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MESA DE POLÍTICAS MIGRATORIAS DE F ORO CIUDADANO
DOCUMENTO POSICIÓN CAMPAÑA PLAN
POBLACIÓN MIGRANTE EN RD
DE
REGULARIZACIÓN
DE
La Declaración Universal de Derechos Humanos, en su artículo no. 13, establece que
“Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el
territorio de un Estado. Toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso
del propio, y a regresar a su país”. (Unidas, 1948). Migrar es un derecho que asiste a
todas las personas sin distinción de raza, color, religión o condición económica.
A pesar de que en las últimas décadas la migración trasnacional ha registrado un
aumento significativo, el hecho de migrar no es nuevo y en la mayoría de los casos
ocurre por situaciones o eventos concretos que impactan la vida familiar o individual.
Generalmente se emigra con el fin de obtener mejores condiciones de vida.
Para tener una idea de la magnitud del fenómeno a escala global, hay que considerar
el dato de la Oficina Internacional para las Migraciones (OIM), que establece que en el
mundo hay 214 millones de personas que se encuentran fuera de su país de origen.
Este aumento de la población migrante se ha producido paralelamente a los procesos
de globalización y de liberalización de las economías a nivel mundial. Sin embargo,
todo el discurso globalizador se ha centrado en aspectos económicos, mientras cada
vez más las políticas gubernamentales son más restrictivas para la población que
migra, tanto en relación al acceso a servicios como en la colocación de trabas
administrativas, que dificultan o imposibilitan la obtención de documentos que avalen
un estatus migratorio regular.
Las razones de migrar están vinculadas a malas condiciones de vida en el país de origen
como desempleo, pobreza, represión política, catástrofes naturales, entre otras. Estas
razones aunadas a las dificultades que confrontan las personas para ingresar al
territorio de otro Estado con su autorización y las políticas migratorias restrictivas,
generan una presión que conduce a muchos/as a buscar acciones alternativas como la
trata o tráfico, lo que implica grandes riesgos para la vida e integridad física de quienes
migran y la vulneración de sus derechos.
República Dominicana como país de origen, tránsito y destino de migrantes, no escapa
de esta realidad. Por un lado, cerca de 1.5 millones de dominicanos/as residen en el
exterior principalmente en Estados Unidos, Puerto Rico y España. Mientras que por
otro, cerca del 4.2% de las personas residentes en el país son inmigrantes, en su
mayoría provenientes de Haití (Migraciones, 2009 ).
POBLACIÓN INMIGRANTE EN REPÚBLICA D OMINICANA ELEMENTOS DEL CONTEXTO
Por lo general, cuando se habla de población migrante en República Dominicana se
asocia de inmediato a la población haitiana y sobre ésta se enfocan todas las acciones
restrictivas, de control, o las políticas migratorias como lo denomina el Estado
dominicano. Sin embargo, es importante tener en cuenta que en el país hay un
significativo número de migrantes de nacionalidades diversas, de ahí que es necesario
considerar esta realidad, para llevar a cabo políticas inclusivas de la población migrante
y para ejecución de políticas de regularización migratoria.
La cantidad de migrantes en República Dominicana a nivel general no ha podido ser
determinada, ya que el Estado no ha realizado ningún levantamiento que así lo
especifique. En el Censo Nacional de Población y Vivienda del 1981 y del 2001, se
registra la población de diez grupos migratorios mayoritarios:
Tabla 1. Población inmigrante a República Dominicana empadronada en los censos de
población de 1981 y 2002, según país de origen
Población inmigrante
País de origen
Censo de 1981
Censo del 2002
Alemania
226
1,680
China
1,193
1,192
Colombia
404
1,552
Cuba
1,536
2,255
España
2,739
2,430
Estados Unidos
11,369
3,012
Francia
229
834
Italia
448
2,300
Puerto Rico
4,577
2,897
Venezuela
882
4,704
Haití
60,162
61,863
Resto del mundo
4,591
11,510
Total
88,356
96,229
Fuente: CNPV 1981 y 2002
Como se puede ver en la tabla 1, la población haitiana es la que tiene más presencia en
el país. Sin embargo, es importante destacar que tanto para éste como para otro
grupo, las estadísticas son conservadoras y tienen un sub-registro importante, pues
aquí se resalta sólo la población que está registrada en la Dirección General de
Migración. A pesar de esto, la mayor preocupación, en términos de cifras, está sobre
la población migrante haitiana, sobre la que no hay datos precisos en los últimos años,
sino más bien ideas y opiniones prejuiciadas por las difíciles relaciones históricas entre
ambos pueblos.
Históricamente, el trato dado a estos grupos migratorios ha estado determinado en
gran medida, por la nacionalidad y posibilidades de inversión. En los siglos XVl y XVll
los/as grandes empresarios/as y autoridades, especialmente agrícolas, se vieron
obligados a incentivar la migración, trayendo a diferentes grupos canarios de distintas
ciudades y por distintas razones, en algunos casos simplemente, para evitar las
despoblaciones de algunas ciudades o bien para aumentar el desarrollo agrícola,
ganadero y otros oficios.
SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN HAITIANA
En la parte anterior pudimos ver los principales grupos migratorios que tienen
presencia en el país. La mayor cantidad reportada según el Censo Nacional de
Población y Vivienda-CNPV- 2002 es la población Haitiana, cuya presencia tiene
elementos históricos de suma importancia y sobre la cual la legislación dominicana, en
términos de migración, ha estado enfocada.
El ingreso de migrantes de nacionalidad haitiana a República Dominicana se remonta a
los tiempos de la ocupación haitiana entre 1822-1844, hecho histórico que ha sesgado
negativamente la reciproca valoración de los pueblos y ha marcado el discurso hasta
nuestros días.
Desde inicios del siglo XX se verifica un incremento significativo de la inmigración
haitiana hacia R.D., en el contexto de las intervenciones militares norteamericanas a
ambos lados de la isla, crisis económica y política del Estado haitiano y desarrollo del
capitalismo industrial en el Estado Dominicano, uno de cuyos componentes más
importantes, a saber la industria azucarera, demandaba mano de obra barata que
asegurara los mayores niveles de rentabilidad posibles.
Hasta finales de la década de los ochenta la inmigración se basaba fundamentalmente
en el modelo de contratación de contingentes bajo esquemas de negociación Estado-
Estado, Estado Haitiano-Sector Privado dominicano, aunque también fue significativa
la inmigración irregular, a partir de 1970, que se ha venido intensificando y
diversificando desde del 90 hasta la actualidad.
La mayoría de los inmigrantes haitianos entraban a trabajar como braceros
temporeros y con un carnet eran acreditados como inmigrantes por el Estado
dominicano, es decir su ingreso al país estaba autorizado.
Generalmente, estos inmigrantes no retornaban Haití, sino que permanecían en los
ingenios formando bateyes. Esto abarató más los costos de producción en el sector
azucarero, que se vio eximido de pagar los costes de retorno de los trabajadores
braceros hacia su país de origen.
En los bateyes, los inmigrantes procrearon y sus hijos fueron inscritos por los oficiales
del Estado Civil como dominicanos, ya que no estaban afectados por la excepción de
tránsito consignada en el artículo 11 de la Constitución (vigente hasta el 26 de enero
del 2010). Según el propio Reglamento de la Ley General de Migración (sección 5,
literal b, vigente hasta el 16 de agosto del 2004), se consideraba en tránsito al
extranjero que estaba en el país por un periodo menor de 10 días.
La inmensa mayoría de la población migrante haitiana (según diversas fuentes entre
los 500 mil y 800 mil personas) y sus descendientes están afectados por la
indocumentación, situación que agrava su condición de vulnerabilidad en un contexto
de pobreza, desigualdad e inequidad estructural, que afecta también a más del 43 %1
de la población nacional. Sin embargo, en otro informe publicado por el PNUD en el
2010, se estableció que los inmigrantes haitianos, fundamentalmente debido a su
situación de indocumentación, se encuentran en una condición de pobreza más grave
aún que la que afecta a la población nacional dominicana más pobre.2
La política migratoria del Estado dominicano, se ha caracterizado por desenvolverse en
el marco de la informalidad, asumiendo como mecanismo de regulación de los flujos
migratorios, principalmente el haitiano, las deportaciones masivas.
A finales de los noventa, el debate nacional con relación al tema migratorio fue intenso
y fueron preeminentes las voces de actores que abogaban por la definición de un
marco normativo e institucional que sentara las bases para la aplicación de una política
migratoria más formal y coherente, que vea la situación de manera general, no
enfocada en un solo grupo migratorio, que trabajara el tema desde las diferentes
1
Porcentaje calculado hasta fines 2004 según el Banco Mundial, citado por el PNUD en el site:
http://www.pnud.org.do/pobreza.
2
PNUD. “Derechos y Capacidades” volumen 3, 2010.
aristas que representa, tanto para el país receptor como para el emisor y que garantice
derechos.
El debate se prolongó hasta el año 2004, en el que tuvo lugar la promulgación de la
Ley General de Migración 285-04, la cual ha sido criticada por representantes de
diversos sectores especialmente, por las ONG que trabajan el tema migratorio e
intelectuales especialistas en la materia, por considerarla incompleta, incoherente,
desfasada y no orientada a fortalecer el estado de derecho, sino más bien, orientada a
desconocer muchos de los derechos de las personas migrantes y signada por un
excesivo enfoque policiaco.
MARCO LEGAL MIGRATORIO
Una de las debilidades históricas del Estado dominicano en materia de migración, ha
sido la no elaboración de planes de regularización de la población migrante que llega al
país. La visión de migración que se ha quedado en la frontera dominico-haitiana,
centrándose en medidas de control y por lo general de manera coyuntural, no para
responder a un plan que tenga estas acciones como resultado.
Durante más de sesenta años, las instituciones encargadas de gestionar las
migraciones en República Dominicana, tuvieron que ajustar sus disposiciones
administrativas al texto de la Ley de Migración de 1939, hasta que la misma fue
derogada por la Ley 285 en el año 2004. Sin embargo, el reglamento que está llamado
a operativizar la nueva ley no ha sido elaborado por el Consejo Nacional de Migración,
lo que ha obligado a las entidades que ejecutan la política migratoria, a intentar
complementar el vacío normativo con las directrices del reglamento de aplicación de la
antigua ley. Esto ha dado paso a la confusión, arbitrariedad y discrecionalidad en los
procedimientos migratorios administrativos.
La elaboración del reglamento de aplicación de la Ley General de Migración, se ha
visto afectada por el proceso de Reforma Constitucional, iniciado en el año 2006 por la
gestión gubernamental del presidente Leonel Fernández, quien dispuso que el
reglamento no sea asumido como prioridad, hasta tanto no se contara con la nueva
constitución. Sin embargo, después de seis meses de haber sido promulgada la misma
(26 de enero de 2010), no se ha impulsado ninguna iniciativa para promover la puesta
en marcha el plan, aunque
Esta inactividad por parte de las autoridades, ha acarreado un problema mayúsculo en
materia migratoria y de nacionalidad, ya que la falta de documentación migratoria por
parte de los padres-madres afecta significativamente a sus descendientes que, de
acuerdo al nuevo marco constitucional, no pueden ser considerados dominicanos.
Por otro lado, desde el 2009, el Consejo Nacional de Migración ha estado discutiendo
un Plan de Regularización para las personas migrantes. Este plan, contemplado en la
Ley General de Migración, establece como plan piloto iniciar por el registro de la
población migrante haitiana. Sin embargo, este levantamiento no garantiza la
regularización de su estatus migratorio.
La elaboración y puesta en marcha de este plan está consignada en el artículo 151 de
la Ley de Migración, en el que se ordena la preparación de un Plan Nacional de
Regularización de Extranjeros ilegales. Después de 5 años de haber promulgado la Ley
285-04 no se había presentado una propuesta para el Plan de Regularización. Sólo
hasta el 10 de junio de 2009 fue tratado el tema, en el marco un seminario
internacional organizado por el Ministerio de Interior Policía sobre Políticas
Migratorias y Experiencias de Regularización.
La propuesta de Plan de Regularización que ha sido presentada formando parte de la
última propuesta de Reglamento para la Ley de Migración, se encuentra inactiva y ha
generado resistencia por parte de los actores gubernamentales que se han expresado
sobre el tema como el presidente Consejo Nacional de Fronteras, presidente de la JCE,
Fuerza Nacional Progresista y Cancillería.
El sociólogo y experto en el tema Wilfredo Lozano, así como el Servicio Jesuita a
Refugiados y Migrantes, han aceptado bajo reservas la propuesta de plan. El Secretario
de Interior y Policía se muestra decidido a impulsar su implementación, muestra de
esto lo constituye la agenda de medios que agotó el año pasado para promover la
aceptación del plan por parte de la opinión pública.
Como parte del Contexto internacional, hay que destacar que en Latinoamérica,
Colombia, Ecuador, Costa Rica y Panamá han realizado procesos exitosos de
regularización y en Brasil recientemente se aprobó una ley de amnistía que se estima
beneficiará a más de 200, 000 inmigrantes. En España se han realizado a partir de 1985
seis procesos de regularización.
La propuesta de Plan de Regularización es una oportunidad que hay que aprovechar,
por cuanto podría suponer la asignación de una categoría migratoria a un número
significativo de inmigrantes que actualmente se encuentran en situación de
indocumentación.
POSICIONAMIENTO DE LA MESA DE POLÍTICAS MIGRATORIAS DE F ORO CIUDADANO
La Mesa de Políticas Migratorias de Foro Ciudadano reconoce que la propuesta de Plan
para la Regularización de Extranjeros/as del Ministerio de Interior y Policía, constituye
un significativo avance visto como insumo para la discusión sobre el necesario proceso
de normalización de la situación migratoria del país. Por lo tanto, instamos a que el
interés por éste tema sea retomado.
La implementación del Plan de Regularización, es un mandato del art. 151 de la Ley
General de Migración. La ejecución de este mandato se hace impostergable, ya que la
regularización migratoria es la herramienta más idónea para lograr la regulación y
gestión eficaz de los flujos migratorios que tienen como escenario a la república
dominicana. Sería inaceptable pues, que esta iniciativa no se concretice en el corto o
mediano plazo, tomando en cuenta que éste es uno de los déficits más notorios de la
ley 285-04 a los 6 años de su puesta en vigencia.
Por otro lado, al analizar la propuesta oficial encontramos algunas omisiones que
deben ser salvadas, Por ejemplo, el documento que define que el plan debería precisar
cuáles serán los medios de prueba que deberán aportar los/as inmigrantes de acuerdo
a la categoría migratoria a la que apliquen.
Así mismo, entendemos que las iglesias, las organizaciones de inmigrantes, las
organizaciones comunitarias, sindicatos, gremios, empresarios y organizaciones de
base deben participar en la implementación del Plan. La participación de las
organizaciones de la Sociedad Civil es muy importante, no solo por la colaboración
material que pudieran brindar, sino que también sería positivo contar con la legitimad
que las mismas pudieran aportar.
Consideramos que no es pertinente proceder a captar los datos biométricos de los
inmigrantes como fase previa a la regularización, debido a la posibilidad de que este
componente del Plan sea percibido como una medida orientada a la mera
identificación,
persecución y expulsión de los inmigrantes, más que a su
regularización. Tanto la captura de los datos biométricos como la Regularización deben
realizarse en una misma fase.
Otro factor que contribuiría a facilitar la buena acogida del plan y a garantizar su éxito,
sería la intensificación de los esfuerzos para desmantelar las redes implicadas en las
operaciones de trata y tráfico de personas y su sometimiento a la justicia en
condiciones que no den lugar a la impunidad.
Estas medidas deben ser acompañadas de un sistemático monitoreo y sanción de los
que emplean mano de obra inmigrante para someterla a condiciones de laborales de
explotación contrarias a nuestro Código de Trabajo y al derecho internacional.
Otra elemento importante, es que hay que velar porque la eventual regularización no
implique una aplicación retroactiva de la ley General de migración, para preservar de
este modo la constitucionalidad y legitimidad del proceso.
Por tanto, hacemos un llamado a todos los actores involucrados, tanto
gubernamentales como de la Sociedad Civil, a hacer el esfuerzo de arribar a un
acuerdo ante la eventual implementación de esta propuesta, la cual sin duda, puede
ser mejorada en varios aspectos.