AMPARO EN REVISIÓN 314/2012 AMPARO EN REVISIÓN 314

AMPARO EN REVISIÓN 314/2012.
QUEJOSA: **********.
MINISTRO PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ
SECRETARIO: TERESITA DEL NIÑO JESÚS LÚCIA SEGOVIA.
México, Distrito Federal. La Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al día cuatro de julio
de dos mil doce emite la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la cual se resuelven los autos relativos al amparo en revisión
314/2012, interpuesto por la quejosa **********, a través de su
apoderado legal, **********, en contra de la sentencia dictada el
veintisiete de octubre de dos mil nueve por el Juzgado Segundo de
Distrito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, con residencia en
Culiacán, Sinaloa, en apoyo a las labores del Juzgado Primero de
Distrito en Materia Administrativa en el Estado de Nuevo León, con
residencia en Monterrey, en el juicio de amparo 284/2009.
I. ANTECEDENTES
1.
De la revisión efectuada a las constancias de autos, así como de lo
relatado por la parte quejosa, destacan los siguientes hechos:
2.
**********, es una sociedad anónima que fue constituida en 1936 bajo el
nombre de **********.
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3.
En octubre de 2002, **********, cambió su denominación a **********, la
cual tiene 18 marcas, siendo las principales: **********, **********,
**********, **********, entre otras más, lo cual fue precisado por la parte
recurrente.
4.
El seis de mayo de dos mil nueve, se le notificó a la ahora recurrente,
el oficio ********** y el informe de verificación publicitaria, ambos de
fecha veintiuno de abril de dos mil nueve, suscritos por la Directora
Ejecutiva de Supervisión y Vigilancia Sanitaria de la Comisión Federal
para la Protección contra Riesgos Sanitarios, a través de los cuales se
ordenó a **********, la suspensión del mensaje publicitario del producto
“**********”, mismo que fue difundido en las revistas “**********”1 y
“********** (**********)2”, en virtud de haber sido medios no autorizados
para ello, infringiendo lo previsto en el segundo párrafo del artículo 23
de la Ley General para el Control del Tabaco, el cual señala que la
publicidad y promoción de productos de tabaco únicamente será
dirigida a mayores de edad a través de revistas para adultos,
comunicación personal por correo o dentro de establecimientos de
acceso exclusivo para aquéllos.
5.
**********, a través de su apoderado, **********, promovió juicio de
amparo indirecto en contra de la anterior determinación de suspensión.
II. TRÁMITE
6.
Demanda de amparo. La quejosa, **********, por conducto de su
apoderado **********, solicitó el amparo y protección de la Justicia
Federal, por escrito presentado el veintiséis de mayo de dos mil nueve
en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito
1
2
Año 6, número 66, entre las páginas 24 y 25, del mes de abril de dos mil nueve.
Volumen 4, número 25, entre las páginas 56 y 57, del mes de abril de dos mil nueve.
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en Materia Administrativa en Monterrey, Nuevo León, en contra de las
autoridades y por los actos que a continuación se especifican:
AUTORIDADES RESPONSABLES:
 C. Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos.
 H. Congreso de la Unión de los Estados Unidos
Mexicanos
 Secretario de Gobernación
 Director del Diario Oficial de la Federación
 Secretario de Salud
 Directora Ejecutiva de Supervisión y Vigilancia Sanitaria,
Comisionado Federal y Titular Operativo Sanitario, todos
de la Comisión Federal para la Protección Contra Riesgos
Sanitarios.
 Secretario de Salud, Director General de Servicios de
Salud, Subsecretario de Regulación y Fomento Sanitario,
Delegado de la Secretaría de Salud Federal, todos del
Estado de Nuevo León.
 Coordinador Estatal de la Comisión de Salud Fronteriza
México- Estados Unidos.
ACTOS RECLAMADOS:
 La
discusión,
aprobación,
expedición,
sanción,
promulgación y publicación de los artículos 23, párrafo
segundo, de la Ley General para el Control del Tabaco,
402, 404, fracción VIII, 413 y 420, de la Ley General de
Salud, vigentes en dos mil nueve.
3
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
 La orden de suspensión de mensaje publicitario,
contenida en el oficio **********, su notificación y
ejecución.
 El informe de verificación publicitaria, rendido en el
expediente No. **********, de veintiuno de abril de dos
mil nueve, su notificación y ejecución.
7.
Del análisis integral del escrito de demanda, se observa que la parte
impetrante señaló como derechos humanos violados en su perjuicio,
los contenidos en los artículos 5, 6, 7, 14 y 16 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, narró los antecedentes del
acto reclamado y expresó los conceptos de violación que estimó
pertinentes.
8.
Trámite y resolución del juicio de amparo. La demanda se turnó al
Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Estado de
Monterrey, Nuevo León, quien la admitió el veintiocho de mayo de dos
mil nueve, bajo el registro de expediente número 284/2009.
9.
Una vez admitida la demanda, la parte quejosa procedió a ampliar su
escrito inicial mediante escrito presentado el veinticuatro de junio de
dos mil nueve, precisando un cuarto acto reclamado, a saber,
el
citatorio número **********, de fecha nueve de junio de dos mil nueve,
mismo que fue notificado a la quejosa el quince de junio del citado año;
dicho oficio fue dictado por la Subdirectora Ejecutiva de Resoluciones y
Sanciones de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos
Sanitarios dentro del expediente número 199/2009, con el cual se dio
inicio al procedimiento administrativo, ya que dicho citatorio tuvo por
objeto el que la quejosa manifestara lo que a su derecho conviniera y
ofreciera las pruebas que estimara pertinentes con relación a los
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AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
hechos y omisiones que fueron indicados en el informe de verificación
publicitaria número ********** de fecha veintiuno de abril de dos mil
nueve. Como consecuencia de lo anterior, y en esa misma ampliación,
la quejosa señaló a otras dos autoridades responsables, el notificador
adscrito a la Subsecretaría de Regulación y Fomento Sanitario de la
Secretaría de Salud del Estado de Nuevo León, así como la
Subdirectora Ejecutiva de Resoluciones y Sanciones de la Comisión
Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios.
10.
Nuevamente el ocho de julio de dos mil nueve, la quejosa amplió su
demanda, precisando otras autoridades responsables respecto a la
notificación y ejecución del oficio **********, el cual –como ha quedado
precisado líneas arriba- derivó del expediente de la verificación número
**********.
11.
Seguidos los trámites legales necesarios, el Juzgado Primero de
Distrito en Materia Administrativa en el Estado de Nuevo León celebró
la audiencia constitucional el veintiuno de agosto de dos mil nueve;
posteriormente, el once de septiembre de dos mil nueve, se remitió el
expediente al Juez Segundo de Distrito del Centro Auxiliar de la Quinta
Región, con residencia en Culiacán, Sinaloa3, quien mediante
resolución que terminó de engrosar el veintisiete de octubre de dos mil
nueve, decidió por una parte, sobreseer el juicio, y por otra, negar el
amparo.
12.
Interposición del recurso de revisión. Inconforme con la sentencia
anterior, la parte quejosa, interpuso recurso de revisión, mediante
escrito presentado el día trece de noviembre de dos mil nueve, ante las
oficinas de correspondencia común del Juzgado Primero de Distrito en
Materia Administrativa del Estado de Nuevo León, quien en proveído
3
En acatamiento del oficio STCCNO/2253/2008, suscrito por la secretaria Ejecutiva de Carrera
Judicial, Adscripción y Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal.
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de fecha diecisiete de noviembre de dos mil nueve remitió al Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito en turno, para
la substanciación del recurso interpuesto.
13.
Trámite del recurso de revisión ante el Tribunal Colegiado. El
Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto
Circuito, a quien correspondió el conocimiento del asunto, pronunció
ejecutoria el quince de abril de dos mil diez, a través de la cual
determinó dejar a salvo la jurisdicción de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en virtud de que advertía que se había impugnado la
constitucionalidad de los artículos 23, párrafo segundo, de la Ley
General para el Control del Tabaco, 402, 404, fracción VIII, 413 y 420,
de la Ley General de Salud.
14.
Remisión de los autos a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, emisión de ejecutoria y returno del asunto. Por acuerdo de
diecinueve de mayo de dos mil diez, el Presidente de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación determinó devolver el asunto al Tribunal
Colegiado de Circuito, ya que con arreglo al Acuerdo General número
2/2009 de veintitrés de marzo de dos mil nueve, emitido por el Tribunal
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación relativo al
aplazamiento de la resolución de los amparos en revisión en los que se
reclama la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el
Distrito Federal y La Ley General para el Control del Tabaco, debía
continuarse dicho trámite en el Tribunal Colegiado hasta el estado de
resolución y aplazarse el dictado de ésta, hasta en tanto, el máximo
Tribunal del país se pronunciara al respecto.
15.
Acuerdo de aplazamiento. Como consecuencia de lo anterior y en
acatamiento a lo pronunciado por el Alto Tribunal, el Tercer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, mediante
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AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
acuerdo de fecha uno de junio de dos mil diez, ordenó el aplazamiento
del amparo en revisión.
16.
Levantamiento del aplazamiento y returno del asunto. Mediante
proveído de veintidós de noviembre de dos mil once, el Tercer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito ordenó el
levantamiento de la suspensión y aplazamiento respecto del dictado de
la resolución del amparo en revisión, en acatamiento del Acuerdo
General número 15/2011, de fecha veinticuatro de octubre de dos mil
once pronunciado por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
17.
El veintinueve de marzo de dos mil doce, el Tercer Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, pronunció resolución, en
la cual declaró que carecía de competencia legal para conocer del
asunto, motivo por el cual dejó a salvo la jurisdicción de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación para que conociera del recurso de
revisión.
18.
Trámite del amparo en revisión ante este Alto Tribunal. El
Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó el
avocamiento del asunto, por auto de dieciséis de mayo de dos mil
doce; lo registró con el número 314/2012; ordenó pasar el expediente a
esta Primera Sala por razón de la materia y notificar mediante oficio a
las autoridades responsables y al Procurador General de la República.
19.
Posteriormente, el Presidente de la Primera Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación radicó el asunto y ordenó turnar el asunto al
Ministro José Ramón Cossío Díaz, para la elaboración del proyecto de
resolución respectivo.
7
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
III. COMPETENCIA
20.
Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es
competente para conocer del presente recurso de revisión, en términos
de lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción I,
inciso a), de la Ley de Amparo; 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación; 47, en relación con los artículos 14 a
17, todos ellos del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación publicado en el Diario Oficial de la Federación el día
primero de abril de dos mil ocho; y conforme a lo previsto en el Punto
Cuarto, en relación con el Tercero, fracción II, del Acuerdo General
Plenario 5/2001, emitido el veintiuno de junio del año dos mil uno y
publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve del mismo
mes y año, en virtud de que se interpuso en contra de la sentencia
dictada en la audiencia constitucional del juicio de amparo en el que se
cuestionó la constitucionalidad de los artículos 23, párrafo segundo, de
la Ley General para el Control del Tabaco, 402, 404, fracción VIII, 413
y 420, de la Ley General de Salud, vigentes en dos mil nueve.
21.
Cabe señalar que en el caso no se justifica la competencia del Tribunal
Pleno para conocer del presente asunto, en términos del punto
Tercero, fracción II, del Acuerdo General Plenario 5/2001, en atención
al sentido de la presente resolución.
IV. PROCEDENCIA
22.
El presente recurso de revisión resulta procedente, en virtud de que el
mismo se interpuso en contra de una sentencia dictada por un Juez de
Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo en el que
se cuestionó la constitucionalidad de los artículos 23, párrafo segundo,
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AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
de la Ley General para el Control del Tabaco, 402, 404, fracción VIII,
413 y 420, de la Ley General de Salud, vigentes en dos mil nueve.
V. OPORTUNIDAD
23.
Conviene mencionar que no será necesario analizar la oportunidad con
la que fue interpuesto el recurso de revisión de la parte quejosa,
habida cuenta que el Tribunal Colegiado que conoció del asunto
examinó dicha cuestión, concluyendo que fue presentado en los
términos legalmente establecidos.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
24.
Cuestiones necesarias para resolver el asunto. A continuación se
sintetizan los conceptos de violación hechos valer en la demanda de
garantías.
25.
Conceptos de violación. En su primer concepto de violación, la parte
quejosa, manifestó que los artículos 402, 404, fracción VIII, 413 y 420
de la Ley General de Salud, fueron violatorios a la garantía de
audiencia, porque establecieron el procedimiento de suspensión de
mensajes publicitarios en materia de salud que deben de seguir las
autoridades responsables, de manera inmediata, sin oír previamente al
gobernado en defensa propia.
26.
Adujo que dichos preceptos otorgan la facultad a la autoridades de
calificar la existencia de mensajes publicitarios para determinar si se
ajustan o no a la normatividad de la materia, con lo cual privan a los
particulares del derecho a publicitar sus productos mediante la orden
de suspensión del mensaje publicitario, negando la oportunidad de
probar y alegar en contrario, previamente al acto privativo. Esto es, la
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orden de suspensión de un mensaje publicitario, se traduce en un
medio por el cual el Estado impone al particular la prohibición definitiva
e instantánea del derecho de publicitar sus productos, y como acto
privativo, estaba sujeto a la garantía de previa audiencia establecido en
el artículo 14 constitucional.
27.
Asimismo, argumentó que desde la quinta época de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, se ha realizado una interpretación del párrafo
segundo, del artículo 14 constitucional, y se ha concluido que las
autoridades administrativas sí están constitucionalmente facultadas
para emitir actos privativos, siempre y cuando antes de su dictado se
escuche a los sujetos afectados, hipótesis que no sucedió en el
presente caso, lo cual le causó un perjuicio a la parte quejosa para
defender sus intereses previamente a la privación de alguno de sus
derechos.
28.
Por otra parte, manifestó que en ejercicio del derecho a la libertad de
expresión, el particular puede publicitar sus productos, con lo cual se
demuestra que no se trata de una expectativa de derecho, sino de un
derecho constituido a su favor, por lo que al ser la orden de suspensión
una orden de prohibición de dicho derecho de publicitar, es claro —
adujo la parte quejosa— que se produjo una privación a dicho derecho.
29.
La parte quejosa manifestó en su segundo concepto de violación que
el artículo 23 de la Ley General para el Control del Tabaco vulneró la
garantía de libertad de trabajo prevista en el artículo 5° constitucional,
al impedir al gobernado que promocionara o publicitara productos en la
forma que le pareciera, en virtud de que le impuso como límite que sólo
realizara la publicidad de los productos de tabaco a través de revistas
para adultos o por medio de comunicación personal por correo, sin
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AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
ningún motivo válido que pudiera fundar esa sanción, ya que no se
atacaron derechos de terceros ni de la sociedad.
30.
Argumentó que dicha limitación en la publicidad de sus productos,
impuso al mismo tiempo, una limitante en el ejercicio de su libertad de
expender y promocionar productos que se encuentren en el comercio,
sin que existiera una justificación legítima que sustentara el interés de
la sociedad o tendiera a la protección de sus derechos.
31.
En su tercer concepto de violación, la parte quejosa adujo que las
autoridades responsables pretendieron acreditar, con su simple dicho,
que la publicidad del producto “**********” se realizó en un medio no
autorizado para ello, con lo cual no se cumplió el requisito de la debida
fundamentación
y
motivación
que
debe
contener
todo
acto
administrativo, toda vez, que las responsables motivaron su actuación
en sus apreciaciones dogmáticas particulares, sin datos técnicos o
prueba alguna de que las revistas “********** y ********** (**********)”, en
que se publicitó dicho producto no fueran para adultos.
32.
Por otra parte, argumentó que el oficio **********y el informe de
verificación publicitaria emitido en el expediente No. **********,
vulneraron el principio de motivación consagrado en el artículo 16
constitucional, en virtud de que los razonamientos que llevaron a la
autoridad a determinar la violación al segundo párrafo del artículo 23
de la Ley General para el Control del Tabaco, fueron simples
apreciaciones dogmáticas, sustentadas en documentos que no fueron
hechos del conocimiento de la parte quejosa.
33.
En su cuarto concepto de violación señaló que el oficio ********** y el
informe de verificación publicitaria, dictados en el expediente **********,
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AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
el veintiuno de abril de dos mil nueve, violaron los artículos 14 y 16
constitucionales, al no haber respetado la garantía de audiencia previa.
34.
Asimismo, adujo que los actos reclamados fueron violatorios de la
garantía de audiencia, pues no se le dio la oportunidad de rebatir el
supuesto cumplimiento, así como tampoco se le permitió acreditar que
su situación no coincidía con los supuestos jurídicos previstos en el
acto administrativo, lo cual causó perjuicio a la parte quejosa respecto
a lo garantizado en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional.
35.
Finalmente manifestó en este concepto de violación que la orden de
suspensión del mensaje publicitario la privó de sus propiedades y
derechos, esto es, se afectó de manera directa su esfera jurídica, sin
que se haya respetado previamente la garantía de audiencia y debido
proceso legal, en virtud de que nunca fue emplazada ni oída antes de
que se le privara de sus bienes.
36.
Finalmente, la parte quejosa precisó en su quinto concepto de violación
los vicios en la notificación del oficio **********, así como en el informe
de verificación publicitaria que vulneraron las garantías de audiencia,
legalidad y seguridad jurídica, en virtud de que el notificador no se
identificó con el oficio de suspensión de mensaje publicitario y el
informe de verificación publicitaria, por lo tanto, el acto de privación
consistente en dicha orden de suspensión de publicación, no
proporcionó
la
certeza
de
que
fue
practicada
por
autoridad
administrativa legalmente facultada para ello.
37.
Asimismo, señaló que no se dejó citatorio al representante legal para
que estuviera presente determinado día y hora a fin de atender las
notificaciones, ni tampoco se levantó acta administrativa de dicha
notificación.
12
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
38.
Consideraciones del Juez de Distrito. A continuación se sintetizan
las consideraciones del juez de Distrito al resolver el juicio de amparo
indirecto:
39.
El primer concepto de violación hecho valer por la parte quejosa resultó
ser infundado. Lo anterior en virtud de que la suspensión de mensajes
publicitarios en materia de salud, como medida de seguridad sanitaria,
autorizada en los artículos 402, 404, fracción VIII y 413, de la Ley
General de Salud, no constituyó un mandamiento privativo de derechos
que resultó definitivo y que en todo caso hiciera obligatoria la
observancia de la garantía de audiencia previa, pues la privación de
derechos no resultó ser definitiva, sino un acto de molestia, cuya
constitucionalidad se cumplió con los requisitos de fundamentación y
motivación, a la luz del artículo 16 constitucional. Por tanto, y bajo este
argumento, los artículos tildados de inconstitucionales, no requieren
cumplir con la garantía de audiencia, debido a la naturaleza provisional
del “acto de molestia” que tales preceptos fundamentan.
40.
Además, precisó el Juez de Distrito, que la suspensión del mensaje
publicitario en materia de salud, aparte de ser una medida de seguridad
sanitaria, cuya duración se limita al tiempo que requiere la resolución
del procedimiento administrativo, tiene como finalidad proteger la salud
de la población, principalmente que la publicidad relacionada con
productos del tabaco no llegue a los menores de edad.
41.
Contrario a lo señalado por la parte quejosa en dicho concepto de
violación, los artículos 402, 404, fracción VIII y 413 de la Ley General
de Salud, al establecer como medida de seguridad sanitaria la
suspensión de mensajes publicitarios, respetan la garantía de
audiencia, por tratarse de expectativas de derecho, ya que si bien
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AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
cuenta con autorización para publicitar productos derivados del tabaco,
también lo es que ésta se encuentra limitada a que sea en revistas
para adultos, por lo que el derecho adquirido es sólo respecto a la
autorización ya otorgada y no en relación con diversos medios de
publicidad. Por tanto, al no tratarse de un derecho incorporado a su
esfera jurídica, las referidas disposiciones no menoscaban derecho
fundamental alguno.
42.
Respecto al segundo concepto de violación, el Juez de Distrito lo
declaró infundado, en virtud de que, de la interpretación del artículo 5°
constitucional contenida en los diversos criterios que ha sostenido la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, revelan que las limitaciones a
la libertad de comercio establecidas en el citado precepto, responden a
la necesidad de proteger el interés público, lo que significa que se
protege el interés de la sociedad por encima del particular y, en aras de
ese interés mayor, se limita o condiciona el individual cuando con éste
puede afectarse aquél en una proporción mayor del beneficio que
obtendría el gobernado.
43.
Asimismo, el artículo 23 de la Ley General para el Control del Tabaco
contiene una razón suficiente de interés público para imponer limitantes
a la publicidad y promoción de productos del tabaco, esto es así, en
virtud de que la finalidad de la restricción a la publicidad y promoción
de productos del tabaco, pretende tutelar a grupos focalizados de
riesgo que consumen dichos productos, como son los menores de
edad, los cuales se transforman en potenciales consumidores de esta
clase de productos.
44.
Dicha situación resulta razonable de establecer y proteger en la Ley,
porque son estos grupos los consumidores de mayor riesgo, los cuales
no son conscientes del grado y de la naturaleza del daño causado, por
14
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
ello constituyen en el mercado los destinatarios más afectados por la
publicidad derivada de los productos del tabaco.
45.
Por otra parte, el juez de Distrito manifestó que de la lectura del artículo
23 de la Ley General para el Control del Tabaco, se advertía que no se
prohíbe la publicidad y promoción absoluta de los productos del tabaco,
sino que se exige una focalización de la misma tendente a tutelar el
acceso de los menores de edad y del consumidor a información
engañosa sobre los daños que genera el consumo del tabaco.
46.
Asimismo, argumentó que si la finalidad es tutelar la salud de la
población en general, a través de la disminución en el consumo de
productos del tabaco, es patente que las medidas legislativas
adoptadas no inciden en grado predominante en el desarrollo de la
citada actividad, pues se permite la venta y comercialización de
productos, sin que ello implique una prohibición absoluta de tales
actividades: en consecuencia, es indudable que el artículo 23 del
ordenamiento jurídico citado con anterioridad, no vulnera la garantía de
libertad de comercio consagrada en el artículo 5° constitucional.
47.
En relación a lo argumentado en el tercer concepto de violación y
contrario a lo afirmado por la parte quejosa, el Juez de Distrito
manifestó que la motivación contenida en el oficio de suspensión de
mensaje publicitario, así como en el informe de verificación publicitaria,
fue suficiente al permitir conocer el criterio tomado para arribar a dicha
determinación, pues la autoridad partió de la premisa de que las
revistas en las cuales se difundieron los anuncios no son para adultos,
por lo que se contravino lo establecido en el artículo 23, segundo
párrafo, de la Ley General para el Control del Tabaco.
15
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
48.
De esa forma, con dicho argumento se le proporcionó a la parte
quejosa los elementos necesarios para defenderse y estar en aptitud
de impugnarlos, tan es así que promovió el juicio de amparo. Con lo
anterior —argumentó el Juez de Distrito— quedó satisfecha la garantía
de legalidad, en virtud de que al exponer las razones que informaban el
acto, como lo fue que el medio en el cual se publicitaba el producto no
se encontraba autorizado para ello, quedo cubierta la obligación de
motivar el acto administrativo.
49.
Respecto al cuarto concepto de violación hecho valer por la parte
quejosa, el juez de Distrito expresó que las medidas de seguridad
decretadas con carácter provisional en materia de salud, no son actos
privativos,
sino
disposiciones
precautorias
que
tienen
efectos
inmediatos para enfrentar una necesidad colectiva urgente, como lo fue
el hecho de que la publicidad relacionada con los productos del tabaco
no estuvieran al alcance de los menores de edad.
50.
De esta forma, la suspensión del mensaje publicitario, así como el
informe de verificación publicitaria, fueron de ejecución inmediata, sin
que previamente se le debiera conceder al afectado el derecho a la
defensa previsto en el artículo 14 constitucional, en virtud de que
dichos actos no implicaron una privación definitiva de la libertad, de la
propiedad, posesiones o derechos, sino que constituyeron actos de
molestia de carácter provisional, regidos exclusivamente por el artículo
16 constitucional, de ahí que —precisó el Juez de Distrito— previo a la
emisión de las citadas medidas de seguridad no rija la garantía de
audiencia.
51.
Finalmente, el Juez de Distrito precisó respecto al quinto concepto de
violación, el cual lo declaró infundado, en virtud de que las diligencias
de notificación se entendieron directamente con el apoderado de la
16
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
parte quejosa, de ahí que las notificaciones no le causaron perjuicio
jurídico alguno, ni la dejaron en estado de indefensión, ya que se logró
la finalidad de la notificación, esto es, que la persona a notificar tuviera
conocimiento del acto administrativo emitido en su perjuicio.
52.
Lo anterior fue precisado por el Juez de Distrito, ya que de autos
advirtió que la parte quejosa tuvo pleno conocimiento, tanto del informe
de verificación del mensaje publicitario, como de la orden de
suspensión del mismo, ya que no desconoció que se le hubieran
entregado los oficios de dichos actos, máxime que los exhibió junto con
la demanda de amparo, por lo tanto, fue evidente que aun cuando la
notificación de los referidos actos resultó practicada ilegalmente, la
misma se convalidó desde el momento que en que aquélla se realizó y
se hizo sabedora de los mencionados actos.
53.
Agravios. Dada la materia del recurso de revisión, esta Sala considera
innecesario efectuar la síntesis de los razonamientos esgrimidos en el
tercer y cuarto agravio, mismos que sirvieron de sustento al quejoso
para combatir las cuestiones propias de legalidad de la sentencia
emitida por el Juez de Distrito; sin embargo sí se procede a resumir el
primero y segundo agravio, lo cual se realiza en los siguientes
términos:
54.
En su primer agravio, el recurrente señala que contrario a lo concluido
por el a quo, las medidas de seguridad autorizadas en los artículos
402, 404, fracción VIII y 413 de la Ley General de Salud sí son actos
privativos y no de molestia, pues su naturaleza y finalidad connatural es
la de privar al gobernado de su derecho de realizar mensajes
publicitarios en forma definitiva e indefinida, ya que es incorrecto lo
afirmado por el juez en el sentido de que éstas solo están vigentes
hasta que se resuelva el procedimiento administrativo respectivo, pues
17
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
el propio artículo impugnado establece que se pueden aplicar y
mantener con independencia de las sanciones que se establezcan.
55.
Igualmente, sostiene que el juzgador debe verificar la finalidad del acto
reclamado y si esta resulta ser la privación de un bien material o
inmaterial, entonces se trata de un acto privativo; siendo que el criterio
para afirmar que una medida es cautelar se ubica en tres supuestos: a)
que sea provisional (sólo dura hasta la conclusión del proceso), b) que
sea accesoria (no constituye un fin en sí mismas sino que nacen del
proceso principal) y c) que sean sumarias (se tramitan en plazos muy
breves); concluye que las medidas de seguridad contenidas en los
artículos impugnados no son cautelares en tanto que no cumplen con
estos requisitos y por tanto, afirma que previo a que se ordenaran
debió habérsele concedido el derecho de audiencia previa.
56.
Reitera que estas medidas de seguridad constituyen en sí mismas una
sanción y que su duración no depende de la culminación del
procedimiento, pues subsiste la suspensión de publicidad junto con la
sanción que se llegue a fijar, además de que los artículos impugnados
señalan cuando se debe iniciar la medida de seguridad pero no
establecen un momento de conclusión, por lo que al no otorgársele el
derecho
de
audiencia
previa
se
está
violando
su
derecho
constitucional.
57.
Afirma que aun cuando la orden de suspensión tenga como finalidad la
protección de la salud de la población, debe estimarse que la eficacia
de esa orden se fortalece con la audiencia previa, dado que al
escuchar al sujeto afectado, el Estado contara con los elementos
suficientes que le permitan adoptar una decisión que efectivamente
beneficie a la sociedad y no una resolución que pudiera ser perjudicial
18
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
por la falta de elementos para resolver debido a que la audiencia se
otorga de manera posterior.
58.
Considera que en el caso se trata de la privación de derechos
adquiridos sin audiencia previa ya que el hecho de que exista un
interés público y que se estime que éste entra en conflicto con el
derecho del gobernado es justo la materia a dilucidar en el proceso
administrativo, por lo que una medida de seguridad no debiera
aplicarse sin audiencia previa, pues el interés público no constituye una
habilitación
absoluta
para
afectar
irremediablemente
derechos
sustanciales de los particulares, especialmente cuando tienen el
carácter de indisponibles como la libertad, igualdad y dignidad.
59.
En otro orden de ideas, en su segundo agravio, el recurrente sostiene
que el artículo 23 de la Ley General para el Control del Tabaco es
contrario al artículo 5 constitucional en tanto que, contrario a lo
señalado por el a quo, no contiene una razón suficiente para que la
libertad de comercio sea restringida.
60.
Afirma que la restricción a la libertad de comercio no puede ser
injustificada y para que una autoridad administrativa la limite debe
acreditarse que existe un interés social o derecho de tercero que se ve
o puede verse afectado por la actividad comercial y que la limitación
evite esa afectación; siendo que el artículo 23 es una disposición
discriminatoria hacia las empresas tabacaleras que no tiene nada que
ver con la protección de la salud ni contiene un principio de razón
legítima que sustente el interés de la sociedad.
61.
Considera que la restricción que hace el artículo 23 impugnado en el
sentido de restringir la publicidad de cigarros a las revistas exclusivas
para adultos no es una medida racional, legítima e idónea para
19
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
alcanzar la finalidad propuesta en la exposición de motivos consistente
en inhibir la venta y consumo de tabaco; y por tanto, concluye que no
se encuentra plenamente justificado el interés público.
62.
Lo anterior, debido a que se restringe una actividad lícita como lo es la
comercialización del tabaco, además de que no encuentra congruencia
con los fines perseguidos por la norma, ya que el problema del
tabaquismo no es ocasionado por la venta o publicidad de cigarrillos,
en tanto que la decisión de fumar o dejar de hacerlo es una decisión
personal que el gobierno mexicano ha confiado al libre albedrío de
cada individuo, pues en caso contrario se habría prohibido la
elaboración, venta y consumo de productos tabacaleros en todo el
territorio mexicano.
63.
Agrega que, en todo caso, para alcanzar la finalidad de la norma
debería prohibirse toda publicación sobre productos tabacaleros, por lo
que, normativamente hablando, no se justifica la restricción para que
solo se publiciten estos productos en revistas para adultos; por tanto, si
lo pretendido por el artículo impugnado es tutelar la salud de la
población en general a través de la disminución del consumo de
tabaco, la restricción contenida en dicho precepto legal una medida en
inefectiva y no idónea.
64.
Reitera que si la restricción no atiende a la necesidad de proteger el
interés público y la medida tampoco es la adecuada para alcanzar la
finalidad propuesta por la norma que es la protección de la salud de
toda la población en general; luego entonces la restricción carece de
una razón legítima y por ello es inconstitucional.
65.
Finalmente, aduce que, contrario a lo expuesto por el a quo, la
restricción tampoco pasa el test de proporcionalidad, ya que al no ser
20
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
idónea no es admisible; igualmente no es necesaria pues no se ha
acreditado plenamente que con ella se salven millones de vidas; y
tampoco es proporcional en tanto que no hay correspondencia entre el
fin buscado que es la protección de la población en general y que sólo
se autorice la publicidad en revistas para adultos.
66.
Estudio de fondo. Con la finalidad de dar contestación al primer
agravio planteado, conviene recordar que este Tribunal en Pleno ha
sostenido que la garantía de audiencia reconocida en el artículo 14
constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de
defensa mediante un juicio en el que se cumplan las formalidades
esenciales del procedimiento, esto es, que debe ser oído previamente
al acto de autoridad privativo de la vida, la libertad, las propiedades, las
posesiones o los derechos.
67.
Asimismo, ha sostenido que por acto de privación debe entenderse
aquél que tiene como fin la disminución, menoscabo o supresión
definitiva de un derecho del gobernado, es decir, es aquel que
constituye un fin por sí mismo con existencia independiente y no el que
únicamente es un medio para la consecución de otro acto;
consecuentemente, no todo acto de autoridad provoca esos efectos, no
obstante que exista una afectación a la esfera jurídica del gobernado.
68.
En efecto, existen actos que restringen el ejercicio de un derecho en
forma provisional o preventiva y que no tienen la finalidad de privar en
forma definitiva, sino que son medidas provisionales establecidas por el
legislador para proteger determinados bienes jurídicos, en tanto se
decide si procede o no la privación definitiva.
69.
De ahí que no basta que un acto de autoridad produzca una afectación
en el ámbito jurídico patrimonial de una persona, para que se repute
21
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
"acto de privación" en los términos del segundo párrafo del artículo 14
constitucional, puesto que para ello es indispensable que la restricción
o menoscabo tengan el carácter de definitivos. En consecuencia, si el
acto de autoridad por su propia naturaleza y finalidad, no tiende a la
privación definitiva y sólo es un medio para lograr otros propósitos,
como el de proteger determinados bienes jurídicos, no será acto
privativo sino de molestia.
70.
En efecto, la distinción entre actos de privación y actos de molestia
deriva precisamente de lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la
Constitución Federal, que erigen las garantías de audiencia y de
legalidad, respectivamente, en contra de los actos de la autoridad; y
esa diferenciación deriva de la naturaleza del acto, de su razón
teleológica y no en primer término de los efectos que produce.
71.
Esto último se pone de manifiesto si se considera que tanto los actos a
que se refiere el artículo 14 de la Constitución Federal, como aquellos a
que se contrae el numeral 16 de la propia Constitución, pueden
producir, en mayor o menor medida, directa o indirectamente, una
"privación" en la esfera jurídica del gobernado causándole una
afectación, sea por la indisponibilidad de sus bienes, por la disminución
de su patrimonio, por la imposición de una carga u obligación que de
no existir el acto no tendría que soportar o cumplir, etcétera; de tal
manera que si se atendiera solamente a los efectos del acto, resultaría
carente de sentido la distinción entre actos de privación y actos de
molestia, supuesto que ambos pueden generar esa "privación" y, en
esa medida, todo acto de autoridad que afectara la esfera jurídica de
un gobernado no podría realizarse sin la previa garantía de audiencia.
22
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
72.
Por ello es que se afirma que la distinción establecida por los
numerales 14 y 16 de la Constitución Federal, deriva de la naturaleza
del acto y no en primera instancia de los efectos a que puede dar lugar.
73.
Las razones expuestas han sido recogidas en la tesis de jurisprudencia
sustentada por el Tribunal Pleno, de rubro: "ACTOS PRIVATIVOS Y
ACTOS DE MOLESTIA. "ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCION.”4
74.
Establecida esta diferencia, resulta pertinente recordar que también
este Alto Tribunal ha concluido que las medidas cautelares son actos
de molestia y no privativos5; lo cual se entiende toda vez que la
“El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la
vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante
los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del
procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16
de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser
molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento
escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por
consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos
respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto
la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza
solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como
son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las
formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con
anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a
la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo
restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados
bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda
mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta funde
y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si
verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el
primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento
de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la
finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la
finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a
una restricción provisional”. Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Tomo: IV, Julio de 1996, Tesis: P./J. 40/1996, Página: 5.
5 “MEDIDAS CAUTELARES. NO CONSTITUYEN ACTOS PRIVATIVOS, POR LO QUE PARA SU
IMPOSICIÓN NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. Conforme a la jurisprudencia de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de previa audiencia, establecida en el segundo
párrafo del artículo 14 constitucional, únicamente rige respecto de los actos privativos,
entendiéndose por éstos los que en sí mismos persiguen la privación, con existencia independiente,
cuyos efectos son definitivos y no provisionales o accesorios. Ahora bien, las medidas cautelares
constituyen resoluciones provisionales que se caracterizan, generalmente, por ser accesorias y
sumarias; accesorias, en tanto la privación no constituye un fin en sí mismo; y sumarias, debido a
que se tramitan en plazos breves; y cuyo objeto es, previendo el peligro en la dilación, suplir
interinamente la falta de una resolución asegurando su eficacia, por lo que tales medidas, al
encontrarse dirigidas a garantizar la existencia de un derecho cuyo titular estima que puede sufrir
algún menoscabo, constituyen un instrumento no sólo de otra resolución, sino también del interés
público, pues buscan restablecer el ordenamiento jurídico conculcado desapareciendo,
provisionalmente, una situación que se reputa antijurídica; por lo que debe considerarse que la
4
23
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
naturaleza de las providencias precautorias o medidas cautelares se
rige por las características siguientes:
 Son medidas que se dictan siempre con el carácter de
provisionales y están sujetas a lo que resuelva la
sentencia definitiva que se pronuncia en el procedimiento
principal.
 Son los instrumentos que se pueden decretar para
conservar la materia del litigio o para evitar un grave e
irreparable daño a las partes o a la sociedad.
 Se caracterizan por ser accesorias y sumarias; accesorias,
en tanto la privación no constituye un fin en sí mismo; y
sumarias, debido a que se tramitan en plazos breves.
 Su objeto es, previendo el peligro en la dilación, suplir
interinamente la falta de una resolución asegurando su
eficacia.
 Constituyen un instrumento no sólo de otra resolución, sino
también del interés público, pues buscan restablecer el
ordenamiento
jurídico
conculcado
desapareciendo,
provisionalmente, una situación que se reputa antijurídica;
por lo que debe considerarse que la emisión de tales
providencias no constituye un acto privativo, pues sus
efectos provisionales quedan sujetos, indefectiblemente,
emisión de tales providencias no constituye un acto privativo, pues sus efectos provisionales quedan
sujetos, indefectiblemente, a las resultas del procedimiento administrativo o jurisdiccional en el que
se dicten, donde el sujeto afectado es parte y podrá aportar los elementos probatorios que
considere convenientes; consecuentemente, para la imposición de las medidas en comento no rige
la garantía de previa audiencia”. Registro: 196727, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, VII, Marzo de 1998, Materia(s): Constitucional,
Común, Tesis: P./J. 21/98, Página: 18.
24
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
a
las
resultas
del
procedimiento
administrativo
o
jurisdiccional en el que se dicten, donde el sujeto
afectado es parte y podrá aportar los elementos
probatorios que considere convenientes.
75.
Establecidas las premisas anteriores, se procede al estudio del primer
agravio que aduce la parte recurrente en el sentido de que debe
respetarse el derecho de audiencia previo a la imposición de las
medidas de seguridad que contemplan los artículos impugnados, ya
que éstas tienen el carácter de actos privativos en tanto que no son ni
provisionales ya que no se señala periodo de duración de las mismas,
ni accesorias, ya que su finalidad principal es privar a los gobernados
de su derecho de realizar mensajes publicitarios.
76.
En este orden de ideas, a efecto de analizar si la suspensión de los
mensajes publicitarios, en tanto medida de seguridad, constituye un
acto privativo o un acto de molestia, es preciso referirse, en primer
lugar, a la naturaleza jurídica, objeto y finalidad de las medidas de
seguridad que prevé la Ley General de Salud, así como al
procedimiento administrativo que da lugar a su imposición.
77.
La Ley General de Salud en vigor fue publicada en el Diario Oficial de
la Federación el día siete de febrero de mil novecientos ochenta y
cuatro, la cual ha sido reformada en diversas ocasiones; sin embargo,
por lo que se refiere a las medidas de seguridad y al procedimiento
para su imposición, la reforma más reciente se publicó en ese mismo
medio de divulgación oficial el día catorce de junio de mil novecientos
noventa y uno.
78.
Para los efectos del presente estudio, los preceptos de la Ley General
de Salud que conviene tener presentes son los contenidos en el Título
25
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
Décimo Octavo, denominado “Medidas de Seguridad, Sanciones y
Delitos”, particularmente en el Capítulo I, intitulado “Medidas de
Seguridad Sanitaria”, y en el Capítulo III, denominado “Procedimiento
para aplicar las Medidas de Seguridad y Sanciones”, mismos que se
transcriben a continuación:
“CAPÍTULO I
Medidas de Seguridad Sanitaria”
“ARTÍCULO 402.- Se consideran medidas de seguridad las
disposiciones que dicte la autoridad sanitaria competente,
de conformidad con los preceptos de esta Ley y demás
disposiciones aplicables, para proteger la salud de la
población. Las medidas de seguridad se aplicarán sin
perjuicio de las sanciones que, en su caso,
correspondieren.”
“ARTÍCULO 403.- Son competentes para ordenar o ejecutar
medidas de seguridad, la Secretaría de Salud y los
gobiernos de las entidades federativas, en el ámbito de sus
respectivas competencias. La participación de los
municipios estará determinada por los convenios que
celebren con los gobiernos de las respectivas entidades
federativas y por lo que dispongan los ordenamientos
locales.”
“ARTÍCULO 404.- Son medidas de seguridad sanitaria las
siguientes:
I.- El aislamiento;
II.- La cuarentena;
III.- La observación personal;
IV.- La vacunación de personas;
V.- La vacunación de animales;
VI.- La destrucción o control de insectos u otra fauna
transmisora y nociva;
VII.- La suspensión de trabajos o servicios;
VIII.- La suspensión de mensajes publicitarios en materia de
salud;
IX.- La emisión de mensajes publicitarios que advierta
peligros de daños a la salud;
X.- El aseguramiento y destrucción de objetos, productos o
substancias;
26
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
XI.- La desocupación o desalojo de casas, edificios,
establecimientos y, en general, de cualquier predio;
XII.- La prohibición de actos de uso, y
XIII.- Las demás de índole sanitaria que determinen las
autoridades sanitarias competentes, que puedan evitar que
se causen o continúen causando riesgos o daños a la salud.
Son de inmediata ejecución las medidas de seguridad
señaladas en el presente artículo.”
“ARTÍCULO 413.- La suspensión de mensajes publicitarios
en materia de salud, procederá cuando éstos se difundan
por cualquier medio de comunicación social contraviniendo
lo dispuesto en esta ley y demás ordenamientos aplicables
o cuando la Secretaría de Salud determine que el contenido
de los mensajes afecta o induce a actos que pueden afectar
la salud pública. En estos casos, los responsables de la
publicidad procederán a suspender el mensaje, dentro de
las veinticuatro horas siguientes a la notificación de la
medida de seguridad, si se trata de emisiones de radio, cine
o televisión, de publicaciones diarias o de anuncios en la vía
pública. En caso de publicaciones periódicas, la suspensión
surtirá efectos a partir del siguiente ejemplar en el que
apareció el mensaje.”
“CAPÍTULO III
Procedimiento Para Aplicar las Medidas de Seguridad y
Sanciones.”
“ARTÍCULO 428.- Para los efectos de esta Ley, el ejercicio
de las facultades discrecionales por parte de la autoridad
sanitaria competente se sujetará a los siguientes criterios:
I.- Se fundará y motivará en los términos de los artículos 14
y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos;
II.- Se tomarán en cuenta las necesidades sociales y
nacionales y, en general, los derechos e intereses de la
sociedad;
III.- Se considerarán los precedentes que se hayan dado en
el ejercicio de las facultades específicas que van a ser
usadas, así como la experiencia acumulada a ese respecto;
IV.- Los demás que establezca el superior jerárquico
tendientes a la predictibilidad de la resolución de los
funcionarios, y
V.- La resolución que se adopte se hará saber por escrito al
interesado dentro del plazo que marca la Ley. Para el caso
de que no exista éste, dentro de un plazo no mayor de
27
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
cuatro meses contados a partir de la recepción de la
solicitud del particular.”
“ARTÍCULO 429.- La definición, observancia e instrucción
de los procedimientos que se establecen en esta Ley se
sujetarán a los siguientes principios jurídicos y
administrativos:
I.- Legalidad;
II.- Imparcialidad;
III.- Eficacia;
IV.- Economía;
V.- Probidad;
VI.- Participación;
VII.- Publicidad;
VIII.- Coordinación;
IX.- Eficiencia;
X.- Jerarquía, y
XI.- Buena fe.”
ARTÍCULO 424.- La aplicación de las multas será sin
perjuicio de que la autoridad sanitaria dicte las medidas de
seguridad que procedan, hasta en tanto se subsanen las
irregularidades.
ARTÍCULO 430.- Las autoridades sanitarias con base en
los resultados de la visita o del informe de verificación a que
se refiere el artículo 396 Bis de esta ley podrán dictar las
medidas para corregir las irregularidades que se hubieren
encontrado notificándolas al interesado y dándole un plazo
adecuado para su realización.
ARTÍCULO 431.- Las autoridades sanitarias competentes
harán uso de las medidas legales necesarias, incluyendo el
auxilio de la fuerza pública, para lograr la ejecución de las
sanciones y medidas de seguridad que procedan.
ARTÍCULO 432.- Derivado de las irregularidades sanitarias
que reporte el acta o informe de verificación a que se refiere
el artículo 396 Bis de esta ley, la autoridad sanitaria
competente citará al interesado personalmente o por correo
certificado con acuse de recibo, para que dentro de un
plazo no menor de cinco ni mayor de treinta días
comparezca a manifestar lo que a su derecho convenga y
ofrezca las pruebas que estime procedentes en relación con
los hechos asentados en el acta o informe de verificación
según el caso. Tratándose del informe de verificación la
28
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
autoridad sanitaria deberá acompañar
invariablemente copia de aquel.
al
citatorio
ARTÍCULO 434.- Una vez oído al presunto infractor o a su
representante legal y desahogadas las pruebas que
ofreciere y fueren admitidas, se procederá dentro de los
cinco días hábiles siguientes, a dictar, por escrito, la
resolución que proceda, la cual será notificada en forma
personal o por correo certificado con acuse de recibo al
interesado o a su representante legal.
79.
La interpretación sistemática de los artículos transcritos, revela en
principio, que el legislador otorgó facultades a la Secretaría de Salud y
a los gobiernos de las entidades federativas para vigilar dentro del
ámbito de su competencia el cumplimiento de la citada legislación,
como también para decretar las medidas de seguridad que
correspondan.
80.
Así, las disposiciones transcritas establecen que se consideran
medidas de seguridad las disposiciones que dicte la autoridad sanitaria,
de conformidad con los preceptos de la propia Ley y demás
disposiciones aplicables, para proteger la salud de la población; así
como que son medidas de seguridad, entre otras, la suspensión de
mensajes publicitarios en materia de salud.
81.
Lo anterior quiere decir que el bien jurídico tutelado por las
disposiciones reseñadas y, en particular las impugnadas, es la salud de
la población, como una cuestión de orden público e interés social6,
pues tal como lo dispone el artículo 4º de la Constitución Federal7,
todas las personas tienen derecho a la protección de la salud.
6
Artículo 1º de la Ley General de Salud: La presente Ley reglamenta el derecho a la protección de
la salud que tiene toda persona en los términos del artículo 4o. de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, establece las bases y modalidades para el acceso a los servicios de
salud y la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad
general. Es de aplicación en toda la República y sus disposiciones son de orden público e interés
social.”
7 “ARTÍCULO 4.…
29
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
82.
Del sistema transcrito anteriormente, también se advierte que el
artículo 432 dispone que las medidas de seguridad se podrán aplicar
con base en los resultados que arroje la visita o el informe de
verificación, cuando de éstos se advierta la existencia de alguna
irregularidad y que, en estos casos, citará al interesado personalmente
o por correo certificado con acuse de recibo, para que dentro de un
plazo no menor de cinco ni mayor de treinta días exprese lo que a sus
intereses convenga y ofrezca las pruebas con relación a los hechos
contenidos en el informe o acta de verificación; mientras que conforme
a los artículos 36, fracción IV8 y 559 de la Ley Para el Control del
Tabaco se advierte que las medidas de seguridad pueden aplicarse
como consecuencia del resultado que arroje el procedimiento
administrativo correspondiente.
83.
Lo anterior, implica que la suspensión de mensajes publicitarios puede
ordenarse en dos momentos diversos: el primero, como consecuencia
del contenido del informe de verificación; y el segundo, como
consecuencia de la conclusión que se alcance en el procedimiento
administrativo, previo respeto de las formalidades esenciales del
debido proceso.
84.
Igualmente, es importante señalar que del análisis conjunto de esos
preceptos, se desprende que las medidas de seguridad son
Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La Ley definirá las bases y modalidades
para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las
entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI
del artículo 73 de esta Constitución.”
8 Artículo 36. Corresponde a la Secretaría con base en lo dispuesto en la Ley General de Salud y
demás disposiciones aplicables:
I. Expedir las autorizaciones requeridas por esta Ley;
II. Revocar dichas autorizaciones;
III. Vigilar el cumplimiento de esta Ley, y
IV. Ejecutar los actos del procedimiento para aplicar medidas de seguridad y sanciones.
Para dar cumplimiento a lo anterior, la Secretaría emitirá las disposiciones correspondientes.
9 Artículo 55. En todo lo relativo a los procedimientos para la aplicación de medidas de seguridad y
sanciones, los recursos de inconformidad y prescripción, se aplicará lo establecido en las
disposiciones de la Ley General de Salud.
30
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
disposiciones de inmediata ejecución que dicta la autoridad sanitaria
para proteger la salud de la población.
85.
Ahora bien, conviene precisar que del agravio que se estudia se
advierte que lo que la recurrente impugna es la medida de seguridad
consistente en la suspensión de los mensajes de publicidad aplicada
con motivo del contenido del informe de verificación y no la que se
aplica
como
consecuencia
del
procedimiento
administrativo
correspondiente.
86.
Lo anterior es así, toda vez que el agravio principal de la recurrente
consiste en que no se respeta el derecho de audiencia previa a la
aplicación de la citada medida de seguridad; siendo que, si ésta se
aplica como consecuencia de la conclusión a la que se arribe en el
procedimiento es evidente que la garantía de audiencia se ejerce
dentro de ese mismo procedimiento.
87.
En consecuencia el análisis de constitucionalidad que se realice en
esta sentencia se constreñirá a la medida de seguridad consistente en
la suspensión de los mensajes publicitarios que se aplica como
consecuencia del contenido del informe de verificación.
88.
Ahora bien, contrario a lo aducido por la recurrente, esta Primera Sala
considera que la medida de seguridad en estudio sí tiene el carácter de
provisional y accesoria; lo que a su vez se traduce en que no implica
una privación de la libertad, de la propiedades, posesiones o derechos
de los gobernados, sino que su objeto consiste en tomar decisiones
para evitar riesgos que perjudiquen el interés público.
89.
En efecto, la facultad que tiene la autoridad administrativa para ordenar
la suspensión de mensajes publicitarios en materia de salud, que se
31
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
contiene en los artículos 404, fracción VIII y 413, ambos de la Ley
General de Salud, cumple con todos los elementos necesarios para ser
considerada como una medida precautoria, pues como se advierte de
la lectura integral de los preceptos en mención, el acto administrativo
de suspensión no se agota en sí mismo como si se tratase de un acto
privativo, sino que una vez ordenada la suspensión, se iniciará un
procedimiento administrativo a efecto de analizar si la publicidad cuya
suspensión se ordenó cumple o no con los requisitos establecidos en la
ley para que ésta sea considerada legal.
90.
Además, una vez culminado dicho procedimiento, pueden presentarse
las siguientes hipótesis:

Que se concluya que los mensajes publicitarios sí
respetaron las restricciones establecidas en la ley, caso en
el cual no podrá seguir subsistiendo la medida de
seguridad.

Que se concluya que la publicidad es ilegal por no haber
respetado los términos legales, caso en el cual se impondrá
una sanción y, si no se hubieran subsanado las
irregularidades que dieron motivo a la medida de seguridad,
se podrá ordenar que ésta subsista.
91.
De donde se advierte que la medida de seguridad consistente en la
suspensión de los mensajes publicitarios previa al procedimiento
administrativo correspondiente no constituye un acto privativo con
efectos definitivos, ni tampoco una sanción, pues sus efectos sólo son
provisionales o accesorios y quedan sujetos, en todo caso, a la
tramitación del procedimiento administrativo previsto en la misma ley,
en el que la persona afectada por ese acto de molestia podrá hacer uso
32
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
de su garantía de audiencia, para que finalmente se dicte la resolución
correspondiente sobre la legalidad o ilegalidad de la publicidad en
análisis y de la permanencia o no de la medida de seguridad
decretada.
92.
El carácter provisional de la medida de seguridad queda reforzado en
el contenido del artículo 42410 de la propia Ley General de Salud y del
diverso 78 del Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de
Publicidad que dispone:
“ARTÍCULO 78.- Las medidas de seguridad a las que se
refiere el artículo 404 de la Ley General de Salud que
correspondan, se aplicarán para proteger la salud de la
población por las actividades relacionadas a la producción,
publicidad e importación de productos del tabaco.
Las medidas a que se refiere el párrafo anterior serán de
inmediata aplicación y durarán el tiempo estrictamente
necesario para corregir las irregularidades que pongan en
peligro la salud de las personas o hasta que cese la causa
que dio origen a su aplicación.”
93.
En igual sentido, el carácter provisional y temporal de esta medida se
pone de manifiesto al advertir que la suspensión de los mensajes
publicitarios también estará condicionada a la resolución final que se
dicte en el procedimiento administrativo correspondiente, donde se
decidirá si dicha publicidad cumple o no con los requerimientos
establecidos en ley y, a partir de esa conclusión, se resolverá si se
suspenden dichos mensajes en forma definitiva o no.
94.
En efecto, como ya se dijo, de los artículos 36, fracción IV y 55 de la
Ley Para el Control del Tabaco se advierte claramente que las
consecuencias del procedimiento administrativo pueden consistir tanto
en medidas de seguridad como en sanciones; luego entonces, resulta
10
ARTÍCULO 424.- La aplicación de las multas será sin perjuicio de que la autoridad sanitaria dicte
las medidas de seguridad que procedan, hasta en tanto se subsanen las irregularidades.
33
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
evidente que los efectos que se deriven de la aplicación de la medida
de seguridad como consecuencia del contenido del informe de
verificación quedan sujetos, indefectiblemente, a las resultas del
procedimiento administrativo en el que se analice la legalidad de la
publicidad respectiva, donde el sujeto afectado es parte y podrá aportar
los elementos probatorios que considere convenientes.
95.
Por las razones que los informan, sirven como respaldo de la
conclusión alcanzada los siguientes criterios jurisprudenciales emitidos
por esta misma Primera Sala, cuyos rubros son del tenor siguiente:
“OBRA NUEVA, SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE. PREVISTA EN
LOS ARTÍCULOS 214 Y 218 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS
CIVILES DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. TRATÁNDOSE DE ESTA
MEDIDA NO RIGE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA”11 y ““MEDIDAS
PRECAUTORIAS TRATÁNDOSE DE LA GUARDA Y CUSTODIA DE
MENORES DE EDAD. NO PROCEDE, PREVIO A SU IMPOSICIÓN,
OTORGAR LA GARANTÍA DE AUDIENCIA EN SU FAVOR Y EN EL
DEL CÓNYUGE EJECUTADO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE
JALISCO).”12
11
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis jurisprudencial P./J. 40/1996,
visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV, julio de 1996, página 5, de
rubro: "ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA
DISTINCIÓN.", estableció que la garantía de previa audiencia, consagrada en el artículo 14 de la
Constitución Federal, únicamente rige respecto de los actos de privación, entendiéndose por éstos
los que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del
gobernado, es decir, aquellos que en sí mismos constituyen un fin, con existencia independiente y
cuyos efectos de privación son definitivos y no provisionales o accesorios. En congruencia con tal
criterio, debe decirse que la garantía constitucional de referencia no rige en tratándose de la
suspensión provisional de obra nueva prevista en los artículos 214 y 218 del Código de
Procedimientos Civiles del Estado de Nuevo León. Ello es así, porque la citada suspensión es una
medida provisional, que se caracteriza por ser un acto accesorio y sumario que garantiza el
desarrollo de un procedimiento civil ordinario para determinar en la resolución final, en su caso, la
suspensión definitiva de la obra nueva, una vez seguidas las formalidades esenciales del
procedimiento. Esto es, el carácter provisional y temporal de la referida medida se pone de
manifiesto al advertirse que la suspensión de la obra durará hasta en tanto se dicte la resolución
correspondiente en el procedimiento civil relativo, por lo que aquélla no implica su privación
definitiva, situación que estará condicionada a la resolución final que se dicte en dicho
procedimiento, en el que se decidirá si se suspende la continuación de la obra en forma definitiva o
no.” (Novena Época, Registro: 190603, Instancia: Primera Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, XII, Diciembre de 2000, Materia(s): Constitucional, Civil,
Tesis: 1a. LV/2000, Página: 252.).
12 “El artículo 249 del Código de Procedimientos Civiles del Estado de Jalisco, que se refiere al
capítulo de las providencias precautorias, establece expresamente que antes de iniciarse el juicio, o
34
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
96.
En el mismo orden de ideas, cabe señalar que la medida de seguridad
que se estudia es accesoria, en tanto que no constituye un fin en sí
misma sino que está dirigida a garantizar la protección de un bien
jurídico diverso.
97.
En efecto, conforme al artículo 402 impugnado, las medidas de
seguridad, entre las que se incluye la suspensión de los mensajes
publicitarios, deberán dictarse por la autoridad sanitaria competente, de
conformidad con los preceptos de esa Ley y demás disposiciones
aplicables, para proteger la salud de la población.
98.
En este orden de ideas, debe entenderse que las mismas sólo
restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto
de proteger un bien jurídico de mayor entidad como lo es el derecho a
la salud, precisamente por ser una prioridad de orden público y de
naturaleza urgente e inaplazable.
99.
Así pues, debe destacarse que la medida de seguridad es cautelar en
tanto se adopta como reacción ante ciertos riesgos sanitarios y supone,
por su contenido y fin, cautelar para evitar lesiones al interés público
protegido o para impedir la continuación de los efectos antijurídicos
durante su desarrollo, a solicitud del interesado pueden decretarse todas las medidas necesarias
para mantener la situación de hecho o de derecho existentes, así como para garantizar las resultas
de una sentencia ejecutoria. Asimismo, establece que dichas providencias se decretarán sin
audiencia de la contraparte. Por su parte, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
ha sostenido en la tesis de jurisprudencia 21/98, que las citadas medidas cautelares constituyen
medidas provisionales que se caracterizan generalmente, por ser accesorias y sumarias y sus
efectos provisionales quedan sujetos, indefectiblemente, a las resultas del procedimiento
administrativo o jurisdiccional en el que se dicten, donde el sujeto afectado es parte y podrá aportar
los elementos probatorios que considere convenientes, de tal forma que para la imposición de esas
medidas no rige la garantía de previa audiencia. Luego, si con fundamento en el numeral citado un
cónyuge promueve ante el Juez competente providencias precautorias a efecto de obtener la
guarda y custodia de menores de edad, resulta incuestionable que para decretar la medida
solicitada no existe obligación de otorgar la garantía de audiencia a favor del cónyuge afectado y de
los menores involucrados. No obstante lo anterior, como uno de los requisitos para decretar la
medida cautelar es que esté justificada la necesidad de la misma, el Juez atendiendo a las
circunstancias del asunto y a los intereses superiores del menor, podrá determinar en qué caso la
audiencia que se dé en su favor debe ser previa y cuándo deberá primero lograr el aseguramiento
del infante para escucharlo con posterioridad”. (Novena Época, Registro: 181312, Instancia: Primera
Sala, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XIX, Junio de 2004,
Materia(s): Civil, Tesis: 1a./J. 28/2004, Página: 138.).
35
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
causados por las irregularidades consignadas en el informe de
verificación.
100.
Lo anterior tiene su razón de ser debido a que durante la tramitación
del procedimiento sancionador que se inicia se puede perjudicar o
continuar perjudicando el interés público, un interés que no admite
demora para mantenerlo o restaurarlo. Ese interés público se
preservará definitivamente con la resolución final, pero no se podrá
negar que durante la tramitación del procedimiento dicho interés puede
verse lesionado; por ello la medida de seguridad lo que pretende es
garantizar el interés público hasta en tanto se resuelve definitivamente
sobre la existencia o no de irregularidades en los mensajes
publicitarios.
101.
Al respecto, cabe aclarar que el objetivo de la medida de seguridad que
se ordena con motivo del contenido del informe de verificación es
diverso del que se persigue a través del procedimiento administrativo,
pues éste tiene como finalidad determinar la legalidad o ilegalidad de
los mensajes publicitarios, y en su caso, imponer las sanciones
correspondientes; mientras que la de aquella tiene una finalidad
preventiva, toda vez que tiende a evitar que se pudiera seguir poniendo
en riesgo el derecho a la salud, hasta en tanto se defina de manera
definitiva el procedimiento administrativo.
102.
Siendo esto así, la medida de seguridad consistente en la suspensión
de los mensajes publicitarios, que se decreta con carácter provisional
—como consecuencia del contenido del informe de verificación— no es
un acto privativo, sino una disposición precautoria que tiene efectos
inmediatos para salvaguardar el interés público reflejado en la
protección del derecho a la salud.
36
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
103.
En efecto, se advierte que el legislador ordinario, al emplear en el
artículo 413 impugnado la expresión “…puedan afectar la salud
pública…” ha considerado que la mejor manera de asegurar a los
gobernados su derecho a la salud, es adoptando medidas de seguridad
sanitarias que operen de manera inmediata y al tenor de la
ponderación o un criterio de oportunidad que sólo la autoridad
administrativa puede emplear en cada caso concreto, sin tener que
someterse a rígidos esquemas que podrían impedir protección eficaz
del derecho a la salud de la población.
104.
Lo anterior encuentra sentido en el entendido de que la protección a la
salud de las personas no puede quedar sujeta a las resultas de un
juicio o procedimiento administrativo en el que previamente se respete
la garantía de audiencia del gobernado afectado con la medida
cautelar, sino que es preciso que se garantice de manera inmediata el
derecho que se estima puede resultar afectado y cuya protección, en el
caso concreto, es de orden público y de interés social.
105.
La interpretación de las normas relativas a la suspensión de mensajes
publicitarios, la cual ha quedado expuesta con anterioridad, se
corrobora con la interpretación teleológica formulada por el propio
legislador, la cual se contiene en las Exposición de Motivos y
Dictámenes de las Cámaras legisladoras, formulados en el proceso
legislativo de la ley en cita. Tales documentos refieren lo siguiente:
a) Exposición de Motivos de la reforma a la Ley General de Salud,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el día siete de febrero de
mil novecientos ochenta y cuatro:
“El Título Décimo Noveno (sic) establece, cuáles son las
medidas de seguridad y se regulan sus alcances. Se
entiende que esas medidas son las disposiciones de
37
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
inmediata ejecución que dicta la autoridad sanitaria
competente, debidamente fundadas y motivadas, y
destinadas a proteger la salud de la población. Estas
medidas de seguridad se aplicarán sin perjuicio de las
sanciones que, en su caso proceden.”
b) Dictamen de la Cámara de Diputados, correspondiente a la reforma
señalada en el inciso anterior:
“No sería posible que en un ordenamiento de la importancia
que tiene esta iniciativa, se omitieran las medidas de
seguridad, sanciones y delitos, que por violación de los
mandatos que la misma previene deben ser aplicables, pues
el bien jurídico que la iniciativa tutela, la salud, merece incluir
las previsiones necesarias para el efectivo cumplimiento de
los preceptos que en ella se contienen”.
c) Dictamen de la Cámara de Senadores relativo a la reforma a la Ley
General de Salud, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día
catorce de junio de mil novecientos noventa y uno:
“Las visitas domiciliarias son métodos y prácticas adecuados
para que la administración pública pueda verificar el exacto
cumplimiento de las normas que regulan la prestación de los
servicios de salud. Dichas visitas deben practicarse con
plena observancia de las modalidades que para tales efectos
determina el Artículo 16 constitucional. En congruencia con
este precepto, el Artículo 401 de la ley sobre cuyas reformas
se dictamina, señala con precisión el modo como deberán
practicarse las verificaciones domiciliarias que —en todo
caso— aun en tratándose de órdenes para verificar toda una
zona, deberán constar por escrito y con firma autógrafa de la
autoridad que las acuerde. Antes de iniciar su función, el
verificador deberá exhibir credencial que lo acredite y faculte
para el ejercicio de su cometido. Así, se fortalece la
seguridad de propietarios y encargados de los sitios en que
se practiquen las verificaciones y se evita la usurpación de
funciones en perjuicio de quienes -con su actividadcontribuyen a atender los servicios de salud.”
38
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
106.
Igualmente, cabe señalar que, por las razones que los informan, sirven
como sustento de la conclusión alcanzada en el presente análisis, los
criterios
de
esta
Primera
MERCANTILES.
EL
RELATIVA,
VIOLA
NO
Sala
ARTÍCULO
LA
224
siguientes:
DE
GARANTÍA
LA
DE
“SOCIEDADES
LEY
GENERAL
AUDIENCIA.”13
y
“DERECHOS DE AUTOR. LA SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DE
LA INSCRIPCIÓN A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 168 DE LA LEY
FEDERAL RELATIVA NO CONSTITUYE UN ACTO PRIVATIVO, POR
LO QUE NO SE RIGE POR LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA”.14
107.
En este orden de ideas, atendiendo a la naturaleza de la suspensión de
mensajes publicitarios como medida de seguridad ordenada previo al
procedimiento administrativo correspondiente, es dable concluir que al
ser ésta una medida provisional que no entraña propiamente un acto
privativo de carácter definitivo, ya que será hasta que se dicte la
resolución respectiva cuando se decida si se ordena dicha suspensión
“La distinción entre actos privativos y actos de molestia está dada por el fin que persigue, esto es,
el acto será privativo si la supresión o menoscabo de un bien material o inmaterial es la naturaleza
propia del acto y, será de molestia cuando tienda sólo a una restricción provisional. Así, si la
afectación tiene como propósito privar al gobernado de sus bienes, se trata de un acto privativo y,
como consecuencia, deberá respetarse la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en la obligación de la autoridad
de otorgar al sujeto, en forma previa al acto, la oportunidad de defender sus intereses; mientras que
cuando el fin del acto no estriba en esa privación definitiva, sino que constituye una medida
accesoria o preventiva, se estará ante una privación provisional, es decir, frente a un acto respecto
del cual no es indispensable que previamente se brinde al sujeto la garantía constitucional referida.
Por tanto, el artículo 224 de la Ley General de Sociedades Mercantiles, al prever que en caso de
oposición a la fusión, ésta se suspenderá hasta que cause ejecutoria la sentencia que la declare
infundada, no viola la garantía de audiencia contenida en el artículo 14 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, por tratarse de un acto de molestia que sólo tiende a una
restricción provisional”. (Novena Época, Registro: 164212, Instancia: Primera Sala, Tesis Aislada,
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXII, Julio de 2010, Materia(s):
Constitucional, Civil, Tesis: 1a. XCI/2010, Página: 260.).
14 “La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente que la garantía de previa
audiencia contenida en el segundo párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos únicamente rige respecto de actos privativos con efectos definitivos. En ese
sentido, se concluye que dicha garantía no rige tratándose de la providencia a que se refiere el
artículo 168 de la Ley Federal del Derecho de Autor, al disponer que en caso de controversia se
suspenderán los efectos inherentes a la inscripción en el Registro Público del Derecho de Autor,
pues ello no constituye un acto privativo sino una medida cautelar. En efecto, acorde con el indicado
precepto legal, ante la existencia de una controversia suscitada respecto de los derechos autorales
entre quien los inscriba y un tercero que alegue un mejor derecho, se suspenderán los efectos de
dicho registro; sin embargo, ese no es el fin último de la norma, ya que tal suspensión sólo durará
hasta que la autoridad competente resuelva la controversia que la motivó; de ahí que se trate de un
acto de molestia provisional cuya constitucionalidad se cumple con los requisitos de fundamentación
y motivación previstos en el artículo 16 constitucional”. (Novena Época, Registro: 168155, Instancia:
Primera Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIX, Enero
de 2009, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 1a. II/2009, Página: 548.).
13
39
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
de manera definitiva o no, y considerando que dicha medida es
accesoria en tanto que no constituye un fin en sí misma sino que tiene
un objetivo preventivo; luego entonces, esta medida de seguridad no
está regida por lo preceptuado en el artículo 14 constitucional.
108.
Por las mismas razones, también es infundado el argumento de la
parte quejosa en el sentido de que la medida de seguridad en estudio
constituye una sanción en sí misma; esto es así ya que la suspensión
de mensajes publicitarios que se ordena como consecuencia del
contenido del informe de verificación se aplica previo al inicio del
procedimiento administrativo correspondiente, que, como ya se dijo, es
el medio legal adecuado para imponer las sanciones legales previstas
para el caso de que se concluya la existencia de irregularidades.
109.
Por tanto, las características expuestas hacen concluir a esta Sala que
las medidas de seguridad en materia de salubridad son actos de
molestia que pueden ser ejecutados inmediatamente y sin escuchar
previamente al gobernado, ya que al ser medidas provisionales y
precautorias que sólo tienen efecto inmediato para prevenir que se
siga poniendo en riesgo el derecho a la salud, no pueden considerarse
como actos privativos. En consecuencia, no se requiere otorgar al
afectado el derecho a la defensa antes de ser ejecutadas.
110.
Lo anterior es así, porque las disposiciones que se analizan, no prevén
actos de privación, sino que como se dijo, son medidas provisionales o
cautelares, respecto de las cuales, como lo ha sostenido esta Suprema
Corte, no opera la garantía de audiencia previa, ya que ésta procede
única y exclusivamente en contra de los actos de privación, que no es
el caso, motivo por el cual en contra de los actos que se cuestionan no
se actualiza la violación a la garantía de audiencia.
40
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
111.
Sobre el particular, este Alto Tribunal ya ha sostenido15 respecto de
que las medidas de seguridad que se contienen en el artículo 404 de la
Ley General de Salud no opera la garantía de audiencia previa, ya que
las medidas que ahí se enumeran, son actos provisionales o
precautorios, que de modo alguno tienden a privar al gobernado en
forma definitiva de sus propiedades o posesiones sino en forma
provisional, hasta en tanto se instrumentan los procedimientos relativos
y se emite una resolución conforme a derecho.
112.
Como consecuencia de lo anterior, resulta infundado lo expuesto por la
quejosa recurrente en el sentido de considerar inconstitucional los
artículos 402, 404, fracción VIII y 413 de la Ley General de Salud,
pues, tal como ya se estableció las medidas de seguridad
contempladas en tales preceptos legales sí son actos de molestia en
tanto que, contrario a lo sostenido por la quejosa, sí tienen el carácter
de provisionales y su finalidad es cautelar o preventiva más no
privativa; por tanto, tampoco pueden considerarse como una sanción.
113.
Sirve como sustento de lo hasta aquí expuesto, de manera analógica,
el criterio emitido por el Pleno de este Tribunal de rubro:
“PROTECCIÓN
CIVIL.
LA
INMEDIATA
EJECUCIÓN
DE
LAS
MEDIDAS DE SEGURIDAD ESTABLECIDAS EN LOS ARTÍCULOS 78
Y 83 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN,
TRATÁNDOSE DE LOS CASOS DE ALTO RIESGO, EMERGENCIA O
DESASTRE, NO SE RIGE POR LA GARANTÍA DE AUDIENCIA.”16
15
Amparo en Revisión 1012/2004, bajo la ponencia del Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo, por
unanimidad de 4 votos; Amparo en Revisión 1799/2005 bajo la ponencia del Ministro Sergio
Salvador Aguirre Anguiano, por unanimidad de 4 votos.
16 “Las medidas de seguridad previstas por el artículo 78 de la Ley de Protección Civil para el
Estado de Nuevo León, definidas por el artículo 83 de la propia ley, como las disposiciones de
inmediata ejecución que dicta la autoridad correspondiente para proteger el interés público o evitar
los riesgos, altos riesgos, emergencias o desastres que puedan ocurrir en los establecimientos a
que se refiere dicha ley, son medidas provisionales que no implican una privación de la libertad, de
las propiedades, posesiones o derechos, sino que su objetivo consiste en tomar decisiones, en
virtud de la urgencia del caso, para evitar un riesgo o desastre que perjudique el interés público,
esto es, su efecto es provisional, por lo que en esas condiciones, la constitucionalidad de su
41
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
114.
En otro orden de ideas, también resulta infundado el segundo agravio
de la recurrente en el que sostiene que el artículo 23 de la Ley General
para el Control del Tabaco es contrario al artículo 5 constitucional.
115.
Para una mejor comprensión del presente asunto, resulta pertinente
precisar que el artículo 5° de la Constitución Federal garantiza la
libertad de comercio, conforme a los siguientes lineamientos:

A ninguna persona podrá impedírsele que se dedique a la
profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode,
siendo lícitos.

El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por
determinación judicial cuando se ataquen derechos de
terceros.

También podrá vedarse por resolución gubernativa, dictada
en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los
derechos de la sociedad.
116.
Tales lineamientos que garantizan la llamada libertad de comercio, en
términos del primer párrafo del artículo 5° de la Carta Magna, se
sustentan a su vez en principios fundamentales que constituyen
regulación no depende de que aisladamente se cumpla en el acto mismo, con la garantía de previa
audiencia al afectado, ya que dicho acto forma parte de un procedimiento que es el que debe
cumplir los requisitos de previa audiencia, en tanto que la resolución que se dicte en ésta será la
que constituya el acto privativo, pues en ella se impondrá la sanción, criterio que es acorde con la
tesis de jurisprudencia P./J. 21/98, del Pleno de la Suprema Corte, visible en el Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VII, marzo de 1998, página 18, de rubro:
"MEDIDAS CAUTELARES. NO CONSTITUYEN ACTOS PRIVATIVOS, POR LO QUE PARA SU
IMPOSICIÓN NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA.", en el que estableció que las
medidas cautelares constituyen resoluciones provisionales que se caracterizan, generalmente, por
ser accesorias, sumarias y flexibles y que tienen por objeto, previendo el peligro en la dilación, suplir
interinamente la falta de una resolución asegurando su eficacia, además de que su emisión no
constituye un acto privativo, por lo que para su imposición no rige la citada garantía establecida en
el artículo 14 de la Constitución Federal”. (Novena Época, Registro: 191132, Instancia: Pleno, Tesis
Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XII, Septiembre de 2000,
Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P. CXXXVII/2000, Página: 38.).
42
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
requisitos necesarios que deben darse para que se haga exigible el
derecho humano.
117.
Esto es así, ya que la libertad de comercio no se prevé de manera
irrestricta e ilimitada, sino que se condiciona a la satisfacción de
determinados presupuestos fundamentales: a) que no se trate de una
actividad ilícita; b) que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no
se afecten derechos de la sociedad en general.
118.
En lo referente al primer presupuesto, la garantía constitucional cobra
real vigencia en la medida que se refiera a una actividad lícita, esto es,
que esté permitida por la ley; dicho de otra manera, la garantía no
podrá exigirse cuando sea ilícita, es decir, que esté prohibida por la ley
o que, aun y cuando no esté prohibida expresamente, de alguna
manera pueda significar transgresión al derecho positivo mexicano.
119.
Por cuanto hace al segundo presupuesto normativo, éste implica que la
garantía no podrá ser exigida si la actividad a la que pretende
dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación a derechos de
terceros, esto es, que estando permitida por la ley, exista un derecho
preferente tutelado por la ley en favor de otro u otros que se ubiquen
en una situación jurídica determinada, que pueda verse afectado por el
desarrollo de la actividad de aquél.
120.
Finalmente, el tercer presupuesto normativo implica que la garantía
será exigible siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el
derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace
frente al derecho de los gobernados en lo individual, que es el derecho
de la sociedad en general.
43
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
121.
Al respecto, esta Corte ya ha establecido17 que los derechos humanos,
siendo en su definición más básica pretensiones jurídicas destinadas a
establecer los límites que los representantes de los ciudadanos no
pueden
traspasar
en
el
desarrollo
de
sus
responsabilidades
normativas, no son ellos mismos tampoco ilimitados. Su estructura
normativa típica no es la propia de las reglas —que son normas
jurídicas con condiciones de aplicación razonablemente detalladas y
determinadas, y que se aplican mediante razonamientos subsuntivos—
sino la que caracteriza a los principios, que son imperativos jurídicos
con condiciones de aplicación definidas de modo muy abierto, lo cual
los destina naturalmente a entrar en interacción, en los casos
concretos, con otras normas con contenidos jurídicos que apuntan en
direcciones no idénticas. Es por eso que suele decirse que los
derechos humanos operan en el razonamiento jurídico como mandatos
de optimización, porque su protección y reconocimiento en los textos
constitucionales
presupone
naturalmente
que
sus
exigencias
normativas entrarán en conflicto con otras en los casos concretos,
hipótesis en la que será necesario desarrollar un ejercicio de
ponderación para articular el resultado de su aplicación conjunta en
esos casos.
122.
En las democracias constitucionales actuales, en cualquier caso, la
resolución jurídica de los conflictos que involucran derechos humanos
no parte cada vez de cero, sino que el sistema jurídico contiene un
abanico más o menos consensuado de reglas o criterios que expresan
lo que puede o no considerarse un equilibrio adecuado entre ellos en
distintos contextos o escenarios aplicativos. Algunas de estas reglas
están consagradas expresamente en los tratados de derechos
humanos o en las constituciones mismas —fíjese atención en que el
propio texto del artículo 5° de la Carta Magna consagra un buen
17
Amparo en Revisión 7/2009, bajo la ponencia del Ministro José Ramón Cossío Díaz.
44
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
número de ellos— mientras otros se van explicitando a medida que la
justicia constitucional va resolviendo casos, incluidos, claro está,
aquellos en los que se juzga la constitucionalidad de los límites a los
derechos incluidos en las leyes.
123.
El legislador, en efecto, es competente genéricamente para emitir
normas que regulan y limitan derechos, pero no puede hacerlo del
modo que prefiera, sino bajo determinadas condiciones que tienen
tanto que ver con fines como con medios. Su labor normativa —llegado
el caso— debe ser cuidadosamente examinada por esta Corte para
garantizar que los límites que la misma implica son constitucionalmente
legítimos y están, por consiguiente, justificados por la necesidad de
proteger
a
su
vez
derechos
e
intereses
constitucionalmente
amparados, no adoptadas sobre bases arbitrarias o insuficientemente
sensibles a su impacto en las condiciones de goce del derecho
involucrado. El tipo de análisis que la Corte debe desarrollar en estos
casos queda plasmado en las siguientes tesis del Pleno: GARANTÍAS
INDIVIDUALES.
EL
DESARROLLO
DE
SUS
LÍMITES
Y
LA
REGULACIÓN DE SUS POSIBLES CONFLICTOS POR PARTE DEL
LEGISLADOR
DEBE
RESPETAR
LOS
PRINCIPIOS
DE
RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD JURÍDICA18, y de la
Primera
Sala:
RESTRICCIONES
A
LOS
DERECHOS
FUNDAMENTALES. ELEMENTOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL
DEBE TOMAR EN CUENTA PARA CONSIDERARLAS VÁLIDAS19.
124.
Así pues, no hay duda de que la previsión contenida en el artículo 23
de la Ley General para el Control del Tabaco introduce, como señalaba
en su momento la recurrente, un límite a la libertad de trabajo,
comercio e industria, puesto que no permite que la publicidad de los
18
Tesis P./J. 130/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVI (diciembre de
2007), p. 8.
19 No. Registro: 160267, Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro V,
Febrero de 2012, Tomo 1, Tesis: 1a./J. 2/2012 (9ª.), Página: 533.
45
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
productos tabacaleros llegue a los menores de edad. Sin embargo, el
que se pueda calificar dicha restricción, prima facie, de “límite a un
derecho”
no
dice
nada
acerca
de
la
constitucionalidad
o
inconstitucionalidad del mismo, calificación que dependerá de si puede
afirmarse que la medida legislativa examinada persigue una finalidad
constitucionalmente admisible, resulta un medio instrumentalmente
apto para avanzar hacia la consecución de dicha finalidad y constituye
además un medio necesario y proporcional que evita el sacrificio
innecesario de otros bienes y derechos.
125.
En este orden de ideas, resulta relevante recordar que esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha sostenido jurisprudencia firme en la
que reconoce las tres limitaciones a la libertad de trabajo y comercio,
mismas que se desprenden del siguiente criterio: “LIBERTAD DE
TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS
FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO
PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS).”20
126.
Asimismo, este Alto Tribunal ha considerado que cuando a través de
una resolución gubernativa se limita el ejercicio de la citada garantía,
se requiere, necesariamente, que el ordenamiento que la restringe
contenga un principio de razón legítima que sustente el interés de la
“La garantía individual de libertad de trabajo que consagra el artículo 5o., primer párrafo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino
que, con base en los principios fundamentales que deben atenderse, su ejercicio se condiciona a la
satisfacción de los siguientes presupuestos: a) que no se trate de una actividad ilícita; b) que no se
afecten derechos de terceros; y, c) que no se afecten derechos de la sociedad en general. En lo
referente al primer presupuesto, la garantía constitucional cobra vigencia en la medida que se
refiera a una actividad lícita, esto es, que esté permitida por la ley. El segundo presupuesto
normativo implica que la garantía no podrá ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la
persona conlleva a su vez la afectación de un derecho preferente tutelado por la ley en favor de
otro. Finalmente, el tercer presupuesto implica que la garantía será exigible siempre y cuando la
actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que
subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, en tanto que existe un valor que se
pondera y asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar social, lo que significa que se
protege el interés de la sociedad por encima del particular y, en aras de ese interés mayor se limita
o condiciona el individual cuando con éste puede afectarse aquél en una proporción mayor del
beneficio que obtendría el gobernado.” (Novena Época, Instancia Pleno, Fuente: Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, Tomo: IX, Abril de 1999, Tesis: P./J. 28/99, Página: 260.).
20
46
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
sociedad y que tienda a proteger sus derechos. El criterio aislado es el
siguiente:
“LIBERTAD
DE
COMERCIO.
ALCANCES
DE
LO
DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 5o. DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL.”21
127.
Los criterios citados en los párrafos precedentes son decisivos para
resolver el problema jurídico planteado por la recurrente, pues si bien
es cierto, como lo afirma la recurrente, que la actividad que
desempeña, consistente en comercializar productos tabacaleros, es
lícita por sí misma; sin embargo, para que no raye en el campo de la
ilicitud,
es
preciso
que
la
publicidad
que
promueva
dicha
comercialización se ajuste a las normas sanitarias previstas en la Ley
General para el Control de Tabaco, la cual tiene como propósito
exclusivo proteger la salud de los gobernados en general y, de manera
prioritaria la de los menores de edad, en cumplimiento al mandato
supremo previsto en el artículo 4º constitucional.
128.
Al respecto la Primera Sala de esta Corte ya se ha pronunciado22 en el
sentido de que la garantía de libertad de comercio será exigible
siempre y cuando la actividad de comercialización, aunque lícita, no
afecte los derechos de la sociedad, pues al respecto existe un
imperativo previsto en el propio artículo 5º constitucional, relativo a que
“De la interpretación que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido sobre el
artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que, por un
lado, la garantía de libre comercio no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que requiere que la
actividad que realice el gobernado sea lícita, es decir, que esté permitida por la ley; y, por el otro,
que el propio precepto establece que su ejercicio sólo puede limitarse en dos supuestos: por
determinación judicial, cuando se lesionen los derechos de tercero, o bien, por resolución
gubernativa en los casos específicos que marque la ley, siempre y cuando se ofendan los derechos
de la sociedad. Lo anterior implica que la garantía en cuestión será exigible en aquellos casos en
que la actividad, aunque lícita, no afecte el interés público, entendido éste como el imperativo que
subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual que se traduce en la convivencia y
bienestar social. En ese sentido, cuando a través de una resolución gubernativa se limite el ejercicio
de la citada garantía, se requiere, necesariamente, que el ordenamiento que la restringe contenga
un principio de razón legítima que sustente el interés de la sociedad y que tienda a proteger sus
derechos.” (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Tomo: XI, Junio de 2000, Tesis: P. LXXXVIII/2000, Página: 28.).
22 A.R. 1012/2004, bajo la ponencia del Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo, resuelto por
unanimidad de cuatro votos.
21
47
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
frente al derecho de los gobernados en lo individual, debe prevalecer
un valor de índole social y, en aras de ese interés mayor se limita o
condiciona el interés individual cuando con este último puede afectarse
aquél en una proporción mayor al beneficio que obtendría el
gobernado.
129.
En este orden de ideas, la justificación del contenido del artículo 23 de
la Ley General para el Control del Tabaco puede encontrarse
claramente en la exposición de motivos de la Ley y en los dictámenes
de las Cámaras de Diputados y Senadores; documentos de los cuales
se desprenden los siguientes aspectos:
130.
Se destacó que si bien la prerrogativa del ser humano a fumar o no
fumar es el dilema que subyace en el espíritu del legislador federal al
aprobar una legislación para el Control del Tabaco, la cual además, fue
ampliamente aceptada por todos los que habitamos en la República
Mexicana, debido a los beneficios que trae para cualquier persona,
pero que de manera especial se centra en los menores de edad, los
cuales no tienen la capacidad para determinar lo que es bueno o es
malo para su persona,
y también,
para aquellos fumadores
involuntarios.
131.
Se afirma que el tabaquismo es la causa más importante y más
evitable de morbilidad en muchos países. Se dice también que la
decisión de legislar en la materia tuvo la intención de dar acogida a
las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud y las
disposiciones del Convenio Marco para el Control del Tabaco, que
pretende aplicar controles eficaces al consumo del tabaco.
132.
Asimismo, se dijo que la Ley tenía por objeto proteger la salud de la
población, los derechos de los no fumadores y, en particular,
salvaguardar la salud de los menores de edad, por lo que se trataba de
48
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
una Ley de utilidad pública al servicio de objetivos de salud pública que
justificaba ciertas limitaciones a la libertad de industria y comercio.
133.
Se propuso que en el artículo 23 de la Ley se modificara la redacción a
efecto de que la publicidad se limitara únicamente a ciertos medios y se
dirigiera exclusivamente a mayores de edad.
134.
Lo anterior, después de especificar que la publicidad era el principal
medio para hacer atractivo un producto que iniciado su uso, dado su
carácter adictivo era difícil cesar, por lo que debía limitarse la
oportunidad de iniciar (protegiendo al ciudadano contra una adicción
que difícilmente dejará) el uso de esta sustancia adictiva. En particular,
consideraron apropiadas las obligaciones, limitantes y prohibiciones
establecidas pues velan por la protección de la salud, principalmente
de los niños y jóvenes además de resultar imprescindibles para el
establecimiento de sanciones a aquellos que atentan contra la salud de
la población.
135.
Además, se fundamentó la propuesta en el informe de la Organización
Panamericana de la Salud, según el cual el grado de promoción de los
productos de tabaco influye en su nivel de consumo, tanto en la
población en general como en grupos destinatarios específicos como
los niños y jóvenes. Además, la promoción se ha asociado en particular
al inicio del tabaquismo entre los jóvenes. La misma agencia informa
que un estudio de más de cien países reveló que los países con
restricciones amplias o prohibiciones de la promoción del tabaco tienen
niveles inferiores de consumo de tabaco que los países con
restricciones débiles, o ninguna restricción, sobre la promoción del
tabaco. El mismo estudio descubrió que, para que las restricciones
tengan una repercusión, necesitan ser totales o casi totales y que las
49
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
restricciones débiles tienen poca o ninguna repercusión sobre el uso de
tabaco.
136.
Por su parte en la discusión que se llevó a cabo en este proceso
legislativo dentro de la Cámara de Diputados, destacan las siguientes
afirmaciones:

Diputada Aída Marina Arvizu Rivas: “La Encuesta
Nacional de Adicciones reporta que más de 28 por ciento
de la población entre 12 y 65 años de edad fuma; mientras
que el 52.6 por ciento está expuesta al humo del tabaco,
sobre todo en oficinas y en lugares públicos. Con éstas y
otras variables se estima que la tasa real de fumadores en
nuestro país es superior al 36 por ciento para varones y de
13 por ciento para mujeres mayores de 12 años. Pero lo
más preocupante es que casi un millón de fumadores son
adolescentes y es en ese sector en el cual se observa el
mayor crecimiento en el consumo. Ante este dato tan
evidente, confirmado por estudios realizados por las
mismas tabacaleras, es la población adolescente la que
representa un enorme potencial para el negocio del tabaco.
La evidencia la tenemos ante nosotros en las escuelas, en
lugares públicos, en eventos sociales y en comercios. Con
el dictamen que hoy se presenta, la cuestión está en si se
coarta la libertad y capacidad de decisión de las personas
para consumir este producto. De lo que se trata es de
contar con las herramientas jurídicas para la
implementación de una política integral de educación para
la salud. De prevención y protección de los no fumadores.
De proteger a nuestros niños y niñas de un riesgo para su
salud y su desarrollo. En el mundo existe una preocupación
real por la salud de sus jóvenes. México no puede mantener
una legislación anacrónica. Más aún, ante la evidencia de
que cada vez más adolescentes son fumadores, es
responsabilidad del Estado promover políticas que
garanticen el derecho a la salud.”

Diputado Juan Abad de Jesús: “Como saben, éste
no es un tema en tribuna, no hay nada en contra de este
dictamen que no hayamos repasado en la comisión con
debido cuidado. Es evidente que hemos preferido, por
arriba de ello, el cuidado de niños y jóvenes, en general de
50
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
nuestro México, porque sólo algunos le seguimos teniendo
respeto.”

Diputado
Francisco
Elizondo
Garrido:
“Reconocemos que el tabaquismo es una enfermedad
adictiva, crónica, progresiva y mortal. Es antecedente de
múltiples enfermedades respiratorias, cardiovasculares y de
cáncer; sin embargo, es una enfermedad prevenible. En
México se estiman más de 60 mil defunciones anuales
asociada al consumo de tabaco, lo que equivale, en
promedio, a 165 muertes diarias. De acuerdo con la
Encuesta Nacional de Adicciones de 2006, 26.4 por ciento
de la población mexicana entre 12 y 65 años de edad fuma,
lo que equivale a poco más de 16 millones de habitantes,
donde poco más de un millón son adolescentes entre 12 y
17 años. Además, dentro de la población urbana cercana
de 14 millones de la población están expuestos al humo del
tabaco involuntariamente. En este sentido necesitamos
unirnos en una misma lucha, con el único fin de acabar con
las adicciones y darle una mejor condición de vida a las
futuras generaciones de México.”

Diputado Fernando Enrique Mayans Canabal:
“Según la Organización Mundial de la Salud, el tabaquismo
causa en el mundo 5 millones de muertes. Nuestro país
aporta a esta cifra catastrófica 60 mil defunciones al año;
165 ocurren cada día. El 25.6 por ciento de todas las
muertes que se registran son atribuibles al consumo o a la
exposición al tabaco. En México hay más de 17 millones de
fumadores y en la última década la edad de inicio del
consumo disminuyó, afectando de manera más frecuente a
niñas, niños y adolescentes. La causa más directa de
enfermedad y de muerte atribuibles al consumo y a la
exposición al tabaco son los trastornos isquémicos del
corazón, el enfisema, la bronquitis crónica y enfermedad
pulmonar obstructiva crónica (EPOC), la enfermedad
cerebro-vascular y el cáncer de pulmón, de bronquios y de
tráquea.”

Diputada Adriana Rebeca Vieyra Olivares: “Las
consecuencias asociadas al consumo de tabaco van más
allá de los daños a la salud individual y colectiva. Y, en
efecto, en nuestro país uno de cada cuatro mexicanos entre
los 12 y los 65 años fuma. Actualmente el 25 por ciento de
los estudiantes de secundaria fuman y la edad de inicio del
consumo se ha reducido —tristemente— a casi 11 años de
51
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
edad en nuestra población preadolescente. Creemos que
este tipo de reformas nos deben hacer ver los problemas de
manera integral. México, desde hace dos o tres décadas
tiene una prevalencia de 16 millones de consumidores de
tabaco. No ha disminuido el número de consumidores; sin
embargo, sí se ha desplazado hacia edades de 10 a 12
años el inicio del consumo.”
137.
Por su parte en la discusión que se llevó a cabo en este proceso
legislativo dentro de la Cámara de Senadores, destacan las siguientes
afirmaciones:
Senador Ernesto Saro Boardman: “Este dictamen versa
sobre una ley que en sus 55 artículos y cuatro transitorios
tiene las siguientes finalidades: Proteger la salud de la
población, sobre todo en nuestros menores, sobre los
efectos nocivos del tabaco (…) e instituir medidas para
reducir el consumo de tabaco, particularmente en los
menores. En nuestro país se destaca la gravedad de la
epidemia del tabaquismo, ya que provoca la muerte de 60
mil personas al año, es decir, 165 defunciones diarias, en
las cuales se destacan las cardiovasculares, respiratorias,
el cáncer de pulmón, trastornos de órganos, solo para
mencionar algunos de ellos. Ello sin considerar el perjuicio
que genera al medio ambiente, además del enorme gasto
sanitario que asciende aproximadamente a 29 mil millones
de pesos cada año en salud, y diez mil millones únicamente
en el Instituto Mexicano del Seguro Social, y además hoy en
día sabemos que es cada vez más temprana la edad en
que se empieza a fumar, teniendo un índice aproximado
desde los 13 años de edad. Como podemos ver,
compañeras y compañeros senadores, velamos por la salud
de nuestros niños y jóvenes, no se trata de una prohibición
total, en cuanto a la libre competencia en el mercado,
debemos dejar claro que no existe evidencia empírica
internacional que permita predecir de manera razonable los
efectos que tendrían las medidas de prevención que se
proponen en la ley, en los niveles de competencia y
eficiencia de los mercados involucrados. En otro tenor, la
restricción de la publicidad en el punto de venta no es una
obstrucción de la comunicación comercial con los
consumidores, la ley busca, sin lugar a dudas evitar el
contacto con todo tipo de publicidad o comunicación que
pueda incitar al menor de edad al consumo del producto.
Para la Comisión de Salud y para mí, la salud de todos los
mexicanos es primordial, por eso lo exhorto a que emitan su
52
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
voto a favor, no sólo de un dictamen, sino a favor de la
salud de todos nuestros connacionales y, sobre todo, de
nuestros niños y nuestros jóvenes. Muchas gracias. Es
cuanto, señor presidente.”
Senador
Francisco
Javier
Obregón
Espinoza:
“Consideramos que la aportación fundamental del dictamen
que hoy nos ocupa se centra en la atención que presta al
grave problema del tabaquismo en jóvenes, principalmente
en mujeres y en niños, ya que en la última década la edad
del inicio del consumo disminuyó desplazándose
lamentablemente hacia edades de entre 10 a 12 años de
edad. Se estima que en nuestro país el 13 por ciento de
mujeres mayores de 12 años fuman, y casi un millón de
fumadores son adolescentes.”
Senador Jorge Legorreta Ordorica: “En el Partido Verde
creemos que un bien fundamental es proteger,
precisamente, a nuestra niñez y a la juventud, ya que se
consideran frágiles presas de la publicidad, con lo cual
acceden rápidamente al consumo del tabaco, minando sus
vidas sin entender el verdadero alcance para su salud. Por
supuesto, pensamos que lo fundamental también es evitar
que la publicidad llegue a los jóvenes, que esta publicidad
se dé y se presente en la televisión, en algunos
restaurantes, en algunos espectaculares y que tenga
impacto en los jóvenes menores de edad.”
Senador Antonio Mejía Haro: “Senadoras y senadores: El
grupo parlamentario del PRD, va a votar a favor del
dictamen de la iniciativa de Ley General de Control de
Tabaco, por las bondades que tiene esta ley, sobre todo, de
proteger a nuestros niños y jóvenes del tabaco y de las
enfermedades que derivan de él, como es el cáncer del
pulmón. Tanto en México como en el mundo, la exposición
al humo del tabaco es una epidemia de carácter grave que
representa una de las principales causas de enfermedad.
La mayoría de los fumadores comienza en edad temprana,
a veces sin saber las consecuencias que puedan tener.”
Senador Andrés Galván Rivas: “No podemos ignorar que
el consumo no controlado del tabaco impacta cada vez más
en personas de menor edad, es decir, ya no jóvenes, sino
niños de entre 12 y 15 años que se inician en esta práctica
insana; asimismo, diversos estudios han señalado que es
tres veces más probable que quienes consumen tabaco
53
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
consuman alcohol y seguramente algunas drogas, o sea
que el tabaco ha sido en muchos de los casos la antesala
del consumo de otro tipo de drogas, sobre todo en menores
de edad. Y aunque esto no sucede en la mayoría de los
casos, es un dato que debe ser considerado con suma
seriedad.”
Senador Manuel Velasco Coello: “Los sectores más
vulnerables son los niños y las mujeres embarazadas, dado
que el material genético es más susceptible de daño entre
menores de edad.”
Senador Francisco Castellon Fonseca: “Quiero dejar muy
claro que de mi parte no existe oposición alguna a las
medidas que tienen como propósito cuidar la salud de los
fumadores y de los no fumadores, además de las medidas
que el Estado Mexicano pueda realizar para prevenir a
niños y jóvenes para evitar la adicción al tabaco,
observando que es importante que estas campañas para
enfrentar la adicción al tabaco también se acompañen de
campañas educativas y culturales, que no solamente
tengan que ver con el tabaco, sino también tengan que ver
con el alcohol, tengan que ver con los alimentos chatarra, y
tengan que ver con todo aquello que dañe la salud de
nuestros niños y nuestros jóvenes.”
Senador Guillermo Tamborrel Suarez: “Me parece que
quienes me han antecedido en el uso de la voz, y han sido
muy puntuales y muy concretos, han señalado, pues de una
manera por demás clara, cuáles son los enormes daños
que genera el consumir tabaco, en la forma de cigarrillos;
cuáles es el daño que genera en la juventud; cuál es el
daño que genera, inclusive, en la niñez; sin olvidar que
prácticamente todos los fumadores, y digo prácticamente,
todos los fumadores se han iniciado y hoy se están
iniciando, cuando son menores de edad, menores de 18
años.”
138.
Así pues, a juicio de esta Corte, contrario a lo aducido por la recurrente,
es claro que la restricción que contiene la norma impugnada sí tiene
una finalidad legítima pues busca proteger la salud de la población en
general y de los menores de edad en particular; por lo que se trata de
un objetivo constitucionalmente admisible, importante y relevante.
54
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
139.
En efecto, del proceso legislativo que dio origen a la norma impugnada
se advierte de manera clara que la restricción que contiene el artículo
impugnado relativa a que la publicidad de productos del tabaco sólo
sea dirigida a mayores de edad a través de revistas para adultos,
comunicación personal por correo o dentro de establecimientos de
acceso exclusivo para aquéllos no tiene como finalidad específica el
inhibir la venta y consumo de tabaco, sino que su objetivo es el de
proteger la salud, principalmente de los niños y jóvenes, en tanto que
éstos no tienen la capacidad para determinar lo que es bueno o es
malo para su persona, debido a que el grado de promoción de los
productos de tabaco influye en su nivel de consumo, además de que la
promoción se ha asociado en particular al inicio del tabaquismo entre
los jóvenes.
140.
En consecuencia, esta Primera Sala concluye que la restricción en
estudio sí responde a una finalidad legítima y constitucionalmente
válida que, además, en tanto que protege el derecho a la salud de un
grupo vulnerable como son los niños y jóvenes, es de interés público y
social.
141.
Lo anterior, es así en tanto que la protección del derecho humano a la
salud se encuentra prevista en el artículo 4° constitucional, misma que
es sobradamente importante para operar como objetivo justificador
de la limitación a la libertad de comercio e industria representada por la
norma impugnada; de lo cual se sigue que, contrario a lo aducido por la
recurrente, la medida restrictiva sí es legítima.
142.
Asimismo, esta Sala también concluye que la medida es racional e
idónea en tanto que en este caso existe claramente conexión
instrumental entre el objetivo antes identificado y la opción de no
55
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
permitir que se publiciten los productos tabacaleros en medios que
estén al alcance de los menores.
143.
Lo anterior se afirma ya que, como lo ha resuelto este mismo órgano
jurisdiccional al resolver problemáticas similares a la que se estudia23,
lo que la Constitución exige en el tipo de circunstancias normativas que
enmarca el presente caso es que se trate de una medida que
contribuya a avanzar hacia el fin buscado por la norma, no la medida
perfecta, la mejor imaginable, la más efectiva o la más abarcativa.
144.
En efecto, en un ámbito como el que nos ocupa, y por las razones
apuntadas con anterioridad, los poderes públicos deben poder ir
diseñando y modificando las políticas públicas y las estrategias
mediante las cuales se proponen avanzar hacia la consecución de
determinados objetivos, siempre y cuando respeten las condiciones
básicas de racionalidad en que se centra nuestro examen.
145.
En este caso, la estrategia anti-tabaco y pro-salud seleccionada por el
legislador parte de dos premisas que parece importante explicitar. En
primer lugar, el legislador mexicano, como tantos otros en el mundo,
interpreta que la lucha legal contra los efectos del tabaco en la salud de
las personas no debe traducirse en una prohibición absoluta de venta y
consumo de los productos del mismo derivados, sino en la introducción
de estrictas restricciones de tiempo, modo y lugar respecto de las
condiciones en las que estos productos pueden ser promocionados,
adquiridos y consumidos por las personas adultas.
146.
Entre las razones que suelen señalarse en apoyo de este tipo de
opción (no exclusión del mercado de los productos derivados del
tabaco) están los riesgos de que el cumplimiento de las prohibiciones
23
Amparo en Revisión 7/2009, bajo la ponencia del Ministro José Ramón Cossío Díaz.
56
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
totales sea imposible de garantizar por parte de las autoridades
estatales, así como la ausencia todavía de un consenso en torno a si
los argumentos de paternalismo justificado que amparan plenamente la
normativa que restringe la comercialización y las condiciones de uso de
estos productos alcanzan o no a cubrir una prohibición total del
consumo personal.
147.
En segundo lugar, el legislador asume que la batalla para disminuir el
consumo de tabaco, en protección de la salud de los menores, permite
centrar la prohibición de promoción en medios a los que esta parte de
la población —menores— tenga acceso porque, como destaca la
exposición de motivos, se otorga peso a las pautas de consumo
realmente existentes en la sociedad, y desde esta perspectiva es claro
que hay razones perfectamente objetivas y sólidas para restringir la
publicidad de estos productos a efecto de que la misma sólo se
encuentre dirigida a los adultos: la edad a la que los menores inician el
consumo de tabaco es cada vez menor y la publicidad de este producto
impacta de manera profunda en dicho consumo; de modo que tiene
sentido prohibir que la publicidad de los productos tabacaleros se
realice en medios a los que los menores tengan acceso.
148.
Lo hasta aquí expuesto, otorga sentido y base racional a la restricción
legislativa examinada, aunque pudieran imaginarse estrategias más
perfectas, más radicales y más efectivas.
149.
Finalmente, basta añadir que la incidencia de la restricción contenida
en el artículo 23 de la Ley General para el Control del Tabaco está muy
lejos de recaer sobre el centro o
núcleo
del derecho a elegir y
desempeñar una profesión o una actividad empresarial: la restricción
legislativa no es una restricción de entrada, esto es, no condiciona la
posibilidad
de tener
la propiedad o la explotación de un
57
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
establecimiento mercantil, ni siquiera la posibilidad de convertirse en
comercializador o de algún otro modo distribuidor de productos
derivados del tabaco, sino que simplemente regula algunas de sus
condiciones de ejercicio, y respecto de uno en particular —la
publicidad—; todo lo cual se traduce en un impacto objetivamente
mínimo sobre el ámbito de ejercicio del derecho o libertad en cuestión.
150.
Así, el legislador únicamente impone una condición específica de modo
y lugar entre la infinidad de otras condiciones de modo y lugar que
tienen que ser observadas en la publicidad de productos y servicios,
sobre la base de la necesidad de proteger una infinidad de derechos e
intereses públicos que esa actividad pone en juego; así pues, se
traduce en la necesidad de respetar una norma con un impacto mínimo
en la libertad de dedicarse a vender productos derivados del tabaco,
cuya racionalidad y proporcionalidad ha sido, por lo demás, ya
mostrada, no vulnera tampoco la libertad constitucional amparada por
el artículo 5° de la Carta Magna; de ahí lo infundado del agravio en
estudio.
151.
Finalmente, se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado para que
conozca de los temas de legalidad, aspecto que es propio de su
competencia, de conformidad con lo previsto por el artículo 92 de la
Ley de Amparo.
VII.DECISIÓN
152.
En las relatadas condiciones, al haber resultado infundados los
conceptos de violación esgrimidos por el quejoso, lo que procede es,
en la materia de la revisión, negar el amparo y protección de la Justicia
Federal, contra los artículos 402, 404, fracción VIII y 413, todos de la
Ley General de Salud, así como contra el diverso 23 de la Ley General
para el Control del Tabaco; y reservar jurisdicción al Tercer Tribunal
58
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, respecto de
las cuestiones de legalidad.
153.
En consecuencia, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación,
RESUELVE:
PRIMERO. En lo que es materia del presente recurso de revisión, se
confirma la sentencia dictada por el Juez Primero de Distrito en Materia
Administrativa en el Estado de Nuevo León, en los autos del juicio de
amparo 284/2009.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********
contra los actos de las autoridades que quedaron precisados en el
apartado II de esta ejecutoria, en relación con la inconstitucionalidad de
los artículos 402, 404, fracción VIII y 413, todos de la Ley General de
Salud, así como contra el diverso 23 de la Ley General para el Control
del Tabaco.
TERCERO. Se reserva jurisdicción al Tercer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Cuarto Circuito, para el examen de las
cuestiones de legalidad, en términos del último apartado.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, envíese los autos al
Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito
y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así, lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: Jorge
Mario Pardo Rebolledo, José Ramón Cossío Díaz (Ponente), Guillermo
59
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
I. Ortiz Mayagoitia, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y
Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.
Firman el Presidente de la Sala y el Ministro Ponente con el Secretario
de Acuerdos, que autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA
MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA.
P O N E N T E:
MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ
SECRETARIO DE ACUERDOS
DE LA PRIMERA SALA:
LIC. HERIBERTO PÉREZ REYES
60
AMPARO EN REVISIÓN 314/2012
En términos de lo previsto en los artículos 3°, fracción II, 13, 14 y 18 de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,
en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como
reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
TLS/dmr
61