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1 Presentación GPS es un proyecto que reúne Instituciones Privadas y personalidades de renombre ligadas al tema Agroindustrial de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (ABPU), países que en conjunto son los mayores exportadores netos de alimentos básicos del mundo. GPS se ha creado con los siguientes objetivos: *Ser un foco de reflexión y propuestas para la consolidación, el desarrollo y la evolución de la región ABPU en el ámbito agroindustrial *Participar activamente como instituciones privadas en los foros en que se discutan temas de gobernanza, estándares de producción y regulación comercial a fin de exponer nuestra posición en estos temas *Implementar, difundir y profundizar una intensificación sustentable en el uso de los recursos y en el desarrollo de gerenciamiento con especial cuidado del medio ambiente y medio social. * Promover la labor conjunta e integración de la producción y el comercio en los cuatro países participantes. *Trabajar en conjunto con las instituciones que compartan este programa. Como parte de su agenda de trabajo 2014, GPS ha encargado a profesionales especializados una serie de documentos que profundizan y sustentan sus propósitos. El presente trabajo, “Coordinación Macroeconómica en el Mercosur: hoy no existe, ¿La habrá algún día?”, es el tercero de la serie a publicar. GPS agradece muy especialmente a Guillermo Rozenwurcel por este significativo aporte. Horacio A.M Sánchez Caballero Coordinador del Proyecto www.grupogpps.org 2 COORDINACIÓN MACROECONOMICA EN EL MERCOSUR: HOY NO EXISTE, ¿LA HABRÁ ALGÚN DÍA? Guillermo Rozenwurcel1 (Versión preliminar para comentarios) 1 El autor agradece los valiosos comentarios realizados por R. Albrieu, R. Carciofi, D. Heymann, A. López, F. Navajas, M. Piñeiro, N. Pontiroli y R. Rozemberg a una versión anterior de este trabajo. También agradece la colaboración de Gabriel Palazzo en la recopilación de las estadísticas y la elaboración de los gráficos incluidos en el trabajo. 3 INDICE Introducción 1. ¿Cuál es el grado de interdependencia entre las economías del Mercosur? 2. Volatilidad macroeconómica e integración 3. ¿Puede esperarse que un mayor peso de las actividades agroindustriales genere alguna demanda de convergencia macroeconómica? 4. Lineamientos para una agenda posible de revitalización del MERCOSUR 5. Reflexiones finales 4 Introducción En sus orígenes el Mercosur fue concebido como una proceso de integración regional abierto, que permitiría a sus miembros participar en la economía mundial en condiciones más favorables que si cada país lo hiciera individualmente, habida cuenta de las turbulencias y asimetrías del proceso de globalización. En cualquier proceso de integración que pretende ir más allá de un simple acuerdo de libre comercio la necesidad de coordinación macroeconómica es una cuestión que no puede ignorarse. Desde un punto de vista teórico esto es consecuencia de la interdependencia entre las economías que participan del proceso de integración. En un contexto de interdependencia lo que sucede en cada país y las políticas que se implementen en sus respectivas economías afectarán –en mayor o menor medida- el desempeño del resto, a través de múltiples canales de transmisión “reales” y financieros. La coordinación macroeconómica es, en ese contexto, el mecanismo apropiado para internalizar las interrelaciones recíprocas en el proceso de toma de decisiones de cada economía y de ese modo mejorar los resultados de todas las partes involucradas. Sin embargo, la escasa voluntad política evidenciada para impulsar el proceso de integración del Mercosur, que actualmente se halla virtualmente estancado, ha impedido el surgimiento de una oferta seria de coordinación macroeconómica por parte de los gobiernos de los países integrantes del acuerdo, en particular de los dos socios principales por su dimensión económica. Por su parte, la falta de sincronización de los ciclos económicos de los diferentes países ha desalentado la demanda de coordinación. La heterogeneidad de las estructuras productivas de los miembros explica en parte esa falta de sincronización, pero hay otras diferencias más relevantes. Una de las principales es el bajo nivel de interdependencia alcanzado en materia comercial. Además, dado que la integración financiera es virtualmente inexistente, las externalidades recíprocas en este frente están exclusivamente asociadas a los efectos de contagio generados por las frecuentes perturbaciones derivadas de la elevada volatilidad de los mercados financieros globales. Este fenómeno ha inducido a que cada país procurase diferenciarse de sus vecinos cada vez que una crisis se precipitaba sobre alguno de ellos, en lugar de procurar responder al shock mediante acciones coordinadas. En cualquier caso, si los países deciden profundizar el proceso de integración -cuestión que por el momento no se vislumbra- es esperable que una mayor coordinación macro sea necesaria, aunque el avance en esa dirección sea muy gradual, tanto por la complejidad de los temas involucrados como por la necesidad de generar confianza y entendimiento recíproco entre los países involucrados. Como lo evidencia el marcado retroceso que actualmente está teniendo lugar en la propia Unión Europea, ambas cuestiones son muy complicadas de resolver aún en procesos con mayor respaldo político y trayectoria más prologada. Luego de esta breve introducción, la primera sección del trabajo examina las motivaciones de la coordinación macro desde un punto de vista teórico, evalúa el grado de interdependencia económica entre los integrantes originales del Mercosur y discute los diferentes obstáculos que han impedido la coordinación macro en el bloque. A continuación, la segunda sección se concentra en el problema de la volatilidad cambiaria, evalúa las alternativas de coordinación disponibles para enfrentarla y, al final, comenta brevemente las posibilidades de coordinación en materia financiera. En la tercera sección se evalúa hasta qué punto el creciente peso de las actividades agroindustriales puede generar una cierta demanda de convergencia macroeconómica. La quinta sección, por su parte, plantea los lineamientos de una agenda de revitalización del Mercosur impulsada por esas actividades. Finalmente, la última sección es de conclusiones. 5 Antes de continuar, vale la pena hacer dos aclaraciones. La primera es que el análisis se realiza sobre el bloque constituido por los países que firmaron originalmente el acuerdo. Aunque recientemente se produjo la incorporación formal de Venezuela, hasta el momento su participación virtualmente no ha tenido impacto en el funcionamiento del Mercosur en materia económica. La segunda aclaración es que éste no es un artículo académico y, por tanto, no pretende agotar el análisis, pasar revista a toda la literatura pertinente ni rastrear toda la evidencia empírica sobre la cuestión planteada. Apenas se propone señalar brevemente algunos de los aspectos más relevantes para procurar entender el estado actual y las perspectivas de la coordinación macroeconómica en el Mercosur. 1 ¿Cuál es el grado de interdependencia entre las economías del Mercosur? Como ya se señaló en la introducción, las dos fuentes principales de interdependencia entre diferentes economías son, básicamente, las relaciones comerciales y financieras que se establecen entre ellas. • Interdependencia comercial Como se observa en el gráfico 1, el intercambio comercial al interior del Mercosur aumenta sostenidamente hasta 1998 tanto en valores como en proporción al comercio externo total del bloque. Luego, a partir de la crisis desencadenada ese año y hasta 2002, cae significativamente medido de ambas formas. Por último, a partir de la recuperación que se inicia en 2003, vuelve a crecer con fuerza si se lo mide en dólares -a excepción del descenso de 2009- superando ya en 2006 el máximo precedente, pero si se considera su evolución en proporción al intercambio total del bloque, su crecimiento es muy modesto y tiende a estancarse en niveles muy inferiores al pico alcanzado en 1998. Gráfico 1: MERCOSUR: Exportaciones intrarregionales en miles de millones de dólares y en % del total de exportaciones (1985 a 2011) Miles de millones de USD % 60 30% Exportaciones en USD Exportaciones - % total X 25% 40 20% 30 15% 20 10% 10 5% 0 0% 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 50 Fuente: CEPAL En los gráficos 2 y 3, por su parte, la interdependencia comercial del Mercosur se compara con la de otros bloques regionales –la UE, el NAFTA y ASEAN- , medida tanto en términos de la participación del comercio intrarregional de cada bloque respecto de su total de exportaciones, como en proporción al PIB regional. 6 Gráfico 2:Mercosur, UE, NAFTA Y ASEAN: Exportaciones intrarregionales en los totales regionales (1995-97 a 2010-2012) 62% EU27 68% 67% 48% NAFTA 55% 47% 16% MERCOSUR 18% 2010-2012 20% 2000-2002 25% ASEAN 1995-1997 23% 25% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Fuente: UNCTAD Gráfico 3:Mercosur, UE, NAFTA Y ASEAN: Exportaciones intrarregionales como porcentaje del PIB regional (1995-1997a 2010-2012) 21,5% EU27 18,7% 17,0% 13,8% ASEAN 15,5% 13,0% 5,3% NAFTA 5,4% 2010-2012 4,5% 2000-2002 1995-1997 2,1% MERCOSUR 1,9% 1,6% 0% 5% 10% 15% 20% 25% Fuente: UNCTAD Como se evidencia en el gráfico 2, la participación del mercado ampliado respecto de las exportaciones regionales totales del Mercosur no sólo evidencia una interdependencia comercial muy por debajo de la exhibida por los otros bloques -especialmente la UE y el NAFTA- sino que desde mediados de los 90s su tendencia muestra un importante proceso de declinación. 7 La persistencia de esa declinación en la primera década larga del nuevo siglo es preocupante para la perspectiva de profundización de la integración del Mercosur, si se tiene en cuenta que las condiciones externas fueron muy favorables para todos los países del bloque, sus regímenes cambiarios tendieron a converger a una flotación administrada y todos experimentaron -en mayor o menor medida- un crecimiento económico significativo. Sin embargo el comercio intrarregional no pudo revertir la tendencia iniciada en la segunda mitad de los 90s y, en cambio, fueron los mercados extrarregionales los que ganaron participación de la mano del "efecto China" y el desplazamiento de la dinámica de la economía mundial hacia el oriente. El gráfico 3 también registra un grado de interdependencia muy bajo -aunque con una muy leve tendencia al alza- si el comercio intrarregional se mide en términos del PIB, apenas superando el 2% del producto a comienzos de la presenta década. Además, la comparación entre el peso del comercio intrarregional en el PIB del Mercosur (gráfico 2) y su participación en las exportaciones totales (gráfico 3) pone de manifiesto el bajísimo grado de apertura externa de los países del Mercosur, muy inferior al de los países miembros de los otros bloques incluidos en la comparación. En cualquier caso, los dos indicadores que acabamos de comentar brindan información relevante. La comparación con el PIB afecta la percepción del comercio intrarregional del sector privado y, por tanto, su demanda por coordinación. Pero a pesar de que en economías menos abiertas las ventas al interior del bloque sean relativamente bajas respecto del PIB, su participación en las exportaciones totales nos brinda una idea más precisa del ajuste en cuenta corriente que una eventual contracción del comercio intrarregional puede causar. Si a título de ejemplo se asume que un hipotético "país promedio" del Mercosur exporta un 20% del total al bloque regional, magnitud equivalente al 2% del PIB, ¿cuál sería el impacto de la disolución del bloque? Considerando el escenario más desfavorable –esto es, que las exportaciones al bloque “desaparecen” y que no hay acceso al financiamiento externo- y bajo el supuesto plausible de que la elasticidad ingreso de corto plazo de las importaciones es igual a 2, el ajuste en cuenta corriente demandaría una caída de 20% en las importaciones, que sólo sería posible mediante una contracción de alrededor de 10 puntos del PIB. Ciertamente, el efecto real sería menos dramático porque una parte del ajuste se produciría por vía de la corrección cambiaria y porque parte de las exportaciones se reorientarían a nuevos mercados. Pero no obstante, el ejemplo ilustra que el orden de magnitud de cambios en el funcionamiento del bloque pueden tener impactos mucho mayores que los percibidos por los actores económicos en función del peso del comercio regional en el PIB. A continuación, en el gráfico 4, lo que puede observarse es la participación de las exportaciones regionales de diferentes bloques en el comercio mundial. 8 Gráfico 4: Mercosur, UE, NAFTA Y ASEAN: Participación de las exportaciones totales en el comercio mundial (1995-1997a 2010-2012) 32,8% EU27 39,0% 41,1% 12,8% NAFTA 18,4% 2010-2012 17,4% 2000-2002 1995-1997 2,4% MERCOSUR 1,8% 1,9% 6,9% ASEAN 6,4% 6,3% 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0% 40,0% 45,0% Fuente: UNCTAD El gráfico deja en claro que la magnitud del comercio intrarregional en cada bloque está directamente relacionado con la importancia del bloque en el comercio mundial. Aunque declinante, la UE aún representa casi 33% de ese intercambio, en tanto el Mercosur apenas roza un 2,5% del total mundial. Este resultado evidencia que es prácticamente imposible que la importancia del comercio entre los países del Mercosur aumente significativamente en términos relativos a su comercio exterior total. La afirmación precedente puede comprenderse si se toma en cuenta la participación porcentual de las exportaciones intrarregionales en el total de la región, descontándole su participación en el comercio mundial, indicador que puede observarse en el gráfico 5. Gráfico 5: Comercio intrarregional ajustado por la participación en el comercio mundial, 2010-21012 70% Participación en exportaciones mundiales 60% Exportaciones intrarregionales ajustadas 50% 32,8% 12,8% 40% 30% 20% 6,9% 35,7% 2,4% 10% 30,7% 18,4% 13,5% 0% ASEAN MERCOSUR NAFTA Fuente: UNCTAD 9 EU27 Si se comparan, a título de ejemplo, la UE y el Mercosur -los bloques con mayor y menor comercio intrarregional relativo a su comercio exterior total- se observa que la importancia de ese indicador en la Unión Europea, del orden del 62%, casi cuadriplica la del Mercosur, que es apenas 16%. En cambio, si se descuenta de esos porcentajes la participación en el comercio mundial de cada bloque (32,8% y 2,5% respectivamente) , la importancia del indicador ajustado se reduce en la UE a 29,2% (62% - 32,8%), mientras que en el Mercosur cae a 13,5% (16% - 2,5%). Calculada de ese modo, la diferencia entre ambos bloques es mucho menor: en vez de ser el cuádruple, el valor para la UE sólo duplica el del Mercosur. El hecho de que la comparación entre el comercio intrarregional relativo al comercio total de cada bloque arroje una diferencia significativamente mayor a la que surge del indicador ajustado, permite comprender que la magnitud del comercio dentro del Mercosur está en última instancia limitada por la reducida participación del bloque en el comercio mundial. Básicamente por ese motivo resulta impensable que la interdependencia comercial entre los países del Mercosur pueda eventualmente aproximarse a la observada en los otros bloques regionales considerados. • Integración financiera Como ya se señaló, las externalidades recíprocas no se transmiten exclusivamente a través del comercio. Los “derrames” (spillovers) macroeconómicos también se producen a través de canales financieros. De hecho, el impacto de estas externalidades ha sido muy significativo en el Mercosur, a pesar de la baja interdependencia comercial y la casi nula integración de los mercados financieros internos de los países miembros. Dos son las principales vías de conexión financieras al interior del bloque. En primer lugar y dado que la vulnerabilidad externa es un rasgo común a los cuatro países, los cambios en las condiciones financieras internacionales tienen efectos que suelen ir más o menos en la misma dirección en todos los miembros del bloque. En segundo lugar, los efectos de contagio derivados de la información imperfecta prevaleciente en los mercados financieros internacionales- determinan que las dificultades observadas en un determinado país tienden a transmitirse rápidamente a sus socios comerciales. De hecho, los fenómenos de contagio financiero en los países del Mercosur también se registran en el caso de otras economías emergentes que, por su proximidad geográfica, tienen relaciones comerciales significativas, sufren en muchas ocasiones shocks externos comunes y llevan a cabo políticas económicas más o menos semejantes. En los gráficos 6 y 7 se muestra la evolución del riesgo país de Argentina, Brasil y Uruguay entre enero de 2000 y enero de 2013. Por razones de escala el gráfico 6 registra la evolución de todo el período y el gráfico siguiente sólo la que va desde enero de 2006 a comienzos de 2013. 10 Gráfico 6. Riesgo país: desde enero de 2000 a enero de 2013 p.b. EMBI+ Embi Bra UBI - Uru Embi Arg (eje der) 4000 8000 3500 7000 3000 6000 2500 5000 2000 4000 1500 3000 1000 2000 500 1000 0 0 Fuente: M de Economía de la Argentina y Bloomberg Gráfico 7. Riesgo país: desde enero de 2006 a enero de 2013 p.b. EMBI+ EMBI Arg Embi Bra UBI - Uru 2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 02-ene-06 02-ene-07 02-ene-08 02-ene-09 02-ene-10 02-ene-11 02-ene-12 02-ene-13 Fuente: M de Economía de la Argentina y Bloomberg Los gráficos muestran que el default argentino de 2001 tiene un efecto contagio muy significativo en los otros dos países, cuyo riesgo país sube abruptamente acompañando el aumento del riesgo país argentino -aunque manteniendo lógicamente niveles muy inferiores. Superado el temor de que la crisis argentina arrastre a sus socios, el EMBI de éstos cae significativamente convergiendo al EMBI+, mientras que el de Argentina continúa por las nubes hasta concretarse a inicios de 2006 la renegociación de su deuda. Este evento produce la caída vertical del EMBI argentino y lo aproxima nuevamente al de Brasil y Uruguay, al punto de igualarlos a comienzos de 2007. Posteriormente, el temor de que la crisis internacional -que ya se percibía en el horizontedeteriorara muy fuertemente a los emergentes en general y a los socios del Mercosur en particular, hace subir simultáneamente el EMBI de los tres -aunque el atraso cambiario que empieza a acumularse en Argentina por la combinación de una tasa de inflación que se acelera 11 y el miedo a flotar (fear of floating) de su gobierno provoca un aumento mucho mayor en este país. Por último, desde 2009, cuando el temor a una gran crisis global comienza a ceder, el riesgo de los tres países desciende simultáneamente -aunque en los mercados internacionales ya comienza a observarse una percepción diferente del riesgo argentino en comparación al de Brasil y Uruguay. Así, mientras el descenso en el riesgo de estos últimos se mantiene en los años siguientes, en Argentina se revierte en 2010 y a partir de entonces comienza a aumentar nuevamente -aunque con altibajos- al compás del deterioro de la situación macroeconómica del país, aunque esta vez sin "contagiar" a sus vecinos. • Sincronización de los ciclos En cualquier caso, los efectos de las externalidades comerciales financieras no han generado demandas sostenidas de cooperación macroeconómica en ninguno de los países que integran el Mercosur. La razón es simple: a pesar de que el proceso de expansión del comercio interregional fue significativo y -al menos hasta ahora- se consideró perdurable, el sentimiento que prevaleció ante cada crisis fue el temor a las posibles externalidades financieras negativas. Por eso, la respuesta de política siempre fue la de tratar de diferenciarse del vecino en problemas, esperando así influir favorablemente sobre la percepción de los mercados. Esto porque los efectos adversos esperados del contagio en el corto plazo son muy severos y porque, además, el horizonte de expectativas del gobierno y el sector privado tiende a acortarse a tal punto en esas ocasiones, que la percepción de costos y beneficios de la integración empeora drásticamente. Sea como fuere, la interdependencia comercial o financiera no son las únicas razones para cooperar. Otros factores también pueden inducir la coordinación macroeconómica. Uno de los más importantes es posiblemente la sincronización de los ciclos económicos. Si este es el caso, resulta esperable que las decisiones de política macro tiendan a coincidir temporalmente y, en principio, los costos (económicos) de ceder autonomía sean menores. No obstante, los países del Mercosur no han mostrado demasiada sincronización en sus ciclos económicos, especialmente cuando se la compara con lo que ocurre entre los países de la UE o ASEAN, aunque existen indicios de que tendió a aumentar en alguna medida durante los 90s, debido a que la sucesión de crisis financieras ocurridas en Asia y Rusia produjo externalidades comunes en Brasil y Argentina y, por extensión, en los otros dos países del bloque. • Desincentivos producto de las asimetrías de tamaño Aunque existan diversos incentivos económicos o políticos para la coordinación, la presencia de grandes diferencias de tamaño entre los miembros del bloque tiende a reducir los márgenes de la cooperación. De hecho, la utilización de datos agregados para evaluar la interdependencia dentro de un bloque subestima las considerables asimetrías de incentivos que enfrentan economías de tamaño muy diferente. Dos indicadores que permiten apreciar el grado de asimetría existente en un bloque comercial son la distribución regional del PIB (gráfico 8) y la intensidad del comercio recíproco entre la economía más grande y el resto (gráfico 9). 12 Gráfico 8:Distribución regional del PIB (promedio 2002-2012) Arg 90% Can 100% Francia Reino Unido 20% 10% Alemania 30% Indonesia 40% Brasil 50% Tailandia Estados Unidos 60% Italia Malasia 70% Esp Singapore 80% 0% MERCOSUR NAFTA ASEAN UE 27 Fuente: UNCTAD Gráfico 9: Grado de interdependencia comercial de los países de mayor importancia comercial en diversos acuerdos de integración: 1995, 2002 y 2012 3,29 EU27 (Alemania) 3,72 3,20 1,24 NAFTA (EEUU) 1,15 1,16 4,00 ASEAN (Singapore) 2,48 2,14 2012 2002 0,98 MERCOSUR (Brasil) 1995 0,62 0,86 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 En ambas dimensiones las diferencias en el Mercosur entre Brasil y los demás países -incluida Argentina- son mayúsculas: Por un lado, el PIB de Brasil representa casi el 80% del total del bloque, consolidado de los países del Mercosur, participación sólo superada por los Estados Unidos en el NAFTA). Por el otro, la interdependencia comercial de Brasil con el bloque no sólo es muy baja; de hecho es la menor cuando se compara esa misma interdependencia en el caso de los países más importantes de los otros bloques regionales incluidos en el gráfico. Parece evidente que cuando existen grandes asimetrías de tamaño y una escasa interdependencia comercial y financiera entre el país con la mayor economía de un bloque y el resto de sus integrantes, como es el caso de Brasil en el Mercosur, ese país tendrá escasos incentivos económicos para la coordinación con sus socios. Existen algunas iniciativas que podrían contrarrestar al menos parcialmente las asimetrías estructurales que dificultan la profundización del proceso de integración. El ejemplo 13 paradigmático es el de la UE, que hace varias décadas creó para ese propósito cuatro fondos estructurales a los que actualmente destina aproximadamente un tercio de su presupuesto.2 Inspirado en esa experiencia aunque con recursos mucho más limitados, en julio de 2005 el Mercosur estableció el FOCEM (Fondo de Convergencia del MERCOSUR) por un período de diez años. Se convino que el fondo recibiría 100 millones de dólares anuales y los aportes, de carácter no reembolsable, se realizarían de acuerdo a los siguientes porcentajes: 27% Argentina, 70% Brasil, 1% Paraguay y 2% Uruguay. Se convino asimismo que Paraguay recibiría el 48% de esos recursos, Uruguay el 32%, en tanto que a Argentina y Brasil les correspondería el 10% respectivamente. Por último, también se decidió que el destino prioritario de los recursos durante los primeros años de funcionamiento del Fondo correspondería a proyectos orientados al desarrollo y ajuste estructural de las economías menores y regiones menos desarrolladas. No obstante, aunque el diseño del FOCEM fue consistente con el objetivo planteado, los aportes totales previstos para el período 2005-2015 resultaron más bien una señal simbólica de compensación política a los socios menores que una contribución efectiva a la reducción de las asimetrías existentes.3 2. Volatilidad macroeconómica e integración Hemos postergado hasta esta sección la consideración de la principal dificultad que enfrenta la integración en el Mercosur. Ésta es, sin dudas, la elevada volatilidad macroeconómica de las dos economías más grandes del bloque, en especial la que afecta a los tipos de cambio bilaterales. Esto obedece no sólo a sus efectos adversos sobre el comercio intrarregional. También a los problemas que causa a la economía política de la integración. En los dos gráficos siguientes mostramos la evolución de los tipos de cambio bilaterales entre Brasil, Argentina y Uruguay, primero desde enero de 1998 hasta octubre de 2013 (gráfico 10) y luego la evolución de las mismas variables para un período más reducido (enero de 2003 hasta octubre de 2013 -igual que hicimos con la evolución del riesgo país y por las mismas razones de escala. 2 Esos fondos son el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) y el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP). El mayor de ellos, el FEDER, está específicamente dirigido a reducir las asimetrías existentes en materia de infraestructura. 3 Un informe elaborado por la Secretaria del Mercosur en 2005 admitía que las contribuciones anuales (US$ 100 millones) representaban apenas 0,01% del PIB del bloque, en tanto que los Fondos Estructurales de la Unión Europea alcanzaban a cerca del 0,4% del PIB comunitario. Se argumentaba, sin embargo, que las transferencias líquidas anuales en beneficio de los países receptores no podían ser consideradas totalmente insignificantes, habida cuenta que en el caso de Paraguay, por ejemplo, (US$ 48 millones/año) ellas representaban 0,4% de su producto. No obstante, el informe también señalaba que, en el caso de la Unión Europea, en el período 2000 -2006 los principales países beneficiarios habían recibido entre 1,3% (España) y 3% (Portugal) de su PIB. 14 Gráfico 10: Mercosur: tipos de cambio reales bilaterales De enero de 1998 a octubre de 2013 (base 2000=100) 140 Bra-Arg Bra-Uru Uru-Arg 120 100 80 60 40 oct-13 ago-12 mar-13 jun-11 ene-12 abr-10 nov-10 sep-09 jul-08 feb-09 dic-07 oct-06 may-07 ago-05 mar-06 jun-04 ene-05 abr-03 nov-03 sep-02 jul-01 feb-02 dic-00 oct-99 may-00 ago-98 mar-99 ene-98 20 Base 2000=100 Fuente: datos oficiales para IPC y tipo de cambio nominal y de CIFRA para IPC de Arg. desde 2006 Gráfico 11: Mercosur: tipos de cambio reales bilaterales De enero de 2003 a octubre de 2013 (base 2000=100) 100 Bra-Arg Bra-Uru Uru-Arg 90 80 70 60 50 40 nov-13 jun-13 ene-13 ago-12 mar-12 oct-11 dic-10 may-11 jul-10 feb-10 sep-09 abr-09 nov-08 jun-08 ene-08 ago-07 mar-07 oct-06 may-06 jul-05 dic-05 feb-05 abr-04 sep-04 nov-03 jun-03 ene-03 30 Base 2000=100 Como se aprecia en ambos gráficos, además de las violentas correcciones que son resultado de la devaluación del 98 en Brasil y de la salida de la convertibilidad de la Argentina en 2001, las fluctuaciones de los tipos de cambio bilaterales entre Argentina y Brasil y, en consecuencia, también entre los tipos bilaterales de ambos países y Uruguay, son mayúsculas. Esto puede apreciarse claramente en el gráfico 12, que muestra la volatilidad de los tipos bilaterales para todo el período considerado y para los dos subperíodos en que lo hemos dividido -el de las crisis de los de fines de los 90s e inicios de los 2000 y el de la bonanza de los recursos naturales que comienza en el 2003. Como cabe esperar, el período de las crisis es de una altísima volatilidad, pero ésta también es significativa durante la bonanza. 15 Gráfico 12 : Mercosur: volatilidad de los tipos de cambio reales bilaterales Enero de 1998 a octubre de 2013 Arg-Uru ene-2003 a dic-2013 Bra-Uru ene-1998 a dic-2002 ene-1998 a dic-2013 Bra-Arg 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% El principal factor endógeno de esa volatilidad es la divergencia entre las políticas macroeconómicas de los tres países. En otras palabras, la volatilidad de los tipos de cambio bilaterales observada entre socios de un acuerdo comercial será más elevada cuanto mayor sea la divergencia de sus políticas macroeconómicas, en particular la de sus políticas cambiarias. Es por eso que el proceso de integración en el Mercosur enfrentará crecientes obstáculos a menos que los dos mayores países del bloque alcancen un grado mínimo de cooperación macroeconómico. Contra ese objetivo, empero, operan un conjunto de poderosos incentivos contrarios al establecimiento de mecanismos de cooperación. En primer lugar, como vimos, el grado de integración comercial alcanzado es bastante modesto y tiene, además, un techo relativamente bajo en virtud de la escasa dimensión del mercado regional. En segundo lugar, la sincronización de los ciclos tampoco es muy significativa y, si bien aumentó en alguna medida durante los 90s, ello fue resultado de los derrames negativos producidos por los shocks financieros exógenos. En tercer lugar, las restricciones de todo tipo que recurrentemente afectan al intercambio intrarregional como resultado de la acción de los lobbies sectoriales, han debilitado no sólo el proceso de integración sino la voluntad política que debería sostenerlo. Esto último se pone de manifiesto cada vez que surgen dificultades macroeconómicas, principalmente en alguna de las dos mayores economías del bloque. En esas ocasiones los flujos comerciales al interior del Mercosur se alteran provocando efectos adversos sobre los otros países. Cuando eso sucede las presiones de la opinión pública y de los sectores afectados acaban generando respuestas de política orientadas a contrarrestar de manera unilateral esos efectos.4 Del mismo modo, cada vez que un determinado país enfrenta una crisis, la reacción de sus socios es la de diferenciarse por todos los medios posibles del vecino en dificultades. Esta conducta es consecuencia de la elevada tasa de descuento que tácitamente emplean las autoridades. Por esa razón los beneficios de largo plazo de la integración tienden a percibirse 4 Vale la pena señalar que en su inmensa mayoría los diferentes sectores del complejo agroalimentario no se encuentran entre quienes demandan medidas proteccionistas unilaterales. 16 como inferiores a los costos de corto plazo. En consecuencia, la tendencia a una mayor interdependencia financiera, en vez de generar mayor demanda por coordinación tiende a provocar recurrentes conflictos políticos. • ¿Es posible limitar la volatilidad cambiaria? Está claro que para consolidar un proceso de integración es preciso limitar la volatilidad en los tipos de cambio de los países involucrados, dado que fluctuaciones cambiarias excesivas afectarán no sólo los flujos comerciales, sino también la propia economía política de la integración al generar presiones proteccionistas que tenderán a dificultar las iniciativas cooperativas. Descartada por razones evidentes la alternativa de una unión monetaria, la opción preferible para el Mercosur es que todos sus países mantengan -como actualmente- regímenes de flotación administrada. Antes de considerar la cuestión desde el punto de vista del proceso de integración, analicemos brevemente la cuestión para los países considerados individualmente. No caben dudas de que en el actual contexto económico mundial un esquema de flotación es superior a un régimen de tipo de cambio fijo, ya que tiende a facilitar el ajuste de los tipos de cambio reales a sus niveles de equilibrio. Pero también es cierto que en este régimen, perturbaciones no "fundamentales" especialmente cuando la movilidad de capitales es significativa- pueden inducir mayor volatilidad que la deseable en los tipos nominales, y por ende reales. En pocas palabras, la flexibilidad que favorece una rápida convergencia al equilibrio cambiario tiene por contrapartida el costo de una mayor incertidumbre. ¿Qué sucede en el contexto de un proceso de integración? La eficacia del esquema de flotación para mantener relativamente acotada la volatilidad de las paridades bilaterales dependerá de la naturaleza de los shocks más frecuentes. Será mayor cuando las perturbaciones más usuales sean las que resultan comunes a todos los países involucrados. Sin embargo, en el Mercosur ocurre precisamente lo contrario: los efectos de las perturbaciones sobre los ciclos de las economías nacionales tienden a ser asimétricos, tanto por las significativas diferencias en sus estructuras económicas, como porque con frecuencia cada economía se ve afectada por shocks específicos que no se manifiestan en los otros países. Por otra parte, las políticas económicas de cada país pueden ser otra fuente de perturbaciones idiosincráticas. En síntesis, el hecho de que todos los países del Mercosur hayan adoptado regímenes de flotación no asegura per se la disminución de la volatilidad de las paridades bilaterales. • Política cambiaria y monetaria en un régimen de flotación administrada: implicancias para el proceso de integración La administración de la flotación es necesaria para acotar la inestabilidad inherente a este régimen. Pero para eso es necesaria la intervención de la autoridad monetaria en el mercado de divisas. Esta intervención requiere contar con suficientes reservas y esterilizar el impacto monetario de la intervención a fin de evitar presiones sobre el nivel de precios y otras variables macroeconómicas. Además, la autoridad monetaria con la reputación necesaria para llevarla adelante en forma creíble. Aunque la intervención puede perseguir diferentes objetivos, en los países del Mercosur no parece factible que pueda orientarse a promover el crecimiento -como en el caso de China u otras economías asiáticas- por la vía de sostener la competitividad externa mediante tipos de cambio reales persistentemente devaluados. Por el contrario, su principal objetivo debería ser suavizar las fluctuaciones cambiarias de corto plazo que no obedecen a cambios en los fundamentos, ya que la incertidumbre generada por esas fluctuaciones tenderá a afectar negativamente las expectativas y el desempeño 17 económico -en especial cuando el resultado es la apreciación prolongada del tipo de cambio. Aunque por cierto, la intervención de la autoridad monetaria no debe interponerse a los ajustes de la paridad cuando el tipo de cambio real de equilibrio varía como consecuencia de perturbaciones "permanentes" en los fundamentos. En estos casos, la decisión de la autoridad monetaria debería concentrarse en elegir el sendero temporal de convergencia más conveniente dadas las condiciones de la economía. El establecimiento de bandas cambiarias (explícitas o implícitas) es la forma más usual de intervención. Cuanto más estrecha sea su amplitud, más próximo se estará de un régimen de tipo de cambio fijo y mayor será el volumen de reservas necesario para defender el esquema. Teniendo en cuenta la frecuencia de los shocks reales y financieros que los países de la región deben absorber, su elevada volatilidad macroeconómica y la rapidez con que sus reservas internacionales pueden agotarse ante situaciones desfavorables, resulta evidente que la amplitud de la banda cambiaria no puede ser demasiado estrecha. Una segunda consideración tiene que ver con la flexibilidad que el esquema de bandas debe asegurar para que el tipo de cambio real pueda ajustarse cuando las condiciones de equilibrio lo requieran: una alternativa consistente con esta finalidad podría ser la de establecer la banda no respecto a un valor predeterminado, sino a un promedio móvil definido para un cierto período. Está claro que mientras la autoridad monetaria no alcance un umbral mínimo de credibilidad, ninguna regla cambiaria, por más flexible que sea, puede asumir compromisos explícitos. En un comienzo la propia implementación de la política cambiaria deberá ser la que implícitamente brinde las señales de que se pretende avanzar en esa dirección hasta lograr que progresivamente las expectativas de los actores económicos se modifiquen y hagan posible que el compromiso con el sostenimiento de la banda sea explícito. Debe tenerse presente que la esterilización monetaria de la intervención en el mercado de divisas sólo puede ejecutarse dentro de cierto rango. Hay dos herramientas disponibles. Una son las operaciones de mercado abierto mediante las que se regula la cantidad de dinero empleando títulos públicos o letras del banco central. La otra es la modificación de los encajes bancarios. Sin embargo, la esterilización monetaria afecta la capacidad prestable al sector privado, por lo que la disciplina fiscal es clave para que su ejecución no genere resultados contraproducentes. Cuanto mayor sea la capacidad de generar superávit fiscal y reducir el endeudamiento durante la fase expansiva del ciclo, mejores serán las condiciones para la intervención esterilizada. Por cierto, la efectividad de ambas herramientas no es ilimitada. Los encajes bancarios no pueden modificarse constantemente. Las colocaciones de bonos, por su parte, implican pagos de intereses superiores a los que se obtienen de las reservas de divisas acumuladas. Además, la profundidad del mercado de títulos públicos y la dimensión de la esterilización requerida afectarán los costos de la política: cuanto menor sea la relación entre el tamaño del mercado y el volumen de las operaciones de esterilización, mayores serán los costos cuasi-fiscales de la operatoria y más rápido se agotará su efectividad. Esto significa que ante shocks externos de gran magnitud la flotación administrada puede ocasionar costos demasiado altos, o directamente dejar de ser factible. En esos casos, si se quiere evitar que la flotación quede librada a las fuerzas de mercado, la única alternativa es regular la movilidad de los flujos de capital. Su efectividad nunca será perfecta, pero si se implementa adecuadamente puede ser eficaz para moderar los flujos de capital, modificar favorablemente su composición y suavizar las fluctuaciones cambiarias. Por supuesto, este tipo de controles debe considerarse un complemente del manejo responsable de las políticas fiscal, monetaria y cambiaria, nunca su sustituto. Ahora bien, en un marco de integración regional, para que la flotación también contribuya a reducir la volatilidad de los tipos de cambio dentro del bloque, las políticas monetarias y cambiarias seguidas por los países que lo integran deben ser suficientemente consistentes. Sin embargo, en el Mercosur esto no sucede. Es cierto que a partir de los 2000 todos los países han adoptado, de jure, regímenes de flotación. Pero sin embargo, el régimen de facto puede 18 ser cuasi fijo, ya que el "temor a la flotación" (fear of floating) afecta la conducta de los policy makers. Cuando esto ocurre el objetivo cambiario queda subordinado a otros propósitos. La política económica argentina reciente es un ejemplo evidente: a la salida de la convertibilidad las autoridades eligieron mantener un tipo de cambio subvaluado para facilitar la recuperación económica. Esto funcionó en un primer momento, pero cuando el nivel de actividad se acercó al producto potencial surgieron presiones inflacionarias que gradualmente se volvieron más intensas. Como era de esperar el tipo de cambio real comenzó a apreciarse, en un contexto internacional que apuntaba en esa dirección. En un primer momento la apreciación también estaba ocurriendo en otros países, aunque por la vía del descenso (regulado) de sus paridades nominales. Pero la decisión de mantener el sesgo procíclico de la política fiscal y monetaria obligó a las autoridades argentinas a elegir el tipo de cambio como ancla nominal. Esto acentúo el atraso cambiario y no sólo dificultó su corrección cuando éste comenzó a afectar el equilibrio externo y la posición de reservas del país, sino que agregó volatilidad a los tipos de cambio bilaterales con sus socios del Mercosur. En síntesis, si el Mercosur mantiene el objetivo de continuar con el proceso de integración, será crucial que los países puedan exhibir algún avance en la definición de una agenda mínima de coordinación gradual de sus políticas cambiarias. Una secuencia factible podría ser la de definir inicialmente criterios comunes para la intervención cambiaria, a posteriori armonizar las regulaciones relativas a la movilidad de capitales y luego, recién en un tercer momento, proponerse la adopción de algún mecanismo de bandas para los tipos de cambio dentro del bloque. Sin duda los avances serán lentos -especialmente teniendo en cuenta lo sensible de la cuestión. Una forma de comenzar sería reavivar el GMM (Grupo de Monitoreo Macroeconómico) que actualmente está prácticamente inactivo, como mecanismo de intercambio de información y análisis conjunto sobre alternativas de acción frente contingencias extremas. Esto ciertamente no acarrearía costos importantes ni supondría compromisos concretos, pero podría constituirse en un ámbito de aprendizaje común, capaz de ser un punto de partida para objetivos algo más ambiciosos en una fase posterior. • Integración financiera y financiamiento para el desarrollo Los incentivos para la coordinación macroeconómica son, como se vio, muy débiles. ¿Pueden contribuir a propiciarlos en alguna medida los mecanismos financieros? En la región hay dos experiencias relativamente exitosas: el FLAR (Fondo Latinoamericano de Reservas) que opera como fondo de estabilización y la CAF(Corporación Andina de Fomento) que lo hace como banco de desarrollo sub-regional. Ambas instituciones han tenido resultados positivos en su área de cobertura, para suministrar recursos de rápido desembolso y facilitar el ajuste de sus miembros ante shocks externos el primero, y para fondear a mediano plazo proyectos de inversión el segundo. No obstante, la creación de un fondo de estabilización en el Mercosur -al menos con su composición actual- resulta muy improbable en virtud del escaso número de países miembros y, sobretodo, de la magnitud de las asimetrías entre Brasil y el resto, que lo tornarían de hecho inútil para ese país. Además, la correlación positiva existente en los flujos de capital externos a los países del bloque implicaría la necesidad de contar con fondos muy significativos para que su rol como estabilizador ante eventos comunes resultase creíble. La constitución de un banco sub-regional de desarrollo, con una operatoria complementaria al BID y el Banco Mundial, parecería plantear en principio menos obstáculos. En particular si se especializara en fondear inversiones de infraestructura y otras proyectos productivos. Pero a pesar de que una iniciativa en ese sentido ha sido aprobada, no hay ningún indicio de que su puesta en marcha vaya a concretarse en algún momento futuro. En cambio, como se mencionó en una sección anterior, el Mercosur sí cuenta con un mecanismo financiero destinado a facilitar la reducción de las asimetrías estructurales que 19 dificultan la cooperación entre los miembros del bloque. Ese mecanismo es el FOCEM, que otorga asistencia concesional no reembolsable. Sin embargo, lo exiguo de sus recursos hace que la contribución de este Fondo sea más simbólica que efectiva. 3. ¿Puede esperarse que un mayor peso de las actividades agroindustriales genere alguna demanda de convergencia macroeconómica? El retroceso que viene experimentando el proceso de integración desde hace varios años suscita serias dudas sobre la evolución futura del acuerdo. El Mercosur se ha deteriorado a tal punto que en la actualidad la convergencia y coordinación macroeconómicas no constituyan cuestiones relevantes de la agenda regional. De hecho, al presente no hay ninguna iniciativa en el bloque tendiente a avanzar en esa dirección. En cualquier proceso de integración la necesidad de convergencia y coordinación macroeconómica es, en principio, mayor para las actividades cuyo desarrollo puede potenciarse mediante la expansión del comercio intra-regional que resultaría de la conformación de un mercado ampliado. En el Mercosur esas actividades están principalmente en la industria manufacturera. Se esperaba que fueran esos sectores, precisamente, los que podrían aprovechar el mercado ampliado protegido por la unión aduanera para ganar escala y productividad, volviéndose progresivamente competitivos también en los mercados mundiales. Por diferentes razones, algunas de las cuales se discutieron a lo largo de este trabajo, ese proceso no tuvo lugar y, por consiguiente, tampoco surgió en la práctica ninguna demanda relevante de coordinación macroeconómica desde el sector privado. Motivada tanto por factores de oferta (internos) como de demanda (internacionales), la percepción de cuáles son las principales fuentes de dinamismo económico en los países del Mercosur -tanto individual como colectivamente- parece estar desplazándose progresivamente desde la industria manufacturera hacia las redes y cadenas de valor constituidas a partir de actividades basadas en recursos naturales en general y en el sector agroalimentario en particular. Como la producción de estos sectores está en gran medida orientada a los mercados mundiales y la importancia del comercio intra-regional es en ellos menos significativa, la ausencia de coordinación macroeconómica no parece ser un problema de primer orden ni para la expansión de esas actividades a nivel de cada país ni para el desarrollo de iniciativas conjuntas orientadas a los mercados mundiales entre los países del bloque. Aunque pueda resultar paradojal, pese a que el sector agroalimentario considerado en su conjunto es uno de los menos necesitados de coordinación macroeconómica, al mismo tiempo es quien está en mejores condiciones de liderar esa demanda. Esto es así al menos por tres razones: 1) porque no es el proteccionismo sino la apertura el contexto económico que más favorece al sector, circunstancia que puede generar incentivos al accionar conjunto de actores del sector de todos los países del bloque, 2) porque las asimetrías entre Brasil y sus tres socios considerados en conjunto son menos determinantes en este sector que en las actividades manufactureras y, 3) porque para los empresarios nacionales de los países del bloque, que pese a la presencia de empresas extranjeras tienen una participación importante en este sector, la profundización de la integración puede ser un factor relevante para defender sus posiciones dentro de la región y para favorecer su proyección a escala internacional. Hay además otro factor a tomar en cuenta cuando se considera la postura que debería asumir el sector en relación a la demanda de coordinación: ese factor es su heterogeneidad. Además de las actividades para las cuales, por su elevada productividad y capacidad de penetración internacional, la falta de coordinación macro no es un factor crítico, en el sector también existen otras actividades que, en cambio, se ven muy afectadas por la volatilidad macroeconómica y cambiaria, tanto al interior de cada país como entre las economías del bloque. Muchas de estas actividades, aunque de menor peso económico, tienen un gran 20 potencial de expansión, agregación de valor e internacionalización, pero para ellas sí es importante que entre los países del Mercosur se avance paulatinamente hacia una cierta convergencia macroeconómica, que contemple en particular una menor volatilidad en los tipos de cambio bilaterales. En síntesis, dado que el sector agroalimentario es quien está en mejores condiciones de liderar la demanda por una mayor coordinación macroeconómica -y que ésta, además, resulta necesaria para algunas de sus actividades- resulta plausible esperar que una postura activa del empresariado del sector en esta materia puede tener cierta influencia positiva en el futuro del proceso de integración en la región. De todos modos, parece evidente que, antes que esa demanda potencial se haga efectiva, será preciso revitalizar el Mercosur comercial y económico- por contraposición al que sólo se plantea objetivos políticos coyunturales- evitando que el bloque se vuelva definitivamente irrelevante. Ello sólo será posible si los miembros del acuerdo deciden reformular la agenda de la integración y renuevan el compromiso estratégico que condujo a su creación. 4. Lineamientos para una agenda posible de revitalización del Mercosur La nueva estrategia debe fijarse como primer objetivo definir un sendero de resolución de los conflictos actualmente existentes. El primer paso en esta dirección deberá ser el de fijar un plazo razonable para eliminar las excepciones al arancel externo común y las barreras para arancelarias al comercio intra-regional, estableciendo mecanismos creíbles para su cumplimiento. A partir de este piso mínimo es preciso establecer una agenda hacia el futuro, entendida no como un listado interminable de buenas intenciones sino como una serie de iniciativas concretas, concentradas en un reducido número de objetivos. Para no fracasar como en las tentativas precedentes, esta agenda debe estar basada en dos principios: 1) que la integración proceda en consonancia con las demandas que surjan "de abajo hacia arriba" (bottom up) y, 2) que una de sus prioridades sea la provisión de bienes públicos regionales. Dos fenómenos permiten señalar al complejo agroindustrial como uno de los ejes centrales de la nueva estrategia de integración regional. Por un lado, la creciente preocupación mundial por la seguridad alimentaria inducida por la sostenida expansión prevista en la demanda mundial de alimentos a raíz del crecimiento esperado de las economías emergentes -en particular en Asia y África subsahariana. Por el otro, las excepcionales condiciones de oferta que tienen los países del Mercosur para convertirse en un jugador clave a escala global, siempre que sean capaces de actuar conjuntamente. El diseño concreto de la nueva agenda requerirá además un esfuerzo de análisis y evaluación de las posibles iniciativas. El primer bien público regional a generar mediante la acción coordinada de los gobiernos, el sector privado y las instituciones académicas de los cuatro países debe ser, precisamente, la construcción de una base estadística armonizada de acuerdo a criterios comunes y de un pool de información cualitativa y cuantitativa confiable y de rápido acceso. Otros bien público regional que debe formar parte de la nueva agenda es el desarrollo de proyectos de I+D+i público/privados en tecnologías de punta (biología molecular, ingeniería genética, etc.) ejecutados con la colaboración de universidades, instituciones de investigación y empresas de dos o más países del bloque. En la misma dirección, debe apuntarse a consolidar y profundizar los acuerdos de cooperación ya existentes entre los institutos tecnológicos agropecuarios de los países del Mercosur, así como a establecer nuevos acuerdos en temáticas consideradas relevantes para las cuales aún no existan. En la nueva agenda también debe figurar el objetivo de mejorar la infraestructura requerida para concretar la integración física del bloque. En efecto, la demanda de infraestructura -vial, ferroviaria, energética, portuaria o de logística, entre otras- constituye una fuerte demanda 21 "de abajo" y es vital para avanzar en el proceso de integración productivo. La definición conjunta de prioridades en materia de proyectos de inversión en este área será sin duda una importante contribución al progreso de la integración tanto física como económica. Por último la redefinición estratégica debe igualmente contemplar las dimensiones sectorial, macroeconómica e internacional. En el plano sectorial es por cierto posible identificar proyectos de integración productiva en el sector agroalimentario a partir de los recursos agrícolas comunes, tanto "aguas arriba" -insumos y maquinaria agrícola, semillas, agroquímicos, etc.) como "aguas abajo" -procesamiento y agregación de valor a partir de la producción agropecuaria- que podrían resultar elegibles para recibir algún tipo de apoyo por parte de los gobiernos del Mercosur. Si bien no es previsible anticipar ningún plazo para que el Banco del Sur, formalmente constituido en 2009 y concebido como banco de desarrollo sub-regional, empiece a operar efectivamente (y es posible que nunca salga de una existencia meramente virtual), tanto para la inversión en infraestructura como en proyectos de integración productiva pueden explorarse conjuntamente otros mecanismos de financiamiento -incluyendo la participación del BNDS. No obstante, en el terreno de lo factible inmediatamente, el primer paso debe ser sin dudas el aprovechamiento del FOCEM, una herramienta ya existente y apropiada para este propósito. Pero para ello es preciso extender su funcionamiento más allá del 2015 y aumentar de manera sustancial los recursos que se le asignen. Como ya se argumentó, no es posible esperar avances rápidos en el terreno de la coordinación macroeconómica. Sin embargo, también se enfatizó que es sumamente importante mantener viva al menos una agenda mínima y secuencial de coordinación, en particular en materia de políticas cambiarias. Finalmente, en el ámbito internacional, está claro que el bloque debe establecer una instancia permanente para encarar las negociaciones de nivel multilateral y bilateral que involucren al conjunto del bloque, tanto para establecer objetivos comunes como para coordinar la participación conjunta en los diferentes espacios de negociación. 5. Reflexiones finales La creación del Mercosur fue en su momento la más ambiciosa iniciativa de integración regional de América Latina. En ese entonces los países que la constituyeron se comprometieron a conformar una unión aduanera que, con el tiempo, se transformaría en un mercado común. No obstante, el retroceso que viene experimentando ya desde hace varios años suscita serias dudas sobre su evolución futura. En particular, las múltiples excepciones al arancel externo común que todavía subsisten han postergado sine die la constitución de la unión aduanera y, lo que es peor aún, nuevas barreras no arancelarias han ido multiplicándose sin cesar. Los cuestionamientos sobre su funcionamiento e incluso su utilidad para el desarrollo de los socios del bloque se han acentuado en el período reciente. Hoy no parece aventurado afirmar que, más allá de su perdurabilidad formal, la relevancia y continuidad del Mercosur en un sentido sustantivo está en serios problemas. Sin dudas, las cuestiones económicas han tenido decisiva importancia en este proceso. En particular, hay tres factores cuyo impacto fue determinante: 1) la marcada dependencia de los países del bloque en materia de financiamiento internacional extra-regional y, consecuentemente, su elevada vulnerabilidad a shocks externos, 2) el elevado grado de volatilidad macroeconómica, incluida la volatilidad de los tipos de cambio -en relación a terceros mercados y al interior del bloque regional en particular-, cuyas causas deben atribuirse no sólo a factores externos sino también a la inconsistencia de las políticas 22 macroeconómicas domésticas, y 3) la escasa credibilidad que, como consecuencia de lo anterior, han tenido repetidamente sus políticas económicas. Hay también una dimensión política en la crisis del Mercosur. Está en alguna medida inducida por los factores económicos ya señalados, pero no obedece exclusivamente a esas causas. Otros cuatro factores específicamente políticos, presentes en mayor o menor medida desde el comienzo, también han tenido significativa relevancia: 1) la resistencia a aceptar limitaciones a la soberanía nacional, especialmente de parte de los mayores países, que es el motivo principal de la falta de avances en materia institucional, 2) la ambivalencia siempre presente entre profundizar la integración en el Mercosur o intentar otras alternativas, 3) la ausencia de un liderazgo firme capaz de impulsar los consensos mínimos requeridos y, cuando fuera necesario, compensar los efectos más adversos de las asimetrías existentes y, 4) ante las dificultados planteadas por los tres puntos anteriores, abusar de la utilización del Mercosur como mecanismo de resolución de conflictos políticos coyunturales, en vez de abocarse a los problemas comerciales y económicos del funcionamiento del bloque. Si la decisión es no avanzar más allá de los vínculos comerciales, entonces un área de libre comercio sería suficiente y la coordinación macroeconómica mucho menos relevante. Esto significaría aceptar que la importancia del Mercosur tendería a evaporarse en la medida que nuevos acuerdos bilaterales de libro comercio con otros países y regiones se volverían más frecuentes. La otra opción es renovar el compromiso con la integración, sin expectativas desmesuradas pero manteniendo como objetivo de largo plazo la creación de un mercado común y una agenda de desarrollo compartida. Sin duda esta opción implica aceptar alguna pérdida de soberanía y requiere de un fuerte sustento político, en particular en el caso de Brasil, que tiene la economía más grande del bloque, y en menor medida de Argentina. Sin embargo, esta alternativa enfrenta un serio dilema: profundizar la integración requiere una conducta cooperativa entre los socios, pero para que los incentivos a la cooperación emerjan es preciso que exista un grado significativo de interdependencia entre los miembros del bloque. Como este nivel de interdependencia no existe y, peor aún, las asimetrías de tamaño son enormes, es preciso que una fuerte voluntad política, en particular en los dos socios de mayor tamaño, evite que la integración se estanque. Para eso Brasil debe aceptar el papel de líder y las responsabilidades que ello implica, y Argentina debe asumir una actitud constructiva que, sin renunciar a defender sus intereses, admita ese liderazgo y no obstaculice el proceso. 23 Bibliografía Machinea, J.L y G. Rozenwurcel, “Macroeconomic Coordination in Latin America: does it have a future?”, Serie Informes y Estudios Especiales, Nº 15, CEPAL, Santiago de Chile, 2005. Rozenwurcel,G, y R. Rozemberg, “La nueva configuración macroeconómica de los países del Mercosur: oportunidades y desafíos para la coordinación regional”, en Crisis, coordinación de respuestas y provisión de bienes públicos regionales en América Latina, Capítulo 3. Red Mercosur, 2011. Rozemberg, R. y G. Rozenwurcel, “Los desafíos de la integración en América Latina y la provisión de bienes públicos regionales”, en Crisis, coordinación de respuestas y provisión de bienes públicos regionales en América Latina, Capítulo 1, Red Mercosur, 2011. 24
