Esquema de publicidad de la provincia 2010

PRESENTA ESQUEMA DE DISTRIBUCIÓN DE PUBLICIDAD
EXCMA. CORTE SUPREMA DE LA NACIÓN:
Raúl M. GAITAN, en su carácter de Fiscal de Estado, y el Dr.
Edgardo O. SCOTTI (CSN: XX-120), ambos con la representación acreditada por la
PROVINCIA DEL NEUQUEN, en el caso por su Poder Ejecutivo, y manteniendo el
domicilio constituido en calle Lavalle 1430 Piso 2° “A” de la ciudad de Buenos Aires,
en la causa E-1, 2003 – “EDITORIAL RIO NEGRO S.A. c/NEUQUEN,
Provincia del s/acción de amparo”, a V.E. respetuosamente expresan:
I. OBJETO
De acuerdo a la decisión de V.E. de fecha 14/10/08 se presenta
el esquema de distribución de publicidad oficial requerido, en cuanto incumbe a la
representación ejercida y en los términos expresados en el considerando 5° de dicha
sentencia, según se expone a continuación.
II. CONSIDERACIONES PRELIMINARES
1. En ese marco, y el que resulta de los considerandos del fallo
emitido con fecha 05/07/07, cabe tener en cuenta que vuestro alto Tribunal estima
necesario definir un piso o “umbral mínimo” que asegure la distribución
publicitaria oficial a todos los medios de la misma categoría y evite la
“discrecionalidad extrema” en el desarrollo de tal actividad por parte del Estado.
En otros términos, cualquiera sean los criterios distributivos que
se utilicen, “deben mantener siempre una pauta mínima general para evitar
desnaturalizaciones” (considerando 11, ap. e) in fine, voto de mayoría, sentencia de
fecha 5/7/07).
1
2. Al inicio de una gestión o de un año presupuestario, no es
factible realizar una total planificación de las campañas publicitarias a desarrollar en
dicho período pues generalmente las necesidades comunicacionales no se pueden
determinar con tanta antelación. Igualmente, tal previsión posee un mínimo límite
cuantificable económicamente atento la previsión expuesta en la ley de presupuesto
en las partidas correspondientes.
La pauta publicitaria, como acto administrativo que justifica la
contratación, debe estar debidamente sustentada en la existencia de una necesidad
comunicacional concreta. En tal sentido, no existen soluciones unívocas, pero
cualquiera que se adopte es controlable en forma suficiente.
Es pertinente dejar constancia que determinados parámetros
objetivos para la contratación de la publicidad oficial no pueden implicar un modo
estandarizado de asignación, sujeto a reglas fijas o estáticas de las cuales resulte
una distribución predeterminada como una consecuencia necesaria. La decisión
publicitaria siempre depende de variables de diverso orden, según los medios
disponibles, el mensaje pretendido y el público al cual va destinado.
Por ello, debe tenerse presente que, en principio, los Estados
gozan de un margen de apreciación para determinar la manera de distribuir la
publicidad oficial siempre que, en cada caso en particular, la decisión adoptada por el
Estado no se asiente en un criterio arbitrario y discriminador.
Distribución equitativa
1
no implica establecer una pauta
publicitaria para todos los medios de comunicación sino que la distribución responda
a criterios claros que permitan el control de su ejercicio entre medios de igual
categoría 2, es decir, control de la razonabilidad de la distribución respetando la
igualdad entre iguales.
Ya Aristóteles sostuvo que “lo propio de lo equitativo consiste precisamente en restablecer la ley en
los puntos en que se le ha engañado, a causa de la fórmula general de que se ha servido (...)
Tratándose de cosas indeterminadas, la ley debe permanecer indeterminada como ellas, igual a la
regla de plomo de que se sirven en la Arquitectura de Lesbos: la cual se amolda y acomoda a la
forma de la piedra que mide” (Moral a Nicómaco, libro V, capítulo X (citado por Eduardo Garcia
Maynes, Introducción al Derecho, p. 49).
2 El considerando 4°, seg.parrafo (voto mayoría), sentencia fecha 5/7/07 (con cita del punto 11 del
informe anual 2003, Comisión Interamericana de Derechos Humanos), menciona que no es ilegítima
cuando “la necesidad de selección se relaciona con la necesidad de que los funcionarios del Estado
establezcan una diferenciación entre una serie de medios de comunicación dentro de una categoría”.
1
2
Cabe entender que una decisión no discriminatoria es aquella
que se basa “en criterios (…) que son neutros en relación con los puntos de vista del
medio”.
3. Asimismo, es dable recordar que el esquema que se planteará
a continuación sólo alcanza a los medios gráficos (diarios) de distribución
regional, atento las características del medio de comunicación que dió inicio a las
presentes actuaciones y las limitaciones propias de los términos de la sentencia
dictada. Considerar lo contrario implicaría la afectación de la seguridad jurídica, y del
consecuente derecho de defensa que hemos ejercido, que de aquella se deriva.
A
tal
fin,
configuran
“diarios
de
alcance
regional”
las
publicaciones compuestas de un número variable de hojas impresas en las que se da
cuenta de la actualidad informativa en todas sus facetas, a escala regional (en el
caso, abarcativo de las Provincias de Río Negro y Neuquén) que se editan en forma
regular con una periodicidad diaria.
En términos más amplios, "un diario (o un periódico) es, de
alguna manera, una matriz de decodificación de los hechos sociales que organiza el
conocimiento sobre una realidad que al mismo tiempo construye" 3. Mediante ella se
presentan al lector formas de ver el mundo social. Se ofrecen miradas alternativas
sobre la sociedad humana y sus conflictos y problemas.
Partiremos de la base de considerar “publicidad oficial” al
canal de comunicación entre el Estado y la población con el propósito de difundir las
políticas, programas,
servicios e
iniciativas
gubernamentales; incidir en
el
comportamiento social y estimular la participación de la sociedad civil en la vida
pública y, en general, informar sobre cualquier hecho que sea de relevancia pública,
tal como lo ha sostenido la Asociación por los Derechos Civiles en su documento
“Principios básicos para la regulación de la publicidad oficial” (Bs.As., octubre 2006).
3
SIDICARO, Ricardo: La política mirada desde arriba. Las ideas del diario La Nación 1909-1989.
Buenos Aires. 1993, Sudamericana. Serie Historia y Cultura, pgs. 9-10
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III. RÉGIMEN LEGAL APLICABLE
Las etapas vinculadas con la necesidad, producción, asignación,
contratación y control de la publicidad oficial, como los organismos encargados de
llevarlas a cabo, en la Provincia del Neuquén, cuentan con un marco legal que
delinea tanto el ejercicio de dicha actividad administrativa como los requisitos a
cumplir por quien pretende contratar con el Estado (Anexo “A”).
En consecuencia, no cabe dudar respecto de la procedencia de
su control judicial suficiente, lo que repele cualquier atisbo de discrecionalidad
absoluta o extrema por parte del Estado en el ejercicio de dichas actividades.
IV. ESQUEMA DE DISTRIBUCIÓN
Por lo tanto, y en cuanto a los medios gráficos, los parámetros
posibles que aseguren un punto de partida para asegurar la distribución equitativa,
con los límites y alcances indicados ut supra, se basan en el siguiente esquema:
1.- Principios generales
Ab initio, debe consignarse que la Provincia prioriza que el medio
de comunicación llegue al mayor número de personas con igual perfil y al costo más
bajo (ajuste de la relación público objetivo expuesto y costo del espacio).
A partir de ello, la elección se efectuará en función de los valores
cuantitativos y cualitativos de los medios en cuestión para determinar su grado de
importancia en relación a los objetivos y estrategias de comunicación procurando la
efectividad del mensaje 4.
“Esos criterios deberían incluir y evaluar distintos factores, tales como: el perfil del medio y el público
al que va destinada la campaña (perfil socieconómico, etario y de género, cobertura geográfica, etc.);
los precios (que no pueden ser superiores a los que pagan los anunciantes privados); la circulación
para los medios gráficos ... Consideramos que el target debe ser el primer criterio a tener en cuenta,
un filtro que defina el universo de medios elegibles, ya que la campaña publicitaria debe llegar adecuadamente al público al que busca impactar. Esto significa que la elección no debe estar basada
primariamente en la medición de circulación o audiencia: hay avisos que por su naturaleza deben
llegar a la mayor cantidad de gente posible, y otros que están destinados a sectores específicos de la
población ... Para garantizar mayor pluralismo informativo, pueden establecerse mecanismos que
otorguen la posibilidad de participar en la distribución de pauta a aquellos medios mas pequeños que
resultarían afectados en la evaluación por precio y circulación” (“Principios básicos para la ...”, Asoc.
por los Derechos Civiles, ob.cit, cap. 3).
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4
Dentro de los valores cuantitativos se encuentran:
-
Cantidad de personas del grupo objetivo deseado expuesta a este medio
-
Cobertura geográfica
-
Posibilidad de segmentación geográfica
-
Costo
(relación
costo-cobertura-frecuencia
y
posibles
descuentos
y/o
bonificaciones)
-
Certificación (a través de declaraciones de la propia empresa o del IVC)
Dentro de los valores cualitativos:
-
Flexibilidad en ubicación, horario y tiempo
-
Color
-
Calidad de audiencia
En consecuencia, para determinar o seleccionar el sistema de
comunicación deberá evaluarse:
-
El presupuesto disponible
-
La audiencia objetivo
-
El lenguaje que ha de emplearse
-
La propuesta de comunicación que debe difundirse
-
El tipo de producto
2.- Clasificación de la publicidad oficial.
A tales fines, los mensajes a difundir por el Gobierno de la
Provincia del Neuquén, atendiendo a la naturaleza misma del mensaje y el interés
que en él se contiene, se pueden agrupar en las siguientes tres categorías:
A) Publicidad de actos de gobierno: Comprende las
licitaciones públicas y privadas, los avisos legales de interés para la población y todo
acto emanado del Poder Ejecutivo y/o los órganos dependientes del mismo que
implique el ejercicio de su función de gobierno.
Ejemplos:
> Edictos (dictámenes, resoluciones, convocatorias)
> Llamados a concurso,
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> Publicación de cobertura de cargos y horas cátedra (Consejo Provincial de
Educación),
> Nominaciones al Tribunal Superior de Justicia de la Provincia del Neuquén.
B) Publicidad institucional: abarca la publicación de material
comunicacional que promueva la prevención en materia de salubridad, seguridad
pública, recursos naturales, entre otros, así como la ejecución de planes y/o
programas, la promoción de la cultura en todas sus expresiones a cargo de las
distintas dependencias de gobierno, con la intención de difundir un mensaje de
interés público, generalmente de carácter educativo, informativo o de orientación
social.
Ejemplos:
> Consejos de Seguridad
> Operativos de Seguridad Vial
> Campaña de Vacunación Rubéola
> Campaña de Prevención de Accidentes por Monóxido de Carbono,
> Consejo de la Niñez
> Consejo de Seguridad Ciudadana.
C) Publicidad de bienes y servicios: respecto de aquellos
producidos y/o comercializados por órganos, entes e Instituciones del Estado, cuya
difusión es una actividad inherente a su proceso comercial.
Ejemplos:
> Promoción de las actividades del Ente Provincial de Termas “Copahue”
> Ente Provincial de Energía del Neuquén
> Ente Provincial de Agua y Saneamiento
3.- Criterios de distribución
A fin de establecer las bases para la distribución de la publicidad
oficial en el marco de una misma categoría de medios (léase diarios de alcance
regional), el Gobierno Provincial considera que:
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a) Respecto de la publicidad de actos de gobierno, más allá
que el régimen legal aplicable determina efectuarla en el Boletín Oficial y en uno de
los diarios de mayor circulación en la zona, en todos los casos se procurará la
asignación conjunta y/o alternativa a dos medios gráficos de la misma categoría que
acrediten un nivel de circulación superior a los 10.000 ejemplares diarios.
Considerar la cantidad de ejemplares impresos y distribuidos por
día se fundamenta en un criterio basado en un índice o indicador declarado por la
empresa y/o informado por el organismo de control pertinente (IVC: Instituto
Verificador de Circulaciones) que permite advertir la posición de mercado que ocupa
el medio, cuestión fundamental a los fines de cumplir el objetivo de este tipo de
publicidad.
En el caso concreto, podrá dejarse de lado esta previsión hasta
un límite del 30 % del valor de la publicidad en cuestión siempre que previa y
debidamente se justifique tal excepción en razones de índole legal o de comunicación
estratégica o prioritaria.
Asimismo se informa que se aplicarán estos criterios de
distribución en tanto no exista una orden judicial en un caso concreto que establezca
su inserción en un medio determinado. Téngase presente que es práctica judicial
habitual en nuestra jurisdicción que los magistrados, al momento de ordenar la
publicación de edictos, indiquen en qué medio deben ser publicados.
b) Con relación a la publicidad institucional, se considera que
el 60% de la publicidad será asignada en partes iguales para los diarios que
acrediten un nivel de circulación superior a los 10.000 ejemplares diarios.
Pero, como es un criterio selectivo, en el sentido de que está
dirigido sólo a un sector del cual naturalmente otros medios y parte de la población
quedarán excluidos (aquellos diarios que no alcancen tal nivel de circulación), la
Provincia se reserva un porcentaje del 40% de la pauta publicitaria a fin de ser
distribuida teniendo en cuenta los medios gráficos (diarios y/o periódicos) de alcance
local y/o regional, que sin alcanzar la tirada mencionada posean cobertura
comprobada en la zona a la que está dirigido el mensaje.
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c) En lo que a publicidad de bienes y servicios se refiere, se
considera que la publicidad debe ser distribuida teniendo en cuenta, no tanto el nivel
de circulación, sino el receptor del mensaje o también denominado grupo objetivo.
Ello obedece a que este tipo de publicidad está dirigida a la
población en su calidad de eventual consumidor de los bienes o servicios producidos
o prestados directamente por el Estado. En este caso, la decisión está influenciada
por la efectividad mercantil pretendida pues, en algunos casos, el Estado deja la
prerrogativa que ofrece su naturaleza de entidad de derecho público para situarse en
el mercado como un prestador de bienes y servicios, con prevalencia del objetivo
mercadológico de la comunicación.
d) Ahora bien, más allá de lo expuesto, y dada la función del
Estado de garantizar el pluralismo informativo, de toda la publicidad oficial, la
Provincia se reserva un 20% de la misma para ser asignada a aquellos medios más
pequeños o que representan a sectores minoritarios, asociaciones civiles, etc., o
aquellos a los que busca promover por razones de interés público.
V. PETITORIO
Por todo lo expuesto se solicita a V.E. tener por presentado el
esquema de distribución de publicidad oficial indicado en las decisiones emitidas.
Proveer de conformidad,
SERA JUSTICIA.-
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