Informe Montaje Empresa de Servicios Públicos

FASEP n°695 Colombia
Proyecto de Transferencia de Tecnología Sobre Las
Herramientas de
Manejo de Cuencas Hidrográficas
FASEP n°695 - Colombia
EJE Nº 1
AGUA
Aspectos Institucional del Agua
Montaje de la Empresa de Servicios Públicos
Regional
Agosto 2007
FASEP n°695 Colombia
Proyecto de Transferencia de Tecnología sobre las herramientas de Manejo de Cuencas Hidrográficas
Índice
1
EJE Nº1: EL AGUA: ASPECTOS INSTITUCIONALES DEL AGUA ............................................................. 3
1.1
EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS ......................................................................................................................... 3
1.1.1
Contexto General Colombiano .......................................................................................................................... 3
1.1.2
Instrumentos de Gestión Disponibles ................................................................................................................ 3
1.1.3
Propuesta para el Caso de la cuenca del Ubate ............................................................................................... 4
1.1.4
Propuesta Metodológica de Montaje ................................................................................................................ 6
1.1.5
Ventajas y Desventajas de la Propuesta Metodológica. ................................................................................... 9
2
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Proyecto de Transferencia de Tecnología sobre las herramientas de Manejo de Cuencas Hidrográficas
1 Eje Nº1: El Agua: Aspectos Institucionales del Agua
1.1 Empresa de Servicios Públicos
1.1.1 Contexto General Colombiano
Las alternativas legales en materia de prestación de los servicios públicos domiciliarios en Colombia,
son las siguientes:
1. SOCIEDADES POR ACCIONES: Públicas, privadas o mixtas, de conformidad con lo dispuesto por
la Ley 142 de 1994 en sus artículos 17 y 20.
2.
COMUNIDADES ORGANIZADAS = Personas jurídicas sin ánimo de lucro
- Artículo 365 de CPN
Ley 142 de 1994, artículo 15
Decreto 421 de 2000 – Ministerio de Desarrollo Económico
A. DE INICIATIVA PRIVADA
B. DE INICIATIVA PÚBLICA
3.
PRESTACIÓN DIRECTA: Siempre y cuando se de cumplimiento a lo establecido por la Ley 142,
Artículo 6 y cuando habiendo hecho invitación pública, no haya empresas interesadas en prestar el
servicio.
1.1.1.1 Descripción General
De la información con que se cuenta, existe en el Municipio de Ubaté una empresa prestadora de los
servicios públicos de acueducto alcantarillado y aseo del orden municipal y con participación
pública en un 100%, sin que se haya planteado una relación entre la disponibilidad, utilización y
disposición final del recurso hídrico y su relación con el manejo de la cuenca.
1.1.1.2 Necesidades actuales
De acuerdo con la definición de la consultoría acerca de la necesidad de vincular el concepto de
prestación de servicios públicos domiciliarios con el manejo de cuenca, resulta necesario establecer
un modelo para el montaje de una o varias empresas de servicios públicos que encaje dentro del
marco de manejo de cuenca.
1.1.2 Instrumentos de Gestión Disponibles
Dentro de las alternativas legales señaladas en el punto 5.5.1 del este informe, se establece como el
mecanismo más conveniente en relación con la propuesta de montaje de un ente prestador de
servicios públicos dentro del marco del manejo de cuenca, el consistente en la utilización del
esquema de Comunidades Organizadas de iniciativa pública, para constituir entonces una o varias
empresas prestadoras de servicios públicos bajo la denominación de “Asociaciones Públicas
Cooperativas (A.P.C.)
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1.1.2.1 Acueducto Regional
Con base en el esquema de las Asociaciones Públicas Cooperativas (A.P.C.), se propone la creación
de una o dos empresas de acueducto regionales, con domicilio eventual en los Municipio de Ubaté y
Chiquinquirá, de manera que agrupen en condición de núcleo de las mismas, otras empresas
existentes o por crear en los otros quince (15) municipios que comprende la Cuenca Ubaté – Suárez.
1.1.2.2 Empresas de Servicios Públicos Comunitarios
Tal y como quedó señalado, las denominadas Asociaciones Públicas Comunitarias parten de la
iniciativa pública, es decir de la decisión tomada por parte de los Alcaldes Municipales, para que por
medio de la convocatoria a la comunidad esta pueda participar, por intermedio de entidades con
personería jurídica y sin ánimo de lucro, de en la futura gestión de los servicios públicos de acueducto,
alcantarillado y aseo, de manera tal que exista una verdadera apropiación del tema por parte de la
comunidad y de igual manera se deslinde el mismo de su manejo estrictamente político.
1.1.3 Propuesta para el Caso de la cuenca del Ubate
1.1.3.1 Estado actual de la propuesta CAR
La Corporación Autónoma Regional de los Valles de Ubaté y Cundinamarca – CAR, en el caso
específico de los municipio pertenecientes a la Cuenca del Río Bogotá, exceptuando la Ciudad de
Bogotá, ha propuesto el siguiente esquema empresarial, el cual se constituye en un ejemplo útil frente
al esquema propuesto por esta consultoría para el caso de la Cuenca Ubaté – Suárez:
Figura 1
Esquema Organizacional propuesto por la CAR
1. OPERACIÓ
OPERACIÓN DE CREDITO
Fuentes
ESQUEMA OPERATIVO
• Municipio
• Gobernación
• CAR
(Aportes)
(Tarifa)
• Usuarios
• Nación
(Propiedad)
(Servicio)
Usos
E.S.P.
• Optimización
• Operación
• Construcción
• Mantenimiento
• Reposición
Inversiones
Operaciones
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1.1.3.2 Propuesta del grupo de expertos
De pendiendo de factores geográficos, es decir de la ubicación y vecindad de cada uno de los
Municipios que se encuentran en la circunscripción de la denominada “Cuenca Ubaté – Suárez”, se
propone la creación de un acueducto de carácter regional, bajo el esquema de Asociación pública
Cooperativa, en el que participen los diferentes municipios pertenecientes a la mencionada cuenca.
De esta manera, se configuran los elementos necesarios para establecer un vínculo real entre la
prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en los Municipios ubicados en la
circunscripción de la Cuenca Ubaté – Suárez y el adecuado manejo del recurso hídrico, de manera
que se garantice la disponibilidad suficiente del mismo, su potabilización, distribución, tratamiento y
adecuada disposición final del mismo.
El modelo organizacional elegido para operación del ente prestador de los servicios públicos deberá
estar basado en las tres funciones básicas de la empresa, la función operativa, la función comercial y
la función administrativa. Asimismo, se contemplaron los diferentes niveles de autoridad en la empresa
como directivo, técnico y operativo entre otros.
La siguiente figura sintetiza el esquema funcional formulado.
Figura 2
Esquema Organizacional propuesto por el proyecto
JUNTA O CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN
GERENTE
OFICINA
A PLANEACIÓN
OFICINA JURIDICA
OFICINA ATENCIÓN AL
USUARIO QUEJAS Y
RECLAMOS
OFICINA CONTROL INTERNO
UNIDAD TECNICO
OPERATIVA
UNIDAD FINANCIERA
Y COMERCIAL
UNIDAD
ADMINISTRATIVA
OPERACIÓN Y CONTROL
PRESUPUESTO Y
CONTABILIDAD
PERSONAL
PRODUCCIÓN
TESORERIA
DISTRIBUCIÓN
GESTIÓN COMERCIAL
CONTROL PÉRDIDAS
SISTEMAS
ALMACEN
SERVICIOS GENERALES
Es claro que varias de las funciones planteadas podrán ser ejecutadas por un cargo o persona
responsable del área.
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1.1.4 Propuesta Metodológica de Montaje
A continuación se presenta una descripción de las fases necesarias para proceder al montaje de una
empresa de servicios públicos, bajo el esquema de Asociación Pública Cooperativa (A.P.C.),
mediante cuyo cumplimiento se garantiza una adecuada puesta en marcha del ente prestador:
1.1.4.1 FASE I: Evaluación sistemática de los servicios de agua y
saneamiento.
En esta fase se tienen como objetivos realizar la evaluación de la gestión empresarial (administrativa,
comercial, financiera, operativa), además de evaluar técnicamente la infraestructura de los sistemas
de acueducto, alcantarillado y aseo, realizar el análisis de las condiciones sociales y presentar
modelos institucionales, análisis estratégico y selección del esquema de prestación.
Actividades:
o
Recolección y sistematización de la información técnica y ambiental de la infraestructura
existente de acueducto, alcantarillado y aseo (capacidad de los componentes existentes,
estado físico y de funcionamiento, aforos de caudales, operación y mantenimiento de los
sistemas, entre otros.)
o
Identificación y análisis de diseños, planos y estudios existentes.
o
Reuniones con los representantes de las organizaciones locales y autoridades municipales
para la presentación de los modelos institucionales existentes en el marco de la economía
solidaria y definición del modelo a adoptar.
o
Capacitación al funcionario responsable de la prestación de los servicios, para la realización
del censo y catastro de suscriptores.
o
Identificación de las personas jurídicas u organizaciones sin ánimo de lucro existentes en la
región, con el fin de identificar los posibles socios.
o
Recolección y análisis de la información financiera de cada municipio, compromisos de
inversión y servicio de la deuda comprometida para el sector de agua potable y
saneamiento.
o
Análisis de los aspectos institucionales.
o
Recomendaciones técnicas, ambientales e institucionales sobre la prestación de los servicios.
o
Diagnóstico socioeconómico que incluya a los sectores de educación, salud y ambiente en la
cabecera municipal. Historia de los sistemas de agua potable y saneamiento, identificando
las necesidades e intereses específicos de hombres y mujeres con respecto al recurso hídrico.
o
Identificar el espacio físico, necesidades logísticas, para el funcionamiento de la futura
Empresa y las herramientas de trabajo mínimas requeridas en la operación de los sistemas y
equipo de laboratorio de control de la calidad del agua.
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1.1.4.2 FASE II: Estructuración de la Empresa Comunitaria
En esta fase se tiene como objetivo realizar el análisis del modelo institucional a aplicar en el Municipio
Actividades:
o
Análisis de Oferta y Demanda: Se debe evaluar la capacidad de los diferentes componentes
de los sistemas, vida útil y tiempo de construcción, de acuerdo con los proyectos existentes
(estudios, diseños, planos etc.). estableciendo los “cuellos de botella”, o requerimientos de
ampliación de capacidad del sistema en un horizonte mínimo de 10 años, teniendo en cuenta
la demanda actual y proyectada.
o
Formulación del Plan de Obras e Inversiones - (POI): con base en la información obtenida
durante el diagnóstico técnico, comparando las capacidades de los diferentes componentes
(oferta y demanda). Esta comparación permitirá identificar las necesidades de inversión física
con racionalidad económica en los sistemas de acueducto y alcantarillado y aseo.
o
Capacidad de pago: Determinar la capacidad de pago de los usuarios residenciales (la
proporción de los ingresos o de los gastos totales de los hogares que pueden destinar al pago
de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo) utilizando información primaria o
secundaria.
o
Estructura organizacional óptima: Se definirán la estructura orgánica, los cargos a proveer, los
perfiles de los cargos, estructura salarial, funciones y procedimientos.
o
Análisis de costos y tarifas: Se debe establecer y analizar la estructura de costos para los
servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Se deben calcular las tarifas en función de las
inversiones requeridas, los niveles de subsidios a aplicar y la capacidad de pago de los
usuarios. Se debe informar a la comunidad, a la Superintendencia de Servicios Públicos y la
CRA, sobre los niveles y estructura tarifaría definida.
o
Evaluación financiera de los Municipios. Se debe realizar un análisis de la capacidad
financiera residual (compromisos de crédito o vigencias futuras, pasivos laborales, energía) del
Municipio y los recursos efectivamente utilizables para nuevas inversiones en los sistemas, con
énfasis en los recursos provenientes de transferencias de la nación, (Ley 715 de 2001) con
destinación específica para el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, su asignación y
ejecución de los últimos años así como de los provenientes de ingresos por tarifas o de aportes
de la nación.
o
Análisis de sensibilidad: Con los estudios realizados frente a: oferta, demanda, formulación del
POI, capacidad de pago, estructura organizacional óptima, análisis de costos y tarifas y
evaluación financiera del Municipio, se procesará la información en el modelo financiero
suministrado por la Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en varios escenarios factibles que permita la toma
de decisiones por parte de los actores locales (Alcalde y Concejo Municipal)
o
Toma de decisiones por parte de los actores locales: Con base en el análisis de sensibilidad se
presentará a las autoridades municipales, las alternativas correspondientes y resultados
arrojados por la modelación financiera. La decisión y adopción de cualquiera de las
alternativas modeladas será responsabilidad del concejo municipal y el alcalde. También será
facilitador para la toma de decisiones.
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1.1.4.3 FASE III: Información y divulgación.
En esta fase se tienen como objetivos informar a las autoridades locales, comunidad y organizaciones
sociales los resultados del diagnóstico, análisis y procesamiento de la información técnica, ambiental,
institucional, y social; además, definir los instrumentos legales (actas de las organizaciones sociales)
que harán parte del modelo institucional a implementar para la prestación de los servicios en la
localidad, los compromisos y responsables para lograr este propósito y establecer los miembros y
representantes de la empresa y la financiación del capital de trabajo al iniciar operaciones.
Actividades:
o
Reuniones informativas con los alcaldes y los concejos municipales, representantes de
organizaciones sociales de base comunitaria (Juntas de Acción Comunal, representantes de
los sectores: comercial, educativo, de la salud, entre otros)
o
Reuniones con los socios para la conformación Consejo de Administración y/o Junta Directiva
y demás cargos.
1.1.4.4 FASE IV: Constitución de la Empresa Comunitaria y capacitación
En esta fase se tiene como objetivo realizar la constitución y legalización de la Empresa comunitaria
Actividades:
o
Creación de la organización empresarial (Empresa Comunitaria): Se debe dar apoyo en las
respectivas asambleas que realicen las personas jurídicas sin ánimo de lucro (posibles socios),
donde se autorice la participación de dichas organizaciones en la conformación de la
Empresa. Una vez constituida, se apoyará al Consejo de Administración en las actividades
relacionadas con la capacitación del curso de economía solidaria, para lo cual en
coordinación con representantes de la empresa y el Municipio se realizarán las gestiones
pertinentes ante DANSOCIAL.
o
Así mismo, se debe apoyar a la Empresa en los procedimientos de aprobación de estatutos,
nombramiento de los miembros directivos y demás órganos de dirección, legalización de la
Empresa, registro ante Cámara de Comercio, SSP, CRA. También se apoyará el nombramiento
del gerente y/o administrador y demás cargos previstos en el diseño institucional del ente.
o
Se debe brindar al Municipio orientación en el proceso de liquidación del personal vinculado
a la organización existente responsable de la prestación de los servicios públicos domiciliarios
de acueducto, alcantarillado y aseo. Esta actividad será de responsabilidad exclusiva del
Municipio.
o
Se debe brindar apoyo a los miembros directivos de la Empresa Comunitaria en los procesos
de selección y vinculación del nuevo personal, teniendo en cuenta el conocimiento
específico que debe tener éste para desempeñar los diferentes cargos, donde se dará
prioridad al personal que cuente con mayor experiencia e idoneidad de la localidad. Es
conveniente que se establezca un sistema de selección acorde con las necesidades y los
requerimientos de la organización.
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o
Se debe apoyar a los Municipios y a la Empresa en todos los aspectos que sean necesarios
hasta obtener la suscripción y perfeccionamiento del contrato de operación.
Adicionalmente, se debe orientar a los Municipio en los trámites legales para la contratación de la
interventoría del contrato firmado entre el Municipio y la Empresa Comunitaria.
1.1.4.5 FASE V: Puesta en marcha y acompañamiento.
En esta fase se tienen como objetivos capacitar a los funcionarios de la empresa y a los usuarios. Y dar
inicio a las operaciones de la empresa, apoyando el proceso de puesta en marcha.
Actividades:
o
Se debe realizar un taller de capacitación a los funcionarios de la empresa en Gestión
empresarial, con una intensidad mínima de 20 horas, desarrollando los contenidos que se
presentan en el Manual de Gestión Empresarial publicado por el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial.
o
Se deben apoyar las labores de organización del archivo por parte de la empresa y teniendo
especial cuidado con los documentos de constitución legal.
o
Se deben elaborar los manuales de funciones y procedimientos
o
Se debe realizar un taller de formación de multiplicadores locales, dirigido a representantes de
las autoridades locales, líderes comunitarios, representantes de las juntas de acción comunal,
comités de control social y organizaciones comunitarias con equidad de género.
1.1.5 Ventajas y Desventajas de la Propuesta Metodológica.
1.1.5.1 Ventajas
Como ventajas principales del esquema empresarial propuesto, podemos señalar los siguientes:
1. Apropiación de la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo por
parte de la comunidad y consiguiente creación de conciencia en cuanto el adecuado
manejo del recurso hídrico.
2. Evidente despolitización en relación con la prestación de los servicios públicos, en cuanto la
comunidad actúa en igualdad de condiciones que las autoridades municipales en relación
con el manejo de este aspecto.
1.1.5.2 Desventajas
En relación con las eventuales desventajas que puede presentar el esquema empresarial propuesto,
podemos señalar los siguientes:
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1. En muchos casos, dificultad en la consecución de entidades del orden comunitario, interesadas
en participar en la creación de las empresas de servicios públicos.
2. En muchos casos, la dificultad de encontrar a quines cumplan con el perfil para desarrollar los
cargos directos en las empresas creadas.