de junio de 2006 se
firma la Carta de Entendimiento que contenía un nuevo Plan de Inversiones46 para el plazo
remanente de la concesión, que si bien tendría vigencia a partir de la firma del Acta Acuerdo
de Renegociación, preveía inversiones desde inicios del 2006. Por tal motivo, se adoptó ese
nuevo programa en reemplazo de los presentados por el Concesionario, hasta la ratificación
del Acta en diciembre del 2007”.
44
El primer quinquenio del periodo 2011-2028.
Nota ORSNA Nº 1120-12.
46
El Plan de Inversiones de las distintas Cartas de Entendimiento, y Actas Acuerdo no sufrió modificaciones y fue ratificado
por Decreto Nº 1799/07.
45
35
El Plan de Inversión provisorio y el ratificado como Anexo IV del Acta Acuerdo47,
sólo se diferencian en que la inversión comprometida anualmente en el último reconoce dos
fuentes de financiamiento: a) las obras a financiarse directamente por el Concesionario y b)
las financiadas con el 2,5% del AEI. Resumiendo, el Órgano Regulador, consideró que los
compromisos de inversión exigibles desde enero de 2006 son los detallados en el anexo IV48
del Acta Acuerdo y, en ese contexto, estaban en ejecución desde enero del 2006.
Los compromisos de inversión para los periodos 2006-2010 y 2011-2015 a moneda
corriente de diciembre de 2005, según Anexo IV del Acta son:
2006
139.381.673
2011
106.552.980
2007
188.047.355
2012
97.094.070
2008
174.243.223
2013
82.583.483
2009
229.694.463
2014
116.828.687
2010
246.995.868
2015
124.471.701
TOTAL
978.362.582
total
527.530.920
De esta forma el compromiso de inversión para el periodo auditado, 2006-2012, a
valores diciembre 2005 asciende a $ 1.182.009.631.
No obstante lo planteado en los párrafos anteriores en referencia a la obligación de
inversión exigible para el periodo 2006-2010, el ORSNA en oportunidad del dictado de la
resolución Nº 12/08, aprobatoria del Plan anual de obras 2008, considera que el Plan de Obras
del 2008 “ha tenido en cuenta la postergación de las inversiones49 previstas en el numeral 6.2
del Acta Acuerdo…. y Que el Acta Acuerdo de Renegociación Contractual fue ratificada en
fecha 4 de diciembre de 2007 y el Concesionario cumplimentó en fecha 31 de enero de 2008
la presentación del Plan Quinquenal respectivo, resultándole materialmente imposible realizar
tal presentación en los términos establecidos por el Numeral 7.1 de la referida Acta, ante la
carencia de norma que ratificara el acuerdo oportunamente celebrado con el ESTADO
NACIONAL”.
De este modo el ORSNA, desconoce lo estipulado específicamente en el Acta
Acuerdo respecto al Plan de Inversiones del primer período, al identificarlo como Primer
47
El referido Plan de Inversiones de la Carta de entendimiento fue remitido, por el ORSNA, por Nota 20/2013, como Anexo
III.
48
Plan de Inversiones.
49
El subrayado nos pertenece.
36
Plan Quinquenal y en tal caso, sujeto a reformulación en los términos previstos para tales
planes. Así le otorga al concesionario50, un beneficio extra con evidente perjuicio económico
para el Concedente, sumándole un nuevo periodo de gracia para cumplir con las inversiones
atrasadas, tomando el año 2008 como fecha de inicio de un periodo que el organismo
identifica como el primer quinquenio.
Reafirma su postura el ORSNA con el dictado de la Res. Nº 45/0951 cuando expresa:
“…independientemente que las mismas52 guarden estricta relación con las previstas en el
Anexo IV del Acta Acuerdo de Adecuación del Contrato de Concesión para ser ejecutadas
dentro de los primeros cinco años contados desde el 1º de enero de 2006 con más el período
de gracia previsto por la demora en la entrada en vigencia de la referida Acta, y cuando
agrega: y máxime considerando que el Acta Acuerdo deja constancia de que las inversiones
del primer quinquenio responden en parte a obras pendientes de ejecución al momento de la
renegociación, cuya ejecución reprogramada se prevé finalizar en el año 2012.”53
De esta forma, el ORSNA, estando en plena ejecución el Plan de Inversiones
previsto, asimila la postergación de la evaluación de cumplimiento con la postergación de la
obligación de ejecución del Plan de Inversiones del primer periodo hasta diciembre de 2012,
transformado el primer periodo del Plan de Inversiones en un “quinquenio” de siete años de
duración.
En virtud de la sin razón de tal concepto y de su impacto en la determinación de los
futuros quinquenios, el servicio jurídico del ORSNA, se expide ratificando al primer periodo
como quinquenio pero no su corrimiento, estableciendo la superposición de ambos54.
No obstante, el Dictamen en análisis, se re-alinea con el espíritu del ARC cuando
señala que el Plan Quinquenal a aprobar es el correspondiente al periodo 2011-2015, sin
50
Transcurridos ya dos años de vigencia del Acta Acuerdo y diez meses del principio de ejecución del Plan de Inversiones
Listado de obras 2009.
52
Refiere a las inversiones.
53
El subrayado nos pertenece.
54
Dictamen GAJ Nº 105/11: “No obstante esta particular forma de evaluar el cumplimiento del Plan de Inversiones
correspondiente al período 2006 -2010, el que deberá estar concluido al 13 de diciembre de 2012, el Acta Acuerdo no prevé
un corrimiento del inicio del segundo quinquenio, sino, por el contrario, una superposición de ambos Planes de Inversión
Quinquenales”.
51
37
mencionar el correspondiente al periodo 2006-2010 interpretándose por ende, que éste estaría
“aprobado” con el Acta misma55.
4.2.2. La postergación en la ejecución del Plan de Inversiones del periodo 20062010 condiciona la factibilidad de la realización de las obras previstas.
El Plan de Inversiones surgido de la renegociación contractual se abre en dos
periodos bien diferenciados56. A fin de darle sentido a esta diferenciación del Plan de
Inversiones, es importante recordar que, a diciembre de 2005, fecha de corte y cierre tomada
para el análisis y evaluación de cumplimiento de la inversión por parte del Concesionario en
el acuerdo logrado, los incumplimientos de inversión alcanzaban el 50% de lo comprometido
contractualmente57. Este incumplimiento incluía importantes obras de infraestructura
necesarias para alcanzar los estándares de calidad exigidos por normas internacionales y otras
obras de infraestructura mínimas indispensables para la prestación del servicio con un grado
de seguridad aceptable. Es decir, eran obras impostergables.
Tal situación se agravó por el hecho que los montos de inversión definidos
finalmente en el Anexo IV del Acta Acuerdo no resultaron equivalentes a la obligación
comprometida en el Contrato de Concesión original58, lo que implica menos obras de
infraestructura y mejoramiento en el SNA a cargo del Concesionario a partir de la
renegociación.
De resulta, el Anexo IV del Acta Acuerdo, considera inversiones para el periodo
2006-2010 por $ 978 millones (incluye obras pendientes del periodo 1998-2005), y $ 526
55
Dictamen GAJ Nº 105/11: “111.- Por lo expuesto, ateniéndonos al sentido literal del primer párrafo del Numeral 6.2 de la
Parte Cuarta del Acta Acuerdo de Adecuación del Contrato de Concesión, o bien haciendo lectura del mismo en forma
integrada con el Numeral 6.3 de la Parte Cuarta del Acta Acuerdo de Adecuación del Contrato de Concesión, es dable
concluir que el segundo quinquenio, respecto del cual corresponde aprobar un Plan de Inversiones, abarcará el período 1 de
enero de 2011 al 31 de diciembre de 2015.”
56
2006-2010 y 2011-2028.
57
Resolución AGN 199-2011 – Análisis de las Etapas de cierre de la renegociación contractual entre el Estado Nacional y
Aeropuertos Argentina 2000 S.A.
58
Plan de Inversiones Contractual (PIC) indica en detalle, por aeropuerto, el tipo de obra (mejorativa, capacidad,
estandarización), el monto de inversión comprometido y año de ejecución. El monto global para los 30 años de concesión era
de u$s 2.137.347.000 (ó u$s 2.228.128.000 con los adicionales por dirección y gerenciamiento de la obra, de hasta 5%),. El
Anexo IV del Acta Acuerdo comprende inversiones por $2.138.000.000 (u$s 650.000.000) para el periodo 2006-2028.
38
millones por inversiones incumplidas, reprogramadas a partir de 2006 y que se estima
quedarían completadas en 2015.
El ARC fija la inversión comprometida anualmente no sólo en términos físicos y
monetarios, (identifica obra y monto) sino que también la expresa en función de los ingresos
totales de cada año de la concesión, que son el elemento regulador por excelencia del nuevo
marco regulatorio.
En ese contexto, la postergación de las obras que debían realizarse en el periodo
2006-2010 hasta diciembre de 2012, además de la consecuencia inmediata en la calidad de
servicio resultante, desequilibra por sí solo la PFIyE impactando directamente en aspectos
relativos a la sustentabilidad de la Concesión, consignados en el Anexo V del Acta Acuerdo59.
A fin de ponderar la postergación, se realizó un ejercicio consistente en expresar los
montos de inversión comprometida, anualmente, según el ARC y los montos de la inversión
ejecutada, anualmente, en un parámetro físico equivalente extrapolable en el tiempo. Para ello
se tomó el valor $/m2 del “Modelo uno” confeccionado por la revista especializada Vivienda,
a diciembre de cada año60. El resultado se expone en el grafico siguiente:
59
El Anexo V detalla aspectos relativos a la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión.
La revista Vivienda es una publicación especializada en costos de la construcción desde 1960, que publica mensualmente
los costos de materiales y mano de obra y elabora un índice propio –Modelo Uno- que refleja el precio por metro cuadrado de
un edificio prototipo en propiedad horizontal..
60
39
Inversión comprometida versus ejecutada expresada en m2
equivalentes
1.000.000
900.000
800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Total
M2 equivalentes comprometidos en el Acta
M2 equivalentes construidos
Fuente ORSNA, elaboración propia
Los datos muestran que de los m2 equivalentes a construir en el periodo 2006-2012,
esto es 906.449 m2 de vivienda tipo Modelo uno, se construirán efectivamente61 694.753 m2,
esto es el 76,66% de lo previsto debido a las variaciones de costos específicos de la
construcción y asociados que, ante la ausencia de una tasa de actualización representativa
que mantenga actualizada la inversión comprometida no ejecutada, determina este
“incumplimiento físico” producto del corrimiento temporal de las inversiones.
El ARC sujeta el monto de inversión a los ingresos de la Concesión. Esta condición
determina que los compromisos de inversión incumplidos, podrían no ser recuperables en su
totalidad a futuro en virtud del límite determinado por la relación de los compromisos fijados
anualmente y los ingresos percibidos.
La ejecución del Plan de Inversiones a la fecha, muestra que ya se ha configurado el
escenario advertido por el ORSNA durante el proceso de renegociación y expresado en Nota
980/04 a UNIREN: “El monto de inversión total determinado en la propuesta no prevé
61
En el supuesto que el Concesionario haya cumplido con el monto nominal de lo comprometido globalmente a la fecha.
40
formula de ajuste, por lo tanto representa un techo inamovible para todo el período de la
Concesión. Existe la posibilidad cierta de que, ya sea por un incremento efectivo del tráfico o
por potenciales procesos devaluatorios, no se encuentre garantizada la financiación de las
obras necesarias para atender las necesidades emergentes de dicho incremento por
agotamiento prematuro de los fondos.”
En este marco el Organismo ha iniciado la implementación de mecanismos
destinados a financiar las obras del Plan de Inversiones que no serán ejecutadas como
inversión directa del Concesionario, como:

Destinar los fondos de la sub-cuenta del 11,25% del FFSNA mayormente a obras
del Grupo A62.

Crear un nuevo Patrimonio de Afectación destinado a financiar obras del Banco de
Proyectos 2012, según Resolución ORSNA Nº 118/12.

Analizar el Acuerdo comercial entre AA2000 y ARSA-AUSA, respecto a la
posibilidad de adelantar los pagos de cánones por servicios a los fines de permitir
al Concesionario AA2000 ejecutar obras que se detallan como complementarias
del Plan 2013-2014 (Nota AA2000-DIR-553/13)63.
4.2.3. El
ORSNA
no
ha
iniciado
procedimientos
sancionatorios
por
incumplimientos a la meta anual de inversiones.
El Plan anual de obras, según lo define el ORSNA en la Res. Nº 33/08 64: “Es el
programa de obras e inversiones que el Concesionario realizará a lo largo de un determinado
ejercicio anual, aprobado por el ORSNA y conformado por una selección de obras e
inversiones incluidas en el Plan Quinquenal al que corresponda dicho período.”
El Plan Anual, entre otros, debe especificar la identificación de la obra, el monto,
fecha de inicio y fecha de finalización en todo de acuerdo a lo normado en la Resolución
62
Acta de Directorio 4/11: “De acuerdo a valores preliminares estimados, el Concesionario debería realizar obras en este
período por un total de 2.291millones de pesos, y podría contar además para invertir en el Grupo A con el remanente de la
sub.-cuenta del Fideicomiso 11,25% por un total de 705 millones”. Por lo tanto la inversión destinada al Grupo A de
aeropuertos sería de aproximadamente $ 2.996 millones a valores de julio de 2010.
63
Es válido recordar que el concesionario realizó una cesión de crédito por una deuda con ARSA-AUSA.
64
Resolución ORSNA que crea el Registro de Inversiones en cumplimiento del mandato del Acta Acuerdo.
41
ORSNA Nº 36/0865, acápite 3.2: “Sobre la base del Plan de Inversiones Quinquenal (PIQ)
aprobado, el Concesionario presentará el Programa Anual de Obras, para cada uno de los años
que lo componen según el siguiente cronograma: Año 1 del Quinquenio: TREINTA (30) días
después de aprobado el Plan Quinquenal. Año 2, 3, 4 y 5 del Quinquenio: el 1º de abril del
año anterior al correspondiente a la ejecución, o el día hábil posterior en los casos en que éste
fuera feriado o no laborable.”
“A los efectos de determinar las obras a incluir en el Plan, el Concesionario tendrá en
cuenta que el cumplimiento de la obligación contractual se verifica cuando la obra se habilita
al uso, por lo que deberá prever en sus presentaciones los tiempos necesarios para finalizar
dentro de los plazos previstos en el PIQ para cada inversión, todo el proceso comprendido
desde la formulación del proyecto hasta su habilitación. La no presentación y ejecución en
tiempo y forma será considerada incumplimiento y pasible de sanciones. En los casos de
obras previstas en el PIQ como de duración plurianual, el ORSNA efectuará la imputación
correspondiente según avance físico y económico al fin de cada período anual, entendiendo
que el cumplimiento total de la obra se produce a la fecha de la habilitación de la obra
concluida.”
“Cualquier modificación al Plan Anual de Obras respecto de las obras e inversiones
establecidas para dicho periodo anual en el PIQ, además de ajustarse a las previsiones del
Contrato, deberá ser debidamente justificada y estará sujeta a la previa aprobación del
ORSNA.”
El ORSNA reglamenta la obligación de presentación, aprobación y ejecución de
Planes anuales, mediante las Resoluciones Nº 36/08 y su antecedente la Nº 57/04.
En idéntico sentido, el ARC, Art. 6.12, establece la obligación de constituir una
garantía anual de ejecución de obra: “El CONCESIONARIO deberá constituir en forma anual
antes del 31 de marzo una garantía de inversiones por un valor equivalente al 50%
(CINCUENTA POR CIENTO) de las obras previstas anualmente.”
65
La Resolución Nº 36/08 “Reglamento para la presentación y aprobación de obras”, deroga la anterior Nº 57/04.
42
Desde la interpretación que hace el ORSNA de la cláusula 6.2 del Acta Acuerdo66,
los planes anuales de obra aprobados por el Organismo, se constituyen en la única obligación
de inversión exigible para cada periodo anual, toda vez que la adopción temporaria de Planes
de Inversión alternativos al del Anexo IV del Contrato de Concesión, no exime al ORSNA de
la obligación de la aplicación de la normativa vigente relacionada al control de obras ni a la
sanción de conductas que configuran incumplimientos de las obligaciones contractuales. Por
otra parte, los Planes anuales, constituyen una herramienta insustituible en toda programación
y posterior control de obras, obligación principal del Órgano Regulador.
A fin de evaluar el cumplimiento del Concesionario relativo a la obligación de
ejecución de inversiones, se solicitó al ORSNA la remisión de los Planes de obra anuales,
aprobados, correspondientes a los años 2006 a 2010.
Para los años 2006 y 2007, esta obligación contractual no se cumplimentó. La
ausencia de estos planes aprobados imposibilita verificar cual es la obligación de inversión
exigible establecida por el Organismo para dichos años.
Para los restantes años, los planes anuales de obra o similares aprobados e
informados por el ORSNA son:

Año 2008: por Res. ORSNA Nº 12/08 de fecha 21/2/2008, se aprueba Plan de
Obras 2008 por $174.243.000.-

Año 2009: por Res. ORSNA Nº 45/09 de fecha 30/6/2009 se aprueba un Listado
de Obras 2009 por $238.552.000.-

Año 2010: por Acta de Directorio Nº 2/10 de fecha 24/2/10 se aprueba un
Listado de Prioridades de Obra para 2010 por $507.694.000

Año 2011: por Acta de Directorio Nº 4/11 de fecha 10/3/11 se aprueba un Listado
de Prioridades de Obra para 2011 por $ 751.598.802
66
Prolongar la ejecución de inversiones del periodo 2006-2010 hasta el 2012.
43

Plan 2012: por Acta de Directorio Nº 3/12 de fecha 25/4/12 se aprueba la
“Programación Anual 2012 de Obras e Inversiones -Banco de Proyectos 2012" por
$ 855.347.000.
De comparar los compromisos anuales de obra aprobados por el ORSNA con los exigibles
según ARC a valores corrientes se tiene:
Descripción
2006
2007
2008
2009
Inversiones ARC a
valor 12/2005
139.382
188.047
174.243
229.694
Inversión ARC a
valor corriente
148.373
229.369
244.895
369.530
Plan de obra anual
a valor corriente
N/A
N/A
174.243
238.552
Inv. Ejecutada a
valor corriente
68.517
88.041
132.247
162.377
Fuente ORSNA-Elaboración propia. Expresado en miles de pesos.
2010
2011
2012
246.996
106.553
97.094
470.280
254.662
252.444
507.694
751.598
855.347
391.401
650.000
750.000
Como se observa, los planes anuales aprobados 2008 y 2009 no alcanzan el
compromiso anual del Plan de inversiones del ARC, no obstante el atraso registrado por el
organismo en la ejecución de obras correspondiente a los años 2006 y 2007. En 2010, si bien
el monto aprobado en el Plan Anual supera en valor absoluto al establecido en el ARC,
tampoco recupera los atrasos verificados a esa fecha.
No obstante la disminución de los compromisos anuales de inversión homologados
por el ORSNA mediante la aprobación de cada uno de los planes anuales, el Concesionario no
ha cumplido con ninguno de ellos desde el año 2006 a la fecha.
Requerido el ORSNA respecto a procedimientos iniciados por incumplimientos de
los compromisos anuales de inversión67, informa por Nota Nº 738/13, “no obran expedientes
de penalización respecto de los temas mencionados, argumentando que los dos primeros
periodos quinquenales ofician como una suerte de moratoria” y fijando el 13 de diciembre de
2012 como fecha de evaluación de cumplimiento del primer periodo.
67
Art. 3.2 de la Resolución ORSNA Nº 36/08 y del Art. 17.2 del REGIMEN DE SANCIONES DE APLICACION AL
CONCESIONARIO DEL GRUPO “A” DE AEROPUERTOS DEL SISTEMA NACIONAL
DE AEROPUERTOS (SNA).
44
En este contexto, el ORSNA cambia los compromisos anuales de inversión en
compromisos quinquenales, contraviniendo la normativa vigente por el mismo Organismo
dictada. El Acta de Directorio 3/12 del 25/4/2012, aprueba “la Programación Anual 2012 de
Obras e Inversiones-Banco de Proyectos 2012.” El documento menciona: “El monto de
inversión comprometido para el año 2012 asciende a $ 855.347.000.- (sin IVA, a valores dic.
2011) el cual resulta de la adición de la deuda acumulada registrada del 1er. Quinquenio más
la inversión contractualmente comprometida propia del año 2012.”
4.2.4. El ORSNA no exige el cumplimiento físico del Plan de Inversiones del
Anexo IV.
En el Dictamen GALA (Gerencia de Asuntos Legales y Administrativos) N° 178/03
de 9/9/2003, incorporado como Anexo I del Acta de Directorio N° 41/03, el Servicio Jurídico
del ORSNA entendió que bajo “el imperio del bloque de legalidad” conformado por el
Decreto N° 375/97, el Pliego de Bases y Condiciones aprobado por el Decreto N° 500/97, sus
circulares aclaratorias y el Contrato de Concesión aprobado por el Decreto N° 163/98, la
obligación prioritaria del Concesionario en materia de infraestructura aeroportuaria consiste
en realizar las obras físicas identificadas en el Anexo 3 del Contrato de Concesión ofertado
por el propio AA2000.
“Ello así toda vez que la finalidad de la Concesión del Grupo "A" de Aeropuertos del
Sistema Nacional de Aeropuertos antes descripta (interpretación teleológica), sumada a una
exégesis orgánica y sistemática del juego de la totalidad de las normas de la Concesión
referidas a este tipo de obligación, y las expresas disposiciones contenidas en ellas, llevan
indubitablemente a la conclusión de que el Concesionario no cumple con su obligación
erogando una suma determinada, sino que debe acreditar la realización de todas y cada una de
las obras contractualmente previstas.”
En idéntico sentido el Dictamen GAJ Nº 20/08 reafirma el anterior y agrega: “Ello
implica, dicho en otros términos, que las obras insertas en el Plan de Inversiones, ya se trate
del Anexo 3 del Contrato de Concesión o del Anexo 4 del Acta Acuerdo, son obligaciones de
hacer sujetas a la fiscalización del ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA
45
NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA), quien, por otra parte, goza de la potestad de
modificar las mismas bajo de determinadas condiciones y dentro de un marco preestablecido.”
No obstante, el análisis de la documentación emanada desde el área con
responsabilidad primaria en el control de inversiones del ORSNA, permite observar que al
momento de la enunciación de cada uno de los planes anuales o quinquenales68, la GECIA
(Gerencia de Ejecución y Control de la Infraestructura Aeroportuaria) toma del Anexo IV del
ARC el monto anual comprometido a valor 2005, y lo re-expresa en moneda corriente del año
correspondiente, mediante la aplicación de un índice global determinado por el ORSNA69, sin
hacer lo mismo con cada una de las obras listadas específicamente en el Plan del Anexo IV o
su eventual reemplazo en virtud de las atribuciones del organismo.
En idéntico sentido, en oportunidad de la aprobación del Plan de obras 2012, el
ORSNA considera que: “de igual forma, aun cumpliendo70 el Concesionario con la totalidad
de la inversión comprometida para el periodo 2006-2012, no resulta posible realizar la
totalidad de las obras enunciadas en el citado Anexo IV. Esto se debe principalmente a en que
muchos casos, al momento de estudiar en profundidad las problemáticas a resolver y
desarrollar en forma avanzada los correspondientes proyectos, el alcance de los trabajos
necesarios resulta ser sustancialmente mayor al que surge de los enunciados y montos
consignados en el plan del anexo IV”71.
El ORSNA remitió por Nota N° 277/13, información identificada como “Obras del
Anexo IV 2006-2010, estado de situación a diciembre de 2012”, y “Estado de avance de
Obras ejecutadas y/o en ejecución 2006/2012 - Desagregado por obra - (valores monetarios
correspondientes al año de cada Registro de Inversión)”. Dicha información está consolidada
a 2010 en el Registro de Inversiones y en periodo de verificación para 2011 y 2012, no
obstante haberse cumplido ya el plazo para su evaluación final.
Sin haber finalizado el ORSNA la evaluación de cumplimiento de inversiones del
periodo 2006-2010 iniciado en diciembre de 2012, los datos a confirmar muestran que a esa
fecha, el Concesionario ha ejecutado obras por un monto que, si bien supera la previsión
68
En realidad los Planes Quinquenales nunca fueron enunciados ni aprobados por el ORSNA.
El ARC no incluye una tasa de actualización de las inversiones expresadas a moneda de 2005.
70
El subrayado y resaltado nos corresponde.
71
Prov. GECIA Nº 242/12 - Expte. 46/12
69
46
correspondiente al primer periodo en valor absoluto, no alcanza a cumplir con la prevista a
diciembre de 2012. Téngase en cuenta que el ORSNA superpone el primer período con el
primer quinquenio.
Considerando el criterio del ORSNA en la confección de los planes de obra
expuestos y que las obras exigibles del periodo 2006-201072 son impostergables, se realizó
una tarea de campo sobre el universo auditado.
Sobre la base de la inversión total comprometida para cada aeropuerto según el
Anexo IV del Acta, se conformó el universo de análisis, ordenándolos de mayor a menor.
De la lista conformada, se seleccionaron en forma aleatoria, un aeropuerto cada
cuatro, obteniendo una muestra de 7 aeropuertos, representando el 22% del total del universo.
La planilla resultante se adjunta como Anexo II.
La muestra quedó compuesta por los aeropuertos de: Mendoza, Iguazú, Resistencia,
San Fernando, San Rafael, San Juan y Esquel73. La tarea de campo realizada consistió en:
a) identificar en el Anexo IV las obras que fueron ejecutadas y registradas;
b) ponderarlas económicamente, expresando el valor registrado a moneda corriente, en
moneda equivalente de diciembre de 2005, aplicando los índices globales
proporcionados por el ORSNA;
c) Establecer porcentaje de cumplimiento para cada aeropuerto de la muestra;
d) Comparar costo previsto en el Anexo IV con el costo real de las obras ejecutadas en
cada aeropuerto.
El resultado de la tarea de campo es el siguiente:
72
73
Acápite 4.3.1. de este informe.
Por orden de selección.
47
Valor Acta
%
Inv. Acta
Inv. Ejecutada
%
2006-2012
a valor Acta
Cumplimiento
Mendoza
47.157
3.020
6,40%
2.113
42,91%
Iguazú
23.306
4.332
18,59%
2.581
67,87%
Resistencia
14.478
18.562
128,21%
7.759
139,23%
San Fernando
13.108
6.826
52,07%
4.612
48,00%
San Rafael
9.968
946
9,49%
930
1,70%
San Juan
7.343
1.786
24,32%
1.461
22,29%
Esquel
Total
muestra
4.603
5.981
129,94%
13.363
-55,24%
119.963
41.453
34,56%
32.819
26,31%
Aeropuerto
Obras
Incremento/
ejecutadas
disminución
Fuente ORSNA-Elaboración propia. Expresado en miles de pesos.
Como conclusión se observa que:

la inversión ejecutada en el periodo analizado alcanzó el 34,56% de lo exigible,
considerando los aeropuertos de la muestra globalmente.

la ejecución de esa inversión demandó el 26,31% más de recursos que lo estimado.

existe gran dispersión en el grado de cumplimiento, con aeropuertos como Resistencia
y Esquel con sobre-ejecución74.

la misma dispersión se observa en el costo de las obras, registrándose incrementos que
alcanzan el 139,23% como en Resistencia y disminuciones del orden de 55,24% como
en Esquel.

el incremento del costo de cada una de las obras considerado por el ORSNA posibilita
el cumplimiento económico del Plan de Inversiones a pesar de su incumplimiento
físico.
4.2.5. La no ejecución de las obras necesarias, impostergables y pendientes
previstas en el Plan de Inversiones del Anexo IV del Acta Acuerdo,
determinaron la urgencia de las obras financiadas con el 2,5%.
74
La inversión ejecutada en Ezeiza, $ 601.521.789 y Aeroparque, $ 98.691.279, suman el 60% del monto exigible del
periodo 2006-2010.
48
A Junio de 2013 las obras que se encontraban ejecutadas o en ejecución en el Grupo
A del SNA, financiadas con el FFSNA (Patrimonio del 2,5%) eran75:
Identificación Obra
Descripción
Monto obra
estimado en $
SFD-3117
Ampliación y Adecuación de Plataforma
Comercial”
4.616.453
SFD-2704
Balizamiento Serie Alta Intensidad“Nuevo Sistema de Balizamiento de Pista
05-23, Calles de Rodajes -Señalización
vertical OACI”,
9.511.220
SFD-2702
Rehabilitación Pista
28.730.930
SFD-2705
Adecuación de Franjas Pista 05-23”
18.830.624
EQS-827
Rehabilitación pista, calles de rodaje y
plataforma de la Pista 05-23"
11.843.765
EQS-628
Nuevo sistema de balizamiento de alta
intensidad Pista 05-23
7.683.014
EQS-134
“Repotenciación y GEL
2.000.000
EZE-527
Balizamiento y Reconstrucción de Rodaje
Charlie
1.575.000
EZE-3242
Rehabilitación del Taller de Limpieza y
Tratamiento de metales (Galvanostegia)
6.510.316
Fuente: elaboración propia con información del ORSNA
Como se observa en el detalle, a excepción de la obra EZE-3242 que reviste
características particulares76, las obras ejecutadas bajo esta modalidad, son todas “lado aire”77
y vinculadas a tareas de reconstrucción de pistas, rodajes o plataformas; obras urgentes y
necesarias previstas a ser ejecutadas en los primeros años de la Concesión y que, como
consecuencia de los incumplimientos en el compromiso de inversión registrados a diciembre
de 2005, se reprogramaron e incluyeron en el nuevo Plan de Inversiones del ARC (Anexo IV).
75
Según informa el ORSNA en el Punto 13 por Nota Nº 738/13.
Nunca formó parte del Plan de Inversiones.
77
El "lado aire" (del inglés air-side), incluye la pista (para despegue y aterrizaje), las pistas de carretero, los hangares y las
zonas de estacionamiento de los aviones y el "lado tierra" (del inglés land-side) está al servicio del pasajero e incluye la
terminal, las zonas de comercio, aduanas, servicios, estacionamientos de automóviles etc.
76
49
De las mencionadas obras, la EZE-527 se reprogramó para el año 2007, la SFD2702, para 2009-2010 y la EQS-827, que había recibido una intervención de menor
envergadura en el año 2010, para el 2013.
Si bien el ORSNA goza de la potestad de modificar las mismas (obras) bajo
determinadas condiciones y dentro de un marco preestablecido78, no hizo uso de la referida
potestad para incorporar en las programaciones anuales, estas intervenciones necesarias. Es
recién en el año 2012, cuando el deterioro de las instalaciones ya afecta la calidad y seguridad
del servicio, que se ejecuta la obra requerida79.
Asimismo, con la urgencia de ejecutar estas obras se incluyen con el mismo carácter
de urgente, otras del lado aire como rodajes y plataformas, o relacionadas a la seguridad del
vuelo como señalización, balizamiento o grupo electrógeno que no fue previsto ejecutarlas en
el Anexo IV necesariamente en forma concomitante. Es del caso resaltar que tanto en
oportunidad de definir el Anexo IV del ARC como de aprobar los planes anuales de obra se
contempla la ejecución individual y en distintos períodos anuales de cada una de ellas,.
A la fecha de fin de tareas de campo y transcurrido más de un año del inicio, las
obras de balizamiento y grupo electrógeno en los distintos casos no alcanzaron el 100% de su
ejecución.
El ORSNA, en relación a la urgencia de estas obras se expide con argumentos
similares en todos los casos80: “En el caso de marras, el Concesionario solicitó la excepción
al procedimiento establecido en la Resolución ORSNA N° 65/10 con motivo de urgencia y
fundamenta su pedido en que las obras de repavimentación y sistema de
balizamiento
resultan urgentes debido al estado de deterioro en que se encuentra actualmente la
78
“6.11. EL ORSNA podrá revisar el cronograma previsto en el PLAN DE INVERSIONES pudiendo demandar al
CONCESIONARIO el anticipo de las obras previstas a tal fin o la inclusión de alguna obra no programada, sin alterar el
equilibro de las variables contractuales. Res. 36/08. Cualquier modificación al Plan Anual de Obras respecto de las obras e
inversiones establecidas para dicho periodo anual en el PIQ, además de ajustarse a las previsiones del Contrato, deberá ser
debidamente justificada y estará sujeta a la previa aprobación del ORSNA.”
79
Res. ORSNA Nº 12/13, que aprueba la contratación directa de urgencia de la obra EZE -527 que en sus Considerandos
expresa: “…Que el requerimiento efectuado por el Concesionario fue analizado por el área con competencia técnica en la
materia, quien luego de verificar el estado de la infraestructura a intervenir, coincidió con el diagnóstico acerca de la
necesaria celeridad en la realización de las obras a fin de garantizar la seguridad de las operaciones, opinión que resulta
coincidente con la solicitud formulada en la CONFERENCIA DE ALTO NIVEL SOBRE SEGURIDAD OPERACIONAL,
desarrollada por la ORGANIZACiÓN DE AVIACION CIVIL INTERNACIONAL (OACI), en la Ciudad de Montreal,
CANADA, en el año 2010.Que la demora en la presente contratación profundizaría el deterioro de la infraestructura
aeroportuaria y pondría en riesgo las operaciones áreas mas allá de lo tolerable, de manera tal que, a mayor demora en
realizar las obras, mayor el riesgo y mayor sería el tiempo en que …”
80
Dictamen GAJ Nº 156/12, relativo a la obra EZE-527; Dictamen GAJ Nº 102/11 para obra SFD-2704; Dictamen GAJ Nº
66/12 para EQS-134.
50
infraestructura, siendo éstas indispensables para una operación segura de la aeronave en el
aeropuerto.”
El dictamen GAJ no encuentra reparos a la solicitud del Concesionario omitiendo
considerar la previsión de la Res. ORSNA Nº 36/08 cuando expresa: “En ningún caso podrán
tener el carácter de obra de urgencia aquellas tareas que, estando previstas en el PIQ o
demandada su realización por el ORSNA o advertida su necesidad, el Concesionario no le
haya dado respuesta en tiempo y forma, por lo tanto serán consideradas incumplimiento y
pasible de sanciones.”
Son ejemplos:

la obra identificada como EZE-527, incluida en el Anexo IV del ARC (periodo
2006-2010), específicamente para ser ejecutada en el año 2007, por tratarse de
obra pendiente de años anteriores a la renegociación que no admitía mayor
postergación.

la obra SFD-2702 programada, asimismo, en el Anexo IV para el año 2009.

la EQS-827 planificada para el año 2013, la que exhibía importantes signos de
agotamiento por encontrarse superado ampliamente el tiempo previsto de duración
desde la ultima intervención realizada en el año 200081; agravado por el
incremento de tráfico como consecuencia de la derivación de vuelos desde otros
aeropuertos por la catástrofe natural del volcán Puyehue (Año 2011).
En síntesis, el incumplimiento en la ejecución del Plan de Inversiones del ARC
origina el avanzado deterioro de las estructuras del lado aire de los aeropuertos.
4.2.6. El ORSNA autorizó el financiamiento de obras con Afectación Específica
de Ingresos del 2,5% que no cumplen con los extremos previstos en la
normativa regulatoria específica.
81
La vida útil estimada de este tipo de estructuras es de 10 años de acuerdo a lo manifestado por el ORSNA y AA2000.
51
Dentro del listado de obras ejecutadas y/o en ejecución financiadas con AEI a la
fecha de fin de tareas de campo, se encuentra la denominada EZE-3242: Rehabilitación del
Taller de Limpieza y Tratamiento de metales (Galvanostegia).
De la Memoria del proyecto de esta obra, surge la naturaleza de la misma: “Con el
fin de prestar servicios de mantenimiento a su flota de aeronaves y realizar tareas de
mantenimiento en el área de motores y piezas especiales, la Compañía Aerolíneas Argentinas
tiene previsto la remodelación integral del taller actualmente en uso, del taller de limpieza de
materiales situado en la Planta Industrial Ezeiza (PIE).”82
Se trata de un edificio de aproximadamente 2700 m2 de planta, situado frente a los
Hangares 3 y 4 y por sobre la sala de máquinas principal del sector, que proveerá de fluidos
como agua, vapor y electricidad. La altura de los locales es de aproximadamente 5,40 m, con
un entrepiso de servicio, en el cual se dispone un espacio para el refrigerio del personal.
El 14/7//2010, AA200083 informa respecto a esta obra: “Al respecto, informamos que
la documentación en Fase II de la obra mencionada fue presentada el día 19 de febrero del
corriente mediante nuestra nota AA2000-INFRA 108/10 por lo que agradeceremos tener a
bien expedirse sobre el proyecto. Se aclara asimismo que la inversión de la obra en su
totalidad estará a cargo de la empresa Aerolíneas Argentinas.”
En fecha 2/8/201084, el ORSNA informa al Concesionario que: “Habiéndose
efectuado el análisis técnico del referido proyecto, se presta autorización para la ejecución de
la obra debiéndose atender las observaciones y/o consideraciones detalladas en el Anexo I
adjunto a la presente (que consta de dos fojas).”
La citada Nota en su Anexo menciona: “2. Aspectos Económicos - Financieros: Cabe
señalar que la presente obra no puede ser considerada como una inversión del Concesionario
susceptible de ser incorporada a la Proyección Económica Financiera y/o al Registro de
Inversiones, por resultar una obra realizada íntegramente por cuenta y orden de otra empresa,
82
El subrayado nos corresponde.
Nota AA2000-INFRA Nº 552/10.
84
Nota ORSNA Nº 674/10 en el ámbito del expediente Nº 149/10 que, según la GECIA, es un expediente anterior de la
misma obra.
83
52
encuadrándose en el marco previsto en el Numeral 2.5 del Reglamento aprobado por la Resol.
ORSNA 36/08.”85
Dos años después, a través de una Nota de Aerolíneas Argentinas al ORSNA se
inicia una nueva tramitación de obra mediante Expte. 294/1286, calificando el tratamiento y
ejecución del proyecto de urgente, aunque no adjunta documentación respaldatoria de esta
calificación.
En su intervención, el Departamento de Planificación87 mantiene el encuadre de la
obra en el marco del Numeral 2.5 de la Resolución ORSNA Nº 36/08, al considerar: “En
cuanto al proyecto de remodelación y reparaciones varias previstas en talleres y distintos
sectores donde desarrolla sus funciones especificas la citada Compañía, este departamento no
tiene consideraciones que formular dado que responden a necesidades propias de
funcionamiento y prestación de servicios de Aerolíneas Argentinas.”
No obstante los antecedentes citados, sin mediar consideración alguna, con fecha
17/8/12, en el Informe de Encuadramiento Programático, el DGP 88 del ORSNA informa que
“La Obra Remodelación de Taller de Limpieza y Tratamiento de metales” del aeropuerto de
Ezeiza se encuentra incorporada al Banco de Proyectos del año 2012 como obra a financiarse
con el FFSNA, subcuenta del 2,5%, incorporándola al Plan de Inversiones contractual.
El 15/10/12, por Nota Nº 1102/12, el ORSNA autoriza la ejecución de la obra con un
presupuesto, base agosto 2012, de $ 6.510.316,88 sin IVA (no incluye gastos de proyecto y
gerenciamiento, aunque estos se estiman en un 8%).
AA2000, por Nota INFRA-1029/12 solicita: “Cabe destacar que dicha obra reviste
carácter prioritario para la operación de la empresa Aerolíneas Argentinas S.A… Por ello, es
que solicitamos que se autorice a este Concesionario a la contratación de la obra mencionada
conforme lo dispuesto por el artículo 5 Inc) C) II "Contratación Directa por Urgencia" del
"Reglamento para contrataciones que realice AA2000 con Fondos Fiduciarios pertenecientes
a la Cuenta Fiduciaria del Patrimonio de Afectación para el Financiamiento de Obras en los
85
El subrayado nos pertenece.
Nota Nº 142/12 del 30/5/2012.
87
MEMORANDUM Nº 40/12 de 26/6/2012.
88
Departamento de Gestión de Proyectos de la GECIA.
86
53
Aeropuertos que conforman el Grupo A del SNA y/o a la Cuenta Fiduciaria del Patrimonio de
Afectación para el Financiamiento de Obras del Sistema Nacional de Aeropuertos", aprobado
por las Resoluciones ORSNA N° 65/10 Y ORSNA N° 68/10.
Es de considerar que la urgencia aludida es invocada por un tercero ajeno a la
Concesión, y como tal, sus prioridades de infraestructura no se incluyeron nunca en el Plan de
Inversiones original ni en el Anexo IV del ARC, por no ser sujetos de evaluación en el marco
de los estándares de calidad de servicio que regulan la concesión y justifican las inversiones.
Asimismo, cabe recordar en ese contexto, el destino exclusivo, (obras del Plan
Quinquenal), del patrimonio de afectación que financia esta obra. La misma no se incluyó en
el Plan del Periodo 2006-2010 consolidado en el Acta Acuerdo y, el Plan Quinquenal 20112015 no ha sido aprobado a la fecha.
El servicio jurídico del ORSNA toma la intervención que le compete en el
expediente, omitiendo la situación descripta y se expide mediante Dictamen GAJ Nº 123/12:
“Se destaca: Teniendo en consideración que la presente contratación forma parte de las
primeras obras realizadas por el Concesionario y que son financiadas por medio del
Patrimonio de Afectación para el Financiamiento de Obras del SISTEMA NACIONAL DE
AEROPUERTOS (SNA), los mecanismos que regulan el procedimiento de contratación están
siendo sometidos a los primeros exámenes de eficacia reglamentaria.”
Asimismo, surge de lo expresado por medio de la Providencia GAP Nº 632/12 que el
monto autorizado por medio de la Nota ORSNA N° 1102/12 para la realización de la obra89
no corresponde al monto asentado en la Programación Financiera 2012-2014 por lo que el
área con competencia en la materia sostiene en su informe que "esta Gerencia tomará dicha
estimación para actualizar el próximo envío de la Programación Financiera" (cfr. fs. 194).
Transcurridos dos meses, en fecha 17/12/2012, AA2000 mediante Nota INFRA1239/12 remite documentación actualizada en fase II que incluye nuevo computo y
presupuesto por $ 18.203.067,67 incluido proyecto y gestión.
89
$6.050.000.
54
El DGP, en un nuevo Informe Técnico del 10/1/2013, analiza el nuevo presupuesto y
cierra como total a considerar en base noviembre 2012, un presupuesto de obra de $
15.210.468,61 con proyecto y gestión incluida. Esta actualización presupuestaria es 232%
superior al presupuesto aprobado en base agosto 2012.
Al respecto, el ORSNA manifiesta: “en el 2012, bajo una nueva Dirección del
ORSNA, se considero que dicha obra no representaba un emprendimiento de alcance
netamente comercial, sino una puesta en norma de un taller de mantenimiento emplazado en
área concesionada directamente vinculado con la prestación de un servicio esencial del
Aeropuerto”, sin mencionar que el taller es de uso exclusivo de Aerolíneas Argentinas en
tanto propietaria del mismo.
Continúa el ORSNA: “Posteriormente la empresa Concesionaria mediante Nota
AA2000-INFRA 1239/12, presentó una nueva documentación en Fase 2 que superaba a la
oportunamente analizada por el ORSNA”. Se desconocen los fundamentos técnicos que
indujeron al Organismo a aprobar un proyecto de obra que fue ampliamente superado dos
meses mas tarde.
La obra se inició el 18/3/2013 y no obstante a la fecha de fin de tareas de campo,
según informa el ORSNA90, presenta un avance del 32%.
4.2.7. El modelo de control de inversiones desarrollado por el ORSNA, no
permite establecer, medir o comparar el cumplimiento y/o ejecución de
todas y cada una de las obras comprometidas.
El control de inversiones, reconoce tres acciones fundamentales: planificar,
inspeccionar y registrar. En ese orden, no se puede inspeccionar ni registrar fehacientemente
lo que no se planifica o previsiona metodológicamente. La planificación para el control de
inversiones prevista para los dos periodos en que el ARC ha dividido el Plan de Inversiones,
tiene la siguiente estructura:
90
Nota ORSNA N° 277/13.
55
a) Periodo 2006-2010: Base Anexo IV - Planes anuales según Resolución 36/0891 y/o
Proyecciones Financieras anuales.
b) Periodo 2011-2028: Base Anexo IV – Planes Quinquenales – Planes Anuales y/o
Proyecciones Financieras anuales.
Cabe recordar en este punto que la UNIREN introdujo el concepto de Plan
Quinquenal para el periodo 2011-2028 para darle a la Concesión una herramienta que permita
modificar el PIC del Contrato aprobado por Decreto 193/98, fijo e inamovible para todo el
periodo de la concesión, en un Plan flexible, dividido en planes quinquenales que posibiliten
la evaluación, rectificación y planificación de los compromisos de inversión cada cinco años.
En virtud de ello, en el periodo auditado, 2006-2012, el ORSNA debió ejecutar las
siguientes acciones a fin de dar cumplimiento a su obligación primaria del control de
inversiones:

aprobación de Planes Anuales para el periodo 2006-2010 sobre la base del Anexo IV,

aprobación del Plan Quinquenal para el primer quinquenio, esto es 2011-2015,

aprobación de los Planes Anuales correspondientes a los años 2011, 2012, 2013 y
2014.
Aun así, no existe acto administrativo expreso de aprobación de los planes 2006 y
2007; el Plan de Obras 2008 se aprobó el 21/2/2008; el Listado de Obras para el 2009, el
30/6/2009; el Listado de Prioridades de Obra para el 2010 y 2011, el 24/2/2010 y el 10/3/2011
respectivamente; la Programación Anual 2012 de Obras e Inversiones –Banco de Proyectos
2012, el 25/4/2012 y el Banco de proyectos 2013, el 20/5/2013. Es decir que todas las
aprobaciones fueron realizadas de manera extemporánea. Tampoco se cumple con la
obligación relativa a la presentación y aprobación de los Planes Quinquenales ya que, a la
fecha de fin de tareas de campo, no se ha aprobado el Plan Quinquenal correspondiente al
primer quinquenio, (2011-2015), cuya presentación debió ocurrir el 31 de enero de 2010. En
91
Para 2006-2007 estaba vigente la Res. N° 57/04.
56
virtud de este incumplimiento, la aprobación de los planes anuales 2011, 2012 y 2013 no se
ajusto a la normativa vigente92.
Asimismo, el cambio en los sucesivos planes de la denominación, monto y alcance
de cada una de las obras, la indefinición de plazos, la eliminación de obras incumplidas en
años sucesivos, la introducción de nuevos vocablos para identificar los planes anuales tales
como listado, prioridades, bancos de proyectos, etc. dificultan el encuadre legal de dichos
documentos, la determinación de la inversión ejecutada, la evaluación de cumplimiento de
obligaciones y la constatación de incumplimientos plausibles de penalización.
El ORSNA no pondera la importancia de cada una de estas instancias planificadoras
y justifica su accionar cuando sostiene: “…suele ocurrir que obras consideradas necesarias
pero no ejecutadas, o no completadas por razones presupuestarias durante el periodo en el que
se encontraban programadas, no necesariamente pasan a formar parte del siguiente Plan, ya
que una evaluación actualizada de prioridades puede postergarla, ya sea por la ejecución de
obras de mantenimiento que prolonguen su vida útil, por una razonable modificación de su
alcance, o por irrupción de necesidades de infraestructura que exijan prioridades de
ejecución93 …El concepto de Listado de Obras responde a la necesidad de elaborar un
esquema de planificación suficientemente flexible como para adaptarse a lo largo de 5 años, a
la dinámica de la actividad aeroportuaria, fluctuante en cuanto a demanda, aspectos
reglamentarios, situaciones no previsibles, nuevos requerimientos de infraestructura etc…,
…se comprenderá que este proceso de relevamiento de datos en diversas locaciones,
intervención de numerosos organismos relacionados con la actividad, consideración de
circunstancias particulares, reglamentarias, estimación de la envergadura, alcance y costo de
cada obra propuesta, evaluación de las obras necesarias y no ejecutadas en el periodo 20062010, evaluación de la vigencia de las obras que figuraban en el Anexo IV del Acta Acuerdo
para el periodo, consideración de necesidades relacionadas con la calidad de servicio,
92
Res. ORSNA Nº 36/08: “3.2 Plan Anual de obras e Inversiones… Sobre la base del Plan de Inversiones Quinquenal (PIQ)
aprobado, el Concesionario presentará el Programa Anual de Obras, para cada uno de los años que lo componen según el
siguiente cronograma: Año 1 del Quinquenio: TREINTA (30) días después de aprobado el Plan Quinquenal. Año 2, 3, 4 y 5
del Quinquenio: el 1º de abril del año anterior al correspondiente a la ejecución, o el día hábil posterior en los casos en que
éste fuera feriado o no laborable.”
93
Nota ORSNA Nº 20/13.
57
seguridad operacional, sustentabilidad medioambiental, planificación de Planes maestros,
normativas señaladas por instituciones nacionales y provinciales y otras no menos
importantes consideraciones, conlleva un tiempo de elaboración que eventualmente supero
estimaciones previstas.”
Lo reseñado implica que para el organismo la actividad aeroportuaria no permite la
planificación y/o previsión de periodos que superen el año. Más aun, ese breve periodo de
tiempo podría ser, asimismo, excesivo.
4.2.8. Las mediciones del nivel de calidad de servicio realizadas por el ORSNA
en el ámbito de aplicación del Programa de Medición de Factores de
Calidad de Servicio detectan deficiencias de infraestructura cuya
subsanación demanda obras inmediatas que no son exigidas como tales al
Concesionario.
En las Bases para la Revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos,
documento remitido al Concesionario en oportunidad de la apertura de cada uno de los
procesos de revisión de la PFIyE, se menciona:
“Objetivo de la revisión: El mecanismo de revisión tiene por objeto preservar el
equilibrio entre las variables integrantes de la PFIyE. Se entenderá que la Concesión está en
situación de Equilibrio Económico Financiero si las tarifas aeroportuarias por los servicios
prestados permiten recuperar, en el plazo de la Concesión, y en las condiciones de calidad
definidas, todos los costos asociados a la prestación, incluyendo los costos operativos, de
inversión e impositivos incurridos por el Concesionario, así como una remuneración
determinada por el costo de capital.
Calidad: Las acciones de vigilancia económica ejercidas por el ORSNA deberán
permitir un control concomitante con la prestación del servicio, a efectos de evitar
desviaciones en la prestación e incumplimientos en la calidad de servicio y el nivel de
inversiones a realizarse.
En base a ello, durante el Proceso de revisión se merituará el cumplimiento con el
58
Proceso de Medición de los Estándares de Calidad del Servicio, aprobados por Resolución
ORSNA Nº 46/08.”
Según lo mencionado por esta AGN en el informe aprobado por Res. AGN 242/12,
las primeras mediciones realizadas en el ámbito del PMFCS en los años 2009 y 2010
mostraron que numerosos indicadores no alcanzaron los valores de los estándares teóricos
propuestos94.
En consecuencia, tal lo previsto en la normativa, el ORSNA inició dos acciones
correctivas en concordancia con algunos de los indicadores no satisfactorios:
1) De la campaña 2009, labró el Acta N° 7197, en el aeropuerto de Mendoza, por el
incumplimiento del estándar del indicador identificado como 7.12.1 - espacio
disponible para pasajeros, y el indicador 7.12.2 - disponibilidad de asientos para
pasajeros.
2) En la campaña 2010, labró el Acta 7681, en el aeropuerto de Salta, por el indicador
4.4 - Accesibilidad a todos los servicios aeroportuarios95, y el Acta 7684, por el
indicador 6.1 - Disponibilidad de Información sobre vuelos.
Consultado el ORSNA al respecto, por Nota Nº 738/13 responde: “respecto al
motivo que origina el Acta Nº 7197, aeropuerto de Mendoza, se hace saber que actualmente
esta en ejecución la obra Readecuación y Ampliación de la terminal de pasajeros, con lo que
serán subsanadas ambas diferencias.
En cuanto al Acta nº 7681, labrada en el aeropuerto de Salta, pongo en su
conocimiento que se ha previsto la realización de la obra “Núcleo de Circulación Vertical
para Arribos Cabotaje e Internacional, que dará solución a la deficiencia…”
94
El Expte. E00146/2010, campaña 2009, a fs. 3, cita: “en el año 2009 se puede observar que fueron medidos 338
indicadores en los aeropuertos de Aeroparque, Ezeiza, Córdoba, Mendoza, Bariloche e Iguazú con mayor movimiento de
pasajeros del SNA (más de 500.000 pax/año), de los cuales el 68% de esos indicadores cumplen con el estándar establecido,
el 17% obtuvieron valores cercanos al estándar fijado, y solamente el 15% no alcanzaron el valor estándar.” Expte 170/2011,
informe resultado año 2010, fueron medidos 380 indicadores en los aeropuertos de Aeroparque, Ezeiza, Córdoba, Mendoza,
Bariloche, Iguazú y Salta con mayor movimiento de pasajeros del SNA (más de 500.000 pax/año) de los cuales el 75% de
esos indicadores cumplen con el estándar establecido, el 11% obtuvieron valores cercanos al estándar fijado y solamente el
14% no alcanzaron el valor estándar.
95
El aeropuerto carece de los medios necesarios para que los pasajeros con movilidad reducida que arriban a esta terminal
accedan a las salas de arribo.
59
Tal lo informado, de la documentación remitida por el ORSNA, se pudo constatar,
que la obra en el Aeropuerto de Mendoza así como la obra en el Aeropuerto de Salta, se
incluyen en el Banco de Proyectos 2012 pero que, a diciembre de ese año, transcurridos tres
años desde la constatación del incumplimiento, ninguna de las obras se ha ejecutado y se
encuentran en el estadio de Proyecto en Gestión.
Asimismo, en el Banco de Proyectos 2013, se incluye nuevamente la obra
Readecuación y Ampliación de la terminal de pasajeros en el Aeropuerto de Mendoza pero no
así la obra requerida en el aeropuerto de Salta.
4.2.9. El Registro de Inversiones no otorga certeza sobre los compromisos de
inversión efectivamente ejecutados.
El Registro de Inversiones es el registro en el que se asientan, bajo firma de la
Concesionaria las obras ejecutadas, previstas en el Plan de Inversiones y el monto en pesos
que se reconoce por las mismas.
La creación del Registro de Inversiones en el ámbito del ORSNA se previó como
herramienta para subsanar uno de los obstáculos más importantes surgidos durante el proceso
de renegociación, tal cual fue la determinación de los montos de inversión efectivamente
ejecutados por el Concesionario a diciembre de 2005.
Para los compromisos de inversión anteriores a la vigencia del Acta Acuerdo, el
ORSNA resolvió por Res. Nº 20/08, ARTICULO 5: “Tener por aprobadas las inversiones
respecto de las obras efectuadas por el Concesionario AEROPUERTOS ARGENTINA 2000
SOCIEDAD ANÓNIMA, que fueron informadas oportunamente por este ORGANISMO
REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) a la UNIDAD
DE RENEGOCIACIÓN Y ANALISIS DE CONTRATOS DE SERVICIOS PÚBLICOS
(UNIREN), en el marco del proceso de renegociación que culminó con la ratificación del
ACTA ACUERDO DE ADECUACIÓN DEL CONTRATO DE CONCESIÓN, a través del
Decreto N” 1799/07”.
El Organismo dictó la Resolución Nº 33/08 (8/5/2008) mediante la cual aprueba el
60
Registro de Inversiones “dando cumplimiento al Numeral 8 de la Parte Cuarta del ARC”.
El Registro así creado es un insumo para el análisis al momento de:
a) ponderar el cumplimiento de las inversiones en función del Registro de Inversiones de
la Concesión en ocasión de las Revisiones Ordinarias Anuales y Extraordinarias
(Numeral 6.5 de la Parte Cuarta del Acta Acuerdo). Es la fuente de los datos relativos
a la inversión efectivamente ejecutada a fin de ser ponderada en ese ámbito96.
b) tomar como base a los fines de liquidar a la CONCESIONARIA los importes
correspondientes a los distintos supuestos de extinción de la CONCESION97.
c) articular el procedimiento de reducción de la garantía correspondiente al cumplimiento
de las inversiones a pedido del Concesionario.
d) poseer un seguimiento más próximo del avance de las inversiones comprometidas, a
fin de facilitar la revisión quinquenal de las mismas98.
La Resolución Nº 33/08 es modificada 28 meses después, por a Resolución Nº 48/10,
en virtud “Que en función de la experiencia adquirida en el ORGANISMO REGULADOR
DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) tanto en la metodología de
análisis como en el mecanismo adecuado de envío de la información por parte del
Concesionario AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 SOCIEDAD ANÓNIMA, se propicia
modificar el mencionado reglamento, se propone a) Reordenar el texto aprobado por
Resolución ORSNA Nº 33/08; b) Modificar el procedimiento de revisión y control de
documentación y c) Analizar y redefinir el alcance de los Títulos que conforman el referido
Reglamento.”
Solicitada al ORSNA la documentación relativa a esta base de datos 99, remite los
números de Resoluciones ORSNA que aprueban los montos anuales a reconocer como
inversiones a registrar. Asimismo, remite planilla “LISTA DE INVERSIONES EN OBRAS
EJECUTADAS Y/O EJECUCIÓN 2006-2012 (valores correspondientes al año de cada
registro de inversión). No se tuvo a la vista el registro propiamente dicho.
96
Res. ORSNA Nº 111/08.
ARC.
98
Res. ORSNA Nº 28/12.
99 Nota AGN –PCSER Nº 83/12
97
61
Establecidos los parámetros que rigen el Registro de Inversiones, a través del análisis
de documentación emanada del Organismo relativa a la gestión de este registro, se constata:

La inversión registrada para los años 2006 y 2007 por Resolución ORSNA N° 1/09,
esto es $ 57.868.457,16 para el período 2006 y $ 69.893.657,93, para el período 2007,
se modifica por Res. ORSNA Nº 60/10: “Para el año 2006, $ 68.517.154; Para el año
2007; $88.041.021 tal surge de la diferencia entre el monto señalado en su
oportunidad por el Concesionario… con el que finalmente fue autorizado a registrar.”

Los datos de inversión ejecutada ponderados en cada revisión de la PFIyE no son
definitivos, tal lo expresa el ORSNA en oportunidad de la revisión anual de la PFIyE
2009100, al considerar: “Que en el caso que los datos del 2009 sufran variaciones con
respecto a los datos definitivos, los ajustes serán incorporados al próximo proceso de
Revisión Anual” y toma para el cálculo del año 2009: $ 195.000.000.

La misma situación se advierte en la Res. Nº 4/11 cuando el ORSNA rectifica el
registro 2008 y determina que corresponde incluir en el Registro de Inversiones como
inversiones efectuadas por AA 2000 S.A. correspondientes al período 2008, la suma
de $ 5.213.800, “…conforme la planilla que como ANEXO VI integra la presente
medida”.

Asimismo por la misma Resolución se modifica el monto correspondiente a las
inversiones 2009: “corresponde incluir en el Registro de Inversiones como inversiones
efectuadas por el Concesionario AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 SOCIEDAD
ANÓNIMA correspondientes al período 2009, la suma de $ 149.940.360, de acuerdo a
la planilla que como ANEXO VII integra la medida.”

La inversión a registrar es declarada por el Concesionario y verificada por el
Organismo, no obstante la obligación de contar con el “Presupuesto de obra aprobado”
para poder ejecutar la misma y del “Presupuesto conforme a obra” para posibilitar su
registro, los que ponen al organismo en conocimiento del monto de obra que se ejecuta
y su previsible costo conforme a obra desde el inicio mismo de su ejecución. Son esas
mismas las obras a registrarse.
100
Resolución N° 60/10.
62
La indefinición de las inversiones efectivamente realizadas afecta toda la gestión de
la planificación de obras tal lo manifestado por el ORSNA a esta AGN101 “a los fines de
definir el compromiso de inversión para el año 2012, se adoptó como hipótesis de trabajo una
inversión total ejecutada por AA2000 correspondiente al año 2010 equivalente a $
420.000.000 y una inversión total ejecutada por AA2000 correspondiente al año 2011
equivalente a $ 650.000.000.- Dichos montos al presente no se encuentran consolidados en su
totalidad, revisten carácter de tentativos y podrán ser determinados con exactitud una vez que
se proceda al cierre del Registro de Inversiones del Año 2011, conjuntamente con las
situaciones reversibles del año 2010, además de posibles situaciones de la misma índole que
pudieran surgir del análisis de las inversiones del 2011, encontrándose todo ello en etapa de
desarrollo en función de las presentaciones de documentación técnica y respaldatoria que
presentará el Concesionario hasta el 31 de diciembre de 2012.”
Conforme el Informe de Justificación de la Carta de Entendimiento del 15 de junio
de 2006 de la UNIREN, el nuevo sistema regulatorio de la Concesión “brindará precisiones
para resolver con certeza conflictos regulatorios, contractuales y controversias, evitando que
su dilación en el tiempo afecten el desarrollo del contrato como ha ocurrido hasta la fecha”.
Por lo expuesto se constata que la registración extemporánea e imprecisa de las
inversiones desnaturaliza la finalidad del registro.
4.3. La gestión de control económico financiero de la Concesión exhibe debilidades.
4.3.1. El sistema de Contabilidad Regulatoria no cumple acabadamente los
objetivos de su formulación.
La Contabilidad Regulatoria, desde el punto de vista conceptual es una forma
particular de obtener información en la que las divisiones de cuentas y los criterios de
imputación son fijados en función de los objetivos regulatorios.
El Manual de Contabilidad Regulatoria define criterios técnicos apropiados y
compatibles con las necesidades del Organismo Regulador, con el fin de contar con
información homogénea que reduzca el riesgo de asimetría en la información incrementando
101
Nota N° 20/13.
63
así el grado de transparencia en la relación contractual respecto de la totalidad de las
operaciones del concesionario sobre ingresos, costos y gastos de los servicios e inversiones en
el marco del contrato de concesión.
Desde la perspectiva regulatoria, nace la necesidad de fijar reglas claras a fin de
determinar la dinámica de la asignación de partidas contables correspondientes, con el fin de
contar con la información necesaria para la verificación del informe de contabilidad
regulatoria referidas tanto a ingresos como a egresos entre los distintos tipos de servicios bajo
supervisión y control.
Conforme la reglamentación a la que deben ajustarse las tareas de la revisión de la
Proyección Financiera de Ingresos y Egresos –Resolución ORSNA Nº 111/2008- los datos
que surjan del sistema de contabilidad regulatoria se toman como un insumo para el desarrollo
de las tareas de reequilibrar la PFIyE. La implementación de un sistema de Contabilidad
Regulatoria que brinda la uniformidad e integridad de la información del plan de cuentas del
prestador de la compañía regulada, fortalece el proceso de vigilancia económica. Si se
considera al sistema de Contabilidad Regulatoria y a sus producidos, como un insumo de tal
importancia para el proceso de evaluación de la PFIyE, es de esperar que las herramientas que
brinda la contabilidad regulatoria se encuentren verificadas por el ORSNA y/o ajustadas
atento a los desvíos que eventualmente pudieran haberse producido en las imputaciones
realizadas por el Concesionario, aún cuando éste tenga conocimiento de las pautas estipuladas
por el Manual de Contabilidad Regulatoria.
Lo reseñado precedentemente no pudo ser verificado a través del análisis de las
actuaciones administrativas y planillas Excel detalladas en el Anexo I.
El ORSNA en oportunidad de la revisión de la PFIyE pone de manifiesto que los
datos reales correspondientes a los costos de la concesión, incluidos en los Informes de
Contabilidad Regulatoria, son coincidentes con el Balance Anual Auditado, el Balance de
sumas y saldos y han sido controlados con el sistema SAP al cual desde 2009 el ORSNA tiene
acceso para el cumplimiento de sus tareas regulatorias.
Se destaca que el sistema SAP, sistema de gestión y procesamiento de datos que
64
utiliza AA2000 S.A. para las registraciones contables, produce los informes denominados
Balances de Sumas y Saldos, que a su vez son la base para la realización de auditorias sobre
estados contables. De este modo, los tres elementos de información Contable que controla el
ORSNA, reconocen la misma base de información, es decir, el Concesionario.
En cuanto a las operaciones con empresas controladas y vinculadas, la Resol.
ORSNA Nº 54/2008, establece que el Concesionario debe registrarlas de manera explícita
dentro de los informes de contabilidad regulatoria, en los términos del Art. 33 de la Ley
19550 y modificatorias, detallando la información económica que permita verificar la
eficiencia y razonabilidad de las operaciones y actividades involucradas, siendo dos de sus
objetivos asistir en detectar conductas anticompetitivas del concesionario y mejorar la
transparencia del sistema regulatorio del contrato de concesión.
No obstante, los procedimientos realizados por el ORSNA en las sucesivas
revisiones ordinarias de la PFIyE o en algún otro procedimiento de auditorias de rutina, no
permitieron al organismo advertir imputaciones contables susceptibles de ser analizadas
particularmente. No es sino, ante la notificación de la Subsecretaría Legal del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Publica y Servicios, que el ORSNA toma intervención y
emite opinión sobre una serie de contratos controvertidos investigados por el BCRA (Banco
Central de la República Argentina), que se encuentran registrados en la contabilidad de
AA2000.
Los contratos a los que se hace referencia son una serie de transferencias que
AA2000 efectuó en moneda extranjera a CORPORACIÓN AMÉRICA SUDAMERICANA
SOCIEDAD ANÓNIMA (CAS) con sede en Panamá, originadas en contratos de asistencia
administrativa, de asistencia técnica y refinanciaciones de los mismos. Estas operaciones, tal
como lo indica el Dictamen Nº 128/2008 de la Gerencia Principal de Asesoría Legal del
BCRA, de fecha 19/3/2012, se corresponden a una serie de operaciones efectuadas entre el
20/03/2009 y el 09/01/2012 y se canalizaron bajo el código de concepto “631 – Servicios
Empresariales y técnicos”.102.
102
La Resol. ORSNA 38/13 refiere a la reseña del BCRA, donde considera que estos contratos podrían resultar constitutivos
de infracciones cambiarias y/o delitos penales.
65
En base al informe elaborado por la GREFyCC (Providencia N° 13/13) en el que se
analiza pormenorizadamente la prueba existente aportada por el Concesionario AA2000, se
concluyó que: "a partir de la consulta realizada por el BCRA con respecto a los servicios
específicos brindados en función de los contratos de asistencia técnica y/o administrativa
firmados
entre
la
Sociedad
Concesionaria
y
CORPORACIÓN
AMÉRICA
SUDAMERICANA Y OGDEN, posteriormente cedido aquel a PRODEN103, y de acuerdo
con los antecedentes de la prueba documental relevada, y sin perjuicio de las consideraciones
específicas caso por caso, no ha sido posible identificar de forma fehaciente las referidas
prestaciones".
El ORSNA entiende que no corresponde autorizar la imputación como gastos de la
Concesión a las erogaciones que puedan realizarse al amparo de los contratos controvertidos,
ya sea por servicios presentes o refinanciaciones de períodos pasados. Por tanto, en la
Resolución ORSNA Nº 38/13, Art. 1 se resuelve considerar que, en base al exhaustivo
análisis de la prueba recabada, no surgen constancias fehacientes de contraprestación real
emergentes de los contratos controvertidos, compartiéndose en todos sus términos lo
dictaminado por el BCRA. Así como resuelve, en el Art. 3 de la misma resolución, instruir a
la GREFyCC a que evalúe el daño producido por los contratos controvertidos que podrían
haber impactado en la Concesión, dando paso al procedimiento previsto reglamentariamente a
los fines de restablecer la correcta imputación de gastos e inversiones104.
En este orden, queda evidenciado que el Sistema de Contabilidad Regulatoria como
herramienta de control y transparencia en la regulación, tal como fue creada por la Resolución
Nº 54/2008, no constituye por sí misma una herramienta suficiente para cumplir con el
objetivo de contar, de manera permanente y estandarizada, con información homogénea
respecto de todo hecho económico relacionado con la concesión, incrementando las
posibilidades de realizar consistentemente y de manera transparente comparaciones y
validaciones que permitan determinar los costos eficientes de la prestación de los servicios
103
Acta Directorio Nº 3/2013: OGDEN y PRODEN forman parte del Grupo Eurnekian.
Consultado el ORSNA respecto a la implementación de este mandato, por Nota Nº 1059/13 informa que dichos informes
se encuentran en etapa de elaboración y que aun no ha finalizado la revisión económica anual posterior a la sanción de la
mencionada Resolución.
104
66
comprometidos contractualmente, optimizando la supervisión y control que debe realizar el
ORSNA.
4.3.2. La falta de reglamentación de los mecanismos para la revisión de la
Proyección Financiera de Ingresos y Egresos confiere incertidumbre al
proceso.
El Acta Acuerdo encomendó al ORSNA la reglamentación de los mecanismos y
procedimientos para la revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la
concesión (PFIyE), y las pautas y condiciones para el proceso de revisión.
El área técnica del ORSNA elaboró y elevó para aprobación de la Secretaría de
Transporte, mediante Resolución ORSNA Nº 111/08 del 30 de diciembre de 2008, los
“Mecanismos para la Revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la
Concesión”.
Asimismo, los mencionados Mecanismos dejan pendiente una instancia de
Reglamentación, de exclusiva responsabilidad del ORSNA, en la que se especificarían los
siguientes criterios a utilizar en el proceso de revisión:

La estructura de fórmulas polinómicas y coeficientes, que servirán de base para la
realización de los ajustes necesarios en los Egresos Operativos y de Mantenimiento,
incluyendo, de corresponder, topes a determinados tipos de egresos.

La metodología que debe implementarse en el caso en que se haga necesario revisar las
funciones de correlación asociadas a la proyección de los rubros de Egresos Operativos y
de Mantenimiento.

La estructura de fórmulas polinómicas y coeficientes correspondientes a los efectos de la
actualización de cada uno de los componentes de inversión.

El tratamiento a considerarse para el caso de las deudas de pago de tarifas y recursos
aeroportuarios.

Los índices correspondientes a la conversión de cada componente de la PFIyE a precios
homogéneos.
67

Indicar el capítulo correspondiente al índice de Costo de la Construcción (ICC) del
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), que será de aplicación para la
adecuación por variaciones de precios en el caso de empleo de índices particulares para
cada ítem de las Obras de Inversión.

Las prescripciones para proceder a eliminar total o parcialmente de los ítems Costos
Operativos e Inversiones, según corresponda, conceptos no vinculados a la regulación y
otros gastos genéricos.
Los “Mecanismos para la Revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y
Egresos de la Concesión” no han sido aprobados por la Secretaría de Transporte, no obstante
son el instrumento utilizado que brinda las pautas básicas del proceso de revisión. Por otra
parte, el ORSNA nunca formalizó la Reglamentación de dichos mecanismos, quedando
pendiente la especificación de los criterios, fórmulas e índices a utilizar en las revisiones de la
PFIyE.
El ORSNA formula las “Bases para la Revisión de la PFIyE” 105 al inicio de cada
proceso de revisión en forma discrecional. De este modo, la definición de principios
fundamentales en la regulación económica financiera de la concesión se deja librada al
criterio de la autoridad circunstancialmente encargada de reglarlos.
4.3.3. La demora en la realización de las revisiones de la Proyección Financiera
de Ingresos y Egresos y en la aprobación de los cuadros tarifarios para el
período auditado, desvirtúa el objetivo del procedimiento, dando lugar a
situaciones litigiosas.
El Artículo 29 del Acta Acuerdo define las pautas y mecanismos de revisión de la
PFIyE, determinando que “El MECANISMO DE REVISION se llevará a cabo en el mes de
marzo de cada año con vigencia a partir del 1° de abril. La primera revisión se realizará en el
mes de marzo de 2008.”
105
Expedientes de Revisión de la PFIyE, ORSNA Nº 69/10, ORSNA Nº 200/11, ORSNA Nº 215/12.
68
A la fecha de fin de tareas de campo, el ORSNA debiera haber concluido seis
procesos de revisión. No obstante ha realizado las siguientes revisiones “anuales” de la
PFIyE:
Período
Apertura del
Aprobación Revisión
Aprobación Nuevo
Expediente
PFIyE
Cuadro Tarifario
2006-2007
26/11/2008
Resolución Nº 9/09 fecha
28/01/09
Resolución Nº 10/09 fecha
04/02/09
2008-2009
15/02/2010
Resolución Nº 60/10
fecha 14/10/10
Resolución Nº 125/11
fecha 21/12/11 (sustituye
Art. 2 de Resol Nº 60/10)
2010
13/04/2011
Resolución Nº 115/12
fecha 07/11/12
Resolución Nº 126/11
fecha 22/12/11
Resolución Nº 117/12
fecha 14/11/12
El 26/11/2008, el ORSNA inició la primera revisión de la PFIyE, correspondiente al
período 2006-2007 que fue aprobada por resolución ORSNA Nº 9/09 del 28/1/ 2009. La
readecuación del cuadro tarifario resultante de dicha revisión, a aplicarse en todos los
aeropuertos del SNA, fue aprobada por Resolución ORSNA Nº 10/09, publicada en el
Boletín Oficial (B.O.) el 4/2/2009.
El 15/2/2010, el ORSNA inició el proceso de revisión de la PFIyE, correspondiente
al período 2008-2009 y lo aprobó por Resolución Nº 60/10 del 17/10/ 2010. El 11/11/10 elevó
a consideración del MPFIPyS el proyecto de Acto Administrativo tendiente a modificar el
cuadro tarifario vigente106.
El 7/2/2011, mediante Providencia PRES 1-11 se solicitó a la GREFyCC la
reformulación de los incrementos de tasas propiciados en la Resolución Nº 60/10, a favor de
las tasas de cabotaje. Consecuentemente, la Resolución Nº 125/11 del 21/12/11, sustituyó el
Art. 2 de la Resol. Nº 60/10 en referencia al reequilibrio de las variables contenidas en la
106
Nota ORSNA Nº 1000/10, de fecha 11 de noviembre de 2010, Exp. ORSNA 69/10
69
PFIyE, modificando el porcentaje de aumento de tasas. El cuadro tarifario resultante, a
aplicarse en todos los aeropuertos del SNA, fue aprobado por Resolución ORSNA Nº 126/11,
publicada en el B.O. el 22 de diciembre de 2011 (22 meses después de iniciada la revisión).
El 13/4/11, cuando aun estaba pendiente de aprobación la reformulación de los
incrementos tarifarios correspondientes a la revisión 2008-2009, el ORSNA inició el proceso
de revisión del período 2010 que se aprobó por Resolución Nº 115/12 del 7/11/2012. La
Resolución ORSNA Nº 117/12, publicada en el B.O. el 14/11/2012 aprobó el cuadro tarifario
correspondiente a aplicarse en todos los aeropuertos del SNA (19 meses después de iniciado
el proceso).
El 17/4/2012 se dio inicio a la revisión de la PFIyE correspondiente al año 2011,
cuando aun se encontraba pendiente de aprobación la revisión del período 2010. En esta
oportunidad y considerando las demoras en la aplicación efectiva de las Revisiones de la
PFIyE, el concesionario solicitó se realice en forma conjunta la Revisión correspondiente al
año 2011 y 2012107. A la fecha de cierre de las tareas de campo, 31/10/2013, la revisión
continúa en proceso (18 meses después de iniciado).
Las mencionadas dilaciones en las revisiones podrían originar situaciones litigiosas
atento que desde sus orígenes la ejecución del contrato de Concesión exhibió un alto grado de
conflictividad, considerando que AA2000 ha realizado presentaciones con reclamos
económicos por los perjuicios ocasionados “por la falta de aplicación efectiva en tiempo y
forma de la Revisión”108, y cuestionamientos sobre la factibilidad de los planes de inversión
comprometidos “si no se hacen efectivas las revisiones previstas en la cláusula 29”109.
4.3.4. La metodología empleada por el ORSNA en las revisiones de la Proyección
Financiera de Ingresos y Egresos se aleja del espíritu considerado por la
UNIREN respecto a las metas de eficiencia expresadas en los costos.
107
Nota AA2000-DIR-1095/12, de fecha 7 de noviembre de 2012, respuesta Nota ORSNA Nº 412-13, de fecha 3 de mayo
de 2013. Expte. ORSNA Nº 215/12.
108
Nota AA2000-DIR-434/12, de fecha 22 de mayo de 2012. La falta de aplicación efectiva de la Revisión habría provocado
una falta de ingresos a la Concesión por la suma de PESOS TRECIENTOS CINCUENTA Y UN MILLONES
SETECIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL CON 16/100 ($ 351.785.016.-).
109
Nota AA2000-DIR-362/13, de fecha 30 de abril de 2013, Expte. ORSNA Nº 215/12.
70
En el marco del proceso de renegociación, la UNIREN estableció un nuevo modelo
de gestión regulatoria de la concesión. Tal como quedó expresada en el Anexo V del Acta
Acuerdo, la PFIyE refleja las previsiones en cuanto a ingresos y egresos que permiten
recuperar, en el plazo de la Concesión, los costos operativos, de inversión e impositivos
incurridos por el Concesionario, incluyendo el pago de la deuda con el Estado Nacional y una
remuneración razonable por el costo de capital invertido en la concesión.
La UNIREN destaca que el acuerdo “no garantiza una rentabilidad sino que fija
ingresos probables contra egresos eficientes, para generar los fondos suficientes y necesarios
para garantizar la viabilidad económica–financiera de la Concesión”.110 Con relación a los
gastos incluidos en la PFIyE, la UNIREN ha considerado la estructura de gastos presentada
por el Concesionario en la oferta, re-expresados a valores del 2006, mediante la siguiente
fórmula polinómica de ajuste: 52,59% variación de índices de salarios + 14,23% variación
de tipo de cambio + 33,18% variación de IPIM.
Dicha base de gastos (más impuestos, menos management fee) fue considerada el
nivel de gastos operativos del concesionario en el año 2006 que luego se proyectó hasta 2028
mediante variables vinculadas y funciones de correlación que se consideraron adecuadas a la
realidad de la concesión.
Concepto
Salarios
Servicios públicos
Mantenimiento
Servicios contratados
Seguros
Servicios incendio y medico
Otros gastos de operación
Matriz
Variables Vinculadas
Fijo
Plan de inversiones*
Pasajeros totales
Plan de inversiones*
Pasajeros totales
Plan de inversiones*
Pasajeros totales
Plan de inversiones*
Pasajeros totales
Correlación
55%
30%
35%
30%
100%
20%
35%
30%
*Corresponde al porcentaje de incremento de la inversión neta.
110
UNIREN, Informe de Evaluación de la Audiencia Pública donde se trató la Carta de Entendimiento firmada entre la
UNIREN y AA2000, 29 de Noviembre de 2006.
71
En este sentido, la UNIREN111 subraya que los costos re-expresados a valores del
2006 “son muy inferiores a los gastos reales que hoy tiene la Concesionaria, según sus
Estados Contables al cierre del 2005”112. Los costos operativos considerados en la PFIyE son
los costos comprometidos en la oferta y no los gastos reales, porque “estos últimos son
sustancialmente superiores a los comprometidos debido a que contienen ineficiencias que no
corresponde reconocer a la Concesionaria”.
Cabe destacar que en los modelos de regulación por tasa de retorno la empresa
regulada no tiene incentivos para reducir sus costos, ya que tendrá oportunidad de
recuperarlos íntegramente en las sucesivas revisiones a través de los correspondientes ajustes
de precio de los servicios regulados. En este orden, la UNIREN manifiesta que como
incentivo a los esfuerzos de eficiencia por parte de la Concesionaria “se le fijan valores
máximos de referencia a los fines de obligarla a realizar los ajustes pertinentes para alcanzar
niveles de eficiencia adecuados con el tipo de prestación”.
Como pautas para la revisión de la ecuación económico financiera, la UNIREN113
dispuso que se “considerará la evolución de los precios ocurrida sobre la estructura de gastos
incluida en la proyección de egresos. Utilizando para re-expresar los gastos la misma fórmula
polinómica empleada en la proyección 2006-2028 de la estructura de gastos presentados por
el concesionario en su oferta”.
En la primera Revisión de la PFIyE realizada por el ORSNA, correspondiente al
período 2006-2007, el Organismo no había concluido con los procedimientos de la
Contabilidad Regulatoria, por lo que se procedió a una revisión de naturaleza transitoria, que
“solo busca recomponer el equilibrio cuyo deterioro se debió a factores que tienen que ver con
los índices de precios”114. En esa oportunidad, se optó por no variar el criterio impuesto por la
UNIREN con respecto a los gastos, trabajando con los datos de oferta ajustados por los
índices de variación de precios asociados a cada línea de la proyección.
111
UNIREN, Informe de Evaluación de la Audiencia Pública donde se trató la Carta de Entendimiento firmada entre la
UNIREN y AA2000, 29 de Noviembre de 2006.
112
“A manera de ejemplo, los gastos en sueldo y cargas sociales, según el Anexo H, alcanzaban a 40,9 M$ mientras que en la
proyección los gastos de personal estimados para el 2006 son de 28,9 M$”
113
UNIREN, 1º Informe de Justificación de la Carta de Entendimiento, 15 de junio de 2006.
114
Providencia GREFyCC Nº 05/09, EXP. ORSNA Nº 563/08.
72
La segunda revisión realizada por el ORSNA, al 31 de diciembre de 2009, tuvo
carácter de “extraordinaria” puesto que se procedió a considerar la evolución de las distintas
variables que integran la PFIyE en forma integral, desde enero de 2006 hasta diciembre de
2009. Tomando como fuente de información los estudios del área de Contabilidad Regulatoria
se incorporaron a la proyección los egresos anuales reales ocurridos, que surgen de los estados
contables 2006-2009, para cada uno de de los rubros considerados dentro de este componente.
A los saldos de los informes se les aplicaron tres Tipos de ajustes regulatorios determinados
por el ORSNA:

Ajustes Regulatorios de Tipo 1: son aquellos que, a partir de las verificaciones
realizadas por el Área de Contabilidad Regulatoria, han surgido como elementos que
implican una incorrecta asignación de determinados costos que no se corresponden en
forma directa con la concesión, como puede ser el caso de erogaciones realizadas por
empresas vinculadas o controlantes. Estos ajustes se aplicaron en el período 20062009.

Ajustes Regulatorios de Tipo 2: son las deducciones realizadas sobre aquellos ítems de
costos que, si bien corresponden en forma directa con la concesión, han sido juzgadas
por el ORSNA como apartados del camino de eficiencia por el que debe transitar una
empresa regulada por Tasa de Retorno. Estos ajustes se incorporan a la PFIyE a partir
del año 2008 hasta 2009.

Ajustes Regulatorios de Tipo 3: tienen como objetivo primordial la creación de los
incentivos tendientes a brindar mayor eficiencia a la concesión. Los mismos plantean
un horizonte temporal que comienza en el año 2010, con metas de reducción concretas
para cada ítem de costo seleccionado hasta el año 2012.
A pesar de los ajustes mencionados, al incorporar a la proyección los egresos anuales
reales, en muchos casos se aprecian importantes divergencias entre los valores de eficiencia
pautados por la UNIREN y los valores actualmente erogados. El ORSNA reconoce que esta
circunstancia ha generado que “al momento de la realización del reemplazo de los valores
presupuestados por la UNIREN por valores reales se produjera un impacto importante en la
73
estructura de costos de la Concesión y con ello en los indicadores financieros habituales, tal es
el caso de la Tasa Interna de Retorno y el Valor Actual Neto” 115. A partir de los niveles de
rentabilidad señalados “se hace necesaria la realización de un reequilibrio de las variables de
la proyección, de manera de asegurar la sustentabilidad del servicio en las condiciones
pautadas”.
En la Revisión 2010, nuevamente se reemplazan los costos de eficiencia estimados
por la UNIREN por los valores reales que surgen de los registros contables de la empresa
hasta el año 2011. Se incorporan a la proyección los egresos anuales reales ocurridos,
teniendo en cuenta los ajustes regulatorios de Tipo 1 (año 2010), Tipo 2 (2010-2011), y Tipo
3 (2010-2012).
La metodología empleada por el ORSNA en las revisiones de la PFIyE se aleja del
principio del acuerdo elaborado por la UNIREN, abandonando las metas de eficiencia
expresadas a través de costos máximos. Este procedimiento repercute en el flujo de fondos
proyectado para la concesión, y se traduce en la necesidad de reequilibrar las variables
involucradas en la PFIyE.
Gráfico: Comparación de Gastos proyectados en la PFIyE del ARC con los gastos
considerados en la Revisión 2010.
Milones de pesos a valores de 2005
1.400
1.200
1.000
800
Gastos PFIE 2010
600
Gastos PFIE Acta Acuerdo
400
200
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
0
Cuadro: Aumentos Tarifarios resultantes de las Revisiones de la PFIyE
115
Providencia GREFyCC Nº 144/10, EXP. ORSNA Nº 96/10.
74
1. Tasa de estacionamiento local
Variación tarifaria
2. Tasa de estacionamiento internacional*
Variación tarifaria
3. Tasa de aterrizaje local
Variación tarifaria
4. Tasa de aterrizaje internacional*
Variación tarifaria
5. Tasa de uso de aeroestación local
Variación tarifaria
6. Tasa de uso de aeroestación regional*
Variación tarifaria
7. Tasa de uso de aeroestación internacional*
Variación tarifaria
8. Tasa pasarelas telescópicas
Variación tarifaria
Revisión
2006-2007
Revisión
2008-2009
Revisión
2010
Total
Acumulado
2006-2010
0%
0%
0%
0%
-30%
0%
0,00%
-30%
0%
0%
0%
0%
-30%
0%
0%
-30%
290%
15%
14,30%
412,64%
61%
16%
14,60%
114,52%
61%
17%
14,60%
116,37%
0%
0%
0%
0%
a
a
Elaboración propia con datos de las resoluciones ORSNA Nª 10/09; Nª 126/11 y Nª 117/12
a
De acuerdo a lo estipulado en el numeral 29.4 del ARC, el 19 de septiembre de 2008 se firmó un acuerdo entre
ORSNA, AA2000 e IATA a los efectos de implementar una bonificación sobre las tarifas de aterrizaje y
estacionamiento internacional, de forma tal que aplicadas sobre los valores vigentes en el Cuadro Tarifario,
impliquen un descuento del 30% sobre los valores que figuran en el Anexo II del Decreto PEN 1799/07.
*Téngase en cuenta que la Ley 25.561 dispuso que los precios y tarifas quedaban fijadas a la paridad $1=u$s1,
aunque a partir de abril/02 (Decreto Nº 577/02 ratificado por DNU Nº 1910/02) todas las tasas aeroportuarias
correspondientes a vuelos internacionales –incluyendo países limítrofes- fueron establecidas en dólares al tipo de
cambio del BNA, implicando un aumento adicional de los ingresos reales como consecuencia de la variación del
tipo de cambio que, para el período Diciembre de 2005 a Diciembre de 2012 fue de 62%, en tanto que las tarifas
de cabotaje se fijaron en pesos.
4.3.5. El
esquema
de
regulación
económico-financiera
configurado
ha
garantizando una tasa de retorno sin justificar su razonabilidad, en un
contexto de mínimo riesgo empresario.
La Proyección Financiera de Ingresos y Egresos (PFIyE) aprobada por el ARC
refleja las previsiones en cuanto a ingresos, plan de inversiones y estructura de egresos
75
relacionada con la prestación del servicio para el periodo 2006-2028, e incluye los pagos de la
deuda con el Estado Nacional. A pesar que no surge del texto aprobado del ARC que la tasa
de retorno (TIR) de la concesión asuma un valor determinado, la tasa implícita en la PFIyE
(Anexo V) alcanza el 16,45%. Cabe destacar que la PFIyE está determinada por un modelo a
precios constantes, expresada en pesos de diciembre de 2005, por lo que la tasa de descuento
implícita es una tasa real.
En el proceso de renegociación, la UNIREN “consideró pertinente que el Estado
Nacional no asuma el riesgo de garantizar una tasa de rentabilidad determinada 116”, debido a
ello, se eliminó la tasa acordada en la Carta de Entendimiento firmada el 16 de junio de 2006
y se procedió a reemplazar la ‘Ecuación Económico Financiera’ por la mencionada PFIyE.
En este orden, la UNIREN expresa que “no se trata de un contrato de “rentabilidad
asegurada”, sino de un contrato que proyecta ingresos y egresos que permitan obtener una
rentabilidad razonable al concesionario que garantice la prestación del servicio en condiciones
eficientes y perdurables en el tiempo”117.
Los Mecanismos de Revisión elaborados por el ORSNA tienen por objeto preservar
el equilibrio entre las variables integrantes de la PFIyE: “Se entenderá que la Concesión está
en situación de Equilibrio Económico Financiero si las tarifas aeroportuarias por los servicios
prestados permiten recuperar, en el plazo de la Concesión, y en las condiciones de calidad
definidas, todos los costos asociados a la prestación, incluyendo los costos operativos, de
inversión e impositivos incurridos por el Concesionario, así como una remuneración
determinada por el costo de capital invertido en la concesión”.
Cada uno de los factores que de acuerdo al Mecanismo intervienen en el
mantenimiento del equilibrio de la PFIyE es evaluado en el proceso de revisión y reflejado en
los informes de justificación que elabora la GREFyCC118 (ingresos aeroportuarios y no
aeroportuarios, costos, variaciones de precios y tipo de cambio, inversiones, ajustes
116
UNIREN, Informe de Justificación, 16 de Agosto de 2006.
UNIREN, Informe de Evaluación de la Audiencia Pública donde se trató la Carta de Entendimiento firmada entre
UNIREN y AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A., 29 de Noviembre de 2006.
118
Providencia GREFyCC Nº 05/09; Providencia GREFyCC Nº 144/10; Providencia GREFyCC Nº 163/12.
117
76
regulatorios, variaciones tarifarias, etc.). Por su parte, la remuneración por el costo del capital
invertido o rentabilidad del proyecto no es un factor analizado en los mencionados informes.
En ninguna de las tres revisiones llevadas adelante por el ORSNA se justifica la tasa de
rentabilidad implícita.
La GREFyCC hace referencia a un nivel de “rentabilidad razonable” o a “cierta
rentabilidad” que hace necesaria la realización de un reequilibrio de las variables de la
proyección de manera de asegurar la sustentabilidad del servicio; sin embargo en ningún
informe de esta Gerencia surge explícitamente cuál es la TIR contenida en la ecuación
económico-financiera de la concesión.
De las revisiones de la PFIyE realizadas se constata que:

La Resolución ORSNA Nº 9/09 referida a la Revisión 2006-2007 no contiene la
PFIyE que aprueba.

En la Revisión 2008-2009, la Resolución Nº 60/10 que la aprueba indica una TIR
del 16,45%.

La Resolución Nº 125/11 modifica la anterior aprobando el rebalanceo tarifario y
una nueva PFIyE que no expresa el valor de la TIR. No obstante la TIR implícita se
puede calcular a partir del Anexo de la Resolución en 16,56%.

El informe de justificación de la Revisión 2008-2009, refiere a un Anexo Nº 10 en
el que se observarían “los niveles de rentabilidad alcanzados”, el cual no consta en
el expediente de referencia (ORSNA Nº 69/10) y cuyo faltante no se refleja en el
foliado.

En el caso de la aprobación de la Revisión 2010, la Resolución ORSNA Nº 115/12
contiene una PFIyE incompleta (Figuran las proyecciones de ingresos y gastos),
mostrando únicamente el resultado antes de impuestos, sin inversiones. Resulta
imposible calcular la TIR de la Concesión a partir de los datos publicados.
Consultado el ORSNA respecto al sostenimiento de la TIR que surge de los
procedimientos de revisión, responde que “el valor de rentabilidad que se ha considerado
77
razonable se vincula a las necesidades de la concesión en una situación y momento
determinados, sin que esto signifique la garantía de un nivel de rentabilidad predefinido e
inmutable en el tiempo119”.
En cuanto a la razonabilidad del costo del capital de un servicio público monopólico,
en los “Mecanismos para la Revisión de la PFIyE”, el ORSNA explica que “La adecuada tasa
de descuento (costo del capital) de cualquier flujo depende de varios factores críticos. Los
riesgos que asumen las partes es uno de los determinantes principales del valor que debiera
asumir la mencionada tasa”. Precisamente, un menor riesgo para la empresa concesionaria
debiera contribuir, en condiciones normales, a la búsqueda de financiamiento eficiente y a un
menor costo del capital.
En este caso, al Concesionario se le ha otorgado un negocio monopólico, que opera
“sin que se observen condiciones de competencia inter-aeroportuaria ni competencia intraaeroportuaria ni inter modal; por lo que no enfrenta la amenaza de potenciales entrantes al
mercado”120. Adicionalmente, el nuevo modelo adoptado en ocasión de la renegociación
contractual, minimiza el riesgo originario y expresamente asumido por el Concesionario al
momento de efectuar su oferta en el proceso licitatorio121.
En primer lugar, el cambio de un canon establecido de forma fija a uno variable y
sujeto a los ingresos de la concesión, disminuye el riesgo del concesionario y lo traslada al
Estado. En segundo lugar, la concesión no asume riesgo inflacionario, ya que en cada una de
las Revisiones Ordinarias Anuales es posible trasladar a la estructura de tarifas los
incrementales de costos derivados de los procesos inflacionarios.
Adicionalmente, la mecánica de la revisión anual plantea una reducción en el riesgo
relacionado con eventuales estimaciones incorrectas del flujo de pasajeros y aeronaves. Al
respecto, el ORSNA considera que “cualquier shock imprevisto de la demanda podrá ser
considerado en la próxima revisión tarifaria, haciendo que el eventual alejamiento de los
parámetros respecto de lo observado persista a lo sumo durante un año, reduciendo el riesgo
119
ORSNA, Nota USG Nº 277/13.
Mecanismos de Revisión de la Proyección Económico Financiera.
121
Dto. Nº 163/98 Contrato de Concesión 4.2. La Concesión otorgada, es al exclusivo riesgo del Concesionario. Asimismo,
el Concedente no asume ningún tipo de responsabilidad por el Plan de Inversión y el Plan Comercial a cargo del
Concesionario.
120
78
específico de la empresa y por lo tanto el costo del capital 122”. Al mismo tiempo, las
revisiones permiten trasladar costos derivados de eventuales modificaciones en las normas de
calidad y seguridad, tarifas impositivas y normas ambientales. Por otra parte, al incorporar la
posibilidad de realizar Revisiones Extraordinarias se limitan los riesgos por cambios
derivados de hechos vinculados a “fuerza mayor” o “caso fortuito”, preservando la renta de la
empresa.
4.4. El ORSNA no cumple con el cupo de personal con discapacidad que establece la Ley
25.689.
El ORSNA, a la fecha de cierre de las tareas de campo y en todas las modalidades de
contratación de su personal cuenta con 224 personas, conforme lo cual debería registrar entre
su personal como mínimo 9 personas que cuenten con el correspondiente certificado de
discapacidad (4% del total de su personal), no obstante y de acuerdo a lo informado por el
Organismo solo 3 agentes cuentan con dicha certificación.
5. Comunicación al Organismo auditado
El presente informe fue enviado en vista al organismo auditado, según disposición de
la Comisión de Supervisión de la Gerencia de Control de Entes Reguladores y Empresas
Prestadoras de Servicios Públicos, por Nota Nº 33/14-CSERyEPSP, de fecha 19/03/14.
Con fecha 14/04/14, el organismo solicitó una prórroga, que fue otorgada por un
plazo de 15 días, a través de Nota Nº 81/14-CSERyEPSP.
Con fecha 14/05/14 se recepcionó en Secretaría Legal e Institucional de la AGN, el
descargo del ORSNA (Nota ORSNA Nº 995-14), incluido como Anexo III al presente
informe. El análisis de las consideraciones efectuadas, se encuentra en el Anexo IV. Cabe
aclarar que sólo se realizaron adecuaciones en la redacción del punto 3, en el comentario de la
observación 4.2.7, sobre la recomendación 6.2.3, y en el copete de la observación 4.3.3, sin
verse modificado el contenido de las observaciones, ni del resto de las recomendaciones.
122
Providencia GREFyCC Nº 163/12.
79
6. Recomendaciones
6.1. A la Secretaría de Transporte de la Nación.
6.1.1. Aprobar el Texto Ordenado e Integrado del Contrato de Concesión, y los “Mecanismos
para la Revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión” elevados
por Resolución ORSNA 111 del 30 de Diciembre de 2008.
6.2. Al ORSNA
6.2.1. Adoptar las medidas conducentes para instrumentar el procedimiento de Pago de
manera de asegurar el financiamiento de la infraestructura aeroportuaria tal como fue previsto
en la creación del FFSNA. (Observación 4.1.1 c))
6.2.2. Exigir al Concesionario la ejecución de obras correspondientes al crédito otorgado en
oportunidad de la aprobación de la Cesión de Crédito de AA2000 al FFSNA (Observación
4.1.2)
6.2.3. Ejecutar los controles pertinentes sobre los saldos impagos del Plan de Pagos aprobado
por el ORSNA (Observaciones 4.1.3, 4.1.4)
6.2.4. Aplicar los recursos disponibles en las Cuentas del FFSNA conforme los fines para los
que fueron constituidas. (Observación 4.1.5)
6.2.5. Aplicar las sanciones correspondientes a los incumplimientos del Concesionario
conforme el Reglamento aprobado por Resolución ORSNA Nº 88/04. (Observación 4.2.3)
6.2.6. Incluir en la evaluación de cumplimiento de inversiones la ejecución de todas y cada
una de las obras previstas. (Observación 4.2.4)
6.2.7. Exigir el cumplimiento en tiempo de los planes de obra evitando las situaciones de
urgencia generadas. (Observación 4.2.5)
6.2.8. Aplicar los extremos previstos en la normativa regulatoria para autorizar el
financiamiento de obras con AEI del 2,5%. (Observación 4.2.6)
6.2.9. Implementar una metodología de control de inversiones sustentable que permita
80
establecer, medir y comparar la ejecución de cada una de las obras comprometidas.
(Observación 4.2.7)
6.2.10. Eficientizar las mediciones en el marco del PMFCS exigiendo la inmediata
subsanación de las deficiencias detectadas. (Observación 4.2.8)
6.2.11. Asentar en el registro inequívocamente las inversiones concluido el análisis técnico y
de evolución económica, a fin de dar certeza sobre los compromisos ejecutados. (Observación
4.2.9)
6.2.12. Profundizar el análisis de los Informes de Contabilidad Regulatoria presentados por
AA2000 de manera de reducir el riesgo de asimetría en la información propendiendo a una
relación contractual transparente. (Observación 4.3.1).
6.2.13. Proceder al dictado del Reglamento de los mecanismos para la revisión de la PFIyE.
(Observación 4.3.2)
6.2.14. Realizar las revisiones anuales de la PFIyE en los términos establecidos en el Numeral
29 del Acta Acuerdo. (Observación 4.3.3)
6.2.15. Incorporar en el proceso de revisión de la PFIyE las metas de eficiencia en los costos
desarrolladas por la UNIREN. (Observación 4.3.4.)
6.2.16. Evaluar la razonabilidad de la TIR sostenida en el contexto de la Concesión.
(Observación 4.3.5.)
6.2.17. Implementar mecanismos de ingreso de personal y de cobertura de vacantes teniendo
en cuenta lo establecido en la Ley 25.689 (Cupo de personal con discapacidad en el Estado
Nacional). (Observación 4.4.)
7 Conclusiones
La Concesión de los 33 aeropuertos más importantes del SNA otorgada mediante el
Decreto 163/98 se desarrolló desde sus inicios, en un escenario de gran conflictividad
registrándose incluso, situaciones que habrían justificado la rescisión contractual.
81
Declarada la emergencia económica por Ley 25541 y decidida la continuidad de la
relación contractual con la empresa Concesionaria AA2000, se encaró la renegociación
integral del Contrato en el ámbito de la UNIREN, configurándose un nuevo sistema
regulatorio que tuvo vigencia a partir de Diciembre de 2007.
El nuevo marco estableció importantes modificaciones al desempeño de la concesión
tales como un nuevo Plan de Inversiones, expresado en moneda nacional, que comprende
inversiones por $2.138.000.000 (u$s 650.000.000 a diciembre 2005) para el periodo 20062028 en sustitución del remanente del monto global para los 30 años de concesión original
que era de u$s 2.228.128.000.
Asimismo, el Canon anual de u$s 171.121.000, suma fija pagadera por mitades cada
semestre calendario vencido, fue reemplazado por la afectación específica de un importe en
pesos igual al 15% de los ingresos totales de la concesión en forma mensual constituyéndose
así el FIDEICOMISO DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE
AEROPUERTOS (FFSNA)
Transcurridos más de 6 años de la entrada en vigencia del Acta Acuerdo, la gestión
del ORSNA tendiente a regular y controlar la Concesión ha configurado/conformado un
escenario contractual alejado de los lineamientos que posibilitaron el acuerdo alcanzado en
Agosto de 2006, condicionando por ende, el fututo de la misma; dado que no registra un
importante número de obras previstas en el ARC, las que no serán ejecutadas por el
Concesionario; un FFSNA que, habida cuenta los importantes atrasos en ejecutar las obras
financiadas con dichos fondos, ha funcionado como una inversión financiera; y por haber
configurado un esquema de regulación económico-financiera que garantiza una tasa de
retorno sin justificar su razonabilidad, en un contexto de mínimo riesgo empresario.
Es, precisamente, por el alto grado de dinamismo de la actividad aeroportuaria en un
servicio monopólico que administra los 33 aeropuertos más importantes del país, con un área
de influencia de 2.795.677 km2. que resulta urgente una gestión de control que pueda cumplir
con las planificaciones expresadas en el Acta Acuerdo, tanto en lo que respecta al
cumplimiento de los depósitos de los montos de Afectación Específica, así como con la
82
posterior ejecución de las obras de infraestructura pactadas y necesarias para un
funcionamiento del servicio aeroportuario seguro y de calidad.
El ORSNA, en su carácter de Regulador del Contrato de Concesión, es el
responsable de definir aspectos sustanciales de la regulación a fin de posibilitar la
operatividad del nuevo marco regulatorio.
8 Fecha:
Buenos Aires, 21 de Agosto de 2014.
9 Firma:
83
ANEXO I - Alcance y Procedimientos de auditoría
El análisis particular de los temas planificados estuvo orientado a:
1- Determinar si la gestión de regulación y control ejecutada por el ORSNA,
responde a los lineamientos fijados en el nuevo esquema regulatorio surgido del Acuerdo de
Renegociación Contractual.
2- Establecer si el ORSNA realiza el seguimiento del equilibrio de la Proyección
Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión, base de su sustentabilidad, así entendidas
en el contexto explicitado.
3- Conocer y analizar los procesos ejecutados por el ORSNA en cumplimiento de su
función regulatoria y de control en cuanto al seguimiento de las inversiones comprometidas
en el Contrato de Concesión.
Las tareas de relevamiento y análisis se desarrollaron a partir de:

la Base de Datos existente en el Organismo,

de la información que exhibe la página oficial del auditado (www.orsna.gov.ar),

la documentación puesta a disposición por las áreas con incumbencia del organismo,

entrevistas realizadas con funcionarios de las respectivas áreas,

comisiones de servicio realizadas a los aeropuertos de Ezeiza, San Fernando y Esquel.
El análisis de la información contenida en medios informáticos no abarcó la
confiabilidad de la misma.
I. Relevamiento de archivos/documentos
84
Además del ORSNA, en tanto organismo auditado, se enviaron notas solicitando datos,
documentación de respaldo, archivos e información de gestión a:

Banco
Nación:
vista
de
las
actuaciones
administrativas
registradas
como
S01:0440702/2010 (Cesión de crédito de AA2000 al Fideicomiso del SNA).

Banco Central de la República Argentina: dictamen producido por el BCRA referido a
transacciones realizadas por AA2000 S.A. a CS S.A.
II. Análisis de documentación
Se analizaron:
•
Contrato de Concesión aprobado por Decreto Nº 163/98
•
Acta Acuerdo aprobada por Decreto Nº 1799/07
•
Plan de Inversiones, según Anexo IV del Acta Acuerdo
•
Plan de Obras 2006-2010 y 2011-2015
•
Programaciones Financieras 2010-2012
•
Resolución ORSNA Nº 65/10: Reglamento para la contratación de obras por parte de
AA2000 financiadas con el fideicomiso
•
Resoluciones ORSNA Nº 33/08 y 48/10: Registro de Inversiones
•
Resolución ORSNA Nº 111/08 (Mecanismo para la Revisión de la Proyección
Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión)
•
Resoluciones ORSNA Nº 57/04 y 36/08
•
Resolución ORSNA Nº 54/2008
•
Expte. Nº 287/2009 correspondiente a los Informes Anuales de la Contabilidad
Regulatoria de los años 2006-2007
•
Expte. Nº 288/2009 correspondiente a los Informes Anuales de la Contabilidad
Regulatoria del año 2008
•
Archivos digitales en formato de Planillas Excel correspondientes a
Informes
Anuales de la Contabilidad Regulatoria de los años 2009 a 2012
•
Exptes. ORSNA Nº 562/09 y Nº 400/10 (cesiones de crédito)
85
•
Exptes. ORSNA Nº 563/08, 69/10, 200/11 y 215/12, hasta fs. 226 (Expedientes
correspondientes a las revisiones ordinarias de la PFEI)
•
Informes Anuales de Contabilidad Regulatoria correspondientes a cada uno de los
períodos contables 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, según Manual de
Contabilidad Regulatoria e Informes trimestrales correspondientes al año 2012
•
Expte. ORSNA Nº 37/10 - Registros bancarios de las Cuentas Fiduciarias del
Fideicomiso de Fortalecimiento del SNA
•
Informes mensuales del Fiduciario, desde la constitución del fideicomiso a la fecha
•
Exptes. de obras ejecutadas y/o en ejecución financiadas con el patrimonio de
afectación del 2,5%, desde 2006 a la fecha
•
Expte. ORSNA Nº 46/12 - Plan de obras 2012
•
Expte. ORSNA Nº 214/13 - Banco de Proyectos Año 2013
•
Exptes. obras financiadas con AEI 2,5%: EZE-527 y 3242; SFD-3117, 2704, 2702 y
2705; EQS-827, 628 y 1343
III. Análisis de casos particulares
Se visitaron obras ejecutadas y/o en ejecución financiadas con AEI en aeropuertos de:

Ezeiza, el día 3/8/2013

San Fernando: el día 7/8/13

Esquel: 22 a 24/10/2013
IV. Entrevistas
Se realizaron entrevistas no-estructuradas con:
•
GECIA del ORSNA
•
GCEFyCC del ORSNA
•
Departamentos de Inversiones y Económico-Financieros del ORSNA
86
•
Auditor Interno del ORSNA
•
Gerentes de Áreas de Operaciones, Administradoras y Encargadas de Obras de los
Aeropuertos de Ezeiza, San Fernando y Esquel
•
Auditor Interno del BCRA
Se realizaron las siguientes actividades específicas:

Análisis de documentación remitida por el ORSNA.

Análisis de la información contenida en la Intranet del Organismo.

Análisis de la normativa correspondiente.

Verificación de la aplicación de procedimientos previstos en la normativa.

Realización de entrevistas y reuniones con funcionarios del ORSNA y personal de la
empresa concesionaria.

Análisis de los expedientes de los casos de estudio seleccionados, esto es obras en
Ezeiza, San Fernando y Esquel.

Visita a los aeropuertos seleccionados.

Consulta de informes previos de AGN y SIGEN.
87
ANEXO II – Estado de Avance de Obras Ejecutadas y/o en Ejecución 2006/2012 (completamiento Punto 7)
Desagregado por obra (valores monetarios correspondientes al año de cada Registro de Inversión
OME cruzada
con a 12/12
Obra del PIQ
cruzada
Obra no PIQ
Obra no
confirmada
Designacion de la
Obra
N°
Infra
AEROPUERTO
Aprobadas por
Esquel
Esquel
Esquel
Esquel
Esquel
Esquel
Esquel
Esquel
Repotenciación y
Grupo Electrogeno
Balizamiento Serie
Alta Intensidad RW
04-22
Rehabilitación de
Pista Rodaje y
Plataforma
Depósito de
Sanidad
Tomado de Juntas y
Fisuras (2008)
Demarcación
Horizontal (2008)
Calefacción de Sala
de Grupo Generador
Tomado de Juntas y
Fisuras (2009)
Monto de las Obras Registrado y/o Denunciado
Año 2006
Avance de obra
Año 2007
Año 2008
Año 2009
Año 2010
Año 2011
Año 2012
Res. 01/09 y complemento
Res. 10/10
Res. 42/10
Res. 04/11
Res. 28/12
Denunciado al
31/12/2011
Denunciado al
31/07/2012
Estado
134
-
-
-
-
-
-
$ 743.258,85
628
-
-
-
-
-
-
$ 4.853.502,23
EJECUTADA
827
-
-
-
-
-
$ 18.600,00
$ 10.358.443,09
EJECUTADA
2628
-
-
$ 6.808,30
-
-
-
- A REPROGRAMAR
2712
-
-
$ 123.051,57
-
-
-
-
EJECUTADA
2729
-
-
$ 174.462,64
-
-
-
-
EJECUTADA
2804
-
-
$ 7.862,73
$ 1.989,74
-
-
-
EJECUTADA
-
-
-
$ 134.520,00
$ 15.765,74
-
-
EJECUTADA
30050
88
EN EJECUCION
Esquel
Esquel
Sellado de Juntas y
Fisuras
Sellado de Juntas y
Fisuras
30298
30475
-
-
-
-
-
-
$ 194.236,00
$ 3.554,52
-
EJECUTADA
EJECUTADA
-
-
-
$ 189.835,29
-
Total
$ 312.185,24
$ 136.509,74
$ 210.001,74
$ 193.389,81
$ 15.955.204,17
Esquel a 2005
$ 221.407,97
$ 110.295,03
$ 80.916,24
$ 5.482.888,03
$ 649.000,00
$ 49.000,00
$ 49.000,00
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Nuevo Balizamiento
Readecuación
Teminal Pasajeros
Balizamiento ALS
Pista 31
Torre de Control
Iluminación de
Plataforma
Depósito de
Sanidad
Descontaminación
de Pista (2007)
Bacheo (2008)
PAPI Cabecera 13 y
31
Equipamiento Sala
VIP
Rehabilitacion
Margenes Pista1331
Instalación UPS en
Circuito de
Balizamiento
Pintura de Torre de
Tanque de Agua
Colocación de
Puertas Automáticas
$ 409.000,00
$ 49.000,00
$ 1.699.000,00
$ 84.788,66
$
1.699.000,00
313
$ 582.971,00
-
-
-
-
-
-
4.603.000,00
EJECUTADA en
2005
320
-
-
$ 2.620,50
$ 6.115,00
-
$ 637.972,86
$ 882.114,95
PROYECTO EN
GESTION
853
-
-
-
-
$ 11.680,00
$ 92.452,64
$ 2.364.180,24
EN EJECUCION
857
-
-
-
-
-
-
$ 375.542,88
PROYECTO EN
GESTION
2145
-
-
-
-
-
$ 11.683,67
$ 27.261,89
EJECUTADA
2498
$ 14.500,00
-
-
-
-
-
-
EJECUTADA
2550
-
-
$ 57.000,00
-
-
-
-
EJECUTADA
2766
-
-
$ 59.704,72
-
-
-
-
EJECUTADA
-
-
-
-
$ 75.859,93
-
$ 59.605,40
-
-
-
-
$ 19.310,50
-
-
-
-
-
-
-
$ 79.568,19
$ 12.059,14
DENUNCIADO A
VERIFICAR
-
-
-
-
-
-
$ 6.990,84
PROYECTO EN
GESTION
-
-
-
$ 32.772,02
$ 1.724,84
-
-
EJECUTADA
-
-
-
$ 88.543,79
-
-
-
EJECUTADA
2922
2965
3147
3186
30073
30075
89
5.980.295,93
EN EJECUCION
EJECUTADA
Iguazu
Readecuación
Tableros
Seccionales
Readecuación
Tanque de
Combustible
Tomado de Juntas y
Fisuras (2009)
Ampliación de
Plataforma para
Equipo Rampa
Protección Contra
Descargas ATM
(INGENIERÍA)
30076
-
-
-
-
$ 88.199,84
$ 5.683,15
-
EJECUTADA
-
-
-
-
$ 41.481,82
-
-
EJECUTADA
-
-
-
$ 89.318,72
$ 11.514,52
-
-
EJECUTADA
-
-
-
-
-
$ 198.550,00
$ 10.450,00
EJECUTADA
-
-
-
-
$ 9.931,17
-
-
PRESENTADA
-
-
-
-
$ 29.378,34
$ 110.827,43
-
EJECUTADA
-
-
-
-
-
$ 76.380,00
-
EJECUTADA
-
-
-
-
-
$ 919.377,55
$ 1.102.009,00
EJECUTADA
-
-
-
$ 709.704,07
-
-
EJECUTADA
Total
$ 597.471,00
$ 0,00
$ 119.325,22
$ 926.453,60
$ 765.099,41
$
1.054.180,37
$ 2.132.495,49
$ 4.840.214,34
Iguazu a 2005
$ 563.651,89
$ 84.627,82
$ 575.437,02
$ 1.663.303,90
4.332.944,31
$ 5.070.000,60
$ 530.000,10
$ 553.666,16
$
3.170.000,10
$ 892.257,53
$ 5.170.000,10
$ 0,00
$
3.444.000,60
$ 170.000,10
$ 5.750.000,10
23.304.001,70
197
-
-
-
-
-
$ 77.967,60
$ 456.591,27
684
$ 2.898,00
-
-
-
-
-
-
PROYECTO EN
GESTION
OBRA
SUSPENDIDA
1050
-
-
-
-
-
$ 10.100,47
$ 23.567,75
PROYECTO EN
GESTION
1099
$ 17.670,00
-
-
-
-
-
-
EJECUTADA
1598
$ 19.687,05
-
-
-
-
-
-
EJECUTADA
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Iguazu
Bacheo
Descontaminado
Año 2011
Demarcación
Horizontal
Red de Agua y
Planta Potabilizado
30077
30078
30208
30213
30338
30484
30485
713/7
Anexo
Mendoza
Mendoza
Mendoza
Mendoza
Mendoza
Balizamiento ALS
420mts Categoria I
Núcleo y Manga
Telescópica
Iluminación de
Plataforma
Energía Sistema de
Balizamiento
Señalización
Vertical
(Certificación OACI)
90
Mendoza
Mendoza
Mendoza
Mendoza
Mendoza
Mendoza
Mendoza
Mendoza
Mendoza
Mendoza
Mendoza
Núcleo y Manga
Telescópica - Etapa
1
Tomado de Juntas y
Fisuras - Etapa 2
Media Sombra
Cerco en Fuerza
Aérea Argentina
Depóstio de
Sanidad
Demarcación
Horizontal (2008)
Tomado de Juntas y
Fisuras (2008)
Retiro de
Escombros y
Nivelación Franja de
Seguridad
Readecuación
Terminal
Remodelacion
terminal de
pasajeros
Ampliación
Plataforma P Adecuación
Mendoza
Instalacion equipos
meteorologia
Señalética Acceso y
Playa Parking
Demarcación
Horizontal (2009)
Descontaminado
(2009)
Balizamiento
Mejoras Cableado
Primario
Mendoza
Tomado de Juntas y
Fisuras (2009)
Mendoza
Mendoza
Mendoza
Mendoza
1620
$ 1.287.582,48
$ 1.512,00
$ 8.309,00
-
-
$ 2.000,00
-
EJECUTADA
2440
-
$ 119.550,00
$ 80.493,02
-
-
-
-
EJECUTADA
2473
-
$ 258.072,38
-
-
-
-
-
EJECUTADA
2478
-
-
-
-
$ 140.718,20
-
-
EJECUTADA
2499
$ 14.492,00
$ 522,22
-
-
-
-
-
EJECUTADA
2662
-
-
$ 75.751,36
-
-
-
-
EJECUTADA
2715
-
-
$ 55.900,00
-
-
-
-
EJECUTADA
2889
-
-
-
-
$ 29.965,60
-
-
EJECUTADA
-
-
-
$ 78.005,78
$ 282.241,85
-
-
EJECUTADA
-
-
-
-
-
$ 140.776,07
$ 221.139,29
PROYECTO EN
GESTION
-
-
-
-
-
$ 46.350,00
$ 92.564,18
DENUNCIADO A
VERIFICAR
-
-
-
-
-
-
$ 17.820,67
DENUNCIADO A
VERIFICAR
-
-
-
$ 109.245,73
-
-
-
EJECUTADA
-
-
-
$ 390.675,00
-
-
-
EJECUTADA
-
-
-
$ 74.100,00
-
-
-
EJECUTADA
-
-
-
$ 110.750,00
$ 110.750,00
-
-
EJECUTADA
-
-
-
$ 105.440,00
-
-
-
EJECUTADA
2953
3181
3209
3238
30089
30097
30098
30100
30102
91
Mendoza
Descontaminado
30313
30314
Mendoza
Sellado de Juntas y
Fisuras
30489
Mendoza
Descontaminado
Reemplazo Puertas
automaticas
Reconstruccion de
800M Murete
Instalación de
CCTV
3264
Mendoza - TCA
Mendoza
Mendoza
30516
30597
-
-
-
-
$ 76.380,00
-
-
EJECUTADA
-
-
-
-
$ 203.354,00
$ 17.793,48
-
EJECUTADA
-
-
-
-
-
$ 73.680,00
-
EJECUTADA
-
-
-
-
-
$ 59.600,00
-
EJECUTADA
-
-
-
-
-
-
$ 43.440,00
EJECUTADA
EJECUTADA
-
-
-
-
-
$ 48.844,00
-
Total
$ 1.342.329,53
$ 379.656,60
$ 220.453,38
$ 868.216,51
$ 843.409,65
$ 399.144,02
$ 398.531,89
Mendoza 2005
$ 1.266.348,61
$
14.962.000,52
$ 311.193,93
$
3.122.000,00
$ 156.349,91
$ 442.967,25
$
9.660.000,40
$ 167.005,87
$ 136.952,54
3.020.083,03
$ 4.580.000,40
$ 539.264,91
$
4.610.000,40
$ 3.560.000,40
$ 6.660.000,40
47.154.002,52
344
-
-
$ 3.144.594,88
$ 400,00
$ 15.993,01
-
EJECUTADA
350
-
-
-
-
-
EJECUTADA
607
-
-
$ 6.094.580,95
$
14.413.712,57
$ 164.205,47
$
1.222.226,44
-
-
-
-
EJECUTADA
2815
2924
-
-
-
$ 40.324,84
$ 43.685,25
-
-
EJECUTADA
-
-
-
$ 278.401,31
$ 615.332,78
$ 182.302,62
-
EJECUTADA
-
-
-
-
-
$ 323.220,02
-
DENUNCIADO A
VERIFICAR
-
-
-
-
-
$ 3.480,00
-
-
-
-
-
-
$ 17.843,20
DENUNCIADO A
VERIFICAR
-
-
-
-
-
$ 76.292,75
$ 51.243,30
EN EJECUCION
-
-
-
-
-
-
$ 15.792,00
EJECUTADA
Anexo
Resistencia
Nuevo Balizamiento
Serie Alta Intensidad
Refuncionalización
Terminal
Repavimentación
Pistas y Banquinas
Adecuación
Alimentación
Eléctrica Columna
Iluminación
Plataforma
Resistencia
ALS Pista 21
Resistencia
Resistencia
Resistencia
Resistencia
Resistencia
Resistencia
Resistencia
Resistencia
Centro de
Convenciones
Instalación
Descargas
Atmosfericas
3089
Instalacion Equipos
Meteorologia
Iluminación de
Plataforma Etapa 2
Climatización Sala
de Comunicaciones
3236
3128
30251
30433
13.920,00
92
PROYECTO EN
GESTION
Resistencia
Demarcacion
Horizontal
30497
-
-
Total
$ 0,00
$ 0,00
Resist. 2005
$ 0,00
$ 2.698.000,50
$ 0,00
$
9.604.000,50
$
1.705.158,06
$
1.059.104,39
-
$ 118.301,33
$ 134.429,40
$ 659.418,03
$ 719.589,73
$ 233.227,90
$ 346.333,00
$ 301.083,57
$ 80.147,04
18.561.766,15
$ 77.000,00
$ 927.000,00
$ 377.000,00
$ 717.000,00
$ 77.000,00
14.477.001,00
718
-
$ 102.336,70
$ 81.569,31
$ 500,00
-
-
-
EJECUTADA
1438
$ 171.999,32
$ 169.223,87
-
-
-
-
-
EJECUTADA
2357
-
-
-
-
-
$ 40.430,00
$ 7.550,26
EJECUTADA
Anexo
San Fernando
Red Desagües
Cloacales y
Pluviales
DENUNCIADO A
VERIFICAR
$
23.652.888,40
$
16.775.098,16
San Fernando
Cambio Traza de
Cerco
Remodelación
Terminal de
Pasajeros
San Fernando
Remodelación Hall
Arribos
2533
-
$ 21.660,00
-
-
-
-
-
EJECUTADA
San Fernando
Repavimentación
Pista
2702
-
-
-
$ 78.118,45
-
$ 80.179,54
$ 5.746.186,03
EJECUTADA
San Fernando
Balizamiento
2704
-
-
-
-
-
$ 112.709,75
$ 1.946.082,12
EN EJECUCION
San Fernando
Franjas de
Seguridad
2705
-
-
$ 33.988,52
-
-
-
$ 3.766.124,73
EN EJECUCION
San Fernando
PAPI a Pista 5 y 23
-
-
-
$ 220.867,79
$ 54.409,90
-
-
EN EJECUCION
San Fernando
-
-
-
-
-
$ 840.930,95
-
EN EJECUCION
San Fernando
Cirucito de Borde
Ampliación
Plataforma y
Demarcación
-
-
-
-
-
$ 149.225,00
$ 1.031.320,99
EN EJECUCION
Obras de Urgencia
Terminal SFD
3135
San Fernando
-
-
-
-
-
$ 1.517.625,94
$ 1.258.527,46
EJECUTADA
San Fernando
Remodelación de la
Torre de Control
3305
-
-
-
-
-
-
$ 34.960,00
San Fernando
2925
2978
3117
93
DENUNCIADO A
VERIFICAR
San Fernando
Bacheo
San Fernando
Mejora en Cableado
Balizamiento
Reparación de
Techo Viejo de
terminal
San Fernando
Bacheo
San Fernando
Bacheo
San Fernando
30099
-
-
-
-
$ 299.460,00
-
-
EJECUTADA
-
-
-
-
$ 21.018,99
$ 40.338,35
-
EN EJECUCION
-
-
-
-
$ 69.000,00
-
-
EJECUTADA
-
-
-
-
-
$ 243.800,00
-
EJECUTADA
EJECUTADA
30130
30260
30320
30498
-
-
-
-
-
$ 141.332,50
-
Total
$ 171.999,32
$ 190.883,87
$ 33.988,52
$ 298.986,24
$ 443.888,89
$ 3.166.572,03
$ 13.790.751,59
S.Fernando a
2005
$ 162.263,51
$ 156.462,19
$ 24.105,33
$ 4.739.089,89
6.825.687,12
$ 636.000,77
$ 100.000,10
$ 4.227.000,60
$ 3.910.000,60
$ 100.000,10
13.106.002,37
719
-
-
$ 16.200,00
$ 508.760,76
$ 233.134,92
$
1.848.000,10
$
1.134.026,69
$ 1.324.925,54
Anexo
$ 185.705,74
$
2.285.000,10
$ 106.373,52
-
EJECUTADA
2684
2979
-
-
$ 60.953,57
$ 2.685,95
-
-
-
-
-
-
-
-
$ 24.495,65
$ 172.629,28
EN EJECUCION
-
-
-
-
-
$ 124.465,52
$ 38.503,07
DENUNCIADO A
VERIFICAR
-
-
-
-
-
-
$ 465.308,00
PROYECTO EN
GESTION
-
-
-
$ 196.119,00
-
-
-
EJECUTADA
-
-
-
$ 204.922,71
$ 27.640,06
-
-
EJECUTADA
-
-
-
-
$ 56.054,46
$ 130.864,93
-
EJECUTADA
-
-
-
-
-
$ 148.500,00
-
DENUNCIADO A
VERIFICAR
-
-
-
-
-
-
$ 201.760,24
San Juan
San Juan
Red de Incendio
Ampliación Hall
Preembarque y
Oficinas
San Juan
PAPI a Pista 18/36
San Juan
Repavimentacion
Pista 18-36 Margen
Nueva Terminal
Internacional de
Pasajeros
Demarcación
Horizontal (2009)
Tomado de Juntas y
Fisuras (2009)
Reconstrucción del
Murete
30278
San Juan
Reparaciones
Pavimentos de Pista
San Juan
Sellado de Juntas y
Fisuras
30507
San Juan
San Juan
San Juan
San Juan
3152
3200
30145
30149
30276
94
EJECUTADA
EJECUTADA
Total
$ 77.153,57
$ 912.488,42
$
1.217.721,21
$ 534.699,62
$ 878.200,59
San Juan 205
$ 0,00
$ 0,00
$ 54.718,84
$ 566.762,99
$ 639.559,46
$ 223.723,69
$ 301.787,14
1.786.552,13
Anexo S.Juan
$ 450.000,80
$ 774.000,97
$ 2.634.000,13
$
1.965.000,80
$ 185.000,80
$ 1.265.000,80
$ 65.000,80
7.338.005,10
San Rafael
Cerco Perimetral
217
$ 66.618,24
-
-
-
-
-
-
EJECUTADA
San Rafael
Bacheo (2008)
Murete y Cerco
Perimetral
Cobertura Metálica
Cinta de Equipajes
Instalación
Hidroneumatica
Abastecimientos de
Agua
Pavimentación
Calles Servicio e
Ingreso
Tomado de Juntas y
Fisuras (2009)
Canaletas
Aeroestación y
Desagües
Sellado de Juntas y
Fisuras
Mejoras Areas
Verdes Lado Aire
2808
-
-
$ 115.429,00
-
-
-
-
EJECUTADA
2865
-
-
-
-
$ 433.447,22
-
-
EJECUTADA
-
-
-
$ 15.734,21
$ 34.150,09
-
-
EJECUTADA
-
-
-
-
$ 49.817,39
-
-
EJECUTADA
-
-
-
$ 175.500,00
$ 260.100,00
-
-
EJECUTADA
-
-
-
$ 134.274,00
-
-
-
EJECUTADA
-
-
-
-
$ 137.146,47
-
-
EJECUTADA
-
-
-
-
$ 172.956,00
$ 15.133,65
-
EJECUTADA
-
-
-
-
-
$ 62.283,50
EJECUTADA
Total
$ 66.618,24
$ 0,00
$ 115.429,00
$ 325.508,21
$
1.087.617,17
$ 15.133,65
$ 62.283,50
San Rafael 2005
$ 62.847,40
$ 0,00
$ 7.161.024,35
$ 36.158.413,98
$ 2.055.111,41
$ 467.656,12
$ 571.227,51
$
5.516.237,06
$
2.897.183,33
$ 21.403,26
$ 570.540,47
$ 202.179,01
$
5.173.320,78
$
3.213.242,72
$ 6.332,07
$ 2.178.418,09
$ 81.864,54
$
24.531.423,33
$
17.398.172,57
$ 2.996.244,50
$ 12.425.571,81
24.387.001
18.053.000
19.275.001
12.404.000
19.482.000
13.614.001
12.744.000
San Rafael
San Rafael
San Rafael
San Rafael
San Rafael
San Rafael
San Rafael
San Rafael
Totales por año
Totales a valor 2005/acta
Anexo IV
muestra hasta
2012
30020
30022
30024
30025
30165
30289
30532
95
945.853,79
41.453.182,47
119.959.004
Anexo III – Descargo del organismo
96
97
98
99
100
101
102
103
104
105
106
107
108
109
110
111
112
113
114
115
116
Anexo IV – Análisis del Descargo del organismo
Descargo del organismo
3. Aclaraciones Previas
"El ORSNA es el Organismo encargado de regular, controlar y/o fiscalizar todos los
servicios
que
se
prestan
en
los
aeropuertos
integrantes
del
Sistema
Nacional de Aeropuertos (S.N.A.)
No se comparte tal afirmación. En los aeropuertos integrantes del SNA se prestan
servicios de distinta índole, todos ellos vinculados con la actividad aeroportuaria. No
"todos" ellos son regulados, controlados y fiscalizados por el ORSNA. Cada
Aeropuerto del SNA, según sus características, tipo de operación, etcétera, reúne
distintas entidades de control, relacionadas entre sí, pero con autonomía propia. El
ORSNA no regula, controla ó fiscaliza, por ejemplo, el servicio migratorio, el servicio
de seguridad aeroportuaria, el servicio aduanero, el servicio de control de tránsito
aéreo, el control terrestre, el servicio de extinción de incendio, el servicio de
meteorología, entre otros, aún cuando todos ellos, siendo indispensables para el
funcionamiento aeroportuario y/o la operación, guarden estrecha relación con la
infraestructura y demás aspectos de cada concesión/administración.
Cabe destacar que tanto en la gestión técnica de los proyectos de infraestructura, en
los procesos de ejecución de las obras, como así también en la implementación de
medidas vinculadas a la operación aeroportuaria, el ORSNA requiere la intervención
de dichos Entes de Control, los cuales participan e interactúan con el ORSNA. El
presente comentario intenta enfatizar la real interacción de distintas Autoridades de
Aplicación (AVSEC, Aeronáutica, etc.) dentro de la actividad, la cual guarda muchas
117
veces directa relación con la definición de prioridades en materia de infraestructura e
incluso con la magnitud y envergadura de las obras que se ejecutan. Por ejemplo, a
la hora de definir la composición de un plan de inversiones anual o plurianual se
toman en cuenta los informes periódicos emanados de la autoridad aeronáutica
(ANAC) los cuales ponen de manifiesto la necesidad de encarar obras en la parte
aeronáutica, independiente de su existencia o no dentro del Anexo IV del ARC.
Otros claros ejemplos respecto de cómo los requisitos propios de otros Organismos
de Control no regulados por el ORSNA median en la envergadura de las inversiones
en infraestructura aeroportuaria son las Torres de Control cuyo programa funcional
responde a las necesidades y requerimientos de la Dirección de Tránsito Aéreo de la
Fuerza Aérea Argentina, los puestos de control de ingreso al área operativa y zona
primaria aduanera en donde intervienen la Policía de Seguridad Aeroportuaria y la
AFIP o bien la construcción del Edificio para el servicio SEI (servicio extinción de
incendios) del Aeropuerto Internacional de Ezeiza, cuyas características técnicas,
dimensiones y alcance están regidos por otras Autoridades de Aplicación, aún
cuando se financien con inversión directa del Concesionario o con fondos del Fideicomiso de
Fortalecimiento del SNA.
En el mismo punto la AGN establece como obligación primaria del Organismo el
seguimiento y control del Plan de Inversión 2006 - 2028 detallada en el Anexo IV del
ARC.
No se comparte esta afirmación, toda vez que el Organismo, dentro de las funciones
asignadas por el Decreto N° 375/97 (Artículo 14 y artículo 17 del referido decreto) y
lo dispuesto por el ARC tiene como función primaria el seguimiento y control de las
inversiones en infraestructura que realice el concesionario, a fin de cubrir las
necesidades operativas y de aumento de capacidad y demanda en el Grupo "A" de
Aeropuertos
del
SISTEMA
NACIONAL
DE
AEROPUERTOS
(SNA),
y
el
cumplimiento de los estándares internacionales de calidad y seguridad.
Ello se condice con lo expresado por la AGN en las Aclaraciones Previas (página 7
de su informe) cuando señala que el espíritu del nuevo marco regulatorio queda
118
expuesto en el ARC cuando expresa: " (. . .) que conforme los principios que guiaron
el
proceso
de
concesión,
resulta
pertinente
impulsar
la
instrumentación
de
mecanismos que permitan garantizar el financiamiento de las inversiones tanto en
los aeropuertos concesionados como en los que no son objeto de concesión, con el
fin de alcanzar los estándares y niveles de calidad de servicios exigidos en la
materia y los tratados internacionales de lo que la Nación es parte (...)".
En el mencionado punto, en el marco de las acciones a ejecutar por parte del
ORSNA, y en el punto 3.1 la AGN pone como obligación del ORSNA la elaboración
del Reglamento Operativo del FFSNA.
Al respecto se aclara que no es una obligación de este Organismo Regulador la
elaboración del referido reglamento. De acuerdo a lo establecido por la Parte Quinta
Punto 1 del ARC se pone en cabeza de la SECRETARÍA DE TRANSPORTE la
instrumentación del Fideicomiso.
En cumplimiento de dicha obligación por Resolución ST N° 291/09 se aprobó el
modelo de contrato de Fideicomiso, el que fue suscripto entre el BANCO DE LA
NACIÓN ARGENTINA Y el Concesionario AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A., con
la presencia del ORSNA y de la SECRETARÍA DE TRANSPORTE.
Asimismo, es del caso destacar que el Contrato de Fideicomiso ha sido aplicado
desde su constitución a la fecha sin presentar dificultades en su implementación.
Comentario AGN
En el marco de los trabajos tendientes a constatar el objeto de auditoría propuesto, Verificar la
gestión del ORSNA en el control de la sustentabilidad de la Concesión del Grupo A del SNA
se expresa que el ORSNA es el organismo encargado de regular, controlar y fiscalizar todos
los servicios que se prestan en los aeropuertos integrantes del Sistema Nacional de
Aeropuertos (S.N.A.).
No escapa al conocimiento de esta Auditoría, la existencia de otros actores que brindan
119
servicios en los aeropuertos y que no son regulados ni fiscalizados por el ORSNA. No
obstante y en pos de precisar la terminología empleada, se modifica lo expresado en el cuerpo
del informe, quedando redactado: El ORSNA es el organismo encargado de regular,
controlar y /o fiscalizar parte de los servicios que se prestan en los aeropuertos integrantes
del Sistema Nacional de Aeropuertos (S.N.A.).
En cuanto a las expresiones del ORSNA relativas al seguimiento y control del Plan de
Inversiones detallado en el Anexo IV del ARC y, no obstante la imprecisión de la cita
normativa por el Organismo referenciada123, se considera que no se opone a lo reseñado por
esta AGN en el Punto 3 “Aclaraciones Previas”, sino que resulta complementaria, por lo que
no conmueve lo expresado.
En cuanto al Reglamento Operativo del FFSNA, el ORSNA por Nota USG Nº 277/13
informó que colaboró en el proyecto de reglamento y que en Reunión Abierta de Directorio
plasmada en Acta Nº 15/10, elevó a la ST para su aprobación, un proyecto de Reglamento
Operativo que fue elaborado en forma interdisciplinaria por profesionales designados por
distintas áreas del ORSNA, tramitando por Expte. ORSNA Nº 253/2010, por lo que no se
modifican las expresiones vertidas en el Informe. Se modifica el ítem referido a la
obligatoriedad de elaborar el reglamento mencionado, quedando redactado de la siguiente
manera: “Elaborar el Reglamento operativo del FFSNA”.
Descargo del organismo
4.1 La gestión de constitución, integración y destino de los fondos desvirtúan
el sentido del Fideicomiso de Fortalecimiento del SNA.
4.1.1. La demora en la constitución del Fideicomiso y en la implementación
123
El art. 14 abarca 8 incisos/apartados referidos a Principios y Objetivos del ORSNA y el Art. 17 abarca
36 incisos respecto a las Funciones del ORSNA.
120
de la Afectación Específica de Ingresos determinó la falta de fondos
disponibles para el financiamiento de obras de infraestructura hasta abril de
2010.
Toda vez que la constitución del Fideicomiso no era una responsabilidad del ORSNA no se
emitirá opinión sobre la cuestión realizada por otras dependencias al efecto, entendiendo que
la
tarea
ejercida
por
este
Organismo
ha
sido
realizada
de
forma eficaz.
Comentario AGN
Conforme la Parte Quinta, Numeral 1. del ARC, se le encomendó a la Secretaría de
Transporte la instrumentación del FFSNA, obligación que la Autoridad de Aplicación
cumplimentó dos años más tarde como se plasmó en el Punto 4.1.1 a), ello en concordancia
con lo expresado por el ORSNA en el presente comentario. Respecto a la consideración del
auditado en cuanto a “la tarea ejercida… de forma eficaz”, se desconocen los parámetros
utilizados para arribar a dicha valoración por lo que sus dichos no conmueven la observación
y comentarios vertidos.
Descargo del organismo
a) La constitución del Fideicomiso demoró 756 días contados desde
la ratificación del Acta Acuerdo por Decreto N° 1799/2007.
Vale lo expuesto en el punto anterior.
Comentario AGN
121
En honor a la brevedad, nos remitimos al comentario anterior.
Descargo del organismo
b) Los pagos a cuenta realizados por el Concesionario entre enero
de 2006 y diciembre de 2009 no fueron integrados a las cuentas
fiduciarias al momento de su habilitación en enero de 2010.
Primero, corresponde reiterar lo ya expuesto en el punto 4.1.1.
Adicionalmente se informa que esta situación vale como ejemplo de lo expuesto
expresamente por la AGN al considerar que la "constitución del FFSNA era la condición
ineludible para posibilitar la puesta en marcha del nuevo mecanismo surgido de la
renegociación, destinado a reemplazar el Canon y asegurar la reinversión de los fondos de la
AEI en obras de infraestructura del SNA."
Comentario AGN
No obstante la inexistencia de las cuentas fiduciarias en el período 2006-2009, el
Concesionario realizó los pagos a cuenta aludidos en esta Observación, los que
fueron percibidos por el ORSNA, quien no los integrara a las cuentas fiduciarias en
enero de 2010, utilizándolos en su lugar, para gastos corrientes, desconociendo su
destino específico, lo cual contribuyó al desfinanciamiento del FFSNA.
Se mantiene la observación.
Descargo del organismo
122
c) Las cesiones de crédito cancelatorias de los saldos adeudados por
AA2000 al Fideicomiso difieren la disponibilidad de los fondos.
Con relación a este punto, se comparte lo expuesto por la AGN.
Sin perjuicio de ello, es importante destacar que las cesiones de créditos efectuadas se
enmarcaron en una posibilidad que fuera prevista expresamente por la SECRETARIA DE
TRANSPORTE, en la Resolución ST 291/09 Numeral 15.
Comentario AGN
El contrato del Fideicomiso aprobado por Resolución ST 291/09 prevé en su Art.15124 la
explícita intervención del ORSNA para autorizar e instrumentar las cesiones de crédito. Esa
potestad otorga al ORSNA la posibilidad de evaluar, dentro del marco de legalidad que no se
discute, el sentido de oportunidad y conveniencia en la utilización de las herramientas a
disposición del organismo relativas al funcionamiento del FFSNA. No es un dato menor, a fin
de la evaluación aludida que, a esa fecha, la instrumentación del Fideicomiso registraba más
de dos años de retraso y, según punto b) del apartado 4.1.1. del Informe de Auditoría, aún no
había recibido fondos. Cabe considerar además que las cesiones de crédito se aceptaron sin
garantía de pago y sin exigir, simultáneamente, el efectivo depósito de los saldos de AEI no
alcanzados por la compensación.
El organismo comparte lo expuesto. Se mantiene la observación y su recomendación.
124
Contrato de FFSNA - ARTICULO 15.- Pago por Entrega de Bienes. Con la previa y
expresa autorización del ORSNA, el Fiduciante podrá cancelar las obligaciones de dar sumas
de dinero que emanen del presente contrato a través de la cesión de créditos que el Fiduciante
posea con causa y/o título en la prestación de servicios aeronáuticos y/o aeroportuarios
realizados en el marco de la Concesión. A dicho fin, el ORSNA podrá adoptar las medidas
que resulten necesarias para instrumentar en debida forma la cancelación referida, debiendo
en todos los casos dar intervención a la Secretaría de Transporte.
123
Descargo del organismo
4.1.2. El procedimiento de cálculo de imputación de créditos cedidos no
responde a lo previsto en la normativa determinando un crédito a favor de
AA2000 equivalente al monto devengado por el 2,5 del AEI, entre 2006 y 2009,
que no fue destinado a la ejecución de obras de la Concesión.
Con relación a este punto, vale lo expuesto por este Organismo en la Nota ORSNA N° 738/13
a la cual nos remitimos.
Como una primera apreciación se destaca que la AGN no ha desmentido las
especiales circunstancias detalladas por este Organismo, en las que se dieron los
hechos en cuestión, a través de las cuales al momento de la aprobación de la
primera
cesión
de
créditos
efectuada
por
el
Concesionario
AA2000
S.A.
(30/06/2009), era de cumplimiento imposible la integración de los fondos al FFSNA, toda vez
que los mismos no estaban constituidos.
Esta situación que escapaba a la responsabilidad de ORSNA, también vale como
ejemplo de lo expuesto expresamente por la AGN al considerar que la "constitución
del FFSNA era la condición ineludible para posibilitar la puesta en marcha del nuevo
mecanismo
surgido
de
la
renegociación,
destinado
a
reemplazar
el
Canon
y
asegurar la reinversión de los fondos de la AEI en obras de infraestructura del SNA."
Adicionalmente,
corresponde
informar
que
la
AGN
trascribe
erróneamente
lo
expuesto por este Organismo en la precitada misiva y, a partir de ese error, saca
una conclusión consecuentemente errónea.
Al respecto, éste Organismo no informó que se había optado por considerar "que la
totalidad de las obras a cargo del Concesionario por el período en cuestión,
FUERON
afrontadas con fondos directos de la concesión y no con fondos integrados
al FFSNA" (la mayúscula es nuestra).
Menos aún, habría el ORSNA insinuado la conclusión arribada por la AGN a partir
124
de este error de trascripción, la cual expresa que de esta manera el ORSNA habría
dado por "cumplida la totalidad de la obligación del Concesionario a este respecto.",
la cual no se comparte.
En este sentido, lo que el ORSNA sí informó es que atento la imposibilidad material
de depositar los fondos devengados en el FFSNA, "se optó por considerar que la
totalidad de las obras a cargo del Concesionario por el período en cuestión,
FUERAN afrontadas con fondos directos de la Concesión y no con los fondos
integrados
al
FFSNA
sub-cuenta
2,5%,
incluyendo
expresamente
aquellos
correspondientes a los montos devengados por ese concepto hasta el 30/06/2009."
Posteriormente, en otra instancia y a través de otros mecanismos, al momento de
evaluar el cumplimiento del compromiso de inversión del Concesionario, para el
período 2006-2009, y tal como fuera plasmado en el Acta de Directorio 02/2010 del
24/02/2010, se determinó como compromiso de inversiones la sumatoria de las
inversiones directas y las inversiones a realizar con el FFSNA del 2,5%.
A
este
monto,
se
le
descontaron
únicamente
las
inversiones
efectivamente
realizadas (las que habían sido afrontadas con fondos directos de la concesión), lo
cual dio un déficit de inversión $ 598.289 millones, tal como lo expresa la AGN en su
informe.
Por ello, no es correcto concluir que el ORSNA haya dado "por cumplida la totalidad
de la obligación del Concesionario" en materia de inversiones, sino que por el
contrario, el ORSNA determinó expresamente un déficit, el cual se reprogramó a los
fines de su cumplimiento.
Si bien es cierto que entre el 2006 y el 2009 no se efectuaron obras con el FFSNA 2.5%, cabe
destacar que una vez que estuvieron dadas las condiciones para hacer uso de dicha fuente de
financiamiento, los mismos han sido y siguen siendo destinados a obras de la Concesión.
125
En virtud de todo lo expuesto, es opinión que la AGN debiera reformular completamente el
presente punto.
Comentario AGN
Habiéndose cometido un error de tipeo involuntario, al momento de redactar la cita de la Nota
ORSNA Nº 738/13, se procederá a su corrección, dejando sentado que dicha modificación no
impacta sobre el comentario AGN.
Habiendo constatado el auditado en el Registro de Inversiones, el incumplimiento en la
ejecución de obras que detentaba el Concesionario a diciembre de 2009, en oportunidad del
cálculo de montos devengados por AEI en el período 2006-2009, el ORSNA mutó parte de
dicho incumplimiento en un crédito a favor del Concesionario, lo que se iguala a considerar
como ejecutada una inversión equivalente al monto acreditado.
La justificación de este accionar expresada por el ORSNA, cuando menciona que el cálculo
del déficit de inversiones realizado no disminuye la obligación original, si bien se comparte,
obvia considerar lo que un simple cálculo matemático evidencia: que el 2,5 % de los ingresos
percibidos desde enero del 2010 en adelante es una suma menor que el 2,5% del total de los
ingresos devengados desde el 1/1/2006, resultas de lo cual, el fondo obligatorio destinado a
asegurar un mínimo de inversiones en el Grupo A del SNA, en un contexto de
incumplimiento sostenido del Concesionario, resultó disminuido en sus recursos y, por ende,
son menores las inversiones con financiamiento asegurado en el Grupo A del SNA.
Por lo expuesto, se mantiene la observación y su recomendación.
Descargo del organismo
126
4.1.3. El Concesionario no ha cumplimentado la obligación concerniente a la
Afectación Específica de Ingresos.
4.1.4.
La
gestión
del
ORSNA
en
el
recupero
de
los
saldos
impagos
correspondientes a la Afectación Específica de Ingresos es ineficaz.
Con relación a los puntos 4.1.3. y 4.1.4, se procederá a realizar las siguientes
consideraciones en forma conjunta.
Al respecto, corresponde destacar que existen hechos relevantes, ocurridos con
posterioridad
positivamente,
al
el
trabajo
de
campo
estado
de
situación
realizado,
que
analizado
por
modificaron
la
AGN.
sustancial
Estos
y
hechos,
tramitaron por el Expediente ORSNA N° 37/10 al cual la AGN tuvo acceso, pero con
posterioridad a ese momento.
Tal como lo expresa la AGN en su informe, al momento de la constitución del
FFSNA existían montos devengados en concepto de AEI y no cancelados por parte
del Concesionario AA2000 S.A., los cuales se expresan a continuación, sin computar
intereses:
CONCEPTO I PERIODO
DEVENGAMIENTOS
SEGÚN INGRESOS (Afee.
Específica + Reclamos
Mutuos)
DEPOSITADO A CUENTA
(FFSNA y ANSES)
Cesiones de créditos en
trámite
Deuda del Concesionario
AA2000 SA
Período enero
2006/ junio
2009
418.225.342
.
Período julio
2009/
diciembre
2009
Período enero
2006/
diciembre
2009
116.404.702
534.630.044
29.801.899
29.801.899
393.014.612
44.625.839
437.640.451
25.210.730
41.976.964
67.187.694
Teniendo en cuenta lo expresamente estipulado en el Numeral 13 del Contrato de
127
fideicomiso, estos montos debían ser ingresados al FFSNA conforme los procedimientos y
modalidades
que
establezca
este
Organismo
al
efecto,
desarrollada
por
este
con
la
intervención de la Secretaria de Transporte.
En
este
sentido,
con
la
metodología
Organismo
y
expresamente aprobada por la SECRETARIA DE TRANSPORTE, a través de la
NOTA ST 28/11, por Nota ORSNA N° 716/14 se requirió al Concesionario la
cancelación de los montos en cuestión con más los intereses correspondientes.
Como respuesta, AA2000 S.A. presentó un plan de pagos por Nota AA2000-ADM573/14, el cual fue aprobado por Nota ORSNA N° 807/14 destacando que, una
eventual mora en su cumplimiento, se producirá de pleno derecho, por el sólo atraso
respecto del plazo establecido, sin necesidad de interpelación judicial o extrajudicial,
siendo de aplicación la tasa punitoria prevista expresamente por la Resolución
ORSNA N° 64/08 Numeral 4, para cada una de las cuentas que no se cumplieran en
tiempo y forma.
Este
plan
de
pagos,
por
la
totalidad
de
la
deuda
con
más
los
intereses
compensatorios, será cancelado a través de un sistema francés de 12 cuotas
mensuales.
A la fecha, ya se han cumplimentado los primeros 2 pagos allí establecidos.
En virtud de lo expuesto, es opinión que el presente punto debiera ser reformulado
por la AGN y el juicio de valor efectuado al respecto debería ser reconsiderado, para
lo cual se adjuntan las Notificaciones citadas previamente.
Comentario AGN
En primer término conviene aclarar que esta AGN tuvo acceso al Expediente ORSNA N°
37/10 con anterioridad a la finalización de los trabajos de campo y no, con posterioridad a los
mismos.
128
Siguiendo, se entiende por gestión ineficaz aquella que no alcanza los objetivos inmediatos,
traducidos en metas de producción o de provisión de bienes o servicios, en éste caso
relacionada al cobro de los saldos impagos constatados en el marco de las tareas de auditoría,
los que al cierre de las tareas de campo permanecían impagos.
En esta instancia informa el ORSNA, adjuntando la documentación pertinente, que en marzo
de 2014 se ha aprobado un plan de pagos que se esta cumpliendo. Al respecto, cabe aclarar
que de la documentación adjunta al descargo surge (Anexo I de la Nota ORSNA 716/14) que
el rubro “Saldos Anteriores al FFSNA Capital”, asciende a un total de $ 60.165.525,09; suma
que difiere de lo expuesto en el cuadro informado por el ORSNA, respecto de los montos
devengados en concepto de AEI y no cancelados por parte del Concesionario AA2000 S.A. ($
67.187.694.-)
Lo señalado no obsta considerar que estos fondos para obras de infraestructura aeroportuaria
que AA2000 debía ingresar al FFSNA en enero de 2010 se aportarán en su totalidad, de
cumplirse el plan de pagos, en marzo del 2015, lo que hace que se mantenga la observación
no obstante se reformula la recomendación, quedando expresada de la siguiente manera:
“Ejecutar los controles pertinentes sobre los saldos impagos del Plan de Pagos aprobado por
el ORSNA”.
Descargo del organismo
4.1.5 La gestión del ORSNA en la asignación de los recursos disponibles en las
cuentas fiduciarias es ineficiente.
En la gestión de las obras a ser financiadas mediante las cuentas fiduciarias
correspondientes al Patrimonio de Afectación para el financiamiento de obras del
SNA (11,25%) y al Patrimonio de Afectación para la Cancelación del Saldo de los
Reclamos Mutuos (7%) intervienen e interactúan conjuntamente con el ORSNA otras
instancias superiores, tales como: la Secretaría de Transporte, el MINISTERIO DEL
INTERIOR Y TRANSPORTE, y en algunos casos (cuando el monto de la obra
supera los 50 MILLONES), la Secretaría de Política Económica y Planificación del
Desarrollo, debiéndose considerar, que una vez que reingresan a este Organismo
Regulador, se continúa con dicha gestión en el marco de los plazos establecidos por
129
la Ley de Obras Públicas N° 13.064.
Cabe destacar, que el modelo de contrato del FIDEICOMISO DE FORTALECIMIENTO
DEL S.N.A. fue aprobado por la SECRETARÍA DE TRANSPORTE mediante la Resolución
N°
291
de
fecha
24
de
Diciembre
de
2009.
Desde entonces, el ORSNA ha planificado, proyectado y promovido la ejecución de
importantes obras, tales como:

Aeropuerto Internacional Rosario "Islas Malvinas".
Rehabilitación del Pavimento de Hormigón de Cabecera Sur y Centro de la
Pista 02-20. Construcción con Ensanche de sus Márgenes Pavimentados y
Conformación de su Franja, incluyendo Nuevas Canalizaciones para el
Balizamiento.
Envío al MINPLAN: Septiembre-2010

Aeropuerto Neuquén "Presidente Perón"
Rehabilitación del Pavimento de la Pista 09-27.
Envío al MINPLAN: Enero-2011

Aeropuerto Bahía Blanca "Comandante Espora"
Adquisición de Insumos necesarios para la adecuación del Balizamiento
actual de la Pista 06-24.
Envío al MINPLAN: Junio-2011

Aeropuerto Bahía Blanca "Comandante Espora"
Rehabilitación de la Pista 16L-34R, Calles de Rodaje,
Ampliación de Plataforma Comercial y Nuevo Balizamiento.
Envío al MINPLAN: Mayo-2011

Aeropuerto San Martín de los Andes "Aviador Carlos Campos"
Rehabilitación de Pista 06-24, Calle de Rodaje, Plataforma y Nuevo
Balizamiento.
Envío al MINPLAN: Junio-2011

Aeropuerto Trelew "Almirante Marco Andrés Zar"
Rehabilitación, Ampliación de Pavimentos e Instalación de Nuevas
130
Ayudas Visuales de la Pista, Calles de Rodaje y Plataforma.
Envío al MINPLAN: Diciembre-2011
Por tanto, si bien los primeros resultados efectivos en obras realizadas pueden verse
en los años 2012 y 2013, se considera incorrecto el término de "ineficiente" para
juzgar el accionar de este Organismo en relación a la asignación de los recursos,
más aún teniendo en cuenta que a partir de Junio del año 2012, el ORSNA, la
Secretaría de Transporte y, fundamentalmente la acción de instruir el destino de los
fondos, pasó a depender de otro Ministerio, con las demoras que ello trae aparejado.
Comentario AGN
Cuando en el Informe se observa que la gestión ha sido ineficiente se alude al tiempo
insumido en la ejecución de las obras que debían realizarse con el Fideicomiso las que, no
obstante contar con los fondos, no se ejecutaron sino hasta finales de 2012, transformando así
al FFSNA en una inversión financiera.
El descargo del Organismo no modifica ni altera lo observado por esta AGN, por lo que se
confirma la observación y su recomendación.
Descargo del organismo
4.2. La gestión del ORSNA en el control del Plan de Inversiones desnaturalizó
los términos del ARC.
En función del dinamismo propio de la actividad aeronáutica, y a fin de atender el incremento
de la demanda en el Grupo "A" de aeropuertos, el ORSNA fue aprobando planes anuales de
inversión, acorde a las necesidades verificadas no sólo por este Organismo sino por la
Autoridad Aeronáutica, demás organismos oficiales con incumbencia en el aeropuerto y el
Concesionario Aeropuertos Argentina 2000 S.A., revistiendo el anexo IV del ARC un carácter
enunciativo.
131
Cabe considerar que la función esencial del ARC, como se dijera en el comentario de las
Aclaraciones Previas, es garantizar que se realicen las inversiones necesarias para que los
Aeropuertos del Grupo "A" cumplan con las normas nacionales e internacionales en la
materia, garantizando que se realicen las inversiones en infraestructura necesarias que
permitan cubrir las necesidades operativas y de aumento de la capacidad de la demanda, así
como el cumplimiento de los estándares internacionales de calidad y seguridad dentro del
grupo A de aeropuertos del SNA, conforme las normas y recomendaciones de la
ORGANIZACIÓN DE AVIACIÓN CIVIL INTERNACIONAL (OACI).
En tal sentido, el ORSNA ha cumplido con la obligación de controlar el cumplimiento por
parte del Concesionario de los planes de inversiones anuales, con los mecanismos previstos
en el ACR.
Al respecto, cabe considerar lo dispuesto en el Numeral 6.4, el cual establece: "(...)
los Planes de Inversiones Quinquenales serán aprobados, revisados y fiscalizados
por el ORSNA sobre la base de los montos de inversiones, fijados en la Proyección
Financiera de Ingresos y Egresos que se detallan en el Anexo V y conforme el
procedimiento que se determine en el Punto 8 siguiente".
El Numeral 8 establece que el ORSNA deberá crear el Registro de Inversiones125 en el
que se asentarán bajo la firma del Concesionario las obras de inversión ejecutadas
en el Plan de Inversiones. Por lo que dicho registro reflejará la evolución física y
económica del Plan de Inversiones llevado a cabo por el Concesionario.
Por su parte, el numeral 29.1 señala: "La PROYECCIÓN FINANCIERA DE
INGRESOS Y EGRESOS (PFIE) contenida en el ANEXO V del presente ACTA,
refleja los ingresos, egresos operativos, inversiones y obligaciones estimados de la
CONCESION. El mecanismo de revisión ordinario anual tiene por objeto verificar y
preservar el equilibrio entre las variables de dicha proyección”.
125
El ORSNA creó el Registro de Inversiones por Resolución ORSNA Nº 33/08.
132
Sobre el particular, cabe destacar que por Resolución ORSNA N° 44/11 se ha
aprobado la Revisión de la PROYECCIÓN FINANCIERA DE INGRESOS Y
EGRESOS DE LA CONCESIÓN (PFIE) correspondiente a los años 2011 y 2012.
En este contexto, el ORSNA ha efectuado desde el inicio de la concesión un
seguimiento
y
control
de
las
inversiones
realizadas
por
el
Concesionario
AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A., en las distintas revisiones llevadas a cabo
durante el período auditado, por lo que se considera errónea la afirmación de la AGN en este
punto.
Comentario AGN
En opinión del ORSNA el plan del Anexo IV es enunciativo, lo que implicaría considerar que
no es exigible. No obstante el Anexo IV es parte del ARC y fue ratificado por el PEN
mediante Decreto Nº 1799/07, manteniéndose vigente a la fecha.
Considerar que el Anexo IV del ARC tiene un carácter meramente “enunciativo” resulta
asimismo contradictorio con la definición del Plan de Inversiones como “las previsiones de
inversión expresadas en términos físicos y monetarios que el Concesionario se compromete a
realizar126 durante el período de concesión…127”
Asimismo el ARC prevé128: “El Plan de Inversiones para el período 2006-2028 de la
Concesión se encuentra detallado en el Anexo IV del presente Acta Acuerdo. Dicho Plan
deberá ser ejecutado bajo exclusiva responsabilidad del Concesionario”.
En cuanto a las expresiones referidas por el auditado de la función esencial del ARC, se
entiende que las mismas reiteran los postulados tenidos en cuenta al momento de la
privatización de los aeropuertos en el año 1998. Asimismo, lo manifestado por el ORSNA
126
El subrayado nos pertenece.
127
128
Parte Segunda-Glosario del mismo ARC.
Numeral 6.1,
133
respecto al control de los Planes de Inversión anuales que realiza, aplicando los mecanismos
del ARC, contradice lo constatado por esta AGN y plasmado en el ítem 4.2.3.
El Organismo transcribe parte de la normativa que regula la Concesión sin aportar elementos
que pongan en crisis lo observado por esta auditoría, por lo que se confirma la observación.
Descargo del organismo
4.2.1 El ORSNA, contrariando las pautas del ARC, otorgó un período de gracia
a AA2000 para la ejecución de las inversiones del período 2006-2010,
comprometiendo la calidad y seguridad del servicio.
Se considera incorrecta la afirmación respecto a que se ha comprometido la calidad
y seguridad del servicio.
Cabe advertir que no se puede entender que el Plan de Inversiones aprobado por
Decreto N° 163/98, se encuentra subsumido en el nuevo Plan de Inversiones
previsto por el Anexo IV del Acta Acuerdo de Adecuación del Contrato de
Concesión, aprobado por Decreto N° 1799/07.
En razón de ello, se puede apreciar que este Organismo ha verificado las
necesidades
y
prioridades
del
Grupo
"A"
del
SISTEMA
NACIONAL
DE
AEROPUERTOS (SNA), elaborando sucesivamente planes anuales de obras, con la
participación de los requerimientos de los usuarios y de la Autoridad Aeronáutica, en
función de la naturaleza de la actividad aeroportuaria, por lo que de ninguna manera
se ha comprometido la calidad y la seguridad del servicio.
Desde la entrada en vigencia del ARC a esta parte, no ha salido de servicio ninguno
de los aeropuertos del Grupo "A". Justamente, ante un volumen limitado de inversión
comprometida,
insuficiente
para
abarcar
la
totalidad
de
las
necesidades
de
infraestructura en términos de mantenimiento mayor correctivo, servicios y calidad,
134
el ORSNA ha definido año tras año, las prioridades necesarias para sostener la
actividad en una extensa red aeroportuaria, para este caso la del Grupo A, aún
cuando esto implicase modificar la lista de obras del ARC (no así el compromiso de
inversión).
Con respecto a la expresión por parte de la AGN "De esta forma, el ORSNA,
estando
en
postergación
obligación
plena
ejecución
de
evaluación
de
la
ejecución
del
el
de
Plan
Plan
de
Inversiones
cumplimiento
de
con
Inversiones
de
previsto,
la
asimila
postergación
primer
periodo
de
la
la
hasta
diciembre de 2012, transformado el primer periodo del Plan de Inversiones en
un "quinquenio" de siete años de duración".
No se comparte esta afirmación, ya que surge de la interpretación del apartado 6.2
del ARC, que para la inversión comprometida en los primeros 5 años (2006-2010), el
Concesionario tiene hasta el mes de diciembre del año 2012 para realizar dicho
volumen de inversión, independientemente de la inversión para los años 2011 y
2012, cuyas sumas forman parte del segundo quinquenio y cuyo cumplimiento
deberá ser verificado y evaluado en la finalización del mismo.
Se reitera lo explicado en anteriores oportunidades en cuanto a los compromisos de
inversión del primer quinquenio se debe a la diferencia entre el período 2006 y la
efectiva puesta en marcha del ACR, establecido como pauta contractual en el Numeral 6.2
del ACR.
Comentario AGN
Cabe aclarar, en primer lugar, que esta AGN no manifiesta en su informe que el Plan de
Inversiones aprobado por Decreto N° 163/98, se encuentra subsumido en el nuevo Plan de
Inversiones previsto por el Anexo IV del Acta Acuerdo ya que éste es significativamente
menor que el previsto en el Contrato original.
135
Sin embargo, es el ORSNA quien reconoce la innegable vinculación de ambos Planes cuando
expresa en Dictamen GAJ Nº 20/08: “como se observa, el Acta Acuerdo prevé un Plan de
Inversiones que pone al día las inversiones necesarias no realizadas que se encontraban
contempladas en el Contrato de Concesión, dentro de los primeros cinco años y luego
contempla las inversiones de aumento de capacidad y estandarización en los años venideros”.
Asimismo, considerar el “no cierre de aeropuertos” como parámetro de buena calidad en los
mismos, resulta desproporcionado/exagerado de la misma forma que “la elaboración sucesiva
de planes anuales de obras, con la modalidad descripta”, no garantiza la calidad de servicio en
los aeropuertos del Grupo A del SNA, máxime considerando el incumplimiento de la
ejecución de dichos planes constatado por esta AGN y plasmado en el ítem 4.2.3.
Respecto a los reparos manifestados por el auditado a la expresión "quinquenio de siete años
de duración”, es la conclusión que se desprende del Dictamen GAJ 105/11 al decir: “No
obstante esta particular forma de evaluar el cumplimiento del Plan de Inversiones
correspondiente al período 2006 -2010, el que deberá estar concluido al 13 de diciembre de
2012, el Acta Acuerdo no prevé un corrimiento del inicio del segundo quinquenio, sino, por el
contrario, una superposición de ambos Planes de Inversión Quinquenales”, donde el ORSNA
determina que el “primer Quinquenio” se inicia en 2006 finaliza en 2012, es decir 7 años
después y comparte dos años con el segundo quinquenio.
Por lo demás, el ORSNA reitera su visión de la obligación contractual fijada en el ARC
cuando vuelve a mencionar que “el Concesionario tiene hasta el mes de diciembre del año
2012 para realizar dicho volumen de inversión”, asimilando evaluación de cumplimiento con
ejecución para justificar los 7 años de plazo otorgado al Concesionario para ejecutar las obras
correspondientes al periodo 2006-2010, valoración que ya fue incorporada en Informe de
Auditoría.
Por lo expuesto, se mantiene la observación.
136
Descargo del organismo
4.2.2. La postergación en la ejecución del Plan de Inversiones del período
2006-2010 condiciona la factibilidad de la realización de las obras
previstas.
La Auditoria General de la Nación, realizó un ejercicio de relación respecto de los
montos
de
inversión
comprometidos
anualmente
en
el
ARC,
tomando
como
parámetro el valor $/m2 del "Modelo Uno", publicado por la Revista Vivienda, de
acuerdo a lo expresado en su Informe.
No se comparte el criterio adoptado.
Asimismo, la AGN expresa "El ARC sujeta el monto de inversión a los ingresos
de la Concesión. Esta condición determina que los compromisos de inversión
incumplidos, podrían no ser recuperables en su totalidad a futuro en virtud del
límite determinado por la relación de los compromisos fijados anualmente y
los ingresos percibidos".
Comentario AGN
Las actividades desarrolladas por la AGN durante las tareas de campo se enmarcan en los
procedimientos de auditoría establecidos en sus normas y representan herramientas utilizadas
a fin efectuar los análisis pertinentes.
Siendo que el organismo no agrega nuevos datos, se mantiene la observación.
Descargo del organismo
137
4.2.3. El ORSNA no ha iniciado procedimientos sancionatorios por
incumplimientos a la meta anual de inversiones.
Con relación al punto 4.2.3, no se comparte lo expresado por la AGN, quien señala: "El
ORSNA no ha iniciado procedimientos sancionatorios por incumplimientos a la
meta anual de inversión" y punto 6 Recomendaciones 6.2.5. del proyecto de informe
de
AGN:
"Aplicar
las
sanciones
correspondientes
a
los
incumplimientos
del
Concesionario conforme el Reglamento aprobado por Resolución ORSNA N° 88/04
(Observaciones 4.2.3)".
Al respecto, cabe señalar que este Organismo aún no ha evaluado el primer
quinquenio, por lo que no se ha determinado el grado de cumplimiento del
concesionario AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. de las metas anuales de
inversiones. Una vez que se efectúe la referida evaluación, y en caso de existir
incumplimientos por parte del Concesionario se aplicará la normativa aplicable a la
materia.
Por
otra
parte,
es
dable
considerar
que
no
corresponde
la
aplicación
del
procedimiento previsto en el Reglamento aprobado por Resolución ORSNA N°
88/04, para sancionar el cumplimiento de las metas anuales de inversiones.
Cabe considerar que conforme lo establece el Numeral 6.2: "El Plan de Inversiones
correspondiente al
período 2006-2010 tendrá principio de ejecución desde la
suscripción del Acta Acuerdo... Toda vez que el Acta Acuerdo entrará en vigencia en
transcurso o transcurrido el año 2006 el cumplimiento de inversiones se evaluará en
el primer quinquenio, teniendo en cuenta una postergación igual al tiempo calculado
desde el 10 de enero de 2006".
No se ha procedido a la aplicación de sanciones, ya que el procedimiento de
evaluación de cumplimiento de inversiones, está por fuera del ámbito de aplicación
de la Resolución ORSNA N° 88/04. En tal sentido, se reitera que los términos para efectuar
138
dicha
evaluación
se
encuentran
señalados
en
el
Apartado
6.2
del
ARC,
según lo expresado en el ítem 12 de la Nota ORSNA N° 738/13.
La AGN sostiene: "De comparar los compromisos anuales de obra aprobados
por el ORSNA con los exigibles según el ARC a valores corrientes (...) se
observa que los planes aprobados 2008 y 2009 no alcanzan el compromiso
anual del Plan de inversiones del ARC, no obstante el atraso registrado por el
organismo en la ejecución de obras correspondientes a los años 2006 y 2007.
En 2010, si bien el monto aprobado en el Plan anual supera en valor absoluto
al establecido en el ARC, tampoco recupera los atrasos verificados a esa
fecha".
Cabe destacar, que dicha afirmación es acompañada por un Cuadro, el cual se basa en
información proporcionada por este Organismo, la cual estaba expresada en moneda histórica
homogénea, que permitía su comparación lineal (por año) y acumulativa (de año a año). No
obstante, dicha información fue reformulada por la Auditoria al expresar los montos a valores
corrientes, afectando de esta manera, el resultado de su análisis, ya que los mismos no son
comparables.
Por lo expuesto, no se considera correcta la afirmación efectuada por la AGN.
Comentario AGN
La Resolución ORSNA 48/2010 en su Art. 6 prevé el registro anual de las inversiones,
permitiendo así al auditado constatar los incumplimientos de las metas anuales de inversiones
desde el año 2006 a 2010, último registro conocido por esta AGN.
Teniendo en cuenta que transcurrieron casi 4 años de la finalización del periodo 2006-2010 llamado Primer Quinquenio por el ORSNA-, casi dos del vencimiento del plazo para evaluar
el cumplimiento de las inversiones de dicho periodo y transitando ya el cuarto año del periodo
139
2011-2015, el mismo Organismo informa que aún no ha evaluado el cumplimiento de
inversión del Primer Período. Cabe mencionar que no se comparte lo manifestado por el
ORSNA en cuanto a la necesidad de finalizar esta evaluación como condición previa para
analizar la correspondencia de sanciones, más aún disponiendo de la información anual
brindada por el Registro de Inversiones, que constituye una herramienta, según el mismo
auditado lo confirma, como insumo, entre otros, para d) “poseer un seguimiento más próximo
del avance de las inversiones comprometidas, a fin de facilitar la revisión quinquenal de las
mismas” conf. Resolución ORSNA 33/08, lo cual hace injustificable lo extemporánea de la
evaluación anual.
La observación es acompañada por un cuadro, exponiendo la información proporcionada por
el ORSNA, donde se muestra para los años 2006-2012 el monto del compromiso de inversión
del ARC, el monto del Plan de obra anual y la Inversión ejecutada, todo a valores corrientes.
El análisis realizado confronta de forma vertical los montos de estas tres variables en cada
año, pero en ningún momento traslada o compara valores a lo largo de la concesión. El
resultado del análisis realizado por esta AGN no se ve afectado por la expresión de los valores
en moneda corriente. Se subraya que el ORSNA no adjunta documentación que acredite
resultados contrarios a los concluidos por la AGN.
De este modo, el auditado sostiene que no es de aplicación en este caso la Res. 88/2004,
REGIMEN DE SANCIONES DE APLICACION AL CONCESIONARIO DEL GRUPO “A”
DE AEROPUERTOS DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (SNA), normativa
vigente al cierre de las tareas de campo, sin aportar elementos argumentativos al respecto ni
informar cual es la normativa aplicable en su defecto.
Por lo expuesto, se sostiene la observación y su recomendación.
Descargo del organismo
4.2.4. El ORSNA no exige el cumplimiento físico del Plan de
Inversiones del Anexo IV.
140
Con respecto a las obras previstas en el Acta Acuerdo, conforme a la Providencia
GECIA N° 242/12, citada por la AGN, se expresaba que "aún cumpliendo el
Concesionario con la totalidad de la inversión comprometida para el período
2006/2012, no resulta posible realizar la totalidad de las obras enunciadas en el
Anexo IV. Esto se debe principalmente a que en muchos casos, al momento de
estudiar
en
profundidad
las
problemáticas
a
resolver
y
desarrollar
en
forma
avanzada los correspondientes proyectos, el alcance de los trabajos necesarios
resulta ser sustancialmente mayor al que surge de los enunciados y montos
consignados en el Plan del Anexo IV; en otros casos, dado el alto grado de
dinamismo de la actividad aeroportuaria surgen necesidades que no fueron previstas
en dicho Plan o que fueron programadas para años posteriores, pero que al
presente implican una solución ejecutiva, en muchos casos impostergable".
En el mismo sentido, las obras que integran el Anexo IV están identificadas por un
breve enunciado, el cual no especifica ningún grado de detalle respecto a su alcance
y envergadura técnica; y un monto de inversión, el cual en muchos casos no guarda
correspondencia con el costo que surge para cada obra una vez desarrollados en profundidad
los proyectos respectivos.
En tal sentido, atento a que el ORSNA puede modificar las obras del Anexo 4 pero
debe respetar el monto de inversión comprometido, no resulta posible la ejecución
de todas las obras enunciadas en dicho Anexo, en los plazos allí establecidos.
Por otra parte, un plan anual de obras es el resultado del relevamiento de
necesidades provenientes de distintas fuentes en una tarea conjunta de análisis,
evaluación de prioridades y consideración de circunstancias que involucren a los
distintos actores participantes de la operatoria aeronáutica, siempre dentro del
marco normativo que establece los compromisos de inversión anual.
Cabe señalar que entre las numerosas variables a tener en cuenta en el proceso de
elaboración del plan anual suele ocurrir que obras consideradas necesarias pero no
141
ejecutadas o no contempladas por razones presupuestarias durante el período en el
que se encontraban programadas, no necesariamente pasan a formar parte del
siguiente plan, ya que una evaluación actualizada de prioridades puede postergarla,
ya sea por la ejecución de obras de mantenimiento que prolonguen su vida útil, por
una razonable modificación de su alcance, o por la irrupción de necesidades de
infraestructura que exijan prioridad de ejecución.
Comentario AGN
El ORSNA reitera el carácter enunciativo dado al Anexo IV del ARC, lo que fuera
oportunamente comentado en el comentario AGN 4.2. y, que en honor a la brevedad, se
remite, sosteniendo la Observación.
Descargo del organismo
4.2.5. La no ejecución de las obras necesarias, impostergables y pendientes
previstas en el Plan de Inversiones del Anexo IV del Acta Acuerdo,
determinaron la urgencia de las obras financiadas con el 2,5%.
Se señala en este punto que en el Cuadro elaborado por la AGN se observan
montos que no se corresponden con los autorizados por este Organismo, tales como
las obras de "Repotenciación y Grupo Electrógeno" del Aeropuerto de Esquel,
"Reconstrucción de Rodaje Charlie y Balizamiento" y "Rehabilitación del Taller de
Limpieza y Tratamiento de Metales (Galvanostegia) del Aeropuerto Internacional de
Ezeiza, destacándose que los valores de autorización constaban en los expedientes
remitidos a la AGN, de acuerdo a lo expresado en el punto 13 de la Nota ORSNA
738/13.
142
Asimismo, se informa que al mes de junio del año 2013, las obras realizadas en los
Aeropuertos de San Fernando, Esquel y Ezeiza, se encontraban terminadas y
habilitadas al uso por la Autoridad Aeronáutica, con excepción de la obra de
"Repotenciación y Grupo Electrógeno" del Aeropuerto de Esquel; la "Nivelación de
Franja de Pista" del Aeropuerto Internacional de San Fernando y la "Rehabilitación
del Taller de Limpieza y Tratamiento de Metales (Galvanostegia) del Aeropuerto
Internacional de Ezeiza.
Con relación a lo manifestado por la AGN en este punto, no se comparte la opinión
referida a los Dictámenes GAJ N° 156/12, y 66/12 los cuales según la AGN
encuadran el procedimiento de Contratación Directa por urgencia, conforme lo
establecido por el "Reglamento para la Autorización, Fiscalización y Habilitación y
Aprobación de Obras" aprobado por la Resolución ORSNA N° 65/10, omitiendo
considerar lo dispuesto en el Reglamento aprobado por Resolución ORSNA N° 36/08 en la
cláusula 2.4, Obras de Urgencia.
Sobre el particular corresponde señalar que es correcta la aplicación de la
Resolución
ORSNA N° 65/10, toda vez que se tratan de obras a realizar por AEROPUERTOS
ARGENTINA 2000 S.A. con fondos del Patrimonio de Afectación para el Financiamiento de
Obras
en
los
Aeropuertos
del
Grupo
"A"
del
SISTEMA
NACIONAL DE AEROPUERTOS (SNA), por lo que no hubo omisión del Servicio
Jurídico en considerar lo dispuesto por la Resolución ORSNA N° 36/08.
Cabe aclarar que la Resolución ORSNA N° 36/08 tiene como objeto: "(...) establecer
las pautas que rigen la programación, proyecto, autorización, ejecución y fiscalización,
habilitación y aprobación (...)". El capítulo 2 de la referida norma hace referencia a la
clasificación de las obras, en este caso correspondería a las del punto
2.2. "Obras e
Inversiones realizadas con el Fideicomiso de Primera Categoría" y no a las del punto 2.4
Obras de Urgencia, ítem que será aplicable para las inversiones directas.
143
Comentario AGN
Se destaca que los montos de obra consignados en el cuadro de referencia se exponen bajo la
denominación de “Estimados” en virtud que esta AGN tomó conocimiento de ellos de
información brindada por el mismo ORSNA que los menciona con igual calificación, no
implicando por tanto, nada más que lo que tal calificación significa.
En cuanto a lo manifestado por el auditado en su descargo referido al estado de las obras a
junio de 2013 es coincidente con el comentario AGN.
La Resolución ORSNA Nº 65/10 remite al Reglamento aprobado por la Resol. ORSNA Nº
36/08, al expresar que las obras financiadas por el Fideicomiso deberán encontrarse
previamente autorizadas por el ORSNA conforme el procedimiento previsto por la
Resolución ORSNA Nº 36/08 “Reglamento para la Autorización, Fiscalización, Habilitación
y Aprobación de OBRAS”. Este, por su parte, en el punto 2.4 regula específicamente: Obras
de Urgencia, resolviendo al respecto que, si la obra estaba prevista en el PIQ y no fue
ejecutada, no podrá ser considerada como “urgente”, siendo pasible de la aplicación de
sanciones.
En su descargo el auditado expresa que el numeral 2.4 del referido Reglamento se aplica
exclusivamente a las obras directas, (las financiadas exclusivamente por el Concesionario),
sin que dicha exclusividad surja de la normativa en análisis y sin acompañar otra
fundamentación al respecto, transformando así el ORSNA, los incumplimientos del PIQ en
“urgencia”.
Por lo tanto se concluye que:

el Reglamento aprobado por la Resol. ORSNA Nº 65/10 no regula las Obras
de Urgencia,

el mismo Reglamento remite para la autorización de todas las obras a las
previsiones del Reglamento aprobado por la Resol. ORSNA Nº 36/08, el que sí
regula esta modalidad de ejecución con las exigencias ya reseñadas,

por su parte, los Dictámenes GAJ Nº 156 y Nº 66/12 omiten la remisión
144
normativa aludida permitiendo por ende, el encuadre como urgente de la obra
a ejecutar.
El descargo del auditado no conmueve lo observado ni su recomendación.
Descargo del organismo
4.2.6. El ORSNA autorizó el financiamiento de obras con Afectación Específica
de Ingresos del 2,5% que no cumplen con los extremos previstos en la
normativa Regulatoria específica.
Cuando la empresa Concesionaria presentó por primera vez el proyecto de reestructuración de
la Planta de Galvanostegia, las prioridades de obra y compromisos de inversión directa
estaban principalmente focalizadas en atender el aumento de capacidad de la Terminal de
Pasajeros
e
infraestructura
complementaria
(Plataforma
de
Aeronaves,
nuevos
estacionamientos, accesos y vialidades, puestos de control de ingreso/egreso, etc.),
encontrándose en ejecución en dicho momento la denominada Etapa 1 (Terminal C). En tal
sentido el Concesionario propuso el financiamiento de dicha obra con fondos propios de la
empresa Aerolíneas Argentinas, situación que este Organismo consideró válida ante la
imposibilidad de cubrir dicha obra con fondos que ya estaban destinados a otras prioridades
en marcha.
Sin perjuicio de ello, la obra de "Adecuación de la Planta Galvánica" se encuentra
encuadrada en un plan de reordenamiento del Área Industrial (Chivatos), que prevé
además de estos trabajos, la construcción de un edificio de la nueva terminal FBO,
la readecuación de depósitos de mantenimiento y espacios de hangares y la renovación de
nuevos puestos de control, etc.
Dos años más tarde, y habiéndose construido las Etapas 1A y 1B de la Nueva Terminal de
Pasajeros, (42.000m2 de nueva superficie), se consideró posible encarar con celeridad las
obras correspondientes al "Taller de Limpieza y Tratamiento de Metales - Galvanostegia" con
145
fondos previstos en el Banco de Proyectos 2012. Cabe destacar, que dichas instalaciones
pertenecen al Estado Nacional, y fueron concesionadas a la empresa AEROPUERTOS
ARGENTINA 2000 S.A.
Cabe destacar con respecto a esta obra, que la misma tiene gran implicancia sobre el medio
ambiente,
habiendo
tomado
intervención
la
máxima
autoridad
de
aplicación
en materia de control de efluentes líquidos industriales generados en el Aeropuerto, como lo
es
la
Autoridad
de
Cuenca
Matanza
Riachuelo
(ACUMAR),
aprobando
el
proyecto según consta en el Expediente en trámite.
El ACUMAR en coordinación con la Autoridad del Agua (ADA) de la Provincia de
BUENOS AIRES instrumenta y lleva a cabo, bajo el control del juzgado Federal de
Quilmes por delegación de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el Plan
Integral de Saneamiento Ambiental de la cuenca.
El ACUMAR ha tomado intervención en el Aeropuerto Internacional de EZEIZA e
inspeccionado a la citada planta galvanostegia, por lo que el proyecto de obra citado
da respuesta a los requerimientos que en la materia le efectuara oportunamente la
Dirección de Residuos Peligrosos de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de
la Nación y este Organismo Regulador.
Comentario AGN
La remodelación del Taller de galvanostegia, es una obra que la empresa Aerolíneas
Argentinas S.A. requería desde el año 2006 y que, finalmente como obra urgente, se inició en
2013 financiada con fondos del FFSNA, sub-cuenta del 2.5%, respecto del cual el ARC
establece: D) “Patrimonio de afectación para el financiamiento de obras en los aeropuertos
que conforman el Grupo “A” del Sistema Nacional de Aeropuertos”, que estará destinado
exclusivamente a financiar obras del plan de inversiones quinquenal en dichos aeropuertos y
en los nuevos planes de inversiones quinquenales (2,5%).
Las obras que reciben este financiamiento son reguladas por la Resolución ORSNA Nº 65/10
que, a su vez, remite al Reglamento aprobado por la Resol. ORSNA Nº 36/08. (Ver
146
comentario AGN 4.2.5.)
La Resol. ORSNA Nº 36/08, CAPITULO 2 - CLASIFICACION DE OBRAS, identifica y
regula todos los tipos de obras posibles de ser ejecutadas en el marco del Contrato de
Concesión. Así, el apartado “2.5. Obras efectuadas por el Concesionario de alcance netamente
comercial o ejecutadas por privados” es, la categoría que identifica esta obra tal lo expresado
por la empresa Aerolíneas Argentinas respecto al objeto de la misma en la Memoria del
Proyecto que originara el expediente de tramitación de obra: …“prestar servicios de
mantenimiento a su flota de aeronaves y realizar tareas de mantenimiento en el área de
motores y piezas especiales, la Compañía Aerolíneas Argentinas tiene previsto la
remodelación integral del taller actualmente en uso, del taller de limpieza de materiales
situado en la Planta Industrial Ezeiza (PIE)”.
El mismo encuadre normativo reconoce AA2000 en su Nota AA2000-INFRA 108/10: “Se
aclara asimismo que la inversión de la obra en su totalidad estará a cargo de la empresa
Aerolíneas Argentinas”.
En el mismo sentido, el auditado, por Nota ORSNA Nº 674/10, sostiene que “Cabe señalar
que la presente obra no puede ser considerada como una inversión del Concesionario
susceptible de ser incorporada a la Proyección Económica Financiera y/o al Registro de
Inversiones, por resultar una obra realizada íntegramente por cuenta y orden de otra empresa,
encuadrándose en el marco previsto en el Numeral 2.5 del Reglamento aprobado por la Resol.
ORSNA 36/08” y en MEMORANDUM Nº 40/12, “En cuanto al proyecto de remodelación y
reparaciones varias previstas en talleres y distintos sectores donde desarrolla sus funciones
específicas la citada Compañía, este departamento no tiene consideraciones que formular
dado que responden a necesidades propias de funcionamiento y prestación de servicios de
Aerolíneas Argentinas”.
No obstante, con fecha 17/8/12, el ORSNA informa que “La Obra Remodelación de Taller de
Limpieza y Tratamiento de metales” del aeropuerto de Ezeiza se encuentra incorporada al
Banco de Proyectos del año 2012 como obra a financiarse con el FFSNA, sub-cuenta del
2,5%”, incorporándola al Plan de Inversiones contractual.
Es importante destacar en este punto, que el Plan de Inversiones obligatorio detallado en el
147
ARC para el periodo 2006-2010, no contenía en su listado la obra en cuestión y que en
ninguno de los Planes anuales correspondientes a ese periodo el ORSNA la incluyó.
Asimismo, a la fecha agosto 2012, el ORSNA debía haber aprobado el PIQ correspondiente al
quinquenio 2011-2015, obligación que no cumplió, determinando por ende la inexistencia del
Plan Quinquenal correspondiente a ese periodo y, por lo tanto la imposibilidad de cumplir con
la exigencia de la Resol. ORSNA Nº 65/10 respecto a las obras que pueden financiarse con
este patrimonio de afectación.
De esta forma, el ORSNA, mediante la incorporación de la obra en cuestión al Banco de
Proyectos pretende subsanar el incumplimiento forzando su encuadre para financiarla con ese
patrimonio de afectación.
Por último, el auditado justifica su cambio de opinión en un nuevo Informe Técnico del
10/1/2013 al decir que, “en el 2012, bajo una nueva Dirección del ORSNA, se consideró que
dicha obra no representaba un emprendimiento de alcance netamente comercial, sino una
puesta en norma de un taller de mantenimiento emplazado en área concesionada directamente
vinculado con la prestación de un servicio esencial del Aeropuerto”, sujetando la aplicación
de normativa vigente a interpretaciones subjetivas de la autoridad en ejercicio.
Lo expresado resulta suficiente para mantener la observación y su recomendación.
Descargo del organismo
4.2.7. El modelo de control de las inversiones desarrollado por el ORSNA, no
permite establecer, medir o comparar el cumplimiento y/o ejecución de todas y
cada una de las obras comprometidas.
Con respecto a la planificación de las inversiones a través de planes anuales, se
reitera lo expresado en el Apartado 4.2.4.
En lo referido a los años 2006 y 2007, se reitera lo expresado en el Punto 4 de la
Nota ORSNA N° 1120-12, en el cual se manifestó que para dichos años se tomó
como base la Carta de Entendimiento que establecía los términos y condiciones de
148
base para el Acuerdo de Renegociación Integral del Contrato.
Dicha Carta de Entendimiento contenía un nuevo Plan de Inversiones para el plazo
remanente de la Concesión, que si bien tendría vigencia a partir de la firma del Acta
Acuerdo de Renegociación, preveía inversiones desde inicios del año 2006. Por tal
motivo,
se
adoptó
ese
nuevo
programa
en
reemplazo
de
los
oportunamente
presentados por el Concesionario mediante Notas AA2000-INFRA-697/05 y AA2000INFRA-260/06, hasta arribar al Plan de Inversiones Contractual que integra el Anexo
IV de la ratificación del Acta Acuerdo de Renegociación a través del Decreto N°
1799/07.
Con respecto al vencimiento para la presentación de Planes Quinquenales, el ARC
fija el 31 de enero del año anterior al que comenzaría a regir el quinquenio, como
plazo para efectuar dicha presentación (Apartado 7.1); razón por la cual no es
correcta la afirmación de la AGN, que señala que se encuentra vencido el plazo para
la presentación del plan quinquenal (2006/2020).
Comentario AGN
El ORSNA reitera los argumentos que ya fueron objeto de comentario en 4.2 a los que nos
remitimos.
En cuanto a la fecha citada de presentación del PIQ se trató de un error por lo que se elimina
del comentario a la Observación, el siguiente párrafo: “Asimismo, el 31/1/2014 venció el
plazo para la presentación del PIQ correspondiente al segundo quinquenio (2016/2020)”.
Por lo expuesto, se mantiene la observación y su recomendación.
Descargo del organismo
4.2.8. Las mediciones del nivel de calidad de servicios realizadas por el ORSNA
en el ámbito de aplicación del Programa de Medición de Factores de Calidad de
Servicio detectan deficiencias de infraestructura cuya subsanación demanda
149
obras inmediatas que no son exigidas como tales al Concesionario.
Con respecto a los años 2011/2012, en el marco de lo dispuesto por la Resolución ORSNA N°
44/2014, la que aprueba la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión, el
Organismo ha evaluado y ponderado los estudios de calidad elaborados por el área
competente, quien ha detectado las falencias detalladas en el informe obrante a Fs. 992/995
del Expediente ORSNA N° 215/12. Por tal motivo se remitió al Concesionario Nota ORSNA
N° 793/14 para que en el plazo de seis meses aplique las soluciones necesarias para cumplir
con los indicadores de calidad que a la fecha no han sido satisfechos.
Comentario AGN
El ORSNA informa que en el marco de la aprobación de la PFIE, en el año en curso sin
precisar la fecha, se remitió al Concesionario la Nota ORSNA N° 793/14 “para que en el
plazo de seis meses aplique las soluciones necesarias para cumplir con los indicadores de
calidad que a la fecha no han sido satisfechos”. No se tuvo a la vista si las soluciones
requeridas en esa oportunidad se refieren a los incumplimientos detectados en las mediciones
de los años 2009 y 2010 que fundamentan la observación de la AGN.
Cabe recordar asimismo, tal lo plasmado por esta auditoría en el Informe, que las obras de
subsanación necesarias fueron incluidas alternadamente en planificaciones anuales. La
necesidad de su intimación evidencia el incumplimiento de esta obligación contractual.
En síntesis, transcurridos cinco años de la primera medición de calidad de servicio realizada
por el ORSNA en el Grupo A del SNA, las falencias detectadas permanecen sin subsanar,
tornando ineficaces y carentes de sentido las mediciones de calidad de servicio del PMFCS.
Por lo expuesto, se mantiene la observación y su recomendación.
Descargo del organismo
4.3. La gestión de control económico financiero de la Concesión exhibe debilidades.
150
4.3.1. El sistema de Contabilidad Regulatoria no cumple acabadamente los
objetivos de su formulación.
En primer término se expone una breve explicación de aspectos relacionados en
parte con la contabilidad regulatoria, aunque se sostiene que las fuentes de
información del regulador provienen del Concesionario Aeropuertos Argentina 2000
S.A.
Al respecto y en primer término es necesario tener en cuenta que efectivamente
para las tareas pertinentes al Proceso de Revisión Económica, debe usarse como
punto de partida información contable presentada y debidamente auditada ante las
autoridades regulatorias por parte de la misma empresa.
Por cuestiones de homogeneidad de la información y cumplimiento de normativas
específicas para la República Argentina, la misma información es presentada ante
otros Organismos, como ser: Comisión Nacional de Valores, Bolsa de Comercio,
Banco Central de la República Argentina.
Sería un elemento contrario al más básico sentido común realizar análisis técnico
económicos sin tomar en cuenta información contable de la propia firma, incluso se
contrariaría las enseñanzas que en tal sentido se aplican desde la OACI en las
mejores prácticas de vigilancia económica disponibles en la materia.
No obstante ello, intentar enunciar que la ardua tarea que emprende este Organismo
de forma anual sólo se nutre de tal información carece de valor técnico.
En
tal
sentido,
se
opina
que
se
han
menospreciado
acciones
de
vigilancia
económica que elabora este Organismo, como ser, entre otras: Circularización de
saldos a más de 120 prestadores aeronáuticos y no aeronáuticos, Análisis de consistencia de
facturación
Agencia
aeronáutica
Nacional
de
a
partir
Aviación
de
Civil
datos
(ANAC),
físicos
suministrados
Inspecciones
realizadas
por
la
a
los
prestadores en el ámbito de la concesión, Cruce de información de importación y
exportación de mercancías, actividades de benchmarking a través de la red de aeropuertos en
América Latina, Revisión técnica física e informática de aproximadamente 5000 facturas y
151
órdenes
de
compra
anuales
en
el
ámbito
de
la
concesión.
Con ello se destaca que las fuentes externas empleadas por este Organismo en pos
del desarrollo de sus acciones de control son amplias y abarcativas y se constituyen
en
verdaderas
herramientas
eficaces
y
eficientes
para
reducir
las
asimetrías
naturales que pueden existir en el marco de las tareas de regulación de un servicio
público.
Por otra parte esa Auditoría menciona sólo un caso aislado dentro de la gran
cantidad de tareas y herramientas de control que desempeña en forma habitual este
Organismo, este es el examinado por este Organismo mediante Resolución ORSNA
38/13 y cuyos indicios fueron aportados por el Banco Central de la República
Argentina, dada su especificidad técnica, competencia y análisis del cumplimiento
por parte de terceros de sus propias Resoluciones específicas.
Al respecto
y sobre la base de los estudios preliminares realizados por la
mencionada institución fueron efectuados los informes correspondientes, que dieron
origen a las decisiones emanadas por parte de este Organismo, cuyos efectos
económicos fueron internalizados en la primera Revisión Económica que tuvo lugar.
Con todo lo expuesto, carece de sentido la recomendación 6.2.12. y se solicita su
eliminación.
Comentario AGN
Se comparte la opinión del ORSNA cuando expresa que sería “contrario al más básico sentido
común realizar análisis técnico económicos sin tomar en cuenta información contable de la
propia firma”, dejando en claro que dicho concepto no ha sido vertido por esta AGN en su
Informe de Auditoría.
En el mismo sentido, la AGN no desconoce la identidad de la información presentada ante
otros Organismos, como ser: Comisión Nacional de Valores, Bolsa de Comercio y BCRA, en
152
pos del cumplimiento de normativa específica para la República Argentina, sino, que lo que
se sostiene es que los controles que se enuncian son cruzamientos de información de la misma
base contable, que debe validarse y/o ajustarse a los fines regulatorios.
Según la Resol. ORSNA Nº 111/08, Mecanismos y Procedimientos para la Revisión de la
Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión (PFIyE), el insumo para las
revisiones, no es la información contable presentada y debidamente auditada, sino “…las
definiciones y datos que suministren el Sistema de Contabilidad Regulatoria de la
Concesión y el Registro de Inversiones, ambos aprobados por el ORSNA”.
No debe darse por entendida la simetría entre la información contable auditada de AA2000
SA con la que brinda la contabilidad regulatoria, toda vez que en el Manual de Contabilidad
Regulatoria, creado por el ORSNA mediante Resolución Nº 54/2008, en su punto 2.2.
“Principio de Separación Contable”, distingue lo que es la información contable que produce
y presenta el Concesionario de la información que proporciona el Sistema de Contabilidad
Regulatoria. Esta última se basará exclusivamente en los hechos económicos relacionados con
derechos y obligaciones establecidas en el marco del Contrato de Concesión. Más aún, en el
punto 3.3.3 “Clasificación de Costos”, de la misma resolución, amplía lo anterior explicando
que la asignación de costos con motivos regulatorios requiere orientaciones específicas
debido a que la información contable del Concesionario no siempre coincide con fines
regulatorios.
El auditado, reiterando conceptos sostenidos durante las tareas de auditoría, enumera
“acciones de vigilancia económica que elabora”, acciones que, sin menospreciar las tareas
llevadas a cabo por el auditado, no pudieron analizarse, ante la ausencia de documentación o
constancia alguna que hubieran permitido a esta auditoría conocer el desarrollo de tales
procedimientos.
En cuanto a la calificación del auditado, a fin de minimizar el caso citado como “aislado
dentro de la gran cantidad de tareas y herramientas de control que desempeña en forma
habitual este Organismo”, cabe mencionar que ese caso, reúne una serie de contratos
controvertidos (de 2011 y 2012 que implicaron transferencias de dinero al exterior que
llamaron la atención de la autoridad monetaria) investigados por el BCRA que se encuentran
153
registrados en la contabilidad de AA2000, los que podrían resultar constitutivos de
infracciones cambiarias y/o delito de lavado de dinero, así como también podrían hallar su
tipificación penal en la figura de la defraudación por administración fraudulenta prevista en el
Artículo 173, Inc. 7° del CÓDIGO PENAL, en perjuicio de AEROPUERTOS ARGENTINA
2000 SOCIEDAD ANÓNIMA y, consecuentemente, del ESTADO NACIONAL, dada su
participación en el capital social de aquella sociedad.
Continúa su descargo el ORSNA aludiendo a la especificidad técnica, competencia y análisis
del cumplimiento del BCRA como la herramienta que posibilitó a la autoridad monetaria
detectar tales operaciones bancarias, pero omite considerar que las operaciones con empresas
controladas y vinculadas, de acuerdo a la Resol. ORSNA Nº 54/2008, deben ser registradas
por el Concesionario de manera explícita dentro de los informes de contabilidad regulatoria,
detallando la información económica que permita verificar la eficiencia y razonabilidad de las
operaciones y actividades involucradas.
Por lo antedicho, se sostiene que la herramienta de Contabilidad Regulatoria no cumple
acabadamente sus objetivos de asistir en detectar conductas anticompetitivas del
concesionario y mejorar la transparencia del sistema regulatorio del contrato de concesión.
Por último, en virtud que los efectos económicos derivados de este caso “fueron
internalizados en la primera Revisión Económica”, y que dicha revisión fue finalizada con
posterioridad al cierre de las tareas de campo, tal procedimiento será objeto de revisión en
auditorías futuras.
Por todo lo expuesto se mantiene la observación y su recomendación.
Descargo del organismo
4.3.2. La falta de reglamentación de los mecanismos para la revisión de la
Proyección Financiera de Ingresos y Egresos confiere incertidumbre al
proceso.
El ORSNA elaboró el procedimiento para la realización de las revisiones de la PFIE
a partir de la metodología planificada por UNIREN y en base a la práctica habitual en
la materia, sin poder apartarse de esta sin opinión fundada.
154
Por este motivo se considera que la falta de reglamentación concreta no es un
impedimento para llevar a cabo la tarea ni implica por ello un mayor nivel de
incertidumbre asociada al proceso.
Asimismo, en cada inicio del proceso de revisión se confeccionan y comunican las bases para
la revisión, teniendo el regulado la posibilidad de realizar comentarios y objeciones al
respecto.
Esto ha tenido lugar a pesar de los cambios de autoridades por los cuales este
Organismo ha atravesado, sin registrarse a la fecha objeciones por parte de AA2000 y sin que
ello implique en absoluto cambio alguno en los criterios efectuados. No se comparte por lo
tanto el uso del término "discrecional" utilizado por la AGN para referirse a esta etapa del
proceso de revisión y por ende se invoca a esa Auditoría a rever el criterio expuesto en el
presente punto.
Finalmente, si bien los Mecanismos para la Revisión dejan prevista la posibilidad de
efectuar modificaciones y/o reglamentaciones posteriores en aquellos casos en que
el transcurso del tiempo y las condiciones de regulación así lo ameriten, el mero
hecho de que esta posibilidad exista no abre la puerta a comportamientos arbitrarios
y/o discrecionales como teme la AGN.
En otras palabras, la presencia de una instancia futura de reglamentación prevista
en
la
norma
aplicable,
no
implica
necesariamente
que
se
hayan
dado
las
condiciones que tornen necesario su aplicación inmediata, razón por la cual se
sugiere revisar los criterios expuestos en el presente punto y por ende descartar la
recomendación 6.2.13.
Comentario AGN
El ORSNA, en cumplimiento de la obligación emanada del ARC, elaboró los “Mecanismos
para la Revisión de la Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión”
elevándola para su aprobación a la ST por Resolución ORSNA Nº 111/08 del 30/12/2008.
155
Mas allá del hecho que tal mecanismo se ha aplicado desde la fecha de elaboración sin haber
sido aprobado por la Autoridad de Aplicación, el propio mecanismo prevé la reglamentación
de ítems importantes, enumerados en el Informe por esta AGN, sin condicionar dicha
reglamentación a disparadores o situaciones específicas que lo requieran. Es decir, la
instancia de reglamentación no es optativa o condicional en la normativa.
Por otra parte, el ORSNA, cuando agrega que “en cada inicio del proceso de revisión se
confeccionan y comunican las bases para la revisión”, no hace otra cosa que dar
cumplimiento a lo expresado en el Art. 6.1.3. de la Res. Nº 111/08.
No obstante, lejos de subsanar las indefiniciones contenidas en el mecanismo previsto, las
bases con que dan inicio a cada proceso de revisión no definen los ítems pendientes de
reglamentación, reafirmando el carácter discrecional del procedimiento, dejándolo a criterio
de la autoridad que circunstancialmente puede reglarlo.
Lo expuesto por el ORSNA en esta oportunidad, no justifica revisar los criterios expuestos en
el Informe por esta AGN. Consecuentemente, se mantiene la observación y su
recomendación.
Descargo del organismo
4.3.3. La demora en la realización de las revisiones de la Proyección Financiera
de Ingresos y Egresos y en la aprobación de los cuadros tarifarios, desvirtúa el
objetivo del procedimiento, dando lugar a situaciones litigiosas.
Con fecha 31/03/2014 a través de la Resolución ORSNA N° 44/14 se aprobó y dio
por finalizado el proceso de revisión abarcativo de los años 2011 y 2012.
Asimismo, con fecha 24/04/2014 se dio apertura al expediente ORSNA N° 314/2014
para todo lo vinculado a la revisión de la PFIE correspondiente al año 2013,
notificado al Concesionario de las Bases pertinentes.
En vista de ello, no hay tareas de revisión pendiente a la fecha.
Como es de conocimiento de esa AGN, ya que se han compartido distintas
156
reuniones donde se les ha explicado con el debido detalle las tareas propias
usualmente desarrolladas en el marco de las revisiones económicas, las distintas
acciones, procesos y subprocesos involucrados en la revisión, los que incluyen entre
otro las funciones de auditoría y control contable de los registros del Concesionario,
son extensos, involucran el trabajo de diferente personas y la continua interacción
formal entre el ORSNA y el Concesionario, así como otros organismos del Estado
Nacional.
No obstante lo anterior, y consciente de las demoras que todo proceso de Revisión
General ocasiona, máxime en los casos en que el concesionario retrasa el envío de
documentación
contable, este
Organismo
Regulador se
encuentra evaluando un
procedimiento de regulación en tiempo real, que tramita por Expediente 265/2013,
por el cual se entiende que se reducirán notablemente los tiempos de control y
determinación de las tareas propias de la regulación, en pos de la generación de
ganancias de eficiencia en el sector.
Teniendo en cuenta que no existen tareas de revisión económica pendientes a la
fecha y al no haberse constatado el inicio de "situación litigiosa" concreta alguna en todas las
etapas de revisión emprendidas por este Organismo, se entiende necesaria la eliminación de
las
observaciones
realizadas
en
el
presente
punto
y
la
pertinente recomendación 6.2.14.
Comentario AGN
El ORSNA, informando las fechas de aprobación de las revisiones de la PFIE pendientes al
cierre de las tareas de campo, confirma la extemporaneidad de las tareas realizadas por el
auditado, coincidiendo con lo objetado por esta AGN en el ítem 4.3.3.
Asimismo, al mencionar que, “consciente de las demoras que todo proceso de Revisión
General ocasiona, máxime en los casos en que el concesionario retrasa el envío de
documentación
contable, este
Organismo
Regulador se
encuentra evaluando un
procedimiento de regulación en tiempo real, que tramita por Expediente 265/2013,
157
por el cual se entiende que se reducirán notablemente los tiempos de control y
determinación de las tareas propias de la regulación, en pos de la generación de
ganancias de eficiencia en el sector”, comparte lo manifestado por esta auditoría e informa
que ha iniciado acciones tendientes a rectificarlas, las que serán evaluadas en auditorías
futuras.
Cabe resaltar que el ORSNA menciona “no haberse constatado el inicio de "situación
litigiosa" concreta alguna en todas las etapas de revisión emprendidas por este Organismo”,
no obstante constar en el Informe de Auditoría, Nota al Pie Nº 108 y 109, las Notas
presentadas por el Concesionario, mediante las cuales la empresa AA2000 pone en
conocimiento del regulador que “La falta de aplicación efectiva de la Revisión habría
provocado una falta de ingresos a la Concesión por la suma de PESOS TRECIENTOS
CINCUENTA Y UN MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL CON 16/100
($ 351.785.016.-)”, constituyéndose, en el marco de litigiosidad que ha caracterizado a esta
Concesión, en un señal de alerta que el auditado desestima.
Por lo expuesto, se sostiene la observación, la que para mayor claridad quedará redactada de
la siguiente manera: “La demora en la realización de las revisiones de la Proyección
Financiera de Ingresos y Egresos y en la aprobación de los cuadros tarifarios, para el periodo
auditado, desvirtúa el objetivo del procedimiento, dando lugar a situaciones litigiosas. Se
sostiene, asimismo, la recomendación.
Descargo del organismo
4.3.4. La metodología empleada por el ORSNA en las revisiones de la
Proyección Financiera de Ingresos y Egresos se aleja del espíritu considerado
por la UNIREN respecto a las metas de eficiencia expresada en los costos.
Tal como se expresa en el Acta Acuerdo se encomienda al ORSNA para que
elabore un proyecto de acto administrativo que contemple los mecanismos y
procedimientos para la revisión de la PROYECCION FINANCIERA DE INGRESOS Y
EGRESOS de la CONCESION y las pautas y condiciones para el proceso de
158
revisión, a elevar para su aprobación a la Secretaría de Transporte de la Nación, a la
fecha pendiente.
El mecanismo utilizado para la incorporación de los gastos operativos en la PFlyE
surge entonces de los Mecanismos y Procedimientos para la Revisión de la
Proyección Financiera de Ingresos y Egresos de la Concesión.
Este Organismo asimismo no considera que el espíritu de la norma haya sido fijar
una proyección de gastos inamovible en el tiempo, sin la flexibilidad necesaria para
captar las modificaciones imperantes del contexto económico.
Respecto de las tasas de variación calculadas por AGN cabe destacar lo siguiente,
reiterando lo dicho en varias oportunidades desde la Providencia GREFyCC N° 5/09.
A los efectos de la revisión correspondiente al año 2009, el ORSNA calculó un
rebalanceo medio para el conjunto de las tasas reguladas del 35,7%.
Asimismo, en el mismo acto se entendió procedente por las razones allí expuestas
aplicar una reducción a las tasas abonadas por las líneas aéreas del 30%.
Esta situación generaba un desbalanceo de los ingresos del concesionario que era
necesario equilibrar. Por este motivo se plantearon variaciones para las tasas de uso
de Aeroestación que junto con el rebalanceo fueron del 61% para la TUA
internacional y regional y 190% para la TUA de cabotaje, cabe notar aquí el error en
el que incurre la UNIREN que asigna una variación del 290%.
Estas modificaciones fueron profundamente estudiadas por el ORSNA. Se consideró
entonces que las tasas aeroportuarias no habían sufrido mayores modificaciones
desde el inicio de la Concesión en el año 1998, particularmente las tasas de uso de
aeroestación. Esta situación se verificaba aún cuando la mayoría de los precios de la
economía habían experimentado incrementos del orden del 107% en el caso del Indice de
Precios al Consumidor, del 214% en el caso del Indice de Costo de la construcción y del
225% en el caso de índice de Precio Internos Mayoristas calculado al momento de realizarse
la revisión).
159
Este atraso en materia de tarifas aeroportuarias incidía no sólo sobre la concesión
del Grupo "A" de Aeropuertos sino que constituía un obstáculo al desarrollo
aeroportuario
encontraban
también
fuera
de
en
aquellos
dicho
Aeropuertos
Grupo,
operados
pertenecientes
por
al
autoridades
SNA
que
se
provinciales
y
municipales en forma directa o bien administrados por privados a partir de contratos
de concesión firmados con aquellos. Por este motivo, si bien el Cuadro Tarifario
resultaba de la búsqueda de un equilibrio económico para la Concesión del Grupo A,
se extendió su aplicación al resto de los aeropuertos del Sistema Nacional, en pos
de la conformación de la capacidad estratégica necesaria para realizar inversiones
de incremento de capacidad que permitan dotar al País de una infraestructura capaz
de seguir sosteniendo el desarrollo del tráfico aéreo con la eficiencia y seguridad
requeridas.
En la revisión se tuvieron en cuenta los efectos que las variaciones de precios
ocasionaron en la PFIE de la Concesión, tanto a partir de los ingresos como de los
desembolsos. A partir de lo anterior se observó un deterioro en los indicadores de
rendimiento de la empresa, situación
que
requirió
la realización
de acciones
tendientes a recuperar el equilibrio a través de una readecuación general de las
tasas aeroportuarias.
Asimismo, a partir de esta revisión se determinó la conveniencia y pertinencia de
efectuar las bonificaciones sobre las tasas aeronáuticas internacionales -de acuerdo
a lo sugerido en el numeral 29.4 del Acta Acuerdo- de manera tal que la tarifa
resultante fuera equivalente a la que se obtendría de aplicar una bonificación del
30% sobre los valores establecidos en Anexo 11 del Acta Acuerdo aprobada por
Decreto 1799/2007. Dicha reducción sería aplicable a aquellas líneas aéreas que se
encuentren en una situación de regularidad en el pago. De nuevo, lo anterior
generaba un desequilibrio adicional sobre la ecuación de la Concesión razón por la
cual fue necesario incorporar un nuevo concepto (rebalanceo) que se sumarían a las
Tasas de Uso de Aeroestación Internacional y Regional.
Con respecto, a las variaciones implementadas en las revisiones siguientes, las
160
mismas se encuentran debidamente justificadas en los informes elaborados por las
áreas técnicas del ORSNA agregados a los expedientes respectivos.
Por último, la enunciación respecto de las metas de eficiencia en costos ha sido
debidamente incorporadas en los procesos de revisión económica financiera que
han tenido lugar razón por lo que se entiende necesario eliminar la recomendación
6.2.15, ejemplo claro de ellos resulta ser los aplicados en como ajustes regulatorios del Tipo 3
en
la
Revisión
correspondiente
al
año
2010
Y
las
metas
de
eficiencia
definidas para los períodos futuros en el marco de la Revisión 2011-2012, que
incluyen las cuentas Remuneraciones y Cargas Sociales, Honorarios, Publicidad,
agasajos y Eventos y Alquileres.
Comentario AGN
La observación del Informe de AGN, surge indubitable de confrontar las pautas de la
UNIREN en instancia de la renegociación contractual, declaradas en las metas de eficiencia
expresadas en los costos definidos en la PFIE del Anexo V del ARC, con el mecanismo de
revisión elaborado por el ORSNA y elevado a la ST por Res. Nº 111/08. Equivocadamente, el
auditado en su respuesta, hace referencia al “espíritu” de una norma que no identifica,
imposibilitando su análisis a esta auditoría.
Continúa el ORSNA con aspectos relacionados a la política tarifaria implementada por el
Regulador identificada como Rebalanceo, política que, nunca fue objeto de análisis en el
marco de las tareas de auditoría. No obstante, este punto del descargo no contradice lo
observado sino que justifica los aumentos tarifarios desde el punto de vista del rebalanceo de
las variables.
En referencia al tema de las metas de eficiencia, tema aludido en la observación, reitera el
Organismo argumentaciones conocidas por esta AGN durante el proceso de auditoría que, no
obstante responder al mecanismo elaborado por el auditado, ponen de manifiesto el
apartamiento del escenario configurado por la UNIREN al expresar que los costos operativos
considerados en la PFIyE son los costos comprometidos en la oferta y no los gastos reales,
161
porque tal lo expresado en el informe “estos últimos son sustancialmente superiores a los
comprometidos debido a que contienen ineficiencias que no corresponde reconocer a la
Concesionaria”. Agregando que como incentivo a los esfuerzos de eficiencia por parte de la
Concesionaria “se le fijan valores máximos de referencia a los fines de obligarla a realizar los
ajustes pertinentes para alcanzar niveles de eficiencia adecuados con el tipo de prestación”,
quedando evidenciada la intencionalidad del renegociador de utilizar la estructura de costos
fijada en el Anexo V del ARC como única meta de eficiencia en el contexto de minimización
de riesgos determinado en el nuevo marco regulatorio.
Por lo expuesto, se sostiene la observación y su recomendación.
Descargo del organismo
4.3.5. El esquema de regulación económica-financiera configurado ha
garantizado una tasa de retorno sin justificar su razonabilidad, en un contexto
de mínimo riesgo empresario.
Tal como cita esa AGN la UNIREN expresa que "no se trata de un contrato de
rentabilidad asegurada, sino de un contrato que proyecta ingresos y egresos que
permitan obtener una
rentabilidad razonable al
concesionario
que garantice la
prestación del servicios en condiciones eficientes y perdurables en el tiempo"
(INFORME AGN p. 75).
Los procesos de revisión llevados a cabo por el ORSNA en ningún momento y de
ninguna manera han desvirtuado este principio.
Si bien no se comprende correctamente la metodología de citas y pie de páginas
empleadas en este apartado, las mismas no hacen más que resumir los criterios
fijados y adoptados por el Regulador a partir de las construcciones realizadas por la
UNIREN.
Por su parte, la AGN sostiene que el nuevo modelo regulatorio "minimiza el riesgo
originario y expresamente asumido por el Concesionario al momento de efectuar su
162
oferta en el proceso regulatorio". Si bien esta es una apreciación de la propia AGN
sobre la cual no se emitirá opinión, la disminución del riesgo obedece al cambio del
esquema y no al desempeño del ORSNA en este nuevo contexto, dado las
decisiones adoptadas por el Estado nacional, el Congreso Nacional, la SIGEN y la
Procuración del Tesoro de la Nación.
Asimismo, la realización de las revisiones ordinarias y la posibilidad de realizar
revisiones extraordinarias es un hecho previsto en la normativa del cual el ORSNA
no tiene capacidad de alejarse, por lo que las observaciones además de ser
extemporáneas, resultan ser imprecisas e inadecuadas.
Reiterando lo manifestado en la NOTA USG N° 277/13, el valor de rentabilidad que
se ha considerado razonable se vincula a las necesidades de la concesión en una
situación y momento determinados, sin que esto signifique la garantía de un nivel de
rentabilidad predefinido e inmutable en el tiempo.
Tal criterio es recomendado por la OACI al describir que en los procesos de
vigilancia económica "los aeropuertos tienen la posibilidad de generar ingresos
superiores a la totalidad de los gastos directos e indirectos de explotación, y así
obtener beneficios razonables sobre el activo a un nivel que permita conseguir financiación
eficiente
en
los
infraestructuras
mercados
aeroportuarias
de
capital
nuevas
o
con
el
ampliadas
objeto
y,
de
cuando
invertir
en
corresponda,
remunerar debidamente a los accionistas del aeropuerto [Doc 9082, Sección II,
Párrafo 2 viii)];"
Asimismo, atentaría contra cualquier noción de sustentabilidad económica si se
permitiera que los parámetros de rentabilidad con los que se maneja el negocio
efectuaran
saltos
discretos,
tanto
en
exceso
como
en
defecto,
de
manera
significativa, sin una debida y fundada justificación y consenso.
Hasta la fecha, en las sucesivas Revisiones tarifarias realizadas por este Organismo
Regulador se ha puesto como objetivo mantener el equilibrio de las variables que
guían la concesión de manera tal que la misma se mueva en un entorno sostenible
163
tanto en lo que hace a su rentabilidad como desde el punto de vista de la
satisfacción y seguridad del usuario. El proceso de Revisión es complejo y la
búsqueda de un nivel de rentabilidad que haga sostenible el devenir de la misma
desde el punto de vista privado en modo alguno es la única herramienta a utilizar.
Por último, se destaca que los niveles de rentabilidad son evaluados y revisados en
el marco de los procesos de revisión pertinentes en líneas con las mejoras prácticas
en la materia y las recomendaciones que en este sentido realiza la Organización de
Aviación
Civil
Internacional,
por
lo
que
se
propone
la
eliminación
de
la
recomendación 6.2.16.
Comentario AGN
Sostiene el ORSNA que los procesos de revisión no se apartan de los principios que los
regulan.
Respecto al recurso de referenciar citas en notas al pie de página, decimos que constituye una
herramienta de redacción utilizada habitualmente en los Informes de Auditoría. En este caso
se alude a conceptos y pautas vertidos por el auditado y la UNIREN respecto a la rentabilidad
de la concesión, los que sirvieron a esta auditoría de base para ponderar y evaluar las tareas
realizadas por el ORSNA al momento de las revisiones de la PFIyE.
Continua el ORSNA deslindando la responsabilidad en el Estado Nacional, el Congreso
Nacional, la SIGEN y la Procuración del Tesoro de la Nación respecto a la disminución del
riesgo del Concesionario en el nuevo marco regulatorio, omitiendo que la regulación final del
nuevo esquema queda bajo su órbita y que es a esta gestión a la que se refiere la AGN en el
ítem 4.3.5.
El ORSNA manifiesta que los Mecanismos de Revisión elaborados tienen por objeto
preservar el equilibrio entre las variables integrantes de la PFIyE pero no ha demostrado cual
es el mecanismo mediante el cual esas variables se equilibran a fin de que la concesión se
mueva en un entorno sostenible desde su rentabilidad por un lado y satisfacción y seguridad
164
del usuario por el otro.
Por último, de las revisiones de las PFIyE analizadas, no se ha obtenido evidencia de
procedimientos llevados a cabo por el auditado que justifiquen y evalúen “la razonabilidad”
de una rentabilidad estimada en una TIR implícita de 16,45/16,56% para esta Concesión.
Lo manifestado por el ORSNA no modifica la observación o su recomendación, las que se
mantienen.
Descargo del organismo
4.4. El ORSNA no cumple con el cupo de personal con discapacidad que
establece la Ley 25.689.
Se entiende que dicho comentario no guarda relación con el objeto de la auditoria, el cual
según el órgano de control manifiesta tiene como objeto: "Verificar la gestión del ORSNA en
el control de la sustentabilidad de la concesión".
Sin perjuicio de ello se recepta la observación formulada.
Comentario AGN
No obstante la recepción positiva del auditado, se deja constancia que el análisis del tema en
cuestión fue anexado oportunamente por los canales formales y habituales.
Se mantiene la observación y su recomendación.
165