Decisión Amparo ROL C666-10

Entidad pública: Ministerio de
Educación
DECISIÓN AMPARO ROL C666-10
Requirente: Mónica González Mujica
Ingreso Consejo: 27.09.2010
En sesión ordinaria N° 213 de su Consejo Directivo, celebrada el 7 de enero de 2011,
con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de
Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de
Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el
Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la
siguiente decisión respecto del Amparo Rol C666-10.
VISTOS:
Los artículos 5°, inc. 2°, 8° y 19 N° 4° y 12 de la Constitución Política de la República;
las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el
D.F.L. N° 1 – 19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el
texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; la Ley N° 19.628, de
1999, de protección de datos de carácter personal; y, los D.S. N° 13/2009 y 20/2009,
ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban,
respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante
indistintamente el Reglamento y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la
Transparencia.
TENIENDO PRESENTE:
1) SOLICITUD DE ACCESO: El 8 de agosto de 2010 doña Mónica González Mujica,
solicitó al Ministerio de Educación acceso y copia de los informes de resultados
individuales e institucionales de la Prueba de Conocimientos Pedagógicos Inicia,
así como del reporte complementario. Agrega que la información debe ser
individualizada por cada una de las instituciones que participó en la prueba.
2) RESPUESTA: Mediante Resolución Exenta N° 4.111, de 14 de septiembre de
2010, notificada a la reclamante el 16 del mismo mes y año, el Ministro de
Educación, en adelante indistintamente MINEDUC, denegó la información
requerida por los siguientes fundamentos:
a) No obstante la presunción de publicidad de la información que obra en
poder de la Administración Pública, el artículo 21 N° 2 de la Ley de
Transparencia dispone que podrá denegar total o parcialmente el acceso a
la información cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte
los derechos de las personas.
b) En ese sentido, la difusión de los resultados afectaría derechos económicos
y comerciales tanto de los alumnos como de las universidades, porque
conllevaría necesariamente la construcción de ranking de las instituciones
por parte de los usuarios de la información, que estadísticamente no sería
válido, porque compara poblaciones con el distinto nivel de
representatividad y, además, porque la prueba realizada sólo midió un
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aspecto de la formación docente y no todos sus ámbitos. La falta de
representatividad aludida se debe a que el número de examinados no es
comparable entre la totalidad de alumnos de la universidad, los inscritos y
quienes efectivamente la rindieron, ello debido a las diferencias de tamaño
de las instituciones, lo que no permite una publicación de resultados a nivel
institucional ni hacer comparaciones directas entre ellas.
c) La evaluación diagnóstica como un proceso de evaluación integral aún se
encuentra en desarrollo y, con ella, los elementos del sistema que
permitirán hacer una adecuada interpretación de los resultados
comparativos a nivel público. Por lo tanto, los resultados obtenidos
actualmente por cada institución participante no pueden ser comparables
entre sí en forma directa.
d) Se trata de una prueba voluntaria que no ha contemplado en su diseño la
difusión de los resultados a terceros, factor que facilita la participación de
las Universidades y sobre la que no existen obligaciones legales de
comunicación posterior ni una autorización de quienes la realizan para que
el Ministerio publique o informe sus resultados.
e) En casos similares en que se han solicitado estos resultados, las propias
Universidades se han opuesto expresamente a la entrega, lo que es un
indicio de que el Ministerio carece de autorización de éstas para su
difusión.
f)
Lo expuesto, en especial por su finalidad técnica y las condiciones que no
permiten comparar correctamente los resultados entre quienes fueron
evaluados, permite prever la afectación del derecho a la igualdad, a través
de la evidente estigmatización de alumnos e instituciones y de los derechos
económicos de estas últimas, que accedieron voluntariamente a la
medición sólo para los fines técnicos antes explicado y en el contexto de las
funciones propias del Ministerio, no de terceros.
3) AMPARO: Doña Mónica González Mujica dedujo amparo a su derecho de acceso
a la información el 27 de septiembre de 2010 en contra del MINEDUC, fundado en
lo siguiente:
a) La respuesta denegatoria del Ministerio de Educación no se ajusta a la Ley
de Transparencia, atendido particularmente su artículo 5°.
b) En este caso se trata de los resultados de la prueba Inicia, un test que el
MINEDUC aplica a los egresados de la carrera de pedagogía para evaluar
el nivel de su formación. De acuerdo a la página web institucional del
ministerio aludido “su objetivo es orientar las acciones de mejoramiento de
las instituciones a cargo de la formación inicial docente”, Y agrega: “El
componente de Evaluación Diagnóstica INICIA se encuentra respaldado
por la Ley 20.129, de Aseguramiento para la Calidad de la Educación
(2006), que establece la acreditación obligatoria de las carreras de
pedagogía y la elaboración de una propuesta de un sistema que permita
asegurar la calidad profesional de los docentes que comienzan a ejercer en
el sistema escolar, la cual deberá ser propuesta por el Ministerio en una
plazo de dos años”
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c) Resultaría paradójico que el MINEDUC pudiera mantener en reserva
información que resulta clave para la definición de políticas educativas,
Sería como si los resultados de la prueba SIMCE –con la cual hasta se ha
―semaforizado‖ la calidad de los colegios– fuera privada. Si bien es cierto
que la prueba Inicia aún se rinde en forma voluntaria, se trata de
instituciones regidas por las normas del MINEDUC y organizada por éste.
Por lo tanto los resultados deberían ser públicos.
d) En relación a la causal de reserva invocada, la Ley de Transparencia obliga
al MINEDUC a consultar a las personas eventualmente afectadas por la
divulgación de la información requerida, trámite que en este caso no se
realizó, ni siquiera ante las universidades. Además, si bien el Ministerio
asegura que en otros casos similares dichas entidades se han opuesto, lo
que sería un indicio de que el MINEDUC carece de autorización para la
difusión de la información requerida, no se documentan dichos casos, y, por
otra parte, un indicio parece una razón demasiado feble para sostener un
rechazo a entregar información que es pública.
e) En la respuesta se asume que se construirá un ranking de instituciones,
algo que nunca ha afirmado; no obstante, si así fuera, la ley no otorga al
dicho organismo la facultad de evaluar la forma en que será usada la
información. Si bien la validez estadística de los datos no es relevante para
la Ley de Transparencia, ni fue objeto de la solicitud, cabe aclarar que dicha
afirmación carece de fundamento, por cuanto el 75% de las instituciones
participa de la prueba Inicia y la rindieron 71% de sus alumnos, por lo que
resulta una muestra relevante. Además, el MINEDUC ha validado los datos
al entregar públicamente los resultados globales y usarlos para demostrar
la insuficiente calidad de la formación de los profesores, por lo que sería
grave que lo hubiera hecho si considera que no tiene validez estadística y
que sobre ello se diseñaran las políticas públicas. La duda estadística y
metodológica que se plantea en la respuesta hace aún más relevante que
los resultados sean conocidos públicamente de la manera más
desagregada posible. Sólo de este modo podría conocerse en detalle ―la
falta de representatividad‖ que alega tienen los datos y ponderarse de
acuerdo a su peso estadístico. El análisis de estos datos permitiría entregar
una evaluación más seria que la que parece haber hecho el MINEDUC.
4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de
este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo trasladándolo mediante
Oficio N° 2.070, de 4 de octubre de 2010, al Sr. Ministro de Educación, quien,
mediante Ordinario N° 1.436, de 22 de octubre de 2010, del Sr. Subsecretario de
Educación, presentó sus descargos u observaciones, señalando que:
a) Una vez recibida la solicitud de acceso, transcurridos 28 días se decidió
prorrogar el plazo para su respuesta dado el volumen de solicitudes a
revisar y a efectos de terminar la tramitación de la resolución denegatoria,
fundada en la causal del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, dada
que la publicidad de los resultados requeridos afecta el derecho a la
igualdad, a través de la estigmatización de los alumnos e instituciones y los
derechos económicos de estas últimas. Puntualiza lo siguiente:
i. Finalidad de la evaluación diagnóstica para estudiantes de
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Pedagogía (Prueba Inicia). La Ley N° 20.314, de Presupuesto para
el sector público para el año 2009, en la asignación 09.01.24.03604-glosa 15, contempló el financiamiento para el Programa de
Fomento a la Calidad de la Formación Inicial de Docentes para ese
año, con el objetivo de desarrollar actividades destinadas al
fortalecimiento de la formación inicial de los docentes y a apoyar su
inserción profesional en los establecimientos educacionales
subvencionados y aquellos regidos por el D.L. N° 3.166, de 1980. La
forma de ejecución y contenido del programa aludido está regulada
por el Decreto N° 96, de 27 de marzo de 2009, del MINEDUC. Uno
de los componentes del programa se refiere a la prueba Inicia, que
tiene por objeto aportar información pertinente y oportuna al
Ministerio y a las instituciones formadoras respecto a los
conocimientos y competencias logrados por sus estudiantes de
Pedagogía en Educación Básica, Media, Parvularia y Diferencial, así
como también de sus debilidades. El artículo 5° del Reglamento
señala las acciones que debe realizar el MINEDUC para desarrollar
la evaluación, destacando el carácter voluntario de la misma y la
obligación de entregar sus resultados en forma oportuna a las
instituciones que se hayan sometido a la misma.
ii. Instrucciones y condiciones acordadas para su realización. En
relación con las condiciones para la Evaluación Diagnóstica 2009,
sobre cuya base las Universidades accedieron a participar, cabe
tener presente los siguientes aspectos:
1. El propósito de la evaluación es proporcionar información
acerca del logro de estudiantes egresados de Pedagogía a
cada una de las instituciones formadoras para que puedan
contar con un parámetro externo que les permita
diagnosticar y monitorear sus avances en los procesos de
mejoramiento continuo que realizan. Asimismo, proporciona
información a cada uno de los egresados para que puedan
contar con una evaluación sobre el nivel de preparación,
situando este nivel en un contexto nacional. El MINEDUC
conoce dichos resultados con el objeto de diagnóstico y
monitoreo de la preparación con que egresan los estudiantes
de pedagogía en el país y para evaluar el impacto de
programas de fortalecimiento de formación inicial.
2. Un subconjunto de la información podrá ser facilitada bajo
condiciones de tratamiento ético de los datos, para fines de
investigación a las entidades que puedan contribuir al
desarrollo de la formación inicial de docentes a través de la
investigación.
3. En relación con las obligaciones asumidas con ocasión de la
Prueba Inicia 2009 se menciona que las universidades y
cada participante establecen un compromiso de veracidad y
precisión de los datos que entregue durante el proceso de
registro y evaluación, así como también de manejo ético de
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la información a la que tenga acceso durante el proceso.
4. La evaluación debe asegurar que las interpretaciones
hechas acerca del desempeño de los evaluados son válidas
y no están abiertas a interpretaciones inadecuadas o
sesgadas, por lo que le MINEDUC se obligó a ofrecer un
acceso restringido a la información tomando en cuenta
diversas consideraciones, fundamentalmente relacionadas
con la necesidad de velar por la adecuada interpretación de
los datos y consolidación de la evaluación.
5. La prueba administrada en el 2009 sería elaborada y
probada experimentalmente para entregar resultados
confiables y válidos, es decir, a través de un sistema aún en
desarrollo.
6. El sistema de participación de las instituciones y estudiantes
requiere
consolidarse
para
permitir
resultados
representativos a nivel institucional. Se debe recordar que en
esta etapa inicial se ha favorecido la inscripción voluntaria de
las instituciones y evaluación voluntaria de estudiantes,
redundando en diferencias importantes entre instituciones
participantes en el total de evaluados y en el tipo de pruebas
rendidas por los mismos, razón por la cual los resultados
obtenidos no son comparables entre sí de forma directa y
simple, hasta que se desarrolle y establezca un sistema de
comparación que integre esta información a los resultados.
De ahí que se opte por publicar información sin la
información de los evaluados. Por lo anterior, las
instrucciones establecieron que el acceso a los resultados de
la evaluación 2009 se efectuaría para el MINEDUC, MIDEUC, centro técnico que administra la evaluación,
instituciones participantes (respecto de los datos de su
propia institución y no a los resultados de cada uno de los
estudiantes evaluados); los evaluados, centros de
investigación a los cuales se podrá dar acceso a las bases
de datos omitiendo la identificación institucional e individual
de los avaluados y toda aquella información que permitiera
inferir la identidad de los individuos o instituciones
involucradas.
iii. Afectación de derechos y postura de las Universidades. La
prueba Inicia 2009 fue un proceso de evaluación en desarrollo, con
algunos instrumentos en fase experimental, de manera que la
entrega de resultados al público en general, no permite ofrecer
garantías de que la finalidad de dicha evaluación se mantenga,
máxime si esos objetivos motivaron la participación voluntaria en el
proceso. De este modo, toda utilización de los resultados por parte
de terceros, en la medida que cambien la finalidad del componente,
puede afectar los derechos de los alumnos evaluados y de las
universidades a las que pertenecen. En el caso de los estudiantes,
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es posible que experimenten discriminaciones o estigmatizaciones
que afecten su derecho a la igualdad, por ejemplo, al tratar de
insertarse en el ámbito laboral. En cuanto a las universidades,
pueden ver perjudicados sus derechos económicos, no sólo en la
eventualidad de comparaciones con otras casas de estudio, a través
de ranking, sino con la sola valoración que se haga de ella a través
del conocimiento público de los resultados 2009. Por otra parte, las
propias universidades han manifestado expresamente esa
afectación a sus derechos, con ocasión de una solicitud ingresada al
MINEDUC, el 11 de junio de 2010 y respondida el 27 de julio, de la
misma reclamante. A efectos de acreditar tal afirmación acompaña
31 oposiciones y la Resolución Exenta N° 3.237, de 2010, que
comunica la oposición de terceros y deniega la solicitud.
b) A efectos de
documentación:
acreditar
todo
lo
expuesto,
adjunta
la
siguiente
i. Decreto N° 96, de 2009, del MINEDUC, que reglamenta los
contenidos y forma de ejecución del Programa de Fomento a la
Calidad de la Formación Inicial de Docentes para el año 2009.
ii. Resolución Exenta N° 3.237, de 27 de julio de 2010, del Ministerio
de Educación.
iii. 31 oposiciones a la entrega de resultados de la Prueba Inicia 2009,
por parte de las universidades.
iv. Instrucciones y condiciones de participación para la Evaluación
Diagnóstica Inicia 2009.
v. Carta de invitación enviada a las Universidades en julio de 2009.
vi. Modelo de Carta de Suscripción que firmaron las universidades
interesadas en evaluarse el año 2009.
Y CONSIDERANDO:
1)
Que, en primer término, debe establecerse que toda información que obra en
poder de los órganos de la Administración el Estado –en la especie, del
MINEDUC–, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen,
clasificación o procesamiento, se presume pública, salvo que concurra a su
respecto las excepciones que prevé la Ley de Transparencia, todo ello conforme
lo dispone el artículo 5° del mismo cuerpo legal.
2)
Que, dicho lo anterior, y a efectos de una mejor inteligencia del presente informe,
se agrupará la información requerida en la especie según se señala a
continuación:
a) copia de los informes de resultados individuales de la Prueba de
Conocimientos Pedagógicos Inicia, así como del reporte
complementario.
b) La misma información en relación a los resultados por Institución de
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Educación Superior evaluada.
3)
Que, por su parte, previo a abordar el mérito de la solicitud de acceso, a efectos
de contextualizar la misma, resulta preciso indicar lo siguiente:
a) La Ley N° 20.314, de Presupuestos del Sector Público para el año
2009, asignación 09.01.04.24.03.604- Glosa 15, contempla el
financiamiento para el Programa de Fomento a la Calidad de la
Formación Inicial de Docentes para el año 2009.
b) El Decreto N° 96, de 2009, del Ministerio de Educación, reglamenta los
contenidos y forma de ejecución del Programa de Fomento a la Calidad
de la Formación Inicial de Docentes para el año 2009, de cuyas normas
cabe relevar las siguientes, a efectos de la resolución del presente
amparo:
i.
El Programa Fomento a la Calidad de la Formación Inicial de
Docentes para el año 2009, tiene como objetivo desarrollar
actividades destinadas a fortalecer la formación inicial de los
docentes impartida en las carreras de pedagogía en las
instituciones de educación superior y apoyar su inserción
profesional
en
los
establecimientos
educacionales
subvencionados regidos por el decreto con fuerza de ley N° 2,
de 1988, del Ministerio de Educación, y los regidos por el
decreto ley N° 3.166, de 1980. (artículo 1°, inciso 1°)
ii.
El Ministerio de Educación es el órgano encargado de ejecutar
el programa a través del Centro de Perfeccionamiento,
Experimentación e Investigación Pedagógicas, en su calidad de
unidad Técnica. (artículo 1°, inciso 3°)
iii.
Una de las líneas de acción del programa aludido es la
Evaluación Diagnóstica para estudiantes de Pedagogía. (artículo
1° inciso 2°)
iv.
La evaluación diagnóstica está dirigida a estudiantes de
pedagogía en su etapa final de formación y tendrá por objeto
aportar información pertinente y oportuna al Ministerio de
Educación y a las instituciones formadoras respecto a los
conocimientos y competencias logrados por sus estudiantes de
Pedagogía en Educación Básica, Media, Parvularia y diferencial,
así como también sus debilidades. Dicha evaluación deberá
comprender todas las acciones necesarias para medir y evaluar
los siguientes aspectos:
1. Conocimientos disciplinarios de los contenidos
curriculares del nivel o modalidad de la enseñanza en la
cual se desempeñarán profesionalmente.
2. Conocimientos especiales de educación y pedagogía.
3. Competencias pedagógicas fundamentales.
4. Competencias de comunicación escrita e informáticas.
v.
Para desarrollar la línea de acción mencionada el MINEDUC
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debe celebrar convenios con instituciones de educación
superior, centros de estudio u organismos internacionales para
la elaboración y aplicación instrumentos de evaluación (artículo
5°, letra a). Según lo señalado por el MINEDUC en sus
descargos, dicha tarea fue encomendada a la Pontificia
Universidad Católica de Chile, a través de MIDE-UC. Además,
debe convocar a todas las instituciones formadoras de
profesionales de la educación para participar en la evaluación,
recepcionar los compromisos de participación y coordinar el
proceso de aplicación de las pruebas. Por último, debe entregar
los resultados de la evaluación diagnóstica en forma oportuna a
las instituciones de educación superior que se hayan sometido a
la evaluación diagnóstica y los alumnos evaluados (artículo 5°,
letras a), b) y c).
c) El MINEDUC, a efectos de implementar la línea de acción en comento,
impartió las ―Instrucciones y Condiciones de Participación para la
Evaluación Diagnóstica Inicia 2009‖, cuyo título VI, sobre la información
de resultados, contempla en su punto 6.1, disposiciones acerca del
acceso a los resultados, indicando que el MINEDUC ha comprometido
un acceso restringido a la información, el que se limita, además del
acceso que tendrá en su calidad de organismo ejecutor del programa
debe tener, al MIDE-UC, las instituciones participantes en relación a los
datos de su propia institución, sin que puedan tener acceso a los
resultados de cada uno de los estudiantes evaluados; los evaluados y
centros de investigación, a los que se podrá dar acceso a las bases de
datos omitiendo la identificación institucional e individual de los
evaluados y toda aquella información que permitiera inferir la identidad
de los individuos o instituciones evaluados.
d) Según señalan las instrucciones en comento, la restricción al acceso a
la información sobre los resultados se fundamentan en la necesidad de
velar por la adecuada interpretación de los datos y la consolidación de
la evaluación, señalando expresamente lo siguiente:
“Si bien las pruebas administradas en el periodo de desarrollo de la
evaluación (2008-2010) han sido y serán elaboradas y probadas
experimentalmente para entregar resultados confiables y válidos a las
instituciones y estudiantes evaluados, el sistema aún se encuentra en
desarrollo y sólo luego de la aplicación completa de la batería de
pruebas constituirá un proceso de evaluación completo de las
capacidades necesarias para ejercer como docente. Uno de los
componentes más relevantes que actualmente se encuentra en
desarrollo, es la definición de los estándares o nivel requerido para
considerar como adecuado el desempeño del egresado como futuro
profesor. Estos estándares son esenciales para una adecuada
interpretación de los resultados y sin ellos no es posible realizar
inferencias acerca del significado de los resultados los términos
absolutos.
Adicionalmente, el sistema de participación e inscripción de las
instituciones y estudiantes requiere consolidarse para permitir
resultados representativos a nivel institucional. Se debe recordar que
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en esta etapa inicial se ha favorecido la inscripción voluntaria de las
instituciones y la evaluación voluntaria de estudiantes, redundando en
diferencias importantes entre instituciones participantes en el total de
evaluados y en el tipo de pruebas rendidas por los evaluados (pruebas
de conocimientos según mención). Este último punto determina que los
resultados obtenidos por cada institución participante no sean
comparables entre sí de forma directa y simple hasta que no se
desarrolle y establezca un sistema de comparación que integre esta
información a los resultados.
Cuando no es posible realizar una comparación justa, se opta por
publicar información sin individualización de los evaluados. La
publicación de información individualizada requiere el logro de
condiciones de equivalencia en la recolección de datos, las cuales son
alcanzadas en parte mediante una participación y representatividad de
los grupos evaluados que sean equitativas”.
4) Que, por otra parte, cabe señalar que el organismo reclamado alega que con
ocasión de una solicitud de información de la misma naturaleza procedió a
notificar a las instituciones de educación superior involucradas, de acuerdo al
artículo 20 de la Ley de Transparencia, las que se opusieron en dicha
oportunidad, por lo que omitió efectuar dicha notificación en el marco de la
tramitación del presente amparo, sin perjuicio de lo cual acompañó en sus
descargos las cartas de oposición aludidas en los mismos, de las cuales se
destacan las siguientes alegaciones:
a) Las instituciones de educación superior se sometieron al examen por su
carácter de voluntario y experimental; esta última característica
repercute en la representatividad de los resultados obtenidos.
b) La divulgación de los resultados, además de constituir una infracción
del principio de la buena fe, por cuanto supone una violación a la
confidencialidad comprometida por el MINEDUC, constituye un
desincentivo a la participación de las instituciones y estudiantes en el
proceso de evaluación diagnóstica.
c) La divulgación de los resultados de la prueba Inicia, afecta los
siguientes derechos de las instituciones de educación superior
involucradas:
i.
Derechos de carácter comercial y económico porque
dependiendo de los puntajes alcanzados por la institución, como
consecuencia de los juicios que se emitan producto de la
inexacta interpretación comparativa que se hará de los mismos,
las matriculas correspondientes a la carrera de pedagogía
podrían disminuir, con el consiguiente detrimento económico
institucional.
ii.
Igualdad ante la ley de las universidades que voluntariamente se
sometieron al examen, pues el cambio en las condiciones bajo
las que se otorgó el consentimiento en participar de la misma,
implica que respecto de ellas se hará un juicio público, a las que
no se verán sometidas las instituciones que no se sometieron a
la evaluación diagnóstica.
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d) Los puntajes obtenidos por cada estudiante en la evaluación
diagnóstica constituyen datos personales, a la luz de la definición del
artículo 2°, letra f) de la Ley N° 19.628, sobre Protección de Datos
Personales, por lo que no resulta posible su divulgación sin el previo
consentimiento de cada uno de los participantes, cuestión que
evidentemente no se da en la especie.
e) Existencia de otros medios para evaluar la carrera de pedagogía, en el
marco de la Ley de Acreditación.
5) Que, establecido el contexto de hecho y de derecho en que se inserta la
solicitud de acceso de la especie, cabe señalar en primer término que en el
caso de los puntajes obtenidos por los alumnos que voluntariamente se
sometieron a la evaluación diagnóstica Inicia, que se encuentra
desarrollando actualmente el Ministerio de Educación con asesoría de MIDEUC, éstos ciertamente constituyen datos personales a la luz de la definición
legal contenida en el artículo 2°, letra f) de la Ley N° 19.628, sobre Protección
de Datos Personales, en cuanto se trata de información concerniente a
personas naturales identificadas o identificables. En vista de tal calificación,
resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 4° del mismo cuerpo legal, en orden
a que el tratamiento de dichos datos sólo puede efectuarse en caso que una
ley lo autorice o medie el consentimiento del titular de los mismos, supuestos
que no concurren en la especie. De hecho, en el caso del consentimiento de
los respectivos titulares de los datos, resulta evidente que su voluntad se
orienta hacia su reserva, por cuanto consintieron en rendir la prueba bajo
garantías de reserva de sus puntajes, según se ha podido establecer. Además,
resulta aplicable a su respecto lo dispuesto en el artículo 7° del cuerpo legal en
comento, por cuanto, tratándose de datos no recolectados de fuentes
accesibles al público, las personas que trabajan en su tratamiento están
obligadas a guardar secreto sobre los mismos. Por último, no se advierte que el
beneficio público que conlleva la divulgación sea mayor o más significativo que
la afectación al derecho de protección de datos de que son titulares los
estudiantes que prestaron su consentimiento para rendir la prueba bajo la
condición de reserva de los resultados, por lo que este Consejo ha de rechazar
el presente amparo en relación a la solicitud en comento, correspondiendo, en
los considerandos que siguen, analizar la información concerniente a las
Instituciones de educación superior involucradas.
6) Que, en cuanto a los puntajes obtenidos por las instituciones de educación
superior que voluntariamente se sometieron a la prueba de evaluación
diagnóstica Inicia, cabe señalar lo siguiente:
a) La reserva de la información acerca de los puntajes obtenidos está
establecida en las ―Instrucciones y Condiciones de Participación para la
Evaluación Diagnóstica Inicia 2009‖, lo que se contrapone a lo prescrito
por el artículo 8°, inciso 2° de nuestra Constitución Política en relación a
los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado,
así como de sus fundamentos y procedimientos, en cuanto a que “sólo
una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de
las aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido
cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las
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personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”. Además,
tampoco resulta aplicable el artículo 1°de las disposiciones Transitorias
de la Ley de Transparencia, en tanto dichas instrucciones no
constituyen una norma de rango legal.
b) Aclarado lo anterior, a continuación se debe analizar si la información
requerida está protegida por la causal de reserva establecida en el
artículo 21 Nº 2 de la Ley de Transparencia, alegada expresamente por
el organismo reclamado, esto es, si la divulgación de la información
requerida afecta los derechos de las instituciones de educación superior
que voluntariamente se sometieron a la evaluación diagnóstica Inicia.
i.
Esta alegación se basa en que la divulgación de los resultados
obtenidos por las instituciones de educación superior propiciaría
la construcción de un ranking de instituciones no válido en
términos estadísticos por la falta de representatividad de sus
resultados, debido a que el número de examinados no es
comparable entre la totalidad de alumnos de Pedagogía de la
universidad de que se trate, los alumnos inscritos para rendir la
prueba y los que realmente la rindieron. De ahí que el MINEDUC
trabaje en la construcción de elementos que permitan interpretar
resultados comparados. Sobre el particular puede advertirse que
tales afirmaciones no han sido respaldadas suficientemente con
los antecedentes que den cuenta de la disparidad aludida, de
modo que no resulta posible estimar tal alegación a efectos de
fundar la afectación de derechos de las instituciones de
educación involucradas. Además, nada obsta que no siendo lo
requerido una información oficial del MINEDUC o careciendo
ésta de representatividad, pueda ser solicitada conforme a la ley
de Transparencia, sin perjuicio de la ponderación que
posteriormente se haga respecto de la concurrencia en la
especie de causales de reserva.
ii.
La falta de representatividad de los resultados —atendido el
universo medido— y el riesgo de la mala utilización o el
inadecuado entendimiento de la información que se proporcione
no pueden ser motivos suficientes para fundar la reserva de la
información, y la consiguiente limitación del derecho
fundamental de acceso a la información, considerando la
aplicación del principio de no discriminación que debe informar
el reconocimiento de dicho derecho. Tal como se sostuvo en la
decisión del amparo A19-09, “aunque la forma de procesar y
presentar los datos entregados puede dar pie a interpretaciones
inexactas será el debate público y académico quien deberá
hacerse cargo de este tema, si es que aflora”.
iii.
Por otro lado, la alegación de la causal del art. 21 Nº 2 supone
necesariamente la previa notificación de la solicitud a los
afectados, lo que en este caso no aconteció porque al existir una
solicitud anterior sobre el mismo tema en que hubo oposiciones
el MINEDUC entendió que estaba exonerado de repetir ese
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procedimiento. En efecto, el 11.06.2010 otro particular solicitó
los resultados de la prueba INICIA 2009 y el MINEDUC procedió
a notificar a 43 Universidades aplicando el art. 20 de la Ley. Sólo
31 respondieron, oponiéndose a la entrega de la información
dentro de plazo. Pues bien, en tal caso debía haberse
procedido, conforme al inciso final del art. 20, que establece que
de no deducirse la oposición “…se entenderá que el tercero
afectado accede a la publicidad de dicha información”. En
consecuencia, ni en ese caso ni en éste corresponde que el
MINEDUC se haya subrogado en la defensa del derecho de las
instituciones que no respondieron, dado que la Ley establece
una regla explícita en sentido contrario. Por lo demás, podría
darse el caso de que una Universidad aceptara entregar la
información, lo que dejaría sin efecto la invocación del art. 21 Nº
2. Con todo, en este caso no se representará esta situación
dado lo que se indicará en el considerando 7º.
iv.
Cabe señalar que la citada Resolución Exenta N° 3.237/2010 del
MINEDUC no se encuentra publicada en el Índice de Actos
Secretos y Reservados que mantiene en su sitio web, por lo que
se le representará esta situación y se le requerirá corregirla.
7) Que, sin perjuicio de lo anteriormente señalado, este Consejo advierte de la
respuesta y descargos efectuados por dicho órgano que la publicidad de la
información afectaría el debido cumplimiento de las funciones del MINEDUC,
causal contemplada en el art. 21 Nº 1 de la Ley, lo que si bien no fue
expresamente invocado puede valorarse por este Consejo aplicando el art. 33
j) de la Ley de Transparencia. En efecto, al ser el MINEDUC el órgano
encargado de ejecutar el Programa Inicia, como Unidad Técnica, debe velar
porque se cumplan sus objetivos y porque se consolide como instrumento de
evaluación diagnóstica –hasta ahora experimental– con el objeto de monitorear
permanentemente, a través de resultados confiables y oficiales en base a
criterios definidos, si la preparación de los estudiantes de pedagogía, por parte
de las Universidades que imparten dicha carrera en el país, resulta adecuada,
evaluando al mismo tiempo el impacto de los programas de fortalecimiento de
formación inicial a dichos estudiantes, lo que se pondría en duda si se divulgan
los resultados de los estudiantes y Universidades que se sometieron
voluntariamente a tales instrumentos, aún en desarrollo y sobre la base de
estándares preliminares. Dicha eventual afectación también puede
manifestarse en el compromiso asumido por el MINEDUC de restringir el
acceso de los resultados preliminares de dichos instrumentos de evaluación
voluntaria. A este respecto debe considerarse lo siguiente:
i.
El programa INICIA se enmarca en los esfuerzos por asegurar la
calidad de la educación superior, conforme la Ley N° 20.129, de
2006. La página web del Programa Inicia señala expresamente
que “El componente de Evaluación Diagnóstica INICIA se
encuentra respaldado por la Ley Nº 20.129 de Aseguramiento
para la Calidad de la Educación (2006), que establece la
acreditación obligatoria de las carreras de pedagogía y la
elaboración de una propuesta de un sistema que permita
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asegurar la calidad profesional de los docentes que comienzan a
ejercer en el sistema escolar, la cual deberá ser propuesta por el
Ministerio en un plazo de dos años. La elaboración de dicho
componente es encargado por el Ministerio de Educación a un
grupo de expertos en el tema de evaluación. Este equipo se
encuentra actualmente trabajando para implementar el diseño y
la aplicación progresivos de las pruebas requeridas, el que se
inició el año 2008 con la aplicación de un subconjunto de
pruebas disciplinarias y de comunicación escrita.” (ver:
http://www.programainicia.cl/evaluacion_diagnostica_c.html,
visitada el 4 de enero de 2011).
ii.
Las instituciones de educación superior aludidas —en el orden
de las 40, según lo publicado en la página web
http://www.programainicia.cl/instituciones.html—,
han
participado en la rendición del aprueba de manera voluntaria,
considerando que se trata de un instrumento en desarrollo y, por
lo tanto de aplicación progresiva en el periodo 2008 y 2010,
según señala la página web del programa Inicia
http://www.programainicia.cl/evaluacion_diagnostica_b.html. No
se trata de una prueba aplicada a la totalidad de las instituciones
que imparten la carrera de pedagogía en nuestro país, de modo
que la divulgación de sus resultados impactaría únicamente a
quienes voluntariamente participaron beneficiando a las
instituciones que no lo han hecho. Más allá de las posibles
objeciones desde el punto de vista de la igualdad ante la ley,
que no se considerarán dado que no fueron invocada por los
titulares de este derecho (las instituciones de educación superior
participantes), parece evidente que revelar esta información
generaría un fuerte desincentivo para que las instituciones
educativas participen en futuros programas de igual naturaleza.
iii.
La difusión de los datos recogidos daría lugar a ejercicios
comparativos y rankings de instituciones que impartieron la
carrera de Pedagogía basados en un sistema de evaluación aún
en desarrollo que podría influir en los postulantes a los centros
de estudio lo que no parece justo si los datos no son ni
completamente fiables ni representativos, a diferencia de las
estadísticas a que se refirió la decisión A19-09. Ello nuevamente
desincentivaría la futura participación de los centros educativos
en muestras de este tipo.
iv.
En este contexto, la divulgación de la información relativa a cada
Universidad pondría presumiblemente coto al desarrollo y
continuidad del programa Inicia, particularmente en su eje sobre
evaluación diagnóstica, dado que la condición para la
participación de las instituciones de educación superior en la
rendición de dicha prueba fue precisamente la reserva de los
puntajes obtenidos. De revelarse la información se vulneraría,
además, la buena fe que subyace a la voluntad prestada por las
aquéllas en base al compromiso asumido por MINEDUC, lo que,
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en definitiva, impediría contar en el futuro con una evaluación
completa, tanto de las instituciones como de los alumnos
egresados de las carreras de pedagogía, en circunstancias que
dicha información permitiría mejorar la calidad de la educación
desde la formación de los educadores. Dicha conclusión se
reafirma si se considera que en el desarrollo de dicho programa
han intervenido diversos actores del sistema de educación
superior, según puede verificarse en la página web del programa
Inicia
http://www.programainicia.cl/evaluacion_diagnostica_c.html
(visitada el 4 de enero de 2011). Adicionalmente, los resultados
obtenidos por el momento no implican la obtención de fondos
públicos, que justifique un correlativo mayor escrutinio. Por todo
ello, la afectación o daño al cumplimiento de los fines
institucionales que provocaría la divulgación de la información
supera al beneficio público que generaría, de modo que se
rechazará el presente amparo por verificarse en la especie la
causal de reserva prevista en el artículo 21 N° 1 de la Ley de
Transparencia, vale decir, por cuanto la divulgación de la
información requerida afectaría el debido cumplimiento de las
funciones del Ministerio de Educación en tanto ejecutor del
programa en comento.
EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS
FACULTADES QUE LE CONFIEREN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B)
DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS
PRESENTES, ACUERDA:
I.
Rechazar el amparo deducido por doña Mónica González Mujica en contra del
Ministerio de Educación, por las consideraciones expuestas en el presente
acuerdo.
II.
Representar al Sr. Ministro de Educación que su Resolución Exenta N°
3.237/2010, que deniega la solicitud de acceso a la información AJ-001W0355517
relativa a los resultados de la prueba INICIA 2009, no se encuentra publicada en
Índice de Actos Secretos y Reservados que mantiene en su sitio web, de acuerdo
a lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley de Transparencia e Instrucción General
N°3, sobre Índice de Actos y Documentos Calificados como Secretos o
Reservados, impartidas por este Consejo.
III. Encomendar al Director General de este Consejo notificar el presente acuerdo a
doña Mónica González Mujica y al Sr. Ministro de Educación.
Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por
su Presidente don Raúl Urrutia Ávila y los Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi,
don Jorge Jaraquemada Roblero y don Juan Pablo Olmedo Bustos. No firma el
Consejero Olmedo por encontrarse ausente al momento de la firma.
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