11217

DIVISION DE ASESORIA Y GESTION JURÍDICA
Al contestar refiérase
al oficio Nº
11217
07 de octubre de 2003
DAGJ-1419-2003
Señor
Lic. Belisario Solano Solano
VICEMINISTRO DE GOBERNACION Y POLICIA
Estimado señor Viceministro:
Asunto: Se autoriza al Ministerio de Gobernación y Policía para contratar en forma
directa la publicidad de una campaña denominada “Plan de Residencias de la Dirección General
de Migración y Extranjería”, por un monto de 1.600.000.00.
Nos referimos a su oficio DVG-BASS-798-03 recibido en esta Contraloría General el
pasado 23 de setiembre, mediante el cual solicita autorización para contratar en forma directa la
publicidad de una campaña denominada “Plan de Residencias de la Dirección General de Migración
y Extranjería”, por un monto de 600.000.00.
I. JUSTIFICACION DE LA SOLICITUD
Señala la Administración que la Ley General de Migración y Extranjería en su artículo 3
establece a la Dirección General como órgano ejecutor de la política migratoria que dicte el Poder
Ejecutivo.
La Dirección General de Migración y Extranjería está implementando cambios sustanciales
en los procedimientos de recepción y tramitación de documentos, y considera de suma importancia
que dichas novedades se hagan del conocimiento del público, por lo que en aras de que dicha
información sea llevada a la mayor cantidad de personas posible y en el menor término, se está
gestando una campaña publicitaria por los medios de presenta pertinentes.
Indica el Ministerio que pretender difundir la campaña denominada “Plan de Residencias de
la Dirección General de Migración y Extranjería” por medio de las radioemisora Radio
Monumental y Radio Rica, específicamente en el programa Nuestra Voz que se transmite de lunes a
sábado de 8 a 9 de la mañana en horario Triple “A” y ocupa el primer lugar en programas de
análisis y opinión del país.
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Además, Radio Monumental les daría la disponibilidad de espacios en el horario del medio
día sin costo adicional, así como la transmisión de actividades especiales como entrevistas.
Por su parte Radio Rica es una emisisora en AM la cual está muy consolidada gracias a la
dirección del periodista Armando Acuña. El programa en el que difundirán las cuñas publicitarias
se llama Realidad Política, con un horario de 12:00 md a 1:30 pm.
Señala el Ministerio que adjuntan el Plan de Residencia para que se conozca la importancia
de que la campaña publicitaria se difunda en estas radioemisoras, con el fin de llegar justo a su
público meta.
De acuerdo con lo manifestado en forma verbal por la Administración, la contratación con
Radio Monumental es por 1.000.000,00 y con Radio Rica 600.000,00.
II. CRITERIO DEL DESPACHO.
En la aplicación del artículo 2 inciso h) de la Ley de Contratación Administrativa y el
artículo 83 de su Reglamento General, normas que dan competencia a la Contraloría General para
autorizar procedimientos de contratación directa en sustitución de los procedimientos ordinarios
procedentes, resulta indispensable realizar un ejercicio de análisis que lleve a determinar la
existencia de suficientes razones que acrediten que éste es el único medio idóneo para la debida
satisfacción del interés general, o para evitar daños o lesiones a los intereses públicos.
Sobre los contratos de publicidad
La administración pública al igual que cualquier otra organización de servicio debe recurrir
al uso de medios de comunicación masiva para la consecución de sus fines.
De acuerdo con el grado de complejidad de la pauta publicitaria, el medio en que se
transmite y la logística que se requiera para su ejecución, se pueden encontrar desde mensajes
simples que no requieren gran cantidad de recursos económicos y técnicos para su creación y
divulgación, hasta mensajes sumamente complejos como las campañas publicitarias que requieren
un fuerte despliegue de elementos auditivos y visuales y, en general, la aplicación de mecanismos
óptimos de comunicación que sólo pueden ser desarrollados por personal especializado en la
materia.
Es por ello que dependiendo de los recursos humanos, materiales y financieros con que
cuente la administración se requerirá o no la contratación administrativa de servicios de publicidad.
En términos generales se puede decir que los servicios de publicidad se dividen en tres
grandes campos:
1.- Manejo y desarrollo de la campaña publicitaria.
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2.- Producción del material publicitario.
3.- Transmisión en los medios de comunicación.
Estos servicios de publicidad pueden ser atendidos con recursos institucionales o mediante
la contratación de terceros, tales como agencias de publicidad y medios de comunicación.
En este último supuesto se debe acudir a los procedimientos ordinarios de contratación
administrativa, salvo aquellos casos en que la Contraloría General autorice su contratación en forma
directa por considerar que es el único medio idóneo para la debida satisfacción del interés general,
o para evitar daños o lesiones a los intereses públicos.
En el caso de los servicios de publicidad, este Despacho considera que tanto el manejo y
desarrollo de una campaña, así como la producción del material publicitario pueden ser sujetos de
un concurso público, toda vez que la Administración tiene la posibilidad de acudir a una amplia
gama de proveedores que ofrezcan propuestas diferentes para brindar el servicio, tanto desde el
punto de vista técnico como económico.
En relación con la compra del espacio para la transmisión de la pauta, las circunstancias
varían con respecto a los otros dos servicios, en razón de que la escogencia del medio de
comunicación depende de la estrategia publicitaria que se elabore, para la cual se toma en cuenta el
tipo de mensaje, la población meta y la cobertura.
Es por ello que, en ese último caso, la apertura de un concurso público no constituye el
medio idóneo para la satisfacción del interés general, ya que podría darse el supuesto que se
requiera que el mensaje tenga una cobertura nacional y la licitación la gane un medio de
comunicación provincial, o que el mensaje deba ser dirigido a una población adulta y el contratista
resulte ser un medio dirigido a jóvenes. (En ese sentido ver oficio No. 261 del 9 de enero de 2003)
Aunado a lo anterior, se debe considerar que la promoción de un concurso público no
garantiza a la Administración el uso racional de sus recursos mediante la competencia de precios
por parte de los proveedores, ya que las tarifas que cobran los medios de comunicación por
publicidad no se ven afectadas por la participación en una licitación, sino que dependen
exclusivamente de la mayor o menor nivel de audiencia que tengan, el horario en que se presentará
el mensaje, etc.
Esto no obsta para que la Administración pueda determinar la razonabilidad del precio a
cancelar por el servicio, el cual se puede analizar con base en las mediciones de niveles de
audiencia que pueden ser adquiridos a empresas dedicadas a esa función.
Es importante destacar que en el caso de la Administración solicitante la negociación
directa de los servicios de publicidad, le permite obtener espacios en el horario del medio día sin
costo adicional, así como la transmisión de actividades especiales, lo cual optimiza el uso de los
recursos públicos.
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En virtud de todo lo antes expuesto y valorando muy especialmente que el objeto de esta
autorización es la contratación de los medios de comunicación para transmitir los mensajes y no la
producción del material publicitario o el manejo y desarrollo de la campaña publicitaria, así como
que la difusión del mensaje se encuentra precedida de estudios donde se ponderan distintos
indicadores –rating, cobertura, alcance-, y que además que uno de los medios de comunicación le
otorga al Ministerio espacios adicionales sin costo alguno que le permite optimizar el uso de los
recursos públicos, este Despacho, de conformidad con lo preceptuado por los numerales 2 inciso h)
de la Ley de Contratación Administrativa y 83 del Reglamento General de Contratación
Administrativa concede la autorización para que se contrate en forma directa con los diferentes
medios de comunicación la publicidad de la campaña “Plan de Residencias de la Dirección General
de Migración y Extranjería”, por un monto de 1.600.000,00.
La definición de los medios a contratar es responsabilidad entera de la Administración, la
cual deberá dejar constancia en el expediente respectivo los motivos que fundamentan su decisión.
III. CONDICIONES BAJO LAS QUE SE OTORGA LA AUTORIZACION.
La autorización que se otorga queda condicionada al cumplimiento de las siguientes
condiciones:
1) Que como requisito previo de cada una de las contrataciones que lleguen a darse se
cuente con el contenido presupuestario, suficiente y disponible para atender la
erogación.
2) Que de previo a proceder a la contratación queden debidamente acreditadas las razones
por las cuales se selecciona un determinado medio de comunicación.
3)
Que la producción de los mensaje y la contratación de espacios en los medios de
comunicación las desarrolle directamente el Ministerio.
4) Que se procure, en igualdad de condiciones, dar participación a la mayor cantidad de
medios, lo cual depende también de la estrategia de comunicación previamente
documentada y recomendada por personal profesional en la materia.
5) Cualquier modificación que opere sobre las condiciones bajo las cuales se confiere esta
autorización, deberá contar con la anuencia de esta Contraloría General.
6) Se autoriza al Ministerio de Gobernación y Policía para contratar en forma directa la
publicidad de una campaña denominada “Plan de Residencias de la Dirección General
de Migración y Extranjería”, hasta por un monto de 1.600.000.00.
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7) Cualquier modificación a la presente autorización deberá contar con la anuencia previa
de este Despacho
Atentamente,
Licda. Silvia Chanto Castro.
Gerente Asociada
RRA/aag
NI: 17733
Autorizaciones, aprobaciones y certificaciones.
Lic. Roberto Rodríguez Araica
Fiscalizador Asociado