Conceptos generales sobre Planificación

PLANIFICACIÓN ALIMENTARIA Y
NUTRICIONAL 
Capitulo 1
CONCEPTOS GENERALES SOBRE PLANIFICACIÓN
Profesora Piedad Roldán
“Cuando un barco no conoce a qué puerto se dirige,
ningún viento le servirá”
- Séneca -
Planificar es el proceso de preparar un conjunto de decisiones para la acción
futura, dirigidas al logro de objetivos por medios preferibles”
Yeheskel Dror
“(…)Planificar significa pensar con método, de manera sistemática y sistémica,
analizar sus ventajas y desventajas; proponerse objetivos, proyectarse hacia el
futuro, porque lo que puede o no ocurrir mañana decide si mis acciones de hoy
son eficaces o ineficaces. La planificación es la herramienta para pensar y crear
el futuro (…) es un cálculo que precede y preside la acción para crear el futuro, no
para predecirlo (…)”
Carlos Matus
Son diversos los conceptos que pueden
encontrarse sobre planificación, todos ellos
propuestos desde diversos campos del
conocimiento y de la práctica, sin embargo,
al analizarlos, saltan a la vista los elementos
comunes y fundamentales que permiten
entender el proceso planificador como la
posibilidad de pensar con antelación para
que, a partir del conocimiento del hoy, se
construya una situación futura deseada, que
permita definir metas y objetivos claros, pero
además, y muy especialmente, la forma de
llegar a ellos, esto es, una guía para la acción.
FUTURO DESEADO
HOY...
Compilación de revisiones bibliográficas, elaborada por Piedad Roldán Jaramillo, ND. Esp. En
Administración de Servicios de Salud. Mgra en Salud Pública.

1
Desde lo anterior, se puede afirmar que planificar debe ser...
...un proceso

...un conjunto de decisiones
para la acción

...siempre a futuro

...dirigida al logro de objetivos

...una clara relación
medios - fines

Un proceso, No una actividad puntual, es un conjunto
de actividades continuas, organizadas y pensadas
para el logro de un objetivo, meta o propósito.
Además, es un proceso recurrente, esto es “no se
puede planificar de una vez y para siempre”.
Lo anterior, implica una serie de decisiones
interdependientes y relacionadas entre sí. La primera
decisión es emprender el proceso planificador y desde
allí, aquellas relacionadas con el análisis de situación, la
configuración de la situación esperada y el diseño de
las formas para alcanzarla.
La intencionalidad de la planificación debe ser
eminentemente práctica, esto es, no se elaboran
políticas, planes, programas y proyectos para redactar
documentos con buenas intenciones, sino para llevarlos
a cabo.
La planificación no es, no debe, no puede ser
retrospectiva o estática, es siempre a futuro, siempre
hacia el logro de una “situación objetivo” o “situación
futura deseada”.
Esa situación futura representa aquello que se espera
alcanzar y debe expresarse en objetivos concretos y
bien definidos, traducidos operativamente en metas,
esto es, la relación de causalidad entre lo decidido
(programado), lo realizado (ejecutado) y lo alcanzado
(resultados).
El camino hacia el logro de los objetivos, debe
evidenciar la relación entre medios y fines, lo que
implica la clara definición de los recursos, normas y
procedimientos requeridos para el logro del objetivo
propuesto, con coherencia, consistencia, operatividad
e integralidad.
Lo anterior, no es garantía de productos y procesos de planificación exitosos, es sólo una
manera de pensar de forma organizada, que sumado a la búsqueda y logro de las siguientes
cualidades, pueden representar la eficiencia y eficacia operativa de la planificación:
-
Sensibilidad para percibir y tratar los problemas,
Flexibilidad y estabilidad en la direccionalidad de las acciones,
Adaptabilidad para cambiar el modo de abordar los problemas y las soluciones,
Fluencia, para convertir los riesgos en oportunidades,
Sinergia para potenciar un proceso planificador mediante la organización, articulación y
coordinación de las diferentes acciones y actividades,
Capacidad de análisis, integrada a la capacidad de síntesis para ver y entender la
relación lógica y coherente entre los problemas y sus soluciones.
Con lo anterior, la mejor forma de articulación entre lo decidido y lo realizado es la posibilidad
de actuar con actitud transformadora sobre la realidad y saber dar respuesta a la pluralidad
2
de las situaciones que se afrontan. Se asume así la planificación, como un modo de actuar
que emerge de la realidad, siempre “teniendo en cuenta el modelo político de
comportamiento que resulta de la actuación de los diferentes actores sociales que no tienen
iguales objetivos, ni trayectorias de estrategias de acción similares” (Egg, Ezequiel- 1995).
I.
LA PLANIFICACIÓN COMO UN PROCESO
Entender la planificación como un proceso, implica identificar las fases que deben
desarrollarse para responder de manera efectiva, eficaz y oportuna a su propósito
transformador.
Dependiendo del autor y del campo de aplicación, pueden
encontrarse más o menos fases y la forma de nombrarlas
también puede cambiar, pero los elementos siempre comunes
son: i) el punto de partida es el conocimiento de la realidad,
independientemente que se llame diagnóstico, análisis de
situación, línea de base o de otra forma. ii) El punto de llegada
es la evaluación, entendida como la comparación entre la
situación inicial y la situación alcanzada. El producto de la
evaluación, si cumple con el propósito de entregar información
útil sobre una realidad transformada, puede convertirse en insumo clave para emprender un
nuevo proceso planificador. Y por último están iii) los componentes intermedios, que son todos
aquellos pasos que “tienden el puente” entre los dos elementos anteriores, esto es, la definición
clara de los alcances de la planificación y de las formas concretas para lograrlos. Es la
elaboración de la guía concreta para la acción.
Puede afirmarse que el proceso planificador
espera responder a las siguientes preguntas:
¿Qué se quiere hacer?, ¿Por qué se quiere
hacer?, ¿Para qué se quiere hacer?,
¿Cuánto se quiere hacer?, ¿Dónde se
quiere hacer?, ¿Cómo se va a hacer?,
¿Cuándo se va a hacer?, ¿A quiénes va
dirigido?, ¿Quiénes lo van a hacer?, ¿Con
qué se va a hacer?
3
En el esquema 1 se presenta una propuesta de ocho fases para el proceso de planificación,
que pueden resumirse así:
1. El Diagnóstico o Análisis de situación: El diagnóstico es entendido como una conclusión
práctica que se obtiene como resultado de un proceso sistemático
de generación y utilización de conocimientos. Es un conjunto de
actividades cognitivas, emocionales y psicomotoras de selección,
recolección, ordenamiento, valoración, análisis e interpretación de
información, dirigidas a sustentar la solución de un problema
específico.
Etimológicamente,
diagnóstico significa
“a través (dia) del
conocimiento (gnosis)”
En la elaboración del diagnóstico, es importante transitar por cuatro momentos: Primero la
descripción, que es el proceso de búsqueda y organización planificada de datos, cifras,
perfiles, estadísticas, resúmenes, inventarios, etc. que permitan representar y caracterizar
una situación. Segundo, la explicación, en la que se trasciende hacia la interpretación y
valoración de las asociaciones causales y de influencia entre cada una de las variables
antes descritas. Tercero, el análisis de las tendencias y la formulación de hipótesis que
sirvan como línea de base para el cuarto momento que es la comparación entre la
situación actual observada y la situación que se juzga como la situación satisfactoria o
situación esperada. Lo anterior, tiene el propósito de establecer las diferencias existentes
para con ello avanzar en la construcción de una conclusión práctica que configure desde
el hoy, la situación futura deseada y desde allí orientar lo que puede ser la intervención.
2. Establecimiento de prioridades: Al obtener una conclusión práctica sobre la situación, el
siguiente paso es establecer las prioridades, que no es más que
ordenar jerárquicamente las diferentes situaciones problemáticas, de
acuerdo a criterios de valoración establecidos por quienes analizan.
En otras palabras, priorizar es valorar para la decisión de
intervención, sabiendo que no todos los problemas tienen la misma
importancia y que no siempre se cuenta con los recursos suficientes para intervenir todos
los problemas encontrados.
La gran dificultad al
priorizar no es escoger,
sino renunciar
3. Determinación de objetivos y metas: Al tener claramente establecidas las prioridades de
intervención, debe configurarse el alcance del proceso planificador, esto es, los resultados
que se esperan obtener traducidos en metas y objetivos.
4. Selección de medios: Una vez configurados los resultados esperados,
deben diseñarse “las formas” para lograrlos. Para ello, se deben
establecer las estrategias que garanticen de manera efectiva la
obtención de los objetivos y las metas y de allí, decidir sobre las
alternativas de solución o de intervención que mejor respondan a las
estrategias establecidas.
En todo proceso de
planificación,
debe
evidenciarse una clara
y coherente relación
entre los medios y los
fines.
5. Programación: La fase de programación incluye todas aquellas decisiones operativas que
garanticen el cabal cumplimiento, en calidad y cantidad, de las estrategias y las
alternativas de intervención seleccionadas. Esto incluye el
Una buena programación no
diseño de planes de acción específicos, diferenciados por
sólo optimiza los recursos, sino
que
además
crea
procesos y por tiempos y definiendo en ellos, actividades,
empoderamiento, favorece la
tareas, procedimientos, roles y responsables, entre otros.
autonomía del equipo y sobre
todo, disminuye o ELIMINA la
improvisación.
6. Recursos requeridos: Teniendo claro lo que se va a hacer y
4
cómo se hará, el elemento complementario, es la definición de todos los recursos
requeridos para lograrlo. Esto incluye no sólo los recursos financieros, sino además, el
talento humano, los espacios físicos, los apoyos logísticos, las asesorías, el soporte
tecnológico, etc.
7. Sistemas de control y monitoreo: Es el diseño de procedimientos para prever y/o corregir
errores sobre una base de continuidad y no de contingencia. Lo anterior implica establecer
las formas de hacer una verificación permanente, continua y constante del cumplimiento
de lo planificado en calidad, cantidad, costos y tiempos. Un buen sistema de control y
monitoreo garantiza mejores resultados en la planificación, al favorecer decisiones
correctivas y de mejoramiento de forma proactiva, oportuna
Evaluar no es buscar culpables
y eficiente.
para sancionar, es prever los
8. Sistemas de evaluación: La evaluación, involucra el control y
errores
para
promover
decisiones
oportunas
que
garanticen el logro exitoso de los
objetivos propuestos.
el monitoreo, para garantizar un proceso efectivo de
comparación entre la situación inicial, la situación alcanzada
y la situación proyectada. No es el momento final de la
planificación, es un sistema trasversal a todas las fases de la planificación, y por ello, debe
diseñarse para obtener resultados de evaluación de procesos, de productos, de resultados
y de impacto.
II.
COBERTURA DE LA PLANIFICACIÓN
Al establecer las prioridades y los alcances de la planificación, se debe también definir la
cobertura que se espera tener con las estrategias y las alternativas de intervención. Esta
cobertura tiene al menos tres dimensiones:
Una dimensión espacial que ubica el
proceso de planificación de acuerdo al
ámbito, territorio o área en el que espera
incidir, de allí que se hable de planificación
nacional, regional, departamental, local,
institucional, etc.
► Una dimensión temporal que da cuenta del
horizonte de tiempo en el cual se llevará a
cabo la planificación, esto es, el largo, el
mediano o el corto plazo.
► Una dimensión funcional, que ubica las
relaciones explícitas entre los diferentes
sectores
estratégicos
del
desarrollo
involucrados
en
el
proceso
de
planificación, tanto desde los efectos
directos
que
sobre
él
tendrá
la
planificación, como desde la destinación
de recursos para lograrlos. Estos sectores se identifican a partir de la cobertura espacial
previamente definida, dado que no es lo mismo hablar de los sectores de desarrollo de un
país, que en un municipio o en una institución.
►
5
III.
NIVELES Y EXPRESIONES DE LA PLANIFICACIÓN
Los niveles en los que se desarrolla la
planificación, están determinados por el tipo
de decisiones que en ellos se toman. En el nivel
superior, se toman decisiones estratégicas, esto
es, aquellas decisiones sobre las directrices
generales y los lineamientos para la acción. En
el nivel intermedio, se toman las decisiones
tácticas
que
inician
el
proceso
de
implantación y operacionalización de las
decisiones estratégicas. Y en el nivel de base,
se toman las decisiones de ejecución y
operación de las acciones concretas para el
logro de los propósitos estratégicos.
La forma en que se concretan estas decisiones
son las políticas, los planes, los programas y los
proyectos, que no son más que las expresiones
de la planificación.
Con lo anterior, el proceso planificador se desarrolla a partir de la organización de diferentes
niveles: planes, programas, proyectos, que van de lo general a lo específico, pero
manteniendo el referente de la plataforma estratégica que son las políticas, y logrando que en
dichos niveles se de cuenta del cumplimiento de los objetivos propuestos.
1. POLÍTICAS
Las políticas pueden ser entendidas como directriz, esto es, como la pauta decisoria que
define la manera de actuar en casos especiales. Es el enunciado o directriz que orienta la
manera de comportarse frente a una situación. El carácter público de las políticas esta dado
por la participación que en estas decisiones tengan los diferentes actores involucrados. Esto es,
que no se conviertan en expresiones de las decisiones de los mandatarios o gobernantes, sino
que cumplan con un proceso de realimentación en el que se garantice que las decisiones
fluyan de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba.
Las políticas son entonces entendidas como un conjunto de decisiones, principios y normas
que orientan la acción, definiendo objetivos y metas concretas orientadas a legitimar y ejercer
el poder y la autoridad que conduzcan a satisfacer determinadas necesidades de un país,
sector, institución, comunidad, etc.
El proceso de elaboración de políticas no es homogéneo ni regular, se sugieren pasos que
deben cumplirse con rigurosidad, pero sin la inflexibilidad que lo convierta en camisa de fuerza.
Los elementos básicos en este proceso tienen que ver con el conocimiento de los intereses de
todos los actores involucrados; el análisis de situación como fundamento para conocer y
valorar los problemas, pero también las fortalezas y oportunidades, y con ello formular las
opciones mas acertadas y oportunas para la transformación positiva de la situación. Todo lo
anterior, debe considerar la confrontación de intereses que hagan viable y factible la
implantación de las decisiones de política y el proceso permanente de
El proceso político es
evaluación que retroalimente y sea generador de nuevos procesos.
un proceso de
planificación
6
Definición de
los intereses
Evaluación de los
resultados
de la política
Análisis situacional
Valoración de
los problemas
PROCESO DE ELABORACIÓN
DE POLÍTICAS
Implantación de las
decisiones
Formulación de
opciones de
solución
Confrontación de
intereses
Esquema 4 – Proceso de política
Como en todo proceso, existen actores involucrados que de acuerdo a su participación,
pueden diferenciarse en:
 Actores del nivel de decisión: organizaciones e instituciones de quienes depende la
aprobación y el aval para emprender el diseño de política y garantizar su
implantación.
 Actores en el nivel técnico: Personas, organizaciones e instituciones que por su saber
particular y experticia en un tema o área tienen la responsabilidad de incorporar los
elementos técnicos en el diseño, análisis de situación, implantación y evaluación de
las políticas.
 Actores en el nivel de operación: Personas, organizaciones o instituciones en
quienes recae la responsabilidad de hacer realidad la política.
 Actores sociales o comunitarios: todos y cada uno de los miembros de la sociedad
y la comunidad involucrada con el problema y con su solución, de esta manera
deben tener participación activa y permanente en todo el proceso político.
 En escena, aparecen otros actores claves en el proceso de política: los medios de
comunicación. Estos actores cumplen, por lo menos dos roles claves y
fundamentales, el primero como puente de difusión de las decisiones y los acuerdos
de intereses y el segundo como transmisor de las reacciones y percepciones los
actores sociales frente a las decisiones de los técnicos, operativos y decisores.
Cumpliendo con el proceso de política y con la participación de los actores involucrados, un
planteamiento de política, debe tener:


Una clara definición de su razón, su misión y los objetivos a cumplir que preceden al
desarrollo de los planes y los programas.
Una directiva de acción, un compromiso de aportación de fondos, de personal o
de ambos por la organización responsable.
7


Aval para la ejecución de la política, gracias a lo cual el personal puede trabajar
activamente junto a colectivos comunitarios para desarrollar enfoques de base
amplia a fin de resolver los problemas.
Los objetivos y las estrategias
Las formas en que se concreta el contenido anterior son:
 Planes, programas y proyectos, a través de los cuales se evidencia no sólo la razón
de ser de la política, sino además el desarrollo de los objetivos y estrategias
propuestos.
 Actos administrativos y jurídicos que son la forma de concretar y evidenciar el
respaldo administrativo, político y social para desarrollar acciones concretas y ganar
verdaderamente los espacios de legitimación social.
 Liderazgo de los mandatarios, que no es más que respaldo a la ejecución de las
decisiones tomadas con el concurso de diversos actores.
2. PLANES
Bajo el techo de política, comienzan a concretarse las acciones. Esto, desde el diseño de
planes y programas en aspectos específicos de la política Un plan se entiende como un
esquema general de acción que define, a grandes rasgos, las prioridades, los lineamientos
básicos de una gestión y el alcance de las funciones, para un lapso que, convencionalmente,
puede ser el período de un gobierno o de una administración.
La esencia de los planes radica en su generalidad y en su papel integrador de la gestión. A
semejanza de los programas y proyectos, los planes definen también intencionalidades
(finalidades, objetivos, metas); información (diagnósticos, justificaciones, análisis de viabilidad y
factibilidad) y decisiones (estrategias generales). Sin embargo, estos componentes se definen
en los planes a un nivel tan general, que serían incapaces de promover un cambio si no se
convierten en programas y proyectos.
Proyecto 1a
Proyecto 1b
la
mu
For
n
ció
Programa 1
Proyecto 1c
Proyecto 1d
Proyecto 2a
Objetivos
Objetivo
Plan  general  especificos
Programa 2
Pero, más que una limitación, la
generalidad de los planes cumple
una
función
totalizante
e
integradora de la gestión, pues tiene
que dar albergue y apoyo a las
diferentes
intencionalidades
específicas que surjan en el proceso
planificador.
Proyecto 2b
Para facilitar el manejo de estas
decisiones,
los
planes
se
descomponen en programas y
Proyecto 3a
proyectos. Cada objetivo específico
Proyecto 3b
Eva
del Plan deben corresponder a uno
Programa
3
luac
Proyecto 3c
ión
o más objetivos generales de los
Proyecto 3d
programas
y
cada
objetivo
específico de los programas debe
corresponderse con los objetivos
Esquema 5 – Articulación Planes-Programas-proyectos
generales de los proyectos.
Lo
anterior implica que a medida que se logran los objetivos de cada proyecto, se van logrando
los objetivos de los programas y desde allí, se configura el logro de los objetivos del plan que los
enmarca.
Proyecto 2c
8
Estos niveles de las expresiones de la planificación ponen de manifiesto un horizonte temporal
diferente, que en términos generales se resume en el largo plazo para el logro de los objetivos
de los planes, el mediano plazo para el logro de los objetivos de los programas y los objetivos
de los proyectos siempre para el corto plazo.
3. PROGRAMAS
No es fácil encontrar un consenso sobre el significado del término “Programa” y su aplicación.
Una aproximación a su definición es: un programa es, en un sentido amplio, un conjunto
organizado, coherente e integrado de actividades, servicios o procesos expresados en
agrupaciones de proyectos que se relacionan entre sí por su naturaleza similar y se desarrollan
en forma simultánea o sucesiva, con los recursos necesarios y con la finalidad de alcanzar los
objetivos determinados, en relación con una problemática definida, configurada desde un
plan.
La temporalidad de los programas no es tan definida como la de los planes. En los planes
puede existir la superposición temporal de diferentes programas que en algún momento
trascienden los límites del período de planificación; esta es la razón por la que los programas
pueden presentar la apariencia de esquemas de acción relativamente estables y continuos en
el tiempo.
Al ubicarse entre el plan y los proyectos, el programa ejerce un papel de conexión e
intermediación coherente, que articula en forma lógica la generalidad de la planeación con
la concreción de los proyectos. Cuando este objetivo general comprenda a su vez dos o más
aspectos que requieren un enfoque diferencial, puede ser conveniente descomponer el
programa en subprogramas.
4. PROYECTOS
Aunque con frecuencia se observan diferencias en el uso y significado de los términos, las
corrientes administrativas coinciden en que los proyectos son, en esencia, esquemas concretos
de decisión para la acción, que deben estar íntimamente relacionados con los planes y los
programas. El éxito integral de la gestión depende de la estrecha articulación y relación
armónica entre estas tres expresiones de la planificación.
El proyecto se concibe como un conjunto articulado de decisiones operativas y de actividades
interrelacionadas y coordinadas hacia un objetivo particular, que propenden conjuntamente
por un resultado definido en limite de tiempo y con unos recursos determinados. El proyecto se
considera como la estrategia operativa de gestión para ejecutar los planes y programas, pues
hace posible pasar de la idea a la realidad, de la decisión a la acción.
Un elemento característico de los proyectos es su concreción y su auto-limitación tanto en
recursos como en tiempo. En todos los casos, un proyecto deberá terminar cuando se logre el
resultado previsto.
9
Cuadro 1
DIFERENCIAS Y COINCIDENCIAS ENTRE PLANES – PROGRAMAS Y PROYECTOS
ASPECTO A
COMPARAR
Definición
Estructura
PLAN
Instrumento para facilitar la gestión
al nivel general
Es un esquema de decisiones de
tipo general que incluye fines,
objetivos, metas, instrumentos,
medios y recursos.
PROGRAMA
PROYECTO
Instrumento para facilitar la gestión a
un nivel intermedio
Es un esquema de decisiones
detalladas que involucra diferentes
tipos de proyectos según su
homogeneidad.
Instrumento para facilitar la gestión a
un nivel concreto
Es un esquema de decisiones
plasmadas en la realización de
actividades que permiten alcanzar
resultados concretos
Define los resultados y acciones a
Define los resultados y acciones a
seguir de manera detallada,
seguir desagregando los componentes
desagregando los componentes del
del plan
programa
Desarrolla de manera específica
Desarrolla cada uno de los
alguno(s) de los lineamientos del
lineamientos del plan que lo contiene
programa.
Grado de
especificidad
Define los resultados y acciones a
seguir como lineamientos u
objetivos generales
Relación entre
ellos
Desarrolla la generalidad de sus
lineamientos a través de
programas y proyectos
Vigencia en el
tiempo
Define los aspectos generales de la
Define algunos de los aspectos
gestión para un período fijo de
sectoriales de la gestión para un
gobernabilidad (anual, bienal,
período aproximado de tiempo.
trienal, quinquenal..)
Precisa los aspectos específicos de la
gestión para períodos delimitados, con
fecha definidas de inicio y terminación.


Plan de desarrollo institucional

Plan Departamental de
seguridad alimentaria

Programa de desarrollo
tecnológico

Programa: complementación
alimentaria a población menor de
14 años.
Ejemplos

Proyecto:. Capacitación y
perfeccionamiento docente en el
manejo de sistemas de
computación.
Proyecto: Complementación
alimentaria a escolares de la zona
rural.
Bibliografía consultada

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planificación y administración de los sistemas de salud. Salud para todos en el año
2000.Editorial Universidad de Antioquia. Medellín, 1985.

CENDES – OPS (Centro de estudios del desarrollo, universidad de Caracas – Venezuela
– Organización Panamericana de la salud)ASPECTOS CONCEPTUALES Y
METODOLÓGICOS DE LA PLANIFICACIÓN EN SALUD. Propuesta

GÓMEZ ARIAS, RUBÉN DARÍO. Enfoque sistémico aplicado a la administración en salud.
conceptos básicos. Universidad de Antioquia. FNSP. Septiembre de 2002
_______ Sistemas de servicios de salud. Marco conceptual. Universidad de Antioquia.
FNSP. Mayo de 1996
_______ Evaluar las necesidades o evaluar un negocio? consecuencias de confundir un
sistema de salud con un sistema de servicios de salud. Universidad de Antioquia. FNSP.
Abril de 2001.

OPS. Curso modular de capacitación gerencial en salud. Universidad de Antioquia.
Facultad Nacional de Salud Pública. Medellín 1.991.
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
OPS y la OMS “PLANIFICACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD - Programa especial materno
infantil y población. Fondo de población de las naciones unida”

ANDER-Egg, Ezequiel. Introducción a la planificación. Colección política, servicios y
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
ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS DE LA PLANIFICACIÓN EN SALUD.
Propuesta CENDES – OPS (Centro de estudios del desarrollo, universidad de Caracas –
Venezuela – Organización Panamericana de la salud)