chile y el marco regional. notas sobre politica exterior

CHILE Y EL MARCO REGIONAL
Notas sobre política exterior
El análisis y las recomendaciones políticas de este documento no reflejan necesariamente las
opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de
sus Estados Miembros. Se trata de un documento independiente preparado por encargo del
PNUD.
2
Introducción
Este trabajo enfoca el desarrollo de la política exterior de Chile durante los
gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia. Lo hacemos
desde una perspectiva que entiende la política externa de un país no solo
como una serie de principios, de iniciativas y acciones, sino también como
un conjunto de actitudes y de creencias sobre el mundo y sobre el entorno
vecinal. Queremos examinar los conceptos y las políticas de ese período,
pero también las actitudes que se adoptaron a partir de ellos, para
comprender como inciden hoy en la política regional de la Presidenta
Michelle Bachelet. Por esto, más que construir un relato pormenorizado de
los acontecimientos y episodios que caracterizaron la inserción internacional
de Chile en esos años, veremos como Chile se situó en el entorno regional y
el efecto que estas políticas tuvieron tanto en las actitudes del vecindario
hacia Chile, como en las opciones de nuestro país en su entorno regional.
2. Un entorno muy diferente
Chile enfrenta hoy un entorno regional sustantivamente diferente al que
existía al momento de la recuperación democrática y los años que la
siguieron, cuando los gobiernos de la Concertación supieron diseñar una
política exterior consensual que -si bien con tensiones, perseguía un
equilibrio entre las tendencias de incorporación a la globalización y a la
integración regional. América Latina aparece hoy dispersa y sin proyecto de
identidad común. La fragilidad e intrascendencia de los acuerdos regionales,
de ideologización de la política exterior y de reintroducción de
3
intervenciones cada vez más abiertas en los asuntos internos de otros países,
generan nuevos desafíos para una política exterior como la chilena, que
pareció tan exitosa como habituada a un mundo de certezas políticas y
económicas.
Al mismo tiempo en América Latina, la globalización no parece ser lo
mismo que fue. El crecimiento económico de la región no ha sido suficiente
como para reducir la enorme brecha social y económica que caracteriza a las
sociedades de la región, de ahí que la opción por la globalización económica
no parezca concitar los grados de adhesión o de resignación que provocó en
los años noventa. Dicho de otra manera, desde muchos costados se
promueven políticas que muestran formas de conflicto, disconformidad o
desasosiego precisamente ante aquellas políticas que Chile ha encarnado
como “modelo exitoso”.
Debe recordarse que hasta hace relativamente poco tiempo, el desarrollo de
la política exterior chilena se dio en un entorno regional en el que el
principio de incorporación a la globalización podía ser contradicho en los
tiempos y en las formas, pero no en sus contenidos. Esto garantizó a Chile lo
que Fernando Enrique Cardoso denominara “un liderato conceptual” en la
región. De una manera u otra, parecía aceptarse el principio que Chile “se
había adelantado” y predecía una evolución a la que tarde o temprano
deberían acomodarse todas las economías del continente.
Esta sintonía básica se reflejaba en las políticas de desarrollo adoptadas por
Presidentes como Carlos Menem en la Argentina, Alberto Fujimori en el
Perú, Jorge Battle en el Uruguay y Fernando Enrique Cardoso en el Brasil,
4
quienes, con distintos énfasis y condicionados por los rasgos y dimensiones
de sus economías, promovían políticas de inserción en el movimiento global
del desarrollo capitalista, que seguían en rasgos generales lo que se ha dado
en conocer como “el consenso de Washington”. Y ello incluía en particular,
la construcción progresiva de una perspectiva de integración hemisférica,
que pasaba necesariamente en algún momento, por una negociación
comercial con los Estados Unidos. El Área de Libre Comercio de las
Américas, ALCA, la propuesta presentada por George Bush en 1991,
representaba en efecto, una propuesta integradora que apoyada, aceptada o
resistida algunos aspectos, parecía indicar un camino del cual difícilmente
las economías latinoamericanas podrían sustraerse.
Cualquier iniciativa consistente de los Estados Unidos en el hemisferio,
genera necesariamente, de buena o mala gana, “un ordenamiento” de las
agendas. Pues bien, ahora, ese ordenamiento no existe. Hoy, la dedicación
plena de los Estados Unidos a lo que su gobierno denomina “la guerra contra
el terror”, ha reducido la importancia tanto de los temas del desarrollo, como
de la asociación con América Latina. Los Tratados de Libre Comercio
modelados en el de América del Norte, NAFTA, se constituyeron durante
los años noventa, en la promesa de un acceso para las exportaciones de
América Latina al mercado más rico del mundo. El ALCA fue su
mecanismo de negociación formal. Ambos han pasado al olvido.
Mientras tanto, los esquemas latinoamericanos de integración diseñados
durante las últimas décadas parecen estar paralizados o condenados a la
irrelevancia por el permanente conflicto entre sus miembros: los países de
América Latina tienden a adoptar cursos individuales de integración a la
5
economía global y al proceso de globalización política. Nadie parece estar
muy interesado en coordinarse. Las propuestas más visibles de integración
regional tienen una fuerte tonalidad política e ideológica y se ordenan en
torno al petróleo, el gas o el antiimperialismo, dos recursos de los que Chile
carece, y una idea de la que no participa.
En el plano interno de nuestras sociedades, no puede negarse que
confrontamos lo que Cardoso ha llamado “la desmoralización del sistema
político”. Los sectores sociales perdedores ante la globalización, o aquellos
que no han visto ni han tenido acceso a la modernidad, los nuevos
movimientos sociales y también los viejos, han entendido que ha llegado el
momento de las movilizaciones y ese no es un fenómeno producto de
diseños ideológicos o llamados ancestrales, es el producto de una situación
de subordinación y de falta de oportunidades que se hace crecientemente
intolerable.
Hoy, las tasas de crecimiento que eran aceptables, se ven más bien
insuficientes. Se reconoce que el factor crítico es la mala distribución del
ingreso. Y si bien se ha impuesto la convicción de la necesidad de un marco
macroeconómico estable, y del manejo responsable de las cuentas del
Estado, -lo que ha sido un paso muy positivo en adelante-, también se
percibe con claridad que el llamado Consenso de Washington llegó a su fin y
que las experiencias neo liberales, es decir, aquellas que subordinan el
desarrollo social al crecimiento, solo están destinadas a introducir fracasos
económicos y desestabilizaciones políticas.
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En el terreno de la democracia, las instituciones, aún precarias, se ven
remecidas por conflictos, abusos y manipulaciones de los fundamentos de
legitimidad. Los conflictos institucionales no son rehuidos en beneficio de
un interés nacional. Parecen generarse tendencias a preferir la confrontación
a la persuasión, o la imposición a la negociación, y en el terreno regional, se
registran intervenciones abiertas en procesos electorales ajenos mientras
cunde un lenguaje agresivo y se cultivan gestos ideológicos que se creían
superados.
Mientras tanto, la democracia sufre el embate simultáneo y permanente de
un sistema globalizado que demanda continuar reduciendo el Estado y
restringiendo el gasto público, con la multiplicación de nuevos, y la
reaparición de antiguos movimientos sociales, que reclaman una mejor
distribución del crecimiento económico y su participación en la tan
prometida modernidad. Nuevas y viejas formulas de redistribución desde el
Estado; de copamiento democrático del proceso de decisiones; de
movilización social permanente se vuelven a intentar en la región. Ellas
manifiestan una similar indiferencia ante lo que se considera en los centros
económicos, (y por cierto también en Chile) “lo económicamente
correcto”…
Definitivamente, la situación es diferente.
Para encarar e insertarse en este nuevo contexto, el gobierno encabezado por
Michelle Bachelet cuenta con una fuerte corriente de hechos, ideas y
actitudes generadas por un concepto de política exterior que se plasmó desde
el inicio de los gobiernos democráticos en 1990. Este concepto dio a Chile
7
una identidad particular frente a los países de la región y a su entorno
internacional más amplio. ¿Cuan útil puede resultar este bagaje en las
actuales condiciones de la región?
3. Más que una política exterior: Una “economía política” exterior.
No hay duda que desde el retorno de la democracia al país, la política
exterior chilena ha mostrado una alta consistencia conceptual. Ella ha
perseguido sobre todo conciliar la decidida incorporación del país a la
globalización, con una asociación, lo más autónoma posible, a los esquemas
de integración regional sean estos políticos o económicos.
Esta política ha tenido así tres aspectos esenciales. En primer lugar, Chile ha
mantenido un curso de acción internacional orientado principalmente a
insertar su economía en el proceso de globalización. Esa ha sido su prioridad
esencial, aquella que ha tendido a dominar cualquier otra consideración
política o ideológica. Tal como veremos, ella ha sido fundamental para
mantener el crecimiento económico y ha logrado crear un consenso político
interno de enorme importancia para la estabilidad institucional del país.
En segundo término, sin embargo, esta prioridad
le ha conducido
inevitablemente, -dadas las diferencias de concepto y organización de las
economías- a mantener grados importantes de autonomía respecto de los
esquemas de integración generados en la región, generando tanto roces
externos con el vecindario, como internos en las filas del gobierno y de su
coalición política, donde la integración regional constituye para muchos un
principio irrenunciable.
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De ahí que, en tercer lugar, los gobiernos de Chile hayan intentado equilibrar
sus políticas hacia la región mediante iniciativas de asociación política,
fórmulas de integración bilateral con sus vecinos, y, por cierto, mediante la
construcción de vasta red de acuerdos comerciales bilaterales en América
Latina. Como veremos mas adelante, los efectos de estas políticas han sido
menos exitosos de lo que se deseaba.
Nos interesa recalcar entonces que es en estos tres puntos, pero muy
especialmente en el primero, donde radica el centro del análisis de la política
exterior chilena. Es desde ahí que se ha originado la parte más determinante
de la actividad internacional del Estado y desde donde debe buscarse tanto la
fuerza como la debilidad de las posturas internacionales que han
caracterizado a Chile durante los últimos veinte años.
Al mismo tiempo, con esta perspectiva, se iluminan de otra manera los
acontecimientos que forman parte de aquello que es común a toda política
externa, y que responden a las herencias históricas del país con sus vecinos,
o los que provienen del desarrollo político y económico de la región y del
sistema internacional. El examen de la persistencia con que el país ha
golpeado sobre las mismas teclas de sus instrumentos de acción externa,
permite también visualizar los límites de esa política, e identificar los bordes
ideológicos que se orillan cuando se desconoce que el escenario
internacional al que se adhería en nombre del pragmatismo, se ha
modificado.
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Es evidente que la manifestación más contundente de esta línea demarcadora
ha sido la concentración de Chile en la política comercial. Se trata de una
vasta red de relaciones y acuerdos comerciales construida en términos
bilaterales y en autonomía de cualquier coordinación o agenda regional o
sub regional. Tal como se verá más adelante, esta política comercial, además
de complementar el modelo de apertura económica del país con una agresiva
política de negociaciones y acuerdos destinados a abrir mercados a las
exportaciones chilenas, ha perseguido también, una serie de objetivos
propiamente políticos de gran importancia. En casos como los de Bolivia y
Perú, por ejemplo, la política comercial ha perseguido el objetivo de generar
climas de confianza, que pudieran ser propicios para el favorecer iniciativas
más ambiciosas. Los resultados no han sido siempre favorables.
Pero el objetivo de inserción económica global
no alcanzaría a
comprenderse plenamente, si se limitara al mero examen de la política
comercial o de sus derivaciones. La política exterior no ha sido ni más ni
menos que el reflejo de una visión de país. En efecto, al instalar la
globalización en el centro de la política exterior de Chile, se ha reflejado, en
primer lugar lo que ha sido la política económica del país y el enorme
progreso que esta ha aportado a Chile. Entre 1986 y 1998, Chile logró un
crecimiento sostenido sin precedentes históricos, promediando más del
7%.Las altas tasas de crecimiento tuvieron su contrapartida en el ingreso per
cápita, el que de corresponder al 22% del de EEUU en 1986, pasó a ser el
equivalente de un tercio del nivel de ese país en 1998. En ese período, el
producto por habitante pasó de US$ 3,400 el año 1985, a US$ 9,820 el año
10
20021. La desaceleración de la economía global hacia fines de la década de
los 90 y el fuerte impacto que ella tuvo en la economía chilena no impidió
una recuperación gradual que ha reafirmado la corrección esencial del
llamado “modelo chileno”.
Por esta razón, la política exterior de Chile durante la Concertación se
inscribe en un paradigma mucho más amplio, que forma parte del concepto
que las elites chilenas tienen del desarrollo de Chile como un caso particular.
Y lo es no sólo porque más del cincuenta por ciento de su producto se deriva
de su comercio exterior y por lo tanto debe buscar necesariamente mercados
para sus exportaciones, sino principalmente porque ha logrado construir
consensos en dos áreas decisivas para cualquier proyecto de desarrollo
sostenido: el marco democrático institucional, y el ordenamiento económico
del país. Esta visión consensuada de Chile se despliega desde el inicio del
proceso democrático y persiste hasta hoy. La política exterior es así en
definitiva, la prolongación exterior de lo que se ha dado en llamar, “el
modelo chileno”: adquiere un punto de encuentro permanente con la política
económica y salvo excepciones notables, se subordina a esta. A esto se debe
que en distintos momentos durante el curso de los últimos veinte años, Chile
demostró, tanto en el desarrollo de sus relaciones con la región y muy
especialmente en el tratamiento de las propuestas de integración regional,
que su opción globalizadora tenía preeminencia sobre cualquier otra
alternativa integradora.
4. Una integración llena de condiciones
1
Vease J. Rodrigo Fuentes S. y Verónica Mies M. “una Mirada al Desarrollo Económico de Chile desde
una Perspectiva Internacional” Revista de Economía del Banco Central de Chile. Vol. 8-N. 1/ Abril 2005.
p. 7-8.
11
Por ese motivo, los procesos de integración latinoamericana constituyeron
desde el inicio del proceso democrático un motivo de ansiedad y debate.
Naturalmente nadie en la Concertación estaba dispuesto a avalar, al menos
públicamente, la famosa síntesis que hiciera un funcionario de la dictadura al
proclamar, a cuento de la incorporación de Chile a la globalización, que la
consigna era “Bye, Bye Latin America”. En muchos sin embargo, se había
instalado la aprensión que, al igual que en algunos países del vecindario, la
democracia traería demandas internas muy difíciles de enfrentar, y que la
consolidación del crecimiento que la economía comenzaba a exhibir,
requería asociar el modelo exportador a las economías más desarrolladas. El
ya conocido prestigio internacional de los economistas chilenos, demandaba
una claridad de políticas y decisiones
que no se compadecía con
asociaciones con países que representaban lo contrario: confusión en las
reglas, bruscos cambios de políticas y situaciones de inestabilidad. Chile
debía arriesgarse a transitar solo. La perspectiva de Chile sobre la
integración regional ha sido bien expuesta por Alberto Van Klaveren:
“En términos generales (Chile) consideró que la integración regional no
debía ser sólo el producto de la voluntad política ni orientarse hacia el logro
de metas demasiado ambiciosas que en definitiva no podrían cumplirse. Por
el contrario, ella requería de flujos de comercio de bienes y servicios
verdaderamente significativos, de la adopción de políticas económicas
compatibles, de la estabilidad económica de los socios, de la disposición a
someterse a mecanismos y disciplinas colectivas y de una convicción
profunda de que los esquemas de integración debían estimular la
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competitividad. La integración debía ser impulsada con pragmatismo y sobre
bases sólidas y reales”2
De aquí pueden deducirse con claridad meridiana, las dificultades que ha
tenido Chile para conciliar su política de inserción global con una
integración regional. Esta visión de la integración se aparta claramente, en
primer lugar, de aquellas perspectivas tradicionales que concebían la
integración latinoamericana como un acercamiento político e institucional,
y como un marco de solidaridad colectiva destinado a equilibrar una relación
de competencia política con los Estados Unidos. Refleja la búsqueda de un
entorno económicamente estable y seguro, que claramente no ha sido
característico de América Latina. En la práctica, el listado de condiciones
parecía indicar que Chile requeriría para integrarse, de una región distinta de
aquella en la cual estaba instalado desde el inicio de los tiempos.
La práctica sin embargo no permitía tanta corrección económica. Chile
requería de entendimientos con América Latina. Ella constituía su prioridad
primera de política exterior: así lo han proclamado todos los discursos de
todos los Ministros de Relaciones Exteriores de Chile desde Enrique Silva
Cima hasta Alejandro Foxley. Ella reflejaba igualmente las nociones más
elementales de los partidos políticos que construían la coalición de gobierno.
Por lo tanto, a las políticas de negociación y arbitraje en los temas limítrofes
pendientes con la Argentina y con el Perú, y a los notables avances en la
2
Alberto Van Klaveren. “Inserción internacional de Chile”, en Cristián Toloza y Eugenio Lahera (eds)
“Chile en los noventa” (Chile: Presidencia de la República, Dirección de Estudios, 1998), p.127
13
construcción de medidas de confianza en el terreno militar y no militar, se
agregó una oleada de acuerdos comerciales que respondieron tanto al interés
comercial de abrir mercados, como al político de dar sustento real a la
proclamada adhesión chilena a la integración regional. Por lo tanto, a pesar
que estas condiciones no se cumplían en la mayoría de los casos, Chile
suscribió acuerdos comerciales de distinto tipo con Argentina, Bolivia,
Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela, Cuba y los países centroamericanos,
se asoció al MERCOSUR y ahora último al Grupo Andino.
La tensión entre los conceptos que se derivaban de la perspectiva económica
y aquellos que respondían a una lógica política se expresaron, como
veremos, de distinta manera y con diversos grados de habilidad durante los
tres gobiernos de la Concertación. Ella no provenía de una diferencia ligera
de pareceres, sino de razones muy sustantivas. Con una política arancelaria
“de aranceles bajos y parejos”, como no se han cansado de repetir durante
décadas las autoridades económicas chilenas, y en la búsqueda dedicada de
inversión extranjera, Chile no podía sino buscar asociaciones que
garantizaran la estabilidad y la seguridad económica. Y en un contexto de
inestabilidad económica como el que caracterizara a fines de los noventa a la
Argentina, por ejemplo,
y del impacto que produjera esta crisis en el
desarrollo del MERCOSUR, - que condujo incluso a un alza de aranceles del
Brasil y de la Argentina en 1997-, se comprende que los gobiernos chilenos
reafirmaran que si bien perseguían acuerdos comerciales en la región, no
participarían en esquemas regionales que implicaran restricciones respecto
del comercio o la integración económica con terceros países.
14
Pero al mismo tiempo, sin embargo, tanto en el discurso y sin dudas, en la
voluntad política de los gobiernos de la Concertación, el énfasis
latinoamericano seguía presente. Desde “la reinserción en la región”, del
período de Aylwin, pasando por el principio del “regionalismo abierto”, que
se convertiría en “la máxima de la política exterior de los gobiernos
democráticos” 3, hasta el de una política internacional “desde América
Latina”, como se afirmó durante Lagos, Chile buscó formas de conciliar su
decisión globalizadora con una inserción regional estable, y el ejercicio no le
resultó fácil. Más que a menudo, los dos principios de acción aparecieron
contrapuestos, generando internamente debates que han confrontado a
reparticiones ministeriales, o acarreado fuertes conflictos, parlamentarios y
políticos. O han introducido momentos de tensión con gobiernos vecinos,
involucrando incluso a los Presidentes en polémicas no siempre bien
resueltas. La búsqueda del fiel de la balanza entre una voluntad “de actuar
desde América Latina”, y simultáneamente acometer la asociación con los
Estados Unidos, con Canadá o la Unión Europea de manera autónoma,
contrariando a veces los intereses declarados de los principales socios de la
región, ha resultado a veces un ejercicio extenuante. Y esto ha sido así,
porque la búsqueda de una alternativa a través de una “asociación política”,
ha carecido de contenidos concretos y ni el MERCOSUR, ni la Comunidad
Andina han logrado exponer éxitos que permitan una acción más decidida a
quienes se incomodan o se inquietan ante el rumbo autonomista de Chile.
3
El concepto, originario de trabajos por C. Fred Bergsten y luego utilizado por la CEPAL es expuesto por
Van Klaveren incorporando tres características: “Primero, las distintas opciones de inserción regional no
son vistas como mutuamente excluyentes, sino que tienden a complementarse. De este modo no hay
incompatibilidad entre el MERCOSUR y el ALCA o la pertenencia a APEC. Segundo, los acuerdos están
abiertos a la incorporación de nuevos miembros. Tercero, la profundización de los esquemas regionales
procura hacerse compatible con la globalización del comercio global, evitando el surgimiento de nuevas
barreras respecto de los bienes y servicios importados desde fuera de la región.” Van Klaveren, op.cit.
p.126
15
Pero también lo ha sido, porque en Chile se han desarrollado una serie de
actitudes respecto a la región que conforman legítimamente lo que puede
denominarse “una ideología de la excepcionalidad de Chile”. Esta serie de
actitudes ha tenido una expresión institucional, en el debilitamiento de los
recursos y las prácticas propiamente políticas de la política exterior chilena,
y en el fortalecimiento relativamente autónomo de la política comercial. Ha
tenido igualmente una contrapartida, en la generación de “imágenes” de
Chile en la región, que van desde la idea del “modelo”, hasta la del país de
las actitudes no solidarias. Son esos temas que examinaremos mas adelante
con mayor detalle.
Naturalmente, el carácter central que este marco conceptual ha adquirido
para la política exterior de Chile no ha significado la ausencia de atención
hacia los temas tradicionales de la inserción internacional del país, o de otros
principios que han sido fundamentales en su desarrollo. Lo que nos interesa
examinar aquí es, sin embargo, aquella categoría especial incorporada al
discurso exterior chileno, las acciones “desde América Latina”, que implican
que el objetivo en pro de la globalización se verifica acompañado de una
serie de actos e iniciativas que si bien se justifican como parte de la política
exterior, tiene como objetivo primordial ratificar nuestra pertenencia a la
región. En Chile, como en cualquier parte, se pueden observar desarrollos
diferenciados de las dimensiones de la política exterior -la política, la
estratégica y la comercial-4, con ritmos distintos de progreso e
institucionalización. Pero lo que interesa es que en Chile estas dimensiones
han estado condicionadas por el proyecto globalizador, y han sido
4
Vease Andrés Villar “Chile y sus vecinos: una integración compleja” en Robert L. Funk, (ed) “El
Gobierno de Ricardo Lagos: La Nueva Vía Chilena al Socialismo”. Ediciones Universidad Diego Portales.
p.125
16
crecientemente leídas como “el equilibrio” que permite que, a pesar de su
orientación global y su autonomía de cualquier estrategia regional, Chile
siga siendo de la región y siga siendo considerado como miembro por los
demás. Es aquí donde se percibe con mayor claridad que Chile posee un
“déficit” político en su política exterior”.
Ha habido dos excepciones en esta tendencia. La primera es la que se refiere
al primer período democrático y su doble tendencia a recomponer el
prestigio de Chile entre las naciones, y a resolver los problemas limítrofes
que se mantenían con el vecindario. El fin del régimen militar “dejó una
cicatriz muy profunda en las relaciones internacionales y la restauración
democrática que le siguió”5. Sobreponerse al aislamiento político, explicar la
transición democrática y reponer el dialogo constructivo con los vecinos fue
un esfuerzo central del primer gobierno de la transición. Y en los años
siguientes, las cuestiones
vecinales, ya sea aquellas derivadas de las
antiguas diferencias limítrofes, o las que han sobrevenido del desarrollo y la
adecuación de las doctrinas de seguridad, ocuparon un lugar importante en la
política externa, realizándose avances en algunos casos de gran significación
histórica en el ámbito vecinal, tanto entre Chile y la Argentina, como entre
Chile y el Perú. Por su parte, la política hacia Bolivia, especialmente en lo
que se refiere a la antigua aspiración marítima del país hermano, mostró
avances importantes, especialmente en lo que dice a la disposición chilena
hacia la reivindicación boliviana. Los conflictos entre los dos gobiernos,
hacia el final de la administración del Presidente Lagos, bien pueden ser
5. Vease Alberto Van Klaveren “Inserción Internacional de Chile., en Cristián Toloza y Eugenio Lahera.op.
cit. P.116
17
vistos como señales de impaciencia ante la no materialización de soluciones
que parecían a la vista.
Pero el gran factor orientador ha sido la voluntad “político-económica” de
insertarse en el proceso de globalización económica, de atraer capitales, y
promover la vocación exportadora de la economía chilena. En ese marco, la
relación de Chile con los países asiáticos y las naciones del Pacífico ha
adquirido una dimensión sobresaliente. Chile ha sido un animador
importante en APEC y ha buscado concientemente transformarse en un
interlocutor privilegiado de la región con los países del Asia. Su proyecto de
mayor envergadura y visión histórica es el de transformarse en “una
plataforma” de América Latina para su relación con el Pacífico y los países
asiáticos.
El acuerdo comercial recientemente alcanzado con China, el primero
suscrito por ese país con una economía latinoamericana, es la mejor prueba
que la vocación de integrarse ordenadamente y mediante la construcción de
un sistema de reglas estables a la economía global,
prima por sobre
cualquier otra consideración. Se confirma así que la adhesión al libre
comercio es el trade mark” de Chile, el rasgo principal de su fisonomía
externa, aquella característica que ha primado en la lectura no solo de sus
vecinos, sino también del entorno internacional más amplio. ¿Cómo se fue
construyendo esta visión propia de Chile en el terreno de la política exterior?
¿Cómo se gestaron los esfuerzos por coordinar la perspectiva de la
globalización con la regional? En cada uno de los gobiernos de la
Concertación hay un momento político de opción, en la que invariablemente
se reafirmó la voluntad de incorporar al país al proceso de globalización, de
18
mantener la autonomía del país respecto a los proyectos de integración
regional y al mismo tiempo desarrollar una política latinoamericana. Los
revisaremos brevemente.
5. Aylwin: la apertura del juego global.
En 1991 el gobierno de Patricio Aylwin adoptó la trascendental decisión de
proponer un acuerdo económico y comercial con los Estados Unidos y de
responder favorablemente al Área de Libre Comercio de las Américas,
siguiendo la propuesta de un Tratado de Libre Comercio “desde Alaska a la
Patagonia” hecha por el Presidente George Bush ese mismo año. Durante
ese período, el gobierno consiguió asimismo asociarse la APEC,
continuando un camino de apertura hacia el Asia ya iniciado en el período de
la dictadura. Debe considerarse que estas decisiones se adoptaron por sobre
la nueva realidad política que generaba la fundación del MERCOSUR,
constituido a un año de la elección del Presidente Aylwin.
La opción de “amarrar la economía chilena a la norteamericana”, como la
describían entonces los miembros del equipo económico chileno, no podría
comprenderse sin considerar el rol central adoptado entonces por el Ministro
de Hacienda Alejandro Foxley6 en las definiciones centrales de la política
exterior del país. Ante una Cancillería volcada a la tarea de recuperar los
vínculos políticos destruidos durante la dictadura, Foxley asumió la
conducción del comercio exterior, estableciendo como prioridad principal la
asociación comercial y económica con los Estados Unidos. Si bien, el
objetivo parecía ser la apertura de oportunidades a las exportaciones chilenas
6
Alejandro Foxley es hoy el Canciller del Gobierno de la Presidenta Bachelet. Andres Velasco, quien fuera
entonces su Jefe de Gabinete y una figura ya importante en la promoción de la política de asociación con
los Estados Unidos, es hoy el Ministro de Hacienda.
19
en el principal mercado mundial, en rigor la cuestión esencial perseguida
por Hacienda era la de evitar cualquier tipo de retroceso en el camino de
liberalización y apertura de la economía chilena. Se pensaba en efecto, que
una asociación con los Estados Unidos, ratificada por el Congreso chileno y
norteamericano, que incorporaba reglas en materia de servicios, inversiones,
compras de gobierno, etc. excluiría cualquier cambio en los fundamentos del
modelo económico que regía en el país.
A pesar que las dificultades para que el Congreso norteamericano aprobara
una vía rápida de negociación, parecieron postergar indefinidamente el tema,
el objetivo se hallaba fijado: Chile entendía que el camino hacia la
globalización de su economía pasaba por su estabilidad económica interna, y
esta a la vez requería de una asociación con las economías desarrolladas: los
Estados Unidos, el Canadá, la Unión Europea y los países asiáticos. Con
ello, la globalización no era solo un camino económico, sino también uno
político. El país requería de estabilidad en todos los planos, pero también de
prestigio. Eso lo daban los acuerdos “de tercera generación”, como se les dio
en llamar, con los países desarrollados. Y la misma razón, llamaba a eludir y
mantenerse aparte de cualquier esfuerzo que trasuntara proteccionismo,
reglas restrictivas o visiones “ideológicas”.
De tal manera que el hecho que el 26 de Marzo de 1991, Brasil, Argentina,
Uruguay y Paraguay suscriben el Tratado de Asunción, fundando el
MERCOSUR, no significó para Chile un hecho determinante. En realidad,
no había participado del proceso de negociaciones, tanto porque gran parte
de las tratativas se habían desarrollado con el país sometido a la cuarentena
a la que conducía la dictadura militar, como porque, cuando pudo hacerlo, se
20
hizo claro que la estructura chilena de aranceles bajos y parejos, o más
claramente, la vocación de apertura de la economía chilena directamente lo
impedía. La participación del Canciller chileno como invitado a la
ceremonia de fundación indicó sin embargo una promesa de una adhesión
futura. En realidad, para muchos, tanto en Chile como en el vecindario,
resultaba entonces sorprendente que el retorno democrático en el país no
parecía conducir a un reencuentro con la región, sino a un arriesgado salto a
una asociación con las economías desarrolladas.7
La suscripción de un importante tratado comercial con México, y la
concreción final de acuerdos parciales con Venezuela y Bolivia mostraron
que la carta americana no era la única en manos de Chile. Sin embargo, el
equilibrio latinoamericano lo proveyó principalmente el enorme avance en
las relaciones con la Argentina. El progreso en la solución de las cuestiones
limítrofes pendientes entre los dos países fue el eje de la política
latinoamericana del gobierno de Aylwin, y constituyó un progreso objetivo
para la convivencia en la región. La buena voluntad general hacia un Chile
que venía recuperándose de la peor dictadura de su historia contribuyó a
generar los espacios para resolver más adelante las formas de asociación que
el país adoptaría ante los esquemas de integración regional.
7
Las dificultades que entrañaba el conciliar los temas de la globalización y la integración regional se
expresan en una serie de pugnas internas entre los equipos de Hacienda y de la Cancillería. En 1991, un
acuerdo con Venezuela y otro con Bolivia, negociados por la Cancillería chilena y que se hallaban listos
para ser suscritos, fueron postergados por una indicación del Ministerio de Hacienda, al considerarse que su
carácter limitado reducía los patrones de excelencia que se buscaba establecer en una negociación con los
Estados Unidos y complicaba la posibilidad de esa negociación juzgada como prioritaria. La renuncia de
algunas autoridades de la Dirección Económica de la Cancillería, en protesta por esta decisión, demostró
hasta que punto alcanzó a llegar la tensión entre lo que desde esa repartición se veía como una línea
latinoamericanista, fiel a las tradiciones políticas de los partidos de la Concertación, y una línea
pronorteamericana de integración comercial promovida desde el aparato económico del Estado.
21
Al mismo tiempo, las fugaces resistencias planteadas desde el interior del
gobierno a una línea internacional de autonomía frente a la región, fueron
rápidamente ahogadas por el éxito económico del gobierno, pero sobre todo,
por lo altos grados de acuerdo que evidenciaban “los actores económicos”
que incluían, además de los organismos especializados del Estado, el sector
privado y los medios de comunicación. Desde el primer momento el sector
público y el privado desarrollaron un esfuerzo común por generar estudios y
una difusión pública que apoyara la iniciativa negociadora con los Estados
Unidos y los países desarrollados. Al mismo tiempo, el desarrollo de los
“equipos transversales de gobierno”, es decir de elites funcionarias que
fraguaban acuerdos políticos internos en el gobierno y en los partidos, fue
determinante para conciliar las ideas de integración global e integración
regional.
Chile construye así internamente un consenso político que le
permite proseguir su política
de apertura externa, suscribiendo tanto
acuerdos bilaterales con todo el mundo, como asociaciones con grupos
subregionales, con la condición que ello no implicara una modificación de
su política de “aranceles bajos y parejos”.
6. Frei: en el fiel de la balanza.
La difícil dialéctica entre el esquema globalizador vía asociación con los
países desarrollados, y el proyecto de asociación regional continuó de
manera aún más evidente durante el gobierno de Frei. Su máxima expresión
fue la negociación simultánea con el MERCOSUR, conducida por la
Cancillería, y aquella con Canadá, conducida por el Ministerio de Hacienda.
El resultado no pudo sin embargo ser más positivo para Chile. En 1996
Chile logra asociarse al MERCOSUR sin renunciar un ápice a la voluntad de
22
proseguir con una política de integración global definida de manera
autónoma. Al mismo tiempo, Chile negocia en nueve meses y suscribe con
Canadá un texto idéntico al que ese país venía de firmar en el marco del
NAFTA con los Estados Unidos. El proceso se traduce por último en un
reordenamiento interno, que entrega finalmente al Ministerio de Relaciones
Exteriores y a su Dirección General Económica, la responsabilidad de
conducir todas las negociaciones comerciales del país. El cambio no tiene ya
una connotación ideológica. Es la Cancillería la que propone y finalmente
consigue –debiendo vencer de paso importantes resistencias europeas- una
negociación para asociarse comercial y políticamente a la Unión Europea, en
cuerda separada a la de los países del MERCOSUR. Los principios
económicos insertos en la política exterior se habían transformado en una
política de Estado.8
El gobierno del Presidente Eduardo Frei había sido precedido sin embargo,
por un programa de gobierno que subrayaba la prioridad de un proceso de
integración al vecindario latinoamericano.9 Tanto el Canciller Carlos
Figueroa, ex Embajador en Argentina, como quién le siguió, José Miguel
Insulza, eran representativos del pensamiento más latinoamericanista de la
Concertación. Era previsible por lo tanto que Chile buscara activamente
asociarse al MERCOSUR. Por una parte, la asociación comercial, pareció
8
La Unión Europea manifestó desde un primer momento que Chile debería negociar asociado al
MERCOSUR. Las evidentes diferencias de políticas e intereses entre ambos, podían ser obviadas mediante
un complejo sistema de “pasarelas” que irían midiendo los pasos de progreso entre ambas negociaciones.
Al final, las “pasarelas” también fueron abandonadas, y las negociaciones siguieron cursos separados. Chile
logró cerrar y suscribir el acuerdo en 2003. Las negociaciones entre la UE y el MERCOSUR están
suspendidas sine die.
9
Según Van Klaveren, “el programa del segundo Gobierno de la Concertación procuró despejar
definitivamente la alternativa América Latina/Nafta, estableciendo de manera clara una prioridad
latinoamericana”. Luego agrega: “En el ámbito comercial ella se plasmó en la continuación de las
negociaciones de libre comercio, que llevó a la suscripción de un acuerdo con Ecuador (1995) y al inicio de
tratativas con Perú y Panamá”. Alberto Van Klaveren op. Cit. P. 125.
23
hacerse obligatoria, en la medida que Chile no podía perder las preferencias
históricas concedidas por los miembros del grupo en el marco de la ALADI.
Por la otra, la adhesión del MERCOSUR implicó un sentido estratégico al
revitalizar el compromiso con América Latina y al vincular al país con
vecinos que tenían implicancias directas para su seguridad.
A pesar de todo, la negociación estuvo llena de tensiones, por cuanto el
MERCOSUR aspiraba a nada menos que una integración plena del nuevo
socio a la Unión Aduanera y resistió inicialmente la categoría de “miembro
asociado” deseada por Chile. Al mismo tiempo, la simultaneidad de la
negociación entre Chile y el Canadá generó dificultades de ajuste en las
ofertas negociadoras con los nuevos socios latinoamericanos y evidentes
malestares en los equipos negociadores de Argentina y Brasil. Desde las
propias reuniones de Presidentes hacia abajo, el MERCOSUR marcó
mediante recursos protocolares o directamente políticos, “la diferencia”
entre lo que era ser miembro asociado y miembro pleno. Y a menudo, en los
encuentro de negociadores comerciales, los debates producidos por las
políticas autónomas de Chile fueron tratadas en un clima que no excluía la
hostilidad. Con todo, Chile consiguió que la suscripción del ACE No. 34 y
su ingreso al Mecanismo de Consulta y Coordinación Política del
MERCOSUR, no significaran una limitación de sus derechos de continuar
con una política autónoma de inserción en la economía global.
El gobierno de Frei se inició igualmente, con la solemne invitación
extendida por los Presidentes de los Estados Unidos y México y el Primer
Ministro de Canadá, en la Cumbre Interamericana de Miami en 1994, para
que Chile negociara su ingreso al Nafta como “el cuarto amigo”.
24
Durante los dos años que siguieron, el gobierno desarrolló una actividad
frenética de preparación de nuevos equipos de negociación. En Ciudad de
México se llevaron a cabo las negociaciones técnicas preparatorias, “todo
ello en un contexto de recurrentes anuncios y rumores, complicado por la
intervención de múltiples agencias gubernamentales y una pléyade de
actores privados que partían de la premisa que el tema era prácticamente de
vida o muerte para la economía chilena”10. El proceso resultó nuevamente
trabado por la incapacidad de acuerdo entre el Legislativo y el Ejecutivo de
Washington para el otorgamiento del mandato de vía rápida. La opción de
Chile, como ya se ha dicho, fue la de iniciar una negociación con el Canadá,
siguiendo el texto del NAFTA.
Fue también durante el gobierno de Frei, cuando adquieren más visibilidad
los esfuerzos para acelerar la negociación del ALCA. Como ha señalado
Van Klaveren, Chile percibía la negociación del ALCA como “más
importante para el país que un acuerdo bilateral con los Estados Unidos”,
dado que representaba no solamente “la convergencia de los acuerdos
comerciales suscritos en el continente americano”, sino también el logro de
“una cierta uniformidad en las disciplinas comerciales, haciéndolas
coincidentes con una liberalización del comercio a escala mundial.11 El
optimismo chileno no consideraba los problemas que una negociación de
esta naturaleza entrañaba, por ejemplo, para una economía como la del
Brasil. Si bien, ese país no consideraba prudente confrontar abiertamente el
proceso negociador hemisférico, era también evidente que lo consideraba
aceptable solo si los Estados Unidos levantaban sus barreras agrícolas y si
10
11
Alberto Van Klaveren, op.cit. p. 137
Van Klaveren, ibid. P137.
25
las industrias brasileñas no eran expuestas a una “competencia predatoria”.12
En este marco, el ALCA solo podía hacerse viable a partir de una
negociación bilateral entre el Brasil y los Estados Unidos, proceso que sin
embargo, de haber ocurrido, habría generado otros desencuentros en la
región.
Por estas y otras razones, el impulso que Chile otorga al ALCA,
especialmente a partir de la Segunda Cumbre de las Américas realizada en
Santiago de 1998, genera distancias tanto con el Brasil como con la
Argentina, interesada en mantener una coordinación estrecha en el marco del
MERCOSUR. Las distancias entre las perspectivas
regionalistas del
MERCOSUR y las globalizadoras de Chile se hacen allí más evidentes que
en ninguna otra parte.
7. Lagos: el juego se hace de suma cero.
En ningún momento durante los períodos de gobierno de la Concertación, se
hizo más difícil para Chile el equilibrio entre su opción de globalización y la
inserción regional, que durante el gobierno del Presidente Lagos. Tras
gestiones personales del Presidente chileno con los Presidentes Clinton y
Bush, Washington dio finalmente el paso de negociar un Tratado de Libre
Comercio con Chile. La negociación fue relativamente rápida y el acuerdo
final se suscribió a inicios del año 2003. La decisión chilena de negociar el
TLC con los Estados Unidos causó sin embargo un profundo malestar en el
MERCOSUR.
12
Vease Fernando Masi y Carol Wise “Las Negociaciones del ALCA entre los actores principales: Estados
Unidos y el Mercosur. Red MERCOSUR. Serie ALCA brief. Julio de 2003.
26
El liderato del Presidente Lagos, su fuerte impronta latinoamericana y la
consiguiente profundización de la participación de Chile en el Foro de
Consulta y Concertación Política del organismo habían alentado,
especialmente en Brasil, una aproximación decidida de Chile al
MERCOSUR. Estas expectativas se vieron confirmadas cuando Lagos, de
visita en Brasilia, anunció públicamente su voluntad de adherir al
mecanismo de integración como miembro pleno. Se comprende que el
inicio de las negociaciones chilenas con los Estados Unidos anunciado un
mes mas tarde, fuera considerado sorpresivo y contradictorio, así como
particularmente irritante para el gobierno del Brasil.13
En realidad, vista desde Santiago, la decisión de Chile no podía apreciarse
como sorpresiva, dada la pública, permanente y reiterada voluntad de dar el
paso de asociar la economía chilena a la norteamericana. Y si en Brasilia se
tuvo la perspectiva contraria, se debió a que el interés de Chile en participar
en un esfuerzo colectivo por hacer del MERCOSUR un instrumento de
apertura, fue al menos mal explicado, o mal comprendido. Es evidente que
las propuestas chilenas tendientes a profundizar la participación del país en
MERCOSUR buscaban el doble objetivo. Por un lado, un mejor y mayor
acceso a los mercados vecinos, pero también el de influir en una
“transformación” del MERCOSUR en clave aperturista. Algo así expresaba
13
La molestia de los socios principales del MERCOSUR no fue disimulada por sus principales
representantes. El Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, Luis Felipe Lampreia declaró: “As
negociacoes feitas ate agora estao rompidas. A decisao do Chile de se incorporar plenamente ao Nafta e
incompatible com o Mercosul” Y si bien se mantuvo la invitación a Chile de participar en la cumbre de
Florianópolis, se subrayó que no serian invitados los equipos negociadores económicos. Vease Jornal do
Brasil, 3 de Diciembre, 2000. El Canciller argentino, Adalberto Rodríguez Giavarini por su parte, junto con
subrayar que las negociaciones del MERCOSUR con Chile “se verían postergadas”, aclaró “que Chile solo
podría seguir participando en debates políticos o en áreas de salud, educación y cultura, pero no ya en
mecanismos de decisión” Vease a Nación de Buenos Aires, 14 de Diciembre de 2000.
27
la altisonante declaración del Ministro de Hacienda de Chile, Nicolás
Eyzaguirre al decir: “modestia aparte, nosotros vemos que la incorporación
de Chile le aportará un activo muy grande al MERCOSUR, porque somos el
país más creíble y el de menor riesgo de todas las economías emergentes, lo
cual constituye un verdadero sello de calidad”.14 La frase retrata mejor que
cualquier análisis la tendencia a presentar a Chile en su dimensión más
excepcional.
Lo que interesa sin embargo es que la apertura de una negociación para la
“integración plena” de Chile al MERCOSUR fue vista por Chile como un
largo proceso, que al menos podía llevar a una asociación política mas
estrecha, y en el mejor de los casos, a una apertura gradual, pero más
acelerada de las economías vecinas. Pero en esa visión no se incluía de
ninguna manera una revisión de la línea histórica seguida por Chile. La clave
del problema se encuentra planteada en la frase más frecuentemente citada
por el Presidente Lagos, donde lo principal precede a lo secundario con
claridad meridiana: “Chile apuesta a una inserción activa y profunda en el
proceso de globalización. Pero creemos en la necesidad de perfilar una
inserción global con acento latinoamericano, especialmente en el ámbito de
la concertación política” 15.
8. Fisonomía y Actitudes
14
Vease “El Mercurio”, Santiago, 12 de Julio de 2000. Para un análisis de la recepción de estas
declaraciones y de la llamada “promiscuidad” de Chile veaes Eduardo Gudynas “El Acuerdo de Libre
Comercio entre Chile y Estados Unidos anuncia retrocesos en la Integración Latinoamericana” Integración
Sur. Documento CLAES Diciembre 2000. (www.integracionsur.com/alca/GudynasChileUsaAcuerdo.htm)
15
Vease Andres Villar: “Chile y sus vecinos: una integración compleja”. En “El Gobierno de Ricardo
Lagos, La Nueva Vía Chilena hacia el Socialismo” Robert Funk Editor. Universidad Diego Portales. 2006.
28
Estos momentos de definición en los tres gobiernos de la Concertación,
reflejan más allá de cualquier argumentación teórica, la decisión permanente
de Chile de proseguir un camino propio de incorporación a la economía
global sin someterse a las agendas o los ritmos de negociación que
establecían las iniciativas regionales. A partir de este breve relato queda
claro que si bien hubo diferencias importantes de juicio al interior del
Estado, pugnas de poder entre reparticiones públicas, incluso traslados de los
temas de un Ministerio a otro, la voluntad política de continuar incentivando
una incorporación autónoma al proceso de globalización, estableciendo
reglas claras y una institucionalidad que garantizaba el cumplimiento de los
acuerdos logrados, se mantuvo sin mayores variaciones durante todos los
gobiernos de la Concertación. Este conjunto de principios y prácticas se
constituyó en la más clara expresión de “un interés nacional” que ha tenido
la virtud de aglutinar un consenso que da una base permanente a un proyecto
de desarrollo nacional. Por ello, las ventajas de esta política han sido
evidentes para el país. Chile ha adquirido un sitial privilegiado entre las
economías emergentes y su palabra es escuchada con interés y respeto en los
foros internacionales y en los centros de la economía mundial. Por sobre
todo, ha desarrollado una fisonomía exterior previsible por su persistencia,
que lleva a muchos a indicarlo como un modelo de organización para los
países en desarrollo.
Sin embargo, no todos los resultados han sido positivos, y hay subproductos del progreso alcanzado, que se establecen hoy como obstáculos
para la acción de Chile en la región. La política proyectada por Chile ha
generado en el país tanto actitudes ideológicas de crítica hacia la región y de
sobre valoración de la autonomía chilena, como desarrollos institucionales
29
que no han contribuido a constituir una política más proactiva hacia América
Latina. Chile no ha sido capaz de crear con la región áreas de sintonía en
materias de desarrollo, y ello ha impedido, a la vez, el surgimiento de
iniciativas políticas destinadas a resolver problemas vecinales pendientes, o
a encarar tareas estratégicas que no parecen encontrar en el Estado un nicho
adecuado, tales como la Energía.
Tal como insinuamos previamente, el énfasis permanente en la
diferenciación del país ha generado en buena parte de las elites chilenas,
tanto de oposición como de gobierno, una cierta ideología de “la
excepcionalidad de Chile en la región”. Esta ha contribuido a promover una
visión exclusivamente económica del área y de su importancia para Chile,
así como a desvalorizar las iniciativas encaminadas a profundizar vínculos
con ella, desarrollando a menudo un discurso altisonante, que entiende las
particularidades de Chile, como expresión de superioridad nacional, o
demostraciones
de
pragmatismo
y
modernidad
que
distinguen
definitivamente a Chile de la ideologización y el “caos” supuestamente
reinantes en los países vecinos.
Existen, claro está, versiones más directas o más sofisticadas de esta línea de
pensamiento. Entre las primeras se halla la crítica hacia las orientaciones
económicas de los países vecinos, que toma partido contra cualquier
percibida desviación de los cánones ortodoxos. O la tendencia a exigir ante
cualquier conflicto económico la salida de Chile del MERCOSUR, la
politización de las discrepancias, la descalificación de los intereses ajenos.
30
Más frecuentes e importantes probablemente, han sido por ejemplo aquellas
tendencias a retratar los acuerdos comerciales como un instrumento
“suficiente” de la política externa, lo que equivale a inferir que la dinámica
de asociación comercial o económica es capaz de superar por sí sola los
elementos de vulnerabilidad económica o los diferendos históricos del país.
O la idea, muy frecuente como un supuesto implícito en el discurso
económico, que tarde o temprano, todos en la región, deberían transitar el
camino de apertura comercial chileno, por lo que aquello que desde América
Latina se percibe como diferencias de intereses, no refleja más que la falta
de comprensión que exhiben los vecinos de las características ineluctables
de la globalización. Si bien estos preconceptos no han abundado entre las
autoridades de los gobiernos de la Concertación, tampoco han estado
completamente ausentes. Y ellos han sido frecuentes en las opiniones de un
grupo particularmente influyente en el terreno ideológico nacional como es
el de los economistas.
Al lado de este conjunto de percepciones, si bien no necesariamente
vinculado o derivado de ellas, se ha generado en el sistema exterior chileno,
una evolución institucional que no ha favorecido la acción política hacia la
región. El fortalecimiento de las áreas económicas y comerciales ha
coincidido con un debilitamiento de aquellos organismos dedicados a la
actividad diplomática y propiamente política. La Cancillería ha perdido
influencia, y su rol como coordinadora de la política exterior del Estado se
ha visto claramente mermado, tanto en términos políticos como
presupuestarios. El resultado ha sido la ausencia de políticas pro activas en
el terreno de la política regional, la que, precisamente por ser vista como
inabordable desde el punto de vista del modelo, ha sido encarada con una
31
actitud defensiva. Las iniciativas han sido dejadas así al terreno comercial o
a la actividad presidencial.
Debe considerarse asimismo, por último, que estas características consolidan
a la vez una percepción de Chile en el entorno regional que, como hemos
visto, no ha sido siempre comprensiva, de la reticencia chilena a los
esquemas de integración. Ella oscila entre la identificación de un “modelo
chileno” a ser imitado, y la caracterización de un país no solidario con la
región, que tiende a la autosuficiencia, caracterizaciones que adquieren
creciente importancia en el marco de una región fuertemente cambiante.
Hoy, frente a aquellos que continúan apreciando “la excepcionalidad de
Chile” como una prefiguración del modelo a recorrer, surgen otros para los
cuales el llamado “modelo chileno” es sencillamente impracticable y por
ende no deseable. En este contexto no parece prudente ignorar las
consecuencias que tiene para Chile una lectura de su “excepcionalidad”
como “aislamiento”, y su estrategia de incorporación a la globalización
como una política deliberadamente disfuncional y refractaria al necesario
desarrollo de estrategias de solidaridad regional.
9. La necesidad de la política: los desafíos actuales
Volvamos ahora a la cuestión que nos parece central respecto de la relación
de Chile con la región. Retomemos la afirmación de Lagos acerca que Chile
debe perfilarse hacia la globalización con una concertación política con
América Latina. ¿En que ha consistido hasta ahora dicha concertación? Más
32
importante: ¿es posible afirmar que los procesos de coordinación políticos se
orientan a resolver aquellas cuestiones que son claves o estratégicas para el
desarrollo de Chile?
Los analistas de la política exterior chilena resaltan una lista de acciones
realizadas por Chile en el marco regional o hemisférico, algunas de ellas
muy importantes, otras menos, y algunas directamente declamatorias, que
son exhibidas como demostración de la voluntad de coordinación política de
Chile con la región.
Una primera área de articulación, que tiene una importancia capital y en la
cual Chile tuvo en sus inicios una participación distinguida, es la vinculada
al área de la defensa de la democracia y de los Derechos Humanos. La
participación de Chile en el Grupo de Río permitió actuar de consuno con
otros países en la solución de graves crisis democráticas en algunos países
de la región. Lo mismo puede decirse de la participación en la OEA, donde
Chile promovió la creación de mecanismos automáticos de respuesta en
estas materias. Con su adhesión al MERCOSUR político, Chile ha también
adherido a los principios de defensa de la democracia ahí establecidos. No es
posible afirmar hoy día sin embargo que la presencia de los temas de defensa
de la democracia está siendo tratada con el mismo vigor de entonces. Los
esfuerzos por evitar desde el inicio, el deterioro de los principios
democráticos, que tuvo una enorme presencia en los años que siguieron al
fin de las dictaduras, ha tendido a desperfilarse en los últimos años. Se
observa en el MERCOSUR y en el grupo de Río, al menos, una cierta
tolerancia hacia el deterioro institucional de algunos países; una tendencia a
inhibirse ante cuadros que señalan el incremento de la fragilidad política de
33
los compromisos y de los comportamientos democráticos. Se actúa como si
la supresión de las amenazas de golpismo o de autoritarismo militar fuera
suficiente para garantizar la exclusión definitiva de cualquier riesgo de
involución democrática. Parece desconocerse, en definitiva, que los cuadros
de deterioro institucional se incuban lentamente y son imposibles de
remediar cuando se precipitan en carreras vertiginosas hacia el conflicto y la
destrucción del proceso democrático. Aquí hay entonces un tema que
requiere de una urgente atención.
Una segunda área de coordinación que parece importante es la de las
cuestiones estratégicas militares y los temas multilaterales. En este último
punto,
Chile
ha
participado
en
distintos
esfuerzos
colectivos
latinoamericanos para reafirmar la defensa de los Derechos Humanos, de la
paz y la legalidad internacional. Y en el marco de las Naciones Unidas, ha
mantenido, al menos en algunos períodos, prácticas de coordinación con los
países del MERCOSUR en temas vinculados al respeto de los tratados
internacionales y la defensa del multilateralismo.16 Dentro de estas se
incluye naturalmente el voto de Chile frente al conflicto con Irak. Tal como
se ha señalado recientemente, quizás el hito mas recordado del Gobierno de
Lagos será el momento en que Chile, junto a México y otros países, rechazo
la propuesta de Estados Unidos de intervenir en Irak ante Naciones Unidas;
El hecho fue importante no solo por lo que significo como reclamo de
independencia de un país pequeño, situado ante una alternativa de enormes
consecuencias en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, sino
también, como se encargaron de de recordarlo con aprehensión importantes
sectores de la sociedad chilena, porque la opción de rechazo podía hacer
16
Claudio Fuentes, op.cit. p. 106.
34
peligrar la suscripción de un Tratado de Libre Comercio con los Estados
Unidos.
De igual manera, debe destacarse la participación de Chile en numerosas
Misiones de Paz de las Naciones Unidas, pero muy especialmente aquella
en la que Chile participa junto al Brasil, Argentina, Uruguay y otros países
de la región en la estabilización de Haití, dado que en ella se ha registrado
un compromiso propiamente regional.17 No hay duda que estos esfuerzos
han permitido a los países de la región compartir experiencias, examinar y
debatir conjuntamente problemas que tienen importancia tanto desde el
punto de vista de la creación de confianza mutua, como, en el caso de las
misiones de Paz, de la profesionalización de sus Fuerzas Armadas.
En el área estratégica, Chile contribuyó, junto a Argentina y Brasil, en 1994
a la reforma del Tratado de Tlatelolco; suscribió compromisos para la
proscripción de armas de destrucción masiva y avanzó en el terreno de las
Medidas de Confianza Mutua, tanto en el plano hemisférico, como en el
ámbito bilateral con los países vecinos. Con la Argentina se ha logrado un
nivel inédito de acercamiento entre las Fuerzas Armadas y los Ministerios de
Defensa de ambos países, creándose mecanismos de consulta y coordinación
política de alto nivel entre los Ministerios de Relaciones Exteriores y de
Defensa, así como un Comité Permanente de Seguridad Chileno-Argentino.
En este campo se han dado igualmente avances con el Perú y con Bolivia,
entre las cuales deben destacarse los procesos de desminado.
17
18
Se han
Además de su participación en la MINUSTAH, Chile ha participado en operaciones de las Naciones
Unidas en Irak-Kuwait (1991); Cambodia (1992); Irak (1996); Bosnia Herzegovina (1997), Timor Oriental
(2000) y Chipre (2003).Vease Claudio Fuentes, op.cit. p. 116
18
Vease Andrés Villar, op.cit. p. 136-137.
35
registrado por tanto avances importantes, que siguen sin embargo un ritmo
diferente y a menudo autónomo de las relaciones propiamente diplomáticas.
Con todo, todas estas acciones, por importantes que ellas hayan sido, no han
permitido avances hacia un perfil común de la región. Y la participación de
Chile en ellas no ha logrado equilibrar una tendencia a concebir la
integración como un fenómeno esencialmente económico, en que los
procesos políticos deben ser mirados con lentes defensivos.
En el ámbito del MERCOSUR, donde se han acordado mecanismos de
coordinación política, los trabajos no han ido mucho más lejos del
intercambio que sobre las evoluciones internas de sus países realizan los
Jefes de Estado en las sesiones plenarias. Los mecanismos de coordinación
política no se han apoyado en el análisis político proveniente de centros de
estudio de la región, ni han incorporado las opiniones de la sociedad civil, o
del mundo científico. Hasta hace muy poco, los proyectos de integración
física no han ido mucho más allá de expresiones de voluntad. El avance de
los corredores interoceánicos, por ejemplo, se ha prolongado en el tiempo
sin avances concretos, y solo aquellas obras de infraestructura de carácter
bilateral, como los pasos fronterizos entre Chile y Argentina pueden exhibir
un cierto progreso, aunque lejos de los cronogramas anunciados en los
encuentros del MERCOSUR.
Naturalmente que el carácter de “miembro asociado” de Chile ha conspirado
para que el país pueda levantar iniciativas políticas. Chile no ha generado
una política preactiva de integración en materias como infraestructura,
36
coordinación de políticas públicas y prevención de riesgos políticos y
económicos. Y tanto o más importante que aquello ha sido
un
debilitamiento progresivo de los objetivos iniciales del MERCOSUR , una
pérdida de liderazgo dentro del conglomerado y una creciente confusión
acerca de la evolución futura de la asociación, temas todos que, por cierto no
son de la responsabilidad exclusiva de Chile.
10. La nueva América Latina
Queremos volver en estas páginas finales a observar el cuadro regional que
se perfila actualmente, y las posibilidades que tiene una política exterior de
Chile de marcar una diferencia en la preocupante situación que se diseña en
la región. Para ello, el gobierno debe enfrentar con resolución aquello que
observamos como un déficit político en la orientación de la política exterior.
Un primer punto se refiere a las relaciones vecinales, donde se hace
necesario invertir en un desarrollo basado en el principio de las “relaciones
horizontales”, que contribuyan a un diálogo político más permanente y
sistemático entre partidos, organizaciones sociales, organismos no
gubernamentales y universidades. Chile debe fomentar las becas a
estudiantes de los países vecinos, el intercambio estudiantil,
y la
transferencia de bienes culturales entre la sociedad chilena, la argentina,
boliviana y peruana. Los estudios destinados a fortalecer los intercambios en
zonas fronterizas, en particular el triangulo conformado por el sur del Perú,
el norte de Chile y el este boliviano tiene una importancia capital para el
desarrollo de las visiones estratégicas de la integración. Esto implica,
37
naturalmente dotar a la Cancillería de los recursos humanos y económicos
para llevar a cabo esta política.
La política de integración con la Argentina debe ser sostenida más allá de los
desencuentros momentáneos. La crisis que sobrevino con la escasez de gas
en la Argentina en 2004, mostró a Chile que la suscripción de acuerdos
comerciales no garantizaban por si solos ni la estabilidad en los suministros
de energía, ni la fluidez del diálogo político, incluso cuando los gobiernos
respondían a signos ideológicos similares. Los compromisos suscritos entre
Argentina y Bolivia, por los cuales el primer país se comprometía a no
transferir el gas boliviano a Chile, agregaron tensión a lo que Chile percibió
como la ruptura por la parte argentina de los Protocolos del Gas, suscritos
con Buenos Aires el 7 de Julio de 1995, y que formaban parte del Acuerdo
de Complementación Económica entre los dos países. La misma situación,
repetida de manera casi idéntica en 2006, ha confirmado a Chile la necesidad
de avanzar en la búsqueda de soluciones de autosuficiencia en materia
energética, y al mismo tiempo explorar acuerdos energéticos más amplios.19
Estos incidentes han resentido sin embargo la buena relación entre los
gobiernos de Nestor Kirchner y Michelle Bachelet. El factor desconfianza,
que fuera comparado con una piedra en la mitad de un camino de integración
que es necesario remover, no ha sido del todo restablecido por el reciente
encuentro entre los Presidentes en Mendoza. Ni la Argentina parece
comprender la sensibilidad chilena respecto al respeto de las reglas
19
El reclamo de Chile ha sido que la Argentina no cumplió con el artículo 7 del Protocolo, que senala que
“Las partes procederán de acuerdo al principio de no discriminaciónrespecto de los consumidores
afectados, cualquiera sea la ubicación geográfica de estos, en los casos de fuerza mayor, o caso fortuito,
que afecten elementos de infraestructura y al consumos interno, debiendose en todos los casos mantener la
proporcionalidad existente en condiciones normales”.
38
establecidas, ni Chile parece dispuesto a apreciar una política social que se
traduce en un control de precios que bloquea la inversión en el sector
energético. No parece haber sustituto para un dialogo y la construcción
progresiva de una política común.
Esto se vincula igualmente a la política hacia Bolivia y el Perú. Las
elecciones en ambos países, de gobiernos que han expresado de manera
diferente un idéntico sentimiento de amistad hacia el Chile de Michelle
Bachelet, al igual que una voluntad de concentrarse en los elementos
positivos de la relación, tratando los problemas pendientes en un marco de
respeto y circunspección, augura oportunidades de gran importancia para la
política exterior del país. Ella no puede limitarse a la construcción de nuevos
acuerdos de libre comercio. Chile debe avanzar con ambos países a la
construcción de mecanismos permanentes de dialogo y concertación
políticos que muestren en su carácter sistemático
y su persistencia, la
voluntad de construir esa relacione especial que se denomina integración.
El gobierno de Bachelet ha remarcado con razón la importancia que la
relación con estos países tiene para el desarrollo de las aspiraciones de Chile
de constituirse como “una plataforma” hacia el Asia. Agreguemos que esa
aspiración pasa por avanzar, en conjunto con esos países hacia la resolución
definitiva del problema histórico con Bolivia. En el contexto actual de
América Latina, nada puede adquirir una importancia mayor que ese paso
histórico adelante.
A su vez, este tema tiene una relación directa con la situación energética de
Chile y su necesidad de asegurar un suministro permanente que asegure su
39
crecimiento y el bienestar de su población. Si bien Chile tiene el derecho y la
obligación de hallar formulas económicamente viables de autosuficiencia
para casos de emergencia, no resulta comprensible
que en pleno siglo
veintiuno, y en medio de un continente que mantiene gigantescas reservas
gasiferas, no se logren construir los acuerdos políticos, económicos y
jurídicos que aseguren a todos un acceso proporcionado al recurso. El
dialogo entre Bolivia, Perú, la Argentina y Chile en esta materia, ya sea de
manera bilateral, o dentro de un MERCOSUR que incorpora ahora a
Venezuela, debe constituirse en una prioridad ineludible para el país.
Se debe, por último atender de manera preferencial a las alternativas de
integración que se hallan planteadas en la sub región. La adhesión de Chile a
la Comunidad Sudamericana de Naciones constituye un paso político de
importantes repercusiones para la región y para la política del Cono Sur. Si
bien, los planes de desarrollo de la infraestructura y la coordinación política
a nivel del sur de la región tienen una especificidad a la que hay que atender
y responde a necesidades materiales y políticas reales, no debe olvidarse que
América Latina sigue siendo un principio de organización plenamente valido
para Chile y que ella comienza en México, un país con el cual Chile tiene
relaciones
económicas
y
políticas
de
enorme
interés,
sigue
en
Centroamérica, e incluye el Caribe, países todos con los que la política de
Chile tiene grandes espacios de desarrollo.
La decisión reciente de incorporarse a la Comunidad Andina es un paso
también valioso y políticamente prometedor. El dialogo que permite con los
vecinos andinos y con los demás miembros de la organización puede
eventualmente canalizar energías positivas tendientes a resolver dificultades
40
no solo económicas sino también políticas. Sin embargo esta decisión no
puede ser vista, ni retratada en le país, como desgraciadamente lo ha sido por
los sectores conservadores, como una alternativa del Pacifico a la asociación
que Chile mantiene en el MERCOSUR con los vecinos atlánticos. El
MERCOSUR sigue siendo un foro de enorme importancia para Chile, donde
el gobierno debe desarrollar una actividad política mucho mas deliberada y
pro activa.
En esta área se hace necesario que Chile retome con todos los socios del
MERCOSUR, pero muy especialmente con la Argentina y con el Brasil, un
dialogo destinado a asegurar el cumplimiento de los compromisos
democráticos suscritos tanto en el MERCOSUR como en la OEA durante las
ultimas décadas. Las democracias mayores de América del Sur deben
reaccionar e incluir en la agenda aquellos debates que la propia realidad
regional está mostrando como impostergables.
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