http://www.mides.gub.uy/innovaportal/file/40855/1/mides_informe-de-trans...

Informe de transición
Período julio 2011-febrero 2015
Este documento contiene una sistematización de lo realizado durante el período de la actual
administración (julio 2011-febrero 2015). Se organiza en cuatro capítulos:




Orientaciones políticas para la gestión
Nueva estructura organizativa.
Síntesis de lo realizado (direcciones, institutos, asesorías.
Propuestas y desafíos para la próxima administración.
Se incluyen en Anexos los informes elaborados para cada dirección, instituto y asesoría, donde
se amplía y profundiza en las actividades desarrolladas, así como en lo nudos críticos,
recomendaciones y principales desafíos. También se incluyen como Anexos algunos
documentos elaborados durante el período que amplían contenidos mencionados en el texto
central.
Son parte de este informe una serie de publicaciones del período que han sido seleccionadas
en concordancia con los contenidos aquí expresados.
Contenido
Presentación ................................................................................................................................................. 4
Capítulo 1: Orientaciones políticas para la gestión. ..................................................................................... 5
Respecto a los programas el documento planteaba como sus problemas centrales: ......................... 6
Respecto a los temas de focalización de la Tarjeta Uruguay Social...................................................... 7
Respecto a la atención de personas en situación de calle. ................................................................... 9
Respecto a los sistemas de información. ............................................................................................ 10
Respecto a la Gestión territorial. ........................................................................................................ 11
Focalización y cambios en la TUS. ....................................................................................................... 15
Atención a personas en situación de calle. ......................................................................................... 18
Programas sociolaborales. .................................................................................................................. 20
Programas Prioritarios ........................................................................................................................ 21
Jóvenes en Red, Cercanías y Uruguay Crece Contigo. ........................................................................ 21
Gestión Territorial. .............................................................................................................................. 23
Gabinete Social. .................................................................................................................................. 24
Capítulo 2: Nueva estructura organizativa. Antecedentes y diagnóstico, proceso realizado y valoraciones
a un año y medio de la implementación. ................................................................................................... 31
Capítulo 3: Síntesis de lo realizado por cada una de las direcciones, institutos y asesorías. ..................... 44
Subsecretaría .......................................................................................................................................... 44
Coordinación Interdireccional ................................................................................................................ 47
Dirección General de Secretaría ............................................................................................................. 56
Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo ...................................................................................... 68
Dirección Nacional de Gestión Territorial (DNGT). ................................................................................. 95
Unidad Asesora en Comunicación ........................................................................................................ 102
Unidad Asuntos Internacionales y Cooperación ................................................................................... 105
Dirección Nacional de Desarrollo Social (DINADES) ............................................................................. 111
Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres)...................................................................................... 130
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
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Instituto Nacional de la Juventud (INJU)............................................................................................... 137
Dirección de Políticas Sociales ............................................................................................................. 148
Instituto Nacional del Adulto Mayor……………………………………………………………………………………………………155
Capítulo 4: Propuestas y desafíos para la próxima administración. ......................................................... 162
4.1. El diagnóstico………………………………………………………………………………………………………………………………..162
4.2. Transferencias Monetarias……………………………………………………………………………………………………………163
4.2.1 Un balance. .............................................................................................................................. 163
4.2.2. El contexto de las transferencias. ........................................................................................... 165
4.2.3. Algunas propuestas. ................................................................................................................ 166
4.2.4. Las condicionalidades en las Trasferencias Monetarias. ........................................................ 167
4.2.5. Hacia un Sistema Integrado de Transferencias Monetarias no Contributivas. ...................... 168
4.3. Una nueva aproximación de programas: la experiencia y la expansión del concepto de
proximidad………………………………………………………………………………………………………………………………………….157
4.4. Programas de inclusión sociolaboral y educativa.…………………………………………………………………………172
4.5. Los institutos…………………………………………………………………………………………………………………………………161
4.6. Las propuestas políticas………………………………………………………………………………………………………………..175
4.6.1. Sistema de Transferencias Monetarias no contributivas (STM). ............................................ 175
4.6.2. Único ingreso a la Red de Asistencia e Integración Social. ..................................................... 175
4.6.3. Unificar los sistemas de Tarjeta y Asignaciones Familiares Plan de Equidad. ........................ 175
4.6.4. Fortalecimiento del Sistema Integrado de Información del Área Social. ............................... 176
4.6.5. Plan Uruguay sin pobreza. ...................................................................................................... 176
4.6.6. Sistema de Cuidados. .............................................................................................................. 177
4.7.1. El papel de los sistemas de información. ................................................................................ 179
4.7.2. La cuestión presupuestal. ....................................................................................................... 180
4.7.3. Recursos Humanos.................................................................................................................. 181
4.7.4. Contratación de OSCs. ............................................................................................................ 181
ANEXOS ..................................................................................................................................................... 183
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
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Presentación
Este documento “Informe de transición” tiene por objetivo sistematizar lo realizado
durante el período de la actual administración julio 2011- febrero 2015.
El documento se organiza en cuatro capítulos:
Capítulo 1: Orientaciones políticas para la gestión.
Capítulo 2: Nueva estructura organizativa: antecedentes y diagnóstico,
proceso realizado y valoraciones a un año y medio de la implementación.
Capítulo 3: Síntesis de lo realizado por cada una de las direcciones,
institutos y asesorías.
Capítulo 4: Propuestas y desafíos para la próxima administración.
En Anexos se pueden ver cada uno de los informes que realizaron las direcciones
nacionales, institutos y asesorías, donde se podrá ampliar y profundizar en, al menos,
tres dimensiones: lo realizado, nudos críticos y pendientes y desafíos, sugerencias y
recomendaciones. En el caso de las direcciones e institutos preexistentes a la
reestructura organizativa del MIDES, se podrá contar además con la sistematización de
todo el período marzo 2010- febrero 2015.
Forman parte también de este informe una serie de publicaciones del período que han
sido seleccionadas en concordancia con los contenidos expresados y que se adjuntan
en su formato impreso original.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
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Capítulo 1: Orientaciones políticas para la gestión.
En julio de 2011 se planteó un cambio en el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES)
con el objetivo de reorientar su gestión en función de un proceso de gestación de la
Reforma Social, partiendo del Plan de Equidad con miras a una lógica sistémica,
tendiente a la consolidación de una Red de Asistencia Social. Para ello se requería un
MIDES con cambios en su organización y en su diseño programático y territorial.
El MIDES como Ministerio, creado por el gobierno del Frente Amplio y en el marco del
enfrentamiento a la emergencia social heredada de los años previos, dio una respuesta
rápida y necesaria (PANES) que permitió revertir parte de ese proceso deteriorado
generado previamente. Las evaluaciones del PANES así lo muestran. Transitado este
período, fue necesario el cambio mencionado en líneas anteriores, más centrado en
una mirada integral y concentrada en núcleos duros de pobreza.
Es desde allí que emerge el presente análisis, el cual tiene su base en el documento
Informe MIDES seguimiento y evaluación de programas 2009 - 2010 de la Dirección
Nacional de Evaluación y Monitoreo del MIDES (DINEM) donde se muestra que, a
partir de la finalización del PANES en el marco de la redefinición programática de la
política social y del MIDES, no se lograron generar las condiciones políticas e
institucionales que permitieran asumir con eficacia el nuevo diseño y las nuevas
condiciones de la política social.
A mediados del 2011 Presidencia evalúa una importante crisis de funcionamiento en el
MIDES y toma la decisión de proponer una nueva orientación política e institucional.
A efectos de clarificar el momento que se vivía en términos del cumplimiento de sus
metas programáticas se extraen algunas consideraciones del documento DINEM,
concentrados en los ejes de programa, territorio, sistemas de información y
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
5
particularmente focalización de Tarjeta Uruguay Social (TUS) y atención a personas en
calle1.
Respecto a los programas el documento planteaba como sus problemas
centrales:
“En el análisis realizado en este informe se han ido destacando diferentes
problemáticas de distintos niveles en lo que hace al diseño de cada programa.
Reconociendo el esfuerzo que desde los programas (tanto en sus referentes políticos
como técnicos) se realiza con respecto a alcanzar un buen diagnóstico-diseñoimplementación, y señalando que en algunos casos el mismo cuenta con una
coherencia interna y con definiciones claras (teórica y operativamente), se debe
aceptar que gran parte de los mismos muestra falencias en alguna de las dimensiones
que repasaremos a continuación y en consecuencia limitan las potencialidades del
programa en su implementación y en sus resultados.
 Ausencia de documentación oficial y actualizada con respecto a los programas.
 Debilidad en el diagnóstico del problema. Muchos de los programas no cuentan
con un diagnóstico acabado del problema social al que quieren atender.
 Débil vínculo entre la intervención planificada y el impacto deseado. En
ocasiones no se cuenta con una correcta fundamentación teórica y práctica que
explicite claramente cómo las intervenciones definidas operarán sobre la
población objetivo y su situación o problemática. De esta forma, se hace difícil
comprender y medir cómo los programas contribuyen a un resultado dado.
 Falta de claridad en la definición de objetivos y ausencia de definiciones
operacionalizables/medibles de productos esperados y metas.
 Ausencia de instrumentos de intervención y medición definidos. Escasa
sistematización de herramientas para selección de la población objetivo, débiles
protocolos de trabajo para la implementación.
 Focalización y cobertura. Problemas para acceder efectivamente a la población
objetivo.
 Fragmentación entre los Programas MIDES. Se producen solapamientos en la
1
Informe MIDES 2009 - 2010. DINEM.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
6
cobertura y la intervención a causa de una baja articulación entre Programas.
 Déficit en la territorialización. Los programas, aunque actuando sobre el
territorio, no siempre reflejan necesidades de los actores locales.
Este aspecto, el diseño de los programas sociales – o al menos algunas de las
dimensiones que lo componen-, ha sido señalado sistemáticamente en las
evaluaciones y seguimiento de los programas, no sólo en este informe sino en los que
son específicos de cada programa. En consecuencia es uno de los aspectos más
relevantes a considerar, particularmente lo que refiere a la indefinición o falta de
precisión en la definición de la población objetivo o en su defecto de los instrumentos o
herramientas desarrollados para identificar a la misma. Asimismo la definición de
objetivos y metas es otro de los puntos débiles en la consideración general.
Otro de los aspectos señalados como déficit en algunos de los programas, son los
problemas de focalización, es decir, la inclusión o no en el programa de la población a
la que se define como objetivo, a la vez que la exclusión o no de la población no
objetivo del programa. Esta “problemática si bien es más acuciante en las políticas de
transferencias no contributivas, se encuentra presente en varios programas de carácter
promocional
tendientes
a
generar
directamente
capacidades
específicas
o
transversales en sus beneficiarios. En este sentido los problemas de focalización no
son un problema técnico sino de eficiencia y justicia”2.
Respecto a los temas de focalización de la Tarjeta Uruguay Social.
Los informes de DINEM, pero también los elaborados por la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto (OPP) planteaban que otro punto sustancial de los problemas de la
gestión del Programa era la corrección de su focalización. En los últimos años
diversos informes (DINEM, OPP) han llamado la atención sobre los serios problemas
de focalización que el programa presenta, lo que genera inequidades sociales y críticas
desde diversos sectores. El informe DINEM dice: “Estos problemas de focalización
refieren tanto a población objetivo que debería recibir el beneficio y no lo hace, como a
2
Idem. p. 302
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
7
beneficiarios del programa que no deberían serlo”3. Según el último dato que surge de
la Encuesta Continua de Hogares (ECH 2011), si tomamos como población objetivo a
los hogares que sobrepasan el umbral de TUS según el nuevo Índice de Carencias
Críticas (ICC), nos encontramos con que el 52% de los hogares que reciben TUS no
pertenece a la población objetivo. Por otra parte, poco más de 30.000 hogares cumplen
los requisitos para ser beneficiarios del programa pero no acceden al mismo. Los
históricos problemas en la focalización de este programa se originan, entre otras
razones, en la falta de actualización de la información disponible de los hogares debido
a una baja cantidad de visitas realizadas por el MIDES en los últimos años, las cuales
deben comprobar los cambios ocurridos en las condiciones de vulnerabilidad
económica de los hogares en un período razonable de tiempo. Como queda de
manifiesto en los informes antes mencionados, la falla en la focalización se agravó con
el pasaje de 25.000 canastas de Riesgo Social del INDA a modalidad de Tarjeta. Estos
beneficiarios/as presentaban en general mejores condiciones socioeconómicas, lo que
profundizó el error de focalización.
Este punto ha comenzado a corregirse en el año 2012 en base a los cambios
establecidos en el diseño del trabajo de campo y deberá profundizarse en el año 2013
para llegar a 2014 con un nivel de error de focalización acorde a los estándares
internacionales para este tipo de programas. En este sentido se buscará una mayor y
mejor coordinación con la unidad de trabajo de campo, trabajando de manera
coordinada para la orientación de las visitas a realizar.
Se entiende conveniente el establecimiento de un período de tiempo predeterminado
para la actualización de la información de un hogar. Una vez que el hogar ingresa como
beneficiario de TUS, dado que las características que lo hacen beneficiario refieren a
variables estructurales, se propone que el hogar cuente con este beneficio hasta tres
años. Pasado dicho plazo, se realizará una nueva visita de seguimiento para valorar la
situación de vulnerabilidad socioeconómica del hogar. Esto aún no se había hecho en
2011 ni estaba previsto realizarlo.
3
MIDES- DINEM, Documento interno.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
8
Respecto a la atención de personas en situación de calle.
Las referencias al programa de atención a situación de calle4 eran muy críticas, a lo
que se suma un presupuesto que era de 30 millones de pesos y con refuerzos llegó
ese año 2011 a 80, siendo hoy superior a los 300 millones de pesos.
El informe plantea: “En este sentido, el programa a finales de 2010 realiza una serie de
modificaciones orientadas a una reconfiguración del mismo. En primer lugar, hubo
cambios en los recursos humanos, en tanto se conforma un nuevo grupo coordinador
del proyecto. Asimismo, desde principios de 2011, se viene trabajando en el marco del
Protocolo de Programas Sociales. El programa trabaja en la elaboración de un
documento donde se sintetizan y se ponen de manifiesto los lineamientos del
programa, comenzando una etapa de revisión.
Por otra parte, en términos de producción de información, el programa tiene
importantes dificultades, no sólo en la forma de registro y sistematización, sino que
además no cuenta con un sistema de registro que permita una “comunicación“
entre/intra refugios, y a su vez con puerta de entrada.
En este sentido, como ya ha sido señalado, la ausencia de información proveniente
directamente de los refugios presenta serias dificultades al momento de identificar a las
personas que participan en el programa y el tiempo de permanencia en él.
Se considera importante que el programa pueda implementar un sistema de registro
que permita la circulación fluida entre Puerta de Entrada y los refugios. Para ello, los
refugios deberían contar con la infraestructura necesaria. Sin duda, este sistema, no
sólo facilitaría la implementación del programa propiamente dicha, sino que haría
posible hacer un seguimiento del mismo.
Si bien se ha realizado el seguimiento del programa en los primeros años de
implementación, en el marco del PANES, los datos han sido parciales y no se ha
4
PAST y luego PASC.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
9
podido contar con datos referentes a los refugios y a la circulación de las personas que
capta el programa.
A partir de la reconfiguración del PAST, se viene trabajando en la elaboración de un
formulario para realizar un diagnóstico exhaustivo de todos los centros que trabajan
con personas en situación de calle. El mismo será insumo para comenzar con la
elaboración de un diseño que permita realizar el seguimiento y la evaluación del
programa en esta nueva etapa. En esta línea, existe un proyecto para implementar un
nuevo sistema integrado de registro de la información, que permitirá que el programa
se incluya en un sistema de registro general del MIDES”5
Respecto a los sistemas de información.
El informe plantea: “Como se ha señalado, la mayoría de los programas presenta algún
tipo de deficiencia en lo que respecta a los registros con que cuenta de sus
beneficiarios, de otros actores co-ejecutores de la política o incluso del manejo de los
recursos asociados. Sin embargo, y más allá de las especificidades, estas
consideraciones deben ser extendidas al conjunto del MIDES y no reducirlas al carácter
particular de tal o cual programa.
La primera de las consideraciones generales, a nivel MIDES, debe señalar que no
existe a la fecha un sistema de información y registro, sino que la dinámica de trabajo
del Ministerio ha llevado a que cada programa o intervención genere sus propios
mecanismos de registro, lo que ha llevado consigo a una profunda heterogeneidad en
el manejo de la información, algunas de gran calidad otras claramente deficientes.
Actualmente el MIDES se ha propuesto construir un sistema de información que oficie
de soporte común a los distintos programas sin que esto suponga renunciar a
características específicas, superando de esta manera la fragmentación de registros,
datos e información, la incompatibilidad de los mismos y su redundancia. Es así que ya
5
Informe MIDES 2009-2010. DINEM. p. 107
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
10
desde el año 2010 se trabaja en el desarrollo de varios módulos en el marco de un
Sistema Integrado de Información del MIDES”6
Respecto a la Gestión territorial.
El documento repasa los problemas de la gestión territorial en cada uno de los
programas analizados y en el propio despliegue MIDES.
A partir de ello, y de un informe ampliatorio sobre territorio (Territorio como marco de
acción: insumos para la discusión) podemos constatar la inexistencia de un modelo de
gestión territorial unificado y eficiente. No sólo por la presencia de múltiples dispositivos
de la propia dirección de territorio sino porque además por el propio despliegue
territorial de dicha dirección los distintos programas que el MIDES implementaba y que
requerían un anclaje territorial, desarrollaron una estructura y dinámica propia de
presencia en el territorio. Lo cual, grosso modo, suponía que por cada dirección del
MIDES que ejecutara programas a nivel nacional existiesen recursos humanos y
presupuestales propios y en paralelo a otros ya existentes. Todo lo cual llevaba a una
dispersión y fragmentación muy importante de la presencia de MIDES en el territorio.
Por ende dada la inexistencia de un modelo único de despliegue territorial en el
Ministerio, cada dirección tenía su modelo y recursos, se generaba un escenario
atomizado y un despliegue territorial ineficiente y desarticulado, y muy desgastante
desde el punto de vista de los recursos humanos.
En síntesis, no existía un modelo ministerial de gestión territorial único, sino un
conjunto de iniciativas que respondían a las realidades de los programas, de los
referentes y de las distintas Direccionales Nacionales. Se partía de un accionar que
no era una llegada organizada y articulada del Ministerio en el territorio. Esto generaba
un solapamiento en la gestión territorial de las distintas direcciones e institutos en el
territorio y serias ineficacias en la gestión de los programas.
En virtud del diagnóstico realizado se propuso ante Presidencia de la República incluir
6
Idem. p. 304
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
11
al MIDES en el proyecto de reestructura organizativa que se implementaría a lo largo
de la gestión, lo que se analiza en el siguiente capítulo de este informe.
En el marco de la nueva iniciativa para el MIDES nos planteamos trabajar sobre
diez grandes ejes, que a lo largo de los Capítulos 2 y 3 se desarrollan con más
profundidad.
a. Una reestructura que, basada en el criterio de especialización, profesionalización
del trabajo, eficiencia en el uso de los recursos, rigurosidad en los indicadores y
las metas y focalización de la población objetivo, revirtiera el proceso de
cuestionamiento al trabajo en los tres años anterior, una vez culminado el Plan
de Emergencia. Esto fue objetivo de primer orden de importancia en TUS y
Asignaciones Familiares-Plan de Equidad (AFAM PE).
b. Un análisis en profundidad de las características de los sectores vulnerables (el
15% y el 5% más pobre) dando respuesta a una solicitud del presidente José
Mujica de conocer con rigurosidad la población sobre la que se estaba
trabajando. Dicho documento está en los anexos y fue la base de la generación
de la serie de programas de nuevo tipo en 2011 llamados “programas
prioritarios”.
c. La agrupación y orientación de los programas en una única dirección que, por un
lado, separando iniciativas socioeducativas, sociolaborales, vinculadas a la
discapacidad o a la protección integral, responde claramente a la preocupación
por la especialización, el incremento de la calidad en los abordajes, el aumento
de la eficiencia y la generación de condiciones para expandir la escala y, por
otro lado, la confluencia de dicha oferta en una única dirección, supone un
énfasis muy importante en la articulación interna entre los distintos programas.
En especial esta articulación pone como centro el concepto de trayectoria.
d. La unificación del despliegue territorial en una sola dirección, con jerarquización
política de la función y un incremento considerable de los recursos humanos
técnicos que sustentaran este trabajo.
e. La mejora de la integralidad de las prestaciones intra MIDES (muy dispersas
hasta 2011), las que se articulaban con otros ministerios y organismos (en
especial calle, y los nuevos programas prioritarios) y las estrategias de soporte
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
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MIDES (por ejemplo el Comité Informático, el Comité de Investigaciones, etc) a
través de un rol activo y articulador de la Coordinación Interdireccional que dio al
MIDES una unicidad de la que carecía hasta el momento. En particular junto a
transferencias y calle, en los programas de trayectoria adquirieron una prioridad
especial los de inserción laboral los que, salvo Uruguay Trabaja, se encontraban
estancados, desfocalizados, con escasa cobertura y bajo impacto. Como se verá
en el capítulo respectivo parte de los instrumentos nuevos se concentraron
(Marca, financiamiento) en esta área.
f. El respaldo a las acciones afirmativas dando un rol político muy activo a los
institutos. Esto se requería especialmente en las áreas que estaban sumergidas
y no habían sido desarrolladas hasta 2011 como discapacidad, diversidad
sexual, afrodescendientes y especialmente adulto mayor, cuyo crecimiento es de
los de mayor impacto en estos años, así como la expansión de las prestaciones
de discapacidad y la generación de relevantes instrumentos como el baremo de
dependencia.
g. La unificación de las funciones de soporte que son imprescindibles para los
programas, el territorio y los institutos y que estaban absolutamente dispersas y
debilitadas. En especial el fortalecimiento en recursos humanos y materiales de
la DIGESE; la transferencia del trabajo de campo y todos los equipos de
evaluación dispersos en la estructura a DINEM con todo el respaldo ministerial a
DINEM como el eje de la nueva estrategia a partir de 2011; la unificación de los
asuntos internacionales y de la comunicación.
h. El fortalecimiento de las áreas programáticas de trayectoria que, sin desmedro
de la importancia de las transferencias monetarias como se verá en todo este
documento, reorientará el trabajo del MIDES hacia la inserción laboral y
educativa y creará un MIDES unitario y de trayectoria.
i. La progresiva regularización de los recursos humanos y la mejora salarial y
de beneficios sociales cualquiera sea la fuente contractual con el MIDES.
Como se verá más adelante y está en uno de los documentos del anexo, el
segundo objetivo fue altamente logrado con un aumento del número de
funcionarios/as, de su especialidad profesional, del salario medio y de los
beneficios sociales asociados. El primero (regularización de recursos humanos)
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
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requería una decisión al comienzo de la gestión con el presupuesto quinquenal
2010 - 2014, que no se hizo y por ende, como se verá en los desafíos, quedará
para la siguiente gestión.
j.
La mejora presupuestal, que en algunos temas como calle era grave y en
otros muy problemático, logrando un 75% de aumento en términos reales
respecto a la línea de base 2010.
A lo largo de estos tres años y medio estos objetivos fueron en gran parte cumplidos,
todo o en parte, y quedarán como desafíos continuarlos, como se verá en el capítulo
final.
Repasamos en este primer capítulo del Informe de Transición hechos relevantes que
acontecieron, así como una síntesis de los logros de mayor relieve que el informe
detalla más adelante, para culminar en una explicación de las causas de este exitoso
proceso de trabajo en el MIDES.
Hechos relevantes.
 Aprobación de la Reforma Social (noviembre de 2011).
 Aprobación del decreto que crea las Mesas Interinstitucionales de Política
Social. (MIPS). (En agosto de 2011, luego de un largo tiempo que estaba
trabado).
 Recorrida regional del Gabinete Social por las MIPS (mayo a agosto de
2011).
 Documento de caracterización del 5 y el 15% más pobre de la población
realizado por MIDES a solicitud del Presidente José Mujica (octubre de 2011).
 Propuesta del Gabinete Social de programas sociales integrados y
financiados con fondos propios de la rendición de cuentas 2012 (Uruguay
Crece Contigo, Jóvenes en Red, Cercanías, Ley de Empleo Juvenil, Pilotos de
cuidados). Programas alineados con el diagnóstico del punto anterior.
 Estrategia de vida y convivencia. Documento del Gobierno Nacional que
reorientó algunas políticas represivas a su integración con la visión social, que
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
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incorporó una visión de derechos profundizando en los temas de violencia
basada en género y creando las condiciones para la aprobación de la
legalización de la marihuana y medidas de mejora en los medios de
comunicación (junio 2012).
Estos hitos marcaron los ejes estratégicos del trabajo futuro, en términos de las
prioridades de la política social, tanto universales como focalizadas y la legitimidad del
Gabinete como conducción colectiva del proceso.
Logros.
Como se verá más en detalle en el capítulo siguiente sobre la reestructura del MIDES,
los cambios producidos llevaron a la generación de una única dirección de programas
(DINADES) que posibilitó una mayor integración de los programas (socioeducativos,
sociolaborales,
situaciones de alta vulnerabilidad,
discapacidad) y de sus ejes
transversales (familia, sustancias, género, ruralidad) que generó una visión, un diseño,
una articulación más integral y no fragmentada de los programas y su implementación.
Algunos de los logros políticos relevantes, a cuenta del desarrollo de todos ellos en el
Capítulo 3, han sido:
Focalización y cambios en la TUS.
Un cambio relevante, ligado a uno de los aspectos de mayor sensibilidad refiere a la
focalización de los instrumentos de transferencias a la ciudadanía. En ese sentido, el
traslado de la Unidad de Seguimiento desde el despacho ministerial a la DINEM
acompañado de un aumento sustantivo de recursos calificados, con un sustento de
reelaboración técnica de las visitas a los hogares, sumado a la fijación clara de los
criterios de funcionamiento de los diversos programas, permite mejorar la llegada a las
personas, con un proceso relevante de altas y bajas que muestra una tendencia clara
de focalización de la TUS, por ejemplo, hacia el primer decil de ingresos.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
15
Para ello se realizaron en los primeros 15 meses, a partir de julio de 2011, 125 mil
visitas con un promedio aproximado de casi 8 visitas por personas y día. El
resultado fue un número muy relevante de bajas, de altas y de pasaje de TUS simple a
doble, según muestra el cuadro siguiente:
No
Cobraba
Cobraba
Total
cobraba TUS simple
TUS doble
No TUS
52.789
20.852
1.484
75.125
PE TUS
9.789
6.993
1.510
18.292
11.720
9.929
6.565
28.214
74.298
37.774
9.559
121.631
simple
PE TUS
doble
Total
Fuente: elaboración propia con base en registros administrativos .
Analizando el cuadro, se nota la mejora en la focalización con base en visitas de
campo. En el acumulado del período, se encontraron 21.509 TUS nuevas (9.789
simples y 11.720 dobles), 9.929 habían pasado de ser TUS simple a doble y 22.336
TUS habían egresado del programa. Si se observan solamente los cambios entre
febrero de 2013 y setiembre de 2014 se tiene que, con base en el trabajo de
campo, en ese período se dieron 11.748 nuevas altas y 8.035 nuevas bajas.
Al mismo tiempo se eliminó el IVA a los productos comprados con la TUS, lo que
aumentó en un 22% el valor monetario de la transferencia. También se incorporó un
plus por transporte para aquellas personas beneficiarias que no tenían comercio en
su localidad; se incrementaron de manera notoria los controles a los comercios
solidarios. Sobre las excepcionalidades también se trabajó especialmente.
La experiencia ha mostrado que los instrumentos utilizados para la gestión de
los programas de transferencias no contributivas de amplia cobertura son muy
buenos, en especial el ICC. La tentación de volver a un esquema basado más en el
informe social de territorio sin un rango comparativo de un instrumento central
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
16
podría hacer perder todos los logros en materia de focalización que se han hecho
desde 2011.
Al mismo tiempo se puede concluir que es necesario desarrollar nuevas acciones para
considerar situaciones específicas, de amplia casuística pero de muy baja incidencia,
que debidamente sistematizadas, requieran ser abordadas por otros medios pues no se
pueden considerar adecuadamente con instrumentos generales como los índices de
carencias críticas.
Como se verá en el capítulo correspondiente, se ha avanzado en transferencias,
destacando:
 Cupos de emergencia para situaciones inmediatas de los direcciones
departamentales.
 TUS para población trans.
 Flexibilidad del algoritmo para programas prioritarios.
 Mantenimiento de la TUS para beneficiarios/as de programas de apoyo a la
vivienda como Plan Juntos, por ejemplo.
Reafirmamos que habilitar a que cada lugar defina la pobreza, la situación de
necesidad o la población objetivo de un programa, por sus propios parámetros,
llevaría a retroceder significativamente y a correr importantes riesgos de generar
una situación de inequidad horizontal de la que venimos saliendo. Estos extremos
se han constatado permanentemente en el desarrollo de varios programas de
aplicación nacional. Ha quedado más que demostrado que los métodos ad hoc
de
otorgamiento
de
prestaciones
terminan
favoreciendo
a
aquellas
situaciones más visibles y con mayor acceso relativo a redes, reforzando la
injusticia relativa.
Pero es perfectamente compatible combinar un instrumento general con
excepcionalidades como ya se está haciendo, especialmente definiendo los temas
de excepcionalidad, como por ejemplo, los problemas de pobreza reciente de
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
17
ingresos, los problemas de cuidados en contextos de vulnerabilidad, los asociados a
la discapacidad, o los casos de hogares pequeños (madre soltera con un hijo/a
sólo), entre otros. Estos son algunos de los ejemplos que dan cuenta de los
actuales agujeros de la Red de Asistencia e Integración Social (RAIS) no
contemplados por los programas de transferencias monetarias (TM) de cobertura
general y amplia, que deben ser abordados por algún tipo de acción programática
más particularizada.
Atención a personas en situación de calle.
Otro tema relevante estuvo ligado a la atención de personas en situación de calle, tema
de alta sensibilidad durante todo el período. Se implementaron cambios significativos
que se pueden resumir en: mayor supervisión del MIDES al trabajo de las
Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs), ampliación de horarios y manejo diario de
la información sobre cupos y puerta de entrada, aumento significativo de cupos y
aumento relativo de cupos 24 horas en especial a madres con niños/as. El
presupuesto en valores reales se multiplicó por más de tres veces, los cupos
casi por cuatro veces y la proporción de estrategias tipo 24 horas llegó a la mitad
del total de cupos. El cuadro siguiente muestra algunos de esos resultados.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
18
2013
Modalidad
Programa
de
atención
Cupos
Centros
Nocturnos
835
27
24 hs.
90
3
Ley de faltas
90
2
1015
32
Refugios
445
12
Medio camino
35
2
Estadía Transitoria
25
1
505
15
recuperación
82
2
Adultos mayores
60
2
Dependientes físicos 20
1
Casas asistidas
41
4
Diurnos
40
1
TOTAL CUIDADOS
243
10
TOTAL TOTAL
1763
57
Calle
TOTAL CALLE
Mujeres con niños
TOTAL MUJERES CON NIÑOS/AS
Centros
Cuidados
de
Y el siguiente gráfico muestra la evolución
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
19
Programas sociolaborales.
El área de inserción laboral de MIDES merece una alusión especifica.
La misma
presentaba serios problemas de sostenibilidad y crecimiento tanto en cooperativas
como en emprendimientos productivos.
Respecto a las cooperativas sociales, nos propusimos expandir su área de acción tanto
en número como presencia territorial pasando de 141 a 320 cooperativas desde julio
de 2011. Hoy hay cooperativas en todos los departamentos del país. Por otra parte, nos
propusimos en el marco de la trayectoria productiva, la transformación de algunas de
ellas en cooperativas de producción tomando como meta 8 cooperativas para el año
2014.
En relación a los emprendimientos, era necesario trabajar en mejorar tres ejes:
financiamiento, formalización y visibilidad para mayores ventas. Respecto al primero se
firmó un acuerdo con microfinanzas del BROU para dinamizar su acceso al crédito;
respecto al segundo se aprobó el Monotributo Social con condiciones altamente
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
20
ventajosas para su formalización. Por último, el cambio más relevante estuvo en la
construcción de una marca social llamada proVAS (productos con valor social) que
distingue a los emprendimientos y cooperativas con apoyo (financiero, social u otro) del
MIDES y que les permite proyectarse en sus ventas con esa cualidad social. A la fecha
hay 150 emprendedores/as que han adquirido la marca proVAS, se ha participado
en varias instancias de ferias y se ha acordado ser parte de Uruguay Natural.
Finalmente en los programas sociolaborales y en el marco de mejorar el resultado del
programa Uruguay Trabaja en 2013 se procedieron a las siguientes modificaciones:

Dejar 80% de los cupos por sorteo y asignar un 20% de los cupos de manera
directa a población de mayor vulnerabilidad: afrodescendientes, personas con
discapacidad, trans, provenientes de los programas prioritarios del gobierno.

Aumentar a dos días por semana la capacitación, dejando tres días para el
trabajo directo. Hasta este momento eran 1 y 4 la distribución de los días.

Seguir aumentando la presencia en el interior y en particular fuera de las
capitales departamentales, bajando la presencia del programa en Montevideo.
Hoy 52% de los cupos están fuera de las capitales de los 19 departamentos.
Programas Prioritarios
Jóvenes en Red, Cercanías y Uruguay Crece Contigo.
Como se plantea en varios momentos de este informe, a mediados de 2011 a partir de
un planteo que desde la dirección del MIDES con apoyo de DINEM se hizo al
Presidente José Mujica, evaluamos que debíamos reformular parte de la política
pública hacia la pobreza estructural.
A la luz de la información producida, en especial en el documento ya citado del 5 y el
15% más pobre, se ha conocido, en detalles antes ignorados, el nivel de privación de la
población, tanto en general como en particular (local, rural, barrial, familiar y personal).
Con ello estábamos en condiciones de avanzar en una nueva iniciativa hacia la
igualdad que contemplara la multidimensionalidad de la pobreza y la exclusión
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
21
social, o sea, la existencia de muchas formas de privación que no se deducen, aunque
en general correlacionen, a partir de los ingresos de los hogares o las personas.
Además, algunos estudios habían puesto de manifiesto que los mayores logros en
ingresos no se han acompañado de cambios en términos de educación, salud y
autonomía. Esto implica que la vulnerabilidad persiste, tanto por la eventual
inestabilidad de los ingresos, como por la falta de cambios en los determinantes de
dicha vulnerabilidad.
En ese momento pusimos una voz de alerta con información calificada de manera
de evitar el exitismo y la autocomplacencia basada en el resultado de ciertos
indicadores, y la creencia de que basta con la superación de ciertos umbrales de
ingreso para que las personas se conviertan en no vulnerables.
Los conceptos de vulnerabilidad y vulneración deben ser puestos sobre la mesa
desde una perspectiva crítica y exigente para pensar el camino hacia una
sociedad centrada en el ser humano, el desarrollo máximo de sus capacidades y
su autonomía.
En ese mismo momento propusimos analizar las formas de intervención sobre la base
de que los instrumentos desarrollados para atender la situación de pobreza no son
suficientes para trabajar con quienes aún se encuentran en situación de pobreza
extrema. Nuestro “maletín de prestaciones” es insuficiente en cantidad y tiene
problemas en sus cualidades. Es necesario un abordaje integral, familiar y de
proximidad además de un conjunto nada menor de recursos (materialidad) para tener
resultados en el mediano plazo.
Para ello nacieron los llamados programas prioritarios, se reformuló la estrategia de
transferencias monetarias sobre la base de pensar acciones de protección integral
por parte del Estado de largo tiempo. Han sido un viraje exitoso en el diseño de la
política social hacia el núcleo duro. Las primeras evaluaciones muestran resultados
positivos en materia de focalización, de respuestas de corto plazo y de apoyo a los
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
22
grupos de extrema vulnerabilidad. En las propuestas al final de este capítulo, partiendo
de estos puntos y de las debilidades de gobernanza, de presupuesto y de coordinación
que también se ha evaluado, surgirá una propuesta de diseño futuro.
Gestión Territorial.
La primera acción realizada fue elevar a la firma del Presidente el decreto de las Mesas
Interinstitucionales de Políticas Sociales (MIPS), que estaba detenido en el Ministerio
desde tiempo atrás. Las mesas se transformaron en un instrumento legal, dotándolas
de representatividad y jerarquía como parte de la coordinación de la política social en
todo el país. Esta línea propició la puesta en marcha la elaboración de Planes
Departamentales de Desarrollo Social para todos los departamentos del interior
(Agendas Estratégicas).
En el territorio se consolida y profundiza una visión institucional común del
Modelo de Gestión Territorial del MIDES, accionando los cambios para desarrollarlo:
se establecen claramente los roles político y técnico de los representantes ministeriales
en todo el país; se designa una representación política única en cada departamento
(los/as
Directores/as Departamentales)
en
sustitución
de
las
Coordinaciones
Territoriales; se designa una jefatura técnica al frente de cada Oficina Territorial del
MIDES.
Al mismo tiempo se amplían las oficinas territoriales del MIDES (Pereira Rosell en
Montevideo, Toledo, Río Branco, Cardona), se incorporan puntos nuevos de atención,
se redefinen y amplían las llegadas al interior de los departamentos y se incorporan los
SOCATs a la estructura dependiente de cada Oficina Departamental.
Esto ha quedado evidenciado en los cambios en atención ciudadana desde 2010 a
2014 aunque la falta de una política de registros antes de 2012 dificulta un análisis más
en profundidad de los cambios.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
23
Sin embargo hubo un aumento relevante de los niveles de atención pasando de
menos de 40 mil atenciones registradas en 2011, 47 mil en 2012, 86 mil en 2013 y
110 mil en 2014.
Gabinete Social.
Se asumió desde el MIDES un rol de conducción en el Gabinete Social. Se entendió
necesario asumir ese rol modificando una estructura que desde su creación en 2005
había tenido una presencia más testimonial, dejando en el Consejo Nacional de
Políticas Sociales (CNPS) ese rol de conducción. La dinámica del Gabinete Social
debía cambiar, se pasó a una reunión mensual por lo menos y comenzaron a tratarse
temas de interés común con proyección de implementación y diseño. Se realizó una
gira por las MIPS con carácter regional.
El punto más alto en este proceso fue el trabajo que se realizó a fines de 2011 para
reanalizar la presencia de las políticas sociales en las zonas de mayor vulnerabilidad,
análisis que se desarrolló a partir de un documento solicitado al MIDES por el
Presidente sobre la caracterización estructural del 15% más pobre de la población. En
base a ese diagnóstico y al debate del Gabinete Social se propuso y definió en el
Consejo de Ministros del 23 de enero de 2012 en Anchorena 5 proyectos conjuntos
para la lucha contra la pobreza estructural con un alto nivel de coordinación
interministerial: Jóvenes en Red; Uruguay Crece Contigo, Estrategias de Abordaje
Familiar (Cercanías), Ley de Empleo juvenil y piloto de Canasta de Servicios.
En síntesis, los objetivos planteados por el Presidente Mujica para reformular la
política en el MIDES y liderar un proceso de reforma social que ponga el eje en el
núcleo duro de la pobreza han sido logrado y encaminados.
En ello ha tenido mucha importancia los cambios que se han generado. Sólo a manera
de cierre se destacan 5 ejes que han hecho posibles estos logros:
1. La reestructura del MIDES tuvo un efecto inicial muy importante en los
resultados y en la legitimidad del MIDES en su proceso. Ello en parte porque,
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
24
En Programas:
Se racionaliza de forma profunda la estructura de programas MIDES, incluidos los
mecanismos de diseño de los mismos, creando una única dirección única de
programas como unidad ejecutora. En ella se articulan los programas de protección a la
población vulnerable, la reinserción laboral y la reinserción educativa.
Tomando como punto de partida la propuesta del Protocolo, la nueva Dirección encaró
una primera experiencia de revisión sistemática del diseño de los programas bajo su
órbita, que logró:

Mejorar la sistematización de datos e información de los programas sociales.

Fomentar la coherencia interna de los programas del MIDES (problemas,
objetivos, actividades y productos correctamente definidos y relacionados).

Asegurar el monitoreo, seguimiento y evaluabilidad de los programas del MIDES.
En Territorio:
La reestructura define que las Oficinas Territoriales (OTEs), los Servicios de
Orientación y Articulación Territorial (SOCATs), el Centro de Atención a Situaciones
Críticas (CENASC) y la línea telefónica 0800, están bajo la órbita de la nueva Dirección
Nacional de Gestión Territorial (DNGT). De esta manera, los principales dispositivos de
atención directa a la población con los que cuenta el MIDES se enlazan bajo una única
dirección con una cadena de mando establecida, a la espera que la coordinación entre
los mismos no solo mejore en sí misma, sino que a la vez los haga más eficaces y
eficientes.
A la interna de la DNGT, se da una estructuración organizativa en base a funciones,
donde se observan tres grandes grupos. Una, asociada a asegurar el funcionamiento
administrativo y logístico de los dispositivos, a la vez que encargada de lo referente al
primer nivel de atención ciudadana; otra, referida a la planificación, coordinación y
articulación a nivel territorial, considerando a su vez las especificidades de las
coordinaciones que se desarrollan a la interna del MIDES de las que suponen vínculos
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
25
con la interinstitucionalidad; por último, se asume una dimensión –presente desde el
origen del MIDES, pero aún débil en su desarrollo conceptual y operativo– referida a la
promoción de la participación social.
Finalmente la separación del rol técnico del rol político para el referente departamental
MIDES, que antes recaía sobre un mismo cargo. Ahora la creación de un único
referente político por departamento (Director/a Departamental) implica la separación de
lo político y de lo técnico-administrativo para cada uno de los departamentos del país.
El rol político es la representación política del MIDES en el territorio siendo el nexo
entre la centralidad y los distintos dispositivos territoriales.
2. El presupuesto que significó un incremento considerable:
Presupuesto EJECUTADO en precios constantes de 11/2014
Concepto
2010
2011
2012
2013
2014
Funcionamiento + Remuneraciones
Uruguay Trabaja
289.775.726
330.989.279
308.257.279
306.595.959
274.580.450
Tarjeta Uruguay Social
1.168.263.911 1.353.215.069 1.262.952.394
1.364.781.215
1.524.002.876
PASC más centros de cuidados
46.954.607
92.129.086
246.573.844
246.216.535
341.879.322
Asistencia a la Vejez
214.355.769
208.688.613
201.952.601
198.822.923
213.000.000
Programa Uruguay Clasifica (*)
23.344.028
18.520.727
11.298.097
16.646.785
Cooperativismo (*)
28.387.460
35.187.643
15.346.526
23.650.709
Emprendimientos (*)
28.102.937
49.157.715
17.152.742
62.711.386
Resto MIDES
323.213.565
361.178.258
629.067.080
832.225.849
1.309.047.002
total funcionamiento
2.042.563.579 2.426.034.729 2.751.669.282
2.992.439.846
3.765.518.530
Remuneraciones
188.970.230
207.986.089
215.965.051
228.374.386
241.558.777
total funcionamiento + remuneraciones
2.231.533.809 2.634.020.818 2.967.634.332
3.220.814.232
4.007.077.307
Proyecto BID - funcionamiento
76.200.874
137.175.710
209.767.259
180.778.993
171.771.255
Proyecto BID - inversiones
732.169
2.317.349
4.156.676
6.112.470
4.868.262
Suministros
35.377.040
34.996.279
46.880.554
58.104.900
35.130.004
Inversiones
90.497.297
41.990.031
41.626.655
15.324.208
33.962.970
Total general
2.434.341.190
Evolución en Indice
100
% de transferencias monetarias
57%
% sobre presupuesto
0,898%
% sobre PBI
0,227%
2.850.500.188
117
55%
0,937%
0,249%
3.270.065.476
134
45%
1,027%
0,273%
3.481.134.803
143
45%
1,185%
0,280%
4.252.809.798
175
41%
1,418%
0,334%
(*) no es posible desagregar el dato para 2010
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
26
En 2014 cerraremos con un orden de cuatro mil doscientos millones de pesos, es decir
el doble que en 2010.
Algunos cambios son significativos. En particular el programa calle que pasó de 34
millones a 226 y que culminará 2014 con más de 300 millones.
3. Mayor dotación de recursos humanos y mejoras salariales. Comenzó el
período con menos de mil trabajadores y cerraremos con 1500 trabajadores y el
nivel salarial promedio se incrementó tanto por el nivel salarial mismo que
aumentó en todas las categorías como por la incorporación de beneficios
sociales, en particular el pago de guardería a hijos/as de todas las personas que
trabajan en el MIDES.
La profesionalización y la ampliación del número de trabajadores/as así como las
mejoras salariales fueron centro de la estrategia de estos años. Al mismo tiempo en el
marco de la profesionalización del trabajo se llevó a cabo la evaluación de los
funcionarios/as correspondiente al Ejercicio 2013 y se está llevando a cabo la
evaluación de trabajadores/as contratados/as que por primera vez serán objeto de
este proceso en el Ejercicio 2014. Este insumo será importante a la hora de tomarse
decisiones al respecto a la regularización de estos vínculos laborales.
4. Los cambios en los sistemas de información y en los mecanismos de evaluación
y soporte que dan rigurosidad científica al trabajo y que permiten definir ex ante
el trabajo a desarrollar, seguirlo ex jure y evaluarlo y modificarlo y/o expandirlo
ex post. En el Capítulo 3 se muestra el enorme potencial que adquirió la DINEM
y el área de Informática de MIDES a partir de 2011 y como se fue generando un
proceso irreversible de análisis en profundidad de las estrategias que
desarrollamos.
A modo de resumen político destacamos que con los cambios de orientación y respaldo
de desarrollo político, de funciones, de recursos humanos, de recursos materiales se
gestaron entre las más relevantes las siguientes acciones:
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
27

Los informes de demanda para diagnósticos microterritoriales a partir de
información relevada en campo cuyo uso fue clave para la gestión social de
OSE, el PIAI y por supuesto fue la clave para la viabilidad política de respuesta
rápida en la Intervención 7 zonas, etc..

La capacidad rápida y rigurosa de generar certificación de la condición de
vulnerabilidad socioeconómica que ubica a dicha población vulnerable según los
puntos de corte del ICC para ser población elegible de TUS o de otros
demandantes como notoriamente es el caso de ASSE. Ello ha sido posible por
los estudios realizados de las potencialidades de utilización del ICC para la
focalización de políticas sociales y la legitimidad que el MIDES ha ganado en
esa tarea desde las acciones y los informe sobre Focalización de Tarjeta
Uruguay Social.

Avances en desarrollos informáticos para hacer visible en SMART la siguiente
información:
a) Información sobre visita. Fecha de visita, fecha de crítica (impacto en BPS) y
resultados en términos de vulnerabilidad (franjas de ICC, AFAM, TUS o TUS
doble).
b) Disponibilidad de información de los datos relevados en el formulario de visita
(años de educación, situación de la vivienda, etc.).
c) Visualización del cobro de prestaciones del Estado a través de SIIAS
(pensiones por invalidez, discapacidad, TUS, etc.).
Los sistemas de información se han consolidado como la gran herramienta del MIDES
en este período. Uno de esos resultados consiste en haber logrado georreferenciar a
buena parte de la vulneración o la vulnerabilidad social, con una escala de detalle que
llega al hogar y a la persona.
Al mismo tiempo tenemos un Sistema Integrado de Información del Área Social (SIIAS)
que organiza información de todas las sectoriales donde lo alcanzado hasta ahora es
muy relevante y dio sustento a gran parte de las políticas sociales de este período.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
28
En todo este desarrollo y en un proceso de interacción de DINEM e Informática ha sido
clave el proceso de reestructura que ha creado el Comité Estratégico de Información
presidido por la Coordinación Interdireccional que definió estrategia y prioridades para
este desarrollo.
5. El MIDES ha generado un área de conocimiento que ha dado herramientas
indispensables para nuestro trabajo, en muchos casos con desarrollos propios,
en otros con desarrollo en acuerdo con la Universidad de República.
Destacamos entre ellos:

Participación en los cálculos y elaboración de informes del Gasto Público Social,
fundamentalmente en el impacto redistributivo y sesgo por edad y sexo, en
articulación con OPP y MEF.

Estudios y ejercicios sobre medición de la pobreza que son muy variados pero
entre los que se destacan por su uso en todo el gobierno nacional:
a) Ejercicios con metodología CONEVAL de pobreza multidimensional en
el Uruguay.
b) Desarrollo de metodología e informe para el ordenamiento y selección
de las "XX zonas" de mayor vulnerabilidad socioeconómica.

Se consolidó un Sistema de Indicadores Sociales de actualización permanente
que da cuenta del desempeño del bienestar del Uruguay y cuyo informe nacional
y de los 19 departamentos del país fue una herramienta relevante en el trabajo
del gobierno nacional en cada departamento respecto al vínculo entre las
políticas sociales y los logros de bienestar social.

Se han instalado en el Observatorio capacidades para el relevamiento y
sistematización periódica de la oferta pública social y la Guía Nacional de
Recursos Sociales.

Mapeo de capacidades para el trabajo social y productivo por departamento.
(Facultad de CCEE).

Impacto en las familias de las AFAM (Facultad de CCEE).

Encuesta de Dependencia.

Encuesta del uso del tiempo.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
29
Esto 5 elementos orientaron los logros que, a lo largo de este informe se desarrollan.
Sin embargo nada hubiera sido posible sin el compromiso de casi 1.500
trabajadores/as que día a día en distintos lugares de la organización y en distintos
lugares del país dan su compromiso con el trabajo social que realizamos.
También en este proceso fue clave, la decisión política de priorizar estos aspectos de la
política social, su presupuesto, la expansión de sus recursos humanos y sobre todo la
reestructura del Ministerio.
En todo el proceso y en muchos momentos complejos tuvo un valor muy importante el
respaldo permanente y absoluto del presidente José Mujica, del Consejo de Ministros y
del Gabinete Social.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
30
Capítulo 2: Nueva estructura organizativa. Antecedentes y
diagnóstico, proceso realizado y valoraciones a un año y
medio de la implementación.
En virtud del diagnóstico realizado en común acuerdo por todo el Gabinete Ministerial,
se propuso a Presidencia de la República incluir al MIDES en el proyecto de
Reestructura que se implementaría a lo largo de la gestión. Aceptada la propuesta, se
comenzó a trabajar en la reestructura con el objetivo central de adecuar nuestra
organización a los nuevos objetivos programáticos y de las políticas sociales.
Fue un proceso realizado de cara a la población objetivo, de cara a la ciudadanía,
basado en la búsqueda de la eficiencia y eficacia respecto a la llegada de los
programas en las mejores condiciones para la población del país, principal destinataria
de toda reforma del Estado.
Transcurrido los primeros años de la presente administración, junto con el crecimiento
del país y la reducción de los índices de pobreza e indigencia, en el 2011 la
institucionalidad contaba con otra solidez que permitió visualizar la necesidad de poner
en discusión la estructura existente.
Fue así que se comenzó un proceso interno de discusión de cara a la construcción de
una nueva estructura que permitiera dar respuestas a la nueva realidad social del
Uruguay de manera organizada e integrada.
Los problemas visualizados fueron:
 Recursos Humanos: diversas modalidades de contratación y falta de
planificación en la selección de personal (diferencias entre las competencias del
personal y las funciones). Bajos salarios en el personal más calificado.
 Programas: atomización. Muchos programas operando en varias áreas y con
objetivos comunes. Muchos de ellos con baja cobertura y resultados dispares.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
31
 Gestión Territorial: falta de un modelo único de gestión territorial. Solapamientos
en la gestión territorial de las direcciones e institutos y multiplicidad de
referencias en el nivel central para los actores locales. Ausencia de referencias
jerárquicas a lo largo del territorio nacional.
 Capacidades institucionales: necesidad de desarrollar o profundizar en
mecanismos y formatos de trabajo. Por ejemplo: trabajo de campo, registro para
construcción de los sistemas de información, gestión de los convenios, y en
general, trabajo de la Dirección General de Secretaría (DIGESE).
2.1. Primera etapa de la reestructura (2012).
Los cambios en el primer año de trabajo del proceso de reestructura se señalan a
continuación:
Se comienza a simplificar y fortalecer la estructura de recursos humanos (RRHH). Se
sustituyen contratos con Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) por cargos
públicos estables o temporales. Hay mejora de los niveles salariales, etc.
Se comienza un proceso de trabajo entre las diferentes direcciones en base a la
conformación de equipos temáticos, con la finalidad de racionalizar la cantidad de
programas con base en los roles con los que debe cumplir el MIDES. Se fortaleció la
Unidad de Coordinación de Programas Interdireccionales (UCPI), conformando siete
equipos de trabajo temáticos.
Se desarrolla un modelo integrado de gestión territorial del MIDES, sobre la base del
fortalecimiento de estructuras ya existentes: la Unidad Técnica Central (UTC) y las
Unidades Técnicas Territoriales (UTT) en apoyo a los representantes políticoinstitucionales en el territorio.
Se designan los Directores Departamentales del MIDES (uno en cada departamento).
Se centralizan y comienzan a fortalecer las funciones propias de la Dirección General
de Secretaría (DIGESE), superando la fragmentación y ubicándolas en el lugar que
corresponde institucionalmente.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
32
En un mismo sentido, se potencian otras estructuras fundamentales de soporte del
trabajo del MIDES y de toda el área social, como el Sistema Integrado de Información
del Área Social (SIIAS) y la Unidad de Seguimiento de Programas, unidad responsable
del trabajo de campo del ministerio ubicada en la Dirección Nacional de Evaluación y
Monitoreo (DINEM).
2.2. Algunos resultados intermedios hacia la conformación de la
reestructura.
Un primer cambio relevante, ligado a uno de los aspectos de mayor sensibilidad, se
refiere a la focalización de los instrumentos de transferencias, cuyos resultados se
verán en el capítulo respectivo del presente informe.
En ese sentido aportó el traslado de la Unidad de Seguimiento desde el despacho
ministerial a la DINEM, que fue acompañado de un aumento sustantivo de recursos
calificados. La reelaboración técnica de las visitas a los hogares y la clarificación de los
criterios de funcionamiento de los diversos programas, permitió mejorar la llegada a las
personas beneficiarias ya en el año 2012 y en especial, durante el segundo semestre.
Un segundo cambio relevante estuvo ligado al tema de la atención a personas en
situación de calle, otro de los temas de alta sensibilidad.
Allí hubo cambios significativos que a cuenta de la ampliación en el capítulo
correspondiente, se pueden resumir en: mayor supervisión del MIDES al trabajo de las
OSCs, ampliación de horarios y manejo diario de la información sobre cupos y puerta
de entrada, aumento significativo de cupos y aumento relativo de cupos 24 horas
especialmente a madres con niños/as.
Un tercer cambio se refiere a la mayor coordinación de los programas (educación,
trabajo, transferencias, cuidados, etc.) y ejes temáticos (familia, sustancias, género)
con la conformación de la UCPI y sus unidades, lo que permitió comenzar un proceso
hacia una visión más integral y no fragmentada de los programas y su implementación.
Se comienza la coordinación de los respectivos programas, se asume parte del trabajo
de la interinstitucionalidad y se construye la nueva estrategia de programas.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
33
En cuarto lugar, se consolida y profundiza una visión institucional común del
Modelo de Gestión Territorial (MGT) del MIDES, accionando los cambios para
desarrollarlo. Para ello, se establecen claramente los roles político y técnico de quienes
representan al ministerio en todo el país. Se designa una representación política única
en cada departamento (los/as Directores/as Departamentales) en sustitución de los
antiguos Coordinadores/as Territoriales. Se designa una jefatura técnica al frente de
cada Oficina Territorial (OTE) del MIDES.
A partir de la firma del decreto de las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales
(MIPS),
las
mesas
se
transformaron
en
un
instrumento
legal,
dándoles
representatividad y jerarquía como parte de la coordinación de la política social en todo
el país. En esta línea, se puso en marcha la elaboración de Planes Departamentales de
Desarrollo Social para todos los departamentos del interior.
En quinto lugar comienza el proceso de pasaje a DIGESE de las estructuras
administrativas dispersas en la estructura. Con el criterio de especialización por
funciones, se reúnen los equipos vinculados a evaluación y monitoreo, comunicación e
informática.
Finalmente en sexto lugar, el rol de conducción en el Gabinete Social y de sus
programas prioritarios se gestó a partir de reuniones periódicas del Gabinete Social y
de la definición en el Consejo de Ministros del 23 de enero de 2012 en Anchorena de 5
proyectos conjuntos para la lucha contra la pobreza extrema, que hoy tienen un alto
nivel de coordinación interministerial: Jóvenes en Red; Uruguay Crece Contigo,
Estrategias de Abordaje Familiar (Cercanías), Ley de Empleo juvenil y piloto de canasta
de servicios. Allí el MIDES a través de la UCPI y la DINEM asumió un rol de liderazgo
muy importante con fuerte coordinación con Presidencia, la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto (OPP) y los demás ministerios del área social.
2.3. La Reestructura.
La reestructura aprobada por Decreto del Poder Ejecutivo N°273/013 de setiembre de
2013, consolida este proceso y se adecua a los objetivos del MIDES, procurando dar
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
34
respuestas a los problemas detectados y definiendo estructuras acordes a la misión y
la visión que surge del propio documento de reestructura aprobado.
A modo de resumen se destaca:
En primer lugar se simplifica y racionaliza la estructura organizativa según el
organigrama que se adjunta.
Ministerio de Desarrollo Social
Ministro
Subsecretaría
Comité de Coordinación
Interdireccional
Dirección
Nacional de
Desarrollo Social
Dirección General
de Secretaría
Asesoría de
Cooperación
Internacional
Auditoría interna
ministerial
Unidad Asesora en
Comunicación
Dirección
Nacional de
Evaluación y
Monitoreo
Dirección
Nacional de
Gestión
Territorial
Instituto
Nacional de
las Mujeres
Instituto
Nacional de
la Juventud
Instituto
Nacional del
Adulto Mayor
Dirección de
Políticas
Sociales
En segundo lugar, se crea el Comité de la Coordinación Interdireccional, con
conducción de confianza política y apoyo de un equipo reducido. Tiene por funciones:
construir y/o fortalecer las agendas de coordinación interna; facilitar la comunicación de
las direcciones entre ellas y con el ministro; atender los emergentes de la agenda
institucional; “tejer en las grietas de la cotidiana institucional”. La función es asimilada a
cargos tales como “Jefe de Gabinete”. Sus tareas son clave en el proceso de
construcción de la nueva estructura, en lo que respecta a: asumir junto al Ministro y
Subsecretario la representación del ministerio en la articulación interministerial, con el
resto de los organismos públicos y con las organizaciones de la sociedad civil;
coordinar las acciones de las direcciones e institutos del MIDES para alcanzar una
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
35
acción integrada y coherente, en especial en lo que se refiere a los vínculos entre las
unidades centralizadas y las del territorio.
En tercer lugar se consolida la DIGESE reuniendo todos los recursos administrativos,
que estaban dispersas en la estructura. Incluye el seguimiento de convenios.
En cuarto lugar los equipos de evaluación dispersos en la estructura se integran a la
DINEM.
En quinto lugar los equipos de comunicación dispersos en la estructura se integran a la
Unidad Asesora de Comunicación en dependencia de la Dirección General de
Secretaría.
En sexto lugar se racionaliza de forma profunda la estructura de programas MIDES,
incluidos los mecanismos de diseño de ellos, creando la Dirección Nacional de
Desarrollo Social (DINADES), única dirección de programas, como unidad
ejecutora. En ella se articulan los programas de protección a la población vulnerable,
de reinserción laboral y educativa y los programas dirigidos a la población con
discapacidad.
En séptimo lugar se define como una unidad de dirección la gestión territorial
incluyendo en su seno todos los dispositivos MIDES en el territorio.
En octavo lugar, los tres institutos, se consolidan como órganos rectores:
Inmujeres en lo referente a políticas de género, INJU en relación a las políticas de
juventud e Inmayores en lo concerniente a adultos mayores.
En síntesis, la estructura racionaliza las direcciones que integran el Gabinete MIDES de
manera sustantiva, reduciendo 3 cargos Q. Al mismo tiempo, el decreto define una
estructura de cargos técnicos, profesionales y administrativos en concordancia
con los objetivos planteados de cada dirección. De esta manera se aseguran el
cumplimiento de sus cometidos, su eficiencia, su correcta focalización y la articulación
de sus funciones.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
36
2.4. Valoraciones y perspectivas.
Dado que la reestructura deviene de un proceso diagnóstico, que resulta del análisis
del funcionamiento del ministerio y de la adecuación de la estructura a los objetivos de
la institución, la necesidad de ajustar los mecanismos de funcionamiento (administrativo
y programático) resulta en una propuesta elaborada por las autoridades y aprobada por
el Gabinete Ministerial. El marco político para esta propuesta se recoge en el
documento de Reforma Social que está disponible como documento anexo y que
sintetiza las premisas principales para la consolidación de la Red de Asistencia Social.
Transcurrido un año y medio de implementada la nueva estructura se consideró
necesario realizar una valoración colectiva de la misma. A tales fines, desde la
Coordinación Interdireccional se convocó a tres espacios de intercambio, dos de ellos
con las direcciones nacionales, institutos y asesorías (30.09.14 y 24.11.14) y otro con
directores/as de división (09.12.14).
Con las direcciones nacionales, institutos y asesorías, los encuentros fueron de 3 horas
de duración cada uno. Se propuso la siguiente pauta para la discusión:
1. Valoración general, desde la función de dirección, de la nueva estructura ministerial.
2. Fortalezas, debilidades y nudos críticos del actual funcionamiento de dicha estructura.
3. ¿En qué medida incide la nueva estructura en los resultados obtenidos por el
Ministerio?
4. Propuestas para una mejor adecuación de la estructura y su funcionamiento en
relación a las necesidades.
Para el encuentro con directores/as de división, se planteó que participaran una
cantidad de directores proporcionales a la cantidad de divisiones que cada dirección e
instituto tiene, solicitando a sus jerarcas que en lo previo promovieran un espacio de
discusión interno de manera que quienes participaran pudieran hacerlo con postura de
todas las divisiones de la dirección.
La pauta sugerida para la discusión fue la siguiente:
"¿Cómo cree que se han adecuado los objetivos que dieron lugar a la reestructura
organizativa del MIDES con el trabajo de las divisiones de su dirección?"
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
37
Se sugiere pensar en las siguientes dimensiones y su diagnóstico de partida para la
reestructura:
1. Recursos Humanos: diversas modalidades de contratación y falta de planificación en
la selección de personal (diferencias entre las competencias del personal y las
funciones). Bajos salarios en el personal más calificado.
2. Atomización de programas MIDES: solapamiento de programas, falta de conexión
entre ellos, resultados dispares.
3. Territorio: falta de un modelo único de gestión territorial. Solapamientos en la gestión
entre direcciones e institutos. Múltiples referencias de MIDES en el territorio para
distintos ámbitos. Ausencia de referencias jerárquicas a lo largo del territorio nacional.
4. Capacidades institucionales: desarrollo o profundización de mecanismos y formatos
de trabajo (campo, sistemas de información, gestión de convenios con OSCs,
procedimientos administrativos de DIGESE en general, etc.).
Todas las reuniones contaron con registro y sistematización aprobado por los quienes
participaron (se adjuntan en el segmento correspondiente). En este apartado se
incluyen las principales líneas extraídas de los tres encuentros.
2.4.1. Valoración general y fortalezas de la nueva estructura organizativa.
Existe consenso respecto a que no ha transcurrido suficiente tiempo como para una
evaluación propiamente dicha. Por tanto se realizaron valoraciones de un proceso
que está en marcha, las observaciones generales indican acuerdo con la iniciativa y la
estructura organizativa y sus objetivos. Se destacó la importancia de darle más tiempo
de implementación antes de repensarla nuevamente: “el ministerio no resistiría una
nueva estructura”7.
Un aspecto destacable es el renovado liderazgo político que asume el MIDES en
relación al Gabinete Social y Consejo de Ministros (en materia de política social), y el
esclarecimiento de las prioridades institucionales, definiendo metas claras que dieron
orientación a la acción del Ministro y Gabinete Ministerial.
7
Acta del primer encuentro con direcciones nacionales, institutos y asesorías. 30 de setiembre de 2014.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
38
Se señalan las fortalezas relativas a la racionalización de la estructura
administrativa y la gestión; el fortalecimiento institucional asociado a ello, con la
consolidación de los institutos (INJU e INMUJERES), y las direcciones en términos de
capacidades técnicas a nivel nacional; las acciones tendientes a la profesionalización
de la gestión (capacitaciones, evaluación y monitoreo, reubicación de la Unidad de
Seguimiento, perfeccionamiento y desarrollo de nuevas herramientas, desarrollo de
sistemas de información, etc.) y su impacto en una reforzada cultura institucional que
incorpora estas oportunidades como necesidades sine qua non para el desarrollo de las
tareas que le son encomendadas.
En la órbita programática, se destaca el esclarecimiento de una estrategia tendiente
a la organización racional de las acciones ministeriales en materia de
intervención; la unificación de las mismas en una dirección nacional con
capacidades de ejecución presupuestal; la definición de roles y competencias,
canales de comunicación y articulación institucional; y la incorporación de herramientas
de planificación y diseño con la creación de la secretaría técnica (DINADES) que
resulta en la mejora de la calidad de las prestaciones.
En cuanto a la gestión territorial, se reconoce la apuesta de unificación que da lugar a
la creación de la Dirección Nacional de Gestión Territorial y su resultante en la
racionalización del despliegue territorial y aumento de dispositivos (unificación de las
Oficinas Territoriales y los SOCAT, y la apertura de nuevas oficinas); el fortalecimiento
de las capacidades técnicas y de la representación política en territorio.
2.4.2. Nudos críticos, ajustes necesarios y desafíos.
En el mismo sentido que se clarificó en líneas anteriores, las siguientes valoraciones
versan sobre aquellos aspectos que requieren ajustes o reperfilamientos. La intención
es aportar una mirada crítica que permita la mejora continua del funcionamiento en
relación a los objetivos y competencias que implican al MIDES.
El principal escollo para desarrollar plenamente los objetivos relativos al ordenamiento
y la calidad de la gestión, es la dimensión de Recursos Humanos.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
39
Siendo uno de los objetivos concretos propuestos por la reestructura, el alcance de las
acciones realizadas por el ministerio en este sentido no obtuvo los resultados
esperados.
Se constata que persisten diferencias salariales entre las direcciones y a la interna de
cada dirección, a igual tipo de función. Ello debido, entre otros factores, a la diversidad
de formas contractuales y sus diferentes remuneraciones y tiempos de ajuste salarial
según contratación. Pero la disparidad no es sólo salarial. Por las mismas razones
señaladas, existe un grado de inequidad en otros aspectos relativos al ámbito laboral
que también deben ser atendidos.
Es menester profundizar en una estrategia de planificación para la presupuestación
y contratación de recursos. Así, habrían de tomarse acciones de corto plazo al
mismo tiempo que delinear estrategias para atender los factores estructurales que
determinan esta problemática.
Específicamente, se recomienda trabajar en la categorización de las funciones
según su escalafón y en la homologación de criterios a la hora de la asignación de
tareas a funcionarias/os. Esto, orientado a la equidad interna entre trabajadores/as y
entre las distintas direcciones e institutos, y a la relación con los objetivos funcionales
de cada ámbito.
Para ello, el fortalecimiento de los ámbitos de gestión humana y administración
(en general) resulta fundamental. Es necesario reorientar las capacidades técnicas, de
modo de dar seguimiento y ejecución pronta y eficiente a los procedimientos y la
planificación central de objetivos estratégicos asociados a los objetivos políticos de la
institución. Para ello, son idóneos los ámbitos interdireccionales de coordinación como
se verá más adelante.
A estas valoraciones, sumamos el trabajo elaborado desde la Coordinación
Interdireccional al respecto de la situación de los RRHH del ministerio, que se adjunta
al documento. En él, se presenta una propuesta de mejora y equiparación salarial por
tipo de función, independiente del origen contractual y de la dirección a la que
pertenece.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
40
En relación a la gestión territorial, se señalan en particular las dificultades de
coordinación e interlocución entre la DNGT y la DINADES. Por un lado no quedan
claras las relaciones jerárquicas que se despliegan en territorio con las figuras y
espacios de cada una de las direcciones, y por otro, las coordinaciones con el nivel
central han demostrado cierta debilidad.
A su vez, el funcionamiento de las oficinas es dispar y los liderazgos no están
absolutamente consolidados.
Sumado a ello, no siempre resulta efectiva la supervisión a las Organizaciones Sociales
que gestionan servicios sociales de todo el MIDES (refugios, SOCATs, etc), afectando
el rendimiento general del ministerio en el territorio. En este sentido una respuesta en
proceso de implementación, fue generada desde la Secretaría Técnica de la DINADES
que elaboró una pauta de trabajo que sistematiza las tareas asociadas a la supervisión,
(se anexa).
Entre tanto, se recomienda prestar especial atención a la relación entre cada uno de
los actores involucrados en el despliegue del MIDES en el territorio. Surge la
necesidad de reforzar y aceitar los vínculos entre referentes territoriales de direcciones
e institutos, referentes de programas, y supervisores/as de programas y dispositivos.
De la correcta comunicación, articulación y planificación depende el éxito del
despliegue del MIDES a nivel nacional.
Con respecto a la racionalización y unificación programática, si bien es valorada
como una de las grandes fortalezas de la nueva estructura, se señala la necesidad de
continuar con la reducción del número de programas así como de los
solapamientos entre sí. La articulación y coordinación interna son útiles herramientas
para ello y resulta necesario afinar las competencias en este sentido.
Existen buenas prácticas de coordinación interdireccional, pero aún quedan desafíos
por delante. Se han realizado coordinaciones en distintos niveles: operativas, asociadas
a la ejecución y la intervención; de diseño, refieren a la planificación de un desarrollo
orgánico y uniforme de los programas desde una perspectiva de trayectorias hacia la
igualdad; y de los emergentes de la agenda institucional, que demandan acción
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
41
conjunta de las partes involucradas e implican esfuerzos no previstos, fortaleciendo así
otras dimensiones de la gestión.
En todos los casos el alcance de las coordinaciones tendidas y su resultante, depende
además de la legitimación del espacio previsto (del que se trate), de la fluida
comunicación, la jerarquización de los ámbitos propicios y de la voluntad concreta de
las partes involucradas en bregar por una acción conjunta y destinar los recursos y
tiempo suficientes para dicha tarea.
Es menester incorporar más las nociones de trayectoria y sistema a la hora de
planificar y pensar los ajustes posibles en lo que respecta a la DINADES. No obstante,
la dirección estratégica y la articulación con los sistemas de información, así como la
relación entre los espacios de rectoría (los institutos) y el diseño programático,
representan una orientación que se recomienda potenciar.
A tales efectos, sería necesario ahondar en las acciones asociadas a la rectoría, si
bien los institutos han visto fortalecido su accionar. La Secretaría Técnica resulta el
espacio privilegiado para la planificación y diseño, donde residen las líneas
transversales definidas en la Reforma Social, y la coordinación interna entre las
direcciones e institutos, una herramienta de necesaria potenciación y centro estratégico
para el desarrollo unificado de las acciones ministeriales.
En cuanto a la representación interinstitucional, se señala que la multiplicidad de
interlocutores y la atomización de los diálogos en las distintas direcciones e
institutos, sin una estrategia de articulación interna en tal sentido, dificulta las acciones
y resta eficiencia en dicha gestión. No se trata de centralizar en un actor (individual o
colectivo) todas las vías de comunicación, pero sí de coordinar y complementar los
diálogos. Resulta fundamental, mantener la coherencia de modo de potenciar las
negociaciones y legitimar al ministerio frente a la institucionalidad. Para ello, el
Gabinete Social es un ámbito privilegiado, que se potenció durante el período y que
habría de potenciarse aún más, en tanto dota de legitimidad todas las coordinaciones
que de allí devienen.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
42
Finalmente, y referido a las perspectivas transversales que se han definido, resulta
fundamental ajustar su enclave institucional, así como su necesaria legitimación. En
tanto miradas específicas que hacen a una perspectiva integral, la perspectiva de
Derechos
Humanos,
la
articulación
de
las
mismas
debería
jerarquizarse;
capacitaciones, coordinaciones y complementación son nuevamente herramientas
adecuadas.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
43
Capítulo 3: Síntesis de lo realizado por cada una de las
direcciones, institutos y asesorías.
Subsecretaría
A continuación se detallan las representaciones que ante organismos nacionales e
internacionales ha asumido la Subsecretaría.
Representación del MIDES en organismos nacionales:
 Presidencia del Consejo Nacional de Políticas Sociales.
 Junta Nacional de Drogas.
 Comisión Nacional de Lucha Contra el SIDA (CONASIDA).
 Comisión sectorial de Seguridad Social.
 Comisión Sectorial de Población.
 Comisión de Adolescentes Infractores.
 Consejo Honorario y Consultivo de los Derechos del Niño y Adolescente.
 Integrante de la Junta Nacional de Migraciones (2012-2015).
 Integrante de la Fundación Juntos.uy (2010-2015).
 Uruguay Integra /OPP: Programa de Cohesión Social y Territorial.
 Comisión de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN).
Por otra parte, se ha liderado el trabajo como responsable del MIDES en diferentes
grupos interministeriales a saber:

MIDES-MGAP (2010-2015).
 Inclusión financiera (ley), en lo referido a la devolución del IVA a la Tarjeta Uruguay
Social y BPS prestaciones.
 Equipo de redacción del proyecto de Ley “Reserva de mercado estatal de bienes y
servicios alimenticios en favor de la Agricultura Familiar y la Pesca Artesanal”
presentado al Parlamento en abril de 2014.
 Responsable político por el MIDES en el programa “Canasta de Servicios”.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
44
 Participación en el grupo de trabajo de alto nivel en el tema discapacidad, asociado a
la ley de creación de INADIS y el Sistema Nacional de Cuidados.
En cuanto a la Representación del país, la Subsecretaria asumió la responsabilidad
ante los siguientes organismos, convenios y/o cooperación internacional:
 Banco Mundial y participante en reuniones específicas sobre prioridades vinculadas
al gobierno nacional (como el SIIAS).
 Red Especializada de Agricultura Familiar (REAF) del MERCOSUR.
 Responsable político por Uruguay-MIDES del eje “Combate al hambre y la pobreza”
de la UNASUR Social.
 Acuerdo político “compromiso para la erradicación del hambre y la pobreza en
América Latina y el caribe para el 2024” de la CELAC SOCIAL.
 Convenio Ministerio de Desarrollo Social-Corporación Andina de Fomento.
 Responsable político del informe de evaluación del Proyecto MIDES CAF Oficinas de
Asistencia y Orientación Ciudadana en Frontera 2012.
 Responsable político por MIDES en las reuniones de intercambio de cooperación
técnica en políticas alimentarias entre Colombia y Uruguay, ciudad de Bogotá,
República de Colombia, 22 y 27 de noviembre del 2010.
 Segunda Reunión de Ministros y Altas Autoridades de Desarrollo Social de la
Organización de los Estados Americanos (OEA), ciudad de Cali, República de
Colombia, entre los días 6 y 10 de julio del 2010.
 Reunión del Consejo de Desarrollo Social de UNASUR y en la XXIX Reunión del
Consejo de Delegados, Georgetown, República de Guyana, entre 27 de marzo y 1º
de abril del 2011.
 V Foro Ministerial de Desarrollo, Nueva York, Estados Unidos de América, 4 y 8 de
mayo del 2011.
 Reunión Técnica del Consejo Suramericano de Desarrollo Social de la UNASUR y
en la Reunión del Consejo Suramericano de Desarrollo Social de la UNASUR,
Asunción, República del Paraguay, 9 y 11 de abril de 2012.
 Reunión Técnica de Funcionarios y Expertos de Alto Nivel en Políticas Sociales y de
Desarrollo Humano de la UNASUR, Cuzco, República del Perú, 31 de julio y 4 de
agosto de 2012.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
45
 Representante del Estado uruguayo en la I Reunión de Ministras, Ministros y
Autoridades de Desarrollo Social y Erradicación del Hambre y la Pobreza de la
CELAC. Caracas-Venezuela, 22 y 23 de julio de 2012.
 XXIII Reunión de Ministros y Altas Autoridades de Desarrollo Social (RMADS) del
MERCOSUR, Brasilia, Brasil, 29 de noviembre de 2012.
 VI Reunión de la Comisión de Coordinación de Ministros de Asuntos Sociales del
MERCOSUR (CCMASM), 1º de diciembre de 2012.
 Reunión Iberoamericana de Ministros de Asuntos Sociales, ciudad de Panamá,
República de Panamá, 26 y 28 de junio del 2013.
 Representante de Uruguay (MIDES-MSP-MEC) en la I Reunión de Ministras,
Ministros y Autoridades de Desarrollo Social y Erradicación del Hambre y la Pobreza
de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). Firma del
compromiso político para la erradicación de la pobreza y el hambre para el 2025.
Caracas, 22 y 23 de julio de 2013.
Por último, desde la Subsecretaría se ha trabajado intensamente en la elaboración e
implementación de los siguientes proyectos:

Co-redactor del Proyecto Forte del Programa de Cohesión Social y Territorial
Uruguay Integra, OPP-Unión Europea en el año 2011.

Co-redactor del Proyecto Interinstitucional “Casa Abierta” y Red Regional de Drogas
del Norte JND-SND en el año 2011.

Co-redactor del proyecto Nodos de Salud Tacuarembó MIDES-MSP-ASSE-IDT en
el año 2011.

Referente ante el MRREE de la temática de Frontera e integrante del grupo
interministerial de comisiones mixtas entre países, a lo largo del periodo 2010-2015.

Responsable por MIDES de los tema de trata y tráfico de personas y refugiados
ante el MRREE y Presidencia de la República, en el período 2010-2015.

Responsable político del intercambio con el Ministerio de Desarrollo Social de Chile
acerca de la Tarjeta Uruguay Social propiciado por los presidentes de Chile y
Uruguay realizado en el año 2012.

Convenio entre el MIDES y MEVIR con el objetivo del usufructo de viviendas
recuperadas por el MEVIR, por parte de las personas usuarias de los programas del
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
46
MIDES en 2014.
Por último, en virtud al cargo y concomitantes responsabilidades, ha participado en
variadas actividades en carácter de ponente, expositor y conferencista.
Coordinación Interdireccional
En el marco de la nueva estructura organizativa del ministerio, por Decreto del Poder
Ejecutivo 273/2013 se crea el Comité de la Coordinación Interdireccional. El mismo es
conducido por una persona de confianza política, con apoyo de un equipo reducido, y
que tiene por funciones: construir y/o fortalecer las agendas de coordinación interna;
facilitar la comunicación de las direcciones entre ellas y con el ministro; atender los
emergentes de la agenda institucional; “tejer en las grietas de la cotidiana institucional”.
La función es asimilada a cargos tales como “Jefe de Gabinete”. Sus tareas y funciones
han sido ya revisadas en el capítulo anterior.
A efectos de dar cumplimiento con las funciones establecidas, se han instalado
espacios de trabajo interdireccionales, se han coordinado diferentes equipos de trabajo
y liderado diversas iniciativas, que se ven a continuación:
Equipos de trabajo.
Comité estratégico de informática. Se trata de un espacio de trabajo entre DIGESE,
DINEM y Coordinación Interdireccional, a efectos de establecer las prioridades
referidas al desarrollo de los sistemas informáticos. En alguna oportunidad se han
sumado a este espacio otras direcciones.
Comité de investigación. A fines de 2012 se crea un grupo de coordinación de las
investigaciones UdelaR- MIDES en el seno de la Coordinación Interdireccional
constituyéndose un ámbito de coordinación, seguimiento y difusión de los resultados de
las investigaciones que tienen cada una de las direcciones e institutos. Su objetivo
general es coordinar las investigaciones que realiza el Ministerio con la UdelaR u otras
instituciones de modo de mejorar la eficiencia en la definición de los contenidos de las
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
47
investigaciones, su pertinencia respecto a los objetivos del MIDES, la política del
Gabinete Social y la articulación de las distintas necesidades de las direcciones.
Los integrantes del Grupo son referentes técnicos que cada Director/a delegó, y
durante los dos años han sido (no de forma permanente todos): Patricia Cossani y
Maira Colacce por Dirección de Políticas Sociales, Lorena Custodio y Francisco Terra
por DINEM, Alejandro Milanesi por DNGT, Ana Laura García y Marcela García por la
DINADES, Santiago Soto y Cecilia Cristar por INJU y Carla Sacchi por Inmujeres.
De ese modo se le dio seguimiento a los productos de investigación y se realizaron
seminarios internos de discusión tanto de los productos finales como en algunos casos
de resultados intermedios.
Las presentaciones de los distintos productos de investigación se sintetizan a
continuación8:
Territorio. Convenio con el Instituto de Ciencia Política-Facultad de Ciencias Sociales.
Se realizaron los siguientes documentos: Relevamiento de ámbitos de coordinación de
políticas en el área metropolitana; Los ámbitos de participación y coordinación
convocados por el MIDES: la articulación interinstitucional en debate; La participación
de la sociedad civil en los espacios interinstitucionales del MIDES; La coordinación
política en los espacios interinstitucionales del MIDES.
Juventud. Temporalidades juveniles y estudio sobre trayectorias. (Verónica FilardoDepto. de Sociología-FCS). Se presentaron en cuatro instancias cuatro de los
documentos realizados en el marco del Plan de Acción de Juventudes 2015-2025:
Desafíos de la educación para adolescentes y jóvenes en Uruguay (Gustavo de
Armas); Políticas públicas de juventud dirigidas a jóvenes rurales (Joaquín Cardelliac y
Agustín Juncal); Jóvenes y cuidado: un aporte para el Plan de Acción (Oriana Montti y
María Sauval); Presentación “Jóvenes y Trans: posibles líneas de acción” (Diego
Sempol).
Evaluación de políticas. Evaluación de las Asignaciones Familiares- PE (Instituto de
Economía-FCCEEA); Estudio de los fundamentos y supuestos implicados en el diseño,
planificación e implementación y evaluación de los programas sociales del MIDES
(Departamento de Trabajo Social-FCS).
8
Todos los trabajos de este listado están finalizados y en algunos casos han sido publicados.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
48
Diversidad sexual y políticas públicas. Generación de información para la
transversalización de las perspectivas de no discriminación y diversidad sexual en las
políticas sociales del MIDES (Depto de Sociología-FCS).
Cuidados. Prestaciones para el cuidado de los familiares del personal del Estado.
Consultoría F. Salas. Documento de avance del relevamiento de los centros de cuidado
realizado por DPS-DINEM, se presentó el borrador para el departamento de Artigas, se
discutió en el grupo. Dependencia: Encuesta de dependencia en el marco de las
prestaciones previstas por la Ley 18651. Presentación de Informe Final. Consultoría
realizada por Cecilia Rossel.
Pobreza. Distribución de vulnerabilidades y estrategias públicas de protección social.
ICP-FCS. Pobreza de tiempo: Incorporando el tiempo en el abordaje y medición de la
pobreza. Consultoría PNUD a cargo de Sofía Maier.
Desarrollo Local. Mapa de capacidades territoriales y oportunidades de intervención
para el desarrollo local con inclusión. Convenio MIDES-IECON-DECON. Asociación
Profundación para la Ciencias Sociales.
Trayectorias. Estudio de las trayectorias vitales de beneficiarios de programas MIDES
(Unidad Multidisciplinaria-FCS).
Programa de Calle. Presentación de las visitas de familiarización realizadas en el
marco de Eurosocial por el PASC a Rumania, Inglaterra y México. Presentación a
cargo del equipo del PASC.
Gasto Público Social. Presentación interna del trabajo realizado por DINEM en
coordinación con MEF y OPP. Estimación por edad y sexo, y análisis de impacto
distributivo.
Programas de DINADES. Revisión y discusión sobre el diseño de programas de
DINADES. Consultoría externa en el marco del proyecto Eurosocial “Política Social:
Fortalecimiento del MIDES de Uruguay”. Presentación de consultoría Agustín Canzani
y Daniel Arroyo.
 Seminarios internacionales. Desde la Coordinación Interdireccional se
organizó junto a CEPAL el Seminario internacional “Políticas Públicas para la
igualdad: Hacia sistemas de protección social universal, el que se realizó el 4 y 5
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
49
de diciembre de 2014 en Montevideo. Los integrantes del grupo de
investigaciones participaron del mismo.
La valoración general que se realiza del ámbito es buena, sobre todo en el primer año
de funcionamiento. Se realizaron reuniones periódicas (cada dos semanas) y se
constituyó un espacio donde se intercambiaba información y resultados que de otro
modo no se conocían y se perdía en el tiempo el objetivo para el cual habían sido
elaborados. En muchos casos se identificaron solapamientos de líneas de investigación
y se trabajó coordinadamente.
En este último año si bien la cantidad de investigaciones realizadas han disminuido, lo
cual es esperable en el fin del período, no se visualizó tan claramente el aporte del
ámbito para el trabajo de cada dirección. De ese modo, la difusión de los trabajos así
como el intercambio de los productos que se van cerrando ha sido más costosa.
Consideramos es un espacio sumamente relevante desde el punto de vista de la
coordinación entre direcciones buscando mejorar la eficiencia en el uso de los recursos
dedicados a la investigación y priorizando las necesidades del Ministerio. Podría
establecerse de forma esporádica pero sistemática, por ejemplo bimensualmente, con
representantes técnicos de cada dirección, que puedan tener una visión general de la
misma. A su vez, es necesario en muchos casos promover el desarrollo de líneas de
investigación que si bien se pueden llevar a cabo externamente la contraparte MIDES
sea interdireccional.
Coordinación del Plan 7 zonas9: la intervención plantea construir una modalidad de
intervención urbana integral, reforzando los programas prioritarios, fortaleciendo las
prestaciones sectoriales en intensidad y accesibilidad, con mejoras en infraestructura
para la convivencia y despliegue de seguridad local estructurada en torno al urbanismo
social y llegada de más policía comunitaria. Concibe al territorio como un factor clave
de producción y reproducción, por tanto se requiere intervenir en él para trasformar la
trama urbana y revertir la desigualdad persistente.
9
Se anexa documento del Plan y la evaluación realizada por la DINEM.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
50
A tales efectos el plan se estructuró en torno a tres componentes: social, mejoramiento
de la trama urbana y seguridad.
La conducción del plan quedó a cargo del MIDES y del Ministerio del Interior (MI) en
conjunto para el componente de mejoramiento de la trama urbana, a cargo del MIDES
el componente social y del MI para el componente de seguridad.
A la interna del MIDES ha sido responsabilidad de la Coordinación Interdireccional el
diseño del plan (junto a la DINEM), la articulación interinstitucional e implementación
del componente social y mejoramiento de la trama urbana.
Coordinación de los programas prioritarios: Jóvenes en Red, Cercanías y Uruguay
Crece Contigo (UCC) se ratifican como prioritarios a partir de que el Consejo de
Ministros del 9 de noviembre de 2012 reafirmó el rumbo estratégico de la Reforma
Social, la que combina reformas estructurales en proceso de construcción permanente,
acciones afirmativas sobre derechos vulnerados y acciones focalizadas para alcanzar a
la población en situación de mayor vulnerabilidad. A la fecha del Consejo, cada
programa se encontraba en diferentes etapas de implementación. Desde el inicio fue
intención del MIDES establecer canales de articulación entre los tres programas a los
efectos de optimizar recursos, evitar llegar a los mismos núcleos y poder visualizar
estrategias conjuntas para la obtención de diversas materialidades que pueden ser
traducidas en prestaciones. No fue posible realizarlo al inicio, varias fueron las
dificultades que se presentaron en su momento. En 2013, al implementarse el Plan 7
zonas, con la ampliación de cobertura de los tres programas en todas las zonas, la
coordinación se imponía dado que los mismos confluirían en micro territorios bien
delimitados. En esta oportunidad la coordinación fue posible y sostenida al día de hoy
con reuniones mensuales. Desde la Coordinación Interdireccional se ha promovido y
acompañado fuertemente al inicio de la articulación de los programas tomando
distancia a medida que la misma se fue fortaleciendo. Asimismo, se ha cooperado en la
generación de prestaciones a través de varios convenios que permitieron conformar
una canasta de prestaciones detectadas por los programas como necesarias. Es así
que se concretaron los siguientes convenios: INACOOP (atención odontológica),
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
51
SUNCA (mitigación de viviendas), INSTITUTO CACHON (soporte de lentes) y con la
Intendencia de Montevideo y la Junta Nacional de Drogas para la instalación de Aleros
(dispositivos comunitarios para el trabajo con personas con consumo problemático de
sustancias). Todos los convenios han sido valorados como un valioso aporte para las
diferentes intervenciones que los programas realizan. El nivel de ejecución es dispar ya
que no todos pudieron empezarse en los tiempos estipulados.
Iniciativas.
Diagnóstico participativo de género: dando seguimiento a un proyecto conveniado
en el año 2013 con la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM) de la OEA, en julio de
2014 se llevó adelante el Diagnóstico Participativo de Género, que consistió en la
aplicación de una metodología participativa basada en talleres y entrevistas grupales
liderado conjuntamente por las asesoras de la CIM y un equipo de trabajo integrado por
representantes de Inmujeres, la secretaría técnica de la DINADES, Relaciones
Internacionales y la Coordinación Interdireccional. En la actualidad se cuenta con un
informe final en estado borrador, estando a la espera de la versión final que prepare la
CIM-OEA.
Bonos de cuidados: se apoyó en la creación y desarrollo de la gestión del programa
de bonos de cuidados en el marco del Sistema de Cuidados, focalizado en una primera
etapa, a los programas prioritarios fundamentalmente en las 7 zonas de Montevideo y
Canelones.
Asistentes personales: se participó en el equipo técnico político de este programa
mediante la reglamentación de la Ley N°18651, coordinando con el Banco de Previsión
Social (BPS) el despliegue del mismo en 2014. Se trabajó en la Encuesta de
Dependencia que fue realizada en 2013 mediante una consultoría, la cual facilita los
insumos para la focalización del programa de Asistentes, generando información no
relevada hasta el momento y de suma utilidad para el diseño de políticas de cuidados
en discapacidad y dependencia. Actualmente se continúa trabajando en la mejora de
los procesos del programa y en la coordinación e intercambio de la información de cada
etapa con BPS.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
52
Ventanilla Única: impulsado por el Gabinete Social con el apoyo de la Agencia de
Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información (AGESIC), se conformó un equipo
interministerial coordinado por el MIDES a los efectos de diseñar una ventanilla única
social. Desde el punto de vista conceptual la Ventanilla Única es la atención que se
realiza a través de un mismo punto, ya sea presencial o virtual, en donde las personas
acceden a varios servicios y trámites del Estado, de diferentes niveles y naturaleza. Se
busca minimizar las dificultades derivadas de la dispersión territorial y virtual que
enfrenta la población en el acceso a los bienes y servicios sociales. El objetivo del
actual proyecto es desarrollar el acceso a los beneficios y derechos sociales de la
población, a través de la atención en común de los diferentes organismos vinculados al
área social. Los organismos involucrados actualmente en el proyecto son: Ministerio de
Educación y Cultura, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Vivienda
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, Ministerio de Salud Pública, Ministerio de
Desarrollo Social, Ministerio del Interior, Ministerio de Turismo y Deporte, Agencia para
el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del
Conocimiento, e Instituto Nacional del Niño y Adolescente del Uruguay.
A la interna del MIDES se ha trabajado interdireccionalmente para el diseño e
implementación. Una vez cerrado el proyecto e implementado, la ventanilla única se
aloja en la estructura de la Dirección Nacional de Gestión Territorial, División de
Descentralización, Departamento de Mejora continua de la Atención Ciudadana. Véase
el documento completo en anexos.
Representaciones.
Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA): fue creado por Ley N°
19.172 el 20 diciembre de 2013. Reglamentado por decreto el 6 mayo de 2014. El
IRCCA queda constituido por Resolución del Poder Ejecutivo el 12 mayo 2014. El
Presidente de la República y Presidente de la Junta Nacional de Drogas (JND), impone
en sus cargos a Augusto Vitale, Fernando Olivera (JND), Gonzalo La Rosa, Daniela
Osores (MSP), Alberto Castelar, Inocencio Bertoni (MGAP), Pablo Cechi, Agustín
Lapetina (MIDES), titulares y alternos respectivamente.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
53
Se comenzó el trabajo desde la redacción del decreto reglamentario con el grupo de
trabajo coordinado por la secretaría de drogas y luego las tareas específicas de
implementación de lo establecido por la normativa. A continuación se enumeran en
forma sintética las principales acciones realizadas hasta el momento:

Confección y lanzamiento de página web institucional.

Convocatoria a organizaciones de la sociedad civil y establecimiento de espacio
de diálogo.

Sistemas de información y arquitectura tecnológica para toda la solución global
de demanda de registros, auto cultivo, clubes, dispensación en farmacias y
control de la producción (sistema de trazabilidad).

Implementación de registros para clubes y auto cultivo.

Firma de convenio con el Correo para contar con una red fuerte en todo el país
para la realización de los registros.

Firma de convenio con Facultad de Química, proyecto de investigación en
analítica y genética del cannabis que también sirve para laboratorio del IRCCA.

Contratación del Polo Tecnológico de Pando para la validación de equipos de
control en el tránsito y el ámbito laboral. Proceso complejo de discusión.

Diseño de la operativa del negocio de producción, redacción de pliegos para
llamado a expresiones de interés y luego pliego definitivo para procedimiento de
selección de licenciatarios (Condiciones, precios, tiempo, seguridad, distribución,
etc).

Dirección y gestión de todas las inversiones de infraestructura para dejar en
condiciones el predio cedido por el Ministerio del Interior para la centralización
de la producción a gran escala.

Negociación internacional sobre la importación y utilización de variedades
exclusivas de cannabis.

Pasos para la instalación del invernáculo IRCCA en convenio con el INASE para
la cría y programa de mejoramiento de plantas madres.

Asesoramiento y acuerdos para la investigación científica con la UdelaR.

Participación en la redacción del decreto reglamentario del cáñamo industrial.

Diálogo y negociación con el Centro de Farmacias para el negocio de expendio
en farmacias.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
54
Representación Uruguay Crece Contigo (UCC): se participó en la mesa
interinstitucional de Uruguay Crece Contigo. La mesa fue convocada en el primer año
del programa y se dejó de convocar durante 2013. En 2014 no se ha convocado. Se ha
trabajado puntualmente de forma coordinada en lo referente a Tarjeta Uruguay Social
(TUS), programa de Bonos de Cuidados y aspectos operativos del despliegue del
programa en sus inicios. El MIDES aportó módems para UCC en las conexiones a
internet de los operadores en la primera etapa del programa y continuó otorgando el
apoyo.
Representación Comité Nacional del Plan CAIF: se realizaron coordinaciones con
CAIF, se participó en la representación interinstitucional del Comité Nacional CAIF, se
realizó el programa piloto CAIFs inclusivos durante un año, impulsado por Pronadis y la
Dirección de Políticas Sociales del MIDES.
Interlocución con Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el actual proyecto
Apoyo a la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia (ENIA) UR-L1046 2414/OCUR. A partir de la reestructura se vincula administrativamente con el Área Gestión
Financiero Internacional y políticamente con la Coordinadora Interdireccional. Desde
este espacio se centralizan las coordinaciones establecidas en el mismo préstamo
(misiones oficiales, rendiciones de carteras, etc) a la vez que es la vía de contacto para
el establecimiento de nuevas cooperaciones no reembolsables, modificaciones a
proyectos en curso, intercambios técnicos con la RIPSO, etc. Conjuntamente con el
equipo de seguimiento de la ENIA, ubicado en la Dirección de Políticas Sociales, se
organiza el Plan Operativo Anual (POA) por medio del cual se acuerdan los
presupuestos anuales para cada una de las líneas de acción establecidas en el
préstamo y se le da seguimiento al grado de ejecución.
Representación institucional en la Comisión de Seguimiento del proyecto Gas
Sayago S.A: Dando respuesta a la solicitud de la Dirección Nacional de Medio
Ambiente (DINAMA/ of. 473/2014), se ejerce la representación conjunta entre la
Coordinación Interdireccional y la DNGT. Al mes de diciembre 2014, se realizaron tres
sesiones de la comisión en las que participan actores institucionales y representantes
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
55
de las organizaciones vecinales, a fin de monitorear el desarrollo de la instalación de la
empresa (Gas Sayago S.A) y sus impactos ambientales y sociales.
Unidad Ejecutora 001
Dirección General de Secretaría
(DIGESE)
Situación de partida.
Al asumir la Dirección General de Secretaría en noviembre de 2012, se detectan
fundamentalmente
tres
nudos
críticos
que
afectaban
en
ese
momento
el
funcionamiento general del MIDES.
 El proceso de reestructura orgánica institucional impulsado por las
oficinas transversales Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC), Oficinas de
Planeamiento y Presupuesto (OPP) y Contaduría General de la Nación (CGN) a
partir del diseño institucional elaborado por las autoridades del MIDES en
funciones desde el mes de julio de 2011, el cual se empezó a implementar en
paralelo con los trabajos necesarios para formalizar su aprobación por parte de
los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
 La
multiplicidad
de
vínculos
contractuales
de
trabajadores/as
que
desempeñan funciones de carácter permanente en las unidades organizativas
que integran la estructura orgánica del MIDES. Aproximadamente sólo una
cuarta parte revisten como funcionarios públicos. Las demás personas son: a)
contratos a través de Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs) con los que el
MIDES celebra convenios, b) contratos a través de convenios con la
Profundación para las Ciencias Sociales y c) contratos a través de la
Corporación Nacional para el Desarrollo (CND). Esta coexistencia de variados
vínculos que aún no ha podido ser resuelta, genera múltiples problemas de
diversa índole, la mayoría de los cuales subsiste al día de hoy: diferencias de
derechos en materia de pagos de salarios vacacionales, horas extra, cargas
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
56
horarias, ajustes salariales en momentos y por porcentajes diferentes, licencias
por estudio, por enfermedad, etc, cambio de organización contratante por
diferentes motivos lo que implica la pérdida de antigüedad en el puesto de
trabajo, etc.
En ese momento existía un desconocimiento central casi total acerca de la
composición de ese universo de personas contratadas en cuanto a sus
identidades, funciones, remuneraciones, organizaciones contratantes, fechas de
culminación de sus contratos, trayectoria en la institución, etc. Al no existir
registro centralizado de las personas, no existía, en muchos casos, registro de
asistencia por lo que resultaba muy difícil poder aplicar descuentos en caso de
faltas al servicio o ejercer control sobre el horario compensatorio realizado o
usufructuado, en los casos en que correspondiera.
 Las dificultades para poder realizar en tiempo y forma los pagos a las OSCs
con las que el MIDES celebra convenios, tanto para la gestión de diferentes
Programas como para el Fortalecimiento Institucional. Esto motivado por
diversas causas, algunas imputables a la Administración, otras a las propias
OSCs. Entre las primeras: expedientes que se inician tardíamente, insuficiencia
del crédito presupuestal para realizar las afectaciones de crédito en el momento
oportuno, pliegos con “errores técnicos”, demoras en la tramitación, etc. Entre
las causas imputables a las OSCs: ofertas con errores que deben ser
desestimadas determinando la realización de nuevos procedimientos, demoras o
errores
en
las
rendiciones
de
cuentas
de
las
partidas
transferidas,
incumplimiento en requisitos excluyentes, como la inscripción en el Registro
Único de Proveedores del Estado (RUPE), por ejemplo.
A partir del reconocimiento de los aspectos de la realidad que no pueden ser
modificados, sobre todo en los nudos críticos segundo y tercero, se trabajó sobre los
aspectos que sí admitían espacios de mejora.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
57
Avances y logros.
Con relación a la reestructura organizativa:
 Se crean 355 cargos presupuestales, fundamentalmente en grados de ingreso
de los diferentes escalafones de las Unidades Ejecutoras 01 (DIGESE) y 02
(DINADES). Este número fue el máximo de cargos que permitió crear el
financiamiento disponible.
 Se reordenan los Departamentos y Sectores conforme a la estructura de
Áreas y Divisiones aprobada por la reestructura y a las pautas dadas por las
oficinas transversales que apuntan a uniformizar la composición de las
direcciones generales de los distintos ministerios. Es así que se realizan los
movimientos necesarios para una reubicación lógica de varias unidades
organizativas las que se ven reflejadas en el organigrama vigente hasta el nivel
de Departamentos.
 Paralelamente se redireccionan varias de las tareas que se realizan en
diferentes unidades agrupándolas con criterio de especialización en las
dependencias correspondientes.
 Se definen los niveles remunerativos de Directores de Áreas, División,
Programas y Departamentos, clasificándolos en estratégicos y no estratégicos
conforme a las prioridades políticas definidas por la Administración.
Con relación a la situación del personal del MIDES:
 Se instrumenta y concreta la realización de un Censo a todos/as los/as
trabajadores/as contratados/as que prestan funciones permanentes dentro de
la estructura organizativa del Ministerio, el que se pretende mantener
actualizado.
 Se procede a la apertura de legajos personales para todas estas personas, los
que se encuentran actualmente en proceso de digitalización.
 Se universaliza el registro de la asistencia diaria por parte de todos los
trabajadores y funcionarios.
 Se concentran en DIGESE todas las comunicaciones con las organizaciones
contratantes a los efectos de dar altas de trabajadores/as o modificar
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
58
remuneraciones o cargas horarias. De todos estos movimientos se cursa aviso
simultáneo al Área de Gestión Humana para su registración.
 Todas las renuncias de trabajadores/as se canalizan desde los respectivos
servicios hacia el Área de Gestión Humana y desde ésta hacia el organismo
contratante.
 Se
dispone
y
trabajadores/as
comunica
entre
que
diferentes
todo
movimiento
unidades
de
funcionarios/as
organizativas
debe
y
quedar
documentado por resolución dictada por la Dirección de la U.E. 02 o por la
Dirección General de Secretaría, según corresponda.
 Se designan y capacitan referentes de parte de novedades en cada dirección o
división, los que son responsables de comunicar a Gestión Humana las
incidencias de trabajadores/as y funcionarios/as.
 En materia de derechos se extienden a todas las personas contratadas los
mismos que poseen funcionarios/as públicos/as de la institución en materia de
días de licencia por estudio, por enfermedad, por mudanza, por fallecimiento de
familiares, por cuidado de familiares enfermos, etc. (Se anexa documento
detallado de los mismos, aprobado y firmado por todo el Gabinete Ministerial).
 En materia de beneficios:
 Se extiende el pago de Guardería para la totalidad de funcionarios/as y
trabajadores/as contratados/as.
 Se instrumenta la entrega de una canasta navideña a todos los vínculos no
presupuestados.
 Se pone en funcionamiento la Sala de Lactancia.
 Se suscriben numerosos convenios con clubes deportivos, centros de
estudios, comercios varios, que ofrecen descuentos a funcionarios/as y
trabajadores/as.
 Se crea e instala la Comisión para la Prevención y Atención del Acoso
Sexual y las Inequidades de Género.
 Se empiezan a pagar los viáticos al exterior conforme a lo que establecen las
normas.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
59
 Se lleva a cabo la evaluación de los funcionarios/as correspondiente al
Ejercicio 2013.
 Se instrumenta la evaluación de trabajadores/as contratados/as que por
primera vez serán objeto de este proceso en el Ejercicio 2014. Este insumo será
importante a la hora de tomarse decisiones al respecto a la regularización de
estos vínculos laborales.
 Se negocia con UTMIDES y se aprueba un nuevo formato para la evaluación
del personal de campo de DINEM, como así también sobre el reglamento
interno de sus condiciones de trabajo.
 Se incrementa el número de funcionarios/as públicos/as a través de la
incorporación de 92 provisoriatos que deberán ser objeto de evaluación en el
curso de los próximos meses. Entre ellos se destacan dos llamados para
incorporar personas trans por los cuales hoy día cuenta el MIDES con 5
personas trans en puestos administrativos y 2 en funciones de portería. También
pasaron a la calidad de provisoriatos, 21 contratos temporales de derecho
público.
En relación con las contrataciones de OSCs y/o cooperativas sociales y de
trabajo:
 Dentro de los límites de las normas en la materia, se simplificó en todo lo
posible el procedimiento de las Licitaciones Públicas y Abreviadas.
 Se simplificó y mejoró la redacción de los Pliegos de Condiciones
Particulares, los que pasaron a ser elaborados por el propio Departamento de
Adquisiciones, de manera de facilitar la admisibilidad de las ofertas.
 Se establecen vínculos con la Fundación Ricaldoni (Facultad de Ingeniería) y se
logra concretar la celebración de un convenio para la contratación de personal
técnico para el Área de Tecnología y Gobierno Electrónico y otras dependencias,
con posibilidades de extensión a otros acuerdos.
 En el caso de las Cooperativas Sociales y de Trabajo contratadas para brindar
servicios en el ámbito de actuación de la División Logística (choferes, limpieza,
mantenimiento y servicios), se instrumentó el control de asistencia de sus
trabajadores/as mediante el registro de huella en un reloj control independiente
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
60
del destinado a funcionarios/as realizándose el consiguiente contralor de las
horas facturadas.
 Se afinaron los criterios de auditoría de las rendiciones de cuentas presentadas
por las OSCs y se diseñó una metodología uniforme de control de
rendiciones de cuentas que permitió mejorar el sistema. Se aplica el
Pronunciamiento 20 del CCEAU avalado por el Tribunal de Cuentas de la
República solicitándose sólo en forma aleatoria la documentación respaldante.
 Se instauró el sistema de pagos electrónicos que permite mayor seguridad y
ahorro de tiempo.
Los nudos críticos explicitados contienen algunas dificultades, a saber:
Con relación a la reestructura organizativa. La implementación de la nueva
estructura organizativa de la DIGESE se dio sin mayores dificultades, con mínimas
resistencias rápidamente superadas. La creación de la Dirección Nacional de
Desarrollo Social (DINADES), de la cual pasaron a depender todos los programas
sociales del MIDES, descongestionó la labor de la DIGESE y redujo su ámbito de
control. Esto también se vio favorecido por el reordenamiento de unidades
administrativas que en su totalidad dependen de las seis divisiones “clásicas” y propias
de las Direcciones Generales de Secretaría de todos los ministerios: Logística,
Financiero-Contable, Gestión del Financiamiento Externo, Jurídico-Notarial, Secretaría
Técnica y Tecnología y Gobierno Electrónico.
En el caso particular del MIDES, existen dos direcciones nacionales: la Dirección
Nacional de Evaluación y Monitoreo (DINEM) y la Dirección Nacional de Gestión
Territorial (DNGT). Si bien dependen jerárquicamente de DIGESE, en realidad
coordinan su trabajo y responden directamente a las órdenes de trabajo del Ministro. Lo
mismo
ocurre
con las
Unidades Asesoras
en
Comunicación
y Relaciones
Internacionales y Cooperación.
Si bien estas particularidades no representan una dificultad mayor para el
funcionamiento, la verdad es que tampoco reflejan exactamente las líneas de mando
reales en relación a estas unidades organizativas.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
61
Con relación a la situación del personal del MIDES. Hasta los primeros meses del
año 2013 se realizaron varios llamados a concurso pero los puestos que se
concursaron fueron para cubrir funciones vacantes, no fueron llamados destinados a
regularizar funciones que se venían desempeñando con personal contratado. De todas
formas, las personas contratadas se presentaron en su gran mayoría a estos llamados
aunque muchas veces esto les significara cambiar de lugar de trabajo. Al competir con
otras personas, el resultado de los llamados fue que se repartieron en porcentajes
iguales los que fueron ganados por personas que ya se encontraban trabajando en el
MIDES y los que fueron ganados por gente que no lo estaba. La Oficina Nacional de
Servicio Civil no permitió poner en los llamados (tal como pretendían UTMIDES y
AFINJU) ninguna cláusula que hiciera referencia a algún puntaje o mérito especial por
ser ya trabajador/a del MIDES.
Al no ser incluido por el Poder Ejecutivo en el proyecto de Rendición de Cuentas 2012,
el artículo propuesto por el MIDES en acuerdo con los gremios, para regularizar, previa
evaluación, a trabajadores/as que vinieran trabajando en el organismo por períodos
superiores a los dos años, la UTMIDES se declaró en conflicto, dejando de concurrir a
los ámbitos de negociación bipartita que se venían celebrando quincenalmente con
Ministro, Subsecretario y Directora General.
La falta de una postura política clara y consensuada por la fuerza política y el propio
Poder Ejecutivo en cuanto a la forma de resolución de esta situación ha sido un
importante obstáculo que ha impedido instrumentar una salida al problema.
Asimismo, la complejidad de las etapas de los llamados a concurso y la lentitud
de todo el proceso determinan que no sean tampoco la herramienta más
adecuada para la provisión de los puestos que van quedando vacantes o que es
necesario proveer para la puesta en marcha de los nuevos programas o cometidos que
se van definiendo políticamente.
Otro elemento que contribuye a complejizar la situación es la disparidad de derechos
existentes en los ámbitos del trabajo público y del trabajo privado. A fin de reducir
las rispideces que estas diferencias generan entre compañeros/as de trabajo que
comparten tareas y espacios de trabajo comunes, se optó por generalizar la
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
62
normativa propia de funcionarios/as públicos/as a todo el universo de
trabajadores/as permanentes por ser ésta, generalmente, la más beneficiosa. Pero
esta generalización de beneficios no puede darse en sentido inverso, aplicando a los
públicos los beneficios de los privados, como por ejemplo, es el caso del pago de
salarios vacacionales. Otra dificultad reciente tiene que ver con las cargas horarias de
los nuevos puestos presupuestados, los que deben cumplir 8 horas, mientras que el
contrato a través de OSC puede ser por 7, 6 o incluso menos carga horaria si así se
necesita y se acuerda con la persona.
Al aprobarse recientemente el Estatuto del Funcionario Público, el Reglamento MIDES
debe ser adaptado y adecuado al mismo. Esto implicaría en algunas situaciones la
pérdida de algunos beneficios como podría ser el caso de las licencias especiales por
mudanza o para el cuidado de familiares enfermos, no contempladas en el Estatuto.
Con relación a la contratación de OSCs, cooperativas sociales o de trabajo. Para
la contratación de estas organizaciones, salvo en el caso de las cooperativas sociales
que pueden ser contratadas en forma directa, necesita el MIDES realizar llamados a
Licitaciones Públicas o Abreviadas, dependiendo del monto total por el período que
dure el contrato más las posibles prórrogas. La engorrosa tramitación de cada
procedimiento, por más que se haya trabajado en su simplificación, unida al alto
número de procedimientos licitatorios de esta naturaleza dada la gran cantidad de
programas y servicios que el MIDES brinda, plantean un panorama complejo,
dificultando un adecuado seguimiento de cada pieza documental. Además, las
organizaciones que convenian con el MIDES suelen tener escasa infraestructura
administrativa motivo por el cual cometen múltiples errores u omisiones al
momento de presentar sus ofertas, lo que determina que un número importante de
licitaciones deban ser declaradas como desiertas, dando así lugar a un nuevo
procedimiento, el de la Compra Directa por Excepción que arranca desde “cero”.
Otro obstáculo es el no contar desde el principio del año con la totalidad del
crédito presupuestal necesario. Aproximadamente una tercera parte del presupuesto
ejecutado se financia con refuerzos de rubros y la necesidad de que todos los gastos
cuenten con previa afectación del crédito presupuestal determina que no se pueda dar
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
63
curso a ningún procedimiento hasta haber recibido el refuerzo. Por ejemplo, en el
Ejercicio en curso, 2014, las partidas solicitadas a fines de enero recién fueron
concedidas a fines de mayo, luego de una extensa negociación. Esto provocó graves
retrasos en la mayoría de los procedimientos, lo que pudo ser medianamente
compensado con la autorización del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para
tramitar algunos pagos a organizaciones por la vía de Anticipos de Tesorería.
Acciones pendientes.
En cuanto a la reestructura organizativa:
 Sería importante poder reforzar los recursos humanos de DIGESE sobre todo
en las unidades que tienen directa relación con la tramitación de las
contrataciones relacionadas con los programas sociales y con el personal del
MIDES: Área Financiero-Contable, Dpto. de Adquisiciones, Unidad de
Convenios, Secretaría Técnica y Área de Gestión Humana.
 Asimismo, reforzar el soporte administrativo de la Dirección Nacional de
Desarrollo Social para un más puntual arranque de los procedimientos y un
adecuado seguimiento de los mismos.
 Continuar avanzando en la simplificación de trámites y la eliminación del
formato papel de las piezas documentales dada la excelencia de la herramienta
informática disponible para el expediente electrónico. Resulta fundamental en
este punto la negociación con los organismos de contralor, Auditorías de CGN y
TCR, las que se vienen llevando adelante en estos momentos sin haber arribado
todavía a un acuerdo.
 No está directamente relacionado con el punto pero resulta imprescindible
descongestionar el edificio de la sede central. La necesidad de generar
espacios de trabajo para dar cabida a nuevas oficinas llevó a que existan tres
niveles realmente superpoblados y que impedirían obtener la habilitación de
Bomberos, dado que los espacios de trabajo han avanzado sobre los espacios
de circulación impidiendo la ágil evacuación de esos espacios en caso de
incendio. Sin la gravedad de esta situación, existen numerosos equipos de
trabajo con graves dificultades de espacio lo que entorpece el cumplimiento de
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
64
las tareas. Se sugiere proceder a la búsqueda de apartamentos para alquilar
en las proximidades de la sede central. La División Logística ya ha avanzado
en esa dirección.
En cuanto a la situación del personal del MIDES:
 Será el desafío de la próxima administración ministerial lograr la regularización
de un porcentaje importante de los más de 1000 vínculos laborales
formalizados hoy día a través de convenios con OSCs. El formato de
regularización por el que se opte requerirá del apoyo político del partido de
gobierno y debería ser llevada adelante en los primeros años de gestión, ya sea
a través de una presupuestación de las personas que actualmente están en
funciones y que cumplan determinados requisitos o a través de llamados a
concurso.
 En caso de optarse por llamados a concurso sería un elemento importante para
descomprimir la presión que ejercerán los gremios sobre este punto, que se
pudiera contemplar en los mismos que la “antigüedad” o “experiencia” de
trabajo en el MIDES sea valorada como un mérito puntuable en la medida
que existan evaluaciones positivas.
 Tal como se informó en líneas anteriores, se dispone de 355 cargos creados
por el decreto de reestructura, los que mayormente se financian con la
transferencia de gastos de funcionamiento a retribuciones personales que fuera
autorizada por las rendiciones de cuentas de los años 2010 y 2011. Este
número de cargos permitiría la regularización de aproximadamente una
tercera parte de los puestos contratados existentes. Se sugiere prever
alguna norma similar que incremente el número de cargos posibles a crear.
 No obstante la necesidad de que se regularicen estos vínculos, también sería
importante poder dejar “abierta” una herramienta que preserve la capacidad
actual del MIDES de rápidamente cubrir una función que quede vacante o
incrementar la dotación de un equipo cuando las necesidades del servicio así lo
hagan necesario. Habría que pensar en cómo poder hacer desde la estructura
estatal, algo parecido a lo que hace la OSC. Se necesitaría generar el marco
legal para ello.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
65
 En lo que hace a funcionarios/as presupuestados/as, queda pendiente la
realización de la promoción para ocupar 84 vacantes de ascenso para lo
cual la DIGESE definió conjuntamente con el Área de Gestión Humana los
criterios para dicha provisión. Estos criterios podrán ser revisados por las nuevas
autoridades y realizar los ajustes que entiendan del caso.
 Está también pendiente la realización de un concurso interno de ascenso
para la provisión de los cargos de Auditor Interno y Director de Mejora
Continua creados por el decreto de reestructura conforme a pautas de OPP y
ONSC.
En cuanto a la contratación de OSCs y/o cooperativas sociales y de trabajo:
 Al amparo de lo que prevé el Artículo 37° del TOCAF, se iniciaron contactos
con la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado a quienes se
presentó el diseño de un procedimiento especial para la contratación de
estas organizaciones para la gestión de los diferentes programas sociales del
MIDES, el que fue recibido con beneplácito y comprensión de lo inadecuado de
los procedimientos licitatorios para el tipo de servicios que necesita el MIDES y
el espectro de oferentes que integran nuestro mercado. El procedimiento
propuesto está basado en los principios del procedimiento administrativo sobre
todo los de publicidad y libre concurrencia de oferentes. Requerirá de
aprobación por parte del Poder Ejecutivo, previo informe favorable de la ACCE y
del Tribunal de Cuentas de la República.
 Dado que el pago a las organizaciones y cooperativas se realiza por el
mecanismo de “Transferencias” de fondos públicos a fin de poder obtener
detalladas rendiciones de cuentas del uso de dichos recursos, debería incluirse
en la Ley de Presupuesto una norma específica para el MIDES que, por lo
menos, para el caso del interior del país, permita que los integrantes de los
equipos técnicos que presentan las Organizaciones de la Sociedad Civil en
sus ofertas, puedan percibir retribuciones por más de una vía. Actualmente,
forzados por la realidad de la insuficiencia de personal técnico (profesionales y/o
estudiantes avanzados) para cada uno de los programas, se ha tenido que
resignar el principio del único vínculo y se está aceptando el doble vínculo hasta
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
66
un máximo de 44 horas semanales. Pero en puridad, no existe un marco legal
para esta disposición, por lo que sería bueno generar la norma que así lo
permita. Cabe acotar que esto fue sugerido en conversaciones con el Área
Jurídica del Tribunal de Cuentas.
 Se ha avanzado en conversaciones internas para el desarrollo de un
software que, a partir de las actuaciones que se van o se vayan registrando en
el expediente electrónico, permita un seguimiento de cada convenio, desde el
arranque del procedimiento hasta el último pago y presentación de la última
rendición de cuentas. Este software deberá alertar sobre fechas de vencimiento
y permitir la visualización de información actualizada en tiempo real sobre la
totalidad de los procedimientos, agrupados indistintamente, por programa, por
OSC, por fecha de suscripción o vencimiento, programar los pagos, etc. Nuestra
Área de Tecnología y Gobierno Electrónico estaría en condiciones de hacerse
cargo de este desarrollo.
Finalmente, permítase la formulación de una sugerencia de cara a lo que
seguramente será en el 2015 un año de alto nivel de conflictividad pues son
importantes las reivindicaciones que los dos sindicatos –UTMIDES y AFINJUaspirarán ver contempladas en la Ley de Presupuesto, las que no son de sencilla
resolución.
Sobre todo la UTMIDES, a partir de la última elección de nuevos integrantes de la
Comisión Directiva ha adoptado un estilo de permanente confrontación, lo que ha
vuelto muy difícil el diálogo con las autoridades.
Por lo expuesto, es que se sugiere se incorpore al Ministerio la figura de un
“negociador” experto en relaciones laborales, que responda a los lineamientos
políticos de Ministra y Subsecretaria y que sea la interlocución con los gremios,
preservando así el vínculo con las autoridades y evitando el desgaste que provoca este
tipo de enfrentamientos.
Quedan en anexos, documentos donde se profundiza lo realizado, lo pendiente y las
sugerencias de cada una de las divisiones.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
67
Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo
(DINEM)
La Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (DINEM) tiene como misión ejercer la
rectoría en el monitoreo y evaluación de planes, programas, acciones, dispositivos y
proyectos sociales en el territorio nacional, así como en la construcción y gestión de la
información necesaria para mejorar la implementación y el diseño de los mismos.
Entre sus cometidos se encuentran:
I. Apoyo al diseño de programas en términos de planificación y evaluación.
II. Monitoreo y evaluación de políticas y programas sociales.
III. Monitoreo y evaluación de dispositivos de atención ciudadana y articulación
territorial.
IV. Ejercer la rectoría en la construcción y gestión de los Sistemas de Información
necesarios para las políticas sociales.
V. Mantener y desarrollar un sistema que construya, organice y difunda información
sobre temas sociales de interés público.
VI. Coordinar la gestión y el desarrollo de un sistema integrado de información del
área social.
VII. Desarrollar el trabajo de campo necesario para: la inclusión de beneficiarios a
planes y programas sociales; el desarrollo de actividades de evaluación y
monitoreo; y la implementación de estudios o investigaciones específicas.
VIII. Generar estudios e investigaciones pertinentes sobre la realidad social.
IX. Contribuir a la consolidación de una cultura de evaluación y rendición de
cuentas, a partir de la difusión de los resultados de los distintos productos de la
dirección.
A partir de la reestructura ministerial implementada a partir de 2012, y a efectos de
llevar adelante los principales cometidos de la Dirección, ésta pasa a estar formada
por cinco Divisiones: Estudios Sociales y Trabajo de Campo, Monitoreo, Evaluación,
Sistema integrado de información del Área Social, y Observatorio Social de Indicadores
y programas.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
68
A continuación se presenta una síntesis por cada división de los objetivos, actividades,
metas y logros de lo desarrollado en el período 2010-2014.
División Estudios sociales y Trabajo de campo.
Contexto.
Entre los años 2008 y 2011, en el marco del Plan de Equidad, a partir de la información
relevada en el PANES y la postulación en BPS para solicitar las Asignaciones
Familiares del Plan de Equidad (AFAM-PE), el trabajo de campo del ministerio pasa a
tener un rol orientado a la verificación y seguimiento de la situación de los hogares
(integración del hogar y condiciones socioeconómicas) y la actualización de domicilios.
Durante este período el total de visitas fue de 24 mil, lo que responde a un
promedio anual de 6 mil. En setiembre de 2011, producto de los objetivos de gobierno
planteados en el marco de la reducción de la pobreza y erradicación de la indigencia en
el período 2010-2014, se prioriza y redefinen los objetivos del trabajo de campo. Estos
son la identificación y georreferenciación de hogares en peor situación de
vulnerabilidad socioeconómica y la corrección de la focalización de las transferencias
monetarias del Plan de Equidad, fundamentalmente la Tarjeta Uruguay Social (TUS).
En este marco, la DINEM pasa a dirigir el trabajo de campo del ministerio (Unidad de
Seguimiento Operativa) y a unificarlo en su estructura junto al área técnica10 (en aquel
momento, Unidad de Seguimiento de Programas), lo que posteriormente- a partir de la
reestructura- se denominará División Estudios Sociales y Trabajo de Campo.
Para el cumplimiento de los nuevos cometidos asignados se profesionalizó el trabajo
de campo, dotándolo de mayores recursos y presupuesto durante el primer año de
gestión (2012). Se incorporaron más recursos humanos y mayor calificación en los
procesos de trabajo. Se tecnificó la sección encargada de Mapeo, incorporando
técnicos en Geografía y sistemas de información geográfica, profesionalizando la tarea.
10
El cometido de esta Unidad consistía en brindar asesoramiento, elaborar insumos analíticos para el diseño,
instrumentación y mejora de programas, generar estudios pertinentes sobre la realidad social y desarrollar
proyectos de innovación y desarrollo para la gestión e instrumentación de programas.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
69
Se incorporó tecnología y desarrollo de software para instrumentar el sistema de
información y seguimiento para la gestión del circuito del trabajo, generando sistemas
que “dialogan” con el resto de las instituciones del Estado y sistemas de información
(ej: DNIC, SMART, BPS, SIIAS). Se implementó una metodología de trabajo de
campo11 masiva (por densidad de "puntos") orientada y monitoreada técnicamente a
partir de estudios específicos.
En los años siguientes (2013-2014), los recursos y el presupuesto orientado
específicamente al trabajo de campo ha ido disminuyendo, a la vez que se han
generado capacidades para consolidar el trabajo de la División como prestadora de
servicios de información y asesoramiento técnico para la implementación de políticas
públicas.
Acciones y metas alcanzadas en el período Setiembre 2011-Noviembre 2014.
Durante el período se han instrumentado las acciones que se detallan a continuación,
alcanzando los siguientes resultados y logro de metas:
Definición y consolidación de la nueva estructura de la División.
 Se creó el Departamento de Geografía, y a su interior:
 Se creó el Departamento de Análisis y Estudios Sociales, encargándose de los
cometidos antes asignados al área técnica de la Unidad de Seguimiento de
Programas e incorporando nuevos.
 Se creó el Departamento de Soporte y Administración, donde se unificaron las
actividades de sistematización y procesamiento de datos (digitación, verificación
e impacto en las bases de BPS y SMART), actividades de crítica y revisión de
formularios en soporte papel, actividades vinculadas a la logística para el
11
El trabajo de campo se instrumentó a partir de 2 modalidades: a) Modalidad censal, censo vivienda a vivienda en
microterritorios (asentamientos irregulares o zonas de extrema vulnerabilidad), y b) Recorrido Tipo, hogares seleccionados a
priori partir de criterios técnicos o solicitudes institucionales, localizados a partir de sistemas de información geográfica. Las
primeras muestras fueron tomadas de registros administrativos de AFAM-PE. Actualmente, se reciben demandas de diversas
instituciones y programas: Oficinas territoriales, TUS, A. Vejez, OSE, UTE, Poder Judicial, etc.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
70
desarrollo del trabajo de campo. Recientemente se ha creado la Oficina de
duplicados.
 Se creó el Departamento de Trabajo de Campo.
 Se ha realizado, en convenio con FCS y FCCEEA, un diagnóstico de la matriz
fundacional y el diseño institucional de los procedimientos, infraestructura y
recursos
humanos
para
el
desarrollo
y
sostenimiento
de
las
bases
informacionales del Plan de Equidad y Reforma Social relacionadas con tareas
de visitas a hogares y territorios, su vinculación con los sistemas de recepción
de demandas y derivaciones inter e intra sectoriales de la institucionalidad del
Área Social y los sistemas de información que el Estado viene desarrollando.
 Se encuentra en proceso de finalización (a marzo 2015) el convenio desarrollado
con FCS y FCEA para la elaboración de un diseño organizacional de la División.
 Durante los primeros 7 meses del 2014, se instaló un ámbito tripartito de
negociación entre DIGESE, DINEM y UTMIDES.
Actualmente, la División se compone de 4 Departamentos y funciona con 126
trabajadores.
Realización del trabajo de campo para la identificación de beneficiarios a
programas sociales. El trabajo de campo permite generar de manera sistemática y
actualizada información de gran utilidad para el diseño y la implementación de
programas, aportando insumos para la definición y estimación de la población objetivo,
para su caracterización y mejor conocimiento. Asimismo, aporta una dirección actual y
verificada de los posibles beneficiarios, lo cual es fundamental para la planificación de
las intervenciones y su correcta focalización.
 Se instalaron capacidades para realizar 40 mil visitas al año en todo el territorio
nacional, incluyendo áreas rurales dispersas. En efecto, a los largo de los
últimos 3 años se realizaron 150 mil visitas, de las cuales 4.744 son rurales.
 Se han realizado derivaciones y/o identificación de población elegible para
diversos programas e instituciones: Cercanías, Jóvenes en Red, Uruguay Crece
Contigo, 7 zonas, Oficina de derivaciones, Pronadis, OSE para acceso de agua
potable en zonas rurales, UTE para electrificación rural. etc.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
71
 Se han instalado capacidades para el desarrollo de diversos tipos de
relevamientos
masivos
sobre
diversas
demandas
para
programas
e
instituciones.
Actualización de información de beneficiarios de Asignaciones Familiares del
Plan de Equidad y mejora en la focalización de la Tarjeta Uruguay Social.
 Se actualizó información de 99.500 hogares beneficiarios de AFAM- PE,
incorporando al sistema a 10 mil hogares nuevos.
 Se instalaron capacidades de procesar e impactar la información relevada por
campo y otros programas (Uruguay Crece Contigo, Cercanías, Uruguay Trabaja,
OTEs) en los sistemas de información de BPS y MIDES (SMART y SIIAS) casi
en tiempo real.
 Se mejoró la focalización de la Tarjeta Uruguay Social, alcanzando a
identificar 30 mil situaciones de mayor vulnerabilidad socioeconómica
(población elegible para TUS doble). En efecto, el 44,4% de los hogares
visitados corresponden a una modificaron de su situación: 33.864 representan
un incremento del beneficio (23.630 corresponden a nuevas altas), y 26087
representan una disminución (24.242 bajas)12.
 Se han desarrollado estudios para la orientación del trabajo de campo necesario
para completar la identificación de los hogares beneficiarios de TUS:
a. Convenio con FCS para el cálculo del índice de Carencias Críticas (ICC) en el
Censo INE 2011.
b. Utilización de datos censales para orientar el trabajo de campo respecto a la mejora
de la focalización de TUS. Informe Utilización del Censo para orientación del trabajo de
campo.
Desarrollo e informatización del SFDC (Sistema de focalización y derivación de
casos). En lo referido al circuito del trabajo de campo y avance en el desarrollo para
generar derivaciones y recepción de demandas a nivel ministerial e interministerial.
12
La población elegible por ICC para la prestación TUS no es exactamente equivalente con el estado de cobro del
beneficio, debido a los criterios adoptados por el programa para la asignación de la titularidad de la Tarjeta y
controles de BPS, tiempo en la gestión para la obtención de la prestación, y la existencia de los otros tipos de TUS
(trans, prioritarios y cupos especiales).
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
72
 Se produjeron desarrollos informáticos para el objetivo de avanzar en la
implantación del Sistema para la Focalización de Programas y Derivación de
Casos (en el anexo se detallas las principales áreas).
Consolidación de la División como prestadora de servicios de información y
asesoramiento técnico del Estado para la implementación de políticas públicas,
dándole mayor capacidad de organización sistémica.
Mantener y perfeccionar los mecanismos de comprobación de medios para
políticas focalizadas. (Realización de estudios de validación y potencialidades de
utilización del ICC para la focalización de políticas sociales). Se han realizado
importante variedad de estudios.
Desarrollar estudios y líneas de investigación de la realidad social como insumo
para la política social.
División de Monitoreo.
Durante el período 2010 - 2014 la División de Monitoreo sufrió diversos cambios en el
contexto de la reestructura del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). Estos
generaron modificaciones en términos de cometidos y objetivos de la división.
En tal sentido las siguientes páginas se estructuran siguiendo dos etapas. La primera
previa a la reestructura (2010-2012) donde la División de Monitoreo tenía como líneas
principales de trabajo el desarrollo de la segunda versión del Observatorio Social de
Indicadores y Programas; la construcción y análisis del Gasto Público Social y el
seguimiento de algunos programas MIDES. La segunda, posterior a la reestructura,
donde las líneas de trabajo estuvieron dirigidas fundamentalmente al monitoreo y
seguimiento de programas, poniendo énfasis por un lado, en el trabajo conjunto con la
Dirección Nacional de Desarrollo Social (DINADES), dirección que nuclea todos los
programas MIDES y coejecutados con otros organismos; por otro, con la División de
informática del MIDES con el objetivo de diseñar y desarrollar herramientas
(formularios, flujos de información y sistemas de gestión) que permitan el control de los
recursos, procesos y productos de los programas sociales.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
73
La División de Monitoreo en el período 2010-201213.
El Observatorio Social de Indicadores y programas.
Desde la División de Monitoreo en este período se realizó el desarrollo de la segunda
versión del Observatorio Social de Indicadores y Programas.
Las principales líneas de desarrollo se vincularon a la unificación de una estructura
común a todos los componentes del sitio (indicadores, programas y documentos), la
profundización del desarrollo con la georreferencia de los indicadores publicados, y la
construcción de una herramienta necesaria para la creación de subportales vinculados
a áreas específicas.
Vinculado al último punto, se desarrolló en conjunto con el Instituto Nacional de las
Mujeres (Inmujeres) un subportal del Observatorio Social. El mismo contiene
indicadores genéricos de contexto sociodemográfico con diferentes niveles de
desagregación, además de indicadores específicos vinculados a las temáticas de
Inmujeres, cálculo y publicación de indicadores de mujeres afrodescendientes, nivel
educativo y mercado laboral, entre otras temáticas.
Esta segunda versión incluyó además el relevamiento, sistematización y gestión de los
programas y políticas sociales implementadas por el Estado uruguayo, permitiendo la
actualización del componente de programas.
Gasto público Social.
Otra de las líneas de trabajo fue la participación en el análisis y seguimiento del Gasto
Publico Social (GPS). El GPS se compone de los recursos que el Estado destina al
área social y por tanto constituye una expresión del compromiso público con el
bienestar de la población.
13
Cabe aclarar que a partir de la reestructura el Observatorio pasa a ser una División de la Dirección, por lo cual la
información respecto a las primeras dos líneas de trabajo mencionadas (Observatorio y GPS) se encontrará con
mayor detalle en el apartado de la división Observatorio Social de Programas e Indicadores.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
74
Programas MIDES.
En la primera etapa del período, desde monitoreo se participó en diferentes líneas de
trabajo con los programas del MIDES. Fundamentalmente se trabajó en coordinación
con la Unidad de Seguimiento de la DINEM en la definición de los principales
indicadores de los programas de Transferencias (Tarjeta Uruguay Social, Asistencia a
la Vejez, Asignaciones Familiares), cálculo y definiciones de los principales indicadores
de cobertura de los programas, y participación en algunos programas de seguimiento
conjunto con la División de Evaluación (Desarrollo Local, Cooperativas Sociales,
Programa de Atención a las situaciones de Calle, entre otros).
La División de Monitoreo en el período 2013-2014.
A partir de la reestructura, se conforma un nuevo equipo de Monitoreo y a diciembre de
2014, el mismo se compone de 11 personas.
Sus cometidos son:
a) Fortalecer la implementación de Programas mediante el diseño y desarrollo de
herramientas (formularios, flujos de información y sistemas de gestión) que permitan el
control de los recursos, procesos y productos.
b) Promover la articulación entre las actividades y contenidos previstos por cada
programa, y los sistemas de soporte a la gestión.
c) Construir y administrar bases de datos de beneficiarios y prestaciones, supervisando
la calidad de los registros.
d) Desarrollar las herramientas y reportes necesarios para un seguimiento oportuno por
parte de autoridades, responsables del programa y equipos técnicos.
Monitoreo de Programas.
Siguiendo los cometidos presentados, la división de Monitoreo tuvo como primer
objetivo para este período el diseñar y desarrollar herramientas que permitieran el
control de los recursos, procesos y productos de los programas MIDES. En este
sentido, se propuso como meta anual monitorear al menos 20 programas MIDES o en
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
75
coejecución con otros organismos. Para ello, se desarrollaron distintas actividades en
el marco de tres etapas previas:
a. Trabajo en conjunto con la DINADES14 en el primer protocolo de diseño de
programas. Se apoyó en la construcción del marco lógico, árbol de problemas,
objetivos, actividades, e indicadores principales para cada uno de los programas,
llegando a un primer documento unificado de los diseños de los programas MIDES.
b. A partir del trabajo descrito en el punto 1, la División de Monitoreo comenzó un
proceso de unificación de los diseños de monitoreo de los programas, en tanto no
existían antecedentes donde se detallaran los procesos referidos al seguimiento,
sistemas de soporte y registro de la información, así como los acuerdos respecto a los
productos esperados.
c. Continuación de la línea de trabajo descrita en el punto 1, a partir del cambio en la
dirección de la DINADES15. En este caso se trabajó en pos de cerrar una nueva versión
del documento de diseño de programas (Documento: Diseño y Planificación de
Programas de la DINADES).
En este mismo contexto se realizó por parte de la DINADES una capacitación en
indicadores para los técnicos de la DINADES a cargo de Agustín Canzani, donde la
DINEM tuvo un rol activo en el trabajo práctico en los talleres propuestos, así como en
la presentación del monitoreo llevado adelante durante este período con ejemplos de
algunos programas.
A partir las actividades desarrolladas en las distintas etapas y en acuerdo con los
actores responsables de la implementación de los programas, se han desarrollado
importantes proceso con cada uno (en el anexo se detallan los mismos).
Software de Monitoreo, Administración y Resolución de Trámites (SMART).
En este período, la división de Monitoreo incorporó como herramienta de seguimiento
de los programas el Software de Monitoreo, Administración y Resolución de Trámites
(SMART) que busca proveer, impulsar e implantar una solución tecnológica basada en
14
15
En ese momento el director de la DINADES era Jorge Bertullo.
Asume en este momento el cargo de Director de la DINADES Francisco Terra.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
76
las TIC, brindando soporte a la toma de decisiones y la gestión de los diferentes
programas sociales. Uno de los aspectos a señalar es que la herramienta funciona
independientemente de la declaración de datos por parte del consultante, obteniendo
información desde otros organismos estatales. De esta manera, se adquiere la
información centralizada y se minimizan las inconsistencias que provoca el multiorigen
de datos.
Una de las líneas de trabajo previa al uso del sistema, consiste en la definición del
diagrama de flujo de información específico para cada programa, se definieron así
los diferentes estados y criterios de circulación de los beneficiarios en los programas,
implicando las condiciones de ingreso, intervenciones, derivaciones, egresos, y todo lo
referente al pasaje del beneficiario por el programa y a la generación de datos sobre la
trayectoria de la población incluida.
Además se desarrolló un módulo de datos horizontales, los cuales corresponden a
información inherente a la persona y que traspasa el ámbito de los programas sociales.
En este período se trabajó en la normalización y estandarización de la información
referente a datos horizontales, considerando las diferentes áreas y las necesidades de
cada programa.
El proceso de trabajo también implicó la adaptación de las diferentes técnicas de
recolección y registros de información de los programas al SMART.
Parte del proceso también implicó la realización de capacitaciones a los equipos
técnicos de los programas, construcción de manuales de usuarios y acompañamiento
durante todo el proceso de implementación del sistema.
Desde monitoreo también se realiza la revisión y análisis del funcionamiento del
sistema durante el proceso de desarrollo, mantenimiento y uso del SMART.
Además se realizó la validación de los datos incluidos en el sistema mediante el
trabajo de campo, ejemplo de esto es el programa PASC, donde a partir de los
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
77
diagnósticos se pretende cotejar lo encontrado en campo con los registros realizados
en el SMART (intervenciones, asistencias, entre otras).
A diciembre de 2014 hay 15 programas del Ministerio incluidos en el SMART, en
diferentes etapas del proceso de trabajo. Los programas incluidos son: JER (q-flow),
CERCANÍAS (q-flow), TUS, PRONADIS (q-flow), PASC, PASC-Ley de faltas, Uruguay
Trabaja (q-flow), Identidad, GISC, Canasta de Servicios, SVBG, Egreso-Cercanías,
Monotributo, Emprendimientos, Empleo, Redes.
Tablero de control de mando.
La División de Monitoreo tiene como objetivo participar en el desarrollo del TCM del
MIDES como herramienta de la gestión y administración de los principales indicadores
de los programas. Esta línea de trabajo incluye la articulación con los equipos técnicos
de los programa, la Dirección Nacional de Desarrollo Social y la División de Informática
del MIDES. Esta línea se viene trabajando desde el inicio del período, pero se
profundiza a fines de 2014,
Las principales líneas vinculadas a este trabajo implican la definición de los indicadores
a incluir en el sistema, análisis y actualización de la estructura del sistema
contemplando las áreas de contexto, recursos, productos y resultados.
Otras líneas de trabajo.
 Proyecto Profesionalización. En el marco del acuerdo entre el MIDES y
EUROsociAL II, programa de la Unión Europea para la cohesión social en
América Latina, se acordó una Asistencia Técnica para la realización de un
diagnóstico del nivel de profesionalización de los trabajadores del MIDES a partir
de las funciones específicas de los programas en los que éstos se desempeñan,
de forma de construir una propuesta de prioridades de capacitación, adecuar los
llamados realizados por el Ministerio y generar insumos destinados a la oferta
formativa de educación superior uruguaya en el área social.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
78
En ese contexto en 2014 se trabajó en coordinación con DINADES y campo
evaluación para la selección de los programas a ser relevados (Programa
Cercanías, PASC- Programa Empleo). Concretamente, el área de monitoreo
realizó un profundo trabajo en la realización del formulario de registro, para que
este fuera acorde a los tres programas y fuera compatible entre ellos, a la vez
que brindara insumos para los futuros grupos de discusión previstos.
Conjuntamente con la realización del formulario de registro, se efectuaron
capacitaciones y jornadas de aplicación en los distintos centros escogidos.
 Sistema Estadístico Nacional. Participación en la elaboración del Inventario de
Operaciones Estadísticas (IOE) del Instituto Nacional de Estadística, enviando la
información anual correspondiente a todos los registros administrativos de los
programas del MIDES.
La principal línea de trabajo consiste en un relevamiento y registro de los
programas, realizando una clasificación temática según los instructivos aplicados
por el SEN.
 Reporte Social. Actualmente, a diciembre 2014 la DINEM viene trabajando en el
próximo Reporte Social, en capítulos como: discapacidad, juventud, trabajo,
ingresos, entre otros. Específicamente la División de monitoreo será responsable
del capítulo de Discapacidad.
 Residenciales – Inmayores. En lo referido al Instituto Nacional del Adulto
Mayor, en el marco del traspaso de competencias de regulación, habilitación y
fiscalización de los establecimientos que ofrecen servicios de cuidados a adultos
mayores (Ley 19.149 de 2013), se trabajó en dos grandes líneas. En primer
lugar, se trabajó de cara al primer relevamiento de establecimientos de larga
estadía para adultos mayores a nivel nacional. Para esto, se coordinó el grupo
de trabajo conformado por Inmayores, División de Evaluación y la División de
Monitoreo, liderando el proceso de generación de formularios, diseño de
indicadores y de flujos de información.
Por otra parte, actualmente se está articulando el vínculo entre Inmayores y la
División de Informática de modo de implementar un sistema informático que
contemple las necesidades de Inmayores. Para esto es necesario sistematizar el
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
79
flujo de información, analizando el proceso de trabajo actual y optimizándolo de
cara al futuro.
Como producto de este proceso, se está trabajando en un informe que describa
las características de los primeros relevamientos efectuados.
 Mega-Base. A partir de 2010 se comenzó un trabajo de unificación de bases de
datos de beneficiarios de los Programas MIDES. Entre otras cosas, permite
conocer la cobertura total de los programas MIDES, así como la trayectorias de
los beneficiarios, esto es, ver los distintos programas por los que transita el
beneficiario en determinado período de referencia.
 CAIF. En el 2014, se inició una nueva línea de trabajo vinculada al Centro de
Atención a la Infancia y la Familia (CAIF).
 Línea de publicaciones. Se han producido y publicado varios documentos que
se detallan en el anexo.
Consideraciones y líneas de trabajo a futuro.
Se cree pertinente profundizar en la relación ya iniciada entre Monitoreo, DINADES e
Informática, la cual ha dado claros ejemplos de procesos exitosos. Es necesario
mantener la articulación de manera coordinada a fin de potenciar los procesos y no
duplicar esfuerzos unilaterales.
Otra de las líneas relevantes de profundizar a futuro tiene que ver con la auditoría de
los registros relevados en los sistemas de información existentes. Esta tarea es
esencial, puesto que es la única manera de garantizar que la información relevada sea
de calidad y por ende, de utilidad para la implementación de los programas sociales,
así como para los decisores de políticas.
La toma de decisiones basada en la información es un requisito indispensable a la hora
de jerarquizar, continuar o finalizar acciones o programas. En tal sentido, la División de
Monitoreo tiene como desafío trabajar en pos de la implementación de herramientas
que contribuyan a visibilizar indicadores básicos de los procesos de los programas y
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
80
sus resultados. El TCM es un ejemplo claro de esto, por lo que será incluido en la
planificación 2015 de la División.
De manera conjunta al desarrollo e implementación de los sistemas de información, es
prioritario contar con una capacitación permanente y sistemática para los usuarios.
División de Evaluación.
El período 2010 – 2014 supuso para la DINEM, y para la División de Evaluación en
particular, un proceso de afianzar, reforzar y expandir características que ya estaban
presentes en el período 2005-2009 a la vez que realizar transformaciones en el
enfoque y en la estructura organizativa, con el fin de cumplir cabalmente con los
cometidos asignados a esta dependencia a nivel del MIDES y el Estado en general.
En este sentido, la tarea asignada a esta división es fundamentalmente la evaluación
de las líneas programáticas o de acción del Ministerio de Desarrollo Social, pero está
lejos de agotarse en ella, y –de manera implícita– la División de Evaluación, en
conjunto con las restantes áreas de la DINEM, han desarrollado diversas tareas con el
fin de fortalecer las condiciones y capacidades del MIDES para la evaluación de
programas y dispositivos territoriales, así como en la promoción de lo que puede darse
en llamar “cultura de evaluación”.
Cometidos de la División de Evaluación:
 Valorar el diseño y desempeño de los programas en sus distintas etapas, así
como de los dispositivos de carácter territorial, proporcionando información
oportuna y confiable que apoye la toma de decisiones para la gestión y
despliegue eficiente de los mismos.
 Diseñar, en coordinación con los responsables de los programas sociales, el
conjunto de indicadores de evaluaciones para las distintas etapas de desarrollo
de los mismos.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
81
 Realizar evaluaciones ex – ante, de procesos, de resultados y de impacto para la
valoración de desempeño de programas y políticas.
 Diseñar los sistemas de registro de información de los dispositivos de carácter
territorial (en sus dimensiones de atención y articulación-coordinación),
garantizando calidad y pertinencia, que permitan realizar valoraciones sobre el
funcionamiento de los mismos.
 Desarrollo y construcción de los indicadores para el monitoreo y evaluación de
las acciones y dispositivos de carácter territorial.
 Difundir los resultados de la evaluación de programas, políticas y dispositivos
contribuyendo al desarrollo de una cultura evaluativa para las políticas sociales.
El período 2010-2014, si bien debe entenderse como continuador del carácter originario
de la división evaluación, las nuevas directrices y reestructura ministerial supusieron
importantes cambios en los alcances de las acciones realizadas por división y de las
capacidades que se instalan a su interna.
Es así que se define que la estructura de la división tenga dos departamentos
(Departamento de evaluación de programas y Departamento de Evaluación
Institucional y de dispositivos territoriales), orientados a ser interlocutores con la gestión
programática y con la gestión territorial respectivamente. A la vez, se asigna a la
División de Evaluación una unidad de Trabajo de campo Evaluación (encargada de
llevar adelante los diseños de evaluación que suponen recolección de datos primarios).
Estos cambios en la estructura organizativa, en conjunto con cambios en definiciones
estratégicas a la interna (orientación para la política y ampliación del trabajo DINEM
hacia el resto del Estado), han llevado a un cambio en el alcance de las tareas de la
evaluación en términos de escala e inter-institucionalidad.
Evaluación de líneas de acción ministeriales16.
En el período se han desarrollado múltiples evaluaciones asociadas a las distintas
áreas de trabajo del Ministerio. Es así que, de la mano con el crecimiento de las
16
La enumeración si bien es exhaustiva, no se detallan las características de cada una de ellas o incluso cuando existe más de
una acción evaluativa por programa a efectos de no extender en demasía esta síntesis.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
82
capacidades evaluativas –cuantitativa y cualitativamente– se pasa del entorno de 10
programas evaluados en los primeros años, pasando a 14 evaluaciones a mediados del
período, para finalizar en algo más de 20 evaluaciones en los años 2013-2014. En el
anexo se encuentra en detalle los programas evaluados.
Las evaluaciones realizadas, además de dar lugar a informes específicos, se sintetizan
en una línea de difusión (publicación específica) de carácter bianual, “Informe MIDES:
Seguimiento y evaluación de actividades y programas”. Habiéndose presentado a la
fecha dos ediciones, (1) 2009-2010 y (2) 2011-2012. Comenzando a elaborar la tercera
edición del mismo.
Además de las líneas programáticas del MIDES, la División de Evaluación ha realizado
la evaluación y seguimiento de los dispositivos de atención y coordinación
territorial del MIDES.
Otras líneas de estudio.
La DINEM, entre los cometidos generales que se le otorgan tienen el de generar
información relevante para dar cuenta de la realidad social, de manera de contribuir al
mejor conocimiento del bienestar social o bien para generar insumos que aporten al
diseño/discusión de políticas.
En este sentido, de manera coordinada y desde las distintas áreas de la DINEM, se
han realizado algunos estudios que no pueden asociarse directamente a la evaluación
de una acción programática o territorial específica, sino que buscan generar
información de otro orden con el objetivo de contribuir en alguno de los sentidos
señalados en el párrafo anterior.
 Protocolo de diseño de programas sociales.
A partir del monitoreo y evaluación de los programas, la DINEM identificó y señaló
algunas debilidades transversales a los programas del MIDES. Una de ellas, que
afectaba a la evaluabilidad de los mismos, pero también a su implementación y
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
83
coherencia, eran las de diseño. En este sentido se señalaban características que se
entendía necesario atender a efectos de mejorar y profesionalizar esta etapa de la
gestión de programas.
Desde DINEM se desarrolla una primera propuesta de un protocolo de diseño de
programas. Posteriormente se integra a la Dirección Nacional de Política Social y a la
DIGESE, elaborando una versión avanzada y ambiciosa de este proceso de diseño de
programas que suponía la articulación de las etapas de planificación – presupuestación
– implementación y evaluación y monitoreo.
Definida la reestructura Ministerial, y valorando la propuesta de este protocolo como útil
y necesaria, se incorpora la misma en la DINADES, la cual –luego de reformularlo,
haciéndolo más simple para su aplicación masiva- comienza un proceso de
incorporación de sus programas a esta metodología.
Cooperación internacional.
La Dirección de Evaluación y Monitoreo, en función de los desarrollos y alcances de su
acciones, ha participado en distintas instancias de cooperación internacional, algunas
como demandante de la misma, otras como “demandado”. Es así que, a modo de
resumen, pueden mencionarse las siguientes instancias de cooperación.
Capacitación.
Entendiendo a la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo con competencia
técnica específica, la cual debe mantener actualizados a su personal, se desarrollaron
una serie de capacitaciones en temáticas específicas al área a la vez que están
agendadas otras.
Desafíos.
El primer desafío es sostener las capacidades de evaluación para continuar instalando
una cultura y procesos evaluativos a las políticas sociales. Si bien mucho se ha
avanzado en este sentido a nivel MIDES y del Estado en general, aún es incipiente
esta cultura y no está necesariamente consolidada, más aún, recientemente –con los
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
84
avances en los diseños de programas, los sistemas de información, y las capacidades
evaluativas instaladas– se instalan las condiciones que la posibilita. En este sentido,
sostener estas condiciones (e incluso mejorarlas), es condición para continuar
sumando programas sociales con evaluación que aporten a una gestión profesional de
los mismos, a la vez que den insumos para las decisiones de carácter político.
De la mano con lo anterior, en segundo lugar, es importante avanzar hacia la
construcción de un sistema de evaluación a la interna del MIDES en el sentido que las
etapas de planificación, presupuesto, implementación y evaluación estén articuladas
desde el inicio de una intervención y las mismas se retroalimenten. Si bien esta lógica
de ciclo no está instalada en el MIDES, sí se han dado pasos importantes en este
sentido (diseño de programas, sistemas de información y estandarización y definición a
priori de los indicadores para el seguimiento y evaluación de los programas).
Por último, aportar –en conjunto con otras agencias estatales de evaluación– en
la construcción de un sistema nacional de evaluación, que no sólo recoja lo
señalado en el párrafo anterior, sino que construya criterios y estándares de
evaluación a nivel nacional a la vez que establezca cometidos y cooperaciones,
aprovechando las especificidades y experticias de cada una de estas agencias
(AGEV, DIEE, INEED, DINEM, entre otras) ampliando el alcance y utilidad de las
evaluaciones actuales.
Observatorio de programas e indicadores sociales.
Marco Normativo.
Al Ministerio de Desarrollo Social le compete: (...) D. Diseñar, organizar y operar un
sistema de información social con indicadores relevantes sobre los grupos
poblacionales en situaciones de vulnerabilidad, que permita una adecuada focalización
del conjunto de políticas y programas sociales nacionales.(...) G. Proporcionar
información y asesoramiento sobre los programas disponibles para quienes se
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
85
encuentran en situación de indigencia o extrema pobreza. (Art. 9, Ley nro. 17.866,
creación del MIDES. Montevideo, 31 de marzo de 2005, IMPO).
Decreto 286/006, formulación de la estructura organizativa del MIDES

Construir e implementar un sistema nacional de información social de carácter
público que involucre a los distintos efectores de políticas sociales.

Contribuir al seguimiento del Gasto Público Social, optimizando los recursos
estatales, obteniendo la máxima eficiencia sin comprometer la calidad de los
efectores y apuntando al logro del mayor y más sostenido impacto social.

Crear un Observatorio Social Nacional que reúna datos e información generada
por todos los organismos abocados a la producción de datos e información.

Relevar información sobre la matriz de bienestar, de forma de nutrir las
coordinaciones y establecer planes a mediano plazo. De esta manera se deberá
configurar un Repertorio de Políticas Sociales, que identifique y describa todas
las políticas públicas en ejecución en todo el territorio nacional.

Crear y mantener un “mapa” de los programas sociales nacionales en términos
de cobertura y gasto. Este mapa denominado Repertorio Nacional, deberá
contener toda la información sobre los planes, programas y proyectos sociales;
cobertura
de
población,
asignación
presupuestal,
unidades
ejecutoras
encargadas, metas y nivel de ejecución. También deberá generar nuevas
propuestas, innovaciones y cambios de la actual matriz de protección social.

Contar con un estado de situación de la pobreza, que alimente un sistema de
información que permita conocer los cambios permanentes de estos grupos
poblacionales y a la vez permita realizar algunos “cruces” o articulaciones con el
mapa de políticas sociales.
Trayectoria y organigrama.
Desde la creación del MIDES, el mismo ha trabajado en el desarrollo de un Sistema de
Indicadores Sociales (inicialmente, a través de la división de Monitoreo, de DINEM) y
de un Repertorio de Políticas Sociales (inicialmente, a través de la Dirección Nacional
de Políticas Sociales).
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
86
Ambas líneas de trabajo confluyeron de cara al desarrollo del portal del Observatorio
Social de Programas e Indicadores.
Con el fin de potenciar las capacidades de seguimiento y análisis de las dinámicas del
bienestar del Uruguay, en el marco del proceso de reestructura ministerial, en 2013 se
crea la división Observatorio Social de Programas e Indicadores, dependiente de
DINEM.
Los cometidos de la división son los siguientes:
 Mantener y desarrollar un sistema que construya, organice y difunda de manera
sencilla y accesible, información pertinente sobre las características de la
población del Uruguay y el conjunto de prestaciones que brinda el Estado.
 Desarrollar, difundir y mantener un repertorio de programas, políticas y servicios
sociales que se implementan en el territorio nacional, incluyendo una guía
actualizada con información para el acceso de la población a dichas
prestaciones.
 Producir información necesaria para el seguimiento del Gasto Público Social.
 Desarrollar, difundir y mantener un sistema de indicadores útiles para el
monitoreo del bienestar social de la población, con especial énfasis en las
condiciones de vulnerabilidad socioeconómica.
 Producir y difundir análisis integrados del bienestar de la población, la oferta
pública social y el Gasto Público, orientados al fortalecimiento de la Matriz de
Protección Social del Uruguay.
En diciembre de 2014, el equipo del Observatorio está compuesto por 12 personas.
Logros 2010-2014.
A continuación se señalan algunos logros obtenidos en el período considerado que
contribuyen a consolidar al Observatorio Social de Programas e Indicadores como una
herramienta para el seguimiento y análisis permanente del desarrollo social del país.
Se destacan los siguientes logros como los más relevantes.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
87
 Sistema de Indicadores Sociales. Se consolidó un Sistema de Indicadores
Sociales de actualización permanente que da cuenta del desempeño del
bienestar del Uruguay.
 Repertorio de Políticas Sociales. Se han instalado en el Observatorio
capacidades para el relevamiento y sistematización periódica de la oferta pública
social. Para diciembre de 2014 se prevé cerrar un nuevo relevamiento de
organismos de alcance nacional, en tanto que como resultado del último
relevamiento cerrado (2012-2013) se obtuvo información referida a 395
programas/servicios gestionados por 21 organismos nacionales
y 365
programas/servicios gestionados por las 19 intendencias departamentales.
 Versión 2.0 del sitio. En 2013 se puso a disposición de la población la versión
2.0 del portal del Observatorio. Esta versión introduce algunas herramientas
orientadas a potenciar las alternativas de uso de la información volcada en el
portal. Actualmente, el Observatorio pone a disposición de la ciudadanía una
base de datos que incluye más de 500 indicadores, información acerca de más
de 700 programas y recursos sociales públicos, y diversos documentos de
interés.
 Análisis, investigación y difusión. Se han elaborado múltiples informes y
documentos de investigación, ubicando a la división como un actor activo en la
producción y difusión de materiales de relevancia para el área social. Algunos
ejemplos a destacar: Guía Nacional de Recursos Sociales. En 2013 se
encomendó al Observatorio la tarea de actualizar la Guía Nacional de Recursos
Sociales, tras la experiencia de una primera versión de la Guía, en la que no
participó la DINEM, que presentó debilidades asociadas a su estrategia de
actualización, su soporte informático y las posibilidades de geolocalización de la
información. A diciembre de 2014, se ha desarrollado una nueva versión de la
Guía, próxima a ponerse a disposición del público.
Equipo de trabajo y red de referentes.
A partir de la creación de la división Observatorio Social de Programas e Indicadores
en 2013 se ha avanzado en la conformación de un equipo técnico capacitado y
adecuado a los cometidos del área.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
88
Complementariamente, en base a las múltiples instancias de relevamiento e
intercambio de información se ha conformado una red de trabajo que involucra a más
de 200 referentes técnicos de más de 25 organismos nacionales y las 19 intendencias
departamentales.
Desafíos de corto y mediano plazo.
 Apropiación de las herramientas del Observatorio por parte de los
potenciales usuarios.
El Observatorio cuenta actualmente con gran caudal de información y con múltiples
herramientas para su consulta. En el corto plazo, sería oportuno trabajar de cara a la
apropiación del Observatorio por parte de sus potenciales usuarios
 Potenciar las capacidades de monitoreo del panorama social.
En complemento con el punto anterior, se deberá trabajar de cara a consolidar al
Observatorio como una herramienta práctica para el monitoreo del desarrollo social del
país y sus múltiples componentes. Entre otras cosas, deberá potenciarse al Repertorio
de Políticas Sociales en sus capacidades de monitoreo del despliegue de las políticas
públicas.
 Procedimentación de los mecanismos de relevamiento de información.
En tren de optimizar los procesos de actualización, deberá avanzarse en el corto plazo
en procedimentar los mecanismos a través de los cuales el Observatorio obtiene la
información producida por los distintos actores con los que trabaja, arribando a
acuerdos de trabajo duraderos con los distintos organismos y sistemas de información
con los que interactúa. Esto puede demandar, en algunos casos, la integración con
distintos sistemas de información. Este asunto es de particular relevancia tanto para la
actualización de indicadores, de información de programas sociales, como para la Guía
de Recursos Sociales.
 Profundizar las capacidades para producción de conocimiento.
Específicamente, resulta relevante potenciar las capacidades para la producción de
conocimiento en relación a: análisis integrado de las demandas sociales y la oferta
pública, desde una perspectiva territorial;
poblaciones excluidas y mecanismos de
exclusión y desigualdad social
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
89
 Definición y consolidación de estructura organizativa.
Resulta necesario en el corto plazo trabajar en la definición y formalización de una
estructura organizativa que sustente el trabajo del Observatorio Social de Programas e
Indicadores.
Sistema de Información Integrada del Área Social (SIIAS).
Consideraciones y contexto de funcionamiento.
El sistema uruguayo de protección y bienestar social es un conjunto de instituciones
que suministran bienes y servicios sociales orientados a los más diversos
funcionamientos y capacidades humanas.
La fragmentación institucional hace muy difícil la posibilidad de tener una mirada
integral de todos los programas sociales, así como lograr una planificación estratégica,
fundada en información oportuna y de calidad, que a la vez fortalezca el rol coordinador
del MIDES.
Uno de los procesos que se inició a fines de la administración anterior por el MIDES
junto con el Banco de Previsión Social (BPS), la Administración de Servicios de Salud
del Estado (ASSE), el Ministerio de Salud Pública (MSP) y el Instituto del Niño y
Adolescente del Uruguay (INAU), fue la creación de un sistema integrado de
información del área social – SIIAS- .
Este sistema, actualmente implantando en el MIDES, reúne al finalizar este período de
gobierno el 100% de los efectores nacionales en políticas sociales.
Características del sistema.
El SIIAS es una iniciativa interinstitucional que configura una auténtica innovación en
materia de gestión pública, tanto desde el punto de vista tecnológico como por su
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
90
aporte a la articulación y coordinación interinstitucional, el monitoreo y la evaluación de
las políticas sociales.
Tiene por propósito mejorar los niveles de eficacia y eficiencia en la entrega de bienes
y servicios sociales públicos, integrando información de todos los programas de los
organismos mencionados y de sus beneficiarios. Concretamente el SIIAS integra
información de beneficiarios y usuarios de políticas sociales a través del número de
documento de identidad de los mismos.
De manera muy sucinta el proceso de gestión se puede resumir en los siguientes hitos:

Año 2008: elaboración de Perfil de proyecto y estudio de viabilidad del SIIAS.
Preparación de Términos de Referencia.

Año 2009: Inicio del proceso de licitación internacional. Pedido de Propuestas (a
6 consultoras preseleccionadas) y Selección: finaliza Nov/2009,

Fecha inicio consultora seleccionada: 8/3/2010,

Promulgación de ley de presupuesto 18.719, para el periodo 2010-2014, el 22
de diciembre del 2010, articulo 621, creando formalmente al SIIAS en el MIDES,
definiendo sus objetivos y creando la estructura de cargos necesaria para su
funcionamiento.

Entrada en Producción Fase I: 29/2/2012, esta etapa integró información de
ASSE, BPS, INAU, MIDES y MSP de programas y registros sociales dirigidos a
la infancia y adolescencia. Posteriormente en una Fase II se integraron los
programas y registros sociales dirigidos a población adulta. La Fase II entro en
producción en diciembre de 2012.

Convenio interinstitucional donde se acuerda la ampliación del SIIAS a más
organismos (MTSS, MVOTMA, ANEP-CODICEN, MEC), fecha 13/3/2012, dando
lugar a una Fase III del desarrollo del sistema.

Ampliación del desarrollo del sistema para construcción de FASE III: 2/9/2013
(en curso de ejecución).
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
91
Ejecución del Proyecto y desarrollo del sistema SIIAS.
El sistema SIIAS se ha ejecutado como un proyecto en el marco de un préstamo del
Banco Mundial (IBTAL 7451/UR y su ampliación 8116/UR) donde el SIIAS es un
componente y cuya administración se encuentra en el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF). Con estos fondos, se han financiado contrataciones (consultores y
consultorías) y compra de equipamiento (fortalecimiento institucional y funcionamiento
inicial del SIIAS).
Con respecto al desarrollo del sistema, éste se estructuró en tres fases, dos de las
cuales ya han concluido y la tercera se espera finalizar en diciembre de 2014.
De forma reciente se han integrado al SIIAS: El Correo, la Intendencia de Montevideo
(IM), el Programa Uruguay Crece Contigo (UCC) de la OPP, el Instituto de Evaluación
educativa (INEED) y el MEF. Se encuentra en proceso de integración la Intendencia de
Maldonado y el Sistema Nacional de Emergencia. Adicionalmente se han firmado
acuerdos de intercambio de información con OSE y con UTE.
Resumen Prestaciones y sistemas de registros sociales incorporados.
A partir de la puesta en marcha del sistema se han incorporado datos de prestaciones y
sistemas de registros, el cual se detallan en el anexo.
Algunos datos y dimensiones del SIIAS.
 Cantidad de organismos que proveen información: 12 (incluyendo Vivienda que
agrupa 5 efectores).
 Cantidad de programas y/o sistemas de registro social: 57.
 Cantidad de personas sobre las cuales se tiene información (al menos de sus
datos personales): 4,2 millones (incluye fallecidos, extranjeros y emigrantes).
 Cantidad de registros mensuales de personas que reciben al menos una
prestación: 3,2 millones.
 Cantidad de meses (2010 en adelante) con datos recibidos, cargados e
integrados entre los distintos organismos: 58.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
92
- Total de registros mensuales de estas prestaciones y programas sociales
considerados (subtotal de las disponibles): 11.410 millones
Usos y servicios.
El sistema desarrollado y en funcionamiento a la fecha permite consultar información a
través de diversas vías:
 Reportes estadísticos. Esta modalidad combina información de más de dos
programas o
sistemas de
registros,
mediante
la
creación de
tablas
personalizadas.
 Consultas individuales o por lotes. Posibilita, mediante un número de
documento de identidad o conjunto de números de cédulas, saber qué
programas sociales recibe o no la persona para un período de tiempo
determinado y por organismo, así como otra información disponible en el
sistema.
 Servicios de información. El SIIAS presta servicios de información a distintos
organismos con los datos integrados. Desde el punto de vista informático, la
información disponible en el sistema puede ser consultada o consumida por
otras aplicaciones, lo que permite simplificar procesos de registro, búsqueda y
otros usos de los registros personales. De estas modalidades de consulta de
información se desprenden distintos casos de usos de un horizonte muy amplio
y potencialmente en expansión.
Algunos servicios de gestión de información a terceros.
 Convenio OSE. Actualmente desde el SIIAS en convenio con OSE se brinda
información para que este organismo implemente una tarifa social a población
en situación de vulnerabilidad,
facilitando de esta forma la conexión al sistema
de agua potable y saneamiento e incluyendo socialmente y recuperando
ingresos para la empresa de manera simultánea.
 Tarjeta Cultural de la Intendencia de Montevideo. El SIIAS reúne y suministra
información para la implementación de la Tarjeta Libre, programa cultural de la
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
93
Intendencia de Montevideo que permite el acceso libre a los espectáculos a
unos 60.000 estudiantes del Departamento.
 Gestión de contrapartidas de Asignaciones Familiares (junto a ANEP y
BPS).Desde el SIIAS se gestiona el intercambio de información de registros
estudiantiles provenientes de la ANEP para el control de contrapartidas en
materia de educación de las asignaciones familiares que lleva adelante el BPS.
Capacitación y fortalecimiento institucional.
Desde el comienzo del SIIAS se han desarrollado acciones de fortalecimiento
institucional con el objetivo de mejorar la producción de información en los organismos
proveedores de datos. Las acciones que se han impulsado o apoyado son diversas y
se resumen en los siguientes tópicos.
 Desarrollo de sistemas de información
 Capacitación
 Usuarios
Otras iniciativas de gestión de información y análisis en curso.
 Estudio de seguimiento de trayectorias estudiantiles de estudiantes de
enseñanza media. Análisis de cohortes reales, desempeño educativo y
resultados.
 Sistema de gestión de domicilios en conjunto con el MIDES. Se ha desarrollado
un sistema innovador que permite normalizar y georreferenciar domicilios de
personas. Actualmente lo utiliza el MIDES pero se está armando un servicio para
brindárselo a otros organismos que lo deseen.
 Uso de datos residentes en el SIIAS por parte de sistemas transaccionales de
otros organismos, como el SMART del MIDES, ASSE, INDA-MTSS, CEIP.
 También la integración de información ha servido de complemento para la
realización de diagnósticos locales y microterriotoriales de apoyo a diversas
intervenciones, como el Plan 7 Zonas, Cuenca de Casavalle, entre otras. Se
asiste el proceso de trabajo de campo a nivel rural, así como un conjunto de
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
94
programas sociales de los organismos socios mediante la respuesta a consultas
de información, análisis, etc.
Protección de datos personales.
Los sistemas de información social, en particular el SIIAS, se encuentran comprendidos
y regulados por las normas de protección de datos personales vigentes en el país.
Sin embargo, se entendió necesario contar con una normativa específica a los efectos
de lograr el balance entre los cometidos del SIIAS y la protección del derecho de la
ciudadanía.
A tales efectos se generó un decreto reglamentario (CM/476 12 de abril del 2012) de la
ley 18331, en el que se especifica que el SIIAS, en el marco de su administración por
parte del MIDES, deberá respetar los principios de legalidad, veracidad, finalidad,
seguridad de datos, reserva y responsabilidad establecidos por la mencionada norma.
Asimismo, se determina que no requerirá del consentimiento informado de los titulares
de los datos personales que el SIIAS tiene en su base de datos, así como para su
comunicación a otras entidades públicas, estatales o no, tornando posible de hecho
todo el proceso de intercambio e integración de información que presupone el sistema.
Dirección Nacional de Gestión Territorial (DNGT).
En el presente apartado se expondrá una recopilación sintética de lo actuado por la
Dirección, a efectos de profundizar se podrá consultar en el anexo correspondiente. A
partir de enero de 2013 se puso en marcha la nueva estructura ministerial en general y
la DNGT en particular, por lo que varias de las actividades persiguieron también la
meta de implementar de la mejor forma la nueva institucionalidad (que integra bajo esta
misma dirección a diversos espacios institucionales ya existentes). El año 2014 nos
permitió afianzar esta nueva institucionalidad y ser más eficientes en el desarrollo de
las líneas de trabajo establecidas.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
95
Con este marco, se definieron como criterios orientadores para la gestión:

Cumplir con los cometidos del Ministerio y la línea política sintetizada en la
Reforma Social.

Implementar adecuadamente la integración de los diversos equipos que
conformaron la DNGT, tanto a nivel territorial como del equipo central.

Avanzar en la consolidación de las capacidades orientadas al mejor
cumplimiento de los pilares funcionales de la dirección. Estos son:
 Brindar una atención ciudadana de calidad.
 Planificar y articular acciones con los demás actores del
MIDES, en particular, a través del trabajo de las Coordinaciones
Técnicas
Territoriales
que
coordinan
los/as
Directores/as
Departamentales.
 Fortalecer
los
espacios
de
coordinación
y
articulación
interinstitucional en los que participamos y/o convocamos (Mesas
Interinstitucionales de Políticas Sociales, Mesas de Coordinación
Zonal, Nodos temáticos, etc.).
 Promover la participación ciudadana como instrumento de mejora
de las políticas y de construcción de capacidades personales y
comunitarias.
 Generar y utilizar información de calidad que mejore la toma de
decisiones y el seguimiento de las acciones.
 Elevar
las
capacidades
técnicas,
administrativas
y
de
infraestructura de los dispositivos para hacer llegar las políticas a
la ciudadanía.
Se considera relevante mencionar dos líneas de trabajo que permitieron generar mayor
cercanía y conocimiento de las diferentes realidades territoriales:
 Giras del Ministro: se coordinó la logística y generación de contenidos
de todas las 17 giras “MIDES en el territorio” desarrolladas durante el
año 2013. Estas giras se suman a las visitas realizadas en el marco de la
ex Dirección de Descentralización.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
96
 Giras de la DNGT: la dirección organizó un cronograma de visitas a
OTEs, SOCATs y otros emprendimientos del MIDES del interior del país.
Actividades destacadas.
 Mayor presencia e impacto en el territorio, implicando: nuevos puntos de
atención ciudadana con a) apertura de 6 nuevas oficinas territoriales, b) aumento
de puntos de atención a la ciudadanía, llegando a tener en el 2014, 441 puntos
de atención ciudadana (en el anexo se puede ver la ubicación de estos puntos
de atención) y c) puesta en funcionamiento del piloto de Ventanilla Única
Social17
 Mejora de la calidad de atención y accesibilidad ciudadana:
a. Relocalización y refacciones. Para mejorar las condiciones de trabajo con la
población y las demás instituciones, durante el 2014 se relocalizaron 7
oficinas y, 8 fueron refaccionadas, 8 OTES.
b. Equipamiento. Se realizó la compra de PCs, netbooks, Ceibalitas para los
SOCATs (en proceso de compra), ADSL móvil, cámaras fotográficas para
todos los servicios. Se agrega el recambio de PC adaptadas a los
requerimientos tecnológicos para el desarrollo de las tareas. Asimismo, se
asignaron a las diversas OTEs de todo el país, entre otros implementos,
nuevos escritorios, mesas y sillas de reunión, placares y equipos de aire
acondicionado.
c. Más operadores en territorio y más capacitados. A lo largo de los dos años
de trabajo de la DNGT, se aumentó la dotación de personal en las OTEs
llegando a 161 trabajadores/as en todo el país, 95 técnicos/as y 66
administrativos/as. A su vez, desde marzo de 2014 entraron en vigencia los
TDR para los Jefes/as de OTE.
d. Ciclo de Capacitaciones de la DNGT “La Cuchara”: Se desarrolló durante
este año un ciclo de capacitaciones del que participaron todos los
trabajadores técnicos y administrativos de OTEs y SOCATs en coordinación
17
El piloto VUS fue comentado en el apartado de la Coordinación Interdireccional y se adjunta el documento
respectivo.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
97
con las diferentes Direcciones e Institutos del MIDES con la atención
ciudadana como eje vertebrador.
e. Mejoras en el registro de las consultas ciudadanas. La capacitación y el
soporte permanente en el uso de las herramientas de registro informático,
han permitido acrecentar sistemáticamente el número y la calidad del registro
de las consultas efectuadas en nuestros servicios. La siguiente tabla grafica
la evolución de este proceso durante los últimos tres años:
2012
2013
2014
Personas
46500
86936
110690
Consultas
103337
163378
222133
f. Visibilidad y Comunicación. Instalación de cartelería nueva en OTEs y
SOCATs; entrega de tarjetas personales a Directores/as Departamentales y
Jefes/as de Oficina. También se implementó la elaboración de carnés
identificatorios para personal técnico y administrativo con responsabilidades
de atención ciudadana. Se implementó (aún en marcha) el Fondo de
Comunicación Local, que ha permitido comprar materiales y equipos de
comunicación, así como difundir las diversas acciones del MIDES. Con el fin
de mejorar la visibilidad, identificación y condiciones de seguridad de
operadores/as en el territorio, se entregaron 2 camisetas MIDES – DNGT y
un chaleco por trabajador/a, tanto de las OTEs como de los SOCATs.
 Un MIDES en el territorio. Instalación de procesos de gestión unificada.
a. Nuevos Términos de Referencia para los SOCATs. El rediseño de los Términos
de Referencia (TDR) de los SOCATs se desarrolló durante todo el 2013 e
implicó diversas instancias de coordinación y presentación con la Dirección
Nacional de Desarrollo Social, la Coordinación Interdireccional, el Banco
Interamericano de Desarrollo así como con las Organizaciones de la Sociedad
Civil. En el mes de marzo de 2014 comenzaron a regir los nuevos TDR para
todos los SOCAT del país. Los principales cambios establecidos en ellos son:
Incorporación de la oferta global de acciones impulsadas por el MIDES en su
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
98
conjunto al trabajo del SOCAT; Nueva modalidad de supervisión técnica (pasó a
ser una responsabilidad del Jefe/a Técnico/a de la OTE); Fondos concursables
de inversión para el fortalecimiento de las capacidades territoriales a través de
un fondo concursable de inversión que habilite la implementación y ejecución de
proyectos que puedan dar respuesta a las problemáticas priorizadas por el
MIDES a nivel local; Rediseño y puesta en funcionamiento del Reglamento de
Fondos de Apoyo a Iniciativas Comunitarias.
b. Sistema articulado de planificación territorial.
c. Agendas Estratégicas Departamentales. Realización y presentación pública de
Agendas Estratégicas de Desarrollo Social en todos los departamentos excepto
Montevideo y Canelones. Se llega a la meta planteada por el Consejo Nacional de
Políticas Sociales de instalar este proceso de trabajo durante este período de
gobierno en los 17 departamentos del interior.
 Generación de conocimiento.
a. Manual de Orientaciones Técnicas para la Atención Ciudadana. Su objetivo es
establecer orientaciones técnicas y acuerdos conceptuales en relación a la atención
directa a la población en los dispositivos territoriales de la MIDES-DNGT.
b. Manual de fortalecimiento de OSCs. Busca desarrollar capacidades en las OSCs
con las que el MIDES se vincula en sus diferentes actividades en temáticas de
organización y elaboración de proyectos.
c. Convenio ICP. Este convenio permitió avanzar en el conocimiento sobre las
temáticas de coordinación y participación social sobre las cuales el ministerio está
involucrado.
d. Reporte MIPS 2011-2013. Permitió extraer información valiosa sobre el
desempeño de las MIPS a la vez que generó estrategias para su fortalecimiento.
e. Coordinación 360. Seminario internacional que permitió poner en debate
diferentes aristas de la discusión sobre la coordinación interinstitutcional tanto a
nivel del MIDES como de los organismos involucrados en las políticas sociales.
f. Investigación Participación Social. Se publicó un documento que buscó recopilar
estrategias y visiones sobre la participación social en el MIDES.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
99
Sugerencias y recomendaciones para la nueva Administración.
A partir de lo realizado se considera necesario dejar planteadas algunas
recomendaciones a la nueva Administración:
 Fortalecimiento a la implementación del Sistema de Registro de consultas de la
ciudadanía en los dispositivos de atención a la ciudadanía y desarrollos
aplicables.
 Trabajar hacia consensos interdireccionales sobre los términos utilizados y los
procesos asociados tanto en términos de usabilidad y navegación como de
arquitectura de las bases de datos.
 Identificar encadenamientos de trámites para trabajar en forma complementaria
con las Coordinaciones Técnicas Territoriales (CTT) y con la elaboración de
orientaciones técnicas.
 Guía de recursos. Identificación de recursos relevados en el RPS con llegada
real a los dispositivos de atención directa y evaluación de la misma.
 Profundizar el proceso de acompañamiento a los territorios y sus espacios CTT.
 Fortalecer el proceso de planificación CTT conjugado con los procesos de
planificación del resto de los departamentos y unidades de la división.
 Continuar trabajando los intercambios interdepartamentos de la División e
interdirección DNGT en pos de lograr un despliegue en territorio unificado y
coherente DNGT.
 Trabajar en la promoción, a nivel local, de competencias de planificación y
negociación.
 Promover la mirada regional considerando algunos emergentes que surgen en
los espacios CTT.
 Promover encuentros periódicos a nivel central con representantes de los
Institutos y Direcciones MIDES, con el fin de trabajar los diversos emergentes
del territorio y del espacio CTT.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
100
 Fortalecimiento de la Comisión Territorial de manera de facilitar los vínculos
entre el CNPS y las MIPS, y poder acercarse más a los emergentes sociales
territoriales.
 Profundizar y generar acuerdos de trabajo, desde la interinstitucionalidad y en
clave territorial, con áreas de descentralización de otros organismos públicos.
 Darle
continuidad
a
la
implementación
de
las
Agendas
Estratégicas
Departamentales, como herramienta de planificación interinstitucional de las
MIPS.
 Disponer de un Sistema de Información de las MIPS, actualizado y accesible
desde las OTEs.
 Disponer de un portal web, de manera de poder generar intercambios de
información entre las MIPS, CTT y CNPS.
 Necesidad de ampliación de recursos humanos para poder realizar un
acompañamiento a los jefes de oficina con mayor presencia.
 Profundizar la línea de un Gobierno Abierto y de e-participación,
recomendándose la continua especialización del equipo técnico en estas
temática.
 Continuar la transversalización del enfoque de la participación ciudadana como
componente de las políticas ministeriales.
 Avanzar en la construcción de indicadores para comenzar a construir formas de
medir y evaluar las instancias o espacios de participación ciudadana.
 Avanzar en la visibilidad que tiene la Unidad Temática de Frontera, e incluso el
Espacio Migrantes y formalizar la incorporación del eje migratorio a las
competencias de la mencionada Unidad.
 Capacitaciones en el uso del sistema de registro de consultas para quienes no lo
requieran y es necesario capacitar a las MIPS, con un programa realizado a su
medida, y acordado, para todo el país, desde el inicio de la próxima gestión.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
101
Unidad Asesora en Comunicación
La reestructura organizativa del MIDES significó una oportunidad para reordenar la
organización de la unidad de comunicación en un equipo de dirección y tres áreas
(Producción de Contenidos, Diseño y desarrollo de productos de comunicación y Web),
bajo la misión de fortalecer el rol rector del MIDES en tanto articulador y coordinador
del conjunto de políticas sociales, generando los insumos para sus procesos de
apropiación y colaborando activamente -a través de acciones de comunicación,
información y educación- a la promoción del ejercicio de una ciudadanía activa y
responsable.
En ese sentido, el objetivo general de la Unidad Asesora en Comunicación es el de
diseñar, desarrollar, monitorear y evaluar las políticas de comunicación institucional del
MIDES, en sus distintas dimensiones.
Actividades destacadas.
En el período se realizaron dos campañas centrales masivas de comunicación de
larga duración: “Mitos y verdades de las políticas sociales” (gráfica, medios gráficos de
alcance nacional, radio, televisión, redes sociales, eventos) y “Un Mides para…”
(gráfica, redes sociales). Además a partir de 2012 y en cada año, se instrumentaron las
campañas temáticas mensuales (marzo mes de las mujeres, agosto mes de las
juventudes, setiembre mes de la diversidad, octubre mes de las personas mayores,
noviembre mes de lucha contra la violencia basada en género y diciembre mes de la
discapacidad). Como parte de estas campañas temáticas, desde la unidad se
produjeron 9 cadenas nacionales de radio y televisión, en conjunto con la unidad
organizativa del MIDES responsable de la temática.
Diariamente se realizó un resumen de los medios destinado a integrantes de Gabinete
Ministerial, Direcciones Departamentales de todo el país y asesores y 10 informes
especiales de análisis de coyuntura.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
102
Se produjeron en el período 750 notas, 177 centrales en la home del MIDES.
En materia de producción audiovisual, se produjeron integralmente en la unidad 21
columnas Zoom MIDES, videos animados explicativos de las políticas sociales. En el
canal de YouTube del MIDES (https://www.youtube.com/user/midestv) se publicaron
desde julio de 2011 a noviembre de 2014, 44 videos producidos por la unidad.
La actividad en redes sociales es alta intensidad. A noviembre de 2014 la Fan Page
del MIDES en Facebook alcanza los 34. 869 “Me gusta”.
Las publicaciones más
exitosas (con más comentarios, “me gusta” y compartidas)
suelen ser las placas,
imágenes con datos útiles o información de interés (inscripciones a programas, línea de
refugios, campañas temáticas). La cuenta de Twitter del MIDES tiene 7066
seguidores, 1077 tweets y sigue a 17 cuentas (datos a noviembre 2014).
La impresión de productos gráficos se gestiona fundamentalmente mediante
convenio con IMPO, firmado en 2012 y vigente en la actualidad. La otra vía de
impresión es la del POA del Programa de Apoyo a la ENIA. En el período 2012-2014,
se diseñaron y desarrollaron en la unidad (en cantidad de unidades creadas): 52 libros,
54 librillos, 11 guías, 32 afiches, 75 folletos, 12 volantes, 12 carpetas, 4 cartillas, 13
fichas, 15 roll ups, 4 adhesivos, 2 almanaques, 4 formularios, 2 mailings, 3 bolsas.
Desde el área web se trabajó fundamentalmente en: actualización de la agenda
telefónica MIDES; creación y mantenimiento de usuarios de Intranet; actualización y
mantenimiento de la sección Llamados y licitaciones; diseño de diferentes piezas de
comunicación web (banners y placas para campañas institucionales); generador
automático de firmas en correo institucional, rediseño de los sitios
de INJU,
Inmujeres, Inmayores, Pronadis, Sistema de Cuidados, Sistema de Integral del
Área Socia, DINEM.
En la dimensión de la comunicación territorial, se diseñaron, gestionaron e
implementaron los Fondos de Comunicación Local y se realizaron cinco encuentros
regionales de capacitación en comunicación, dirigidos a jefes/as y personal de
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
103
Oficinas Territoriales y referentes de SOCATs. Se destaca también la implementación
de la nueva identidad e imagen institucional MIDES en todas las fachadas de
dispositivos
territoriales,
la
creación
del
minisitio
Mides
en
el
territorio,
acompañamiento de eventos locales (ferias sociales, spots radiales y TV,).
Las personas que integran la unidad han participado de capacitaciones generales
promovidas desde la Oficina Nacional del Servicio Civil y en otras específicas
gestionadas por la propia unidad (preparación para imprenta, calibración de monitores,
experiencia de usuario, posproducción audiovisual y efectos).
Nudos críticos y pendientes.
A lo largo de la gestión se han visualizado los siguientes nudos críticos y pendientes:
a. En materia de recursos humanos, son nudos críticos avanzar en la estructura
de cargos de la unidad; disponer de alternativas “rápidas” para cubrir
prolongadas ausencias (médicas, por ejemplo).
b. Respecto a las redes sociales han operado como “puerta de entrada” para una
gran cantidad de consultas de la ciudadanía. Queda pendiente la definición
precisa de un protocolo de actuación que facilite la derivación de la consulta
en forma rápida y segura.
c. En relación a los encuentros de capacitación en comunicación, queda
pendiente la realización de nuevos encuentros de profundización para quienes
ya han participado, y de iniciación para quienes no.
d. En lo que respecta a web, ya está aprobado el proyecto de la nueva Intranet,
estando pendiente su desarrollo e implementación, lo que requerirá de recursos
humanos y/o prioridades en determinados sectores. También, las horas de
desarrollo contratadas anualmente reforzadas en el presupuesto a partir de 2015
deberán ser destinadas al rediseño del sitio MIDES, fundamentalmente para
dar cuenta de los estándares y exigencias en materia de usabilidad,
accesibilidad, diseño responsive.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
104
Recomendaciones.
En virtud de lo realizado se considera pertinente plantear algunas recomendaciones de
manera de continuar creciendo institucionalmente en materia de comunicación.
 En la comunicación territorial, la herramienta del Fondo de Comunicación
Local, debiera ser profundizada y por las características operativas, radicada en
la DNGT.
 La reestructura organizativa supuso la centralización de recursos humanos en
comunicación dispersos en la estructura, pero no alcanzó a los institutos. Por
un lado esta medida permitió que los institutos continuaran con su dinámica
habitual y desarrollo de capacidades. Por otro lado, la coordinación se
complejizó por la coexistencia de más de un plan de comunicación institucional.
A la vez, se ha detectado en algunas direcciones la tendencia a lograr recursos
en comunicación propios. Por lo tanto queda en el plano de los desafíos
observar estas dinámicas.
Unidad Asuntos Internacionales y Cooperación
Contexto. Actividades.
La Unidad de Asuntos Internacionales y Cooperación (UNASIC) tiene como objetivo
general asegurar al Ministerio un asesoramiento continuo y eficiente de los desafíos,
riesgos y oportunidades internacionales en la materia de su competencia para el
desarrollo de la política exterior del Uruguay en materia social.
Para el cumplimiento de este objetivo, las responsabilidades de la Unidad se han
repartido entre el trabajo ante las diferentes instancias de Integración Regional
(MERCOSUR, UNASUR, CELAC) así como en las instancias de los Foros
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
105
Multilaterales pertinentes y en el desarrollo de proyectos, programas y acciones de
Cooperación Internacional.
Así, siendo el componente de Integración Regional el preponderante desde la creación
de la Unidad, a partir del 2012 y en el marco de la reestructura se propuso fortalecer el
Área de Cooperación instrumentando una serie de cambios que redundaran en: i) un
mejor alineamiento de la cooperación Internacional (CI) a las prioridades ministeriales;
ii) una mayor articulación y coordinación intraministerial de dicha cooperación; iii) una
mejora de la gestión de los fondos provenientes de la cooperación Internacional; iv) una
mayor profesionalización en el desarrollo de la política (Informes anuales, rendición de
cuentas, etc.).
Para ello se creó el Área de Cooperación Internacional dentro de la Unidad, y el Área
de Gestión Financiera Internacional en la órbita de la DIGESE. Se realizó también el
pasaje del personal que gestionaba proyectos de cooperación para el desarrollo (que
estaba diseminado por toda la estructura) a la órbita de Gestión Financiero
Internacional de modo de contar con una gestión centralizada, planificada y eficiente.
De ese modo quedó articulada la dimensión política con la dimensión financiera.
En cuanto a la cooperación Sur – Sur se estableció como prioridad ampliar dicha
modalidad de cooperación e iniciar la transformación del ministerio de organismo
exclusivamente receptor a organismo oferente de cooperación, generando espacios y
canales para la transferencia e intercambio de conocimientos replicables entre las
administraciones públicas de los diferentes países.
El Área de Integración regional ha tenido diversos escenarios de actividad
relacionados:
 MERCOSUR: Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del
MERCOSUR,
Comisión Coordinadora de Ministros de Asuntos Sociales del
MERCOSUR y Reuniones Especializadas).
 Relacionamiento bilateral de los Estados Partes del MERCOSUR.
 UNASUR: Consejo Suramericano de Desarrollo Social.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
106
 CELAC.
En el ámbito del MERCOSUR, el principal logro institucional para este período en
la construcción de una agenda social regional lo constituye la creación del
Instituto Social del MERCOSUR (ISM). Éste es la institución dedicada a la
investigación en el campo de las políticas sociales e implementación de líneas
estratégicas con miras a contribuir a la consolidación de la dimensión social como un
eje central en el proceso de integración regional. Otro claro logro ha sido la
aprobación del Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR que constituye
una hoja de ruta que indica las prioridades en materia de políticas públicas de la región,
definidas por el conjunto de ministerios y organismos públicos de este organismo.
La actividad del MIDES en la UNASUR es concomitante a la creación del Consejo
Suramericano de Desarrollo Social (CSDS) en 2009. Entre los objetivos del mismo
se encuentran: “contribuir al desarrollo de políticas sociales eficaces en los países
miembros de la UNASUR, que tiendan a la consolidación de un desarrollo social
integral” e “impulsar acciones de cooperación técnica entre los países miembros de la
UNASUR”. Para esto, el trabajo del CSDS se ha estructurado a través de cuatro
Grupos de Trabajo (GT) técnicos, enmarcados en las temáticas delineadas en el Plan
de Acción del Consejo Suramericano de Desarrollo Social, estando el GT de Seguridad
Alimentaria y Lucha contra la Malnutrición a cargo de la coordinación de Uruguay.
Es importante destacar que en los primeros días de diciembre de 2014 nuestro país
asumió la Presidencia Pro Témpore de UNASUR, responsabilidad prioritaria ante la
cual se ha propuesto asumir la presidencia de todos los consejos sectoriales que la
componen. Ante este lineamiento y frente a la situación actual del CSDS, esta Unidad
ha comenzado ya el proceso de liderar el impulso de un nuevo Plan de Acción
para el período 2015-2017 que ordene y priorice los esfuerzos en pos de cumplir con
los objetivos de este espacio de integración regional y cooperación horizontal.
En lo que refiere a CELAC, en julio de 2013 se realizó en Caracas la primera Reunión
de Ministros de Desarrollo Social de este organismo, marcando así el comienzo de una
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
107
nueva instancia de trabajo regional. De este nuevo espacio, se observa con
preocupación la escasa definición de los objetivos allí planteados y el consecuente
riesgo de solapamiento de la agenda de este organismo con la de otros espacios
regionales. Sin embargo, es destacable la existencia de un organismo que nuclee a
América Latina y el Caribe lo cual vuelve realmente valioso el desafío de superar las
indefiniciones presentes.
 Otras representaciones: El Ministerio de Desarrollo Social representa a nuestro
país en diferentes instancias de trabajo vinculadas a nuestra sectorialidad
convocadas por diferentes organismos (PNUD, UNESCO, OEA, SEGIB, entre
otras).
Por último, destacamos el trabajo realizado en relación a la coordinación política y el
seguimiento administrativo que la UNASIC hace de las Misiones Oficiales del
Ministerio. Las mismas rondan el número de cincuenta misiones anuales, contándose
con una previsión presupuestaria de 2.000.000 de pesos uruguayos. Los destinos
principales se orientan a la participación en plataformas políticas regionales e
internacionales donde el MIDES cumple la representación del gobierno uruguayo y a
partir de las cuales se ha consolidado una agenda ministerial a nivel internacional. En
el anexo se profundiza respecto a los logros, dificultades y desafíos para la próxima
administración.
Desafíos.
Es destacable que durante el último período se han logrado establecer áreas de trabajo
claramente diferenciadas para el cumplimiento de los objetivos que se plantea la
Unidad. Sin embargo, la mayor coordinación y cohesión de estos ámbitos de trabajo se
plantea como una carencia que se vuelve necesario potenciar en el corto y mediano
plazo.
Relacionado a esto es que se detecta una dificultad en la gestión de recursos humanos
debida a la diversidad de vínculos laborales así como el hecho de que los actuales
funcionarios han permanecido en la Unidad por períodos de tiempo diferentes. Esto no
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
108
ha facilitado contar con una estructura definida y una asignación de responsabilidades
concretas a nivel del organigrama de la misma. Por su parte, el área administrativa de
la Unidad ha venido siendo cubierta por contratos de experiencia laboral, que por su
duración y perfiles no parecen ser los más adecuados a las responsabilidades propias
de esta tarea.
En este sentido y a los efectos de continuar consolidando la UNASIC, se visualizan
como desafíos el establecer y aprobar un organigrama de la Unidad, así como lograr el
contrato de un recurso humano con carácter permanente para el cumplimiento de las
tareas administrativas. Como para el resto del Ministerio, la consolidación de un equipo
de funcionarios con vínculos laborales estables es fundamental para consolidar y
planificar las Relaciones Internacionales del MIDES con una mirada estratégica.
Asociado a esta preocupación es que se constata que en el cumplimiento de las tareas
de la Unidad, reiteradas veces se han presentado dificultades de coordinación,
organización, cobertura de las actividades, atención a delegaciones, etc., que creemos
podrían subsanarse en el futuro creando una Unidad de Protocolo del Ministerio.
En cuanto al ámbito de la Cooperación Internacional, los desafíos para el próximo
período son múltiples, siendo el más importante avanzar en el desarrollo de una
cooperación Sur – Sur que redunde en mejores políticas sociales para la región. Para
ello el MIDES tiene un rol relevante a jugar como organismo oferente de cooperación,
articulando dicho objetivo con los acuerdos en la materia emanados de plataformas
regionales como UNASUR y MERCOSUR. En esa línea, la cooperación triangular se
convierte en una herramienta clave para su desarrollo, siendo EurosociAL uno de los
socios estratégicos para este fin. Otro desafío será adaptarse a las nuevas
modalidades de cooperación tradicional fruto de la nueva coyuntura mundial.
En lo que refiere al trabajo en materia de integración regional, el trabajo eficaz y
cohesionado al interior y entre los distintos ámbitos de actividad del MIDES se plantea
como el principal desafío. En el MERCOSUR esto implicará priorizar la reconstrucción
del equipo técnico del ISM así como avanzar en la negociación con los demás Estados
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
109
Parte para que normalicen el cumplimiento de sus aportes comprometidos a esta
institución que ha debido superar serios obstáculos financieros. Esto permitiría el logro
exitoso de varios proyectos como ser el “Sistema de Información del MERCOSUR
sobre Políticas e Indicadores Sociales” (SIMPIS) que se realizará tomando como
referencia el Observatorio Social del MIDES.
En cuanto a UNASUR, es evidente el desafío que implica asumir la Presidencia de un
organismo de esta envergadura. Para el caso específico del CSDS, donde existe un
claro déficit en el cumplimiento de las acciones previstas, el principal desafío es el de
realmente liderar un proceso en el que, a partir de una discusión basal acerca de los
contenidos y estructuras del futuro Plan de Acción, se logren ordenar y operativizar los
espacios de trabajo conformados por los Grupos de Trabajo que ponen en práctica los
objetivos de este Consejo. El lugar que estas deliberaciones tengan en la agenda
liderada por Uruguay será por tanto un punto clave en el desarrollo y resultados las
acciones del CSDS.
En el último período, se ha intentado desde los diversos componentes del trabajo de la
Unidad de Asuntos Internacionales y Cooperación, profesionalizar los procesos e
incorporar instrumentos que faciliten el vínculo con las diferentes Direcciones e
Institutos, que hagan la tarea más eficiente. Sin embargo, aún persisten en la
estructura del Ministerio espacios que de alguna forma se convierten en una estructura
espejo a esta Unidad, que muchas veces representan una dificultad, además de
duplicar esfuerzos y no hacer un uso eficiente de los recursos con los que se cuenta.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
110
Unidad Ejecutora 02
Dirección Nacional de Desarrollo Social (DINADES)
El presente apartado pretende ser una breve síntesis de los distintos insumos
elaborados por los equipos de la Dirección Nacional de Desarrollo Social para apoyar el
proceso de transición, de cara a la asunción de un nuevo gobierno el primero de marzo
de 2015.
Partiendo del cometido principal de la Dirección, se realiza un repaso por el estado de
situación, los desafíos y las recomendaciones que, desde el lugar de conducción del
proceso, se identifican en cada una de las siguientes dimensiones:
1. Contexto, visión común, marco conceptual y estrategia.
2. Focalización y acceso a la población objetivo.
3. Oferta programática.
4. Recursos Humanos, Infraestructura y Capacidades Técnicas.
5. Relacionamiento con OSCs y Cooperativas de Trabajo.
6. Imagen pública y legitimidad.
7. Presupuesto y capacidades administrativas.
Dada la existencia de documentos complementarios que ahondan en los temas de
planificación y presupuesto para cada uno de los programas y proyectos de la
Dirección, además de documentos elaboradas en donde se describen y analizan el
balance, los desafíos y las recomendaciones a nivel de cada una de las divisiones y
departamentos, la síntesis propuesta en las siguientes páginas no se detiene ni
profundiza en detalles de información o cuestiones formales, por lo que claramente
corresponde recomendar la lectura del anexo de esta dirección para una mayor
comprensión de los planteos.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
111
Contexto, visión común, desarrollo conceptual y estrategia.
El cometido central de la DINADES fue definido como:
Constituirse en una herramienta de la ciudadanía vulnerada en el camino a la igualdad,
mediante una gestión eficaz, eficiente, y coherente de los planes, programas y
proyectos diseñados e implementados por esta Dirección y de aquellos coejecutados
con otros organismos.
Este cometido, de alguna manera recoge una preocupación sistemática de los
gobiernos del Frente Amplio por institucionalizar y consolidar una herramienta que,
inserta en la institucionalidad pública del Estado, impulse de manera sostenida
acciones, programas y proyectos que trabajen en pro de una inclusión activa de la
población del país que pueda estar afrontando situaciones de vulnerabilidad social,
buscando garantizar un ejercicio pleno de los derechos económicos, sociales y
culturales para toda la población.
Dicha preocupación se sostiene en que más allá de las amplias coincidencias en
relación a la necesaria expansión y mejora continua de servicios universales de
calidad, junto con un imprescindible nivel de desarrollo económico que se encargue de
ampliar las oportunidades de toda la población, aún en el mejor de los escenarios
persisten mecanismos de exclusión, dificultades de agencia y formas de reproducción
de la desigualdad, que hacen imprescindible la persistencia de una estrategia activa,
que interpele los resultados obtenidos en materia de acceso al bienestar en
condiciones de igualdad, y que se desarrolle desde la perspectiva de afrontar las
vulnerabilidades emergentes.
En este sentido y más allá de los cometidos, la extensión y variedad de la oferta
programática de la DINADES, las dimensiones y características de la población con la
que efectivamente trabajan sus distintas intervenciones, los recursos humanos y
presupuestales con los que cuenta, entre otras dimensiones a considerar, la colocan
como una pieza clave en el desarrollo de la institucionalidad que comenzó con el
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
112
PANES, se modificó con el Plan de Equidad y se intentó organizar en la Reforma Social
bajo la idea de Red de Asistencia e Integración Social (RAIS).
La coyuntura económica, social y política de la sociedad puede modificar los énfasis a
realizar en cada una de las dimensiones del bienestar a considerar, las prioridades en
materia de población objetivo, los recursos necesarios y la forma de implementación
más adecuada, pero no modifican algunos de los principios esenciales que debe
desarrollar una institucionalidad con otras aspiraciones.
En particular, interesa destacar la necesaria concepción multidimensional de la
vulnerabilidad (o el carácter sinérgico de los recursos necesarios para desenvolverse
en la sociedad) y las claras limitaciones de mediano plazo que puede tener cualquier
propuesta que no modifique las estructuras de oportunidad existentes o se dedique a la
obtención de resultados que dependan exclusivamente de su existencia y despliegue
como tal.
A modo de muy breve contexto, el crecimiento económico, el desarrollo de la Matriz de
Protección
Social
(tanto
cualitativa
como
cuantitativamente),
las
reformas
implementadas, la mayor cobertura de los servicios, la expansión de la demanda
laboral, la mejora continua en el salario real y los ingresos de los hogares, la reducción
de la pobreza y la desigualdad, entre otros indicadores y procesos, marcan un
escenario para 2014 claramente distinto del que existía tan sólo 10 años antes.
En este sentido y a los efectos de analizar mejor los desafíos que tiene la DINADES
por delante, parece importante tener en cuenta que la continuidad del proceso
señalado tiene como consecuencia que, las familias y personas que pueden verse
enfrentadas a situaciones de vulnerabilidad socioeconómica (más allá de la forma de
medición), se caracterizan en forma creciente por la conjunción de distintas
vulnerabilidades, y cada vez menos por la presencia de una o pocas de ellas.
A su vez, las vulnerabilidades presentes, se concentran de forma progresiva en
aquellas de difícil abordaje y superación. Al tiempo que la expansión de la cobertura de
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
113
las políticas públicas en general, y sociales en particular, determina que es cada vez
sea más difícil hallar casos que no estén siendo o hayan sido parte de uno o varios
procesos de intervención por parte de dispositivos públicos relacionados con dichas
dimensiones.
En otras palabras, es razonable esperar que las intervenciones aisladas sobre la
población más vulnerable cada vez tengan mayores dificultades para obtener
resultados sustentables, pero además, puedan ser inoportunas o ineficientes si no se
desarrollan en el marco de un sistema de protección y promoción, y sin considerar de
forma adecuada la articulación con otras políticas.
La síntesis de este "diagnóstico", ha llevado a que el proceso de modificación de la
estructura organizacional del MIDES se preocupe por el doble movimiento que supone
especializar a las distintas unidades en el abordaje de dimensiones específicas del
bienestar, pero al mismo tiempo, generar los mecanismos necesarios para un
desarrollo articulado de las intervenciones.
La agrupación de la oferta programática al interior de la DINADES, separando entre
iniciativas socioeducativas, sociolaborales, vinculadas a la discapacidad o a la
protección integral, responde claramente a la preocupación por la especialización, el
incremento de la calidad en los abordajes, el aumento de la eficiencia y la generación
de condiciones para expandir la escala. Al mismo tiempo, la confluencia de dicha oferta
en una única dirección, supone un énfasis muy importante en la articulación interna
entre los distintos programas.
A modo de balance, los avances en el primer sentido son considerables, mientras que
en el segundo, se trata aún de logros muy incipientes. En este sentido, los resultados
de la implementación durante el año 2014, la elaboración de los cometidos de los
distintos departamentos, la aplicación de una ficha única para reflejar y analizar el
diseño de cada uno de los programas y proyectos, así como los desafíos y
recomendaciones elaborados para la transición en cada uno de los niveles, son una
muestra clara de los avances obtenidos en ambos sentidos.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
114
Los productos reseñados muestran una clara y creciente identidad de las divisiones en
cuestión, donde se comparten visiones acerca del problema social que abordan los
distintos programas que la integran, la población objetivo, las claves de una
intervención con resultados positivos, el tipo de proyecto a priorizar, etc. Naturalmente,
la articulación programática entendida en un sentido profundo, supone modificaciones y
ajustes de las prácticas que requieren plazos muy diferentes.
Como forma de continuar avanzando en esta línea y a modo de ejemplos que ya tienen
antecedentes concretos, se recomienda para profundizar en las siguientes
iniciativas:
 Registro de Cédulas de Identidad de beneficiarios/as de todos los
programas en el software SMART y verificación del resultado de la visita de la
DINEM junto con el acceso a las transferencias correspondientes.
 Utilización de umbrales diferenciales (aplicación del umbral AFAM para
otorgar TUS) para acceder a transferencias.
 Inclusión en la estrategia de cuidados en primera infancia de niños/as
pertenecientes a hogares de beneficiarios/as de todos los programas,
estableciendo mínimos de acompañamiento requeridos y priorizando las
repercusiones en materia de continuidad educativa e inserción laboral de
jóvenes y personas adultas de referencia.
 Desarrollo de propuestas mixtas de Fortalecimiento Educativo, planificadas
en función de las necesidades de beneficiarios/as de los distintos programas y
adecuadas a sus posibilidades de implementación, como las experiencias con
Jóvenes en Red y Programa Uruguay Clasifica.
 Expansión del Eje Transversal de Capacitación Laboral, generalizando su
cobertura entre programas de la División Sociolaboral, pensando su articulación
al momento de egreso de los restantes dispositivos socioeducativos e
incluyendo progresivamente a beneficiarios/as de Protección Integral.
 Priorizar los proyectos socioculturales que tengan efecto en la población
objetivo de otros programas, haciendo énfasis en su condición de
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
115
productores/as y protagonistas del desarrollo de los bienes culturales en general,
y de su propia identidad en particular.
 Desarrollar un plan de valoración por parte de Uruguay Sin Barreras de
todas las personas con discapacidad pertenecientes a hogares integrados
por beneficiarios/as de otros programas, y acceso a Ayudas Técnicas
correspondientes.
 Transformar a la División Sociolaboral en referente para la inclusión laboral
de las personas beneficiarias que así lo requieran, expandiendo los cupos por
derivación de Uruguay Trabaja y Emprendimientos y profundizando en la
estrategia de articulación entre el Departamento de Cooperativas Sociales y el
programa de Empleo con el resto de los programas.
 Profundizar en el acceso de beneficiarios/as del Programa Uruguay Clasifica
(PUC) al resto de las prestaciones, en particular, fortaleciendo la implementación
y aprovechando la oportunidad del funcionamiento de grupos en el marco de la
ley de envases.
 Articular los Servicios de Atención a Mujeres en Situación de Violencia de
Género con los equipos técnicos de los demás programas, como forma de
fortalecer los recursos y estrategias de estos equipos pero, al mismo tiempo,
profundizar la red de abordaje del problema con un énfasis que potencia el
acceso por parte de una población en donde existe una alta prevalencia y un
bajo nivel de demanda.
Más allá de la pertinencia y oportunidad de cada una de estas iniciativas por separado,
el potencial que la DINADES no debería desperdiciar tiene que ver con la posibilidad de
incluir, analizar, discutir, resolver, prever y asegurar todas las contingencias asociadas
con la articulación de dos o más programas, en el marco de su propia planificación.
El desarrollo de esta estrategia supone asumir como natural la adecuación periódica de
los instrumentos metodológicos, pero también el ajuste anual de los presupuestos y
metas en función de los resultados de las distintas articulaciones desarrolladas, y
principalmente, de los cambios observados en las condiciones de vida la población que
se identifiquen.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
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La implementación de un concepto común y multidimensional de Acompañamiento
Social (Ver Anexo) la generación de espacios permanentes de intercambio entre los
equipos involucrados, la informatización de la gestión y una participación sistemática y
profunda de los equipos de evaluación y monitoreo, son elementos que pueden facilitar
enormemente y ayudar en la conducción y orientación de un proceso de estas
características.
Además de mostrar un mapa completo de la cobertura de los distintos programas, los
sistemas de información del Ministerio pueden hacer una enorme contribución
representando la cobertura global de todo el conjunto de programas, así como sus
intersecciones, las trayectorias de las personas y hogares y, principalmente,
información periódica sobre sus condiciones de vida y el acceso a todas las
prestaciones de la Matriz de Bienestar.
En este sentido, una revisión periódica de las características de la población que
accede a las intervenciones y sobre todo, las transformaciones operadas en sus
condiciones de vida, son los insumos más importantes que se requieren para el
desarrollo de la oferta programática propia de la DINADES.
Retomando el planteo inicial, si bien la oferta de la DINADES supone una importante
amplitud de dimensiones abordadas y una cobertura considerable, lo principal de sus
logros se debe desarrollar en ámbitos que claramente la trascienden. El valor social de
su contribución y la sustentabilidad de los resultados, tienen como medida clave la
generación de capacidades permanentes en su población objetivo, y por sobre todas
las cosas, las mejoras en sus condiciones de vida que dicha población pueda obtener
por sus propios medios en los espacios esenciales de generación y distribución de
bienestar.
De esta forma, pensar la forma de egreso de los distintos programas como uno de los
elementos centrales del diseño, al tiempo que desarrollar fuertes vínculos con el
sistema educativo, el Sistema Nacional Integrado de Salud, el mercado de trabajo y los
organismos públicos vinculados a los temas de empleo y seguridad social (MTSS, BPS
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
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e INEFOP), el MVOTMA y la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) o el propio INAU,
aparecen como dimensiones fundamentales para el logro de los cometidos de la
DINADES.
En este sentido, es en el marco de la Estrategia Nacional para el Fortalecimiento de las
Capacidades Familiares (programa Cercanías) en donde se ha realizado el intento más
completo y sistemático por trabajar desde una concepción multidimensional de la
vulnerabilidad y en un abordaje conjunto con las sectoriales encargadas de cada una
de las dimensiones (salud, vivienda, educación, trabajo, protección a la infancia y
seguridad social).
Los resultados de la reciente evaluación y el monitoreo constante muestran avances
dispares entre las dimensiones, pero sin duda que marcan una agenda de trabajo
conjunto con cada uno de los organismos involucrados, agenda cuyos efectos tienen
un enorme potencial para el logro de los desafíos que tiene por delante la DINADES.
Dicha agenda, que tiene al Consejo Nacional de Políticas Sociales y al Gabinete Social
como espacios protagónicos, reconoce como activos principales del MIDES su trabajo
con la población más vulnerable, su capacidad de identificar y sistematizar las
principales necesidades mediante sus sistemas de información y, sobre todo, el
respaldo que supone el despliegue de una estrategia de proximidad que asegura
mantenerse presente durante el desarrollo de las intervenciones conjuntas, y dote de
mayor pertinencia a la llegada de prestaciones y servicios.
En suma, el gran desafío de la DINADES parece ser el transformarse en una pieza
clave de un sistema de protección social, que despliegue de manera articulada las
intervenciones que puedan reducir las vulnerabilidades sociales de la población en un
momento dado, pero fundamentalmente, que lo haga desarrollando estrechos vínculos
y estrategias de inclusión conjuntas con los organismos responsables de garantizar un
pleno ejercicio de derechos de toda la población en cada una de las dimensiones.
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Focalización y acceso a la población objetivo.
De forma muy breve, en este punto parece pertinente destacar que, la información
recientemente generada a partir de las visitas realizadas por la Dirección de Evaluación
y Monitoreo (DINEM), junto con el acumulado histórico de las bases de datos
construidas a través del PANES, las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad, la
Tarjeta Uruguay Social y el programa de Asistencia a la Vejez, supone un cúmulo de
información de enorme valor para el análisis, la planificación y el desarrollo de las
acciones que requiere la persecución de los cometidos de la DINADES.
Combinando la información que emerge del desarrollo de las transferencias con el
despliegue territorial de dispositivos de atención ciudadana (OTEs y SOCATs), pero
principalmente, con el vínculo sostenido que supone la cobertura de programas
focalizados como Cercanías, Calle, Canasta de Servicios, Uruguay Trabaja,
Cooperativas Sociales, Emprendimientos, Uruguay Clasifica, Fortalecimiento Educativo
y Formación Profesional Básica (FPB), entre otros, la DINADES tiene a disposición
múltiples formas de contacto con la población objetivo, las cuales le permiten no sólo
proyectar sus necesidades en materia de capacidades permanentes a generar o
fortalecer, sino también encontrar rápidas vías de acceso para analizar y desarrollar las
acciones priorizadas.
Oferta programática.
La DINADES cuenta actualmente con una vasta y completa oferta programática, la cual
abarca las principales dimensiones de los Derechos Económicos Sociales y Culturales
y contempla
prácticamente
todos los
nudos críticos fundamentales de
las
vulnerabilidades sociales actuales.
Más allá de las referencias al presupuesto y la cobertura que se desarrollan más
adelante, en este punto lo que interesa destacar es que en materia programática los
principales desafíos parecen ser la expansión de la cobertura, la mejora en la
articulación y la construcción de un sistema de protección que contemple las
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
119
diferentes trayectorias de personas y hogares, muy por encima de la necesidad
de creación de nuevos programas o el abordaje de nuevas dimensiones.
Exceptuando todo lo vinculado con Cuidados, para lo cual está prevista la creación de
un Sistema de Cuidados al que se pueden aportar experiencias, aprendizajes e incluso
transferir dos programas esencialmente dedicados a ello, la variedad y completitud de
la oferta de programas y líneas de acción de la DINADES deja planteada la prioridad de
seguir trabajando en la racionalización de los programas existentes.
En este sentido, si bien en el último período se han ordenado, clasificado y eliminado
programas, una de las acciones más importantes tiene que ver con la elaboración de
una definición única de programa social, la aplicación exhaustiva de una ficha de
diseño de programas y sobre todo, la capacitación a equipos y mandos medios en esta
materia, como forma de dejar instaladas capacidades permanentes de seguir
avanzando en esta línea.
La definición utilizada combina la necesidad de que todos los programas tengan un fin
social determinado, una ubicación institucional, un presupuesto asignado, un conjunto
de recursos humanos, una duración y estabilidad establecidas y finalmente, un
conjunto de prestaciones propias. La aplicación exhaustiva y sistemática de esta
definición arroja un total de 31 programas de la DINADES, lo cual por sí sólo dice
poco acerca de la fragmentación y solapamiento de los mismos, sobre todo
teniendo en cuenta que varios de ellos tienen pequeñas dimensiones y/o se
destinan a fortalecer las intervenciones de otros (Bonos, Re Crea Centros,
Capacitaciones, entre otros).
Si bien se debe continuar profundizando en generación de categorías de programas y
otras herramientas analíticas, la combinación de estos elementos con las fichas de
diseños, que establecen cuáles son los problemas sociales abordados, los objetivos, la
población objetivo y las metas de cobertura de cada uno de los programas, muestra los
importantes avances realizados y garantiza que la preocupación sobre un aporte
coherente del MIDES al desarrollo de la Matriz de Protección Social tiene hoy los
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insumos necesarios para una discusión calificada, permanente, pertinente y
constructiva.
A tales efectos, la elaboración de un documento completo para la Transición y
Planificación 2015, ha priorizado la inclusión en único material de los cometidos de
todas las unidades de la DINADES, así como todos los instrumentos técnicos de diseño
para cada uno de sus programas y líneas de acción. Allí se desarrollan también las
consideraciones específicas para las líneas temáticas abordadas por cada una de las
divisiones y departamentos, a partir de una consigna centrada en realizar un balance,
identificar los principales desafíos y sugerir recomendaciones puntuales sobre posibles
caminos a seguir en cada tema.
Recursos Humanos, Infraestructura y Capacidades Técnicas.
A diciembre de 2014, entre funcionarios/as, contratados/as mediante convenios de
fortalecimiento y consultorías de servicios a través de la Corporación Nacional para el
desarrollo (CND), la DINADES se encuentra integrada por 510 personas que trabajan
en forma permanente en el desarrollo de sus actividades.
Si bien este tema se desarrolla en profundidad en el capítulo correspondiente a la
Dirección General de Secretaría, encargada de centralizar todo lo referido a la Gestión
de Recursos Humanos, es necesario destacar la importancia de un proceso de
regularización de trabajadores/as de la dirección, para el reconocimiento de sus
derechos en primer lugar, pero también para dar un salto cualitativo en la mejora del
clima laboral de la organización y el desarrollo de sus cometidos.
Un proceso de estas características, desarrollado con todos los cuidados que requiere,
tiene un enorme potencial en la motivación de todas las personas que trabajan en
todos los niveles, la formalización de los vínculos y decisiones y la consolidación de
una cultura de derechos y obligaciones claras para todas las partes.
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121
Con dicha discusión encaminada, vale la pena señalar que la DINADES cuenta con un
volumen y una composición (según edad, nivel de formación, experiencia y
capacitación) que en términos generales resulta adecuada para la consecución de sus
fines.
Teniendo en cuenta esta valoración general, algunos de los aspectos a mejorar son:
una mayor descentralización, reduciendo los recursos centrales y fortaleciendo el
despliegue en el interior del país, principalmente en las regiones con peores
indicadores sociales como el norte y noreste del país; un mejor reconocimiento y
remuneración para las funciones de "Alta Conducción" a partir de las unidades que
superen determinada complejidad, presupuesto y recursos humanos a cargo, es decir,
utilizar criterios objetivos para cuando se haga la traducción de los cargos del ministerio
a lo establecido por el nuevo estatuto del funcionario público, lo cual puede llevar en
algún caso a requerir adecuaciones en la estructura (pasaje de división a área, entre
otros); un aprovechamiento sistemático de las capacitaciones específicas promovidas
desde el área de capacitación del Ministerio; y una especial atención al rol de
supervisión, tanto de convenios como de equipos propios, dada la heterogeneidad de
prácticas, supuestos y responsabilidades que subsisten entre los distintos programas
de la dirección, y la importancia de este rol para un desarrollo adecuado de las políticas
y coherente con su diseño y objetivos (Ver anexo con propuesta al respecto).
Ahora bien, las dificultades para el despliegue reciente de diversos programas en el
territorio ha puesto sobre la mesa la necesidad de pensar en conjunto los recursos
humanos abocados a la implementación de las políticas sociales. En este sentido, en
acuerdo con el programa Eurosocial, la DINADES ha impulsado un estudio exploratorio
para dimensionar y caracterizar el volumen y perfil de los recursos humanos abocados
a las políticas sociales, junto con la brecha existente con las necesidades identificadas,
como forma de aportar a un proceso de reflexión global que incluya a los distintos
actores con competencia en la materia, incluidas las asociaciones de profesionales y
los ámbitos de formación. El estudio se encuentro en etapa de trabajo de campo y se
espera que sus resultados estén disponibles para el MIDES en febrero de 2015.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
122
En materia de infraestructura, el espacio físico -principalmente en la sede central del
MIDES- y la disponibilidad de camionetas u otros medios de transporte flexibles,
aparecen como las principales limitaciones en el cierre de las actividades
correspondientes a 2014. Dado que si bien ambos recursos se han desarrollado en el
último tiempo, lo han hecho en un ritmo menor al alcanzado por el incremento de
recursos humanos y la expansión de las actividades.
Por otra parte, lejos de comenzar de cero y partiendo de las condiciones heredadas por
direcciones y unidades anteriores, el intento por desarrollar las capacidades técnicas
de sus equipos ha sido una de las constantes desde la creación de la DINADES. En
ese sentido, se consideran como muy valiosos los avances en materia de la
concepción e implementación del Rol de Referente Territorial de Programas, la
construcción de una Asesoría Técnica de apoyo a la función de Dirección, la
Integración de una Asesoría Administrativa y Contable y su contacto permanente con
las Divisiones, Departamentos y Programas.
Desde estos ámbitos se han impulsado procesos de enorme valor para el logro de los
cometidos de la Dirección y el desarrollo de sus capacidades, como ser: la
clasificación, análisis y organización de los programas; el diseño y soporte inicial de
unidades, programas e iniciativas nuevas (Departamento de Articulación con el Sistema
Penal, Convenio con MEVIR, Convenio con ANCAP, Convenio con el LATU, Estrategia
de Ruralidad); el apoyo en el vínculo con las restantes Direcciones e Institutos,
principalmente, con el Área de Tecnologías de la Información y la Dirección Nacional
de Evaluación y Monitoreo; la planificación y desarrollo de capacitaciones pertinentes y
a medida (diseño de programas e indicadores sociales); el apoyo en el diseño e
implementación de protocolos de atención; el desarrollo de espacios transversales de
reflexión y producción de contenidos para la intervención (Eje de Sustancias, Grupo de
Supervisión y propuesta de Acompañamiento Social); la producción de informes de
análisis de información e insumos para la toma de decisiones; y la contraparte en la
generación y concreción de estudios pertinentes para el desarrollo de las políticas,
entre otros.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
123
La discusión y planificación anual del presupuesto a nivel de cada actividad, el ajuste
periódico de las fichas de diseño de programas, estableciendo metas anuales
asociadas a los recursos disponibles, y su integración con la planificación de los
Referentes Territoriales de Programas (RTPs), junto con la definición de prioridades
transversales a nivel de la Dirección, conforman un conjunto de herramientas
fundamentales para la organización, comunicación y mejora continua de la DINADES.
La elaboración de un ciclo anual para el armado de la planificación, obviamente
dejando el necesario margen para emergentes, que incluya la discusión y validación
con el Gabinete del Mides, las CTT de cada departamento y la opinión de las
Direcciones Departamentales, tiene un enorme potencial en la mejora del desempeño
de todo el MIDES en su conjunto.
A diciembre de 2014, existen los instrumentos y las capacidades instaladas, y
dado que las experiencias puntuales han mostrado muy buenos resultados, se
recomienda su utilización sistemática por parte de las nuevas autoridades. Ya
que si bien es posible y deseable seguir desarrollando los instrumentos y capacitando a
los equipos, es la aplicación orientada al logro de los objetivos del MIDES la que puede
hacer un diferencia significativa en el mantenimiento y desarrollo de capacidades.
Relacionamiento con OSCs y Cooperativas de Trabajo.
Si bien la mayoría de los programas y servicios se ejecutan a través de convenios con
Organizaciones de la Sociedad Civil y/o Cooperativas de Trabajo, la DINADES aún no
tiene una estrategia definida de trabajo con sus socios principales en la implementación
de las políticas, de manera que priman las formas de relacionamiento establecidas con
anterioridad por cada una de las unidades y direcciones que dieron lugar a la formación
de la Dirección.
En este sentido, parece clave que en el próximo período la Dirección fije un conjunto de
pautas y lineamientos claros, de manera de establecer con nitidez derechos y
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
124
obligaciones comunes, ámbitos de discusión y un razonable ajuste de expectativas
mutuas.
Con la simple intención de aportar en esa dirección, se desarrolla un breve punteo con
sugerencias a tener en cuenta para dicho proceso y supuestos con los que se ha
trabajado en el último período:
 Los aspectos de diseño y ajuste de la oferta programático requieren de ámbitos
de discusión periódicos y legitimados, en donde la opinión de equipos,
coordinaciones y referencias institucionales pueda contribuir a la mejora de los
programas y el logro de los objetivos.
 Actualmente, se entiende que la responsabilidad final por los aspectos de diseño
e implementación de las políticas es una responsabilidad del Ministerio, y está
directamente asociada con la definiciones que toma respecto de los recursos
con los que cuenta y los compromisos que asume en materia de garantía y
promoción del ejercicio de derechos por parte de la población.
 Parece importante tener en cuenta que todas las mejoras que se puedan obtener
en el desempeño administrativo del Ministerio y de la Dirección, la agilidad y
claridad de los trámites, la puntualidad y planificación de los pagos, la unificación
y coherencia entre los canales y contenidos de la comunicación, etc., serán una
contribución fundamental al desarrollo sustantivo de las políticas.
 Todo lo relativo al desarrollo conceptual y metodológico del rol de supervisión,
también presenta un enorme potencial en la mejora de la implementación y el
relacionamiento.
Imagen pública y legitimidad.
La imagen pública y la legitimidad de las políticas del Ministerio es uno de los factores
clave para el logro de sus objetivos. La misma facilita la obtención de socios, el apoyo
de la población, la voluntad de participar por parte de las personas destinatarias, la
profundidad de los logros en materia de inclusión y las posibilidades futuras en materia
de recursos, entre otros elementos.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
125
El MIDES cuenta con una Unidad de Comunicación y no es resorte de la DINADES
evaluar sus resultados, pero parece necesario hacer algunas consideraciones a tener
en cuenta, dadas las implicancias mencionadas más arriba y los efectos de las
acciones de la Dirección en la propia comunicación.
La Unidad de Comunicación ha trabajado intensamente en esta materia, desarrollando
campañas, cubriendo eventos, realizando un seguimiento de medios de comunicación,
identificando locales, etc. y si bien no existe una medición sobre el conocimiento de los
programas y acciones del Ministerio y la valoración de la población, mediante la
utilización de algunos indicadores indirectos (propuestas y discursos de la campaña
electoral, repercusiones recibidas por los equipos, contenidos de los medios de
comunicación) es posible aventurar que se están obteniendo resultados importantes.
En términos generales se puede señalar que los programas y proyectos de la Dirección
tienen una buena imagen ante la opinión pública y entre los operadores vinculados a la
temática. Los programas Sociolaborales y Socioeducativos, junto con PRONADIS y los
Servicios del Departamento de Violencia Basada en Género parecen tener una
aceptación mucho mayor que las transferencias monetarias y el trabajo con personas
en situación de calle.
En particular, si bien las resistencias a las transferencias tiene un fuerte componente
ideológico y un importante arraigo masivo, las interpelaciones parlamentarias por parte
de la oposición, los ajustes en la focalización y la información producida mediante
evaluaciones y estudios, junto con la prédica continua y la campaña sobre mitos y
verdades de las políticas sociales, parecen haber contribuido a detener la avanzada y
comenzar a revertir una situación que se planteaba muy desfavorable.
En cuanto a la población en situación de calle, si bien existe un aparente consenso en
relación a la casi extinción del fenómeno entre la población infantil, y la contención de
las respuestas brindadas, persisten percepciones de la población en dicha situación
que generalizan el estigma de aquellos en peor condición y lo proyectan hacia el resto,
incluidas las características de los servicios y respuestas correspondientes.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
126
A mediano plazo, dichas percepciones pueden dificultar la inversión necesaria para
revertir las situaciones más difíciles, complejizar aún más la conformación de servicios
y la integración de equipos calificados y minar seriamente las posibilidades de inclusión
de la población atendida por dichos dispositivos.
En este sentido, parece necesario desarrollar una estrategia de comunicación que
muestre la heterogeneidad de trayectorias que pueden derivar en la situación de calle,
la existencia de factores determinantes así como disparadores puntuales, junto con la
diversidad de modalidades de atención vigentes y los resultados positivos que se han
logrado en muchos casos, sin ocultar las dificultades que aún existen.
La recomendación general sería internalizar una preocupación sistemática por los
resultados simbólicos e ideológicos que generan las acciones del Ministerio en los
distintos niveles, monitoreando los avances y teniendo un especial cuidado por las
formas en que se definen y comunican las vulnerabilidades de la población atendida,
las causas de su situación y sus posibilidades de contribución y desarrollo en el marco
de una sociedad más integrada e integradora.
Los documentos de diseño, las evaluaciones, los espacios de discusión a todos los
niveles de la organización y con los socios en la intervención y las apariciones públicas
de todas las personas involucradas, son elementos que contribuyen de diferente forma
en las cualidades simbólicas que se asocian a un programa social, una población
objetivo o un dispositivo cualquiera. De esta forma, es recomendable que la DINADES
desarrolle una preocupación sistemática por la generación y traducción de los
contenidos que se asocian con sus intervenciones, principalmente, a través de
considerar sus posibles efectos en el logro de los objetivos.
Presupuesto y Capacidades administrativas.
Dada que el Capítulo 1 contempla los elementos más importantes de las necesidades
presupuestales del organismo y de las políticas sociales en general, aquí simplemente
se realizan unas breves consideraciones de carácter complementario.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
127
Según la Ley de Presupuesto de 2010 y las sucesivas Rendiciones de Cuentas, la
DINADES (Unidad 002 del Inciso 15) cuenta con un Crédito Apertura para el año 2015
de 2.065.678.123 de pesos uruguayos, mientras que la ejecución estimada para todo el
2014, entre lo ya afectado y los compromisos asumidos, es muy cercana a los 2.900
millones de pesos18.
Considerando los necesarios ajustes de precios asociados a cada uno de los costos, la
simple continuidad de los programas y servicios implementados durante 2014 plantean
de entrada la necesidad de obtener de parte del Ministerio de Economía y
Finanzas un refuerzo presupuestal cercano a los 1.200 millones de pesos19. Por la
experiencia de años anteriores, la pronta resolución de dicho acuerdo es imprescindible
para la planificación de todas las actividades y una razonable implementación de
procesos administrativos.
En caso de contar con los recursos, las capacidades administrativas del Ministerio y de
la Dirección estarán en mejores condiciones de afrontar la gestión de cientos de
convenios y contrataciones, procesos que se complejizan de manera considerable sin
una expectativa razonable respecto a la disponibilidad global de recursos, lo cual atenta
de forma grave contra la consecución de metas y objetivos, dificultando enormemente
la interacción con todos los actores involucrados y el trabajo de los equipos en todos
los niveles.
Estos fundamentos hacen que la resolución temprana de dicho proceso de negociación
sea altamente prioritaria para el buen funcionamiento de la Dirección y sus
posibilidades de concentrarse en los contenidos sustantivos de las políticas
desarrolladas.
Una vez consolidado el presupuesto actual, es importante señalar que en la mayoría de
los programas y políticas existe una brecha considerable entre las dimensiones de la
población objetivo a la que está dirigida la intervención y la cobertura efectivamente
18
El afectado al 30 de noviembre de 2014 era de 2.735.104.607.
La planificación en detalle para la continuidad de las actividades realizadas durante 2014 alcanza los 3.312
millones de pesos.
19
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
128
lograda. A su vez, muchas de las prestaciones resultan insuficientes para los objetivos
que se plantean, aún con esa población reducida.
Si bien transferencias es el único caso en donde el crecimiento de escala en la
cobertura o en la prestación se podría hacer sin dificultades de implementación, para el
resto de la oferta programática parece necesario diseñar una estrategia que se plantee
el acercamiento gradual entre el alcance de los programas y las necesidades de la
población. Obviamente que esto trasciende la discusión presupuestal, sobre todo en
aquellas intervenciones intensivas en recursos humanos, pero no deja de ser uno de
los elementos centrales.
En este sentido, el desarrollo de una legislación adecuada podría suponer un salto
cualitativo en las políticas sociales, estableciendo por Ley y como derechos de la
población un conjunto de prestaciones que conformen un sistema de protección social
adecuado (y con mecanismos de ajuste propio), que eviten una discusión permanente
acerca de cómo elegir entre todos aquellos a quienes les corresponde un programa o
tener que optar entre mejorar la calidad de las prestaciones y ampliar la cobertura,
cuando ambas cosas son insuficientes.
De forma complementaria, los resultados en términos de reducción de la desigualdad o
mejoras permanentes en las condiciones de vida de la población con situaciones de
mayor vulnerabilidad, pueden ir orientando la necesaria expansión gradual de un
presupuesto y señalando en qué programas, prestaciones, articulaciones o líneas de
acción, poner el énfasis principal.
Con respecto a las capacidades administrativas, la experiencia reciente deja planteada
la necesidad de profundizar en el proceso de creación de la unidad ejecutora número 2,
brindando a la DINADES de mayor autonomía en la ejecución presupuestal, y tomando
para ello las experiencias positivas de soluciones ad hoc que se han generado durante
2014, sin duplicar espacios innecesarios y tratando de complementar recursos y
capacidades con la Dirección General.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
129
Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres)
El Inmujeres asume la gestión el 2010 con el propósito de consolidar el proceso de
cambios iniciados en el período 2005-2010. Las Unidades Coordinadoras de
Programas Interdireccionales, constituyeron un campo privilegiado de incidencia para
instalar la perspectiva de género en los todos los Programas MIDES (Trabajo,
Transferencias, Cuidados).
Con la reestructura ministerial (2012) el Instituto inicia una etapa política con
dedicación exclusiva para el ejercicio de la rectoría. El cambio implicó la
adecuación de la estructura y de las funciones de la organización para el cumplimiento
de este fin.
Actividades y logros.
 Al momento del cierre de la gestión se identifica como logro el fortalecimiento
de la institucionalidad en términos de estructura y recursos humanos. Se
establece y pone en funcionamiento: una un rol de adjunta/o a Dirección, tres
Divisiones, dos Asesorías y trece Departamentos, entre los que se encuentra la
Unidad de Regulación y Contralor de la Política de Igualdad de Género. En lo
que respecta al despliegue territorial de recursos humanos, la gestión se cierra
con una cobertura del 70%. En esta gestión el presupuesto del estado absorbió
casi la totalidad de los programas y proyectos iniciados y sostenidos durante un
período de tiempo por la cooperación internacional. Ejemplo de ello es el Modelo
de Gestión de Calidad con Equidad y las acciones del Sistema de Información
de Género.
 Entre los cambios estructurales importantes se resalta la creación de la Unidad
de Regulación y contralor en la órbita de la División de Políticas
Transversales, cuyo cometido es el desarrollo de las competencias específicas
del Instituto en relación a los aspectos normativos de la rectoría y en lo vinculado
con la temática de la planificación y el presupuesto con enfoque de género.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
130
 Implementación y Evaluación del primer Plan Nacional de Igualdad de
Oportunidades y Derechos.
 Diseño de un Plan Estratégico para la Política de Igualdad de Género y
elaboración de un Proyecto de Ley para la Igualdad de Género, actualmente
se encuentra en el Parlamento, en carpeta de entrada.
 Fortalecimiento de la política pública interinstitucional que da respuesta a
la violencia basada en género y generaciones a través de la responsabilidad
de establecer convenios con organizaciones públicas y privadas para la
implementación del Proyecto interinsitucional - CNCLCVD- SIPIAV: “Uruguay
unido para poner fin a la violencia de las mujeres y niñas (NNUU- interagencial)”.
 Jerarquización de la institucionalidad de género a nivel regional,
consolidándose la
Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer y
definición de una política de igualdad de género del MERCOSUR que impulsa y
orienta a los órganos MERCOSUR en el proceso de incorporación de la
perspectiva de género en el conjunto de las políticas y la estructura institucional
del MERCOSUR, comprometiendo su respeto y cumplimiento por parte de todos
los órganos MERCOSUR.
 Conformación de una estrategia de transversalidad de la perspectiva de
género en las políticas sectoriales (empleo, emprendedurismo, enseñanza,
salud, vivienda y medio ambiente, gestión integral del riesgo vinculado a
desastres naturales, cambio cultural y medios de comunicación, ruralidad,
deporte y turismo, consumo de sustancias, uso y apropiación de las TICs, entre
otros).
 Concreción de una estrategia para la incorporación de la perspectiva de
género en el Presupuesto Nacional privilegiando las distintas etapas del ciclo
de planificación del Estado. Piloto implementado en MIDES, MSP, MI, MTSS y
ANEP.
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131
 Implementación del Programa de Calidad con Equidad. Las organizaciones
certificadas hasta el momento son OSE, UTE, ANTEL y ANP. En 2014, OSE se
constituye en la primera organización pública en lograr el Nivel 4 de certificación
(cuenta con dos áreas certificadas). Asimismo, se cuenta con convenios e
implementación en las Intendencias de Maldonado y Canelones, con el Instituto
de Colonización y con la UdelaR se firmó convenio en el año 2013. Se trabajó en
siete facultades: Ciencias Sociales, Humanidades, Ciencias Económicas,
Agronomía, Veterinaria, Psicología y Derecho; a nivel del funcionariado docente
y no docentes. En 2014, el Instituto Nacional de Calidad (INACAL), incorpora a
su oferta la Mención de Calidad en Equidad de Género en los Premios de
Calidad. La Mención es voluntaria y consta de 11 preguntas para que las
organizaciones se autoevalúen. Actualmente el Inmujeres se encuentra
trabajando junto a la Dirección Nacional de Pequeñas y Medianas Empresas
(DINAPYME) del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), con el
asesoramiento del LATU (Laboratorio Tecnológico del Uruguay) en el diseño y
desarrollo de un Modelo de Calidad con Equidad de Género para Pymes.
 Consolidación
implementación
de
de
una
estrategia
acciones
de
que
territorialmente
tranversalidad
de
permite
género
y
la
el
empoderamiento de la ciudadanía en el ámbito local. Diálogo con la
estructura territorial del MIDES.
 Consolidación de una estrategia de capacitación orientada al funcionariado
público (decisores/as, diseñadores/as, implementadores/as) para avanzar en la
instalación de la igualdad de género y derechos en las políticas públicas, en el
marco de la ENAP, con un fuerte énfasis en la centralidad.
 Diseño
e
implementación
del
Diplomado
de
Afrodescendientes.
Reconocimiento y visibilización de su identidad con enfoque de género; en
convenio con UdelaR.
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132
 Conformación de un equipo de trabajo para la reglamentación y el
seguimiento la Ley de Acciones Afirmativas (Ley 19122) para la población
afrodescendiente
en
Uruguay.
Asimismo,
se
institucionalizó
el
grupo
interinstitucional para la incorporación de la variable étnico racial en los registros
del Estado.
 Articulación técnica para la incorporación de la perspectiva de género e
interseccionalidad en los programas de atención a población vulnerables
del MIDES: Uruguay Integra; Programa de Asistencia a la Situación de Calle
(PASC).
 Visibilización de las mujeres en situación de discriminación múltiple
(privadas de libertad, mujeres con VIH, mujeres en situación de calle) y
coordinación interinstitucional para el diseño de políticas específicas (MIDES,
MSP, MI, INR, JND).
 Sistema de indicadores de género actualizado y producción sistemática de
información sobre desigualdades de género en base a datos generados en
organismos oficiales, a disposición de decisores/as y técnicos/as que se
encargan del diseño y monitoreo de la política pública así como de público en
general.
 Realización de las Encuestas de Uso del Tiempo y de Prevalencia de
Violencia basada en Género, en articulación con el INE.
 Implementación de los mandatos referidos a la Ley de Defensa de la Salud
Sexual y Reproductiva, Ley de Educación y Ley de Igualdad de
Oportunidades y Derechos, en lo que se refiere a la formación continua a
equipos docentes en las temáticas de igualdad de género, violencia basada en
género, acoso sexual, sexualidad y diversidad sexual, en articulación con la Red
de Género de la ANEP y el Programa de Educación Sexual del CODICEN.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
133
 En lo que refiere al Sistema Nacional de Cuidados, se han identificado logros
en el proceso de diseño e implementación del mismo, de carácter integral e
interinstitucional Desde el Inmujeres se contribuyó a nivel general para
transversalizar la perspectiva de género en todas las propuestas y lineamientos
del Sistema Nacional de Cuidados (SNC), visibilizando a las personas que
cuidan, dentro y fuera del hogar, como una población objetivo del SNC (la cuarta
población), señalando la dimensión relacional de los cuidados. También desde el
Modelo de Calidad con Equidad se diseñó
un trabajo orientado hacia el
involucramiento del sector privado en las estrategias de corresponsabilidad.
Asimismo, se trabajó en capacitación en las diferentes etapas del diseño de los
pilotos.
 Fomento de Programas de Capacitación Laboral, apoyo para el ingreso al
mercado de trabajo, promoción de derechos laborales, desarrollo de
competencias laborales e impulso de proyectos productivos enfatizando en
población juvenil, adultas mayores, afrodescendientes, mujeres rurales,
discapacitadas y jefas de hogar (Rivera, Paysandú, Canelones, Maldonado,
Rocha).
Pendientes.
 En cuanto al fortalecimiento de la institucionalidad en términos de recursos
humanos. se necesita la conformación de equipos de trabajo en los tres
Departamentos de la División de Violencia basada en Género. La aprobación de
la Ley de Igualdad de Género será definitorio para posibilitar el pleno ejercicio
del mandato de rectoría, fortaleciendo el rol del Inmujeres en su diálogo con el
resto del Estado, asegurando recursos e institucionalidad en los mecanismos
descentralizados
y
generando
herramientas
para
el
contralor
de
la
implementación tanto de la Planificación Estratégica como de las normas que
protegen los derechos referidos a la igualdad.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
134
 En lo que respecta al Plan Estratégico para la Política de Igualdad de Género, en
los primeros meses de la siguiente gestión hay que validarlo con las nuevas
autoridades e incorporar sus acciones a la Planificación financiera quinquenal
del Estado.
 Elaboración del 2º Plan Nacional para el combate a la violencia de género y
generaciones.
 Extender la implementación de las diferentes experiencias de gestión para la
certificación de calidad con equidad, tanto en el sector privado como en las
instituciones públicas.
 Consolidación de una estrategia de transversalidad de la perspectiva de género
en las políticas sectoriales (empleo, emprendedurismo, enseñanza, salud,
vivienda y medio ambiente, gestión integral del riesgo vinculado a desastres
naturales, cambio cultural y medios de comunicación, ruralidad, deporte y
turismo, consumo de sustancias, uso y apropiación de las TIC, entre otros).

Extender la estrategia de capacitación al funcionariado a nivel nacional a través
de diversos instrumentos pedagógicos y el uso de tecnología de la información y
el conocimiento. Ya se cuenta con un Plan de Formación e-learning en
coordinación con la ENAP.
 Al analizar la pobreza desde una perspectiva multidimensional emergen
componentes específicos, priorizados y abordados en este período, que
requieren de continuidad para asegurar la inclusión social de grupos específicos
de mujeres, por ello se propone:
a. Aportar al componente social del SIDA - en el ámbito del MIDES-, la inclusión
de la perspectiva de género y de la situación de las mujeres con VIH, de manera
que contribuya al diseño de una política integral.
b. Asegurar opciones de capacitación y empleo a mujeres privadas de libertad así
como acompañamiento técnico durante el tiempo inmediato a la liberación,
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
135
asegurando recursos MIDES y las articulaciones necesarias para posibilitar la
inclusión social de las mujeres.
c. La continuidad del trabajo conjunto con PASC para identificar y abordar las
especificidades y las respuestas posibles al número creciente de mujeres en
situación de calle así como el desafío de comenzar una línea de trabajo con el
Programa Uruguay Clasifica, enfocado a las mujeres clasificadoras.
 En cuanto a implementación del Sistema Nacional de Cuidados, procurar la
participación del Inmujeres en la Junta Nacional de Cuidados en tanto organismo
rector en políticas de igualdad de género. Profundizar los avances logrados en
materia de igualdad de género así como profundizar el trabajo en las áreas
donde aún persisten las brechas de la desigualdad. Lo anteriormente expuesto
se traduce en la consolidación de la estrategia de trabajo con el Estado para que
las políticas incorporen la equidad de género desde su diseño.
Obstáculos.
 Debilidad en el rango institucional para la incidencia rectora con los organismos
del Estado.
 Dependencia presupuestal y falta de autonomía para la toma de decisiones en
materia de implementación de políticas.
 Inestabilidad de recursos humanos debido a la fragilidad de las formas de
contratación y ausencia de carrera funcional de los mismos.
 Falta de competencias específicas para la implementación de la transversalidad
de género en los organismos del Estado así como la asignación insuficiente de
recursos para la efectivización de las acciones en tal sentido.
 La dificultad de medición de la pobreza con instrumentos que no contemplan la
complejidad de la misma. Al tomar como unidad de análisis al hogar, la situación
de la mujer queda invisibilizada.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
136
Ideas y Aportes.
 Avanzar en la consolidación de un Sistema de Cuidados. En la gestión que
culmina en 2014, quedaron sentadas las bases con la ampliación de licencias y
acciones específicas; sin embargo, será central instalar una institucionalidad y
asignar presupuesto para que las políticas de cuidados tengan el impacto
necesario para incidir en la transformación de la actual división sexual del trabajo
que sobrecarga el trabajo femenino en las tareas reproductivas y entre ellas las
de cuidado. Además, que puedan obtenerse estándares de calidad para quienes
cuidan y son cuidados/a.
 También en el área de cuidados, es necesario avanzar en la construcción y
consolidación de un sector laboral en el que participan mayoritariamente
mujeres; la definición de categorías laborales de forma tripartita de las
actividades de cuidados; profesionalización progresiva de las personas que
trabajan en estas actividades a través de la formación, acreditación de
competencias, tendiendo a la valorización social y económica de los cuidados.
 Solicitar al INE la necesidad de colocar en su presupuestación la encuesta de
prevalencia de violencia basada en género y la de uso del tiempo de manera de
aplicarla una vez por gestión.
 Se sugiere considerar las desigualdades a la interna de los hogares y las
intersecciones de las discriminaciones múltiples en el Índice de Carencias
Críticas.
Instituto Nacional de la Juventud (INJU)
A partir del inicio de la segunda administración de gobierno y la instalación de una
nueva Dirección del organismo en el año 2010 el INJU se organiza en 3 áreas: (i)
Programas, (ii) Descentralización y territorio y (iii) Unidad de Articulación y Estudios de
Juventud. A su vez el trabajo se apoya en un área de comunicaciones y un área de
administración. Posteriormente con la reestructura del ministerio, en lo relativo a la
organización, el INJU queda integrado por 3 Divisiones: Articulación y Estudios de
Juventud; Desarrollo y Participación; y Descentralización y Territorio.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
137
El objetivo general del INJU es impulsar, diseñar, asesorar y articular políticas y
acciones dirigidas hacia la población joven, así como la generación de información y
conocimiento acerca de la realidad de las juventudes de nuestro país.
Situación de partida y actividades destacadas en cada división.
La División Articulación y Estudios de Juventud se constituyó en plataforma de
generación de información y conocimiento con una mirada actualizada de la situación
de los jóvenes, a partir de la cual proporcionar insumos y elementos para el diseño de
iniciativas que se anticipen y/o que aporten a la resolución de problemáticas que
afectan a la juventud. Se realizaron estudios de corte cuantitativo y cualitativo, en
conjunto con otras direcciones del MIDES, con otros organismos del Estado, con
organismos internacionales y con la UdelaR
La agenda de investigaciones priorizadas incluyó las siguientes temáticas: Jóvenes y
Modelos de Desarrollo; Nuevos modelos educativos; Convivencia en centros
educativos; Jóvenes y Sistema de cuidados; Jóvenes y Diversidad Sexual; Jóvenes y
Discapacidad; Jóvenes y Ruralidad; Jóvenes y Participación
En el marco del Fondo de iniciativas Juveniles, se creó un fondo específicamente
para propuestas de investigadores jóvenes, que contó con tres ediciones (2012-2014)
que abordaron las temáticas de Juventud y género; juventud y participación y juventud
e instituciones y delito. El resultado de cada edición se reunió en tres publicaciones,
denominadas Mirada Joven. Uno de los estudios a destacar es la 2° Encuesta
Nacional de Adolescencia y Juventud (ENAJ) relevada en el 2008 y publicada en el
2010. En el 2013 se trabajó junto al Instituto Nacional de Estadística (INE) en la tercera
edición de la ENAJ, que permitió unirla con la Encuesta Continua de Hogares, así como
la comparabilidad de la misma con anteriores ediciones (1990 y 2008).
Asimismo, en conjunto con el Programa de Población de facultad de Ciencia Sociales
(UdelaR), Instituto de Economía (IECON), OPP, MIDES/INJU, MIDES/INMUJERES,
MTSS y UNFPA se elaboró el “Atlas sociodemográfico y de la desigualdad en el
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
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Uruguay, Jóvenes en Uruguay: demografía, educación, mercado laboral y
emancipación”, en el cual se destaca la posibilidad de contar con información
desagregada por departamento, incorporando el análisis territorial a través,
principalmente, del procesamiento de los datos del Censos 2011.
En relación con la generación o aporte al desarrollo de evaluaciones de políticas e
instrumentos asociados se menciona el apoyo a la construcción de un Índice de
Vulnerabilidad Educativa utilizado para la selección de beneficiarios del Fondo de
Solidaridad.
Por otra parte, se apoya el desarrollo de evaluaciones de algunos
programas de educación ejecutados interinstitucionalmente (Compromiso Educativo y
Más Centros) y en la evaluación del programa Amplificá tu voz.
En la línea de trabajo de actividades y eventos académicos y/o de intercambio de
conocimiento sobre el tema juventudes, se destaca el “Seminario Políticas Públicas
de Juventud Uruguay/Brasil” (Montevideo, 2010) y el Seminario “2025 Juventudes
desde una Mirada Estratégica” (2012).
En materia de publicaciones, se destacan: Contexto N°3 Jóvenes en Uruguay. ¿En
que andamos y cómo somos? (2010); Jóvenes y Políticas Sociales en Foco (2010);
Juventudes Sudamericanas (2010); Revista Mirada Joven 1 Juventud y Género (2011);
Revista Mirada Joven 2 Jóvenes y Participación (2012); Revista Mirada Joven 3
Jóvenes, Instituciones y Delito (2013); Distancias intra-generacionales. Jóvenes en
Uruguay 1990-2008 (2013); Demanda y oferta educativa para jóvenes en el Uruguay
(2013); ATLAS de la desigualdad (2014).
La Secretaría Técnica del INJU tiene por objetivo impulsar, diseñar, asesorar y
articular políticas y acciones dirigidas hacia la población joven en articulación con los
distintos organismos y actores gubernamentales de las diferentes esferas del Estado.
Al igual que el INJU en su conjunto, desde la Secretaría técnica se trabajó en la
elaboración y seguimiento del Plan Nacional de Juventudes (PNJ) 2011-2015, hito
destacado, el cual se encuadra en la concepción que sustenta las acciones públicoestatales que ha desarrollado el MIDES, que identifica a las y los jóvenes en su
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
139
dimensión de ciudadanía y como actores clave en el proceso de desarrollo. El PNJ se
organiza en cuatro lineamientos estratégicos, a saber: Integración Educativa,
Emancipación (empleo y vivienda), Salud Integral y Calidad de Vida, y Participación. A
continuación se destacan los principales hitos enmarcados en la Secretaría técnica.
El PNJ resulta de un proceso de trabajo que se desarrolló en 2013 e involucró la
participación de múltiples actores en el marco de un diálogo a nivel nacional y local.
Las líneas programáticas de este Plan profundizarán los ejes prioritarios definidos en el
actual período de gobierno e incorporarán nuevas agendas y áreas de interés. Para su
elaboración se consultó a organizaciones sociales, juveniles y no gubernamentales de
Uruguay. También se contó con la opinión de expertos en temáticas de jóvenes con
discapacidad, jóvenes rurales, políticas de cuidados, convivencia y resolución de
conflictos en centros educativos.
Los mecanismos de articulación de las políticas de juventud a nivel nacional se realizan
a través de la Comisión de Juventud, convocada por primera vez en el marco de la
primera reunión del Gabinete Social (marzo 2010). La Comisión es coordinada por el
MIDES-INJU. La comisión se reunió con frecuencia bimestral durante los años 2010 y
2011, estructurando su agenda en torno al diseño y posterior seguimiento del Plan
Nacional de Juventudes 2011-2015. El PNJ fue presentado por la Comisión en abril de
2011. Asimismo, hasta la fecha se han realizado cuatro rendiciones públicas de
cuentas sobre el avance en los compromisos asumidos en el PNJ 2011-2015, por
Cadena Nacional de Radio y Televisión, en los días que se conmemora el Día
Internacional de la Juventud (12 de agosto). A partir de 2012, la comisión tiene un
funcionamiento mensual. Actualmente, además de dar continuidad al monitoreo del
PNJ 2011-2015, la agenda de la Comisión de Juventud estuvo centrada en la
generación de un Plan de Acción de Juventudes 2015-2025, y en la generación de una
estrategia integral de comunicación de las políticas públicas de juventud.
En materia de trabajo interinstitucional, se ha participado de 19 comisiones en
diversas áreas (implementación de programas, leyes, abordajes temáticos en salud,
seguridad vial, trabajo, privación de libertad, otros).
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
140
La implementación de la política de juventud en el período también supuso un trabajo
específico con las juventudes de los partidos políticos con representación
parlamentaria. Especialmente, se destaca la implementación de un curso de formación
para juventudes políticas de dichos partidos, en donde se abordaron temas vinculados
a juventudes y políticas de juventud, buscando sensibilizar y tender a la conformación
de una red de jóvenes políticos sobre el tema.
En materia de transversalización de la perspectiva de género, se señala el MIDESINJU desarrolló el proyecto “Hacia un nuevo modelo de políticas de juventud con
perspectiva de género” (marzo 2010-abril 2011) en cooperación con ONU-Mujeres,
que implicó un esfuerzo clave por parte del Estado de adoptar las medidas necesarias
para revertir las desigualdades que afectan a las mujeres, combatir toda forma de
discriminación y promover la equidad de género.
En relación con hitos sobre trabajo y empleo, se destacan: elaboración de la Ley de
Empleo Juvenil que incorpora en sus principios (Art. 2) el concepto de trabajo decente
de las personas jóvenes desde un enfoque de derechos humanos; implementación de
experiencia piloto de trabajo protegido en el marco del Programa Uruguay Trabaja;
generación de cupos específicos en cursos laborales y socioeducativos para jóvenes
con uso problemático de drogas que se encuentran en tratamiento; generación de
inserciones laborales en empresas públicas y privadas a través del programa Primera
Experiencia Laboral; implementación del programa “Yo estudio y trabajo” que posibilita
una primera experiencia laboral formal a jóvenes estudiantes.
En el sector vivienda: se está implementando el programa de autoconstrucción
asistida y coordinando interinstitucionalmente acciones de promoción del programa a
grupos de jóvenes específicos. Se otorgaron 755 garantías de alquileres para la firma
de contratos con duración de 12 meses. Cerca de 1360 jóvenes beneficiados/as.
En el área de salud integral y calidad de vida se destacan, entre otros, la creación de
la Historia Clínica Adolescente, la capacitación de 200 profesionales de la salud para la
aplicación de la “Guía de Abordaje Integral de la Salud de Adolescentes” en primer
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
141
nivel de atención; la creación y evaluación de 108 Espacios de Salud Adolescentes en
el sector público y privado; la elaboración junto al Ministerio del Interior de material
informativo de orientación ante procedimientos policiales.
La División Desarrollo y Participación tiene por objetivo contribuir al desarrollo de
condiciones y capacidades para el ejercicio ciudadano de las y los jóvenes, a través de
la implementación de acciones y programas que promuevan la participación en los
asuntos públicos y la expresión cultural, así como el acceso a servicios orientados a la
población joven. La división está integrada por cuatro departamentos, cuyos principales
hitos se destacan a continuación:
1. Departamento de Participación y Cultura.
 6.500 jóvenes participaron con 840 propuestas en escena en los 5 Encuentros
de Arte y Juventud.
 70.000 participaciones en las cuatro ediciones de 5K Ser Joven No es Delito.
 3.000 jóvenes participaron en las consultas del Plan de Acción de Juventudes
 1.500 participaron en la Juy! Conferencia Nacional de Juventudes.
 Se crearon 13 “Impulsa” (centros de ciudadanía juvenil) en 13 departamentos
del país. Los centros son espacios de promoción de la participación y ciudadanía
juvenil. En el mismo se desarrollaron 13 consultorios jurídicos especializados en
juventud
 Se implementa el programa Más Centro para el fortalecimiento del vínculo entre
estudiantes, el centro educativo y la comunidad. Se implementa en 33 centros
educativos en 17 departamentos.
 Se han generado 6 intercambios con las Oficinas Departamentales de Juventud
para fortalecer el rol de promotor local de la participación juvenil.
 Fondos de Iniciativas Juveniles (FIJ): 252 fondos en la modalidad A
(fortalecimiento de propuestas de participación juveniles); 37 fondos en la
modalidad B (fortalecimiento de propuestas asociativas entre colectivos
juveniles); 18 fondos en la modalidad C (apoyo a la generación de conocimiento
sobre la temática de juventudes realizada por jóvenes).
2. Departamento de Tarjeta Joven.
 Se emitieron 153. 683 Tarjetas Joven.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
142
 Se desarrollaron más 22 ferias Germina donde participaron más de 300
emprendedores/as de todo el país.
3. Departamento Centro de Información a la Juventud.
 Entrevistas Individuales de Información Educativa.
 Más de 250 visitas por semana se realizan en el CIJ.
 20. 000 Respuestas brindadas por el 0800 4658 CIJ.
4. Departamento Casa INJU.

Centro de Información a la Juventud. Atención personal y telefónica sobre
oferta dirigida a los jóvenes.

Entrevistas individuales de info educativa. Orientación más personalizada
sobre la oferta educativa-laboral en función del perfil.

Talleres de Orientación Vocacional (en convenio con Progresa). Se trabaja
en el fortalecimiento de los y las jóvenes en su capacidad de decidir opciones
vocacionales.

Talleres de Primera Experiencia Laboral. Se desarrollan en ciclos de 6 días
taller y el objetivo es capacitar a jóvenes en todo lo necesario para conseguir
un empleo y sostenerlo.

Fortalecimiento Educativo. Programa Mides que funciona en La Casa tres
veces por semana. Brinda apoyo para la culminación de primaria.

Espacio Net. Servicio diario de acceso gratuito a computadoras y a internet.

Espacio de Juego y Espacio Recreativo Multimedia. Son metodologías de
oferta recreativa en Hall para quienes habitan cotidianamente la Casa.

Tarjeta Joven. Programa nacional INJU cuya atención al público funciona
diariamente en la Casa.

Circuito limpio. Se concreta en la instalación de contenedores para separar la
basura y promover en los jóvenes usuarios de la casa y funcionarios cultura
de cuidado ambiental.

Hospedaje. Provee hasta 30 plazas para alojar a jóvenes del interior o
exterior del país que vengan a Montevideo para una actividad puntual (hasta
3 noches) de capacitación, cultural o recreativa.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
143
En Casa INJU los hitos de transformación en la infraestructura y equipamientos,
son fundamentales, ya que suponen una fortísima transformación de las capacidades
de dar respuesta a los objetivos para lo que fue creada. No son solo avances en la
infraestructura, son mojones en la multiplicación de capacidades y en el afianzamiento
de la política de inversión del Instituto para la mejora de Casa INJU.
La División Descentralización y Territorio tiene como objetivos: (i) aportar a la
consolidación de los espacios de gestión descentralizada de las políticas públicas
desde la transversalización del eje juventud en el marco de la estrategia de
descentralización del MIDES; (ii) articular territorialmente acciones dirigidas a las y los
jóvenes entre las diferentes instituciones y/u organizaciones competentes generando
las condiciones para la efectivización de sus derechos en todo el territorio nacional; y
(iii) en particular, el ADT deberá cooperar en la generación de las condiciones para la
implementación del Plan Nacional de Juventudes a nivel de los efectores locales.
Para viabilizar estos objetivos, además de la coordinación de área, se conforma un
equipo de Referentes Territoriales (RTI) que se constituyen como la representación
institucional del INJU en el territorio y que a noviembre de 2014, cubrían 13
departamentos.
Algunos de los temas o acciones a las que se aboca la intervención del área y los
referentes territoriales del instituto comprenden la construcción de vínculos con
actores institucionales de la red pública y sociedad civil presente en los
territorios de referencia.
Entre las acciones conjuntas del INJU con otras instituciones a nivel sectorial en el
territorio, se destaca la realización de las Expo Educa con el MEC, la implementación
de los Fondos de Iniciativas “Somos de Acá” con el MGAP, la de Obra Joven con
MTOP y actividades conjuntas con UNASEV relativas a la prevención de accidentes
en jóvenes.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
144
Finalmente en este apartado de situación de partida y actividades se menciona la
Unidad de Comunicación del MIDES-INJU, que asesora en comunicación interna y
externa; transversaliza la comunicación sobre las políticas públicas que el instituto
gestiona o cogestiona; diseña, implementa y evalúa estrategias de comunicación
específicas para cada programa; gestiona, difunde, archiva y facilita la información
referida a programas, publicaciones, documentos, etc.
Dentro de sus principales acciones se destacan el portal Hecho para jóvenes; la
actividad en redes sociales, canal You Tube y página web (cartelera joven, destacados
INJU; “Voz Joven”); emisión de boletín quincenal, magazine periodístico “La Mirada”
En virtud de lo realizado y siendo un momento de cierre, identificamos un listado de
temas pendientes que podrían ser tomados por la próxima administración:
 Profundizar en acciones hacia colectivos jóvenes particulares: jóvenes en
conflicto con la ley y privados/as de libertad; juventud y sistema de cuidados;
jóvenes y acceso a cultura.
 Profundizar trabajo con ámbitos como parlamento y gobiernos locales.

Fortalecer la promoción del trabajo decente para jóvenes en los espacios
interinstitucionales que refieren a la temática del empleo/trabajo.
 Cubrir el acompañamiento en la totalidad de las inserciones de primera
experiencia Laboral juvenil.
 Acompañar y apoyar la primera experiencia de vida autónoma posterior al
egreso institucional INAU.
 Implementar un programa de préstamo para compra de vivienda para jóvenes.
 Implementar un programa de refacción y mejora de viviendas para jóvenes
 Rever la distribución y funciones del personal que trabaja en los programas.

Evaluación para la ejecución de los diversos programas en el próximo
quinquenio en torno a: ejecución presupuestal, alcance territorial, renovación de
convenios con instituciones gubernamental y de la sociedad civil.
 Fortalecer la instalación de las Mesas Departamentales de promoción de la
participación juvenil en los departamentos donde se implementan los centros
Impulsa.
 Aumentar las campañas de comunicación institucionales en territorio.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
145
 Revisar el mapa de lo territorial de las políticas en vínculo con los gobiernos
locales.
Nudos críticos.
Asimismo hemos identificado algunos nudos críticos a lo largo de la administración, los
cuales se describen en función de la división correspondiente.
División de Articulación y Estudios de juventud.
 Insuficientes
mecanismos
de
apoyo
central
de
las
sectoriales
a
la
implementación de iniciativas en territorio.
 Dificultades para actualizar periódicamente la información del módulo de
juventudes del Observatorio Social.
 Insuficiente avance en el monitoreo y evaluación de la totalidad de iniciativas de
participación del INJU.
División Participación y Desarrollo.
 Dificultades administrativas en la gestión de los recursos económicos para el
programa Más Centro.
 Mantenimiento de la Casa INJU.
 Falta de recursos humanos especializados para trabajar en comunicaciones.
 Limitadas instancias de capacitación para los recursos humanos que trabajan en
Centro de Información a la Juventud
 Limitaciones en el uso de herramientas digitales en la Casa INJU.
 Falta de desarrollo gráfico específico para la difusión de los programas de la
Casa INJU.
División Descentralización y Territorio.

Dificultad para acompasar tiempos de agendas locales para dar respuestas
ajustadas.

Insuficientes mecanismos de descentralización territorial en todos los procesos
de la política (además de la consulta).
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
146

Escasa información desde los territorios que pueda ser tomada por las agendas
sectoriales locales y centrales.
Área de Comunicación.
 Faltan capacitaciones en torno a comunicación y políticas públicas.
 Más articulación con las unidades de comunicación del Estado.
Recomendaciones, sugerencias, desafíos.
A partir de lo realizado en la gestión 2010-2015, se considera importante seguir
construyendo una mirada sustentable de mediano plazo de políticas públicas
hacia jóvenes apoyada en la coordinación y cooperación interinstitucional e intra
MIDES.
Para lograr este objetivo resulta clave fortalecer la Comisión de Juventud del
Consejo Nacional de Políticas Sociales como el espacio natural de articulación de
políticas de juventud liderado por el INJU.
En el marco de dichas articulaciones interinstitucionales, el Plan de Acción de
Juventudes 2015-2025 resulta el primer esfuerzo sistemático por ordenar y
priorizar políticas en el mediano plazo de cara a las juventudes en Uruguay. Por
tanto, resulta un insumo valioso para la elaboración de Planes Nacionales de
Juventud quinquenales atados a la priorización del gasto público en dicha población
durante las próximas gestiones de gobierno.
En esta línea, es importante continuar con espacios específicos de trabajo experto
sobre las temáticas de juventud para sostener y viabilizar canales de producción
de información y conocimiento que aporten al debate de las políticas públicas para
jóvenes.
Para dar sustentabilidad a este tipo de planificaciones estratégicas de mediano plazo
resulta fundamental la generación de redes y apoyos para la efectivización del
derecho de participación de jóvenes, así como para involucrar a una amplia gama de
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
147
actores sociales y de todos los partidos políticos de modo que éstos logren apropiarse
del producto de la planificación.
Por ello, consideramos fundamental la descentralización y territorialización de
nuestras políticas y programas, siendo deseable brindar cobertura nacional, con un
referente por departamento que pueda llevar adelante esta tarea. Así, hay que generar
espacios de referencia en juventud en cada departamento con una fuerte inversión en
infraestructura: locales equipados, intersectoriales, donde se reúna la oferta pública y
privada en temas de juventud.
En suma, sostenemos que el diálogo y el trabajo interinstitucional son condiciones sine
qua non para la construcción de políticas de juventud, en conjunto con una estrategia
que combine la participación, la gestión descentralizada y la generación de
conocimiento específico y actualizado en las temáticas de juventudes.
Dirección de Políticas Sociales
En estos años, son la perspectiva de derechos humanos, la equidad de género y la
interseccionalidad las que signaron el trabajo de la Dirección, constituyéndose como
base ideológica de nuestro accionar. Para ello, la Dirección se dio forma en dos
grandes equipos: el de Protección Social y el de Perspectivas Transversales. Además,
un equipo central que reúne a la Coordinación y Secretaría administrativa, así como las
tareas de Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Políticas Sociales.
La comunicación y la participación fueron ejes fundamentales del trabajo de la
Dirección, dado la búsqueda y promoción de cambios culturales significativos, tanto al
interior del Ministerio y de los otros actores institucionales, como de la sociedad en su
conjunto. Esto se cristaliza en el vínculo con las organizaciones sociales, articulación
que generó a la Dirección una importante red de actores que colaboraron en la
formulación, implementación y seguimiento de las políticas llevadas adelante, así como
su legitimación social.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
148
Logros.
Trabajar por la igualdad implica no sólo combatir las desigualdades económicas sino
superar las brechas socioculturales que impiden el acceso a los derechos. La
existencia de mecanismos específicos de discriminación que operan sobre distintos
sectores sociales refuerza su situación de vulnerabilidad. En particular la población
LGBT (lesbiana, gay, bisexual y trans) ve restringidos sus derechos por la incidencia de
la homo-lesbo-transfobia y la población afrodescendiente por los efectos del racismo.
Superar estas injusticias implica reconocer estos mecanismos y avanzar en la
implementación de acciones afirmativas para revertir la situación de estos colectivos.
Desde la División de Perspectivas Transversales se impulsaron diversas acciones
que son desarrolladas en el anexo de la DPS. Entre ellas se destacan la capacitación a
funcionarios/as del Estado en diversidad sexual, la implementación de la Tarjeta
Uruguay Social para personas trans, la creación del Consejo Consultivo de la
Diversidad Sexual, la introducción de la variable identidad de género y nombre de uso
en los registros del MIDES, la creación del Centro de Referencia Amigable (CRAM)
para la atención psicológica a población LGBT, la instrumentación de convenios con la
Universidad de la República y organismos internacionales para el desarrollo de
investigaciones, la implementación de un llamado para trabajar en el MIDES dirigido a
personas trans, el asesoramiento a programas para la incorporación de cuotas.
En el marco de la construcción del Sistema de Cuidados -desde la División de
Protección Social- se trabajó a lo largo del proceso en un marco de perspectiva de
derechos humanos lo que implicó entre otras acciones el constante vínculo con la
sociedad civil. Otro de los actores claves en el proceso fue la academia la cual
proporciono conocimiento imprescindible para el diseño.
Si bien el Sistema aún no está en marcha, se deja un camino recorrido de gran validez
para la próxima administración. Esto tiene varias aristas, tanto en el desarrollo
conceptual alcanzado en conjunto con el resto de las instituciones, el consenso social y
político de la necesidad de avanzar en este sentido, diversas investigaciones como
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
149
elementos fuerte para el desarrollo del Sistema, y la implementación de proyecto
pilotos, todo ello derivó en la elaboración de un plan general para la construcción del
sistema que implican marcos institucionales, sistema de formación de RRHH y recursos
presupuestales para su concreción.
A partir de 2013 se avanzó con el diseño general del Sistema y se realizaron diversas
experiencias piloto. De todas las iniciativas se destacan la aprobación de la Ley
19.16120 de ampliación de licencias maternales con medio tiempo de cuidados, tanto
para madres como para padres; el traslado de la regulación de los Hogares de Larga
Estadía del MSP al MIDES; y la implementación del programa de Asistentes
Personales para personas con dependencia severa que reciben pensión por
discapacidad del Banco de Previsión Social.
También se diseñó e implementó el programa de Bonos de Cuidados para Primera
Infancia, el mismo tiene como cometido ofrecer un bono para la asistencia de centros
de primera infancia privados (donde la oferta pública es insuficiente) a hogares con
menores de 4 años a cargo, que habiten en los barrios definidos por el Plan 7 Zonas.
Tras su primera implementación en 2013 la ejecución del programa se trasladó de la
DNPS a la Dirección Nacional de Desarrollo Social (MIDES -DINADES).
Asimismo, se realizó el diseñó y gestión de un programa piloto de asistentes
personales para la inclusión de niños y niñas con discapacidad en Centros CAIF,
conocido como CAIF Inclusivos. Esta iniciativa se desarrolló junto al Programa Nacional
de Discapacidad (PRONADIS), el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) del
MIDES, el Centro de Formación y Estudios y el Plan CAIF del INAU, y la Agencia
Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). Su objetivo es
promover la inclusión educativa de niños y niñas con discapacidad de 2 y 3 años de
edad en los centros de atención a la primera infancia. El piloto se puso en marcha a
mediados del 2013 en los departamentos de Montevideo, Canelones, Artigas y Treinta
y Tres.
20
Ley Nº 19.161 de subsidios por maternidad y por paternidad para trabajadores de la actividad privada
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
150
Uno de los cimientos de esta política ha de ser un sistema de formación en cuidados,
dirigido a las personas que cuidan. Durante el período se desarrollaron cursos de
formación para cuidadores/as de personas dependientes por discapacidad con énfasis
en salud de salud mental; cursos de formación de formadores para capacitación de
cuidadores/as para población mayor; y cursos de cuidadores/as para personas
mayores, en base a estas experiencias se realiza la propuesta de como deberá
funcionar el Sistema de Formación del Sistema de Cuidados21.
En la actualidad se están sentando las bases para el diseño de programas asociados al
sistema. Se trata de un proceso articulado con las instituciones referentes, por ejemplo:
MEF, MTSS, BPS, INAU, MEC, UDELAR, etc. Las líneas de trabajo en la actualidad
son: ciencia y tecnología, Centros CAIF en empresas, programa de teleasistencia,
programa de cuidados domiciliarios, centros diurnos y un programa de bonos para
personas mayores.
Con el objetivo de conformar una rectoría sobre las políticas públicas de discapacidad
se creó, luego de la reestructura, el Departamento de Políticas Públicas de
Discapacidad (DPPDIS), dentro de la División de Protección Social de la DPS. Desde
entonces se apostó a un cambio de paradigma en el abordaje de la temática,
orientándonos por el denominado Modelo Social de la Discapacidad. Se trata de una
nueva manera de pensar y de actuar sobre la discapacidad, sobre la sociedad y sobre
las relaciones jurídicas, políticas y sociales que se dan en la misma. Ello tiene como
meta la redefinición de las reglas para construir escenarios culturales universalmente
accesibles desde una perspectiva de protección y cumplimiento de los Derechos Humanos como base de la dignidad humana y la no discriminación. En este sentido se
avanzó en tres líneas de trabajo: Plan Nacional de Acceso a la Justicia y Protección
Jurídica de las Personas con Discapacidad, Formación en la temática de la
discapacidad y el Manual de Buenas Prácticas para el Trato y Atención de Personas
con Discapacidad.
21
Ver libro “Cuidados como Sistema” capitulo 4
http://www.sistemadecuidados.gub.uy/innovaportal/file/34676/1/cuidados_como_sistema.pdf
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
151
En el marco de la nueva estructura se decidió conformar un espacio de referencia
dentro del MIDES en relación a las actividades relativas a la Estrategia Nacional de
Infancia y Adolescencia (ENIA) y al Programa de Apoyo a la ENIA. Es así que el
Departamento de Apoyo a la ENIA en la División de Protección Social (MIDES-DPS) se
ha consolidado como el lugar que lidera técnicamente el seguimiento del programa y
quien centraliza la información y los procesos necesarios para su ejecución. Respecto
a la ENIA, el Departamento se encarga de asesorar, articular y fortalecer la
implementación, el seguimiento, la evaluación y la rendición pública de cuentas.
En 2013 el Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS) decidió realizar una lectura
del Plan de Acción de la ENIA 2010-2015 con el objetivo de establecer un estado de
situación en relación a las metas que el país se había planteado en los ciclos de vida
embarazo, primera infancia, infancia y adolescencia. El departamento fue el encargado
de coordinar esta actividad y se creó el Grupo de Trabajo interinstitucional de
seguimiento de la ENIA.
El año 2014 se caracterizó por el impulso y la concreción de actividades y acciones
interinstitucionales tanto con instituciones estatales como con la sociedad civil y la
academia, con el objetivo de pensar la institucionalidad y delinear políticas que
avancen en poder garantizar los plenos derechos de niños y adolescentes. Entre ellas
se destacan las instancias de debate denominadas Bases para la discusión sobre
lineamientos estratégicos para un Plan de Acción de la Estrategia Nacional de Infancia
y Adolescencia 2015-2020. Dicho proceso contó con el apoyo del Consejo Nacional
Consultivo Honorario de los Derechos del niño, niña y adolecente y el CNPS. El
objetivo de las mismas fue relanzar formalmente el proceso político-técnico de la ENIA
y debatir lineamientos estratégicos y temas claves en relación a la etapa del embarazo,
con miras a realizar un plan de acción colectivo, consensuado y legitimado por las
instituciones involucradas.
Por su parte la Secretaría Técnica tiene como rol nutrir con insumos técnicos la agenda
del Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS). Durante el 2011 el CNPS
abordó el proceso de actualización del Plan de Equidad en función de las prioridades y
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
152
lineamientos establecidos por el Poder Ejecutivo; ésta se sintetiza en el documento "La
Reforma Social. Hacia una nueva matriz de protección social del Uruguay", ratificado
por el Gabinete Social. Esto significó un salto cualitativo en el proceso de
transformación de la matriz de protección social uruguaya, iniciado en el período
anterior y expresado conceptualmente en el Plan de Equidad.
Respecto al seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) durante
2010 se publicó el "Addendum al Informe País Uruguay 2009", donde se analizan las
desigualdades presentes en los avances del país hacia el logro de los ODM, finalmente
en 2013 se publicó el "Informe País Uruguay 2013".
En relación a la articulación territorial en agosto de 2011 se aprueba el Decreto 277/11
que legitima la actuación de las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales.
Basándonos en la experiencia piloto del Plan de Desarrollo Social 2011-2015 de
Artigas, el CNPS decidió elaborar 16 Agendas Estratégicas de Desarrollo Social para
todos los departamentos, exceptuando Canelones Montevideo. Finalmente, en la órbita
del Consejo, se creó el Grupo de Trabajo de Cuidados para coordinar el diseño del
Sistema de Cuidados.
Nudos críticos, asignaturas pendientes y desafíos.
Luego de estos años de trabajo, se considera que existen, nudos críticos, asignaturas
pendientes y desafíos En el apartado reservado para los anexos se incluyen los
documentos que refieren al Sistema de Cuidados, sus avances y desafíos, así como
una presentación y perspectivas futuras de la División de Perspectivas Transversales.
Uno de los mayores desafíos para el próximo período es poder asumir el liderazgo en
la implementación del Sistema de Cuidados. Para ello, resulta menester la
constitución de la DPS como Unidad Ejecutora y su efectiva articulación las con
Inmayores y PRONADIS, que dada la importancia de sus responsabilidades,
consideramos debería avanzar hacia su constitución como instituto.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
153
Asimismo, en este entendido, le competerá también a la Dirección el diseño de algunos
de los programas a crearse en el marco de la propuesta de Sistema de Cuidados.
También deberá cumplir un destacado rol en la redacción de la Ley marco del Sistema
Nacional de Cuidados, así como con su programa presupuestal.
Por otra parte, le cabe revitalizar la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia,
y el fortalecimiento de la Unidad de Seguimiento de la ENIA, equipo existente dentro de
la Dirección.
También deberá dar seguimiento a la implementación de la Ley de acciones
afirmativas para la población afro, especialmente a través de su Comisión de
Implementación, cuya presidencia es responsabilidad de la Dirección.
En lo que respecta a la diversidad sexual, será necesario profundizar las políticas
de inclusión social desarrolladas, apuntalando el funcionamiento del Consejo
Consultivo, y apostando a generar alternativas en salud y vivienda para las personas
transgénero y transexuales. Además, se ha de fortalecer la línea de trabajo en relación
a las personas con HIV iniciada hace dos años.
En cuanto a la coordinación de la política pública social, se debe reafirmar el trabajo
interinstitucional, diferenciando claramente los roles estratégicos del Gabinete Social
y programador del Consejo Nacional de Políticas Sociales.
Por último, Inmayores deberá consolidar su carácter de instituto independiente de
la Dirección de Políticas Sociales, con participación directa en el Gabinete de
Directores del MIDES y apuntalar su rol como repartición reguladora de las residencias
de larga estadía, así como implementador de los programas previstos en la propuesta
de Sistema de Cuidados.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
154
Instituto Nacional del Adulto Mayor – INMAYORES
Punto de partida.
 Diseño e implementación del Primer Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez
(PNEV) como marco para nuevas políticas públicas, con elementos de
concreción y factibilidad hacia una revisión sobre el escenario de intervención
dirigido a las personas mayores. En este sentido el PNEV orientó los siguientes
puntos estratégicos:
1. Un desarrollo conceptual innovador vinculado a la vejez y el envejecimiento que
impulsara la dimensión del envejecimiento como ámbito de intervención pública,
incorporando la visión de ciclo de vida y la perspectiva de la vejez como proceso.
2. Superación de la lógica sectorial dirigida históricamente a las personas mayores en
Uruguay, a partir de la definición de prioridades que partieran de la demanda social y
de la agenda de gobierno.
3. Ubicación de nuevos espacios de intervención por parte del Estado para el acceso a
derechos fundamentales como: vivienda, salud, protección social, atención a la
dependencia, violencia intrafamiliar, ciudades y entornos amigables con espacios
públicos, o transporte, y servicios adecuados.
Acciones.
Desde Inmayores se trabajó en el desarrollo de las siguientes acciones:
Atención a violencia intrafamiliar.
Puesta en funcionamiento del primer servicio público de atención a personas mayores
víctimas de violencia intrafamiliar. La primera etapa de implementación del servicio
estuvo dirigida a cubrir la zona de Montevideo y Zona Metropolitana, entendiendo que
es donde está la mayor proporción de personas viejas de nuestro país, con el 52,33%
del total de personas mayores de 64 años.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
155
En el primer año de atención se ha respondido a una demanda de consulta directa de
134 casos de violencia intrafamiliar, cumpliendo con proteger los derechos de las
personas mayores mediante la atención integral y la sistematización y construcción de
información pública sobre las personas mayores que viven situaciones de violencia y
maltrato.
Acciones en situaciones de vulnerabilidad social.
Desde 2013 en el marco de las líneas programáticas del Instituto se viene dando
respuesta especializada a distintos casos complejos que involucran directamente a las
personas mayores. Por “casos complejos” se entiende aquellas situaciones que no han
logrado ser abordadas por los canales institucionales sectoriales que están previstos
para la intervención social.
A partir de las distintas demandas que llegan a Inmayores se ha desarrollado un
espacio de atención especializada dirigida a atender las demandas que provienen de
otras instituciones o del propio MIDES. El servicio asesora y media con recursos y
servicios que han sido detectados en el entramado institucional pero que no operan
como marco de programas o servicios estables.
Políticas de cuidado
Inmayores tiene desde enero de 2014 la rectoría de los establecimientos de cuidado
privado transitorio y permanente para personas mayores. Dentro de la rectoría se
enmarcan las tareas de fiscalización de los servicios que se brindan en esta órbita a
partir de lo que establece la Ley 19.149 y su Decreto reglamentario 265/14.
El actual cambio de competencias ha implicado la incorporación de un modelo de
intervención de coordinación sociosanitaria, que se traduce en una tarea de
fiscalización de manera integral y coordinada entre MIDES y MSP. Este cambio, apunta
a la articulación intersectorial basada en las sinergias institucionales, favoreciendo una
visión holística de las personas y sus necesidades en materia servicios de cuidado
permanente.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
156
Para 2014, primera etapa de competencias, las prioridades se establecieron en visitas
de fiscalización y regulación normativa de los residenciales; diseño de un sistema de
información nacional con un censo de relevamiento y puesta en funcionamiento de un
protocolo de monitoreo y contralor de los establecimientos en coordinación con DINEM.
En el marco de la generación y diseño para Uruguay de un Sistema Nacional de
Cuidados, Inmayores ha venido contribuyendo en el diseño y desarrollo de insumos
para una política de cuidados que incluya a las personas mayores desde un lugar
central. En este sentido durante 2013 se puso en funcionamiento junto a PRONADIS
un programa de cuidados en domicilio, con el objetivo de brindar apoyo a las personas
adultas mayores responsables del cuidado de personas con discapacidad severa física,
intelectual y mental en situación de dependencia mediante acompañamiento y
asistencia personal en domicilio.
Capacitación de personas ocupadas en el trabajo de cuidado para personas mayores.
Se contribuyó en asistencia técnica con el Grupo de Trabajo Interinstitucional para el
diseño de las Bases Conceptuales del futuro Sistema Nacional de Cuidados,
construyendo capacidades que permitan mejorar los cuidados de calidad que se
brindan a las personas mayores. El público objetivo fueron los trabajadores en
cuidados dentro del hogar, en servicios de acompañantes e instituciones de servicios
fuera del hogar.
Acciones de sensibilización.
Sensibilización a promotores de derechos para las personas mayores. El objetivo
principal de esta sensibilización fue promover y desarrollar competencias de promoción
de derechos humanos. Las instancias de sensibilización estuvieron dirigidas a
organizaciones de personas mayores y actores sociales que articulan acciones y
programas para las personas mayores.
Coordinación de espacios de participación con actores sociales y organizaciones de
personas mayores. Se ha buscado contribuir en propiciar herramientas de participación
para mejorar los canales de información con la sociedad civil, entendiendo la
participación como un derecho fundamental, que como tal corresponde al Estado
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
157
garantizar las condiciones para que este sea ejercido. Es así que se ha promovido
desde Inmayores la conformación y fortalecimiento de la Red Nacional de
Organizaciones de Adultos Mayores (REDAM) articulando los siguientes objetivos:
- Democratizar el acceso a la información acerca de las acciones que a nivel nacional y
regional se llevan adelante en pro de las políticas destinadas a las personas adultas
mayores.
- Incorporar la diversidad de visiones, acumulados y perspectivas locales de las
organizaciones de adultos mayores, generando posicionamientos colectivos para
contribuir al diseño y monitoreo de políticas destinadas a las personas mayores.
Inmayores también ha brindado apoyos puntuales a organizaciones de personas
adultas mayores para la realización de actividades que estén en consonancia con
objetivos institucionales y vayan en pos de favorecer la participación y la integración de
las personas desde una perspectiva de derechos humanos.
Investigación y sistemas de información.
Se ha trabajado en identificar vacíos de información y definir prioridades de trabajo
para la generación de insumos y datos relevantes para la toma de decisiones en las
políticas públicas.
La implementación se realiza a través de la producción de datos originales y en
constante actualización a partir de la intervención de Inmayores y de convenios con
ámbitos académicos y sociales en determinadas áreas de interés donde se han
detectado vacíos en la producción de información.
La definición de prioridades de trabajo, se orienta en base a los lineamientos
estratégicos, objetivos y acciones definidos en el PNEV. El compromiso con la
generación de datos confiables sobre la población adulta mayor es sustancial para la
toma de decisiones en políticas públicas.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
158
Nudos críticos, sugerencias, recomendaciones.
Rectoría
Continuar trabajando en la consolidación y el posicionamiento de Inmayores como
institucionalidad rectora en temas de envejecimiento y vejez. Esto implica trabajar tanto
a nivel intraMIDES como interinstitucional, liderando el proceso de construcción de una
agenda de vejez y envejecimiento basada en el paradigma de derechos humanos.
Agenda
Luego de la implementación del Primer Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez 20132015, es necesario profundizar en las líneas priorizadas y detectar otras donde ha
estado ausente el Estado y la política pública. En este sentido, y de acuerdo a lo
mandatado por la Ley 18.617 de creación de Inmayores, es necesario realizar
esfuerzos para la realización del Segundo Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez.
Este debiese ser quinquenal y abordar en profundidad aspectos como el sistema
nacional de cuidados, con una base amplia de acuerdo a nivel interinstitucional y desde
la perspectiva de derechos humanos.
Cuidados
Debe ser prioritario fortalecer el rol de Inmayores en el proceso de consolidación hacia
un sistema nacional progresivo de cuidados. El Instituto como rector debe contribuir al
discurso que se genere en torno al diseño del sistema de cuidados donde las personas
mayores son uno de sus poblaciones objetivo, contribuir a que este discurso tenga una
base amplia de consenso donde las personas mayores sean escuchadas, debe tener
un rol activo en la implementación del sistema de cuidados. Esto a su vez implica poder
llevar a los espacios de diseño del sistema una visión que no prejuzgue negativamente
a las personas mayores y sus necesidades, sino que los conciba como sujetos de
derechos que no sólo se vinculan al sistema recibiendo cuidados, sino también como
proveedores de los mismos.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
159
También es necesario avanzar en la consolidación de un esquema progresivo de
cuidados donde el Estado pueda garantizar el acceso a cuidados de calidad no sólo en
todas las etapas de la vida, sino de acuerdo a los diferentes niveles de dependencia
que puede experimentar una persona y a su deseo.
Esto implica no sólo continuar fortaleciendo los procesos a nivel Mides, sino también
hacia afuera del ministerio.
Situaciones de mayor vulnerabilidad
Es central continuar realizando los mayores esfuerzos en contribuir en la mayor medida
de lo posible a la implementación de políticas públicas y programas que permitan dar
respuesta a las personas mayores en situación de mayor vulnerabilidad.
Aquellos que viven en las situaciones más vulnerables necesitan de una intervención
Estatal compleja y coordinada, que contemple elementos no sólo vinculados a vacíos
de respuestas estatales, sino también a desafiliación institucional, discriminación,
aislamiento y vulneraciones múltiples a los derechos humanos.
Construcción de información: Es necesario continuar con el compromiso con la
generación de información que Inmayores asumió durante el período 2012-2015. Esto
implica no solo continuar promoviendo la generación de datos estadísticos actualizados
y novedosos, sino también continuar en el proceso de promover una visión analítica
sobre la realidad de las personas mayores en Uruguay que sirva como base para el
diseño de políticas y programas sociales.
Sociedad Civil: El trabajo con la sociedad civil organizada de personas mayores se ha
constituido en un pilar del accionar de Inmayores. Se reconoce a las personas mayores
como sujetos políticos con capacidad de contribuir a la agenda política de temas de
envejecimiento y vejez y en tanto tales se ha priorizado generar espacios de diálogo de
la sociedad civil con el Estado. Se entiende que la sociedad civil tiene además un rol a
cumplir en el monitoreo de políticas públicas para lo cual se ha buscado fortalecerla
con apoyo técnico. Que este proceso pueda continuar e incluso profundizarse
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
160
dependerá de que se continúe priorizando una agenda que contemple su perspectiva,
opiniones, intereses y preocupaciones.
Marco normativo: Es necesario contar con un marco normativo actualizado que ampare
la acción de Inmayores en la protección de los derechos de las personas mayores. Las
personas mayores son un colectivo específico con características específicas que
deben ser reconocidas como tales y no debiesen quedar omitidas o contenidas en
generalizaciones normativas. El reconocimiento de los derechos viene de la mano del
reconocimiento de las especificidades para el pleno goce de derechos que esta
población presenta.
Asimismo, es necesario analizar en profundidad el marco normativo nacional para que
se adapte al estándar internacional de protección de derechos que se está proyectando
en el marco de la Organización de Estados Americanos.
Agenda internacional: Inmayores, como rector, debe continuar fortaleciendo su rol
como articulador y coordinador de la posición país respecto del trabajo que busca
generar mecanismos específicos de protección de los derechos humanos de las
personas mayores en los organismos internacionales. Así, debe continuar aportándose
a los espacios de trabajo que tienen lugar tanto en el marco de OEA como de ONU,
buscando realizar los mayores esfuerzos para llegar a documentos de consenso que
permitan reconocer a las personas mayores como grupo específico y llegar a tratados
que protejan los derechos de este grupo.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
161
Capítulo 4: Propuestas y desafíos para la próxima
administración.
El principal desafío que entendemos tiene la política social en Uruguay en el próximo
gobierno es la erradicación de la pobreza, no sólo medida en ingresos, sino en alterar
las condiciones de pobreza estructural que en particular son relevantes en el primer
veintil de la distribución de los ingresos.
4.1 El diagnóstico.
Finalizada esta gestión de gobierno en materia social los logros han sido relevantes.
Las cifras de pobreza, pobreza extrema, desigualdad, entre otros, así lo demuestran.
Sin embargo, pese a la mejora de los ingresos de los hogares y la superación de
algunos mínimos, las situaciones de vulnerabilidad social y las causas que las originan
se mantienen en buena medida para un segmento de la población.
Los estudios realizados por el MIDES respecto al 15% de la población de menores
ingresos (y en particular el primer veintil de la distribución), los estudios que realizamos
de dimensión multidimensional de la pobreza y los estudios del INE sobre NBI
convergen en caracterizar esta población como de importante vulnerabilidad asociada
al menos a los siguientes aspectos22:
 Hogares de alto número de integrantes y presencia relevante de menores de 18
años.
 Altos niveles de precariedad de las condiciones de hábitat.
 Bajo nivel educativo de las personas adultas y problemas de permanencia en el
sistema educativo de adolescentes.
 Alta informalidad del trabajo (66% en el 15% y 83% en el primer ventil).
22
Informes DINEM: Caracterización del 15% más pobre de la población. Pobreza multidimensional en Uruguay
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
162
En ese sentido, y más allá de las consideraciones sobre las mejoras en los sistemas
universales de protección social, que corresponderán analizar a cada ministerio
sectorial, es necesario poner el acento en algunos temas desde la perspectiva del
MIDES en su triple rol de trabajar sobre la población más vulnerable, de actuar sobre
poblaciones discriminadas y de coordinador de la política social y de los sistemas de
información social. Todo está establecido en la ley de creación del MIDES (Ley N°
17.866).
4.2 Transferencias Monetarias.
4.2.1 Un balance.
La situación de vulnerabilidad que aún subsiste demanda, tanto por el fortalecimiento
de logros presentes, como por la importancia de posibilitar logros futuros, que el
sistema de transferencias deba concebirse como un pilar permanente del sistema de
protección social y no como un paliativo pasajero, suprimible cuando los hogares logren
sobrepasar ciertos mínimos que no garantizan la integración social. Los notorios
avances en focalización que se resumen en los anexos 23 nos impone el desafío de
profundizar el proceso de mejora iniciado en 2011 del vínculo con el núcleo duro de la
pobreza.
No sería recomendable que se redujera la cobertura en términos relativos del pilar no
contributivo de un sistema de transferencias monetarias (STM), al menos por un
período de 5 o 10 años más.
Cabe recordar que, en el marco de una visión universalista de la matriz de protección
social que se consolida como herramienta en la Reforma Social aprobada en
noviembre de 2011 por el Gabinete Social, las transferencias monetarias cambiaron de
23
Informe DINEM: uso del censo para el trabajo de campo. Octubre 2014.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
163
función. Dejaron de ser una herramienta de asistencia cuyo objetivo era brindar ayuda
a un pequeño sector de la población que quedaba por fuera del mercado y presentaba
alta vulnerabilidad, pasando a cobrar valor la idea de concebir la focalización como
instrumento para priorizar la asignación de recursos con un carácter subsidiario de una
política pública más universalista y alineada con los objetivos de ésta. Pretendiendo
avanzar continua y diferencialmente hacia el logro de estándares de bienestar
aceptables para toda la población y permitir el tránsito como si fuera una carretera
desde las acciones focalizadas (estrategia de inclusión) hacia los servicios universales
(estrategia de integración).
Por otra parte es muy importante valorar que el fortalecimiento del pilar no contributivo
implicó además la construcción de instrumentos de valoración de la vulnerabilidad
socioeconómica que abordan dimensiones de carácter más estructural, que a su vez
requirieron el desarrollo de medios de verificación de las situaciones socioeconómicas
(en especial pero no sólo el ICC) de los hogares beneficiarios y de los sistemas de
información para gestionarlos. Ha significado un avance relevante en el diseño de las
políticas sociales y con su actualización y revalidación a fines de 2011 representa una
herramienta valiosa para la erradicación definitiva de la pobreza.
Es relevante subrayar, como se vio en los capítulos anteriores en relación a
transferencias que, habilitar a que cada lugar defina la pobreza, la situación de
necesidad o la población objetivo de un programa, por sus propios parámetros, nos
llevaría a retroceder significativamente y a correr importantes riesgos de generar una
situación de inequidad horizontal de la que venimos saliendo desde 2011. Estos
extremos se han constatado permanentemente en el desarrollo de varios programas
de aplicación nacional y están detallados comparando los informes DINEM 2011 con
2013.
Sin duda, las premuras políticas vuelven muy atractivas estas opciones, dado que los
mecanismos de otorgamiento de prestaciones sociales basados en sistemas de
información son necesariamente más lentos y conllevan situaciones que, para quienes
trabajan en la intervención directa, pueden considerarse injustas. Sin embargo, más
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
164
allá de las derivaciones de situaciones de emergencia debidamente documentadas y
las excepcionalidades que ya hemos encaminado, es posible afirmar que los métodos
ad hoc de otorgamiento de prestaciones terminan favoreciendo a aquellas situaciones
más visibles y con mayor acceso relativo a redes. De esta manera, se termina
reforzando la injusticia relativa.
4.2.2. El contexto de las transferencias.
Es claro que las transferencias por sí solas no pueden asegurar logros en términos de
salud, educación, vivienda y otras dimensiones del bienestar, pero sí generan
condiciones que posibilitan alcanzar esos logros, en el marco de un sistema de
intervenciones públicas más amplio, debidamente monitoreado y gestionado a través
de sistemas de información apropiados.
En particular las transferencias monetarias deben estar necesariamente acompañadas
de cambios en las condiciones materiales en que viven las familias, en especial las
condiciones de la vivienda y ello supone niveles de inversión social relevantes.
Ello ha sido así porque este nuevo pilar no contributivo ha dado un sentido distinto a la
lógica de las focalizaciones marginalistas del pensamiento liberal que había ubicado a
Uruguay en una situación de rezago en relación a otros países de la región, que aún
teniendo sistemas de seguridad social menos abarcativos, habían avanzado en mayor
medida en la generación de un polo no contributivo de transferencias. Debe
considerarse que las transferencias monetarias son un instrumento de alta eficiencia
para la implementación de acciones contracíclicas, en la parte baja del ciclo, cuando el
resto de las vulnerabilidades amenazan transformarse en daños.
Cabe recordar que las transferencias monetarias para la población vulnerable
contribuyen en forma similar a la reducción de la desigualdad que la tributación a la
renta (IRPF – IASS), y su costo es del orden del 2% del gasto público o 0.5 del
producto.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
165
4.2.3. Algunas propuestas.
En virtud del planteo anterior y reforzando el hecho de su no eliminación en el mediano
plazo, consideramos que los montos de dichas transferencias deben adecuarse, en
especial para el primer veintil de la distribución del ingreso y más particularmente para
aquellos que hoy son beneficiarios de AFAM-PE y TUS duplicada (aproximadamente
30 mil hogares).
En particular proponemos que el tramo de TUS doble sea triple y que en el caso
de las AFAM-PE se retomen dos propuestas ya analizadas y cuantificadas en
2011 que son: cambio en la escala de equivalencia de 0,6 a 0,8 para dar mayor
respaldo a los hogares numerosos y ampliar el monto para el tramo 0 a 3
equiparándolo a la AFAM liceal en línea con la prioridad a primera infancia y en el
marco del sistema de cuidados.
En el caso de las AFAM se continuó con la tradición de la seguridad social y se
mantuvieron también, además del umbral del ICC, los umbrales de ingreso para el
acceso a prestaciones. Consideramos debe eliminarse esta práctica, dejando el
ICC como el mecanismo de adjudicación, con diferentes umbrales, de las
prestaciones sociales focalizadas.
Entendemos que la eliminación del IVA a las compras con TUS y AFAM ha sido un
pequeño avance importante, pero en la medida que el mayor gasto de las familias del
primer quintil se realiza por otros ingresos deberíamos buscar la manera de reducir
el impacto del IVA en todas sus compras, a fin de garantizar un impacto relevante
en sus ingresos y en la desigualdad.
Finalmente, afirmando la necesidad de un único instrumento de validación, se concluye
también que es necesario desarrollar nuevas acciones para considerar situaciones
específicas, de amplia casuística pero de muy baja incidencia, que debidamente
sistematizadas, requieran ser abordadas por otros medios pues no se pueden
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
166
considerar adecuadamente con instrumentos generales como los índices de carencias
críticas (ICC).
Los problemas de intervención en vivienda, los problemas de pobreza reciente de
ingresos, los problemas de cuidados en contextos de vulnerabilidad o los
asociados a la discapacidad, el tamaño de los hogares, entre otros, son algunos de
los ejemplos que dan cuenta de los actuales problemas de la Red de Asistencia e
Integración Social (RAIS), no contemplados por los programas de transferencias
monetarias (TM) de cobertura general y amplia, que deben ser abordados por algún
tipo de acción programática más particularizada.
4.2.4. Las condicionalidades en las Trasferencias Monetarias.
Las condicionalidades en las TM ha sido un tema por demás controversial y siempre
será opinable. Desde nuestro lugar queremos señalar que las evaluaciones hasta
ahora realizadas revelan que el costo de oportunidad económico por asistir a clase no
está debidamente contemplado por los estímulos llamados “premio liceal”. Los
sistemas de información y/o las instituciones participantes no están aún maduros para
el uso de los controles en forma preventiva y proactiva en relación a los objetivos
(mejorar la adquisición de capital educativo de los estudiantes). Sin embargo las
experiencias en territorio, sobre todo en el interior del país, el MIDES y ANEP han
tenido relativo éxito en la revinculación y por ende deberían profundizarse con carácter
preventivo y previo a la suspensión de la transferencia.
En síntesis proponemos que se mantengan los controles en especial en secundaria
pero, a diferencia de lo que se hace hoy, el cruce de datos sea un preaviso que se
concreta si no se corrige la situación en 6 meses. Asimismo cabría diseñar una
articulación con el sistema de salud a los efectos de implementar el cruce de datos
para los controles correspondientes. Porque el debate más importante no debiera ser
solamente si resultan o no, sino debatir sobre la oportunidad de introducir
condicionalidades sobre transferencias monetarias que están orientadas a aliviar el
peso económico de la carga reproductiva de los hogares de menores recursos. Las
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
167
mismas pueden introducir señales contradictorias sobre el verdadero objetivo de la
política, que en ningún caso debe entenderse como la permanencia pasiva e
improductiva de las personas en un centro de estudios.
4.2.5. Hacia un Sistema Integrado de Transferencias Monetarias no
Contributivas.
Todo lo anterior, en cuanto a su impacto, las propuestas nuevas y el contexto (que
profundizaremos en el final de este capítulo), muestra que es necesario mantener la
lógica de transferencias monetarias en el sistema de protección social, que son
necesarios algunos cambios como se destacan antes en este capítulo y que es
necesario mantener y fortalecer el sistema de información y relevamiento que hemos
consolidado. Pero al mismo tiempo hay que encaminarse hacia un sistema único de
transferencias monetarias. Camino ya iniciado que debe continuar.
Hay que seguir centralizando los sistemas de información cuya mejora ha
significado una inversión importante del Estado y hoy permite pensar una nueva
generación de políticas en tanto facilitan la evaluación y delimitan mejor los
universos futuros. Hoy existen un conjunto importante de programas e iniciativas del
Estado que utilizan o utilizarán a la brevedad medios más precisos y transparentes de
selección de beneficiarios/as. Entre ellas AFAM –PE, TUS, Uruguay Crece Contigo,
Jóvenes en Red, Cercanías, becas MEC, becas de Compromiso Educativo, subsidios
en las tarifas de UTE, OSE y ANTEL, tributos municipales, prestaciones de
alimentación de INDA, subsidio o acceso a dispositivos para televisión digital, carné de
asistencia de ASSE, etc.
Asimismo, a pesar de lo logrado, aún permanece una importante dispersión en la
gestión de todos estos programas que se encuentran asociados más por el uso de los
instrumentos de selección de la población que por el diseño complementario que
promueva la intervención integral en el abordaje de problemas sociales.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
168
En el próximo período es fundamental avanzar hacia un Sistema único de gestión
de Transferencias Monetarias (y subsidios) (STM) para el pilar no contributivo de
la protección social, regido por criterios de selección de la población claros,
transparentes, unificados y adecuados a cada programa y cuyo asiento sea el
MIDES.
Dicho sistema hoy tiene sus cimientos desarrollados (equipos técnicos calificados
dentro de las instituciones a cargo del sistema, instrumentos, experiencia, masa crítica
y sistemas de información) como para construirse, pero es necesario definir su
gobernanza.
La experiencia ha mostrado que los instrumentos utilizados para la gestión de los
programas de transferencias no contributivas de amplia cobertura son muy buenos.
Esta tensión no debe erosionar los logros concretados en materia de equidad en la
aplicación de programas como los de TM, cuya visión generalista debe conservarse,
pero sí debe empujar a un diseño más adecuado y a la gestión más descentralizada de
otros programas complementarios cuyos criterios de focalización o priorización hay que
discutir en función al desarrollo local y nacional. Al final de este capítulo daremos
forma a esta propuesta.
4.3. Una nueva generación de programas: la experiencia y la
expansión del concepto de proximidad.
Como se ha dicho en el Capítulo 1, hoy conocemos detalles antes ignorados del nivel
de privación de la población, tanto en general como en particular (local, rural, barrial,
familiar y personal), y con ello estamos en condiciones de avanzar en una nueva
iniciativa hacia la equidad que contemple la multidimensionalidad de la pobreza y la
exclusión social. Es decir, la existencia de muchas formas de privación que no se
deducen, aunque en general correlacionen, a partir de los ingresos de los hogares o las
personas.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
169
Algunos estudios han puesto de manifiesto que los mayores logros en ingresos no se
han acompañado de cambios en términos de educación, salud y autonomía. Esto
implica que la vulnerabilidad persiste, tanto por la eventual inestabilidad de los
ingresos, como por la falta de cambios en los determinantes de dicha vulnerabilidad.
En función de ello también se proponía en el Capítulo 1 que los conceptos de
vulnerabilidad y vulneración deben ser puestos sobre la mesa desde una perspectiva
crítica y exigente para pensar el camino hacia una sociedad centrada en el ser
humano, el desarrollo máximo de sus capacidades y su autonomía.
Y finalmente se concluía que a partir de la propuesta realizada en 2011 los
instrumentos desarrollados para atender la situación de pobreza eran necesarios pero
no suficientes para trabajar con quienes aún se encuentran en situación de
pobreza estructural. Se requiere de un abordaje integral, familiar y de proximidad
además de un conjunto nada menor de recursos (materialidad) para tener resultados
en el mediano plazo (para ampliación de la propuesta remitirse en anexos al
Documento Familia).
Concluíamos a la hora de definir la estrategia hacia la pobreza estructural que el
funcionamiento inercial de la economía ya hoy no puede generar oportunidades
aprovechables para esta población sin mayores innovaciones. Para la población que
hoy se encuentra todavía en situación de pobreza estructural que padece exclusiones
múltiples y que cuenta con muy escasos activos requerirá de acciones de protección
integral por parte del Estado aún por un largo tiempo, y esto será una condición
ineludible para su desarrollo e integración social.
Las familias atendidas por los programas de proximidad, así como algunos grupos que
padecen un conjunto de exclusiones bien identificadas, deben ser asistidas en forma
sostenida y contundente para ser incluidas a través de acciones de promoción.
El nivel de marginación que padecen en relación a muchas dimensiones de la vida
social hace que aún no sean abordables con éxito por las políticas sectoriales y aunque
ya estén mayoritariamente identificadas, no se ha previsto aún hacer disponible el
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
170
volumen de ayuda necesario para romper de una vez y sostenidamente el proceso de
exclusión social. Los servicios universales suelen tener dinámicas expulsivas en la
atención de las situaciones de mayor vulneración. Sin embargo, es necesario reafirmar
una y otra vez que esa intervención no provocará impactos sustentables en el acceso
al bienestar en la medida que las condiciones materiales para el desarrollo de la
cotidianidad de las familias y los recursos con los cuentan las instituciones del Estado
para atender estos déficit no estén a la cuenta de lo necesario. De otro modo la
reproducción generacional de la exclusión en su sentido amplio y la consolidación de
una sociedad dual resultará inevitable.
Dicha insuficiencia deriva de una combinación de 3 factores:
 Estos programas requieren de más recursos económicos para el trabajo técnico
en los territorios (cuestión de cantidad).
 Estos programas requieren de avances en la materialidad en especial el hábitat
que hoy es notoriamente insuficiente (cuestión de cantidad).
 El volumen y la calidad de la asistencia que prestan las sectoriales universales
(salud educación, empleo, vivienda) es insuficiente para atender este tipo de
problemáticas y en muchos casos no se adapta en horarios, tipo de servicios y
necesidades al núcleo duro de la pobreza (cuestión cualitativa).
Pero al mismo tiempo las evaluaciones de los programas que, desde 2011, han
encaminado a dar una respuesta diferente al problema, muestran éxitos importantes de
focalización, de diseño, de captación de recursos técnicos, de llegada a la población y
de pasos hacia la integración social. Y lo han sido porque su metodología ha sido
adecuada.
Se definen como:
 Programas con muy fuerte focalización.
 Programas de proximidad.
 Programas que se basan en el trabajo de cercanía.
 Programas asentados en el territorio.
 Programas de trayectoria.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
171
 Programas que nacen ya basados en la interinstitucionalidad.
Por todo esto proponemos (cuestión central que desarrollaremos al final del capítulo)
un plan único de shock frente a la pobreza estructural, pero que supere los problemas
de cobertura, de materialidad, de recursos presupuestales y de gobernanza que hoy
existen, más allá de sus importantes avances.
4.4. Programas de inclusión laboral y educativa.
4.4.1. Sociolaborales.
Un eje central del proceso que estamos proponiendo se refiere a fortalecer los
programas de inserción laboral con niveles altos de protección para trabajadores/as
con niveles de exclusión laboral y educativa que les impiden competir en el mercado de
trabajo.
Las líneas que desarrollamos desde 2012 en esta área muy deprimida previamente,
deben continuarse y profundizarse. Destacamos entre ellas.
 Implementación de la ley de subsidios al empleo juvenil aún no reglamentada
por discrepancias sobre su uso. Desde el MIDES entendemos que es clave que
los subsidios sean diferenciales entre sexo y nivel de vulnerabilidad para evitar
fuga de subsidios hacia jóvenes que de cualquier manera serían contratados/as
y no requieren protección estatal, lo que se daría si el subsidio es indiferente a la
condición social y sexual del joven.
 Expansión del programa Empleo que intermedia oferta y demanda de trabajo
con empresas apoyando con capacitación y seguimiento.
 Mantenimiento del apoyo a cooperativas para su inserción en el sector privado y
su transformación en cooperativas de producción (sobre esto hay elaborada
entre MIDES y CUDECOOP una propuesta de transición).
 Expansión de la marca proVAS y de los apoyos a estrategias de
comercialización. proVAS ha demostrado ser una estrategia altamente exitosa
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
172
para apoyar a los emprendimientos y debería ser el eje del proceso de apoyo a
emprendedores/as MIDES.
 Mantenimiento del esquema actual de Uruguay Trabaja pero incorporando 1.000
cupos adicionales para quienes han hecho ya un Uruguay Trabaja, con mayores
niveles de exigencia. Esta propuesta ya fue hecha en la propuesta de rendición
de cuentas 2012 y desechada. (Es decir mantener los 3 mil cupos y la estrategia
actual de Uruguay Trabaja y agregar un Uruguay Trabaja II).

Extensión de la ley de envases para cooperativas de clasificadores a los 13
departamentos aún faltantes.
4.4.2. Socioeducativos.
La evaluación de estos programas ha sido muy satisfactoria en tres niveles temáticos:
 Focalización.
 Continuidad educativa.
 Rendimiento educativo.
Por ello reafirmamos que el camino emprendido ha sido correcto, el trabajo conjunto
con ANEP satisfactorio y la reestructura que los unificó en una mirada integral de
programas también.
Sin embargo muestra serias dificultades de llegada al conjunto de la población, o sea,
problemas de cobertura y problemas de sostenibilidad en la trayectoria futura.
Por ello proponemos por un lado unificar la organización de estas propuestas en un
sistema24, al mismo tiempo que unificar los criterios de acceso y finalmente fortalecer
su nivel presupuestal permitiendo mayor cobertura de adolescentes y jóvenes, mejora
de los niveles de las becas cuando las hay y fortalecer las capacidades técnicas de los
programas. Hoy todas las acciones educativas de apoyo apenas superan el 1% de
24
En 2012 propusimos con MTSS MEC OPP y ANEP un sistema llamado El País acompaña a sus jóvenes que quedó
en una mera coordinación y debemos recuperar esa propuesta.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
173
presupuesto educativo. Y por supuesto, como se verá al final también, este sistema
debe estar articulado con el Plan Global de Erradicación de la Pobreza.
4.5. Los institutos.
Uno de los ejes que tuvo la reestructura fue intensificar el rol regulador y de rectoría de
los institutos, tanto en INJU, como en Inmujeres e Inmayores. En sus respectivos
informes del Capítulo 3 se desarrollan las acciones que estos tres Institutos han
realizado.
En la perspectiva 2015 - 2020 y en el contexto de su rol de regulador, entendemos que
es necesario en primer lugar mantener y profundizar las acciones que en ese sentido
han desarrollado expresados, en tres documentos centrales que definen sus perfiles y
que se anexan y que respectivamente son:
 Plan Nacional de Juventudes 2015-2010.
 Plan de Igualdad de Oportunidades.
 Plan de envejecimiento y vejez.
Desde esa perspectiva cada Instituto ha hecho su balance y planteado sus nudos
críticos. A manera de ejes sintetizadores planteamos en esta etapa que sus principales
desafíos comunes (más allá de los propios que están en los documentos respectivos)
son:
 ejercer la rectoría y liderazgo en las perspectivas generacionales y de género en
el sistema de cuidados;
 garantizar los derechos sociales de las poblaciones en el marco del vínculo
transversal con las sectoriales respectivas;
 trabajar los temas de violencia en la perspectiva física, psicológica y patrimonial;
 en el caso de INJU e Inmujeres, contrarrestar el efecto discriminador en el
mercado de trabajo, con especial énfasis en jóvenes y mujeres con mayor nivel
de vulnerabilidad;
 en el caso de Inmayores, consolidar el rol legitimador de fiscalización en los
hogares de larga estadía.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
174
4.6. Las propuestas políticas.
A manera de resumen y tomando varias de las cosas que hemos desarrollado en este
mismo capítulo sintetizamos en los siguientes puntos.
4.6.1. Sistema de Transferencias Monetarias no contributivas (STM).
Definir la creación de un Sistema de Transferencias Monetarias no contributivas (STM)
que coordinará en un todo coherente según criterios oportunamente definidos el acceso
a prestaciones que cumplan diferentes objetivos vinculados a las distintas sectoriales
involucradas (AFAM, TUS, Becas, Subsidios, y otros accesos que se entienda
oportunos).
4.6.2. Único ingreso a la Red de Asistencia e Integración Social.
Definir un único ingreso a la RAIS según criterios claros de elegibilidad y derivaciones a
sus componentes de igual forma, teniendo en cuenta la conveniencia de contar con
grandes criterios generales como el ICC y otros criterios menores pero sistemáticos a
elaborar y reglamentar, así como un acceso simplificado desde variados organismos
del Estado y bajo el mismo sistema de contralor.25
4.6.3. Unificar los sistemas de Tarjeta y Asignaciones Familiares Plan de
Equidad.
Consolidar y unificar los sistemas de Tarjeta y Asignaciones Familiares Plan de
Equidad hoy existentes bajo un único sistemas de transferencias no contributivas que
constituya la principal puerta de acceso a la RAIS y eliminar la variable “ingresos del
hogar” como criterio de elegibilidad ordinario del sistema.
25
Ver proyecto Ventanilla Única.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
175
Asimismo, resulta necesario mejorar la escala de equivalencia que utiliza el sistema de
AFAM-PE pasando de 0.6 a 0.8 e introducir un monto suplementario para niñas y niños
de 0 a 3 años, recomendación planteada oportunamente en ocasión de la discusión del
anterior presupuesto quinquenal. Por último se recomienda también revisar la idea de
“contraprestaciones” que opera en los programas de Asignaciones Familiares de modo
de eliminar las acciones contradictorias con el objetivo principal de los mismos,
consistente en apoyar a las familias.
4.6.4. Fortalecimiento del Sistema Integrado de Información del Área
Social.
Definir el fortalecimiento del SIIAS, imprescindible para el cumplimiento del punto
anterior, como organismo líder en la construcción de información para el área social
dotándolo de un conjunto de potestades que le permitan exigir resultados y contenidos
en materia de información a las sectoriales de dicha área, así como dotarlo de recursos
para los desarrollos necesarios en tal sentido.
4.6.5. Plan Uruguay sin pobreza.
Definir la creación de una iniciativa para la atención a la exclusión social y la pobreza
estructural que busque la erradicación de las mismas, dando gobernanza a las
iniciativas tanto de las sectoriales como de los programas ad hoc instalados en distintas
instituciones para el logro del objetivo y fortalecer su carácter de prioridad política y
presupuestal.26
En ese sentido, el trabajo del Gabinete Social en especial desde 2011 nos muestra que
es posible diseñar estrategias consensuadas de este tipo: Ventanilla Única Social,
Jóvenes en Red, Compromiso Educativo, entre otros.
26
Dichas iniciativas podrían ser programas o acciones como por ejemplo: el proyecto 7 zonas y su expansión a por
lo menos 30 zonas, la articulación del programa Cercanías, Jóvenes en Red, Uruguay Crece Contigo, Juntos, Mejora
de barrios, entre otros.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
176
Ello implica disponer de dispositivos ad hoc, inscriptos en las sectoriales (como fue el
PANES) o en instituciones centrales (como fue el plan CEIBAL o como es UCC), que
dispongan de los recursos y la legitimación para el desarrollo de una tarea inscripta en
un plan de erradicación de la exclusión cuya gobernanza esté fuertemente garantizada
y su presupuesto previamente definido en el presupuesto quinquenal.
La intervención 7 zonas fue un intento de avanzar más en esa dirección, sin embargo
los problemas de gobernanza y de legitimidad sumados a los temas presupuestales los
pusieron en jaque.
Es evidente que los problemas de la coordinación interinstitucional en primer lugar, aún
habiendo mejorado de manera importante, siguen siendo un cuello de botella
importante para el desarrollo de estrategias que son en esencia integradas y por ende
hay que repensar dichos aspectos a la luz de la experiencia actual.
En segundo lugar, es evidente que los problemas de adecuación de la oferta de
servicios (en tiempo, forma y territorio) de los servicios universales también deben
repensarse si se define una estrategia integral de erradicación de la pobreza.
Por ello, y teniendo en cuenta que este shock de políticas incluirá al menos 30
zonas27 proponemos con diseño centralizado, presupuesto propio definido para
todo el quinquenio y que incluya las acciones focalizadas y las inversiones
sectoriales en salud, educación, vivienda, entre otras, definición de estrategias
en un comité político interinstitucional, seguimiento y evaluación centralizada y
poder de decisión y mando en dicho comité. Se trata de un PLAN URUGUAY SIN
POBREZA
4.6.6. Sistema de Cuidados.
En este período de gobierno se avanzó en construir acciones de cuidados, se elaboró
un plan general de construcción del sistema de cuidados, se definieron marcos
27
Un trabajo del MIDES pronto para fines de diciembre georrefenciará estas zonas y sus características.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
177
institucionales y presupuestales para su concreción. Sin embargo el sistema, más allá
de las acciones concretas, no fue implementado por razones que tuvieron que ver con
su prioridad política y decisiones presupuestales.
Esquema de servicios propuestos por población objetivo
Primera Infancia
Prestaciones/programas
Edad
2015 a 2020
Unificación del régimen de licencias; extensión de licencia maternal a 18 semanas;
Licencias Maternales /
Paternales / Cuidados
0
Medio horario de labor para padre o madre hasta 9 meses del niño o niña a partir
del fin de licencia por maternidad si el padre hace uso de la misma por un mínimo
de 4 semanas.
Cuidados Domiciliarios
Bonos
CAIF (incluye en centros
educativos)
ANEP
0
1
0a3
Complemento (asociado a programas sociales), primer ventil de ingresos
0
Plan piloto de casa cuna, 20 horas semanales. Focalización territorial
1
2
Quintil 1. Al menos un grupo de 40 horas semanales por cada Centro y el resto de
20 horas semanales
Avanzar hacia la universalización; Al menos un grupo de 40 horas semanales por
cada Centro y el resto de 20 horas semanales
3
Mantiene cobertura actual
3
Cubre a quienes faltan sin considerar los que actualmente van a CAIF
Adultos Mayores
Prestaciones/programas
2015 a 2020
Cuidado Domiciliario
Severos, 15 horas semanales
Teleasistencia
Todos los mayores de 65 en hogares unipersonales y mayores de 75 en hogares
pareja sola, que soliciten en servicio
Viviendas Tuteladas
Bonos HLE
Asociado a regulación (500 cupos)
Centros Diurnos
Un centro diurno por municipio Moderados y leves (100 centros aprox)
HLE
Dependientes severos, 2 centros regionales (100 personas)
Discapacidad
Prestaciones/programas
2015 a 2020
Cuidado Domiciliario
Dependencia severa, 7000
Teleasistencia
100% dependencia moderada que soliciten el servicio
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
178
4.7. Las Propuestas de Soporte.
4.7.1. El papel de los sistemas de información.
Como se ha visto a lo largo de este informe los cambios que hemos producido en los
sistemas de información han sido relevantes.
Uno de esos resultados consiste en haber logrado georreferenciar a buena parte de la
vulneración o la vulnerabilidad social, con una escala de detalle que llega al hogar y a
la persona y que permite implementar programas a la medida de lo que se defina como
objetivo en cada lugar, territorio por territorio, en forma descentralizada y sin grandes
incertidumbres. Pero para eso precisamos, entre otras cosas, trabajar también sobre la
gobernanza de los sistemas de información en tanto hoy la adhesión a ellos, aunque no
es mala, dista mucho de ser lo deseado y sigue siendo voluntaria.
Tenemos un Sistema Integrado de Información del Área Social (SIIAS) que organiza
información de todas las sectoriales pero que sólo cuenta con la información que cada
sectorial decide enviar, y en la forma y plazo que
resuelve hacerlo. Si bien lo
alcanzado hasta ahora muestra un buen principio colaborativo, el alcance del mismo es
limitado. Si por una parte no se dota al sistema de recursos para brindar servicios de
interés a los socios, y por otra parte no se define cierta obligatoriedad en la
concurrencia de información de carácter estratégico para el diseño o la implementación
de políticas, el mismo no podrá desplegarse en toda su potencialidad 28.
Si se consolida el SIIAS, que ya está funcionando y en buena forma, y el MIDES se
consolida en su rol asignado por ley como coordinador de las políticas sociales, puede
a su vez mejorar significativamente el diseño y la ejecución de las políticas sociales.
Ello implica definir claramente la consolidación de un liderazgo políticamente orientado
en la construcción de sistemas de información.
28
Ver informe DINEM 2013.
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
179
4.7.2. La cuestión presupuestal.
Es evidente que las dimensiones planteadas aquí requiere un diseño presupuestal
diferente tal como hemos planteado, pero al mismo tiempo requiere recursos
presupuestales adicionales de manera importante. Sea para el sustento de las
transferencias monetarias y su mejora en el primer veintil de la distribución del ingreso,
sea para los programas de trayectoria hacia lo laboral y lo educativo que deben
extender su cobertura de manera amplia, sea para la intervención de los sectores de
pobreza estructural aún perdurables en condiciones extremas que aumenten los
recursos sociales en el territorio. En este último caso se requiere enfrentar los tres ejes
planteados más arriba: la precariedad de su hábitat, la capacitación para el trabajo y la
continuidad y/o culminación de los ciclos educativos.
En todos los casos hay avances importantes y evaluaciones que muestran que estas
estrategias (socioeducativas, sociolaborales, de inclusión social) centradas en el
acompañamiento, la cercanía y las trayectoria son exitosas. Se trata por lo tanto, de
ampliarlas e integrarlas en un Plan Integral de erradicación de la pobreza.
Por lo tanto, más allá de los temas presupuestales que hacen a la viabilidad global de
la matriz de protección social (6% del PBI a la educación, “fonasamiento” de ASSE,
vivienda y el presupuesto del punto ya analizado de sistema de cuidados) es necesario
una mejora de los niveles asignados de MIDES.
Al mismo tiempo existe un problema central que ha sido que las mejoras
presupuestales relevantes que hemos logrado desde 2011 se han generado bajo la
forma de refuerzos presupuestales (en 2014 el refuerzo representó casi un tercio del
presupuesto que se ejecutará) con negativa de incluirlos en el crédito de apertura.
Dada la necesidad de que todos los gastos cuenten con previa afectación del crédito
presupuestal determina que no se pueda dar curso a ningún procedimiento hasta haber
recibido el refuerzo. Por ejemplo, en el Ejercicio en curso, 2014, las partidas solicitadas
a fines de enero recién fueron concedidas a fines de mayo, luego de una extensa
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
180
negociación, cuestión similar en 2013. Por ello proponemos que el crédito de apertura
2015 ya incluya el total ejecutado 2014 y no implique para las nuevas autoridades una
renegociación del refuerzo presupuestal 2014.
4.7.3. Recursos Humanos.
Desde su creación el MIDES trabajó sobre la base de contratación tercerizada de sus
recursos humanos (hoy son aproximadamente 2/3 del total) y una norma que le permite
tener 100 pases en comisión extra a los 15 de todos los demás ministerios.
A fines del período anterior se presupuestaron aproximadamente 300 funcionarios,
dejando la mayor parte en contrataciones tercerizadas. A comienzos de este
quinquenio no se tomó la decisión de modificar esta lógica y por ende se mantuvo una
estructura de recursos humanos básicamente contratada a través de diferentes OSCs.
En 2012 propusimos una primera tanda de presupuestación y en 2013 propusimos
incluir en la rendición de cuentas una norma que regularizara todos los contratos sobre
la base de dos criterios: evaluación positiva de su jerarca y antigüedad mínima y
corrida de dos años. Ello no fue incluido en la rendición y entonces se mantiene la
situación descripta anteriormente.
En ese marco se desarrolló por primera vez en el MIDES, un proceso de evaluación de
desempeño de todos las personas tanto presupuestadas como contratadas.
En ese marco, sugerimos que dichos recursos sean regularizados en el presupuesto
quinquenal 2015- 2020 sobre la base de ambos criterios (antigüedad y evaluación que
estará disponible para todos los funcionarios contratados).
4.7.4. Contratación de OSCs.
En virtud de las importantes dificultades con las que nos hemos encontrado al
momento de contratar OSCs sugerimos se considere la creación de un procedimiento
MIDES/ Informe de transición/ julio 2011-febrero 2015
181
especial propuesto para la contratación de OSCs por parte del MIDES. El mismo,
basado en los principios generales de contratación administrativa y conforme a lo
dispuesto por el Artículo 37º del TOCAF, podría contar con las siguientes
características:

Apertura de un registro de OSCs conformado a partir de una amplia convocatoria a
interesados en celebrar convenios con el MIDES para la gestión de servicios o que
aporten personal para la gestión de los mismos. Este registro se abriría en las
siguientes categorías: refugios, calle, programas sociolaborales, programas
socioculturales, servicos de violencia doméstica, SOCATs, fortalecimiento
institucional.

La evaluación de ingreso al registro será realizada por un Comité Evaluador. Este
comité
valorará:
capacidades,
antigüedad,
cumplimiento
de
convenios
anteriores, evaluación de desempeño de la OSC, etc.

Altas y bajas del registro se realizarán a solicitud de las OSCs, por incumplimientos
graves o por eliminación de la OSC en el RUPE (Registro único de Proveedores del
Estado).

Toda vez que el MIDES necesite contratar a alguna OSC para gestionar alguno de
los servicios detallados, describirá los términos de referencia, estimará el monto,
practicará
las
correspondientes
afectaciones
del
crédito
conforme
a
lo
presupuestado y cursará invitación a las organizaciones que integren el registro en
la categoría correspondiente a fin de presentar su propuesta en día y hora definidos
en la convocatoria.

El período inicial nunca podrá superar los 12 meses pero se admitirán prórrogas
hasta un máximo de 4 períodos iguales y consecutivos. Se admitirán ampliaciones
del monto adjudicado de hasta un 150%. El MIDES definirá la fórmula paramétrica
para ajustar anualmente el monto. Las ofertas presentadas serán analizadas por
una Comisión Asesora.

Todos los procedimientos, sin importar el monto, serán intervenidos por la Auditoría
del Tribunal de Cuentas y serán autorizados por Ministro/a de Desarrollo Social.
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ANEXOS
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