equidad y gobernabilidad democratica- documento conceptual febrero 2007

EQUIDAD Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA
Reflexiones preliminares
PROYECTO PAPEP
DOCUMENTO CONCEPTUAL
Febrero 2007
Documento de trabajo. Por favor no citar.
Este documento ha sido elaborado por Fernando Calderón y ha contado con la
colaboración de Juan Enrique Vega y Caterina Colombo.
Se agradecen muy especialmente los comentarios y sugerencias al texto preliminar de
Fernando Henrique Cardoso, Manuel Castells, Juan Gabriel Valdés y de los colegas
de RBLAC. Versiones previas de este trabajo han sido discutidas en seminarios
internos del PAPEP-PNUD. También se agradece la cooperación de Diego Achard,
Antonio Aranibar, Luis Eduardo González, Armando Ortuño, Gerardo Noto, Eugenia
Bóveda y Emilio Sampietro.
El presente documento ha tomado en consideración estudios nacionales sobre
coyuntura y escenarios de corto plazo de Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras,
Panamá, Perú, Nicaragua y Uruguay, así como estudios del Observatorio Regional del
PAPEP, una amplia bibliografía y datos secundarios sobre la temática de estudio.
El análisis y las recomendaciones políticas de este Informe no reflejan necesariamente
las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta
Ejecutiva. El Informe es una publicación independiente preparada por encargo del
PNUD.
2
INDICE DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
4
I.
PROBLEMAS Y DESAFÍOS SOCIO HISTÓRICOS
7
I.1.
PROBLEMAS POLÍTICO-INSTITUCIONALES
9
I.2
PROBLEMAS DE EQUIDAD Y POBREZA
30
II.
PERSPECTIVA CONCEPTUAL
51
II.1
II.2
II.3
II.4
LA IDEA DE CRISIS
LA POLÍTICA COMO MANEJO DEL TIEMPO
LO SOCIAL Y LO INSTITUCIONAL EN EL ESPACIO PÚBLICO
LOS HORIZONTES NORMATIVOS DE LA GOBERNABILIDAD
DEMOCRÁTICA Y DESARROLLO HUMANO
II.5. COROLARIO: LOS ESCENARIOS COMO RECURSO DE LO POSIBLE
66
69
BIBILIOGRAFÍA
74
3
56
59
61
INTRODUCCIÓN1
Desde distintas experiencias nacionales la región latinoamericana está viviendo el fin
de un ciclo de reformas estructurales y transición a la democracia. El surgimiento de
un nuevo período marca un momento de inflexión histórica, tanto en términos de la
democracia como del desarrollo. Es una etapa crítica, pero también de posibilidades.
En algunos países esta situación se perfila como una crisis política y social
generalizada, otros viven situaciones de riesgo y algunos otros enfrentan problemas
de nueva índole. Sin embargo, en todos hay conciencia sobre la necesidad de
comprender los cambios en curso y plantear opciones de corto y mediano plazo para
mejorar la calidad de la democracia y el desarrollo. La noción misma de “lo que es
posible” en política ha variado considerablemente en esta época. La innovación
conceptual, tanto en los instrumentos como en los recursos de la gobernabilidad
democrática está a la orden del día.
Los cambios en curso se relacionan directamente con las transformaciones a escala
global y con el clima de incertidumbre presente en el ámbito internacional. Además, se
ha ampliado la brecha entre las transformaciones transnacionales (tecno-economía
global, redes financieras, flujos de información electrónica y mercados culturales
globales) y las capacidades de gestión política a nivel nacional. La idea de orden
institucional está siendo redefinida.
Una cuestión fundamental es comprender cómo pueden construirse opciones políticoinstitucionales que resuelvan los problemas de la sociedad. O dicho de otra manera,
cómo –en un contexto de acelerada globalización– la política y las instituciones de la
democracia habrán de procesar los cambios que vienen experimentando las
sociedades en la región. Las reformas estructurales y los procesos de globalización
han generado significativas transformaciones en la sociedad y la economía: los saldos
en problemas de equidad y pobreza son más complejos que en el pasado. De igual
forma, el desencanto con la política, las prácticas de los partidos y las instituciones
estatales plantean nuevos desafíos para la gobernabilidad democrática.
La pregunta que debe responderse con mayor detalle es ¿cómo se reconfigurarán los
niveles de institucionalidad y equidad en el nuevo ciclo que emerge de la
globalización? Esta reconfiguración no es sólo política, también es social y económica.
No es posible entender los nuevos procesos políticos nacionales si no se entienden los
cambios que se dan en la globalización, como la relevancia que han vuelto a adquirir
1
Este documento muestra el estado de avance conceptual del PAPEP a febrero de 2007. Se actualizará
con el desarrollo de investigaciones y hallazgos posteriores.
4
por los recursos energéticos o el significado del dinamismo económico chino e indio, o
los cambios y las prioridades de la política en Estados Unidos. Esto supone, además,
una reconfiguración de actores y de procesos que pueden variar de país en país, o
incluso de subregión en subregión, y que podrían poner en duda la idea clásica del
modelo latinoamericano.
Se debe resaltar la presencia de una suerte de tensión y complementación entre los
niveles nacionales y la perspectiva regional del análisis. La experiencia de la primera
fase del PAPEP muestra que el conjunto de estudios nacionales concentrados en sus
respectivas especificidades permite observar regularidades y problemas comunes. Por
lo tanto, a partir de los estudios nacionales es posible (y necesario) consolidar una
perspectiva regional. Esta perspectiva no es la sumatoria de estudios nacionales sino
la fotografía de intersecciones, intereses y desafíos comunes o contrapuestos que
enfrentan las sociedades de la región, más allá de sus diferencias. Esos puntos en
común y conflictos de intereses simultáneos muchas veces han sido el motor o el freno
de la integración regional y de alianzas entre vecinos. No obstante, las características
de los desafíos sociales, económicos y políticos que enfrenta el espacio
latinoamericano en el mundo globalizado, ponen en evidencia que es necesario
construir una mirada más amplia que pueda potenciar los esfuerzos que se realicen
desde la política o el mundo del desarrollo, tanto a nivel local como nacional.
La idea que organiza el presente texto es que América Latina vive un momento de
crisis, inflexión y cambio político, en el que las relaciones entre institucionalidad y
equidad son fundamentales para la gobernabilidad democrática futura. De cómo se
avance en ambos planos –enmarcados en contextos internacionales y nacionales
específicos– dependerán en gran medida las posibilidades de que el momento de
inflexión se transforme en una ruta renovadora para la democracia y el desarrollo.
La argumentación, además, sostiene que la crisis y la inflexión son, ante todo,
sociales. La política y los actores políticos no estarían en condiciones de resolver los
problemas político-institucionales, a menos que sean capaces de gestionar
correlativamente los problemas de la sociedad, particularmente aquellos referidos a la
equidad y a la pobreza.
Sin embargo, los actores interactúan con procesos estructurales. Al respecto,
parecería que, entre los actores políticos y gobiernos de la región, se está
reconociendo la necesidad de una situación macroeconómica estable, a partir de una
suerte de modelo neoclásico. La cuestión es cómo podrían desarrollarse los distintos
países sobre la base de tal estabilidad. Responder a esta pregunta, va ciertamente
5
más allá de los objetivos de este documento; aunque hay una serie de condicionantes
económicos fundamentales que interactúan con los procesos políticos y que prefiguran
escenarios de base de una evolución económica ineludibles. Entre los tipos de
desarrollo posible cabe destacar: incremento de la competitividad de costos (que
implica una dinámica precaria del empleo); incremento de la competitividad basado en
la inversión en tecnología y conocimiento (que implica el fortalecimiento de economías
de base angosta); e incremento de la demanda interna sustentado en medidas
distributivas (que implica combinar medidas distributivas con creaciones de empleo
pero no es sostenible sin una acumulación económica sólida). Todos estos
condicionantes tienen efectos variados sobre la dinámica social y suponen marcos
políticos institucionales específicos. Quizás una estrategia deseable para fortalecer
una relación fecunda entre lo social y lo institucional suponga una combinación de los
tres tipos de opciones económicas, ponderados según las situaciones y posibilidades
específicas. Esto último descansa en las matrices políticas nacionales y en las
orientaciones políticas de los actores en cuestión.2
La perspectiva de análisis se nutre de experiencias nacionales en el marco de
situaciones y procesos socioeconómicos particulares3. Su campo analítico son las
diversas orientaciones y prácticas políticas de actores que intervienen en los
escenarios nacionales y su vínculo con dinámicas internacionales, más la interacción
entre estas orientaciones y los procesos económicos en curso4. El marco conceptual
propuesto se rige por una lógica, a la vez pragmática e inductiva. Inductiva porque se
nutre de los hallazgos empíricos y, pragmática porque aspira a incidir como
instrumento para gestionar el conflicto y el cambio. De igual modo, se espera contribuir
tanto a ejercicios de diálogo y concertación como a la toma de decisiones que
2
En el marco del PAPEP se han efectuado varios estudios macroeconómicos complementarios y la
CEPAL –en el marco de un acuerdo de cooperación con el PAPEP–ha elaborado un documento con
escenarios prospectivos macroeconómicos regionales de corto y mediano plazo.
3
El Proyecto, actualmente, incluye los siguientes países: Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras,
Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay. Aunque los estudios se encuentran en distintos niveles de
desarrollo, se busca integrarlos bajo una metodología básica común, a fin de poder realizar
comparaciones empíricas que brinden una visión regional más amplia y enriquezcan los casos
nacionales. Al mismo tiempo, se está realizando un estudio de las percepciones políticas regionales de
las elites de los países de mayor crecimiento económico y varias monografías sobre temas y problemas
regionales específicos.
4
Los actores se generan mediante un conjunto de prácticas que producen la organización social. En la
interacción de los distintos comportamientos colectivos resulta fundamental diferenciar los conflictos de
resistencia al orden de aquellos que presionan sobre el sistema institucional; de allí que los
comportamientos colectivos se asocien a trasformaciones de los patrones históricos de desarrollo, los
órdenes institucionales y los sistemas organizativos. Como señala Touraine (1995), es de gran
importancia que la acción colectiva se proyecte tanto al sistema institucional como a la organización
social. La naturaleza de las acciones colectivas se estructuraría en torno a la identidad, la oposición y la
totalidad. En la medida que los actores y movimientos sociales van incorporando estas tres
características, se van transformando a si mismos y a la sociedad. Por tal motivo, los actores sociales son
quienes hacen sociedad y definen las orientaciones políticas en concordancia con las condiciones
6
fortalezcan una gobernabilidad democrática orientada a incrementar el desarrollo
humano en el mediano plazo.
Para abordar estos nuevos problemas y desafíos, el marco conceptual ha sido
estructurado en dos partes. En la primera se analizan los principales rasgos sociohistóricos de las dinámicas político-institucionales y los problemas de equidad y
pobreza. En la segunda parte se reflexiona en torno a algunas teorías. Para ello se
tratará la perspectiva de gobernabilidad democrática que orienta el Proyecto, se
examinarán las nociones de crisis y gestión del cambio, se estudiará la noción de
tiempo político y de espacio público, y se culminará con la elaboración de pautas
normativas sobre la relación entre gobernabilidad y desarrollo.
I.
PROBLEMAS Y DESAFÍOS SOCIO-HISTÓRICOS
En los últimos veinte años la región vivió un doble proceso de cambio. Por un lado, la
transformación de una economía desarrollista centrada en la creación de mercados
internos y en la sustitución de importaciones hacia economías más abiertas centradas
en los mercados externos; por el otro, transformaciones políticas vinculadas a la
transición de regímenes autoritarios a democráticos. Los resultados de dichos cambios
marcan un momento de inflexión socio-histórica, tanto en términos de los contenidos
del desarrollo como de las orientaciones de la democracia, y reflejan nuevas
dinámicas sociales que condicionan el futuro. Además, ambos procesos estuvieron
influenciados por la globalización y por las oportunidades y los rasgos específicos de
cada economía y proceso político nacional.
Como se argumenta en el Informe La democracia en América Latina5, si bien hubo
resultados diferentes según el país, en general la región como un todo avanzó en
términos de logros democráticos. Sin embargo, los saldos económicos y sociales –que
se manifiestan en altos niveles de pobreza y desigualdad– condicionan el desarrollo y
colocan límites a la propia democracia. En estos años, a pesar de importantes
esfuerzos, América Latina perdió importancia relativa en la economía mundial y en el
sistema multilateral de toma de decisiones.
En algunos casos –los menos–, en los casos en que se mantuvo cierta coherencia
entre comportamiento y propuestas de los actores sociopolíticos, se aplicaron las
reformas de forma más o menos heterodoxa y las condiciones económicas e
económicas. Touraine, A. (1995), Producción de la sociedad, Ciudad de México: UNAM-Instituto de
Investigaciones Sociales, Instituto Francés de América Latina.
5
PNUD (2004), La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos.
Buenos Aires: Aguilar, Altea-Taurus, Alfaguara.
7
institucionales lo permitieron, se pudo enfrentar mejor los diversos desafíos y los
resultados en términos de desarrollo y democracia fueron mejores.6
Recuadro I
Chile: reconstrucción de la institucionalidad
Chile en los últimos diez años ha logrado combinar un sostenido crecimiento económico con
una considerable reducción de la pobreza y con una mayor cohesión social, estabilidad
institucional y desarrollo de la democracia, todo esto en el marco de la nueva economía global*.
Con el advenimiento de la democracia, se implementó un modelo de desarrollo gestionado por
el Estado, respetuoso de los mecanismos de mercado como forma esencial de asignación de
recursos, pero que implementa políticas públicas orientadas a incluir a toda la población en los
beneficios del crecimiento, en particular mediante políticas fiscales redistributivas. Este modelo
también es incluyente puesto que establece formas de negociación y consulta con los actores
sociales, a fin de consensuar con los representantes de los diversos grupos de intereses las
políticas económicas y sociales.
El factor determinante fue la reconstrucción de la institucionalidad y el pacto social y político
con los actores sociales. Es decir, el fundamento del modelo democrático es político y social
más que económico. La habilidad de los actores para recomponer la legitimidad y la
gobernabilidad del Estado, con relación a los diferentes sectores de la sociedad, hizo que fuese
viable implementar un conjunto de medidas económicas, sociales e institucionales que
posibilitaron el éxito de la transición democrática.
(*) Entre 1990 y 2005 el PIB prácticamente se duplicó en términos reales, y la pobreza disminuyó casi 20
puntos porcentuales: de 38,6% a 18,8%.
Fuente: Castells, M. (2005), Globalización, desarrollo y democracia. Chile en el contexto mundial.
Santiago de Chile: Fondo de Cultura Económica
Como contraparte, en los casos donde las matrices sociopolíticas fueron inestables,
los recursos económicos insuficientes y la aplicación de las reformas estructurales se
dio de forma más o menos ortodoxa, los resultados en términos de democracia y
desarrollo no sólo fueron precarios, sino que provocaron crisis institucionales muy
graves. En esta situación se encuentra un importante número de países de la región
que, debido a esta realidad, tienen condicionados los ritmos y las opciones políticas
para el futuro7.
Dichos procesos, son testimonio de los claroscuros de la democracia en América
Latina, y como se verá más adelante, muestran una nueva realidad social asociada
con los cambios del denominado proceso de globalización.
La inflexión se expresa también en una especie de agotamiento en el plano analítico y
de propuestas de políticas públicas. Esto ocurre especialmente con las ideas
ortodoxas sobre la economía de mercado y, muy en particular, de la “reificación
6
El caso paradigmático es Chile. La construcción de un horizonte de futuro mejor, combinó crecimiento
económico (vio en la globalización una oportunidad), con políticas sociales contra la pobreza y sólida
gestión institucional. La idea de mayoría política estuvo asociada con el sentido común prevaleciente.
7
Para mayor detalle véanse PNUD Bolivia (2002), Informe de Desarrollo Humano en Bolivia. La Paz:
Plural Editores y PNUD Argentina (2002), Aportes para el Desarrollo Humano en la Argentina. Buenos
Aires: PNUD.
8
economicista” del conjunto de los procesos de desarrollo, e incluso de la política. Hoy
en día, más que nunca este tipo de propuestas muestra sus límites y la necesidad de
valorar opciones con perspectivas más amplias y heterodoxas. También es posible
encontrar una suerte de “híper-institucionalismo” reductor de los procesos políticos a la
pura construcción de una suerte de ingeniería institucional que desconoce la
complejidad de los procesos socio-históricos y las culturas políticas preexistentes.
Sobre la base del análisis desarrollado y de los resultados de los estudios nacionales,
entre la variedad de problemas y desafíos que viven los diferentes países de la región,
han sido detectados dos tipos de problemas y desafíos críticos que afectan la
gobernabilidad democrática en la región y que constituyen puntos de referencia para
los escenarios políticos de corto y mediano plazo: 1) problemas político-institucionales
(que incluyen crisis o déficit institucionales, límites de los sistemas de representación,
crisis políticas, carencias de liderazgo e inseguridad jurídica, entre otros factores) y, 2)
problemas de pobreza e inequidad (incluido el desempleo)8. En este diagnóstico
coinciden los estudios nacionales realizados por el Proyecto9. En esta sección se
analizarán ambos, complementando la puntualización de tales problemas con
información procedente tanto de los estudios realizados en el marco de este Proyecto
como de otras fuentes que brindan datos de la región.
Interesa también precisar a nivel más sociopolítico cuáles son los escenarios políticos
posibles y los principales problemas de la gobernabilidad democrática en diferentes
situaciones prevalecientes en América Latina. También, cómo afecta al desarrollo y
qué horizontes analíticos y prospectivos son posibles en un mundo marcado por la
globalización. Los nuevos mapas políticos en formación prefiguran las distintas
opciones y panoramas en la región.
I.1.
PROBLEMAS POLÍTICO-INSTITUCIONALES
El marco político-institucional constituye la referencia analítica fundamental de la
acción colectiva pues allí es donde se gestan las opciones de reproducción o
innovación del orden social de cualquier sociedad contemporánea. Como afirma
Bobbio (1995), la democracia debe entenderse como un método o un conjunto de
8
Cabe señalar que otros problemas de gran impacto en América Latina, aún no suficientemente
estudiados, son el narcotráfico y la delincuencia y, en general temas de seguridad humana. Por ejemplo,
en Honduras, 35% de los hondureños consultados –en el marco del PAPEP– señalaron que el principal
problema del país es la delincuencia.
9
Por un lado, los líderes consultados de los diferentes países, así como varios observadores y analistas,
coinciden en identificar las situaciones de sus respectivas naciones como relativamente críticas (de precrisis, crisis o post-crisis). Por otro lado, los menos serían casos sin crisis agudas pero de cambio gradual
frente a los nuevos desafíos de la globalización y la democracia. Ellos vivirían una suerte de inflexión
“suave”. González, L. E. (2005), Inflexiones y cambios en la coyuntura política reciente de América Latina.
PAPEP-PNUD.
9
reglas procesales para la constitución del gobierno y la formación de decisiones
políticas que sean vinculantes para toda la comunidad.
En términos políticos, las instituciones están constituidas por un conjunto de
organizaciones, aparatos y procedimientos, destinados a la elaboración de normas y
decisiones legítimas. Dichas organizaciones y aparatos están orientados a reproducir
relaciones sociales, regular conflictos y elaborar políticas públicas, así como a
procesar demandas sociales, por lo general, provenientes de necesidades colectivas.
Los problemas se generan cuando las instituciones no son capaces de reconocer
conflictos, protestas y demandas sociales que buscan institucionalizarse en los juegos
legítimos de poder10.
El orden institucional en democracia está definido por su carácter plural, conflictivo y
abierto. El carácter plural se relaciona con el reconocimiento de la diversidad
constitutiva de las sociedades; el conflictivo, con el reconocimiento de relaciones
sociales e intereses contrapuestos; mientras que el carácter abierto estaría asociado
con la idea de que el orden democrático necesita para permanecer, cambiarse y
adecuarse permanentemente a los cambios históricos y culturales de las mismas
sociedades. Como sostiene Lefort (1981)11, la fuerza de la democracia radica en su
reinvención permanente.
La situación de crisis e inflexión histórica que vive la región también supone una serie
de transformaciones que conecten los cambios sociales con los cambios políticoinstitucionales. Precisamente, para fortalecer la gobernabilidad democrática resulta
fundamental aumentar las capacidades políticas de la sociedad, lo cual va más allá del
marco institucional. Esto implicaría una búsqueda de acumulación de poder
democrático, a partir de una legitimidad institucional de los procedimientos de la
democracia y no de formas conspirativas de hacer política. Parece clave incrementar
la capacidad de gestión de conflictos, mejorando por una parte la calidad de la
representación y participación ciudadana y por otra, las competencias técnico políticas
de los decidores.
La importancia estratégica de lo institucional para mejorar la gobernabilidad
democrática en América Latina cobra un sentido crucial en estos momentos de
inflexión y cambio, ya que las instituciones son el principal espacio común entre
10
Como argumenta Dubet (2006), Pp. 64 y 75, existen dos tipos de críticas a lo que él denomina
programa institucional. La primera, relativa a la deificación del modelo institucional, donde las metas de la
institucionalización se reducirían a “astucias de la dominación y del poder” y la segunda, a los límites
institucionales para procesar la diversidad y el flujo de demandas sociales. Dubet, F. (2006), El declive de
la institución. Profesiones, sujetos e individuos en la modernidad. Barcelona: Gedisa
11
Lefort, C. (1981), L’Invention démocratique. Les limites de la domination totalitaire. París: Fayard.
10
actores sociales y políticos, muy a menudo opuestos, desconfiados y fragmentados.
Actuar institucionalmente alimenta el comportamiento democrático y facilita la
elaboración y el éxito de las políticas públicas. Por consiguiente, la elección de un
determinado orden institucional es crucial para la gobernabilidad y la democracia. En
este documento, se enfatiza que esa relación necesita responder a los nuevos
problemas de la sociedad.
Desde el punto de vista analítico es importante reconocer que los problemas
institucionales de la región son históricos. Se expresan de múltiples maneras y,
especialmente, mediante déficit crónicos de orden institucional, pero afectan sobre
todo al funcionamiento y la estructura de la democracia representativa. Más
recientemente ésta ha sido asociada con la vigencia –o no– del Estado de derecho y
su rol en la democracia y el desarrollo. Vale la pena plantear algunos hallazgos.
A.
Crisis y riesgos político-institucionales
Las crisis político-institucionales más graves son las que afectan a las instituciones
centrales de la democracia. En sistemas presidenciales como los latinoamericanos
estas instituciones son la presidencia y la legislatura12. Desde el inicio del siglo al
menos seis países han vivido crisis de esta naturaleza: Paraguay (en 2000), Perú
(2000), Argentina (2001), Venezuela (2002), Bolivia (2003 y 2005) y Ecuador (2000 y
2005). De las ocho situaciones de crisis agudas, seis concluyeron con la caída de los
respectivos presidentes (Fujimori en Perú, De la Rúa en Argentina, Sánchez de
Lozada y Mesa en Bolivia y, Mahuad y Gutiérrez en Ecuador), ya sea porque la
legislatura los destituyó o porque renunciaron; una, con participación militar, culminó
con la destitución de Cubas Grau como presidente de Paraguay e incluyó el asesinato
de un vicepresidente, y la última fue un golpe de estado fracasado contra el presidente
venezolano Chávez13.
Hubo otros casos de crisis políticas que se acercaron a situaciones extremas como las
mencionadas, pero sin llegar a un “momento de ruptura”. Entre estas circunstancias
“límite” habría que incluir la de Nicaragua a fines de 2004 y principios de 2005 (cuando
el presidente estuvo cerca de caer) y Honduras a fines de 2005 (cuando las
12
Este análisis se basa en González, L. E. (2005), op. cit.
Discusiones más detalladas de estos episodios se encuentran en FLACSO (2004), Gobernabilidad en
América Latina: Informe regional 2004. Santiago, Chile: FLASCO; Valenzuela, A. (2004): “Latin American
Presidencies Interrupted”, Journal of Democracy 15:4. Y, Nolte, D. (2005), “América Latina: ¿instituciones
políticas en crisis?” Diálogo Político 22:2.
13
11
autoridades electorales hondureñas demoraron en anunciar el ganador de las
elecciones presidenciales)14.
En conjunto, estas situaciones de crisis agudas y situaciones de riesgo o de “cuasi
crisis” demuestran que la consolidación de las democracias latinoamericanas es un
proceso problemático, y que su éxito no está asegurado.
Dos aspectos comunes destacan en estas crisis. En primer lugar, en el pasado los
golpes de estado tradicionales de la región (esto es, los ocurridos antes del ciclo
democratizador del último cuarto de siglo) normalmente disolvían las legislaturas; los
presidentes también solían caer, aunque a veces eran parte del golpe. Existe un
término específico para esta última situación: el “autogolpe” es, precisamente, el golpe
de estado liderado (o al menos acompañado en el marco de un acuerdo político) por el
presidente en ejercicio. En las situaciones examinadas aquí, en cambio, la crisis
derriba (o casi derriba) a los presidentes, usualmente con participación activa de la
legislatura, que no es disuelta ni se ve seriamente amenazada.
Esta clase de crisis no comenzó en el siglo XXI. En la década 1990-1999 se
registraron varios antecedentes, aunque de naturaleza heterogénea. Ocurrieron crisis
“tradicionales” (el autogolpe de Fujimori en Perú en 1992), situaciones como las aquí
examinadas (la caída de Bucaram en Ecuador en 1997) y situaciones que podrían ser
consideradas genuinos juicios políticos (la caída de Collor de Mello en Brasil en 1992).
En esa década se registran cinco (a lo sumo seis, según las diferentes
interpretaciones posibles) crisis políticas agudas del nuevo tipo, en las que los
presidentes cayeron o fueron “casi” derribados15. Las crisis ocurridas a partir del año
2000 muestran simultáneamente cambios cualitativos (ya no se registran crisis del tipo
“tradicional” ni autogolpes) y un crecimiento significativo del número de episodios (los
ocho citados sólo entre 2000 y 2005).
En segundo lugar, la vinculación de estas crisis con la estabilidad de la democracia
parece ser bastante más problemática que en el pasado. Estas crisis, típicamente, no
14
Argumentos de diferente naturaleza también sugieren que estas dos situaciones podrían ser
consideradas al menos como “cuasi crisis”. Según Vanhanen (2003), Pp. 146, 152 y 154, Honduras y
Nicaragua son los únicos países latinoamericanos para los que cabría esperar retrocesos significativos en
la construcción de la democracia. Los datos indican que son “más democráticos” que lo que “deberían”,
es decir, son casos “significativamente desviados” de sus predicciones teóricas. Vanhanen, T. (2003),
Democratization: A comparative analysis of 170 countries. London: Routledge. Sobre la base de un
argumento basado en los respectivos Índices de Desarrollo Humano, diferente al de Vanhanen, el Informe
Regional de FLACSO argumenta que siete de los diecisiete países de América Latina continental son
particularmente vulnerables a “crisis de gobernabilidad”. La lista de los “vulnerables” incluye a tres de los
seis países con crisis agudas recientes (Bolivia, Ecuador y Paraguay), y también a Honduras y Nicaragua;
los otros dos países mencionados son Guatemala y El Salvador, FLACSO (2004), p. 49, op. cit.
15
A fines de la década estos episodios comenzaron a ser estudiados comparativamente en términos
afines a los de este ensayo; por ejemplo, Pérez-Liñán, A. (2000) “The Institutional Determinants of
Impeachment”. Paper presented at the 2000 Meeting of the Latin American Studies Association, Miami.
12
cancelan la “democracia electoral”, aunque pueden interrumpirla y hacerla funcionar
de maneras y en tiempos no previstos por la legislación. En este sentido, las crisis
pueden interrumpir transitoriamente la legalidad, pero no suprimen la democracia
“minimalista” (electoral). En parte, por estas razones se ha sostenido que en Bolivia,
Ecuador y Argentina el ciudadano “está saliendo a la calle a sacar del palacio de
gobierno a quienes no consideren que estén cumpliendo con el mandato para el cual
fueron electos. No se trata de romper con el sistema democrático, ni llamar a los
militares al poder, sino [de] exigir que las demandas ciudadanas sean respetadas,
dentro del mismo sistema, pero muchas veces en el límite”16.
En principio, de la discusión precedente puede concluirse que:
i) Aún con una caracterización muy restrictiva de crisis político-institucional aguda, en
los primeros años de este siglo, luego de veinticinco años de construcción democrática
que comenzaron alrededor de 1980, más de la tercera parte de las democracias
latinoamericanas experimentaron crisis de esta naturaleza. Todas ellas llegaron al
menos hasta la frontera de la “ruptura institucional”, aunque puede discutirse sobre
cuántas cruzaron finalmente esa frontera.
ii) Cualquiera sea el número de casos en los que efectivamente ocurrió una ruptura
institucional, las trayectorias políticas latinoamericanas del último cuarto de siglo
muestran tanto una tendencia significativa de desarrollo de la democracia a mediano
plazo como un ciclo algo más breve de crisis políticas agudas, diferentes a las del
pasado, claramente acelerado en los primeros años del siglo XXI. Estas crisis
muestran
las
debilidades
y
los
riesgos
que
enfrentan
las
democracias
latinoamericanas, riesgos que probablemente seguirán enfrentando en el futuro.
Para contribuir con la consolidación de la democracia en la región es necesario,
entonces, conocer y entender mejor la naturaleza y las perspectivas de estas crisis
políticas agudas para buscar soluciones que avancen en el desarrollo democrático. A
continuación, se describen varias tendencias particulares con respecto a los
problemas político-institucionales que inciden en los procesos señalados.
16
Corporación Latinobarómetro (2005), P. 4. En este sentido, la mayoría de los observadores argentinos
enfatiza que la sucesión de cambios presidenciales comenzada con la renuncia de De la Rúa, aunque
claramente “excepcional”, ocurrió dentro de la ley, sin fracturas institucionales. Corporación
Latinobarómetro
(2005),
Informe
Latinobarómetro
2005.
Santiago,
Chile.
www.latinobarometro.org/uploads/media/2005.pdf. Algunos (o muchos) observadores externos, más
escépticos, se preguntan hasta qué punto lo que realmente ocurrió mantiene las formas legales, pero no
la sustancia (el “espíritu”) de las instituciones, honrando así una larga tradición latinoamericana. La
renuncia de De la Rúa está en esa frontera donde las formas se mantienen, pero el fondo de la situación
es discutible.
13
B.
Tendencias político-institucionales
B.1
Críticas al Estado mínimo
Buena parte de la población, luego de las reformas estructurales, aboga por una nueva
relación entre el Estado y la economía, en la que el Estado genere integración social y
equidad, pero que a la vez potencie la economía en el marco de la globalización y
maneje los nuevos códigos del mundo moderno. Los temas y la información empírica
encontrada permiten ir configurando un primer mapa de los principales rasgos,
problemas y potencialidades político-institucionales del espacio latinoamericano actual.
De acuerdo con el Informe Latinobarómetro (2005)17, en promedio, sólo 31% de los
latinoamericanos entrevistados considera que las privatizaciones fueron provechosas.
Por su parte, en el Informe Latinobarómetro de 200618 se indagó sobre la
responsabilidad de la producción de riqueza. Para tal efecto se utilizó una escala de 1
a 10, en la que 1= el Estado tiene que producir la riqueza y 10= los privados tienen
que producir la riqueza, y se advierte un grado de estatismo medianamente alto entre
los latinoamericanos, ya que el índice promedio de la región fue 4.1. En Chile y en
Guatemala el índice alcanzó el mayor valor (5.1), y en el otro extremo se ubicaron
Argentina y Bolivia, con 4.1.
En Argentina, según entrevistas realizadas a las elites y encuestas de opinión pública,
existe el deseo compartido de que se redefinan las relaciones entre las empresas y el
Estado. En efecto, 28.5% de los encuestados afirmó que el Estado debe intervenir
para garantizar una justa distribución de los beneficios del crecimiento económico;
45.6% expresó el deseo de que las empresas de servicios públicos sean reestatizadas y 44.7% de que sigan siendo privadas, pero con mayor control estatal19. A
la vez, estas demandas se asocian a otras referidas a reformas del sistema de justicia
y mejoras en los sistemas de gestión pública.
De manera similar, más de 70% de los bolivianos manifestó su deseo de que el Estado
tenga mayor participación en el negocio del gas20. Por su parte, los líderes
entrevistados en Honduras critican al gobierno que actúa como administrador de la
crisis y que no tiene “proyecto de país”21. Se advierte, entonces, una crítica a los
procesos de privatización, una demanda de un Estado más fuerte y dinámico, sin que
esto signifique un retorno al “Estado patrimonial corporativo”.
17
Corporación Latinobarómetro (2005), op. cit.
Corporación Latinobarómetro (2006), Informe Latinobarómetro 2005. Santiago, Chile.
http://www.latinobarometro.org/uploads/media/2006_01.pdf
19
PNUD Argentina (2005), Ronda de consultas y encuesta de opinión pública. PAPEP-PNUD Argentina.
20
PAPEP-PNUD Bolivia.
18
14
B.2
Límites de la representación
Hoy en día, los problemas institucionales se relacionan con la debilidad de las
capacidades
de
acción
política
de
los
distintos
partidos
para
representar
institucionalmente a la sociedad, comprender los cambios, elaborar horizontes
normativos de progreso y gestionar cotidianamente la política. Esto se traduce en
crisis de representación e intermediación política; lo social tiene serias dificultades
para ser representado en la arena política por los partidos políticos. Estos no fueron
capaces de articular los cambios a escala global con la gestión política interna y más
bien reprodujeron –incluso en el marco de reformas estructurales– prácticas
patrimoniales que generaron altos grados de corrupción. La consigna en la Argentina
“que se vayan todos”, la crisis de octubre del 2003 en Bolivia y las demandas de Los
Forajidos en Ecuador son ejemplos que ilustran el desencanto generalizado con la
política y los partidos políticos en la región.
En el Informe Latinobarómetro 2006 se observa que, aunque 55% de los
latinoamericanos considera que no puede existir democracia sin partidos políticos, sólo
22% confía en ellos. En esta materia, los países con mayores falencias de legitimidad
son Ecuador y Bolivia. En ambos, más de 50% de los consultados piensa que los
partidos políticos no son necesarios para la democracia22. Más aún, se advierte una
caída en las formas convencionales de participación política: hablar de política, firmar
una petición y asistencia a manifestaciones organizadas23. El Gráfico 1 muestra la
confianza de los latinoamericanos en sus instituciones.
21
PNUD Honduras (2005), Honduras: los acuerdos son posibles. La experiencia de la Comisión Política
de los Partidos Políticos. Tegucigalpa: Editorial Guaymuras
22
En Bolivia esta situación se ha revertido tras la llegada de Evo Morales a la presidencia: en noviembre
de 2006, 59% de los bolivianos entrevistados aprueban su gestión de gobierno. Apoyo: Opinión y
Mercado, Bolivia (2007), Informe de opinión enero 2007. PAPEP-PNUD Bolivia.
23
Corporación Latinobarómetro (2006), op cit, Pp. 24
15
Gráfico 1: América Latina, confianza en las instituciones, 2006
En porcentajes
Partidos políticos
22
Congreso
27
Poder Judicial
36
43
Gobierno
Policía
37
Empresas privadas
42
Fuerzas Armadas
44
Periódicos
44
Presidente
47
64
Televisión
Radio
69
Iglesia
71
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Informe Latinobarómetro 2006
Asimismo, en el marco del PAPEP, las encuestas de opinión pública y entrevistas a las
elites realizadas en Argentina en octubre de 2006 confirman esta tendencia. Cerca de
75% de los entrevistados piensa que los partidos políticos son necesarios, pero deben
realizar reformas, mientras que dos de cada tres afirma que su confianza en los líderes
políticos ha disminuido con respecto al pasado24.
En Bolivia, la mayoría de las elites considera que los principales problemas del país
son de índole política25 y las encuestas de opinión pública señalan que los partidos
políticos son las instituciones con peor imagen pública: 66% de los encuestados posee
una imagen negativa de ellos.
En Honduras, 44% de los líderes entrevistados consideran que la “clase política” es
una de las principales causantes de los problemas del país y 27% culpa a los partidos
políticos; 62% de la población cree que “los políticos hondureños de hoy” no defienden
la democracia y dos de cada tres hondureños no se sienten representados por los
diputados que ellos mismos han elegido26.
En Nicaragua, 46% de las elites entrevistadas afirma que los principales problemas del
país son de índole político-institucional y que una de las causas más importantes es el
24
Cheresky, I: (2006b), Argentina: recuperación sostenida con incertidumbre sobre el futuro institucional,
PAPEP-PNUD Argentina.
25
Equipos MORI, Informe de opinión pública Bolivia, enero 2007. PNUD-PAPEP Bolivia.
26
Para mayor detalle véase PNUD Honduras (2005), op cit.
16
excesivo caudillismo presente en los partidos políticos27. De modo similar, 40% de las
elites consultadas en Perú, consideran que los problemas centrales del país son
políticos y 21% considera que la causa de los problemas del país radica en la
incapacidad de los políticos28.
Por su parte, en Ecuador de acuerdo con Augusto Barrera29, “los partidos políticos
padecen de un gran desprestigio, debilidad organizativa, presencia limitada local o
regional, caudillos insustituibles, subordinación a intereses gremiales, económicos o
familiares (…)”.
Por último, en Panamá también se observa un creciente escepticismo con relación al
funcionamiento y la legitimidad de las instituciones. Aquéllas que sufren el mayor
grado de desconfianza son los partidos políticos: sólo 8% de los encuestados
manifestó tenerles “mucha o alguna confianza”. A continuación se ubican la Asamblea
Nacional, los Municipios, el Poder Judicial y la Presidencia, todos con porcentajes de
confianza inferiores a 25%30.
Estas situaciones dan pie a debates sobre los límites de la democracia representativa
así como la del surgimiento de la denominada “democracia de lo público”.
Recuadro II
Perú: el divorcio entre la política y la economía
Desde el punto de vista macroeconómico, el desempeño económico de Perú durante los
últimos quince años ha sido satisfactorio y las elites consultadas consideran que la tendencia
se mantendrá. No obstante, las mismas elites creen que el país se encuentra en una situación
de pre-crisis (o de crisis), visión que es compartida por empresarios, líderes de opinión y
políticos. Además, consideran que los problemas del país, especialmente la conflictividad
social, se mantendrán en sus niveles actuales o se incrementarán. La población no está
satisfecha con la actual situación de Perú y juzga de forma muy negativa a los políticos, a los
partidos, al gobierno y al Presidente Toledo.
La economía y la política transitan caminos divergentes. Tal divergencia tiene su origen,
parcialmente, en que las etapas de crecimiento de la economía peruana fueron de “base
angosta” y no generaron dinamismo fuera de ella y, también, porque el incremento de la brecha
entre las aspiraciones de la población y lo que efectivamente están recibiendo.
Fuente: Achard, D. et al (2005), Perú: coyuntura política y escenarios de corto y mediano plazo. PAPEPPNUD.
27
PNUD Nicaragua (2005), Informe de coyuntura PAPEP-PNUD.
Achard, D. et al (2005), Perú: coyuntura política y escenarios de corto y mediano plazo. PAPEP-PNUD.
29
Barrera, A. (2005), “La política y los movimientos sociales”. En: Vanguardia. Ecuador.
30
Ortuño, A. (2006), Panamá: Escenarios socio-políticos de mediano plazo. PAPEP-PNUD Panamá.
28
17
Cuadro 1: América
democracia, 2006
En porcentajes
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Uruguay
América Latina
Latina
Aprobación
gobierno
73
54
62
67
70
23
45
56
60
23
57
57
62
54
(países
seleccionados)*,
Confianza en el
Presidente
Sin partidos no
puede haber
democracia
66
52
51
65
62
10
33
41
50
17
53
42
65
47
64
38
45
53
51
45
50
57
52
64
42
52
71
58
indicadores
Apoyo a la
democracia
74
62
46
56
53
54
41
51
54
56
55
55
77
58
sobre
Satisfacción
con la
democracia
50
39
36
42
33
22
31
34
41
26
40
23
66
38
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador,
Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y
comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Informe Latinobarómetro 2006.
B.3
La mediatización de la política
Un fenómeno de especial relevancia que limita –y a la vez renueva el orden
institucional y que afecta la democracia representativa– es la mediatización de la
política por la televisión y, más recientemente, por los medios de comunicación
horizontales: Internet, celulares, etc. La arena de expresión o representación de los
políticos es cada día más mediática. Los medios articulan sus intereses con las
ideologías de los periodistas, las encuestas de opinión pública, las movilizaciones y
protestas sociales, y los escándalos van constituyendo un potente y fugaz imaginario
político. Por lo general, este espacio mediático sustituye o determina la dinámica de
los sistemas de representación política y condiciona la legitimidad institucional en la
región.
Estaría emergiendo una suerte de democracia de lo público31 donde la ciudadanía y
los otros factores de poder tienden a expresarse con mayor frecuencia a través de los
medios de comunicación de masas. Efectivamente la política en las calles, las
encuestas de opinión pública, los liderazgos y los escándalos y la conspiración política
se expresan cada vez más en los espacios mediáticos. Da la impresión que la
sociedad está cada vez más fragmentada, pero también más integrada con los medios
de comunicación, y más conectada con las nuevas tecnologías de la información. La
18
pregunta es cómo afecta esto a la gobernabilidad democrática. Hipotéticamente, da la
impresión de que se vive una transición entre una esfera pública centrada en las
instituciones políticas, formales o clásicas, hacia una esfera pública organizada por
sistemas de comunicación cada vez más trasnacionalizados y globales. Sería el nuevo
lugar de disputa de los intereses políticos. Este tema se analizará con mayor precisión
más adelante.
Los medios de comunicación se caracterizan, principalmente, por ser los espacios
donde se expresa el poder. Además En América Latina, 17% de sus habitantes
considera que los medios de comunicación son los actores de mayor poder32.
Asimismo, en las rondas de consultas realizadas a 231 líderes de América Latina, 65%
de ellos identificó a los medios de comunicación como uno de los principales poderes
fácticos de la región33.
De acuerdo con datos del Informe Latinobarómetro 2006, la televisión y la radio se
encuentran entre las instituciones más confiables: 69% y 64% de los consultados,
respectivamente, afirma confiar en ellas. Además, la televisión es el medio de
información más utilizado: en 2006, 83% de los latinoamericanos vieron las noticias en
la televisión34.
En Perú, según estudios elaborados en el marco del PAPEP, los medios de
comunicación influyen significativamente en la construcción del campo político,
principalmente a través de un rol fiscalizador del comportamiento político35. También
inciden en la agenda política mediante denuncias periodísticas y sobredimensionando
protestas sociales y jugaron un papel de peso en la mala imagen del Presidente
Toledo. De forma similar, en Nicaragua, las elites entrevistadas señalan que los
medios de comunicación contribuyeron en la lucha contra la corrupción, y que a la vez
son un factor de poder con agenda propia, capaz de ejercer presión sobre el
gobierno36.
Por su parte, en Bolivia los medios de comunicación, en particular la televisión,
también tienen un creciente impacto en el ejercicio de la política37. Los medios son
decisivos en la competencia electoral, la fiscalización de la gestión pública, la pérdida
de confianza en los partidos políticos y la difusión de demandas con fuerte contenido
31
Manin, B. (1992), “Metamorfosis de la representación política”. En: Dos Santos, M. (Coord.) ¿Qué
queda de la Representación Política? Caracas, CLACSO/Nueva Sociedad.
32
Corporación Latinobarómetro (2005), op cit.
33
PNUD (2004), op cit.
34
Corporación Latinobarómetro (2006), op cit.
35
Achard, D. et al (2005), op cit.
36
PNUD Nicaragua (2005), op cit.
19
étnico-cultural. Los medios bolivianos configuran un sistema fragmentado y
heterogéneo: las redes privadas que responden a intereses de grupos empresariales
inciden significativamente en la gestión política, la red estatal que defiende los
intereses del gobierno posee menor influencia y los medios pertenecientes a la Iglesia,
no sometidos a intereses privados o partidarios, gozan de gran legitimidad38.
Recuadro III
Ecuador: la Rebelión de los Forajidos
Ecuador atraviesa una de las peores crisis institucionales de América Latina. La fuerza política
de “las calles”, es un claro reflejo de tal debilidad (*).
La Rebelión de los Forajidos se inició el 13 de abril de 2005, cuando el entonces Presidente
Lucio Gutiérrez llamó "Forajidos" a los ciudadanos que protestaban pacíficamente en su contra.
El 25 de noviembre de 2004 la mayoría gubernamental en el Congreso (el Partido Sociedad
Patriótica de Gutiérrez, el PRE y el PRIAN) reemplazó a siete de los nueve miembros del
Tribunal Constitucional.
Poco después, los veintisiete jueces de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) fueron depuestos y
cambiados por el Congreso, y fueron anulados los procesos judiciales contra Abdalá Bucaram,
Gustavo Noboa y Alberto Dahik.
En vista de los acontecimientos, el 16 de febrero de 2005 aproximadamente 150,000 personas
de toda edad y condición social recorrieron las calles de Quito y llegaron a la Plaza San
Francisco, para protestar frente al Palacio de Gobierno.
Después de esta primera marcha y numerosas acusaciones cruzadas entre el gobierno y la
oposición, sobre quienes encabezaban institucionalmente las marchas, la “rebelión” de la gente
se fue depurando y se terminó convirtiendo en un fenómeno espontáneo. Decenas de miles de
familias empiezan a salir, convocadas por correo electrónico y telefonía celular a las calles. Las
manifestaciones de los "forajidos" prosiguieron. La mayor de ellas se llevó a cabo la noche del
19 de abril, cuando más de un millón de personas se reunieron en el parque de La Carolina y
avanzaron hacia el Palacio de Gobierno para exigir la renuncia del Presidente Gutiérrez.
Finalmente, el 20 de abril Gutiérrez se fugó del país, una vez que el Congreso declara vacante
el cargo de presidente constitucional.
(*) Para mayor detalle véase el informe 25 Años de Democracia en Ecuador (1979-2004).
Fuente: http://exteriores.libertaddigital.com/articulo.php/1276230020
B.4
Los límites de las elites
Un elemento que coadyuva a las crisis institucionales refiere a la debilidad de las elites
dirigentes. Pareciera que las limitaciones de un liderazgo social y político,
particularmente de los grupos de poder, inciden en el bajo perfil institucional de la
mayoría de los países de la región. Por tal motivo, cabe preguntarse qué capacidad
poseen las elites para articular una visión y una práctica nacional para resolver los
problemas socio-institucionales en los marcos de una gobernanza global.
37
PNUD Bolivia (2004), Informe Nacional de Desarrollo Humano en Bolivia 2004. Interculturalismo y
globalización: la Bolivia posible. La Paz: Plural.
38
En este sentido, el estudio de la Corte Nacional Electoral (2004), op cit. muestra que casi 60% de los
bolivianos encuestados obtuvo información sobre la Asamblea Constituyente a través de los medios de
comunicación.
20
Las ideas de Gino Germani y José Medina Echavarría39 sobre las elites nacionales
eran categóricas al respecto. De la lectura de estos autores se puede deducir que ellas
no poseen ni la capacidad ni la disposición para convertirse en grupos dirigentes de
sus sociedades con un sentido de nación, Estado y desarrollo y se limitan a reproducir
una dominación instrumental. En particular, Medina Echavarría sostiene que las elites
presentan tres grandes problemas: a) falta de cultura de austeridad, b) baja capacidad
para articular medios y fines, y c) poca persistencia en la formación de una cultura
política de largo plazo. Seguiría predominando el fenómeno que Gino Germani llamó
“efecto de fusión”, por medio del cual valores modernos pueden ser reinterpretados en
contextos distintos en los países atrasados para finalmente reforzar estructuras
tradicionales40. En términos más políticos-institucionales, Robert Dahl (1971)41 atribuye
un valor estratégico al comportamiento de las elites en la evolución de la democracia.
En el Informe Latinobarómetro (2006), se señala que más 66% de los
latinoamericanos considera que los países son gobernados por unos pocos grupos
poderosos que sólo buscan su beneficio personal. Inclusive, en Ecuador, Nicaragua,
Panamá y Guatemala, menos de 20% de sus habitantes cree que se gobierna para
beneficiar a toda la población42.
La percepción de las elites es de especial relevancia. Por ejemplo, en Argentina, las
elites están parcialmente “sintonizadas” con la percepción de los ciudadanos, ya que a
diferencia de estos muestran cierta renuencia a valorar la evolución de los años
recientes. Las mayores discrepancias se observan entre los empresarios, ya que sólo
17% considera que la pobreza (que incluye el desempleo) es el principal problema del
país, mientras que 30.2% de los argentinos encuestados mencionó el desempleo y la
pobreza como los dos aspectos que más deben mejorar en el país43.
En Honduras, el desprestigio de las elites afecta particularmente a los jueces (51% de
los hondureños no confía en ellos) y a los diputados del Congreso Nacional. El grupo
más afectado es el de los diputados (71% de la población afirma desconfiar en ellos),
debido tanto a la forma en que se escogen los candidatos (según las elites
consultadas, se basa en intereses sectarios), como a la corrupción44. Para 81% de los
entrevistados la corrupción es un problema grave en Honduras. Además, las
39
Véase Medina Echavarría, J. (1964), Consideraciones sociológicas sobre el desarrollo económico de
América Latina. Buenos Aires: Solar / Hachette.
40
Véase Germani, G. (1966), Política y sociedad en una época de transición. Paidós: Buenos Aires.
41
Véase Dahl, R. (1971), Polyarchy; participation and opposition. New Haven: Yale University Press.
42
Corporación Latinobarómetro (2006), op cit.
43
PNUD Argentina (2005), op cit.
44
Al respecto, 51% de las elites señaló que los lugares en las planillas pueden ser comprados. Por otra
parte, varios entrevistados mencionaron episodios en los que determinados grupos económicos
21
encuestas de opinión pública reflejan que 54% de los hondureños cree que los
diputados defienden los intereses “de los ricos, de los poderosos” y 67% que “están
más cerca de los terratenientes” que de los campesinos45.
En el caso del Perú, algunos entrevistados afirman que “el principal problema es (…)
la falta de liderazgo y (…) la calidad de la clase política”. Mientras que otros señalan
con respecto a la clase política que “¿cómo creerle a estos señores que van trabajar
por todos, por el bienestar de la gente? Cuando uno ve cosas (…) los congresistas van
a tener una bonificación por las fiestas patrias de 80,000 soles, cuando mucha gente
tiene la aspiración al sueldo mínimo que son 400 soles (…)”46.
La corrupción es un indicador del grado de solidez de las normas e instituciones con
respecto al comportamiento de la sociedad y, particularmente, de las elites. Existiría
una suerte de choque entre la demanda de orden institucional y reglas del juego claras
y contundentes por parte de las elites y el funcionamiento institucional de la sociedad,
donde en buena parte de la región los niveles de corrupción son muy altos (o aparecen
como muy altos) para la mayoría de la sociedad. No pocas crisis de gobernabilidad se
han dado en la región como consecuencia de una percepción generalizada de
corrupción en las elites.
En efecto, en el Cuadro 2 se advierte que los países con la mejor posición en el Índice
de Percepción de la Corrupción –elaborado por Transparency International– son
aquellos con mayor estabilidad institucional. Tal es el caso de Chile y Uruguay que
ocupan los lugares 21 y 32, respectivamente. En cambio, Argentina, y Bolivia –que
han atravesado fuertes crisis institucionales en los últimos años– se ubican en la parte
inferior del ranking.47
obtuvieron la aprobación de leyes que los favorecen y que en muchos casos los legisladores actúan en
función de sus propios objetivos. PNUD Honduras (2005), op cit.
45
PNUD Honduras (2005), op cit.
46
Achard, D. et al. (2005), op cit.
47
El Índice de Percepción de la Corrupción clasifica a los países según el grado en que se percibe la
corrupción existente entre funcionarios públicos y políticos. Para mayor detalle véase Transparency
International www.transparency.org.
22
Cuadro 2: América Latina (países seleccionados)* Índice de percepción de la
corrupción (IPC), 2005
En orden descendente
País
Chile
Uruguay
Colombia
Brasil
México
Panamá
Perú
Argentina
Honduras
Nicaragua
Bolivia
Ecuador
Guatemala
Ranking
21
32
55
62
65
65
65
97
107
107
117
117
117
IPC
7.3
5.9
4.0
3.7
3.5
3.5
3.5
2.8
2.6
2.6
2.5
2.5
2.5
Fuente: elaboración propia sobre la base de
datos de Transparency International.
Un análisis concreto sobre las elites mismas, su composición, formas de socialización,
orientaciones, etc. ayudaría a una mejor construcción del mapa político institucional.
Sin lugar a dudas, es un tema clave para poder efectuar un diagnóstico detallado
sobre la gobernabilidad democrática en la región48.
B.5
La expansión multicultural y el pluralismo
Un tema de gran influencia en el orden institucional es el de las nuevas
manifestaciones
multiculturales,
especialmente
de
los
denominados
“pueblos
originarios”, indígenas o de origen africano y la debilidad de los sistemas
institucionales de la democracia y el desarrollo para procesarlos. Con la llegada de la
democracia a América Latina se expandió un nuevo multiculturalismo, que reemplaza
y cuestiona los modelos homogenizadores del Estado-nación, reclamando derechos
culturales y poder político en el marco de las especificidades culturales. Hoy la
cuestión radica no sólo en la admisión de estas realidades sino también en el
reconocimiento explicito de estas nuevas identidades, lo que coloca formidables
desafíos al pluralismo democrático.
Las demandas de participación y cambio por parte de los pueblos originarios recorren
gran parte de América Latina y están modificando de forma significativa del orden
institucional.
El movimiento indígena en Ecuador es de los más organizados de América Latina. Su
origen se remonta a la década del ochenta, cuando se creó la Confederación de
Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE). Las luchas que llevó a cabo esta
48
Para mayor detalle sobre las orientaciones políticas de las elites políticas, empresariales y de
especialistas véase González, L. E. (2006a), Situación actual y perspectivas de América Latina según
elites influyentes de la región. PAPEP-PNUD.
23
confederación en la década del noventa convirtieron al movimiento en una fuerza
poderosa que, además de abogar por las demandas indígenas, se convirtió en líder de
la resistencia al neoliberalismo49. Posteriormente, en 1997 la CONAIE fundó el partido
Pachakutik para participar en la contienda electoral; tres años después, la CONAIE se
unió a los militares liderados por Lucio Gutiérrez para derrocar al entonces presidente
Mahuad y generaron una alianza política que llevó a Gutiérrez ganar las elecciones de
200250.
La necesidad de participación y cambio es uno de los temas que aborda el Informe
Nacional de Desarrollo Humano de Guatemala51. En este informe se destacan las
diferencias en términos de salud, educación y participación política, entre otros, que
afectan a los pueblos originarios. Con relación a tales diferencias, el INDH advierte
que si bien a partir de la firma de los Acuerdos de Paz hubo progresos significativos
(durante el período 1985-2005 hubo dos ministros de educación y un ministro de
cultura, así como siete viceministros, pertenecientes a la comunidad indígena), aún
falta incrementar la participación indígena en la toma de decisiones, especialmente en
materia de políticas públicas. Además se subraya la necesidad de incorporar las
formas de organización, representación y ejercicio del poder propios de la cultura
maya.
En el caso de Bolivia, los datos del Censo de población de 1992 muestran que 25% de
los bolivianos se considera aymará, 31% quechua, 6%, parte de otros grupos
indígenas y 38% se siente parte de múltiples identidades. Estos datos revelan un alto
grado de multiculturalismo que se da en espacios interculturales. De acuerdo con la
encuesta realizada para el IDH 2004, 64% de los aymará también se percibe como
mestizo, al igual que 89% de los quechuas. Y, en promedio, 76% de los bolivianos se
siente mestizo52. En las elecciones llevadas a cabo en diciembre de 2005, Evo
Morales –de origen aymará– fue elegido presidente del país con 53.7%; es decir, con
la mayoría absoluta. La cuestión es cómo el multiculturalismo evoluciona hacia un
pluralismo democrático.
Entre las elites –como se señala en el Observatorio Regional– la actitud hacia los
conflictos étnicos no es homogénea. Aunque sólo se realizaron preguntas referidas a
conflictos étnicos en México, Argentina y Estados Unidos, “el ordenamiento de las
49
Zamosc, realiza un importante análisis sobre la trayectoria de este movimiento. Zamosc, L. “The Indian
Movement and Political Democracy in Ecuador”. En: Latin American Politics and Society. En prensa.
50
Hoy en día se tiene registro de más de dos mil comunidades indígenas que funcionan como entidades
auto-reguladas, basadas en la autoridad de sus asambleas. Zamosc, L. op cit.
51
PNUD Guatemala (2005), Informe nacional de Desarrollo Humano 2005. Diversidad étnico-cultural: la
ciudadanía en un Estado plural. Guatemala: PNUD.
52
PNUD Bolivia (2004), op cit.
24
posiciones parece sugerir que, cuanto más grande la población indígena y más
reciente el conflicto, mayor sería la propensión a considerarlos amenazas, mientras
que, con una mirada más abstracta, los estadounidenses tienden a considerarlos
como oportunidades para la democracia. En la ronda de México, los conflictos étnicos
son considerados mayormente una amenaza (39%) en relación a la consolidación de
la democracia en los países de la región. En cambio, tanto en Estados Unidos como
en Argentina la mayoría tiende a verlos como una oportunidad: seis de cada diez
consultados (60%) en Estados Unidos y cuatro de cada diez (50%) en Argentina los ve
desde una óptica positiva.”53
B.6
Los límites institucionales de la participación de femenina
A pesar de los avances registrados por las mujeres en materia de políticas públicas y
participación política, aún existen importantes distancias entre los cambios
socioeconómicos, demográficos, del mercado laboral, los cambios culturales, y los
límites de los actores político-institucionales para procesar los cambios y las
demandas en función de la equidad de género. Esto limita la calidad de la democracia
y afecta negativamente la gobernabilidad democrática.
La equidad de género es un importante indicador del grado de democracia de un
sistema político, puesto que la paridad de género no es una cuestión exclusiva de las
mujeres. La paridad involucra la cualidad de la democracia en cuanto a su capacidad
para reducir la brecha entre el discurso sobre la igualdad de derechos y alcanzar la
igualdad de opciones para los ciudadanos y las ciudadanas de un país.
La desigualdad de género es producto de un conjunto de desigualdades culturales y
políticas que se refuerzan mutuamente. Ellas condicionan el menor acceso de las
mujeres a derechos de propiedad, riqueza y educación, limitando su acceso a los
mercados laborales y, en general, a las esferas de poder.54
La evidencia empírica refleja que la participación política de la mujer en los países
sujetos a estudio se ha incrementado, aunque sigue siendo baja. Si bien en Argentina,
Bolivia, Brasil, Ecuador, Honduras, México, Panamá y Perú se han establecido cuotas
que determinan un nivel mínimo de representación –entre 20% y 40%– para las
mujeres en las listas partidarias de elecciones legislativas, sólo en Argentina la
participación relativa de la mujer en el Parlamento es superior a 30%. De hecho en los
demás países, este porcentaje oscila entre 23% (México) y 6% (Honduras)55.
53
González, L. E. (2006a), op cit.
Para mayor detalle véase WDR 2006, Pp. 37-40. Banco Mundial (2006), Informe sobre el desarrollo
mundial 2006. Equidad y desarrollo. Bogotá: Banco Mundial, Mayol Ediciones, Mundi-Prensa.
55
CEPAL (2006b), Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2005. Santiago de Chile: PNUD.
54
25
Cuadro 3: América Latina (países seleccionados)*, participación femenina en el
Parlamento, 2005
En porcentajes
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Uruguay
1990
2005
6
9
5
s/d
5
5
7
10
12
15
8
6
6
Var
34
19
9
13
12
16
8
6
23
21
17
18
12
28
10
4
7
11
1
-4
11
6
9
12
6
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP
(Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y
Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y
comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Anuario
Estadístico de América Latina y el Caribe 2005, CEPAL (2006b)
Varios estudios insisten en que para alcanzar una mejor distribución en las decisiones
políticas las mujeres y los movimientos de género deben superar múltiples barreras.
Entre ellas sobresale que muchas mujeres siguen siendo las principales responsables
por el cuidado del hogar y de los hijos. Mientras en los hogares no exista una
distribución más equitativa de las responsabilidades domésticas y no se implementen
políticas públicas a favor de la familia, los costos de lograr una carrera política y
cumplir con las responsabilidades familiares seguirán siendo excesivamente altos para
muchas mujeres56. En segundo lugar, a menos que sea superado el modelo tradicional
de “vida política”, las mujeres seguirán estando excluidas de las altas esferas del
poder. Dado que los varones han dominado siempre la escena política, muchas
instituciones han sido acondicionadas para los estándares, estilos de vida y actitudes
políticas de ellos57. En tercer lugar, las mujeres deben seguir abriéndose camino en los
ministerios y comités relacionados con la política exterior, la economía y los
presupuestos si desean influir en el desarrollo económico, político y social de la región.
Si bien este hay importantes referentes en la política58, las mujeres suelen quedar
relegadas a las áreas de ambiente, salud, familia y educación. Además, las conquistas
de las mujeres durante un gobierno no siempre continúan. En muchos casos la
56
Buvinic, M. y Roza, V. (2004), Women, Politics and Democratic Prospects in Latin America. Sustainable
Development Deparment Technical papers series, WID 108. www.iadb.org/sds/doc/women.pdf
57
Shvedova, N. (2002), “Obstáculos para la participación de la mujer en el Parlamento”. En: MéndezMontalvo, M y Ballington, J. (Eds.), Mujeres en el Parlamento: más allá de los números. Estocolmo:
Institute for Democracy and Electoral Assistance
26
participación política de la mujer se relaciona estrechamente con los juegos de poder
en el gobierno de turno59.
Este tema debe ser investigado con mayor profundidad, especialmente en términos de
la calidad de la democracia, la gobernabilidad y los escenarios de cambio posibles.
B.7
Las oposiciones territoriales
Por otra parte, se están generando nuevos conflictos y oposiciones entre lo global, lo
local y lo nacional. Los cambios ocurridos en los últimos veinte años afectaron las
relaciones entre lo territorial (municipal o regional) lo nacional y lo global. Hoy los
territorios o regiones buscan formas propias de legitimad democrática, autonomía en lo
nacional y conexión directa con la globalización, demandas y aspiraciones que se
traducen en tensiones y, en algunos casos, fuertes crisis político-institucionales. Hay
en este plano también un nuevo orden institucional emergente.
Este fenómeno se observa claramente en Bolivia, cuyas elites mencionan a los
factores regionales como uno de los componentes centrales de la crisis. Los cambios
ocurridos en la economía de las distintas regiones son considerados como desafíos
para el funcionamiento tradicional de la política boliviana, pero aquello que los
convierte en aspectos críticos es la incapacidad de la política para responder
adecuadamente. Algunos de los entrevistados son especialmente críticos con los
dirigentes de Santa Cruz de la Sierra, a quienes acusan de carecer de la creatividad
necesaria para pensar de forma global los problemas del país. En efecto, existe una
suerte de “empate social”, estructurado alrededor de dos agendas altamente
polarizadas, contrapuestas y con legitimidad insuficiente para imponer objetivos
generales. Estas son, la Agenda de Octubre y la Agenda de Enero. La primera tiene
como eje discursivo la nacionalización de los hidrocarburos, hace énfasis en lo
sociopolítico, se articula en torno a movimientos sociales e indígenas y es liderada por
el MAS y por la Federación de Juntas Vecinales de El Alto. Por el contrario, el eje
discursivo de la Agenda de Enero es orientado por la idea de autonomías
departamentales, hace mayor énfasis en cuestiones económicas, es aceptada por los
sectores cívico-empresariales y es liderada por el Comité Cívico de Santa Cruz.
El resultado de las elecciones generales en Bolivia con la contundente victoria del
MAS coloca la evolución de los temas mencionados bajo otros términos
58
Tal es el caso de Argentina, que en este momento tiene como Ministra de Economía a Felisa Miceli y
de Chile, que en enero de 2006 eligió por primera vez a una mujer –Michelle Bachelet– como Presidente
de la República.
59
Buvinic, M y Roza, V. (2004), op. cit.
27
Recuadro IV
Elecciones en Bolivia (12/2005). Análisis post lectoral y tendencias detectadas
Una fuerza política, el MAS, obtuvo el respaldo de la mayoría absoluta, alcanzando el 54 % de
los votos (aprox.). Se trata de un resultado inusual en la historia democrática de Bolivia.
Gracias al resultado, el MAS está en situación de privilegio para organizar un nuevo ciclo. La
cuestión reside en saber en qué grado el MAS (y los otros actores en juego) procederá con
propuestas y acuerdos que conduzcan a políticas que permitan fortalecer la democracia y el
desarrollo, se limite a una dinámica nacional popular o fracase con nuevos escenarios de
conflictos.
El electorado ha diferenciado su voto en las categorías nacional y departamental,
estableciendo de esta manera un control y un equilibrio entre el poder central y los poderes
departamentales. Para la elección de prefectos el MAS sólo ganó en dos de los nueve
departamentos, mientras que para Presidente se impuso en cinco. En los departamentos en
que el MAS obtuvo su mayor votación absoluta y relativa, particularmente en La Paz y
Cochabamba, la población a nivel departamental le dio la mayoría a líderes de la oposición. El
MAS tuvo un importante caudal de votos en Santa Cruz de la Sierra.
Estos datos muestran un comportamiento complejo y racional del votante que da el piso para la
renovación del sistema político. Bolivia tiene la oportunidad de recrear un sistema partidario.
Algunos de los prefectos electos convocaron a los colegas para conformar un poder
departamental frente al poder central. Esto podría ser el eje de un nuevo conflicto entre el
Poder Central y los Poderes Regionales.
Las orientaciones políticas del MAS combinarían líneas duras con políticas de negociación.
Entre las líneas duras sobresalen la nacionalización de los hidrocarburos, la conformación de
un Concejo pre-Constituyente con fuerte presencia de actores corporativos, la realización de la
Asamblea Constituyente, el reparto de tierras en el oriente boliviano de acuerdo con la Ley
IMRA y la reorientación de la política del cultivo de coca en favor del campesino. En otras áreas
importantes, como el régimen de autonomías, políticas sociales, económicas o sectoriales, es
posible que surjan espacios de negociación. Esto supone la búsqueda de un Estado nacional
popular fuerte neo corporativo, proclive a la ampliación de elites.
En el plano externo se reforzaría la coalición sudamericana y las vinculaciones con Argentina,
Brasil, Cuba, Uruguay y Venezuela, y se buscaría mayor articulación con la UE, en especial
con España. Habría disposición de negociar y no enfrentarse con EE.UU.
A corto plazo, la coyuntura económica es favorable. El 2005 se cerró con un crecimiento del
orden del 3.9% -sustentado en el crecimiento de las exportaciones del 17%-, una inflación
moderada del 5.3% y un déficit fiscal del 2.8%. Para el 2006, se prevé un crecimiento del 4%,
una inflación menor del 3.4%, y un déficit fiscal no mayor al 3%.
Los depósitos bancarios continuaron en alza, casi sin interrupciones US$2,930 en diciembre de
2005. Se trata de una tendencia iniciada a mediados del año pasado. Las reservas
internacionales netas alcanzaron un nivel de US$2,200 millones. Las elecciones presidenciales
no afectaron el nivel de depósitos del sistema bancario.
En síntesis, la nueva coyuntura política en Bolivia, junto con las perspectivas económicas de
corto y mediano plazo, permiten pensar en una oportunidad de recrear y fortalecer la
democracia y el desarrollo en el país, a partir de políticas de inclusión y apertura social.
En Ecuador, con un proceso democrático igualmente accidentado que el boliviano, a
partir de las consultas realizadas en la misión exploratoria, también se advierte una
significativa fractura regional, dada por la presencia de tres voluntades diferenciadas:
28
la de la Sierra Norte (Quito), la de la Sierra Sur (Cuenca) y la de la Costa (Guayaquil).
Y la representación política tampoco parece contar con una propuesta o identidad de
carácter nacional. El conflicto con Perú de 1995 fue un factor unificador, pero de
carácter temporal.
Con relación a Estados Unidos se advierten importantes diferencias de opinión.
Mientras que en Colombia, Honduras, Guatemala y Nicaragua más de 65% de los
encuestados por el Latinobarómetro 2005 tiene una buena opinión de dicho país, en
Venezuela, Uruguay y la Argentina, el porcentaje cae a 41%, 38% y 32%
respectivamente60.
En cuanto a los factores externos perjudiciales para Honduras, 54% de las elites
consultadas mencionó a los organismos internacionales y sus paquetes de medidas y
17% a los Estados Unidos61. En Nicaragua, por su parte, las elites señalaron que
Estados Unidos y los organismos internacionales son los actores externos con mayor
capacidad de influir negativamente, seguidos por la comunidad internacional (Unión
Europea, países nórdicos) y Hugo Chávez62.
De igual modo, las elites consultadas en Bolivia, afirmaron que los factores externos –
fundamentalmente las empresas transnacionales– agravan los problemas, mientras
que para algunos entrevistados los países de la región constituyen un factor
positivo.63.
Además de los problemas mencionados, debe estudiarse la situación del poder judicial
en América Latina64, tanto por su complejidad como por su relevancia, ya que la
autonomía e independencia de quienes tienen a su cargo la justicia es fundamental
para la gobernabilidad democrática.
A.8
El déficit de la efectividad judicial
Finalmente, para ejemplificar una serie de temas vinculados a la institucionalización de
los países latinoamericanos (presentes entre las preocupaciones de la opinión pública
y de los líderes consultados por el Proyecto), pueden ser útiles el Índice de Efectividad
60
Corporación Latinobarómetro (2005), op cit.
PNUD Honduras (2005), op cit.
62
Vega, J. E. (2006), Nicaragua: escenarios de corto y mediano plazo. PAPEP-PNUD.
63
Por tales motivos, el PAPEP está realizando un estudio de las percepciones y opiniones de las
dirigencias latinoamericanas y de Estados Unidos como complemento de los casos nacionales y para dar
respuesta a demandas en diferentes países latinoamericanos. El propósito del Observatorio Regional es
elaborar un análisis comprehensivo de la mirada de las dirigencias de los países más influyentes de la
región –Argentina, Brasil, México– y de Estados Unidos sobre América Latina y su agenda futura.
64
Después de los Partidos Políticos y el Congreso, el Poder Judicial es la institución gubernamental que
mayor desconfianza genera a los latinoamericanos: sólo 312% de ellos dice confiar en el Poder Judicial,
Corporación Latinobarómetro (2005), op cit.
61
29
Judicial/Legal y el Índice Ética en el Sector Público, elaborados por Kaufmann65. El
primero se realiza a partir de las respuestas positivas de las empresas (nacionales o
radicadas en el país considerado) a las preguntas sobre independencia judicial,
sobornos judiciales, calidad del marco legal, protección de la propiedad y efectividad
parlamentaria y policial66. El segundo representa el porcentaje de empresas que
asignan un puntaje satisfactorio a la honestidad de los políticos, al favoritismo (o su
ausencia) en las compras del sector, al desvío de fondos públicos, la confianza en el
correo, y la frecuencia de sobornos en trámites, servicios públicos e impuestos.
El Cuadro 4 presenta los valores de los dos índices de Kaufmann para diecisiete
países latinoamericanos. La lista de países está ordenada de mayor a menor grado de
institucionalización según el criterio de Efectividad Judicial/Legal.
Cuadro 4: Indicadores
latinoamericanos, 2004
Países
Chile
Uruguay
Costa Rica
Brasil
El Salvador
Colombia
México
Panamá
Honduras
Perú
Nicaragua
Ecuador
Guatemala
Paraguay
Bolivia
Venezuela
Argentina
básicos
de
institucionalización
Efectividad Judicial-Legal
Porcentaje
Rango
66.8
1
50.5
2
47.2
3
41.5
4
33.9
5
30.0
6
29.8
7
25.9
8
17.6
9
17.5
10
16.3
11
15.0
12
14.6
13
13.4
14
13.2
15
12.8
16
12.3
17
de
los
países
Ética en el Sector Público
Porcentaje
Rango
62.9
1
40.9
2
34.2
5
35.2
4
38.2
3
22.6
8
23.3
7
20.3
10
11.3
16
23.5
6
18,6
11
12.1
15
16.7
12
10.2
17
14.5
13
12.9
14
21.8
9
Nota:
Índice de Efectividad Judicial - Legal: porcentaje de empresas del país que otorgan puntaje satisfactorio a
las preguntas sobre independencia judicial, sobornos judiciales, calidad del marco legal, protección de la
propiedad, y efectividad parlamentaria y policial.
Índice de Ética en el Sector Público: porcentaje de empresas del país que otorgan puntaje satisfactorio a
la honestidad de los políticos, favoritismo en las compras del sector público, desvío de fondos públicos,
confianza en el correo, y frecuencia promedio de sobornos (coimas, mordidas) en trámites, servicios
públicos e impuestos.
Fuente: Kaufmann, D. (2004)
Las crisis político institucionales y las situaciones de riesgo político muestran las
situaciones críticas por las que atraviesan las grandes democracias en la región.
Como se ha visto, ella está alimentada por una serie de tendencias empíricas que
65
Kaufmann, D. (2004): “Corruption, Governance and Security: Challenges for the Rich Countries and the
World”, World Bank, Global Competitiveness Report. Para mayor detalle véase González, L. E. (2005), op
cit.
66
Esto incluye toda la problemática de la (in)seguridad personal y de respeto a los derechos humanos.
30
estarían prefigurando un nuevo mapa político institucional y la necesidad de adecuar e
innovar nuevas estrategias de gobernabilidad. Si bien es necesario estudiar mejor
estas tendencias, muy probablemente ellas estén asociadas con los cambios que
están viviendo las sociedades nacionales.
I.2
PROBLEMAS DE EQUIDAD Y POBREZA
Las políticas de reforma estructural que experimentaron los países de la región
generaron un conjunto de transformaciones socio-económicas que modificaron la
conformación de las diferentes sociedades nacionales.
Como se aprecia más adelante, uno de los cambios más significativos ha sido la
creciente complejización de los procesos de diferenciación social que han afectado la
calidad de las formas de reproducción social y colocado los temas de desigualdad y
pobreza en el centro de las preocupaciones objetivas y subjetivas de estas sociedades
y como uno de las factores claves que inciden en la gobernabilidad democrática de
estos países.
La idea de igualdad política inherente a la de ciudadanía es un medio de compensar
desigualdades sociales en función de una ética social y se relaciona directamente con
el concepto de libertad. Éste, en la medida que respalda la idea de que la diversidad
es un valor constitutivo de la propia libertad, supone que al reconocer libertades
diversas la igualdad tiende a involucrar la libertad de todos. La democracia por si
misma no garantiza una convergencia hacia la igualdad social, más bien es el
resultado de la acción individual y colectiva de una determinada sociedad.
La inequidad se refiere tanto a los diferentes niveles de desigualdad social (ingresos,
empleo, acceso a servicios, consumo, participación social y en general a los sistemas
de distribución de poder y reconocimiento sociocultural) como a las disposiciones
subjetivas de una sociedad que no sólo reconocen las situaciones desiguales sino muy
especialmente la desigualdad (o ausencia) de acceso a oportunidades y al desarrollo
de capacidades de los distintos grupos sociales para participar y reproducirse social y
culturalmente con relación a su valores y aspiraciones especificas67. Precisamente, por
67
Sen (1995) señala que, en general, todas las teorías éticas, sociales y políticas incorporan alguna
noción de igualdad, aunque defiendan la igualdad en otros ámbitos. El ámbito de exigencia de la igualdad
debe ser el de la libertad y potencialidad para lograr los proyectos individuales. Un problema grave es que
en la actual percepción, la igualdad no se establece como exigencia en ningún ámbito ni su relación con
la utopía socialmente compartida. Este fenómeno refuerza el sentimiento de injusticia frente a las
desigualdades y a la falta de reconocimiento, lo cual provoca grandes frustraciones. Sen, A. (1995),
Nuevo examen de la desigualdad. Madrid: Alianza.
31
esto, la pobreza y la exclusión social pueden ser comprendidas como privación de
capacidades y constituyen el lado más oscuro de la desigualdad social68.
Enfrentar la cuestión de la pobreza y la inequidad no solo implica registrar estadísticas
o elaborar políticas sectoriales diferenciadas para tratar el problema, sino sobre todo
potenciar la acción de las sociedades y los Estados para generar políticas que
fortalezcan las capacidades ciudadanas de los más pobres y excluidos. Los mismos
pobres y/o discriminados estarían buscando transformar sus necesidades en
demandas que se expresen en el sistema político y generen resultados. Lo que está
en juego en la gestión de la gobernabilidad democrática progresiva es la ampliación de
la ciudadanía social y el logro de una ciudadanía activa, que mantenga no obstante los
umbrales mínimos de funcionamiento de la economía y las instituciones.
A.
Tendencias con relación a la pobreza y la desigualdad en América Latina
A.1. Crecieron las brechas entre los países en desarrollo y los países
industrializados
De acuerdo con datos del IDH, el crecimiento del PIB per capita es superior en los
países de ingresos altos de la OCDE. Así, entre 1975 y 2003 la tasa de crecimiento
promedio anual del PIB per capita para América Latina ascendió a 0.6%, mientras que
para los países OCDE con altos ingresos fue 2.2%. También puede verse la pérdida
de participación relativa de América Latina en el PIB mundial: en 2000 el PIB de la
región representaba 6.3% del total mundial y en 2005 disminuyó a 5.6%. Por su parte,
el producto de los países OCDE de altos ingresos muestra una leve tendencia a la
baja, a diferencia de los países asiáticos –primordialmente Asia oriental y el Pacífico–,
cuyo PIB ha ido adquiriendo mayor peso relativo. La perspectiva económica para la
68
Sen no está acuerdo con el uso “indiscriminado” del término “exclusión social”, asociado a la noción de
pobreza como privación de capacidades. Si se entiende la pobreza como bajos ingresos, entonces se
distancia de la noción de exclusión social, pero si se la entiende como privación de capacidades, puede
vincularse con ella. Si bien poseer bajos ingresos implica vivir con privaciones, ellos no son la única
influencia en este aspecto. Sen retoma la filosofía aristotélica y afirma que una vida empobrecida es
aquélla en la que se carece de libertad para ejercer actividades consideradas importantes para una
persona. La pobreza, en este enfoque, puede entenderse como privación de capacidades. Existen
capacidades y funcionamientos que las personas tienen buenas razones para valorar; por ejemplo, ser
parte de la vida de una comunidad sin sentimientos de vergüenza, autocensura, discriminación, etc. La
exclusión de relaciones sociales puede derivar en otras privaciones que limiten oportunidades de vida;
e.g. ser excluido de la oportunidad de tener trabajo o de recibir créditos. A su vez, esto puede redundar en
empobrecimiento económico, que puede generar privaciones adicionales. “La exclusión social puede, así,
ser una parte constitutiva de la privación de capacidades así como una causa instrumental de los diversos
fracasos de capacidades” Más aún, la expansión de la opción colectiva racional dentro de una sociedad,
permite –a la vez– optimizar resultados individuales y colectivos. Es decir, posibilita opciones más justas y
eficientes que involucren tendencialmente a toda la sociedad. Sen, A. (1997), Bienestar, justicia y
mercado. Barcelona: Paidós; y Sen, A. (2000), “Culture and Development”. En: World Bank Tokyo
Meeting. Tokio.
32
región es relativamente promisoria, aunque esto no garantiza que se avance ni en
equidad ni en la disminución de la pobreza69.
Gráfico 2: PIB mundial desagregado por región: 2000 y 2005
Estructura porcentual vertical
6.3%
3.5%
3.4%
5.1%
3.0%
1.5%
1.9%
5.6%
6.8%
5.0%
1.4%
2.2%
1.1%
1.4%
77.6%
América Latina y el Caribe
Medio Oriente y Africa del Norte
Asia del Sur
Países OECD altos ingresos
74.3%
Asia Oriental y el Pacífico
Europa y Asia Central
Africa Sub-Sahariana
Países no-OECD altos ingresos
Fuente: elaboración propia sobre la base de World Development Indicators, Banco Mundial, 2006.
A.2
América Latina es la segunda región más desigual del mundo y se han
incrementado las disparidades entre los países
Sólo es superada por el África Sub-sahariana70.Según cifras del IDH 2005, el
coeficiente de Gini de la región alcanza 0.571 y el de los países OCDE de altos
ingresos, 0.368.
Si bien en algunos países el coeficiente de Gini disminuyó (Uruguay, México,
Guatemala, Colombia, Honduras y Brasil) entre 1990 y 2005, en otros países se
mantuvo invariable (Chile, Nicaragua y Panamá) y en otros, aumentó (Argentina,
Bolivia y Ecuador). Más aún, en 2005 solamente Uruguay puede incluirse entre los
países con baja desigualdad y gran parte de los países de la región posee niveles de
desigualdad altos o muy altos (Brasil, la Argentina y Honduras)71.
69
CEPAL (2006c), Informe de proyecciones macroeconómicas para el proyecto PNUD-PAPEP. Centro de
Proyecciones División de Estadísticas y Proyecciones Económicas CEPAL.
70
Para mayor detalle véase UNDP (2005), Human Development Report 2005. International Cooperation
at a Crossroads: Aid, trade and security in an unequal world. New York: Hoeschtetter Printing Co.
71
De acuerdo con CEPAL (2005), el nivel de desigualdad puede clasificarse en cuatro grupos: Baja (Gini
oscila entre 0 y 0.4699); Media (Gini entre 0.4700 y 0.5199); Alta (Gini toma valores entre 0.5200 y
0.5799), Muy alta (Gini oscila entre 0.5800 y 1). CEPAL (2005), Objetivos de Desarrollo del Milenio: una
mirada
desde
América
Latina
y
el
Caribe.
Santiago
de
Chile:
CEPAL.
www.eclac.cl/cgibin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/1/21541/P21541.xml&xsl=/tpl/p9f.xsl&base=/tpl/t
op-bottom.xsl.
33
Gráfico 3: América Latina (países seleccionados)*, Coeficiente de Gini, 1990 y
2005
0.650
Países con mayor desigualdad
Bol
Bra
0.600
Nic
Col
Pan
0.550
2005
Hon
Chi
Arg
Ecu
Gua
Méx
0.500
Uru
0.450
Países con menor desigualdad
0.400
0.400
0.450
0.500
0.550
0.600
0.650
1990
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador,
Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia
y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006, CEPAL
En el Informe de Desarrollo Humano 2006, se desagrega el Índice de Desarrollo
Humano (IDH) por quintiles de ingreso para 13 países, entre los que se incluyen
Bolivia y Nicaragua. El 20% más rico de los bolivianos se ubica dentro del grupo de
alto desarrollo humano, con un IDH similar al de Polonia y de Argentina; mientras que
el IDH 20% más pobre es comparable al de países como Pakistán y Camboya, que
ocupan las últimas posiciones de los países con desarrollo humano medio. La brecha
entre el 20% más rico y el 20% más pobre de Bolivia equivale a 97 lugares en la
escala global de IDH72. Es probable que, con diferencias según el caso, esta
disparidad se reproduzca en el resto de los países.
Con relación a la tasa de mortalidad infantil, un estudio elaborado por CEPAL
(2006a)73, muestra que la brecha entre países ha crecido. La tasa de mortalidad
infantil de América Latina se ha reducido sistemáticamente durante los últimos quince
años, pero su heterogeneidad se ha incrementado. El coeficiente de variación74 pasa
de 41.8% en el quinquenio 1990-1995 a 44.9% en el quinquenio 2000-2005. Este
mayor coeficiente de variación implica mayor desigualdad, dada la tendencia de las
brechas: los mayores niveles de mortalidad se observan, en términos generales, en los
países más pobres (CEPAL, 2006a). Además, la cantidad de países cuya tasa de
72
Para mayor detalle véase UNDP (2006), Human Development Report. 2006. Beyond Scarcity: Power,
poverty and the global water crisis. New York: Palgrave Macmillan, p. 270
73
CEPAL (2006a), Panorama Social de América Latina 2005. Santiago de Chile: PNUD. Pp. 184-185.
74
El coeficiente de variación se calcula como el cociente entre la desviación estándar y la media.
34
mortalidad infantil (siete) se encuentra por encima del promedio regional se mantiene
constante entre quinquenios.
Gráfico 4: América Latina (países seleccionados)*, Tasa de mortalidad infantil
por cada mil nacidos vivos, 1990-1995 y 2000-2005
En porcentajes
América Latina
Uruguay
Perú
Panamá
Nicaragua
México
Honduras
Guatemala
El Salvador
Ecuador
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
Argentina
0
10
20
30
40
50
1990-1995
60
70
80
2000-2005
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador,
Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Panorama Social de América Latina 2005,
CEPAL
A.3
Las brechas al interior de los países han aumentado o se han mantenido
En buena parte de ellos creció la participación del 20% más rico de la población en los
ingresos de las personas, mientras que la del 20% más pobre se mantuvo constante o
disminuyó. Por ejemplo, en Colombia, entre 1990 y 2005, el peso relativo del 20% más
rico de la población creció más de 5 puntos (de 57.8% a 63.0%) y en Ecuador el
incremento fue de 4.4 puntos porcentuales. Como contraparte, en Guatemala y en
Honduras, el 20% más rico de la población perdió 3.4 y 3.3 puntos porcentuales de
ingresos, respectivamente. Sin embargo, la participación del 20% más pobre se
mantuvo casi constante; es decir, que los quintiles medios incrementaron su peso
relativo. La desagregación de la población en zonas rurales y urbanas muestra un
nivel de concentración similar.75
75
CEPAL (2007), Panorama Social de América Latina 2006 Santiago
http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/0/27480/Cuadros_Anexo_PS2006.xls
35
de
Chile:
PNUD
Cuadro 5: América Latina (países seleccionados)*, Concentración del ingreso de
las personas, 1990 y 2005
En porcentajes
País
Argentina+
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador+
Guatemala++
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú+++
Uruguay+
20% más pobre de la población
1990
2005
Var
4.1
3.5
-0.6
1.3
1.5
0.2
2.1
2.4
0.3
3.5
3.7
0.2
3.7
2.9
-0.8
4.8
3.8
-1.0
2.7
3.7
1.0
2.4
2.4
0.0
3.9
3.7
-0.2
2.1
2.5
0.4
2.8
2.5
-0.3
3.0
3.8
0.8
5.1
4.8
-0.3
20% más rico de la población
1990
2005
Var
54.9
57.2
61.2
64.4
66.8
65.5
60.6
60.4
57.8
63.0
51.9
56.3
62.7
59.3
65.7
62.4
58.7
57.6
61.3
61.7
60.0
58.2
57.9
55.2
51.9
50.7
2.3
3.2
-1.3
-0.2
5.2
4.4
-3.4
-3.3
-1.1
0.4
-1.8
-2.7
-1.2
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador,
Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
(+) Zonas urbanas
(++) Datos corresponden a 1990 y 2002.
(+++)Datos corresponden a 1997 y 2003.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006,
CEPAL (2007)
También se advierten disparidades territoriales, socioeconómicas y étnicas en la tasa
de mortalidad dentro de los países. A partir de datos censales, CEPAL (2006a)
muestra que las zonas urbanas con mayor desarrollo económico presentan
indicadores más favorables. En Brasil, por ejemplo, la probabilidad de que un niño
muera antes de cumplir 1 año es casi 5 veces mayor en el Estado de Alagoas que en
Rio Grande do Sul. En Panamá esta brecha se incrementa a 4.8 entre la Comarca de
Ngöbe Gublé y la Provincia de Panamá. Como contraparte la menor disparidad se
observa en Chile: en la región de Antofagasta la probabilidad de que un niño muera
antes de cumplir 1 año es 0.5 inferior que en la de Magallanes76. Por su parte, los
grupos indígenas son los más rezagados en la reducción de la mortalidad infantil,
especialmente si habitan en zonas rurales. En Bolivia la mayor tasa de mortalidad (105
por c/1000 nacidos vivos) se registra en Potosí, donde el 90% de la población es de
origen Quechua77.
El nuevo Informe de Desarrollo Humano hace hincapié en estas diferencias. Por
ejemplo, en Bolivia el riesgo de los niños pertenecientes al 20% más pobre de la
población de morir antes de cumplir 5 años es cuatro veces superior al de los niños
76
77
CEPAL (2006a), op cit. Pp. 186-187
CEPAL (2006a), op cit. Pp. 195-196.
36
que nacen en el último quintil de ingresos. Asimismo, en Nicaragua y Perú
aproximadamente 40% de las muertes infantiles ocurren en el quintil más pobre.78
A.4 Persisten las desigualdades de género
En materia de género, persisten importantes diferencias salariales –para la misma
cantidad de años de estudios aprobados– entre varones y mujeres. En promedio, las
mujeres ganan aproximadamente 80% del salario de los varones. En Colombia y
Argentina se observa la menor distancia entre salarios: las mujeres ganan 89.2% y
86.6% del salario masculino, respectivamente. Por el contrario, los países más
desiguales son Bolivia y Brasil, ya la relación entre salarios es inferior a 77%.
Es interesante señalar que la relación entre salarios se torna más desfavorable para
las mujeres cuando ellas poseen 13 o más años de estudios aprobados. Los países
con las mayores y menores brechas son prácticamente los mismos, salvo Guatemala
que presenta la menor distancia en esta categoría: la relación de salarios es de 80%.
Esta brecha salarial puede generar efectos aún más negativos, como producto del
incremento de la cantidad de mujeres jefas de hogar, especialmente en hogares
monoparentales. En más de 80% de los hogares monoparentales de la región la jefa
de hogar es mujer79.
Cuadro 6: América Latina (países seleccionados)*, Relación de salarios entre
géneros, según años de estudios aprobados, cerca de 2004
En porcentajes
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Uruguay
Total
2004
2002
2003
2003
2002
2002
2002
2002
2004
2001
2002
2003
2002
86.6
74.4
76.7
81.7
89.2
83.7
82.4
82.8
82.1
83.0
82.7
77.4
80.8
13 y más años de
educación
76.6
64.2
61.9
69.0
80.0
72.9
87.0
68.7
69.6
71.9
71.4
70.8
66.8
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el
PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua,
Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron
pertinentes para referencia y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Anuario
Estadístico de América Latina y el Caribe 2005, CEPAL
78
79
UNDP (2006), op cit. Pp. 270-271.
CEPAL (2007), op cit.
37
A.5
Se incrementaron las distancias al interior de los estratos sociales de cada
país
Si bien éste es un tema que se debe estudiar más, pareciera ser que especialmente
ha habido un deterioro en la situación económica de las capas medias. Este fenómeno
es abordado en el Informe Aportes para el Desarrollo Humano en la Argentina 2002.
Los cambios en la estructura productiva del país y, otros factores, produjeron la caída
de los ingresos individuales y familiares. En 2002, una persona ganaba
aproximadamente 20% menos que en 1995. Así, “(…) el proceso de diferenciación
social se hace sentir no sólo en los extremos de la pirámide sino también en los
sectores medios: es la polarización y el empobrecimiento de amplias capas de la clase
media lo que configura el nuevo paisaje social de la Argentina.” 80
A.6
La proporción de pobres e indigentes ha disminuido entre 1990 y 2005,
pero ha aumentado la heterogeneidad y la complejidad de la pobreza
Entre 1990 y 2005 la proporción de personas pobres se redujo de 48.3% a 39.8% a
222 millones y la de indigentes, de 22.5% a 15.4%. Sin embargo, la magnitud de la
indigencia difiere considerablemente entre países: en Bolivia, Guatemala, Honduras y
Nicaragua afecta a más de 30% de la población total, mientras que en el otro extremo
se ubican Chile, Argentina y Uruguay, cuyos niveles de indigencia son inferiores a
10%81.
80
PNUD Argentina (2002), op cit. Véase también PNUD Chile (1998), Desarrollo Humano en Chile 1998.
Paradojas de la modernización. Santiago de Chile: PNUD.
81
CEPAL (2007), op cit.
38
Cuadro 7: América Latina: evolución de la pobreza y la indigencia, 1990-2004
En porcentajes
Pobreza
País
Argentina+
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador+
Guatemala++
Honduras
México
Nicaragua
Panamá+
Perú+++
Uruguay+
América Latina
1990
16.1
52.6
48.0
38.6
56.1
62.1
69.4
80.8
47.7
73.6
39.9
47.6
17.9
48.3
2005
26.0
63.9
36.3
18.7
46.8
45.2
60.2
74.8
35.5
69.3
24.4
51.1
18.8
39.8
Indigencia
Var
9.9
11.3
-11.7
-19.9
-9.3
-16.9
-9.2
-6.0
-12.2
-4.3
-15.5
3.5
0.9
-8.5
1990
3.4
23.0
23.4
12.9
26.1
26.2
42.0
60.9
18.7
48.4
16.2
25.1
3.4
22.5
2005
9.1
34.7
10.6
4.7
20.2
17.1
30.9
53.9
11.7
42.3
7.7
18.6
4.1
15.4
Var
5.7
11.7
-12.8
-8.2
-5.9
-9.1
-11.1
-7.0
-7.0
-6.1
-8.5
-6.5
0.7
-7.1
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador,
Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia
y comparación.
(+) Zonas urbanas
(++) Datos corresponden a 1990 y 2002.
(+++)Datos corresponden a 1997 y 2003.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006, CEPAL
(2007)
Como puede verse, los países con mayores niveles de indigencia son también los más
pobres de la región. Más aún, un informe de CEPAL (2005) que evalúa el progreso de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio de América Latina y el Caribe, advierte que
lograr la meta de reducir la extrema pobreza a la mitad para 2015 involucra
disminuciones de extrema pobreza –medidas en cantidad de puntos porcentuales–
muy diferentes para cada país. En Argentina y Uruguay se requeriría un descenso
aproximado a 5 puntos porcentuales –a partir del nivel de indigencia de 1990–
mientras que en Bolivia, Honduras y Guatemala dicho descenso debiera rondar los 20
puntos porcentuales. Los porcentajes de reducción de la indigencia en Bolivia,
Honduras y Nicaragua muestran un grado de avance inferior al requerido para situarse
en la trayectoria de cumplimiento de la meta. Es decir que aquellos países con
mayores tasas de pobreza y menores ingresos son los que enfrentarán las mayores
dificultades para lograr este objetivo82.
Debido a los cambios en la estructura social, se han generado graves problemas de
exclusión, lo que se comprueba al observar las disparidades por zona geográfica,
género y origen étnico.
82
Para mayor detalle véase CEPAL (2005), op cit.
39
En 2005, 39.8% de los latinoamericanos se encontraba por debajo de la línea de
pobreza, pero al considerar exclusivamente las zonas rurales este porcentaje crecía
hasta 58.8%.
En la mitad de los países de la muestra –para los que hay información disponible– la
diferencia entre la pobreza rural y la pobreza urbana en 2005 es superior a la
diferencia promedio de la región (19 puntos porcentuales). En Bolivia y Guatemala se
advierte la mayor brecha: 26.8 y 22.7 puntos porcentuales, respectivamente. Como
contraparte, en Chile, la diferencia es menor a dos puntos porcentuales. Sin embargo,
hoy en día la tasa de descenso de los pobres rurales presenta una mayor aceleración.
Gráfico 5: América Latina (países seleccionados)*, Proporción de personas
pobres en zonas rurales y urbanas, 2005
En porcentajes
América Latina
Panamá
Nicaragua+
México
Honduras
Guatemala
Ecuador
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
Zonas urbanas
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
Zonas rurales
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador,
Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y
comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006, CEPAL
(2007)
Entre 1990 y 2005 en todos los países –salvo Chile, Guatemala y Nicaragua– se ha
incrementado la proporción de hogares con jefatura de hogar femenina. Este
fenómeno es consistente con la mayor participación de la mujer en la economía. Sin
embargo, en buena parte de ellos, la proporción de hogares pobres u hogares
indigentes con jefas de hogar creció a un ritmo mayor que el total de hogares y
hogares no pobres. Por ejemplo, en Argentina el porcentaje de hogares encabezados
por mujeres pasó de 21% a 31%, mientras que el porcentaje de hogares pobres
40
encabezados por mujeres aumentó de 12% a 29%. De igual forma, en Panamá los
hogares indigentes encabezados por mujeres crecieron de 34% a 55% y los hogares
no pobres encabezados por mujeres, de 24% a 28%.
Cuadro 8: América Latina (países seleccionados)*, Hogares encabezados por
mujeres según condición de pobreza, 1990 y 2005
En porcentajes
País
Año
Argentina
1990
2005
1989
2004
1990
2005
1990
2003
1991
2005
1990
2002
1989
2002
1990
2003
1989
2005
1993
2001
1991
2005
1997
2003
1990
2005
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Uruguay
Total
hogares
21
31
17
26
20
30
21
18
24
33
17
23
22
22
27
31
16
24
35
34
26
30
20
25
25
34
Indigentes
26
40
23
27
24
33
25
26
28
38
22
28
23
30
35
31
14
24
40
37
34
55
21
30
28
34
Pobres no
indigentes
12
29
16
24
23
28
20
16
22
31
16
21
21
21
21
29
14
22
34
36
29
32
19
20
22
31
No pobres
22
31
15
26
18
31
22
18
24
32
15
23
22
21
21
32
17
25
32
32
24
28
21
26
26
35
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina,
Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se
consideraron pertinentes para referencia y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de
América Latina 2006, CEPAL (2007)
Por su parte, el Índice de Desarrollo Humano relativo al Género es inferior que el
Índice de Desarrollo Humano para todos los países de la región.
41
Gráfico 6: América Latina (países seleccionados)*, Índice de Desarrollo
Humano e Índice de Desarrollo Humano relativo al Género, 2004
0.847
Uruguay
0.759
Perú
0.684
Nicaragua
0.809
0.698
0.812
México
0.821
0.676
Honduras
0.683
0.659
Guatemala
0.673
0.787
Colombia
0.790
0.850
Chile
0.859
0.789
Brasil
0.687
Bolivia
0.200
0.400
0.792
0.692
0.859
Argentina
0.000
0.767
0.806
Panamá
0.851
0.600
IDH
0.800
0.863
1.000
IDG
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador,
Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del PNUD, 2006
Con respecto al origen étnico, un estudio del Banco Mundial sobre los pueblos
originarios, señala que en Bolivia y Guatemala más de la mitad de la población es
pobre, pero el porcentaje asciende a casi 75% para la población indígena. En Ecuador,
la pobreza entre los indígenas es cercana a 87%, mientras que en Perú 43% de los
hogares pobres son indígenas83.
Además –como señalan Buvinic, M. y Roza, V. (2004)– el género y el origen
interactúan entre sí y generan un grado de exclusión social aún mayor. Como
consecuencia, los niveles educativos de las mujeres indígenas son mucho menores
que los de las mujeres no indígenas. Más de 50% de las niñas indígenas de Bolivia y
Guatemala han abandonado el colegio a los 14 años84. En Bolivia, Perú y Guatemala,
las mujeres indígenas tienen mayores probabilidades de obtener empleos de baja
remuneración y en el sector informal85. A esta interacción negativa se agrega la zona
geográfica, ya que los pueblos indígenas suelen habitar las zonas rurales que –como
se vio en el Gráfico 4– presentan niveles de pobreza superiores a las áreas urbanas.
83
Véase Hall, G. y Patrinos, H. (2005), Indigenous Peoples, Poverty and Human Development in Latin
America: 1994-2004.
web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTSPPAISES/LACINSPANISHEXT/0,conten
tMDK:20505832~menuPK:508626~pagePK:146736~piPK:226340~theSitePK:489669,00.html
84
Arias, O. y Duryea, S. (2003), Social Exclusion Due to Race or Ethnicity in Latin America: What Do We
Know? Working paper. Washington, D.C: Inter-American Development Bank
85
Duryea, S. y Genoni, M. E. (2004), “Ethnicity, Race and Gender in Latin American Labor Markets”. En:
Buvinic, M.; Mazza, J. y Deutsch, R. (Eds.), Social Inclusion and Economic Development in Latin America.
Washington D.C: IDB/Johns Hopkins Press.
42
En síntesis, si bien se debe entender la pobreza en el marco de múltiples relaciones
sociales asociadas con las dinámicas de la economía, el hecho de que 39.8% de la
población latinoamericana se encuentre bajo la línea de pobreza, indica que estas
personas y el conjunto de las sociedades a las que pertenecen enfrentan límites
estructurales para desarrollar sus capacidades como seres humanos. Dichas
capacidades no sólo se refieren a empleo, ingresos o servicios sociales, sino –
fundamentalmente– al accionar individual y colectivo, a actuar con dignidad, a
comunicarse, a construir relaciones con la sociedad de pertenencia, recibir y dar
solidaridad y –sobre todo– a la capacidad de las personas para transformarse en
actores sociales; es decir, transformar necesidades en demandas que se expresen
genuinamente en el régimen político. Los tremendos saldos de pobreza se encuentran
entre los principales factores que fomentan la generación de explosiones sociales,
"anomias culturales" y la pérdida de sentido de lazo social. En el fondo, los pobres son
los menos incluidos en el ejercicio de la democracia electoral –i.e. tienen menos
derechos políticos, civiles y sociales– y, por lo tanto, pueden considerarse como preciudadanos. Mientras las sociedades no diseñen e implementen políticas de inclusión
y participación para estos grupos sociales, las posibilidades de avances institucionales
y de una gobernabilidad sostenible son menores y, por el contrario, se crean
condiciones para el surgimiento de proyectos de manipulación de las masas.
B.
Percepciones de las elites y la opinión pública sobre la pobreza y la
desigualdad
B.1 Con relación al problema de la pobreza, en promedio los latinoamericanos
se consideran pobres
De acuerdo con el Informe Latinobarómetro 2005, en una calificación según una
escala de 1 (para los más pobres) a 10 (para los más ricos), en promedio los
latinoamericanos se autocalifican con 3.66. Ningún país se percibe como rico y sólo en
México, Costa Rica, Chile y Argentina la calificación es superior a 4. Por su parte, los
habitantes de Bolivia, Ecuador, Perú, El Salvador y Honduras se consideran los más
pobres de América Latina.
La información obtenida por el Observatorio Regional del PAPEP, indica que alrededor
de 50% de las elites de Argentina Brasil y México consideran que la pobreza y la
inequidad son las causas recurrentes de los problemas de la democracia en la región.
Por su parte, en Estados Unidos aproximadamente 40% señala a la pobreza y la
desigualdad como el principal obstáculo de la democracia86.
86
González, L. E. (2006a), op cit.
43
En Argentina, para 22% de las elites el principal problema del país es la pobreza en
sentido amplio (incluido el desempleo)87. Asimismo, 34% de la opinión pública lo
menciona como el peor aspecto de la realidad argentina, pero 47.6% de los argentinos
cree que el desempleo es el problema más grave del país88.
En Honduras, 64% considera a la pobreza, la falta de trabajo y los problemas
económicos en general, como los principales problemas del país. Las elites también
señalan a la pobreza (41%) y al desempleo y subempleo (20%) como los mayores
retos que se debe enfrentar89. En Nicaragua, los líderes nacionales también creen que
la pobreza, la desigualdad y el desempleo son las dificultades de mayor urgencia que
afronta el país (41%). Y, al consultarlos sobre la evolución de la pobreza, 53 de los 64
entrevistados opinaron que se mantendrá igual o aumentará90.
Más aún, al analizar indicadores de optimismo/pesimismo, 55% de los entrevistados
para el Informe Latinobarómetro 2005 cree que sus padres vivían mejor que ellos. Este
índice es especialmente elevado en Ecuador, Perú y Bolivia: 68%, 67% y 62%,
respectivamente. Como contraparte, en Chile, sólo 35% de los entrevistados piensa
que sus padres estaban mejor. Con respecto al futuro, 54% de los latinoamericanos
considera que sus hijos vivirán mejor. El mayor grado de optimismo se advierte en
Chile, donde este porcentaje alcanza 76%, seguido por Brasil (67%) y Honduras
(61%); en cambio, en Ecuador este porcentaje es sólo 36%. En promedio, la
percepción del futuro en América Latina es negativa, puesto que el pasado habría sido
mejor. Ciertamente, las características políticas de la coyuntura afectan las
percepciones. Hoy en Bolivia, por ejemplo, la gente está relativamente más optimista.
87
PNUD Argentina (2005), op cit.
PNUD Argentina (2005), op cit.
89
PNUD Honduras (2005), op cit.
90
PNUD Nicaragua (2005), op cit.
88
44
Gráfico 7: América Latina
optimismo/pesimismo, 2005
Estructura porcentual vertical
(países
seleccionados)*,
indicadores
de
55
54
América Latina
Uruguay
51
Perú
54
67
49
Panamá
43
Nicaragua
43
57
66
45
México
59
54
Honduras
61
55
Guatemala
Ecuador
60
68
36
Colombia
58
62
35
Chile
76
47
Brasil
Bolivia
67
62
45
53
Argentina
0
10
20
30
40
Hijos vivirán mejor
50
56
60
70
80
Padres vivían mejor
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador,
Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Informe Latinobarómetro 2005.
B.2 Creciente frustración de expectativas por parte de la población
Por un lado, ha habido notables avances en indicadores propios del desarrollo
humano, como la reducción de la mortalidad infantil y la expansión de la expectativa
de vida. También han mejorado sustantivamente los indicadores relativos a tecnología
y comunicación: en promedio, entre 1990 y 2004 la cantidad de líneas telefónicas y
teléfonos celulares por cada 100 habitantes creció más de 7 veces y la de usuarios de
Internet, más de 39 veces91.
Por consiguiente, se tiene una población más educada e integrada a la vida cultural
moderna, pero excluida en términos de ingresos y empleo. El saldo es una fuerte
91
CEPAL (2007), op cit.
45
frustración de expectativas, que sin lugar a dudas, afecta la vida política de las
personas.92
Cuadro 9: América Latina (países seleccionados)*, indicadores de tecnología,
1990 y 2004
Por cada 100 habitantes
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Uruguay
América Latina
Líneas telefónicas y teléfonos
móviles
1990
2004
9.3
58.1
2.8
27.0
6.5
59.8
6.7
83.6
6.5
40.1
4.8
39.1
2.1
34.0
1.7
15.7
6.6
53.9
1.3
16.8
9.3
38.8
2.6
22.1
13.4
49.4
6.4
50.1
Computadoras personales
1998
2004
5.5
0.8
3.0
6.3
3.0
1.9
0.8
0.8
3.7
1.9
2.7
3.0
9.1
3.4
Usuarios de internet
1996
8.2
2.3
10.7
13.9
5.5
5.5
1.8
1.6
10.7
3.5
4.1
9.7
13.3
9.1
2004
0.2
0.2
0.5
0.7
0.5
0.1
0.0
0.0
0.2
0.1
0.2
0.3
1.9
0.3
16.1
3.9
12.2
27.9
8.9
4.7
6.0
3.2
13.4
2.2
9.5
11.6
21.0
11.9
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador,
Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006,
CEPAL
Al mismo tiempo, como ya se indicó, los rezagos en materia de pobreza y desigualdad
son enormes. Además, el desempleo –salvo en Chile, Bolivia, Honduras, Guatemala y
Panamá– se ha incrementado en los países de la región. En este sentido, es
importante señalar que, de acuerdo con el Informe Latinobarómetro 2006, 67% de los
latinoamericanos manifiesta estar preocupado por perder su empleo en los próximos
12 meses; sólo en Uruguay y Argentina se observan porcentajes inferiores: 49% y
46%, respectivamente. Más aún, en promedio para 24% de los habitantes de América
Latina el desempleo es el problema más grave. Sin embargo, la desagregación por
país señala que en varios países el principal problema es la inseguridad –e.g.
Argentina, Honduras y Guatemala–93.
El saldo son sociedades más expuestas al consumo cultural y con mayor educación,
pero sin los medios para satisfacer las demandas y sueños que tal exposición provoca.
Este proceso de frustración de expectativas probablemente constituye una de las
principales fuentes de conflicto y malestar, que afectan de forma directa los niveles de
gobernabilidad democrática.
92
Un análisis sobre expectativas insatisfechas y fragilidad institucional puede verse en González, L. E.
(2006b), “Las crisis políticas de América Latina en los primeros años del siglo”. En: Achard, A. y González,
L. E. (Eds.), Política y desarrollo en Honduras, 2006-2009. Tegucigalpa: PNUD, ASDI, AECI, DFID.
93
Corporación Latinobarómetro (2006), op cit.
46
Gráfico 8: América Latina (países seleccionados), tasa de desempleo urbano,
1990 y 2005
En porcentajes
América Latina
9.3
5.8
Uruguay+
12.1
8.5
Perú+++
9.6
8.3
12.0
Panamá+
Nicaragua
7.6
México
2.7
4.8
6.9
Honduras
Guatemala++
4.0
Ecuador+
7.8
6.1
10.6
6.1
Colombia
10.5
8.1
Chile
Brasil
4.3
Argentina+
9.9
11.6
7.4
5.0
13.9
9.2
9.9
8.5
Bolivia
0.0
20.0
9.3
10.0
15.0
1990
20.0
2005
Nota:
(*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador,
Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para
referencia y comparación.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006,
CEPAL (2007)
B.3
Desde la perspectiva de la acción colectiva, aumentaron la protesta social y
la cantidad de organizaciones alternativas y se transformaron los lugares
de expresión de las demandas y los conflictos
En términos generales, los conflictos sociales y su intensidad aumentaron, pero
también se fragmentaron. Se trata, al menos en algunos casos, de conflictos de
reacción y protesta y no de nuevas formas de opción política. Son conflictos que
revelan las dificultades de las instituciones y del Estado para lograr integración,
reconocimiento y progreso social. De alguna manera, se están gestando sociedades
policéntricas que no tienen un único referente de orientación sino varios, intensos y
limitados.
Los ciudadanos buscaron, como ya se mencionó, otros canales de expresión para su
malestar con la política, tanto a través de organizaciones alternativas con capacidad
de cuestionamiento y protesta que debilitan al Estado, como de movilizaciones en las
calles. El 14% de los latinoamericanos considera que el modo más eficaz de cambiar
las cosas es participando en movimientos de protesta y exigiendo los cambios de
forma directa. El país con mayor grado de rebeldía cívica es Guatemala, seguido por
Brasil, Perú y Bolivia. En cambio, Chile y Uruguay se encuentran entre los menos
rebeldes. A la vez, como ya se señaló, se advierte un declive de los mecanismos
47
tradicionales de participación política: en América Latina ha disminuido la frecuencia
con que se habla de política; la frecuencia con la que se trabaja para un candidato o
partido y, sobre todo, la proporción de gente que ha asistido a manifestaciones
autorizadas: de 25% en 1995 a 12% en 200694. Cabe destacar que, en el caso
boliviano, el nuevo grupo en el gobierno, el MAS, es el resultado de un proceso de
institucionalización de los movimientos de protesta social.
También se observa este fenómeno en una serie de conductas “anómicas”, sobre todo
por parte de los jóvenes, contra un orden que no reconocen ni los integra. Las Maras
en Centroamérica son un complejo y buen ejemplo de ello95.
Por otro lado, nuevas tendencias de descomposición social y fragmentación de
conflictos e incluso de fuerzas anómicas con cargas “auto destructivas” estarían
generando situaciones de incertidumbre en la vida cotidiana y limitando el espacio
público. Buena parte de la ciudadanía se estaría retrayendo hacia el espacio privado.
Se trata de fenómenos delicados que es muy importante estudiar.
En Argentina, según las entrevistas a las elites y la encuesta a la opinión pública96, se
advierte que la protesta social goza de cierto grado de legitimidad, pero es cada vez
más espontánea y fragmentada. En este sentido, los cambios en la sociedad argentina
son similares a los observados en otros países. Si bien los ciudadanos participan en
los actos electorales, suelen buscar mecanismos de protesta más directos e
inmediatos. En algunas ocasiones, tales protestas están dirigidas a los canales
institucionales, pero en otras, derivan en estallidos en los que a veces intervienen
grupos violentos. La experiencia reciente, en realidades tan diversas como las de los
países de la región, donde las demandas o la simple expresión del descontento con la
situación acosaron e incluso desestabilizaron a los poderes instituidos, indica que la
gestión política debería prestar especial atención a la evolución de estos fenómenos.
Nuevas formas de expresión social recorren la región, reclaman una mayor seguridad
humana expresada en la búsqueda de fortalecimiento del espacio público y una mayor
calidad de vida cotidiana. Todos buscan expresar políticamente sus reclamos en los
medios de comunicación y varios ya están usando recursos electrónicos horizontales.
Hay, pues, nuevas formas de hacer política que conectan las demandas cotidianas
con espacios mediáticos como los principales recursos para apelar o cuestionar el
orden público. En todas partes se destaca el crecimiento del número de ONG en la
94
Corporación Latinobarómetro (2006), op cit.
Para un análisis de este fenómeno véase PNUD Honduras (2006), Informe sobre desarrollo humano
Honduras 2006. Hacia la expansión de la ciudadanía. Tegucigalpa: PNUD.
96
PNUD Argentina (2005), op cit.
95
48
región. La pregunta es en qué medida esta proliferación social está erosionando la
gobernabilidad democrática o si, por el contrario, la está renovando.
Puede decirse, entonces, que los ciudadanos de América Latina están “saliendo de la
calle”, buscando ser reconocidos por los medios de comunicación y participando de los
flujos informacionales, buscando expresar sus demandas de múltiples maneras,
especialmente cuando consideran que sus necesidades no son atendidas ni por el
sistema político ni por los gobernantes de turno. De alguna manera la práctica social
se transforma en práctica mediática y refuerza el rol central de los medios en la
conformación del espacio público. Se trata de una situación que coloca serios límites a
la legitimidad democrática.
En Perú, por ejemplo, 58 % de las elites entrevistadas en 2005 esperaban que la
conflictividad social aumentase en los próximos dos años97, mientras que 53 de los 64
consultados en Nicaragua consideraban que la conflictividad política iba a
incrementarse en los próximos dos años98.
El conjunto de la información empírica muestra el carácter complejo que adopta la
diferenciación social y los problemas de equidad en la región y permiten concluir que
las proyecciones de la gobernabilidad son difíciles y ya son afectadas por la situación
social preexistente. De ahí la importancia crucial de vincular reforma social con
reforma político-institucional para innovar la gobernabilidad democrática.
Da la impresión de que los problemas de institucionalidad y los de inequidad y pobreza
analizados se refuerzan mutuamente. Esto marcaría con fuerza los límites de la
democracia en la región y perfilaría escenarios muy difíciles de consolidación
democrática. En aquellos países con mayores niveles de legitimidad de la política y
mejores instituciones, por lo general los indicadores sociales y económicos no son tan
desfavorables, mientras que en los casos donde la pobreza y la inequidad son muy
altos, los niveles de legitimidad de la política y de la institucionalidad, en general, son
menores. Ciertamente, nada está estructuralmente determinado, aunque nada permite
decir que todo depende de la voluntad de los actores o las personas. En los momentos
de inflexión están también presentes oportunidades de trasgresión.
Las desigualdades económicas y políticas están asociadas a un desarrollo institucional
imperfecto. Las instituciones determinan los incentivos y las limitaciones con que se
encuentran las personas y proporcionan el contexto en que operan los mercados y los
actores. Las instituciones son resultado de procesos históricos complejos que reflejan
97
98
Achard, D. et al (2005), op cit.
PNUD Nicaragua (2005), op cit.
49
los intereses y la estructura de influencia política de diferentes personas y grupos en
una sociedad. Desde este punto de vista, las imperfecciones de mercado tal vez no se
producen por accidente sino porque tienen el efecto de distribuir los ingresos o el
poder de determinada manera. En realidad, se ha avanzado en los planos de la
integración política y cultural, pero los rezagos en lo social son enormes y
determinantes en una futura inestabilidad política.
La desigualdad de poder conduce al establecimiento de instituciones que perpetúan
las desigualdades en términos de poder, condición social y riqueza. Estas suelen ser
perjudiciales para la inversión, la innovación y la voluntad de asumir riesgos. Las
buenas instituciones económicas debieran ser equitativas: crear incentivos que hagan
que la mayoría de la población opte por invertir e innovar.
Si se vinculan las tendencias objetivas y subjetivas de la equidad con los problemas
socio-institucionales que afectan la gobernabilidad, el panorama se complica aún más
pero también se vislumbran oportunidades. Por una parte, se observan claros
incrementos en los niveles de exclusión social, que afectan la evolución de las
capacidades de las personas, y por otro, se detecta que los mayores niveles de
educación –y sobre todo el acceso a los medios de comunicación de masas– inciden
en el incremento del malestar social y la desconfianza en las instituciones de la
democracia, aunque también sugieren una revolución de expectativas asociadas con
el consumo y el deseo de mayor equidad y mayor participación social.
En efecto, pareciera que hay otro resultado de este complicado proceso de cambios
que viene ocurriendo en la región: los ciudadanos están cambiando sus
características. Las personas, pese a estar más excluidas, son más educadas y
modernas, y buscan ser más autónomas, reflexivas y más abiertas a nuevas
oportunidades que en el pasado99. Los procesos electorales, por ejemplo, tienden a
expresarse cada vez más a través del llamado voto cruzado y los ciudadanos también
se expresan mediante las encuestas de opinión pública. La gente es cada vez menos
un sujeto pasivo y dependiente, busca cada vez más evaluar y elegir.
Los procesos de complejización de la sociedad tanto en los planos objetivos como en
la subjetividad de las personas son fundamentales a la hora de construir estrategias de
99
Giddens (2003), advierte que reconocer la importancia del registro reflexivo en la continuidad cotidiana
de una vida social no involucra desconocer el peso de las fuentes inconscientes de cognición y
motivación. Por el contrario, equivale a prestar atención a la diferencia existente entre consciente e
inconsciente. El término consciente se utiliza en ocasiones para destacar circunstancias en que las
personas prestan atención a sucesos que ocurren alrededor para poder referir su actividad a tales
sucesos. En otros términos, denota el registro reflexivo de una conducta de agentes humanos. La
conciencia, en esta acepción, supone la capacidad de las personas para realizar un relato coherente de
50
gobernabilidad que den sentido a la vida de las personas. Es en la interacción entre
ciudadanos e instituciones donde se podrá construir una gobernabilidad democrática
genuina y sostenible.
Si la gobernabilidad democrática puede ser entendida como el desarrollo de las
capacidades políticas de los actores, que buscan construir un cierto grado de equilibrio
entre las demandas sociales y la capacidad de las respuestas gubernamentales, los
problemas de gobernabilidad de la región estarían relacionados con la falta de
adecuación de las políticas y los Estados frente a los cambios estructurales de las
sociedades. Por consiguiente, los problemas de la gobernabilidad democrática deben
ser pensados como un ajuste entre lo social y lo político-institucional.
La cuestión es cómo lograr que las relaciones entre equidad e institucionalidad sean
debatidas por la sociedad y que tales debates sean recogidos por los actores políticos
y transformados en propuestas de desarrollo democrático con equidad social.
II.
PERSPECTIVA CONCEPTUAL
En este documento se supone como fundamental la capacidad integradora de la
política, enfatizando su capacidad de generar espacios donde distintos actores
intercambian argumentos y propuestas para mejorar la calidad de la democracia,
lograr acuerdos o aclarar públicamente diferencias. Dicho intercambio sólo puede
tener lugar sobre la base de marcos institucionales legítimos y de un mutuo
reconocimiento de identidades, intereses y proyectos que pueden redefinirse en el
enfrentamiento político. En este enfoque, en el campo político debería expresarse la
diversidad social, cultural y económica de los distintos actores. El Estado y los partidos
tienen posibilidades de propiciar una dinámica política de interacción pluralista en
democracia, particularmente en contextos como los estudiados, en los que la
participación tiende a ser fragmentada, particularista y a menudo corporativa, lo cual
inhibe la construcción de consensos de gobernabilidad en función de objetivos
colectivos básicos. Precisamente por esto es difícil consensuar políticas de Estado en
estos países.
Se parte del siguiente supuesto: la renovación de la política es una condición
fundamental para la expansión de la ciudadanía y el fortalecimiento de la democracia.
La política posibilita la discusión de ideas y propuestas y puede generar espacios
donde se construyan acuerdos, acercando a las diversas lógicas e identidades para
plantear soluciones a los distintos problemas políticos de la sociedad; se trata de
las propias actividades y de las razones que las generan. Giddens, A. (2003), La constitución de la
sociedad. Bases para la teoría de la estructuración. Buenos Aires: Amorrortu Editores.
51
espacios no exentos de conflicto, pero donde éste debe procesarse a fin de lograr
consensos de Estado en términos de las prioridades que da una sociedad.
El PNUD viene trabajando en esta perspectiva. En el Informe La democracia en
América Latina (2004, P.177), se sostiene que “(…) la política encarna las opciones,
agrupa las voluntades y crea poder. Estas son tres condiciones inexcusables para el
desarrollo de la democracia”. Hipotéticamente, las crisis o riesgos políticoinstitucionales podrían deberse a que estas condiciones se dan parcialmente o ya se
han agotado.
Los límites de la política no son sólo de carácter institucional sino también de carácter
social. Los cambios y los rasgos de la desigualdad y la pobreza ya mencionados
constituyen importantes indicadores de las modificaciones en las estructuras sociales
de estas sociedades, que también afectan las potencialidades político-institucionales
de la democracia.
En cuanto a los poderes del Estado: el presidencialismo no siempre implica gobiernos
eficientes y eficaces, se advierte el desprestigio del parlamento, mientras que los
límites a la independencia de la justicia crean problemas de gobernabilidad. Un
enfoque limitado de lo institucional simplifica el conjunto de tramas y de
comportamientos de la sociedad que, en definitiva, constituyen el ámbito de referencia
imprescindible de las instituciones. En este sentido, vale la pena argumentar que las
instituciones son parte de la vida social y que, en buena medida, su funcionamiento se
relaciona con las formas en las cuales están organizadas las sociedades. La idea
misma de gobernabilidad democrática vincula las relaciones posibles entre lo político y
lo social. Ello supone que el sistema de decisiones políticas y las prácticas sociales
son co-responsables de la gobernabilidad democrática. Más aún, puede afirmarse que
si bien la iniciativa política se anida en el sistema político, sus logros sólo son posibles
gracias a la cooperación de la ciudadanía. Por consiguiente, los cambios en el
desarrollo de la sociedad tienden a modificar el papel de la política y
consecuentemente modifican las mismas condiciones de gobernabilidad100.
Las tendencias de cambios en las relaciones sociales y de equidad, son importantes
indicadores de las profundas transformaciones a escala global y a escala nacional. La
magnitud de tales cambios tiende a afectar también a la política, a la calidad de la
democracia y, a redefinir los mismos parámetros de la gobernabilidad. Los cambios en
las estructuras sociales suponen cambios en la política. Cuando no hay correlatividad
surgen situaciones de crisis de la política o de insatisfacción con la calidad de la
52
democracia. Aquí es donde se insertan los problemas de la gobernabilidad en la
región. Desde este punto de vista, los límites de la gobernabilidad tendrían más que
ver con las transformaciones sociales que con meros límites institucionales. En
realidad, los problemas de gobernabilidad resultan de la debilidad de gestión por parte
de la política y del Estado de los cambios que ocurren en las sociedades. Aún más, las
crisis de gobernabilidad serían síntomas de un retraso de las capacidades del sistema
político con respecto a las dinámicas de las mutaciones sociales en curso. En este
ámbito, cabe destacar que los procesos de globalización inciden en la efectividad del
sistema político, puesto que la política pierde capacidad de controlar los cambios
sociales derivados de los procesos de globalización.
Una conclusión al respecto es que los problemas de gobernabilidad que hoy en día
registran buena parte de los países de la región, deben ser abordados como “ajustes
políticos”, lo cual implica establecer una relación fecunda entre reforma política e
invención institucional, adecuadas al nuevo contexto social.
Entre los múltiples aspectos de cambio en la estructura social conviene destacar los
cambios en el patrón de inclusión y exclusión social que en el pasado, se organizaban
en torno al estado, la modernización y la integración social y que hoy se constituye
principalmente en torno al mercado. Hoy, los incluidos están subordinados a
relaciones inciertas y son dependientes de nuevas formas de poder. Su capacidad
colectiva de autonomía es menor y, más bien, se fortalecen sus demandas de
individuación. Los excluidos, por su parte, son cada vez más heterogéneos, con
categorías marginales móviles y su malestar se traduce en protestas sociales, refugio
comunitario o anomia cultural.
Sin embargo, como se vio en los apartados anteriores, la sociedad y las personas son
más complejas y autónomas que en el pasado. De alguna manera, existiría una suerte
de asincronía societal perversa. En un sólo mundo social conviven muchos mundos:
pre-industrial, industrial y post-industrial. Cómo generar en este contexto estrategias
de gobernabilidad que favorezcan la democracia y el desarrollo constituye un desafío
de máxima prioridad101.
Es importante destacar que los partidos políticos, los actores sociales clásicos y el
Estado no alcanzaron a dar plenas respuestas al nuevo contexto social; la sociedad a
100
Para mayor análisis conceptual véase Calderón y Lechner (1998), P. 98. Calderón, F. y Lechner, N.
(1998), Más allá del Estado, más allá del mercado: la democracia. La Paz: Plural.
101
Para mayor detalle véanse los siguientes estudios temáticos: Hopehayn, M. (2006), “La dimensión
cultural de la ciudadanía social”; Campero, G. (2006) “Trabajo y ciudadanía”; Fleury, S. (2006), “Los
patrones de inclusión y exclusión social”; y Arditi, B. (2006), “Ciudadanía de geometría variable y
empoderamiento social: una propuesta”. En: Calderón, F. (Comp.) Inclusión Social, Ciudadanía y
Desarrollo Humano. Borrador final.
53
partir de los años ochenta generó espacios novedosos de acción colectiva a través de
movimientos y organizaciones sociales diversas que, aunque fragmentados,
expresaron demandas puntuales y críticas al nuevo patrón económico, al tiempo que
viabilizan espacios de discusión y deliberación de propuestas. Se trata de movimientos
vinculados más que a la política, a reivindicaciones de la vida cotidiana, a demandas
de ética en la política, de dignidad laboral, a reclamos por discriminaciones de género,
daño ecológico o al rescate de identidades comunitarias y étnicas. Sin embargo, por lo
general, no construyeron una respuesta efectiva a la crisis de la política pues, en
buena medida, su desarticulación y singularidad les impidió lograr la fuerza necesaria
para plantear una visión más integral de las sociedades en el mundo actual así como
para asumir la profundidad de los cambios102. El saldo son sociedades menos
integradas con profundos conflictos multiculturales. Sin embargo, estos nuevos actores
y prácticas demuestran el peso de la acción colectiva que la política y el Estado deben
recuperar para que la sociedad pueda progresar. Se trataría de potenciar una práctica
política que integre proyectos fragmentados y logre incidir en los asuntos de carácter
nacional y global.
Por otra parte, el debilitamiento de los contenidos en la política se expresa en la
pérdida de poder de los Estados tanto por factores “internos” como por los procesos
de globalización en curso. Entre los primeros, puede mencionarse la preeminencia de
poderes fácticos e ilegales, la ineficacia e ineficiencia de sus burocracias, la corrupción
y escasa transparencia, la persistencia de comportamientos de carácter patrimonialista
o corporativos y su incapacidad para llegar a todos los habitantes de los territorios
nacionales103. Entre los procesos de globalización, se destaca la retracción del poder
del Estado frente a los mercados, producto de las reformas estructurales y de los
procesos de globalización, que limita la deliberación nacional de la política
económica104.
La pérdida relativa de soberanía de los Estados nacionales se dio conjuntamente con
un nuevo reparto de poder entre actores transnacionales emergentes en los últimos
102
Quizás pueda mencionarse como una particularidad en este aspecto al movimiento anti-globalización
expresado en el Foro de Porto Alegre, Grzybowski, C. (2004), “Lições de Mumbai”. En: Informativo mensal
do Instituto Ação Empresarial pela Cidadania-PE. Río de Janeiro. Y, más puntualmente los casos del PT y
del MAS en Bolivia. Se trataría, en el caso boliviano, de un proceso en el que movimientos etnoculturales
buscan institucionalizarse en el poder del Estado. Un análisis de la trayectoria de dichos movimientos se
puede encontrar en García Linera, A. (2005), La compleja estructura social de Bolivia. París: Sala de
prensa. http://salaprensa.free.fr/Libro%20Estructura.pdf
103
Un asunto crucial que atañe a la política es el de recuperar la capacidad decisoria del Estado para que
pueda funcionar eficaz y eficientemente en respuesta a los problemas y demandas de la sociedad. “Es
imperioso recuperar esta capacidad para promover las democracias. No existe democracia sin Estado y
no existe desarrollo de la democracia sin un Estado para todos capaz de garantizar y promover
universalmente la ciudadanía”, PNUD (2004), p. 182, op cit.
54
treinta años, lo que generó relaciones de conflicto o cooperación, según el caso, entre
esos actores y los Estados. Existirían al menos tres fenómenos específicos que
marcan la política en la globalización: i) aunque los Estados nacionales han perdido
poder, ejercen cierta influencia al interior de sus países y en sus vínculos con otros
Estados; ii) el terrorismo y la guerra son asuntos de política global, vinculados con la
modernización tecnológica, la industria de la comunicación y las frustraciones frente a
una globalización económica excluyente; iii) las organizaciones transnacionales (en
particular, empresas multinacionales, organismos financieros internacionales, etc.),
cada vez intervienen más en decisiones políticas, jurídicas y económicas nacionales,
restando autonomía a los propios Estados nacionales. Esto se expresa en “(...) la
internacionalización de los procesos de decisión política, las crecientes dependencias
en políticas de seguridad, el tráfico de mercancías y la división del trabajo a nivel
internacional”105. Este último fenómeno afectaría de manera particular la democracia y
los derechos ciudadanos106.
Si bien la globalización promovió en alguna medida la comunicación política, por otro
lado impuso límites a la autonomía de los Estados nacionales que, concretamente,
afectaron la capacidad de los gobiernos para llevar a cabo políticas públicas y, en
consecuencia, restringieron las posibilidades de lograr o mantener la inclusión social,
sobre
todo
a
través
de
medidas
“impuestas”
por
organismos
financieros
internacionales. Estos procesos no sólo debilitaron la autonomía de los Estados, sino
que también restaron carácter transformador a la política, despojándola de una idea
colectiva e incluyente de progreso. Ello afectó notablemente la democracia, pero al
mismo tiempo constituyó un desafío para la política democrática, que debe persistir en
su voluntad de ampliar la ciudadanía, profundizar la capacidad de negociación de los
Estados, frente a los poderes fácticos tanto internos como internacionales, y trabajar
en el fortalecimiento de instancias regionales que viabilicen mejores mecanismos para
insertarse en los procesos de globalización107.
La política, por lo general, no fue capaz de adaptarse a la globalización ni de orientar
con sentido colectivo los nuevos procesos y quedaron expuestos sus límites. Entre
otros aspectos de la globalización que impactan sobre la política puede mencionarse
que hoy se actúa en un espacio regional-global; es decir, la política ha dejado de ser
fundamentalmente nacional. Además, mientras las distancias en relación con el núcleo
duro de la globalización se achican para algunos pocos sectores privilegiados y crecen
104
Véase Castells, M. (2004), “Global Governance and Global Politics. The 2004 Ithiel de Sola Pool
Lecture”. En: American Political Science Association Annual Meeting. Chicago
105
Beck, U. (1998) ¿Qué es la globalización? Barcelona: Paidós p. 64.
106
Véase PNUD (2004) P. 179, op. cit.
55
las distancias sociales internas, la política no acaba de reubicarse en el nuevo
contexto para poder dar respuestas representativas a las aspiraciones de la gente. Por
otra parte, la noción del tiempo instantáneo que generó la globalización, especialmente
cultural y financiera, modificó el ámbito político: las experiencias pasadas no resultan
útiles para afrontar los tiempos que corren y la visión de futuro se desvaneció con la
crisis de los grandes relatos histórico-políticos. El futuro, núcleo de la apuesta de la
política, aparece difuso. Esto ha provocado que la política, en buena medida, se centre
sólo en el presente y pierda perspectiva de largo plazo, afectando la toma de
decisiones y la misma gobernabilidad.
Repensar este tipo de problemas y elaborar alternativas supone debatir sobre los
contenidos de la política en la región. Esto debería darse en el campo de la política
democrática, ya que es allí donde pueden generarse opciones representativas de una
sociedad, con el horizonte puesto en la búsqueda colectiva del bien común. Al
respecto el Informe La democracia en América Latina (PNUD 2004, P. 178), sostiene
que la crisis de la política hoy se centra en su incapacidad “para articular proyectos
colectivos, (…) [y] se expresa en la ruptura que existe entre los problemas que la
ciudadanía reclama resolver y la capacidad que aquella tiene para enfrentarlos”. Como
consecuencia de esta situación, la desconfianza y los problemas de legitimidad
afectan fuertemente a las instituciones y a los mismos dirigentes políticos en la
región108.
Existen, por lo menos, tres conceptos que pueden ser particularmente útiles para
comprender estas situaciones y orientaciones de cambio en la región: el concepto de
crisis, el de tiempo político y el de espacio público. Ellos pueden constituir referentes
conceptuales para comprender las prácticas, identidades, intereses, oposiciones y
orientaciones de los actores políticos de cada coyuntura en cuestión y en los
escenarios que se perfilan en el corto y mediano plazo.
II.1
LA IDEA DE CRISIS
El Proyecto intenta ofrecer salidas a la crisis de gobernabilidad democrática que afecta
a varios países de la región109. En este sentido, se coincide con Morin (1979 y 2002),
en que la noción de crisis se expandió a todos los horizontes de la conciencia
107
Véase PNUD (2004) Pp. 192-193, op. cit.
El Informe PNUD (2004), P. 179 se pregunta “acerca de cuál debería ser el lugar de la política en una
América Latina que, al tiempo que conquistó el importante derecho de gozar de elecciones libres, limpias
y periódicas, está atravesada por el proceso de globalización, presenta grandes problemas sociales y
tiene Estados deficitarios para garantizar y expandir la ciudadanía. ¿Puede la política encarnar las
aspiraciones ciudadanas de reducción de la pobreza y la desigualdad, de expansión del empleo y la
solidaridad? ¿Puede ayudar a construir un horizonte de progreso para nuestros países y nuestros
ciudadanos?”. PNUD (2004), op cit.
108
56
contemporánea, pero al hacerlo sufrió un vaciamiento de contenido. En sus orígenes,
“Krisis” significaba decisión: se refería al momento decisivo en la evolución de un
proceso incierto. Hoy significa más bien indecisión: el momento en que surge la
incertidumbre ¿Cómo orientar la acción cuando el cambio es acelerado?
Las crisis generan nuevas condiciones para el despliegue de estrategias audaces y
favorables para la acción, ya que lleva a decidir entre diversos comportamientos o
estrategias posibles. En un proceso determinado, las decisiones que tomen las
personas (sean éstas pocas o incluso una sola), pueden provocar consecuencias
irreversibles e incalculables sobre la totalidad del proceso y la crisis y las decisiones
que involucra se relacionan con el azar: en un extremo, una minoría (aún una acción
individual) puede inclinar el desarrollo del proceso en direcciones incluso poco
probables. En este sentido, se desestructuraría la relación entre lo que se ha venido
sembrando y lo que se espera lograr. Más aún, las condiciones históricas se
separarían de las dinámicas actuales y esto sería más intenso en países con frágil
legitimidad institucional.
Si bien la crisis, en lo que concierne a las sociedades históricas, puede llevar a un
retorno al status quo previo, e incluso a desintegrar al sistema en tanto tal, conlleva
principalmente la potencialidad del cambio, que puede ser pequeño, pero también
puede implicar transformaciones en el núcleo de la organización social. Es decir, la
crisis no supone necesariamente un cambio radical, sino más bien progresivo. Las
sociedades cambian continuamente, y a gran velocidad, y la creciente complejidad
trae aparejadas numerosas inestabilidades y desórdenes. Pero la crisis no es
permanente, ella se manifiesta en ciertos momentos que requieren un antes y un
después relativamente “normales”110.
Aunque la crisis es un momento de decisión, no posee un destino predeterminado,
pues su resolución depende de múltiples factores. Como señala Freund: “La crisis es
una situación colectiva caracterizada por contradicciones y rupturas, plena de
tensiones y desacuerdos, que hace que individuos y grupos vacilen acerca de la línea
de conducta que deben adoptar, porque las reglas y las instituciones ordinarias
quedan en suspenso o inclusive algunas veces están desfasadas en relación con las
nuevas posibilidades que ofrecen los intereses y las cosas que surgen del cambio, sin
109
Para mayor detalle véase González, L. E. (2005), op cit.
Para una discusión al respecto: Morin, E. (1979). “El concepto de crisis”. En: Bejin, A. y Morin, E.
(Eds.), El concepto de crisis. Buenos Aires: Ediciones La Aurora. Y, Morin, E. (2002), “Au-delà
globalisation et du développement, société monde ou empire monde». En: Revue du Mauss. París.
110
57
que sea posible, sin embargo, pronunciarse claramente sobre la justeza y la eficacia
de las nuevas vías”111.
Como se ha insistido, las crisis y los riesgos de gobernabilidad democrática están
altamente relacionados con la crisis de legitimidad política y la desigualdad social que
provoca la creciente distancia entre la ciudadanía y sus representantes, entre lo global
y lo nacional. En los casos estudiados, la crisis involucra al conjunto de los actores
políticos y probablemente modificará los horizontes democráticos.
En América Latina, aunque no exclusivamente, el desarrollo de una cultura política
democrática es obstaculizado por una cultura electoral que a menudo sufre la
manipulación de las elites políticas y está sujeta a la presión de los grupos de poder
fácticos y la influencia de los medios de comunicación. Esto, frecuentemente se
expresa por medio de una creciente alienación y apatía de la ciudadanía con respecto
a su representación política112.
De acuerdo con Castells, la principal causa de esta crisis es la incapacidad del sistema
político –anclado en los Estados-nación–, para representar de forma efectiva a sus
ciudadanos en un contexto de gobernabilidad globalizada, cuya preponderancia sobre
la gobernabilidad local aumenta progresivamente.
Aunque en la coyuntura actual de inflexión es visible la pérdida relativa de poder de los
gobiernos y los Estados con relación a los mercados globalizados, a los medios de
comunicación,
a
la
mayor
“conflictividad”
social
o,
incluso,
a
la
mayor
internacionalización de la política, sobre todo cuando los niveles de gobernabilidad e
institucionalidad son bajos. Estos últimos son fundamentales para el logro de la
gobernabilidad democrática y pueden gozar de una autoridad básica para gestionar el
cambio y adecuar los usos del tiempo político a la nueva situación. Son actores claves
para resolver problemas de gobernabilidad. Ello supone, al menos en el corto plazo,
que recuperen fuerza moral y que aumente su capacidad de gestión de la política113.
Según las experiencias observadas, las instituciones competentes persiguen un
propósito moral claro, se relacionan de forma transparente con la opinión pública,
admiten con rapidez sus errores y suelen contar con gran confianza por parte de los
ciudadanos. Los gobiernos deberían tener en cuenta esto para adoptar enfoques
111
Freund, J. (1979), “Observaciones sobre dos categorías de la dinámica prolegómena. De las ciencias
al conflicto”. En: Bejin, A. y Morin, E. (Eds.), El concepto de crisis. Buenos Aires: Ediciones La Aurora
112
Este comportamiento parece observarse en todo el mundo, salvo en las democracias escandinavas. Al
respecto véase Castells, M. (2004), op cit.
113
Mulgan, G. (2005). “Lecciones acerca del poder”. En: FES-Actual, agosto de 2005. Santiago de Chile
58
estratégicos que combinen análisis racional, riguroso y realista con respecto a las
prioridades de las sociedades y de las propias capacidades de ejecución114.
En el marco de la renovación de la política, para enfrentar la crisis y fortalecer la
gobernabilidad democrática, los gobiernos deben renovarse y tratar de incidir en la
construcción de escenarios posibles pues, caso contrario, corren el riesgo de
estancarse. Las administraciones que comienzan su vida con entusiasmo tienden a
perderlo en la medida que los dirigentes y funcionarios políticos quedan atrapados en
supuestos y sólo se relacionan con partidarios.
Aunque los gobiernos lleven un rol central en la búsqueda de opciones a la inflexión y
a la crisis, es fundamental la capacidad de los actores de construir una gestión política
del cambio a partir de su disponibilidad para llegar acuerdos, que puedan lograr
resultados de gobernabilidad. En la medida que esto pueda ocurrir será viable lograr
políticas de Estado a mediano o largo plazo y, en los casos más urgentes, al menos
mantener la democracia.
II.2
LA POLÍTICA COMO MANEJO DEL TIEMPO
Desde una perspectiva analítica, las sociedades en proceso de cambio como las
latinoamericanas pueden ser entendidas como tramas de relaciones socioeconómicas
y políticas constantemente alimentadas por tensiones y conflictos que las organizan,
por actores que las representan y por líderes que les dan vida y las transforman. En
este sentido las sociedades son campos de creación social. Pero, al mismo tiempo,
para poder reproducirse necesitan un orden institucional que las organice y les de un
sentido cultural que las contenga. Es decir, necesitan una comunidad política que
permita que las personas vivan bajo el gobierno de la ley. Orden y cambio son dos
constantes de una historia política muy accidentada, y son tendencias en tensión que
no logran resolverse aún bajo la égida de un régimen democrático sostenible en el
tiempo. Probablemente sea necesario aceptar esa tensión como permanente, pero
también repensarla en el marco de democracias estables aunque no plenamente
aseguradas.
La sociedad moderna combinaba tradicionalmente momentos de estabilidad con
momentos de cambio. Como consecuencia de los procesos de transformaciones
tecno-económicas y culturales se está produciendo una suerte de aceleración del
tiempo que desdibuja la idea de futuro y la idea misma de progreso. De esta manera,
114
Los gobiernos deben recurrir al conocimiento independiente. En la actualidad existe vasta evidencia
sobre qué tiene posibilidades de funcionar en materia de economía, política penal, educación, etc.. El arte
de gobernar se asemeja un poco más a una ciencia. Este conocimiento se encuentra en las
59
las promesas de futuro también dejan de funcionar como horizontes de sentido. Con la
erosión de las ideas de progreso prevalecería una cierta ausencia de continuidad
histórica que afectaría a la política e incidiría en las recurrentes crisis de
gobernabilidad.
Sin embargo, el orden democrático necesita un horizonte de modernidad, o al menos,
códigos que organicen un curso político posible, sean estos territoriales (globales,
industriales o locales) y/o culturales (ecológicos, comunicacionales, etc). La
organización de las temporalidades tendría que aceptar, sin embargo, convivir con la
incertidumbre que supone la aceleración del tiempo y la urgencia de satisfacción de
necesidades de diverso tipo. Gestionar el tiempo, la incertidumbre y la pluralidad de
intereses parece ser un reto formidable para la gobernabilidad democrática de los
países y regiones en cambio. En este sentido, la compresión de un tiempo político
cada vez más complejo resulta indispensable para lograr niveles aceptables de
gobernabilidad y para hacer sostenibles las democracias. La pregunta, en otros
términos, es cómo construir un tiempo político que no sea limitado por intereses
inmediatos o coyunturales y que viabilice la capacidad integradora de la política.
Se trata de atreverse a pensar nuevamente la idea de futuro y de preguntar por la
política como arte de “lo posible” en circunstancias especiales como las estudiadas en
este Proyecto115. Cabalmente aquí se encuentra la fundamentación que se debe
elaborar para escenarios políticos de corto y mediano plazo.
Para Lechner la política moderna “intenta” disminuir la inseguridad, vinculándola a un
conjunto de causalidades. La política moderna, en vez de esperar el futuro, busca
adelantarse, creándolo como el resultado proyectado de las decisiones presentes. En
términos del presente análisis sobre las situaciones de inflexión, crisis y cambio en la
política latinoamericana, se buscaría asegurar un vínculo entre el “futuro actual” y el
“presente venidero”. Pero el futuro ya está en cierto modo “inserto” en el presente (no
se lo puede descubrir como algo totalmente nuevo e inesperado), es decir, el cambio
universidades, en organizaciones internacionales y en los propios gobiernos. Sin embargo, este mayor
énfasis en el conocimiento no disminuye la relevancia de los valores y los ideales.
115
La distinción entre futuro actual y presente venidero que hace Luhmann (1998) puede ser útil al
respecto. Para este autor, todo presente tiene un “futuro actual” entendido como horizonte de sus
posibilidades. Somos contemporáneos de un futuro que sólo de modo parcial será nuestro presente más
adelante, pues al avanzar se generan nuevos presentes y –al mismo tiempo– nuevos horizontes futuros.
Es decir, el “futuro actual” permanentemente se concentra en un “presente venidero” que, a la vez,
produce un “nuevo futuro”. En la medida en que el “futuro actual” y el “presente venidero” se mantengan
comunicados se va produciendo duración. Cuando algún acontecimiento imprevisto “interfiere” aparecen
discontinuidades entre el “futuro actual” y el “presente venidero”; la conciencia de tales discontinuidades
hace incrementar la incertidumbre. Luhmann, N. (1998), “La Descripción del Futuro”. En: Complejidad y
modernidad. De la unidad a la diferencia. Madrid: Editorial Trotta Buena parte de esta idea del tiempo en
la política están inspiradas en la obra de Norbert Lechner. Véase Lechner, N (1988), Los patios interiores
de la democracia. Santiago, Chile: FLACSO; y Lechner, N. (2002), Las sombras del mañana. la dimensión
subjetiva de la política. Santiago, Chile: LOM.
60
que antecede a la inflexión o a la crisis ya esta prefigurado en dichas situaciones. Por
lo tanto, es imprescindible elaborar en el presente los objetivos posibles y deseados.
En este caso puntual, se trata de objetivos de gobernabilidad democrática progresiva
ligados a una institucionalidad legítima gestionada por actores autónomos que
pretenden una sociedad más inclusiva y justa en términos de desarrollo humano. Ese
sería, como se desarrollará más adelante, el marco normativo y el desafío que
adquiriría rasgos específicos en cada país particular.
No obstante, en la mayoría de los casos de crisis estudiados reducir la incertidumbre
de futuro resulta muy difícil. En tales casos, seria deseable al menos minimizar la
incertidumbre, haciéndola aceptable en términos de gobernabilidad sistémica para
mantener umbrales mínimos tanto de funcionamiento de la economía como del orden
institucional. Para esto debe existir algún grado de confianza entre los actores
respecto a estos mínimos de gobernabilidad.
Pero ¿cómo se genera confianza en estas situaciones de crisis e incertidumbre a
veces crónica? La confianza, argumenta Lechner, no puede exigirse al otro; uno
comienza entregándola, señalándole al otro determinadas expectativas sobre sí mismo
que espera cumplir. Es decir, se comunica al otro una auto-representación de sí con el
compromiso de seguir siendo uno mismo en el tiempo. Se trata de una oferta
voluntaria: el otro puede aceptar o no las muestras de confianza; pero si las acepta se
genera un compromiso, y entonces las acciones futuras del otro también dependerán
parcialmente de las expectativas creadas.
Las dificultades que enfrenta el manejo político del tiempo remiten a un desafío
todavía mayor: el problema de la conducción política. En la medida en que la política
no construya un horizonte de futuro capaz de encauzar la aceleración y diferenciación
de la temporalidad, ¿cuál es su capacidad de conducir los procesos sociales? La
conducción política consistiría, en buena parte, en brindar mapas que permitan
orientarse frente a las encrucijadas y opciones que plantea el cambio global, pero
guiados por valores de modernidad. El debilitamiento de la conducción política
equivale entonces a una pérdida de perspectiva.
II.3
LO SOCIAL Y LO INSTITUCIONAL EN EL ESPACIO PÚBLICO
En la base de toda gobernabilidad democrática se encuentra la política. Ésta, sin
embargo, fue constituida como idea moderna a partir de dos dimensiones: una que se
inscribía en el manejo y articulación del tiempo y otra que la instalaba en la polis como
espacio simbólico y físico de articulación territorial y humana. En cierto sentido,
espacio y tiempo eran simétricos. En el mundo actual, ambos se han transformado
61
radicalmente. El primero, junto con encogerse, localizarse, se ha expandido a todo el
globo; el segundo se ha acelerado al punto de convertir el devenir en un presente
continuo y simultáneo mas allá de toda localización116.
El espacio público es, evidentemente, el lugar de nacimiento del espacio político. En
sus orígenes, en este espacio no se trataba de discutir ni deliberar, sino de decidir y
actuar. Siempre ha habido un espacio político. La especificidad de la política moderna
democrática reside en la ampliación del espacio político, a medida que prosigue el
movimiento de democratización. La palabra surge entre los siglos XIII y XIV, y viene
del latín politicus, que toma de la palabra griega politike la idea esencial del arte de
administrar los asuntos de la ciudad. Existe, entonces, no sólo un reto suplementario
con relación al espacio público, que es el poder, sino también un principio de clausura
más estricto ligado a los límites territoriales sobre los que se ejercen la soberanía y la
autoridad.
Para simplificar: el espacio común afecta la circulación y la expresión; el espacio
público, la discusión; el espacio político, la decisión ¿Por qué insistir en la diferencia
de naturaleza de estos tres espacios, que naturalmente son sincrónicos en el
funcionamiento diario? Porque esto permite reintroducir el fenómeno esencial del
tiempo, en el paso de lo común a lo público y de lo público a lo político.
Aquí se busca pensar al espacio público como el lugar de los actores: como escenario.
Es el lugar de “encuentro” de los ciudadanos (ni privado ni estatal) donde se debate y
se genera la opinión pública. Se trata de un lugar donde “se crea lazo político entre los
ciudadanos y estos participan en la política”. Esta idea de espacio público supone la
existencia de actores e individuos con autonomía y capacidad y opiniones sobre la
vida en común; es, en fin, el lugar donde se debaten y discuten las prioridades y metas
de una sociedad. Es, por lo tanto, un espacio más amplio y más extenso.
La capacidad política de la sociedad y sus actores que se expresa en este espacio
debería vincularse con el ejercicio político, la producción de la libertad entendida como
bien colectivo, la capacidad integradora, deliberativa y promotora de acuerdos propios
de la política, la promoción de la idea de un desarrollo compartido asociado a la
democracia y el desarrollo, como producto de la acción de ciudadanos activos que se
hacen en el espacio publico democrático, en el que se reproducen virtudes y valores
republicanos.
116
Vega, J. E. (2004) “Diversidad, Igualdad y Exclusión”. En: Multiculturalismo y Democracia. Cuaderno
de Futuro 20. La Paz: PNUD Bolivia.
62
El espacio público es, entonces, el lugar de participación y expresión política. Pero
como esta última, atraviesa importantes dificultades: ¿cómo habría que entenderla
para que supere su estado actual? “Parece necesario idear y construir una forma de
asociación política que rescate su dimensión ética, a partir de la cual se cree una
relación entre los participantes que permita hablar de un espacio publico compartido, e
integrar la dimensión ético-normativa de la política, sin omitir su carácter pragmático,
generador de poder y de condiciones para el desarrollo. Para ello, un desafío es
superar la naturaleza desintegrada de la ciudadanía; es decir su irregularidad y
asincronía, reconociéndola como portadora de una “igualdad compleja” que le permita
avanzar en los otros planos de la vida social117.
La ciudadanía alcanza así una centralidad crucial. Se convierte en el núcleo de la
escena pública dotada de dos connotaciones características: el de conjunto de
individuos depositarios de los Derechos humanos y políticos y la de individuos
miembros de la comunidad política, es decir presentes de alguna manera en el
espacio público. Ello proviene tanto de su emancipación del dispositivo institucional de
la representación (no la desconoce, sino que pone en juego permanentemente su
legitimación) como de la reactivación de la presencia ciudadana directa, de una auto
representación que en muchas oportunidades pone en jaque el sistema institucional118.
Se trata de un ciudadano actual, cuyas identidades políticas y pertenencias sociales
no son permanentes.
En América Latina, la autonomización ciudadana viene manifestándose de manera
significativa, tanto en los comportamientos electorales como en los estados de opinión
que adquieren formas públicas más visibles en movilizaciones, protestas y estallidos.
En muchas ocasiones, la presencia ciudadana multifacética y heterogénea tiene como
rasgo común la inmediatez, en el sentido de interpelación al poder político, en sus
figuras centrales y del apremio en la espera de respuestas, bajo el imperativo de la
acción directa.
La evolución de las sociedades latinoamericanas adquiere entonces la dirección de la
expansión de la ciudadanía, que ya no responde a una idea de sujeto sino a la de un
espacio de conformación de identidades colectivas. El espacio público no es sólo una
“caja de resonancia” (Habermas) de la cotidianidad de la vida práctica de los
individuos sino que adquiere una capacidad de constituir actores a partir de su propia
117
Calderón, F. (2006), “Ciudadanía y Desarrollo Humano”. En: Inclusión Social, Ciudadanía y Desarrollo
Humano. Borrador final. P. 33
118
Cheresky, I. (2006a), “La ciudadanía en el centro de la escena”. En: Cheresky, I. (Comp.), Ciudadanía,
Sociedad Civil y Participación Política. Buenos Aires: Miño y Dávila Editores.
63
dinámica. Es un lugar de posible encuentro entre las demandas de la sociedad y la
elaboración de opciones de cambio institucional.
El espacio público expresa una mutación de la representación. Lo público y la política
se re-dibujan en el espacio mediático que viene a ser un espacio de encuentros y
desencuentros entre las encuestas de opinión pública, la opinión nacional (periódicos y
analistas), movimientos sociales, partidos políticos, grupos de interés (incluidos los
medios de comunicación) y los nuevos liderazgos119.
En todo caso, en esta situación la vida política no escapa a una cierta inclinación a la
democracia directa. Los líderes políticos lo son en la medida que son sostenidos por la
opinión pública; es decir, que son populares. Su personalidad política, si se establece
como tal, posee simultáneamente una dimensión instituyente y una inmensa dificultad
institucionalizadora.
El
posicionamiento
que
procura
establecer
un
lazo
de
representación tiene obstáculos. Se confronta con ciudadanos descontentos,
desconfiados, suspicaces y apremiados, a quienes les urge tanto la solución de sus
problemas que están dispuestos a cambiar como suspender el apoyo o adhesión que
habían otorgado. Paradójicamente, ello compromete la deliberación y deteriora el
debate público al no considerar la necesidad de la elaboración colectiva en el tiempo
de las soluciones que exige. La descalificación del otro es parte de la inmediatez de la
discusión pública.
El espacio público cobra relieve porque la reproducción de la legitimidad pública se
hace permanente. “Surgen actores, efímeros algunos, permanentes otros, en torno a
reclamos puntuales o generales, cuya caracterización en la mayoría de los casos no
es sostenerse en una localización social o territorial, sino la de ser construcciones
públicas, que a veces son conglomerados de presencia directa y en otros casos
revisten una forma bipolar: un limitado numero de activistas que mantienen una
relación virtual con sus sostenedores o simplemente con una opinión pública difusa
que les avala”120.
La significación del espacio público, de su propia identidad, está condicionada por las
estructuras de la economía y del Estado. Pero no está determinada por ellas, lo que
permite que aliente la politización de las sociedades democráticas e incremente el
peso de la lógica igualitaria.
Los patrones de exclusión social están en el subsuelo. En el espacio político anterior al
actual, éstos podían “expresarse” en el ámbito público de modo que dirigentes y
119
120
Manin, E. (1992), op cit.
Cheresky, I. (2006a), op cit.
64
dirigidos de cada campo parecían unidos por la pertenencia común. Esta identificación
queda en cuestión, así como se cuestionan alguna de las identidades en que se
sustentaba.
No es que esas diferenciaciones hayan desaparecido. Las desigualdades de fortuna o
socio-culturales siguen, la diferenciación de recursos o su distribución inequitativa,
entre los que se incluye la propia posición institucional en el Estado o en los medios de
comunicación, las posibilidades de hacerse oír o ver, son estructuralmente distintas.
Esto es particularmente relevante en una región como América Latina, donde la
desigualdad es una herencia endémica.
El espacio público en las sociedades del continente, a pesar de la caracterización
anterior, es fluido y existen recursos para introducirse en él. Esto es una característica
de su virtualidad de arena igualitaria. Los recursos estructurales harán sin embargo
que unos y otros estén dotados de posibilidades distintas que persisten. Tenemos así
un espacio de naturaleza mixta en que se combinan principios de igualdad con
principios de acceso desigual. Un espacio público construido en relación a los medios,
pero donde la impronta de la calle o la acción conspirativa influye en las coyunturas.
En términos sintéticos, dado los cambios en curso y las características de la
diferenciación social y las demandas de cambio institucional que están estructurando
las opciones políticas en la región, ningún actor político, ningún recurso institucional
tiene la capacidad de dirigir por si solo la construcción de la gobernabilidad
democrática. El carácter incierto de la crisis y sus potencialidades y oportunidades,
conllevan la necesidad de construir escenarios políticos que persigan cambios y
articulaciones posibles entre sociedad e instituciones. Las características de un
espacio público que construye lugares de encuentro entre actores, sugieren la
necesidad de un sistema de coordinación política entre actores e instituciones que
supongan una red de negociaciones para llevar a acuerdos básicos de equidad e
institucionalidad.
La construcción de un ética de responsabilidad frente a la complejidad de los
problemas y desafíos no es solamente un tarea de los gobiernos sino un problema de
auto-reforma del conjunto del sistema político y de los mismos actores sociales. La
misma ciudadanía es co-responsable de la suerte de los escenarios emergentes. De
hecho, la emergencia de una ciudadanía activa, incluso entre los sectores más
desposeídos, coloca sobre el paquete de reformas posibles la participación ciudadana
y su mayor incidencia en los procesos políticos.
65
II.4
LOS
HORIZONTES
NORMATIVOS
DE
LA
GOBERNABILIDAD
DEMOCRÁTICA Y EL DESARROLLO HUMANO
La gobernabilidad puede definirse como la capacidad política de un gobierno y un
sistema político para resolver problemas de la sociedad de manera coherente y
eficiente, manteniendo umbrales mínimos de funcionamiento de la economía y las
instituciones. La gobernabilidad busca construir un estado de equilibrio dinámico entre
demandas de la sociedad y la capacidad de respuesta del sistema político. Ello implica
no sólo desarrollo institucional sino también fortalecimiento de la cultura política
democrática. En el presente enfoque, esta definición vincula la calidad de la
democracia con el desarrollo humano. La democracia, además de ser un valor en per
se, es un medio necesario para el desarrollo. Según el Informe de Desarrollo Humano
2002, PNUD (2002) “La gobernabilidad democrática es un elemento central del
desarrollo humano, porque a través de la política, y no sólo de la economía, es posible
generar condiciones más equitativas y aumentar las opciones de las personas”.
Además, muchos de los problemas de desarrollo están asociados a una crisis de
gobernabilidad. Si bien no existe una sola manera de fomentar una buena
gobernabilidad, la transparencia, la participación y el cumplimiento de la ley
contribuyen a hacer más eficientes a las instituciones y, por ende, a la gestión del
desarrollo y sus resultados121.
La participación ciudadana es considerada un factor clave para el desarrollo humano,
pues constituye un derecho central de las personas y puede redundar en una
gobernabilidad más efectiva, equitativa y democrática.
Recuadro V
Acerca de la buena gobernabilidad
Una ‘gobernabilidad’ desde la perspectiva del desarrollo humano es una gobernabilidad
democrática. Vela por conseguir que:
•
Se respeten los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas,
permitiéndoles vivir con dignidad;
•
Las personas participen en la toma de decisiones que afectan a sus vidas;
•
Se pueda exigir responsabilidad a los encargados de la toma de decisiones;
•
Las interacciones sociales sean regidas por programas, instituciones y prácticas globales
y justas;
•
Exista igualdad entre hombres y mujeres en las esferas privada y pública, y en la toma
de decisiones;
•
No exista discriminación por motivos de raza, origen étnico, clase, género o cualquier
otro atributo;
•
Las necesidades de las generaciones futuras se reflejen en las políticas actuales;
121
UNDP (2002), Human Development Report 2002. Deepening Democracy in a Fragmented World. New
York: Oxford University Press, p. 51.
66
•
Las políticas económicas y sociales respondan a las necesidades y a las aspiraciones de
los pueblos;
•
El objetivo de las políticas económicas y sociales sea la erradicación de la pobreza y la
ampliación de las oportunidades que las personas tengan en sus vidas.
Fuente: PNUD (2002)
El desarrollo democrático implica un aumento de las capacidades políticas de las
personas para generar espacios públicos donde se debata sobre las necesidades y
aspiraciones de la población. Para ampliar estos espacios es preciso una renovación
de la política que fortalezca el sistema de partidos y mejore los mecanismos de
participación ciudadana.
En el Informe de Desarrollo Humano 2002, PNUD (2002) se enfatiza la importancia de
los principios democráticos de libertad y participación política en la concepción del
desarrollo humano. La gobernabilidad democrática desde la perspectiva del desarrollo
humano prioriza la idea de gobierno por y para la gente; ello significa que la gestión
pública debe expresar genuinamente las necesidades y demandas de las personas. La
gobernabilidad democrática se vincula al desarrollo porque debería contribuir a la
búsqueda del “bien común” en sociedades donde se reconoce la diversidad de
identidades e intereses. En este sentido, “el principio democrático básico –de tener
igualmente en cuenta a todas las personas en la formación de las estructuras de
gestión pública- capta una parte esencial de lo que debería ser el desarrollo
humano”122.
Para lograr esto, la democracia precisa: instituciones que funcionen eficazmente; un
poder legislativo que represente de manera genuina a la gente; independencia del
poder judicial que garantice el respeto a la igualdad de todos ante la ley; que se
asegure el funcionamiento apropiado de los sistemas electorales y los partidos
políticos; neutralidad política de las fuerzas de seguridad; acceso a medios de
comunicación libres e independientes; una sociedad civil participativa, que a través de
sus organizaciones fiscalice la acción del gobierno y controle los grupos de
intereses123.
La democracia se vincula positivamente con el desarrollo humano, además, porque la
libertad política que ella garantiza, más allá de su valor intrínseco, hace que los
representantes deban responder con mayor énfasis a las necesidades de las personas
que los votaron. Los ciudadanos, a través de sus organizaciones políticas, sociales,
culturales, así como de los medios de comunicación independientes, deben participar
122
123
UNDP (2002), p. 54, op cit.
UNDP (2002), op cit.
67
en los debates de las políticas públicas y, así, hacer escuchar sus demandas y deseos
a los gobernantes y líderes.
En el actual momento de inflexión que vive la región, los espacios de debate pueden
dar a las sociedades ámbitos apropiados de discusión respecto de sus diversas
demandas, proyectos y visiones. Esto, desde el lado de la ampliación de los espacios
públicos de deliberación sobre los problemas que atañen a la sociedad. Desde el lado
del Estado, éste, “además de mejorar su capacidad de gestión, debe orientarse a lo
público entendido esto como bien común. El Estado puede subordinarse a la
democracia y buscar en la sociedad y en la economía una cultura de competitividad
empresarial y un mayor nivel de integración y cohesión social, particularmente con los
grupos más pobres y excluidos de la sociedad”124.
No existe un único modelo de democracia, éste “debe adaptarse a las circunstancias o
a la historia locales. La democracia también requiere un largo proceso de desarrollo
político. Necesita instituciones básicas (…), pero no prosperará sin la difusión de una
cultura democrática –de valores y principios que orienten la conducta de individuos y
grupos. Las amenazas a la democracia no proceden únicamente de partidos políticos
que representen intereses muy personalizados y que son incapaces de representar al
pueblo, sino también de la intolerancia, el extremismo y una falta de respeto de los
derechos humanos y de la dignidad humana”125.
La gobernabilidad democrática no sólo se vincula, entonces, a un mejor
funcionamiento de las instituciones estatales ni a procesos electorales limpios, sino
también a que las instituciones democráticas se fortalezcan para garantizar equidad y
eficiencia en la distribución económica y en la representación social y política de las
sociedades. Ello implica mayor participación ciudadana a través de nuevas
organizaciones civiles pero, especialmente, por medio de partidos políticos que
viabilicen una renovación de la política. Implica, asimismo, mejores condiciones para
generar espacios colectivos de debate ciudadano, en los que, partiendo del
reconocimiento de la diversidad de actores y demandas, y sin desconocer el conflicto y
los enfrentamientos entre ellos, se logre un debate genuino en torno a las prioridades
que se da cada sociedad. En síntesis, se buscaría una genuina gobernabilidad en
función del desarrollo de las capacidades de las personas y sus sociedades.
124
125
PNUD Bolivia (2002), p. 28, op cit.
UNDP (2002), P. 61, op cit.
68
II.5. COROLARIO: LOS ESCENARIOS COMO RECURSO DE LO POSIBLE
En términos generales la elaboración de escenarios de futuro puede ser vista como un
ejercicio de reflexión sobre las opciones futuras ya prefiguradas en el presente. Se las
elabora sobre la base de análisis de los procesos de decisión y de acción de las
sociedades. En este sentido, el tiempo futuro no es predecible, es tan solo un ejercicio
de simulación, una construcción que recoge varios futuros posibles con el objetivo de
comprender mejor el presente, o lo que hay de futuro en el presente. Se trata de
definir los problemas e indicar las limitaciones y opciones posibles de los actores así
como las consecuencias de decidir en uno u otro sentido.
Recuadro VI
Experiencias y modelos en análisis político prospectivo
En las ciencias políticas, la prospectiva se ha utilizado, principalmente, para predecir resultados
electorales. De acuerdo con Gupta (1997), si bien los cientistas políticos utilizan cada vez más
bases de datos y modelos econométricos, hasta recientemente pocos los empleaban para
realizar predicciones.
La prospectiva política se ha utilizado para tres grandes propósitos asociados a los clientes a
los que sirve. En primer lugar, se han usado para abordar preocupaciones estratégicas. Los
países y sus servicios de inteligencia efectúan predicciones políticas para desarrollar
escenarios sobre posibles amenazas. En segundo lugar, el mundo de los negocios ha
empleado la prospectiva política para medir los niveles de riesgo que enfrenta una compañía o
una determinada inversión en un dado país o situación.
Por último, la prospectiva política ha sido utilizada por la comunidad internacional para predecir
desastres humanitarios, conflictos violentos o crisis, a fin de prevenirlos o mitigar sus efectos.
Tales mecanismos son conocidos como sistemas de “alerta temprana”.
Las tres aplicaciones de prospectiva política buscan predecir un conjunto similar de eventos
políticos y seleccionar herramientas de una caja de herramientas metodológicas. También
comparten el objetivo general de proporcionar información y análisis inteligentes para los
tomadores de decisiones. Y los tres generan análisis con distintos grados de “alertas
tempranas”. Sin embargo, difieren en los motivos por los cuales se llevan a cabo. El análisis
prospectivo por razones humanitarias o crisis y conflictos subraya el hecho de que la alerta
temprana es producida donde quienes deben dar respuesta no están bajo amenaza. Este tipo
de prospectiva carece de egoísmo y se realiza por motivos humanitarios.
Si el análisis es preparado para quienes se encuentran bajo algún tipo de amenaza, entonces
se asocia con información de inteligencia.
Por otro lado, cualquier análisis político de prospectiva debe enfrentar el desafío proveniente
del hecho de que, por lo general, es mejor trabajar con eventos recurrentes que con “la
novedad”. Por lo tanto, es clave utilizar la imaginación y la creatividad y utilizar métodos
inductivos y no deductivos.
Actuar sobre conflictos y crisis es en sí misma una tarea muy compleja. Más difícil es,
entonces, actuar a partir de predicciones o establecer mecanismos de acción preventiva sobre
la base de análisis prospectivos. El mayor desafío en la prospectiva es responder de forma
efectiva a las fuentes del conflicto, a fin de prevenir una escalada hacia la violencia o de ruptura
de la gobernabilidad democrática.
69
La cuestión de quién produce la información, por lo tanto, es crucial para aquellos a cargo de la
acción. No sólo debe haber un alto grado de confianza entre ambos: los analistas deben
garantizar altos niveles de independencia para todas las partes involucradas.
En este sentido, la ONU podría tener un papel estratégico en la elaboración de análisis
independientes. En muchos casos, podría ser la única institución capaz de unir en los análisis
las múltiples posiciones e intereses, dado que puede interactuar con todos ellos. La ONU
también puede tener un rol fundamental como promotora y facilitadora de redes de información
y procesos que alimenten los análisis. La red de alianzas que pueda construirse incrementa
significativamente la calidad de los análisis y la posibilidad de brindar respuestas.
Fuente: elaboración propia sobre la base de Franche, M-A (2005).
La elaboración de escenarios está asociada con al menos tres tipos de tiempo político
que confluyen en la coyuntura actual en América Latina. En primer lugar, el tiempo del
fin de un ciclo económico y político vinculado con el manejo de los resultados y
consecuencias de las reformas estructurales y los procesos de democratización en
curso. La pregunta aquí es ¿qué quedó y qué balance se puede hacer de los
resultados y que consecuencias tiene esta situación para la formulación de opciones
futuras?
En segundo lugar, está el tiempo corto referido a climas electorales y las nuevas
opciones en curso, que si bien no afectan a toda la región si influyen en ella. Aquí el
tiempo es corto y está vinculado a las estrategias electorales y de gobierno de las
fuerzas y las coaliciones políticas en competencia. Un nuevo panorama político está
emergiendo en la región. Está vinculado a la renovación de fuerzas, en un amplio
espectro de “centro izquierda”, que incluye desde orientaciones “nacional-populares”
hasta orientaciones de “reformismo gradual”, todas con sensibilidades en cuanto a
temas de equidad y pobreza, pero quizás más preocupadas por estrategias de poder
electoral que por opciones posibles de sociedad, economía o democracia. La pregunta
aquí es cuáles son los nuevos mapas políticos que ya emergen en la región y cómo
reemplazarán al denominado “modelo neoliberal”, además de la duda acerca de su
sustentabilidad, dadas las condiciones de la globalización126.
El tercer tiempo está referido al horizonte de mediano plazo. Éste se interroga sobre
qué es lo deseable y lo posible hoy en nuestras sociedades. Es decir, se refiere a la
capacidad de los actores políticos y sociales que, en las condiciones actuales, puedan
plantear opciones de sociedad que supongan nuevos tipos de relaciones entre la
sociedad, el estado, y la economía127. O para retornar a las reflexiones anteriores,
126
Actualmente el proyecto está abordando una tipología política en cuanto a las orientaciones de lo
social y de lo institucional. Allí se destacan 4 proyectos en curso: modernización conservadora;
reformismo pragmático; reformismo nacional-popular y; neo-desarrollismo indigenista.
127
Los estudios nacionales del PAPEP cabalmente concluyen con la elaboración de escenarios de
mediano plazo.
70
puedan plantear opciones cualitativamente distintas de gobernabilidad democrática y
desarrollo humano. Se trataría de explorar la posibilidad de fórmulas que busquen
articular el “futuro actual” con el “presente venidero”. Se auscultaría así la posibilidad
de una genuina renovación de una “política que encarne las opciones, agrupe las
voluntades y cree poder”, para promover el desarrollo de la democracia. Por tal motivo,
los escenarios básicos que se presentan a continuación plantean tendencias de
mediano plazo.
Las perspectivas económicas de la economía mundial para los próximos dos años son
favorables, aunque se prevé un nivel de crecimiento menor a partir de 2007. En
particular, para América Latina se prevé una tasa de crecimiento positiva –que en
2006 será de aproximadamente 5%– y una leve desaceleración en 2007. Esta
desaceleración se explica por el menor ritmo de actividad económica mundial y por el
posible aumento de los precio del petróleo. La moderación del crecimiento será
acompañada por una convergencia regional en torno a la tasa de crecimiento
promedio de América Latina y el Caribe. En este sentido, es posible clasificar a los
países en dos grupos: a) países con tasas de crecimiento excepcionalmente altas en
2004 (Argentina y Uruguay) que crecerán a un ritmo más cercano a la media y b)
países con crecimiento inferior al promedio (Bolivia), cuyo crecimiento se acelerará128.
La actividad de la economía de la región será impulsada, en gran parte, por la
demanda externa. Al respecto, se espera un incremento de 6.4% en los términos de
intercambio para la región y aumentos aún mayores para los países exportadores de
petróleo, gas y minerales metálicos (e.g. Chile, Venezuela, Perú y Bolivia). También se
espera que los precios del café y del azúcar se mantengan en los altos niveles
actuales, al igual que las remesas que efectúan los emigrantes a sus países de
origen129.
Las proyecciones de la economía son relativamente positivas para la región en el
mediano plazo. Sin embargo, se trata de un crecimiento con calidad para que incida
positivamente en mayor equidad social, un crecimiento que pueda articularse
adecuadamente con la política y las instituciones. Entonces cabe preguntarse cómo
este crecimiento afectará la dinámica socio institucional y cómo las orientaciones del
crecimiento económico promoverán dinámicas de equidad social. Además, resta
interrogarse sobre cuál será el rol del Estado Nacional. 130
128
CEPAL (2006c), Informe sobre Proyecciones Económicas para el Proyecto PNUD-PAPEP. Centro de
Proyecciones División de Estadísticas y Proyecciones Económicas. Versión preliminar.
129
CEPAL (2006c), op cit.
130
CEPAL (2006c), op cit.
71
La magnitud y la complejidad de la cuestión social, sobre todo en términos de equidad
y pobreza, lleva a reflexionar que muy difícilmente habrá instituciones y horizontes
sólidos y de gobernabilidad democrática sostenible s ino se empiezan a resolver de
forma progresiva –en el plano real tanto como en el simbólico– los bajos niveles de
equidad y los altos niveles de pobreza que vive la región.
Al mismo tiempo, para que las transformaciones sociales sean fecundas requieren
tanto un orden institucional legítimo como estrategias innovadoras de desarrollo
económico que comprendan el incremento en los niveles de empleo, salarios y
reproducción social en general.
Entre la equidad y la institucionalidad están instaladas demandas ciudadanas,
entendidas como una expansión de expectativas, que reclaman tanto un orden
institucional legitimo como mayor justicia social. En el fondo, los cambios en la
desigualdad y la pobreza, así como las políticas sociales y económicas, se asocian
directamente con relaciones desiguales de poder. Un cambio socio-institucional en
función de la gobernabilidad democrática supone cambios en las relaciones de poder.
Es precisamente en este marco que cobran sentido las políticas públicas. Ellas
tampoco son neutrales aunque sí requieren de un alto componente técnico.
Las diversas fuerzas políticas están planteando diversos modos de integración de las
demandas sociales y de la presión popular. En este contexto es posible visualizar tres
tipos de escenarios. En un primer escenario se lograría un círculo virtuoso entre
reformas sociales y transformaciones institucionales, con una alta capacidad de
anticipación y de gestión del conflicto. El resultado sería una gobernabilidad progresiva
y sostenible. En un segundo escenario de carácter inercial, persistiría un divorcio entre
lo social y lo institucional: se realizarían reformas políticas y sociales mínimas
indispensables para mantener una gobernabilidad sistémica, las capacidades de
anticipación y gestión de conflictos serían irregulares. En un tercer escenario se
generarían explosiones sociales, fragmentación de conflictos y quiebres institucionales
que pueden llegar incluso a situaciones de caos social y regresiones democráticas. La
capacidad de gestión del conflicto y de anticipación sería muy baja.
En realidad, los escenarios probables están condicionados por las capacidades
políticas de los actores nacionales para articular los cambios internos con su
participación en el cambio internacional. Probablemente se situarán entre los tres
parámetros mencionados, combinando de diferentes maneras institucionalidad,
equidad-pobreza y capacidad de innovación por parte de los actores del sistema
político. Posiblemente suceda con distintos pesos en cada componente y con
72
trayectorias políticas diversas. Algunos privilegiarán avances en institucionalidad y
buscarán disminuir la pobreza, mientras que otros buscarán equidad con escasos
avances institucionales. Quizás otros busquen combinaciones sui generis. Se
presentarán, en fin, diversas combinaciones como resultado de las acciones y las
orientaciones políticas prevalecientes en la región.
Los escenarios no son abstractos, se dan a partir de opciones políticas particulares.
De una manera muy preliminar se está trabajando en una tipología de orientaciones
políticas que contemplan cabalmente una suerte de combinaciones entre lo social y lo
político institucional. El nuevo mapa político regional contemplaría orientaciones de
modernización conservadora, reformismo pragmático, reformismo nacional popular y,
neo desarrollismo indigenista. La cuestión es de qué forma estas orientaciones
plantean resolver las siguientes cuestiones ¿Cómo se distribuye la riqueza? ¿Cómo se
opera en condiciones de movilización social creciente, particularmente en los casos de
países con importantes recursos naturales? ¿Cómo se logra un control político
democrático del conjunto del aparato de Estado? En suma, ¿cómo se combinan
crecimiento, transformación institucional y distribución?
Los escenarios se desarrollan en un ámbito de cambio y riesgo constantes. La forma
en que los riesgos sean transformados en oportunidades y de cómo se pueda vivir la
misma incertidumbre –inherente al cambio moderno– seguramente influirá en la
conformación de trayectorias políticas que pueda asumir la sociedad en cuestión. Las
bases institucionales previas y los avances registrados, en términos de equidad y de
lucha contra la pobreza, constituyen otros importantes antecedentes de las
trayectorias políticas. En el mismo sentido, la fuerza y la calidad de la participación
ciudadana jugarán un rol central en la calidad del cambio. Allí donde se potencien a
ciudadanos capaces de construir y optar por alternativas asumiendo riesgos, las
chances de una evolución virtuosa serán mayores. En suma, la calidad de la matriz
política lograda constituirá un factor decisivo.
Los escenarios de mediano plazo que se plantean en los diferentes estudios
nacionales prefiguran las tendencias probables por las cuales atraviesan los países de
la región incluidos en el PAPEP.
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