la politica sudamericana de brasil hirst 2005

LA POLÍTICA SUDAMERICANA DE BRASIL: ENTRE EL PESO DE LAS
ASIMETRÍAS Y LA INCIDENCIA DE NUEVAS COYUNTURAS
Mônica Hirst*
*Agradezco las asistencias de Eduardo Szklarz y María Emilia Barsanti El análisis y las
recomendaciones políticas de este documento no reflejan necesariamente las opiniones del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. Se trata
de un documento independiente preparado por encargo del PNUD.
1
Históricamente, Brasil ha oscilado entre tres comportamientos en
Sudamérica: a)
distancia y desinterés frente a sus vecinos; b) sentimientos de rivalidad y aspiración de
supremacía; o c) interés por asumir un papel aglutinador y positivo como factor de cooperación
y estabilidad regional. Dichas oscilaciones han sido gradualmente abandonadas en las dos
últimas décadas en la medida que la agenda sudamericana ha adquirido una nueva relevancia
para la política exterior de Brasil, obligándole a “repensar” y “rearmar” su presencia en el
continente. Desde el punto de vista político, el principal desafío brasileño ha sido el de conducir
su política regional en contextos asimétricos dando prioridad a enfoques cooperativos y no
coercitivos.
Este artículo analizará la política de Brasil en América del Sur con un doble objetivo:
comprender las motivaciones de su actuación regional y analizar cómo éstas se articulan con el
diseño de la acción internacional del gobierno de Lula. Después de una caracterización general,
serán abordados dos vínculos bilaterales - primero el que se mantiene con Argentina y, segundo,
con Bolivia. Su objetivo es mostrar que, a pesar de los contrastes en cuanto al peso y a la
complejidad de los lazos con uno y otro país, es posible aplicar una misma matriz que indica
simultáneamente la naturaleza multi-dimensional y asimétrica que condiciona las relaciones de
Brasil con sus vecinos.
En el período actual, la actuación de Brasil en el espacio sudamericano está determinada
por dos tipos de factores; aquellos que se articulan con los vectores permanentes de la política
externa brasileña en términos generales y específicos y aquellos que están condicionados por
acelerados procesos de cambios políticos en la región. La simbiosis observada entre ambos
constituye una de las consecuencias más importantes del contexto democrático nacional y
regional para este campo de acción del Estado brasileño. De todas las áreas de interés externo,
2
América del Sur constituye la de mayor sensibilidad, donde la erosión entre política interna y
externa es más visible. La dinamización de esta doble injerencia lleva a que la política
sudamericana este subordinada a una presión permanente generada por elemenentos
estructurales y coyunturales.
Desde la dimensión de los factores permanentes, la política regional brasileña está
definida a partir de cuatro ejes conductores, que dan el marco a los vínculos con los países de
Sudamérica: 1) la estabilidad democrática, 2) el desarrollo económico, 3) la política
internacional y 4) la cooperación bilateral/regional. A lo largo de los últimos 20 años, cada uno
de estos ejes ha adquirido un dinamismo propio y diferenciado. Para cada vínculo bilateral
puede observarse un juego propio a partir de los intereses brasileños y el peso relativo de cada
eje. De acuerdo con las motivaciones brasileñas y las condiciones locales, surgen múltiples
posibilidades interactivas entre Brasil y América del Sur. El éxito de la acción brasileña
depende de su capacidad de manejar este tejido interactivo; lo que verticalmente, permite
profundizar el vínculo con cada país y, horizontalmente, expandir su presencia regional.
Además de los desequilibrios estructurales que se imponen, el nivel de aceptación y
convergencia de intereses de los países sudamericanos no es uniforme ni constante. En este
contexto, Brasil debe enfrentar incertidumbres e inestabilidades que hacen de su política
regional hasta el presente un proceso más de aprendizaje y negociación que un factor de poder
con resultados asegurados.
Desde la dimensión de los factores coyunturales, la acción regional de Brasil está
fuertemente influenciada por las polarizaciones políticas que actualmente predominan en
algunos de los procesos democráticos sudamericanos. Se observa un reflejo directo entre las
controversias que dividen, por un lado, y alian, por otro, a los diferentes grupos/partidos
3
domésticos y el debate interno sobre las opciones y preferencias de política externa en América
del Sur.
Es oportuno que se
aclararen algunos puntos: en primer lugar, estos clivajes se
reproducen en diferentes países, marcados por la confrontación entre los que avogan el ideario
democrático institucionalista liberal (cosmopolita) y los defensores de un modelo desarrollista
popular (nacionalista); segundo, que si bien no se trate de la primera vez que se producen este
tipo de ideologización en la política externa regional de Brasil, nunca se manifestó de forma tan
intensa. Interesantemente, los dos vínculos bilaterales analizados en este artículo adquieran una
relevancia especial para ilustrar este tipo de politización.
Antecedentes
A partir de la democratización en los años 80, Brasil comenzó a otorgarle un lugar
destacado a las relaciones intra-regionales. En la década del 90, el principal énfasis de la política
exterior brasileña hacia sus vecinos fue la promoción de la integración económica, primero, a
través de la profundización del vínculo con Argentina y, posteriormente, con la construcción del
MERCOSUR. Al mismo tiempo, y en gran parte como reacción a la formación del NAFTA,
comenzó a tomar fuerza en Itamaraty la idea de que América del Sur debería sustituir la
referencia a la región latinoamericana, lo que significó simultáneamente reforzar la identidad
“sudamericana” de Brasil en el plano internacional. En este ínterin, las relaciones con los países
andinos se ampliaron, ya sea como corolario de las relaciones MERCOSUR-CAN, de la
reactivación del Pacto Amazónico y/o de la dinamización de agendas fronterizas. Vale la pena
destacar, que en esta época, aunque de manera efímera, surge la idea de constitución de un área
de libre comercio sudamericana como opción frente al proyecto de regionalización hemisférica.1
1
El ALCSA (Área de Libre Comercio Sudamericana) fue una iniciativa que surgió durante el gobierno de Itamar
Franco (1992-1994) con el objetivo de unir en un Área Sudamericana de Libre Comercio en un plazo de 10 años al
4
Durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, la política sudamericana de Brasil
se expresó por medio de dos tipos de iniciativas: primero, la propuesta de una agenda regional a
partir de la primera reunión de Jefes de Estado de Sudamérica (agosto/septiembre 2000)2 y
segundo, la actuación como país mediador en situaciones de crisis inter e intra estatales en la
región.3
A partir del gobierno de Lula, esta política dio pasos más audaces que abrieron un nuevo
horizonte para la presencia brasileña en América del Sur. Cabe mencionar que esta mayor
atención e intereses por Sudamérica del gobierno Lula coincide con un conjunto de nuevos
énfasis de la política internacional en los cuales se destacan los entendimientos con otras
potencias intermedias como África del Sur e India y potencias mundiales como China y Rusia.
La idea de cambio en la política externa también trajo como consecuencia el inicio de una etapa
afirmativa de diálogo con Estados Unidos.
Al mismo tiempo que se volvió más explícito el deseo de asumir un liderazgo regional,
se observó en Brasil un proceso inter-burocrático de decisión y acción que extrapoló el campo
de la diplomacia tradicional. Fue instaurada una agenda y un curso de acción paralelos al
Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) con la participación directa de la presidencia. El
gobierno Lula, además de mostrarse dispuesto a tomar nuevas responsabilidades en situaciones
de riesgo institucional (Venezuela (diciembre 2002 – agosto 2004)), Bolivia (octubre 2003) y
Ecuador (abril-mayo 2005)), profundizó los lazos inter-partidarios con gobiernos estables de
MERCOSUR, la Comunidad Andina de Naciones y Chile. Esta iniciativa fue lanzada de manera unilateral por
parte de Brasil, sin mayor entusiasmo por parte de sus vecinos.
2
En Agosto del 2002, se reunieron en Brasil todos los jefes de Estado sudamericanos. La agenda del encuentro
contenía los siguientes temas: 1) defensa de la democracia, 2) comercio regional, 3) infraestructura regional, 4)
información en ciencia y tecnología y 5) lucha contra el narcotráfico.
3
La actuación de Brasil fue crucial para apaciguar el conflicto entre Ecuador – Perú en 1995, y en los momentos de
mayor turbulencia política en Paraguay. En el caso paraguayo, Brasil buscó actuar de forma coordinada con
Argentina con el objetivo de frenar los reveses autoritarios en este país. Se volvió frecuente el uso de la cláusula
democrática del MERCOSUR como instrumento de presión para contener las fuerzas antidemocráticas paraguayas.
5
orientación centro-izquierda, como Chile y Uruguay.4 En 2003, Brasil asumió el liderazgo en la
conducción de la iniciativa llamada “Grupo de Amigos de Venezuela”, que incluyó también la
Secretaría General de la OEA, México, Chile, Colombia, España y Portugal. El principal
objetivo fue viabilizar el diálogo entre el gobierno de Hugo Chávez y los grupos de oposición en
la búsqueda de una solución política que no violase los principios democráticos. Aunque los
resultados concretos hayan sido modestos, esta iniciativa contribuyó para impdir el deterioro de
la situación política en Venezuela que podría haber culminado en una guerra civil. Brasil
también envío una señal en el caso de Colombia manifestando su interés de contribuir de forma
asociada con las Naciones Unidas en un diálogo entre todas las partes involucradas. El interés
brasileño de ampliar su proyección en América del Sur fue acompañado por la expectativa de
que el país tendría la capacidad de preservar su poder de iniciativa y que los países de la región
reaccionarían positivamente a una actuación de Brasil en situaciones de crisis local.
Además de promover la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones, el
gobierno Lula apoyó la expansión de lazos económicos privados y estatales con los países
vecinos lo que otorgó un nuevo protagonismo a segmentos empresariales y a la dirigencia
empresas del Estado. A lo largo del trienio 2003-2005, está política obedeció a tres premisas: i)
la mayor preeminencia en la región debería privilegiar el fortalecimiento de los vínculos con
Argentina; ii) el gobierno Lula tendría un impacto positivo para la estabilidad democrática
sudamericana y iii) la presencia regional ampliada fortalecería las aspiraciones globales de
Brasil. Tres líneas de acción combinadas movieron esta política a partir de 2003: insistir en la
vía democrática para la resolución de las crisis institucionales; estimular una lectura crítica
4
En el caso de Bolivia, Brasil y Argentina enviaron en una misión conjunta a Marco Aurélio Garcia (secretario de
Asuntos Internacionales de Lula) y Eduardo Sguiglia (subsecretario de Asuntos Latinoamericanos de la Cancillería
Argentina) para “mediar” en el conflicto interno boliviano. Los enviados especiales mantuvieron diálogo fluido con
miembros del gobierno y de la oposición.
6
alternativa a las políticas neo-liberales implementadas en los años anteriores en diferentes partes
de América do Sur; evitar una visión “securitizada” de la política sudamericana estimulada por
los Estados Unidos a partir del 11 de setiembre. Además de relaciones políticas cotidianas con
los gobiernos sudamericanos, se intensificaron los contactos y programas de cooperación del
Estado brasileño con sus vecinos en todos los campos de las políticas públicas, en especial los
de intercambio científico y tecnológico, educación, cultura, salud y de capacitación diplomática
y militar.
Pero la política sudamericana se deparó con diversos percances para cumplir sus
aspiraciones. Para empezar, en su primer bienio, el gobierno Lula encontró más trabas que
facilidades en sus esfuerzos de aproximación con la Argentina. Otro punto adverso fue que tanto
las turbulencias domésticas como las crisis de gobernabilidad en la región andina subrayaron
una fragilidad institucional que sólo podría ser superada en el mediano/largo plazo. También
contra las expectativas iniciales, el apoyo de sus vecinos fue fragmentado e insuficiente en los
momentos que el gobierno brasileño lo necesitó para disputar cargos multilaterales de mayor
trascendencia.5
Desde Estados Unidos las señales con respecto a la política sudamericana de Brasil
fueron contradictorias. Si bien fuera cierto que la Casa Blanca asiste con buenos ojos los
esfuerzos de Brasil para jugar un rol estabilizador en la región, se tornó clara su resistencia a
que el país pudiera moverse con plena libertad en los campos sensibles de cooperación,
5
Brasil propuso a Luis Felipe de Seixas Corrêa como candidato para ocupar el puesto de Director-General de la
Organización Mundial de Comercio (OMC) en enero de 2005. El candidato brasileño tuvo que retirarse por falta de
consenso y fue electo el candidato de la Unión Europea; Pascal Lamy. En julio de 2005, el candidato de Brasil João
Sayad para ocupar la presidencia del BID en reemplazo de Enrique Iglesias no obtuvo el apoyo esperado lo que
permitió la elección de Luis Alberto Romero de Colombia. En ambos casos, Brasil no obtuvo el apoyo esperado de
los países sudamericanos. Por último, Brasil busca activamente, desde los años 90, ocupar un asiento permanente
en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Si bien esta posibilidad depende de una reforma del Consejo
que permita la inclusión de varios nuevos miembros, en el caso de Brasil, la falta de apoyo de Argentina y México
le quita el apoyo regional necesario.
7
especialmente con Venezuela.
6
Del lado brasileño, se debe subrayar un proceso de cambio
respecto a las relaciones con Estados Unidos y su política regional. Se observa una nueva escala
de prioridades para la política externa brasileña. Si en el pasado las relaciones con Estados
Unidos constituían un factor que determinaba preferencias y posiciones junto a los países
sudamericanos, actualmente la dinámica se ha invertido. Son las orientaciones y posturas
mantenidas vis à vis los gobiernos de la región las que influencian el diálogo entre Brasilia y
Washigton. Un claro ejemplo se reveló en las crecientes dificultades enfrentadas en el diálogo
con respecto al ALCA en las cuales Brasil consiguió mantener la cohesión del MERCOSUR
hasta llegar al “estancamiento” de lãs negociaciones.7
Estas contramarchas de la expectativas del gobierno Lula, sin embargo, no frenaron el
interés político y económico brasileño por la región. Por el contrario, nuevos campos de
interacción fueron estimulados en América del Sur, ampliándose notablemente las inversiones
privadas y gubernamentales en las áreas de infraestructura y energía. Con este propósito, el
Banco Nacional de Desenvolvimento Económico (BNDES) anunció la disponibilidad de un
crédito de 2.600 millones de dólares para empresas locales trabajando en proyectos de
infraestructura y obras públicas en toda Sudamérica.8 Otro ejemplo paso a ser la prioridad
6
Fue por este motivo que el gobierno americano freno en 2005 la venta de aviones brasileños Tucanos al gobierno
de Hugo Chávez.
7
A lo largo de 2003, se hizo evidente que los (des)acuerdos con los Estados Unidos en el proceso de negociación
del ALCA se convertirían en la cuestón de mayor destaque y sensibilidad en la agenda bilateral en el primer año del
gobierno Lula. A pesar del malestar por recibir una herencia poco deseada – especialmente con posterioridad a la
aprobación de la Ley Agrícola (Farm Bill) norteamericana, previendo generosos subsidios internos y términos de
impuestos por la autorización del Confreso norteramericano (TPA) – el gobierno de Lula se vio obligado a
implementar una línea de acción afirmativa en las negocciaciones consideradas altamente desfavorables para el
país. Ver Hirst, Monica, 2005. The United States and Brazil. A long road of unmet expectations. New York:
Routledge.
8
Brasil, en 2003, abrió una línea de financiamiento a Venezuela de alrededor de mil millones de dólares con
recursos del BNDES. Actualmente, la compañía Odebretch está construyendo una represa de irrigación y el
segundo puente sobre el río Orinoco en Venezuela. Por otro lado, Odebretch está construyendo una represa
hidroeléctrica en San Francisco (Ecuador) que será financiada por el BNDES quien también financia exportaciones
8
otorgada por Petrobrás a América del Sur para diferentes tipos de actividades (exploración,
producción, refinería, petroquímica y distribución) a través de múltiples estrategias: alianzas
con empresas locales (como es el caso de Venezuela y la PDVSA); negociaciones con los
Estados (como sucede en Bolivia); inversiones directas (como en Argentina); adquisición de
empresas locales (como es el caso de Uruguay) o sustitución de distribuidoras transnacionales
(como se registra en Colombia). Es importante subrayar que la mayor presencia de
emprendimientos económicos brasileños en países vecinos no es un proceso que se viene dando
de forma unilateral. Trátase de un tejido más amplio de interacción en el cual Venezuela se ha
convertido en un protagonista relevante, como ilustra la nueva alianza en el campo del petróleo
en las áreas del Nordeste y Centro-Sur de Brasil.9
En términos políticos el país ha mantenido la misma disposición de actuar como factor
de estabilidad democrática en la región. Pero la crisis política enfrentada por el gobierno Lula a
partir de 2005 le quitó cierto empuje - más aún con el proceso electoral de 2006 - en el cual los
errores y aciertos de la política regional se incluyen en las contiendas de la política doméstica.
Además de las controversias políticas en cuanto a la conveniencia del actual gobierno de haber
otorgado relevancia a los vínculos con las naciones sudamericanas generando expectativas de
liderazgo de una parte e instigando rivalidades de otra parte; el gobierno Lula se tornó centro de
críticas específicas por su manejo de los intereses nacionales con países vecinos y los desvíos
ideológicos que podrían estar en juego. Este tipo de críticas fueron observadas especialmente
a Ecuador. El BNDES también otorgó 200 millones de dólares para que Brasil construya un gasoducto en la
Argentina que fue aprobado el 24 de febrero de 2005. La empresa de ingeniería Odebrecht inició, en 2005, un
proyecto de ampliación de los gasoductos San Martín y Neuba II en Argentina con una inversión de 300 millones
de dólares. En el marco del MERCOSUR, se acordó la creación de un Fondo de Convergencia estructural con US$
100 millones destinados a ayudar a los socios menores del bloque.
9
Se pueden mencionar las actividades de PVDSA venezolana de refinería en Pernambuco y su participación en el
polo petroquímico con el grupo Ultra en la Bahia de Campos.
9
por los entendimientos con los gobiernos de Hugo Chávez en Venezuela y de Evo Morales en
Bolivia.
Si bien este punto será analizado en otra sección de este documento, vale subrayar que el
motivo de controversia en torno al nuevo gobierno boliviano - a partir de su decisión de
nacionalización de Petrobrás – superó en Brasil cualquier precedente en materia de politización
motivada por la acción diplomática de un determinado gobierno.
El debate instalado
publicamente, con fuertes adjetivos de condena a la política sudamericana de Lula, demostró
divergencias sobre las líneas de actuación externa del actual gobierno que revela una
confrontación ideológica entre el gobierno y segmentos de la elite brasileña. Se cuestionó la
metodología y el contenido del proyecto de liderazgo como también de la integración regional.10
Además de la manifestación de posiciones contrarias en los ámbitos empresarios, partidarios e
intelectuales, fueron llamativas las disonancias – nada usuales – al interior de la propia
corporación diplomática.11 Paradojicamente, las visiones críticas que partieron de su mayoría
de los sectores más identificados con un sistema de creencia liberal, exigieron una postura más
comprometida con el “interés nacional” del país. Otra vertiente cuestionadora se apoyó en
argumentaciones jurídicas reivindicando el respeto a los contratos y amenazando concurrir a
foros internacionales para hacer que el estado boliviano cumpla con las negociaciones
previamente acordados. Además de sus reacciones contra la nueva política boliviana para los
hiidrocarburos, representantes empresarios y políticos brasileños manifestaron publicamente su
irritación con la influencia de Hugo Chávez sobre las decisiones de Evo Morales, condenando la
10
Para la visiones de los sectores empresarios ver por ejemplo Roberto Giannetti da Fonseca, “A política de
liderança benevolente”, O Globo, 21/05/2006.
11
Para las visiones críticas desde el ámbito de la diplomacia ver: Gibson Barboza, Mario, “Reação tímida e
equivocada”, Jornal do Brasil, 09/05/2006. Barbosa, Rubens, “O novo eixo Caracas – Buenos Aires”, O Globo,
09/05/2006. Lafer, Celso, “Variações sobre a política externa”, O Estado de São Paulo, 18/06/2006. Lafer, Celso,
“Desacertos diplomáticos”, O Estado de São Paulo, 21/05/2006. Ricupero, Rubens, “O atacado e o varejo da
diplomacia”, Folha de São Paulo, 26/06/2005. Ricupero, Rubens, “Fim do Consenso”, Folha de São Paulo,
12/06/2005.
10
asesoría prestada por Venezuela en la formulación e implementación de medidas que herían los
intereses de los inversores extranjeros – en especial de Petrobrás.
Desde una mirada histórica, puede ser oportuno establecer un paralelismo entre la
situación suscitada frente a las medidas estatizantes del nuevo gobierno boliviano y aquella
ocurrida en los años 60´y 70´ cuando la construcción de Itaipú generó profundos desacuerdos
con la Argentina por sus reclamos a los daños ambientales que la obra podría causar sobre el
Río Paraná. De la misma manera que en otro momento fue la bandera del desarrollismo nacional
y la defensa de acción empresaria estatal que constituyeron el elemento legitimador de una
“mano dura” por parte del gobierno brasileño.12 Si bien hace cuatro décadas esta acción estuvo
representada por la empresa de Itaipú, actuamente le corresponde a Petrobrás; el principal
símbolo de construcción económica del Estado en el imaginario de la sociedad brasileña. Otro
paralelismo histórico pertinente puede ser establecido en el plano ideológico entre la reacción de
las elites brasileñas al chavimos y aquel manifestado en los años 50´contra el peronismo, que
fue uno de los factores que contribuyó para la crisis de gobernabilidad del gobierno Vargas. En
este caso, la politización se alimenta de un conjunto de preconceptos anti-populistas, muchas
veces expresado por medio de un lenguaje irrespetuoso y cargado de ira, fundamentado en
preceptos liberales.
Lo que se pretende subrayar, por lo tanto, es la aparición de un proceso de politización
en Brasil que está siendo estimulados simultaneamente por las innovaciones de política externa
en América del Sur y los nuevos escenarios políticos de la región. Previo al análisis de las
especificidades de las relaciones de Brasil con Argentina y Bolivia habrían tres puntos a seren
destacados.. El primero es que en esencia las críticas mencionadas comparten una percepción
12
Soares de Lima, María Regina. “Os Interesses Nacionais e o Dilema da Integração”, Observatório Político SulAmericano, mayo 2006, http://observatorio.iuperj.br/.
11
nostálgica de la política externa brasileña, especialmente de la naturaleza de su acción
“profesional” anti-intervencionista, apolítica, marcada por una prudente distancia frente a las
crisis de gobernabilidad de los vecinos. El segundo, que la tendencia observada no revela un
camino que retenga el cambio y conduzca a un retorno al pasado. Por el contrario, la
radicalización de este debate, en el corto y mediano plazo, e inevitablemente como
consecuencia del momento electoral de 2006, torna más irreversible el proceso de inclusión de
la política en la formulación y en la implementación de la política sudamericana de Brasil.
Tercero, y último, esta politización si bien encuentra puntos de contacto con polarizaciones
observadas en otros países sudamericanos, guarda también su especificidad otorgada por la
preservación del consenso desarrollista asociada a la percepción instrumental de la política
externa.
Los lazos con Argentina
Éste constituye el único vínculo externo de Brasil en la cual subyace una tensión entre el
efecto fragmentador de la rivalidad y los estímulos positivos producidos por la construcción de
una alianza estratégica. Sin embargo, en los últimos 20 años, el vínculo brasileño-argentino
sufrió variaciones dentro de un marco en el cual la convergencia y la cooperación superaron a la
divergencia y la obstrucción. Si bien la relación bilateral atravesó momentos de mayor
turbulencia y distanciamiento, su importancia para la política externa brasileña hizo que éste
adquiriese un nuevo status en la agenda internacional de Brasil. Como se demostrará a
continuación, se trata de la relación de mayor complejidad en lo que se refiere a los cuatro ejes
conductores de la política sudamericana de Brasil.
1. Gobernabilidad democrática
12
La presencia de este eje en la relación argentino–brasileña adquiere relevancia definitiva
a partir de los procesos de transición democrática de los años 80. El espejismo político acercó a
los dos países y los desafíos de la democratización se sumaron a las percepciones compartidas
frente a las adversidades económicas de la “década pérdida”. Una activa diplomacia
presidencial, además de estimular la fraternidad política, dio lugar a una novedosa coordinación
de políticas económicas y externas entre ambos. La tarea de reconstrucción democrática en
situaciones de severas crisis macroeconómicas y fragilidad institucional, motivó un amplio
diálogo bilateral.
Si en el período de la transición (1983-1989), el fortalecimiento de la democracia
representó el principal interés común; en los años de la consolidación (1989-1996) este se
volvió una preocupación regional compartida por la Argentina y por Brasil. La inclusión del
tema en el Tratado de Asunción y posteriormente la formulación de la cláusula democrática del
MERCOSUR (1998) ilustraron este pasaje. Mientras que en los primeros tiempos esta
preocupación se restringía al espacio sub-regional, en los años más recientes vino a proyectarse
sobre todo el espacio sudamericano.
Con el Consenso de Buenos Aires (noviembre 2003) fue sellado el compromiso de que
la estabilidad democrática de América del Sur correspondía a una preocupación común de
Brasil y Argentina. En la Casa Rosada y en el Palacio del Planalto ganó peso la visión de que el
eje ínter-democrático Argentina-Brasil constituye el ancla de estabilidad en América del Sur.
Un corolario interesante de esta “misión compartida” pasó a ser el comportamiento cauteloso
adoptado en los momentos de crisis de uno y otro país. Así se observó en la caída del gobierno
de De La Rúa, como también en el proceso de debilitamiento de las bases internas del gobierno
de Lula a partir de 2005. Otro compromiso implícito ha sido el de limitar los buenos oficios
“intervencionistas” bilaterales a situaciones de crisis intra-estatales en la región, evitándose una
13
intromisión en temas interestatales. Esta conducta es observada con respecto al diferendo Chile
– Bolivia (dos miembros asociados al MERCOSUR que no mantienen relaciones diplomáticas
entre sí) y más recientemente en el conflicto argentino-uruguayo por la construcción de
empresas papeleras sobre el Río Uruguay.
Vale destacar que la convergencia democrática argentino-brasileña tuvo poco efecto
sobre la vida política-institucional del MERCOSUR. Fueron tímidos e insuficientes los avances
realizados por ambos para transferir al proceso asociativo poder y autoridad para su
fortalecimiento. La creación de un Parlamento del MERCOSUR (2005) difícilmente podrá
contribuir en esta dirección ya que los poderes legislativos argentino y brasileño han
manifestado en las últimas dos décadas un escaso interés por la construcción de un
ordenamiento jurídico comunitario.
Un último aspecto con respecto al eje democrático se refiere a la actuación de los
movimientos y organizaciones sociales. Paradójicamente, al mismo tiempo que la expansión de
estos actores traduce la profundización de los procesos políticos representativos domésticos, ella
no conduce necesariamente al fortalecimiento de los vínculos intergubernamentales. De hecho,
las banderas de los sectores sociales excluidos no son necesariamente promotoras de la
integración regional. Al déficit democrático del MERCOSUR se le suma, por lo tanto, carencias
representativas que limitan su capacidad de absorción de los reclamos del expandido abanico de
actores, organizaciones y movimientos sociales de los dos países.13
2. Desarrollo
El desarrollo es un tema que ha perdurado por más de medio siglo en la agenda
argentino-brasileña. Apareció, por primera vez, en la pos-guerra como un punto de coincidencia
13
Un ejemplo reciente en este sentido es la controversia sobre la construcción de industrias de celulosa en la región
de la frontera ribereña Argentina-Uruguay y las posiciones convergentes de organizaciones ambientalistas de los
dos lados.
14
del pensamiento económico cepalino y se convirtió en un elemento de aproximación política
durante los gobiernos desarrollistas en los años 50\60. En los años 70, el tema ganó un sentido
conflictivo tornándose el causante oculto de las controversias entre Buenos Aires y Brasilia por
la construcción de la represa hidroeléctrica de Itaipú. Durante este período, el crecimiento
industrial brasileño vuelve irreversibles las asimetrías económicas entre los dos países, lo que
estimula un nuevo campo de sentimientos competitivos y rivales.
En los años 80, estos sentimientos decrecen gracias esencialmente a las consecuencias
que ambos sufren de sus procesos de endeudamiento externo. Sin embargo, el impacto de las
percepciones convergentes fue más relevante para la agenda política bilateral. La inestabilidad
macroeconómica argentina y brasileña comprometió la expectativa de diseñar un proyecto de
integración basado en la retomada simultánea de procesos de desarrollo, como fue idealizado
por el Programa de Integración y Cooperación (PICE) lanzado en 1985. Del lado argentino, el
PICE se apoyó en nuevos postulados de política industrial y de comercio exterior estimulados
por la necesidad de superar un prolongado estancamiento económico. La asociación con Brasil
fue percibida como instrumental para reactivar el crecimiento industrial del sector productivo
ahora vinculado a la creación de un espacio económico regional. Pero en los años 90, a partir de
la adhesión al regionalismo abierto en el contexto de las políticas de liberalización económica,
Argentina parecía abandonar definitivamente su opción por una industrialización sustitutiva.
Los años iniciales del MERCOSUR se caracterizaron como una época de “entusiasmos”
sucesivos para las relaciones argentino-brasileñas; primero, por el notable aumento del comercio
bilateral y, luego, por las coincidencias entre las políticas macroeconómicas a medida que Brasil
15
poco a poco cedía al recetario neoliberal de la estabilización.14 Lo interesante es que durante el
quinquenio dorado del MERCOSUR (1994-1998), Brasil y Argentina avanzaron tímidamente
en la implementación de sus compromisos integracionistas una vez que los mercados trabajaron
mucho más que los gobiernos. Ambos países parecían haber alcanzado un consenso en no
vincular el proyecto de integración sub-regional a fórmulas desarrollistas. En este cuadro, el
aumento del intercambio, la expansión de nexos ínter empresariales y la movilización de un
abanico diversificado de políticas públicas en torno a la creación de un espacio común de
intereses, fueron insuficientes para darle institucionalidad y sentido de permanencia al proceso.
El agotamiento de la era neoliberal en Argentina en 2001 condujo a la revisión del
enfoque anti-desarrollista del MERCOSUR, reactivando la idea de que este mismo estuviese
asociado a la integración con Brasil. Para tanto se creo la expectativa de que el par brasileño
aceptaría la creación de mecanismos que equilibrasen los flujos de inversión y de intercambio
comercial entre los dos países.15 Para Brasil, que fue menos drástico en la desactivación de su
patrimonio industrial, las reivindicaciones argentinas despertaron reacciones contradictorias. Por
un lado, fueron (y son) percibidas positivamente ya que fortalecen el ideario desarrollista del
MERCOSUR; pero por otro lado, hieren intereses de los sectores productivos domésticos que ya
enfrentan restricciones impuestas por la política de estabilidad y los desafíos de un sistema
comercial internacional competitivo.
Las diferencias mencionadas no impidieron una importante recuperación del intercambio
bilateral que aumentó 74,9% en los últimos tres años, gracias al mejor desempeño de ambas
economías. En los años 2003-2005, las exportaciones de Argentina para Brasil crecieron 33,5%
14
Ver, Inter-American Development Bank, Mercosur Report Nº 5 1-9. Juan José Taccone and Uziel Nogueira
(editores), Integration and Regional Programs Department, Institute for Integration of Latin America and the
Caribbean (INTAL).
15
La imposibilidad de alcanzar un acuerdo en este sentido comprometió los resultados de la reunión de Cúpula de
Ouro Preto del Mercosur en diciembre del 2004.
16
mientras que las importaciones de productos brasileños saltaron de US$ 4.561 millones para
US$ 9.915 millones (+117,4%).16 Con respecto a las inversiones brasileñas en la Argentina,
éstas alcanzaron 5,1 millones de dólares en el período 2002-2005 lo que correspondió a 29% del
total del IED en este país.17 De hecho, la presencia de grandes empresas brasileñas en Argentina
promovió un nuevo tipo de vínculo entre la recuperación económica argentina y los intereses de
Brasil.18
El gobierno de Kirchner, paso a insistir en la introducción de instrumentos que aseguren
un comercio bilateral más administrado que libre,19 y después de dos años de negociación – fue
creado el Mecanismo de Complementación Económica (MAC), lo que generó arduas críticas
del empresariado brasileño contrario a una estrategia desarrollista compartida con la
Argentina.20 Del lado argentino, las posiciones también fueron controversiales ya que el
argumento defendido era que mecanismos defensivos de este tipo no deberían comportar
dinámicas de reciprocidad. Es posible observar cierta ambigüedad en la postura argentina que
oscila entre expectativas de concesiones previstas para un socio en posición asimétrica y
demandas por tratamiento paritario.
3. Política Internacional
Este eje conductor remite a la dificultad histórica de los dos países para compatibilizar
momentos de inflexión en sus políticas exteriores con la profundización del vínculo bilateral.
Del lado argentino, eso ocurrió durante el primer y segundo gobierno de Perón y se repitió en
16
http:// www.Abeceb.com. Economía Online/.
Sector de Promoción Comercial de la Embajada de Brasil.
18
Durante el trienio 2002-2005, las inversiones directas de Brasil en Argentina en el sector productivo fueron
lideradas por las empresas Petrobrás (46,53%), Loma Negra (26,31%), Ambev (12,96%) y TGS (7,02%).
19
La propuesta argentina comprendía tres tipos de medidas; la implementación de una Claúsula de Adaptación
Competitiva, la revisión del régimen automotriz bilateral y la propagación de la lista de excepciones de la Tarifa
Externa Común – principalmente relativos a maquinarias y equipamiento.
20
La federación de Industrias de São Paulo fue particularmente crítica de esta iniciativa. (Clarín, 02/02/2006).
17
17
los años del menemismo. Para Brasil, esta “resistencia” apareció a principios del siglo XX en la
gestión del Barón de Río Branco, en los 40-50 durante la época de Vargas, durante los años de
la política exterior independiente (1961-1964), en el gobierno Geisel (1974 – 1978), y volvió a
manifestarse en la actualidad.
En los años 80, la democratización en Argentina y Brasil estimuló una mayor sintonía
entre sus respectivos proyectos de inserción externa. Se compartieron posturas autonómicas a
partir de visiones defensivas comunes frente al conflicto Este-Oeste y las presiones por la
adhesión a los regimenes de no proliferación de tecnologías sensibles. Fueron asumidas
posiciones comunes en lo que se refiere al tratamiento de la deuda externa, a la crisis de
América Central y al fortalecimiento del multilateralismo en la política mundial. En el plano
bilateral, se debe subrayar la cooperación nuclear bilateral y la promoción de una Zona de Paz y
Cooperación en el Atlántico Sur. Con el Acta de Iguazú firmada en 1985 se iniciaron las
negociaciones para el incremento del intercambio comercial, la complementación industrial y de
la cooperación tecnológica.
En la década siguiente, la vinculación entre los dos países fue afectada por el curso de
los acontecimientos internacionales y de sus respectivos trayectos políticos internos. Para Brasil,
el alineamiento de Argentina a Estados Unidos hacía imposible la identificación de una
plataforma compartida de inserción en el mundo de la posguerra fría. Dos temas fueron
especialmente difíciles en el diálogo Itamaraty - Palacio San Martín: la ampliación del Consejo
de Seguridad de la ONU y la transformación de Argentina en un aliado extra-OTAN. Pero, la
ausencia de sintonía en política internacional fue compensada por los nuevos entendimientos
comerciales que privilegiaron la dinamización del MERCOSUR.
A partir del fin del gobierno Menem, las expectativas fueron que Argentina y Brasil
retomasen visiones convergentes en política exterior, pero éstas luego se disiparon. Los dos
18
principales objetivos de la política externa brasileña - la creación de una Comunidad
Sudamericana y la aspiración a un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU –
no encontraron acogida por parte de la administración De La Rúa. Posteriormente, la crisis
interna Argentina movió el eje central de las atenciones bilaterales para el tema de la
gobernabilidad democrática en Sudamérica.
La política internacional de Lula inaugurada en 2003 estuvo fuertemente asociada a la
idea de cambio. El país incorporó un discurso más afirmativo, se mostró dispuesto a ampliar sus
responsabilidades internacionales, estimuló nuevas coaliciones con potencias regionales como
India y Sudáfrica, asumió protagonismo en las negociaciones comerciales globales, se hizo más
ambicioso en la obtención de altos cargos en la burocracia internacional y dio máxima prioridad
a su candidatura a un lugar permanente en el CSONU ampliado. Si bien la relación con
Argentina fue identificada como una prioridad compatible con estas aspiraciones, en los hechos
estas mismas se convirtieron en un factor de tensión con el gobierno Kirchner. Sin embargo, las
dificultades para profundizar el vínculo bilateral parecieran ser estimuladas más por rivalidades
duraderas que por los contenidos de las posiciones internacionales de ambos países.
La parálisis del proceso de reforma de las Naciones Unidas benefició indirectamente el
diálogo entre Brasil e Argentina en temas de política internacional. En el período más reciente
ambos países ampliaron su espacio de convergencia como puede ser observado en las
posiciones coincidentes de apoyo a Venezuela para un asiento en el Consejo de Seguridad, en el
apoyo brasileño en la reactivación del reclamo argentino por la soberanía de las Islas Malvinas y
el no involucramiento de Brasil en el conflitco entre Buenos Aires y Montevideo en torno de las
papeleras.
4. Cooperación bilateral
19
A partir de los años 80, la cooperación bilateral ganó un nuevo marco con el Programa
de Integración y Cooperación Económica Argentino-Brasileño (PICE) que comprendió 24
protocolos firmados a lo largo de los años 1986-1989 y abrió camino para el Tratado de
Integración y Cooperación de 1989.21
Con la creación del MERCOSUR en los años 90, la cooperación argentino-brasileña
adquirió una dinámica espontánea, motorizada por un complejo tejido de intereses privados y
gubernamentales. La expansión de emprendimientos comunes, de contactos entre agencias
federales y estaduales diversificó la cooperación entre las políticas públicas de los dos países.
En los últimos 20 años, proyectos y programas bilaterales proliferaron en las áreas de
infraestructura, energía, tecnología, salud, educación, cultura, defensa y seguridad pública.22
Mientras el diálogo diplomático y económico continúa subordinado a la dinámica del
“avanza y frena” determinado por las preferencias políticas de los gobiernos, la expansión de
21
El tratado fue ratificado por unanimidad en los Legislativos de ambos países simultáneamente, el 17 de agosto de
1989, por la Ley 23.695 en Argentina y el Decreto-Ley No. 50 en Brasil. Mediante este Tratado se establecieron las
pautas del proceso de integración económica tendiente a la creación de un espacio económico común en un plazo
de diez años.
22
Se destacan algunas iniciativas de cooperación en el período reciente. En el ámbito de la cooperación energética,
se estableció, en junio de 2002, la Comisión Mixta Bilateral Permanente en Materia Energética. Se trata de un
mecanismo destinado al intercambio de información y al desarrollo de un marco común para la regulación y la
operación coordinada del sector. En materia de infraestructura, se destacan el Comité Intergubernamental
Coordinador de los Países de la Cuenca del Plata (CIC), el Comité Intergubernamental de la Hidrovía ParaguayParaná (CHI) y el FONPLATA (Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata), que brinda apoyo
técnico y financiero a iniciativas de desarrollo e integración entre Brasil, Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay.
En el campo científico, se firmó en agosto de 2001 el Memorando de Entendimiento, que da continuidad al
Acuerdo de Cooperación Científica y Tecnológica de 1980. El Memorando establece un programa de trabajo
bilateral en las siguientes áreas: biotecnología; climatología, meteorología e hidrología; innovación y desarrollo
tecnológico; materiales; química; tecnologías limpias; estudios sociales, en especial investigación sobre problemas
demográficos y de inmigración; empleo; cuestiones lingüísticas y culturales transfronterizas e investigación y
desarrollo para el combate a la aftosa. La cooperación en el área nuclear se da en el marco de la Agencia BrasileñoArgentina de Aplicaciones la Energía Nuclear, creada en agosto del 2001. En el área de biotecnología funciona,
desde 1987, el Centro Brasileño-Argentino de Biotecnología (CBAB). El objetivo del Centro es el desarrollo de
proyectos binacionales volcados hacia el desarrollo y la producción biotecnológica. Argentina y Brasil también
mantienen cooperación en aplicaciones pacíficas de ciencia y tecnología espaciales, con vistas a evaluación y
monitoreo del medio ambiente y de los recursos de la Tierra, misiones satelitales conjuntas, entre otras iniciativas.
Además, el Programa Sudamericano de Apoyo a las Actividades de Cooperación en Ciencia y Tecnología del
Brasil (PROSUL) puso en disponibilidad, en el 2002, R$ 1,5 millones para financiar el intercambio y la formación
de recursos humanos. Por intermedio del PROSUL, investigadores argentinos y brasileños pueden realizar visitas
bilaterales y recibir becas de doctorado o pós doctorado. Ver, Iguaçu + 20. Dia da Amizade Brasil - Argentina,
Puerto Iguazú, 30 de noviembre del 2005, Fundação Alexandre de Gusmão, Brasilia, 2005.
20
contactos en todas las áreas de la actividad pública y privada obedece a un efecto de derrame
típico de los procesos de integración regional - a pesar de la fragilidad institucional mencionada
anteriormente.
Una comparación entre el marco establecido en 1986 y lo que fue acordado entre los dos
países 20 años después, es la mejor evidencia en este sentido. Conceptualmente, las relaciones
bilaterales son percibidas como una construcción política estrechamente vinculada a los
procesos democráticos locales con implicaciones para toda América del Sur. Se trata de una
alianza comprometida con: el multilateralismo activo, la creación de condiciones simétricas de
intercambio y producción regional, el avance de la integración energética y la defensa de un
sistema de comercio internacional más equilibrado.
Para concluir, el cuadro a continuación resume dicho avance, destacando las prioridades
que pautan la relación Argentina-Brasil.
Comparación entre el Acta de Amistad Brasilero-Argentina, (1985), y el
Compromiso de Puerto Iguazú (2005)
Naturaleza del
Acta de Amistad Brasilero-Argentina
Compromiso de Puerto Iguazú
(1986)
(2006)
Amistad
vínculo
Prioridad
Alianza
Establecer pautas para integración.
Establecer formas para que los
beneficios de la integración sean
revertidos para los ciudadanos.
Principios
Ideales comunes
Valores y objetivos comunes
normativos
Respeto a los derechos humanos
Respeto a los derechos humanos
21
Objetivo social
Justicia social
Erradicación del hambre y de la
pobreza
Compromiso
Desarrollo
Desarrollo con equidad
Defensa de la democracia
Consolidación democrática
Presencia latino-americana en el contexto
Construcción de la Comunidad
internacional.
Sudamericana de Naciones.
Políticas regionales
Consolidación institucional de los dos
Fortalecimiento institucional de
comunes
países.
Sudamérica.
Abrir nuevos horizontes para la
Profundizar el MERCOSUR,
cooperación y la integración regional.
consolidar el Mercado Común y la
económico
Compromiso
Político
Comunidad Sudamericana de
Naciones.
El crecimiento económico es condición
Hay que trabajar en conjunto para
necesaria para la justicia social.
evitar que instituciones
Posiciones
multilaterales de crédito impongan
económicas
condiciones que afecten políticas
comunes
de crecimiento, empleo digno e
inclusión social.
El mercado no resuelve todo.
22
Fidelidad a las Cartas de la ONU y la OEA El multilateralismo es la mejor
forma de lidiar con los grandes
Políticas multilaterales
desafíos contemporáneos: respeto
comunes
al derecho internacional, lucha
contra el terrorismo, combate al
racismo y la intolerancia.
El Programa de Integración y Cooperación Creación de un instrumento
Instrumentos de
Económica (PICE) es vital para la
(MAC) capaz de evitar
Integración
prosperidad y la modernización de ambos
desequilibrios comerciales y
países.
asimetrías entre los sectores
productivos de los dos países.
Como ya fue mencionado, la ampliación y diversificación de la agenda bilateral que se
observa en los últimos 20 años otorga especial complejidad a las relaciones de Brasil con
Argentina. Si bien estas relaciones también sufren las consecuencias de asimetrías estructurales
ellas comprenden interdependencias únicas para Brasil en el ámbito sudamericano. Esta
combinación de asimetrías con interdependencias es lo que plantea para Brasil su mayor desafío
en la relación con Argentina.
Los lazos con Bolivia
Las relaciones con Bolivia siguieron en el pasado el mismo curso de los demás vínculos
de Brasil con sus vecinos: distancia política y desinterés económico. Este fue el patrón
mantenido hasta el período reciente, con algunos esporádicos momentos de aproximación
bilateral. Tres elementos marcaron la relación entre ambos países a lo largo de todo el siglo XX:
el sentido negativo sedimentado en la memoria colectiva boliviana por la incorporación de parte
23
del territorio boliviano a la federación brasileña (el actual Estado de Acre); la tortuosidad de las
negociaciones por medio siglo en torno al suministro de gas boliviano a Brasil y la comunidad
de intereses y negocios creados entre la zona de Santa Cruz de la Sierra y el Estado de Mato
Grosso - especialmente durante las tres últimas décadas. La reciente preocupación por
profundizar las relaciones con la nación boliviana corresponde a un nuevo capítulo de la acción
regional de Brasil. Se combinan motivaciones estratégicas relacionadas a la reformulación de la
matriz energética del país, y políticas, vinculadas a la determinación del gobierno de Lula de
actuar como una fuerza estabilizadora en contextos de crisis de gobernabilidad en Sudamérica.
También, en las relaciones con Bolivia, es posible operar con los cuatro ejes indicados
anteriormente.
1. Gobernabilidad Democrática
Mientras sea cierto que Bolivia corresponde a un país con marcados antecedentes de
inestabilidad, desde la crisis que culminó con la renuncia del presidente Sánchez de Lozada en
2003, sus problemas institucionales pasaron a merecer un nuevo tipo de tratamiento en la
región. Primero Brasil y Argentina y después Venezuela, dieron muestras inéditas de atención,
lo que por su vez tuvo significativo impacto sobre los desdoblamientos internos bolivianos. Este
interés se explica por la complejidad del cuadro local en el cual incide el tema energético pero
también corresponde al surgimiento de una nueva percepción compartida por Brasilia y Buenos
Aires en cuanto a sus responsabilidades en la manutención de la estabilidad política en América
del Sur.
De esta forma, el futuro de la democracia en Bolivia se convirtió en materia de política
exterior para Brasil. En 2003 los esfuerzos de mediación – en coordinación con Argentina y
Venezuela - buscaron contener los riesgos de una eclosión social que pudiese conducir a una
guerra civil acompañada de una ruptura institucional y de la fragmentación territorial de la
24
nación boliviana. Además de los intereses propios y regionales con implicancias para toda el
área andina, este tipo de actuación también pretendió trasmitir alguna tranquilidad al gobierno
norteamericano que pasó a observar con preocupación la realidad boliviana - temiendo
especialmente las articulaciones entre los movimientos indígenas bolivianos y el gobierno
chavista.
La actuación política brasileña en el proceso interno boliviano desde 2003 obedece a un
conjunto de orientaciones que revelan una línea de acción y de prioridades. En primer lugar, se
parte del supuesto que esta presencia es ejercida en nombre de la Presidencia de la República
articulada con las prioridades de la política externa y energética del país. El segundo punto se
refiere al intento de darle una dimensión regional a la presencia brasileña en Bolivia,
buscándose tanto una articulación con Argentina como un entendimiento con Venezuela con el
objetivo de ampliar su legitimidad y capacidad de impacto junto con las autoridades y líderes
políticos bolivianos. La tercera preocupación se relaciona con la lectura que se hizo del quiebre
institucional experimentado por Bolivia en 2003. En este caso, en lugar de ser percibida como
“un episodio más”, fue comprendido como consecuencia de carencias sociales y necesidades
económicas estructurales, agravadas por las políticas de ajuste implementadas en los años 80/90
que contribuyeron aún más para el empobrecimiento de los sectores populares – urbanos y
rurales. De acuerdo con la visión del Planalto, el impacto negativo de las recetas neoliberales la bandera del gobierno de Sánchez de Lozada - fue identificado como una causa decisiva de la
inestabilidad de la política boliviana.
La decisión del gobierno brasileño de involucrarse en la crisis boliviana estuvo
acompañada desde el inicio por la determinación de promover un diálogo con todas las fuerzas
políticas locales. De esta manera, buscó alcanzar una mejor comprensión del cuadro y trasmitir
una imagen de pluralismo e imparcialidad que dotasen de legitimidad a su actuación. No
25
obstante, el agravamiento de la situación boliviana a partir de 2005 - con la radicalización de las
posiciones de los movimientos sociales e indígenas - sumado a las preocupaciones de Brasil por
sus intereses económico-energéticos tornó más difícil la ejecución de esta política. Al mismo
tiempo, el peso local de estos intereses (como fue demostrado en otras secciones de este estudio)
adquirió un sentido de contención frente a posibles soluciones “no institucionales” para la
superación del llamado “empate catastrófico” boliviano.23 Para el gobierno brasileño una
escalada de violencia tendría implicancias socio-regionales y económico-energéticas que
inevitablemente debilitarían su política sudamericana. Un efecto cascada de revueltas indígenas
que se propagase hacia Ecuador y Perú pondría en riesgo la bandera democrática para toda la
región andina y comprometería el proyecto de integración física y energética promovido por
Brasil en coordinación con otros países - especialmente Venezuela y Argentina. Con el fin de
evitar este tipo de escenarios, se llevó a cabo una acción mediadora que encontrara una solución
dentro del marco de la legalidad democrática, preferentemente de forma articulada con el
gobierno argentino. Esta estrategia era percibida como una manera de fortalecer el
MERCOSUR y “desecuritizar” la lectura de la crisis en Bolivia, como contrapartida a las
opiniones más ideologizadas de la administración Bush que empezaban a rotular a este país
como un caso más de Estado fallido. En realidad, y en contraposición a lo que expresaba la Casa
Blanca, las conexiones del gobierno venezolano con los líderes de los movimientos indígenas
bolivianos en 2003 fueron útiles a Brasil y Argentina como un canal de acceso al diálogo y no
como una construcción de un eje amenazador.
23
De acuerdo con análisis políticos locales se estaba “frente a una situación de “equilibrio catastrófico” marcada (a)
por la superposición de contradicciones estructurales y coyunturales, (b) por un profundo desencuentro (y choque)
de propuestas, (c) por la dificultad aguda de encontrar un denominador común y (d) por la fragilidad de las
instituciones. Ver Quintana Taborga, Juan Ramón, “Bolivia: un destello al final del túnel”, El Debate Político, Año
1, Número 2, diciembre de 2004.
26
La asunción de Evo Morales abrió un nuevo capítulo en la relación política brasileñoboliviana que planteó inmediatos desafíos para el gobierno de Lula. La marca nacionalista y
soberanista del nuevo mandatario redujo el espacio para la actuación brasileña al mismo tiempo
que estimuló posiciones más contundentes en la defensa de sus intereses económico-energéticos
en Bolivia. El gobierno Lula encontró menos dificultad para lidiar con el pilar del “desmonte del
neo liberalismo”que con el de “descolonización”, que juntos representan las premisas
orientadoras de acción del gobierno de Morales.24 Además de la inmediata repercusión de estas
posiciones en los entendimientos relacionados a hidrocarburos, emergieron otros temas
espinosos de la agenda bilateral –como la cuestión agrícola - cuyo tratamiento ha sido
postergado por Brasil y que contribuyeron a alimentar posturas más reivindicativas del lado
boliviano.25
Como fue narrado en la sección introductoria, la decisión boliviana de estatización de los
hidrocarburos y la forma en como ésta fue iniciada, generó una reacción política de amplio
espectro en Brasil. Además del impacto causado por la acción de gobierno de Morales, se
desencadenó una ola de críticas acerca de la blanda reacción del gobierno Lula, atacandolo con
mayor dureza por su vacilación en la defensa de los intereses nacionales. Frente al volumen de
las inversiones de Petrobrás y su importancia entre los inversores extranjeros afectadas por el
Decreto Supremo (n.28701), esta empresa se convirtió en la más perjudicada por la nueva
política energética del gobierno boliviano. En este contexto, para Brasil, la importancia de la
gobernabilidad democrática boliviana pasó a estar subordinada a la cuestión de sus propios
intereses económicos.
24
Para alcanzar estos mega-objetivos, el Estado boliviano ha decidido promover una Nueva Matriz Productiva a
partir de la refundación de la YPFB, el Comibol y la creación de la Corporación Ambiental Boliviana.
25
Los problemas generados permiten establecer un paralelismo con la situación semejante observada en la zona de
frontera entre Brasil y Paraguay. Ver, Hirst, Monica, “As relações Brasil-Paraguai: baixos incentivos no latu e
strictu sensu”. Política Externa. Vol. 14, Nº3, diciembre-enero-febrero 2006.
27
2. Desarrollo
Desde fines de los años 90´, la vinculación entre la relación con Bolivia y las estrategias
de desarrollo de Brasil se volvieron esenciales para la política energética del país que abandonó
la resistencia a la adopción del gas natural como una importante fuente energética. La meta de
diversificación de la matriz energética adoptada por Petrobrás permitió la expansión del gas
natural para todo tipo de consumo, ya sea industrial, residencial o vehicular. Previéndose un
salto de su participación entre las fuentes energéticas de 7,7 % en 2005 para 12% en 2010, el
aumento de consumo de gas en Brasil pasó a destacarse mundialmente, previéndole una tasa
anual de crecimiento de 13% hasta el año 2015.26
En este contexto, la estatal brasileña inauguró en 1995 sus actividades en Bolivia y, en
menos de 10 años, se tornó la empresa más importante del país. Los proyectos negociados con
la nación aymara han sido diversos, destacándose la “Declaración de Tarija” que posibilitó un
aumento del volumen de las importaciones brasileñas de gas boliviano de 8 a 10 millones de
metros cúbicos diarios y anticipó de 2007 para 2003 la cuota máxima de adquisición de gas –
estimada en 30 millones de metros cúbicos. Ya en 2005, estas importaciones suplían cerca del
60% de la demanda por gas natural en Brasil, generaba 100 mil empleos y atendían a 920 mil
automóviles. Actualmente los proyectos de Petrobrás en Bolivia comprenden: la instalación de
un polo gas-químico binacional en la frontera que implica la construcción de dos plantas en
Puerto Suarez y Corumbá respectivamente, la construcción del gasoducto Bolivia-Brasil (19972000), la operación del gasoducto Yacuiba-Río Grande (2003), la creación de la Sociedad
Transportadora San Marcos (2003), y la participación en una fábrica de comprensión del gas en
Río Grande (2001). Petrobrás invirtió un total de 1,5 billones de dólares en sus actividades en
26
La matriz energética de Brasil en 2006 muestra la siguiente distribución: derivados del petróleo (36%), energía
hidroeléctrica (16%), cana (12%) y gas natural (8%).
28
territorio boliviano, expandiendo cotidianamente su presencia en refinería de petróleo y
dominando la oferta de gasolina y más del 60% del consumo de diesel. Como contrapartida, esta
empresa paso a ser responsable por aproximadamente el 20% de la recaudación tributaria de
Bolivia.
Uno de los aspectos delicados de esta interconexión energética pasó a ser su
subordinación a las incertidumbres del proceso democrático en Bolivia. A mediados de 2005, el
Congreso de este país aprobó una nueva ley de hidrocarburos para redefinir el marco regulador
de la exploración, producción y consumo de gas y de petróleo boliviano. De acuerdo con esta
legislación, se aumentarían de 32% a 50% los impuestos sobre el gas exportado para Brasil al
mismo tiempo que se redefinirían los términos de 72 contratos de exploración de gas y petróleo
local con las empresas internacionales que operan en el país. La legislación aprobada en 2005
había establecido que las empresas que habían firmado contratos de riesgo compartido deberían
convertirse a las nuevas modalidades de contrato y adecuarse a sus disposiciones en un plazo de
180 días a partir de su vigencia.
A partir de la nueva legislación y del cambio de gobierno en 2006, las negociaciones
entre el Estado boliviano y Petrobrás se convirtieron en un tema de alta relevancia para la
relación bilateral. La decisión tomada por la empresa fue la de asumir una política de
inversiones más conservadora a la espera de definiciones claras y favorables del lado boliviano.
Para el gobierno brasileño una de las preocupaciones centrales pasó a ser el precio del gas
boliviano, a pesar de que el acuerdo firmado preveía la manutención de dichos precios sin
alteraciones hasta 2019. El anuncio por parte del nuevo gobierno boliviano de una política de
nacionalización de los recursos energéticos, generó un horizonte de incertidumbre para todas las
empresas extranjeras. La legislación aprobada en 2005 había establecido que los contratos de
29
riesgo serían transformados en emprendimientos de producción compartida. Durante la campaña
electoral de 2005, el tema del gas se tornó cada vez más politizado y ganaron fuerza en Bolivia
las manifestaciones predicando por una acción nacionalizante enérgica por parte de MAS. Sin
embargo, Brasil no era identificado como un obstáculo a las transformaciones sino más bien
como un apoyo al desafío de nacionalizar los hidrocarburos sin perder inversiones extranjeras.27
La retomada de las negociaciones con el Estado boliviano después de la asunción de Evo
Morales no han sido satisfactorias para Petrobrás que terminó aceptando la suba de precios
reivindicado por el lado boliviano. Del lado boliviano, este aumento estuvo motivado por la
percepción de que el precio del gas tendría que estar articulado a las elevaciones de la cotización
internacional del petróleo y de que el margen de ganancia ofrecido por el gas para Petrobrás en
Brasil era excesivo mas aún cuando se comparaba su costo con el de otros países - como por
ejemplo Estados Unidos.28 En este cuadro, la previsión de que se deberá aumentar la demanda
brasileña de gas con la responsabilidad de cubrir más del 50% de las necesidades de las regiones
Sur y Sudeste de Brasil y más del 40% del consumo nacional en este, se convirtió en un nuevo
elemento de tensión en la relación bilateral. El primer punto de preocupación de Brasilia fue que
el aumento de precios sea transferido al consumidor interno creando un flanco de vulnerabilidad
para el actual gobierno brasileño. El impacto de la acción del gobierno boliviano (mayo de
2006) de nacionalizar su industria de petróleo y gas y de elevar el precio de este último
exportado a sus vecinos sumado a su articulación con el gobierno Chávez para concretar estas
medidas generó una reacción en Brasil – con fuerte politización en los medios - que inauguró un
27
Análisis de la prensa boliviana en el año 2005 permiten llegar a esta conclusión. (diarios consultados: El Deber,
El País, El Mundo, La Razón).
28
Un excelente análisis del tema fue elaborado por Marco Cepik en “Nacionalização Boliviana e Desafios da
América do Sul”. Analise de Conjuntura OPSA. N.4, abril de 2006. http. observatorio.iuperj.br.
30
canal de desentendimiento bilateral.29 Para la empresa Petrobrás la pérdida de control decisorio
sobre las operaciones de sus subsidiarias locales se tornó una condición que dificulta su
permanencia en este país, obligando a la empresa a rever sus planes en este país. En
contrapartida la empresa estatal boliviana YPFB pasó a conducir las negociaciones con Brasil
desde una nueva posición de fuerza. Con la absorción de las acciones del Fondo de
Capitalización Colectiva (FCC), la YPFB paso a controlar cerca del 15% de las reservas de gas
del país tornándose la tercera empresa petrolera en Bolivia, después de Repsol YPF y Petrobrás.
Pero también es cierto que los márgenes de maniobra son limitados para este país frente a su
fuerte dependencia del mercado brasileño.30 En este escenario – y como agravante - ganó
visibilidad una rivalidad ideológica y estratégica brasileña-venezolana que se materializa en la
competencia entre Petrobrás y PDVSA por el control de los recursos energéticos bolivianos. En
términos concretos, sin embargo, las posibilidades de que la empresa venezolana pueda ofrecer
una alternativa de comercialización del gas boliviano que reduzca o elimine su dependencia de
Brasil están condicionadas a emprendimientos que llevarán entre 3 a 4 años para
materializarse.31 La salida encontrada por Petrobrás fue de reformular su plan de acción de
mediano y largo plazo anticipando inversiones en la explotación de reservas gasíferas en
territorio brasileño con el objetivo de acercarse a la auto-suficiencia en 2010.32
29
El decreto de 1 de mayo de 2006 – el Decreto Supremo 28701denominado “Héroes del Chaco” con el cual dio
paso a la nacionalización de los hidrocarburos - exige que las subsidiarias bolivianas de las petroleras extranjeras
entreguen el control mayoritario de sus operaciones a la estatal petrolera Yacimientos Petrolíferos Fiscales
Bolivianos (YPFB). También se elevó temporalmente de 50 a 82% los impuestos y regalías que el gobierno retiene
en los dos mayores campos de gas en Bolivia. Este decreto revirtió la capitalización obligando a las AFP a traspasar
las acciones de las petroleras capitalizadas a YPFB.
30
Cepik, op. cit
31
Cepik, op.cit
32
Petrobrás anunció que pretende anticipar para 2008 la producción diaria de 24,3 millones de metros cúbicos de
gas natural con base en las reservas de la Cuenca de Espíritu Santo y de la Cuenca del Río São Francisco. De
acuerdo con la previsión de esta empresa la demanda y oferta nacional de gas natural deben coincidir en 99
millones de metros cúbicos diarios en 2010. Diario de Minas, 20 de junio, 2006.
31
Si bien la importancia para el desarrollo brasileño de las relaciones con Bolivia se
concentra en la agenda energética, hay que mencionar otros campos de interacción. En los
últimos años, por ejemplo, se aceleró notablemente las interconexiones en las regiones
fronterizas brasileño-bolivianas. Se destaca el eje de Mato Grosso del Sur - Santa Cruz en donde
se viene propiciando un incremento comercial, de comunicaciones y de inversiones industriales,
agrícolas y energéticas.33 Los entendimientos entre las comunidades políticas, empresariales y
agrarias matogrosenses y santacruzeñas han sido acompañados por mejoras en los controles de
frontera (aduanero, sanitario, migratorio y turístico). Sin embargo, la presencia de propietarios
brasileños de vastos cultivos de soja en condiciones ilegales también viene generando una
reacción nacionalista por parte del nuevo gobierno boliviano que tiene como uno de sus
objetivos implementar un plan de amplia redistribución de tierras en el país.34 En este caso, el
gobierno de Evo Morales en lugar de ampliar el poder de intervención del Estado – como
ocurrió con los recursos energéticos – optó por una política que busca la concertación con los
grupos propietarios, las cámaras sectoriales, los campesinos e indígenas a través de mesas de
negociaciones conducidas por el Ministerio de Desarrollo Rural.
De todas formas, las nuevas áreas de vinculación económica y energética entre los dos
países estimularon la expansión de la agenda de apoyo técnico y económico tradicionalmente
mantenida con Bolivia. De hecho, ésta se está incrementando como una “contrapartida” frente a
la mayor importancia de este país para la política externa brasileña. Además de haberle
33
El proyecto propiciado en el marco del IRSA (Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional
Sudamericana) de la carretera que generará una conexión entre Santa Cruz y Cuiabá es un buen ejemplo. En es
mismo grupo, hay otros proyectos como la construcción de Puente Benegas, la pavimentación de Puente Benegas –
Okinawa, Paso de frontera San Matías – Porto Limão y pavimentación San Matías - Porto Limão.
34
Si bien sean realidades disímiles existen puntos en común entre las situaciones irregulares en las fronteras
brasileras con Bolivia y con Paraguay. Ver Hirst, Monica “As relações Brasil-Paraguai:baixos incentivos no Latu e
strictu sensu”, Politica Externa,vol.14, n.3
32
perdonado el 95% de la deuda externa, Brasil anunció la creación de líneas de crédito del
BNDES para inversiones en el país vecino.35
3. Política Internacional
Las relaciones de Brasil con Bolivia en política mundial obedecen a un patrón semejante
a los demás países sudamericanos. Se trata de una agenda inexpresiva que concentra su
contenido en el apoyo a posiciones defendidas por la política externa brasileña. La principal
manifestación en este sentido fue la decisión del gobierno de Carlos Mesa en 2004 de endosar la
candidatura de Brasil para obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la
ONU reformado.
Hasta recientemente, el punto más relevante para ambos fue la asociación boliviana a la
agenda sudamericana y al MERCOSUR promovida por el gobierno brasileño. Pero las
expectativas a partir de la asunción de Evos Morales son que las visiones nacionalistas
compartidas por el nuevo presidente boliviano y el mandatario venezolano Hugo Chávez podrán
producir nuevas trabas para la concreción del proyecto liderado por Brasil de formación de una
Comunidad Sudamericana de Naciones. La reciente articulación de ambos países con Cuba para
la creación de la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA) son los primeros indicios
en este sentido.
4. Cooperación bilateral
La cooperación brasileña-boliviana atiende a una agenda marcada esencialmente por las
carencias económicas y sociales de la nación boliviana. El conjunto de programas en marcha
entre ambos países busca ampliar la transferencia de conocimiento científico, tecnológico y del
amplio espectro académico que mejore la capacitación profesional en Bolivia tanto en los
35
El perdón de la deuda externa boliviana y la apertura de una línea de crédito de US$ 600 millones del BNDES
fueron anunciados por el presidente Lula durante su visita a La Paz en junio de 2004.
33
ámbitos públicos y privados. Entre los proyectos en curso se destacan: el programa de
Cooperación Técnica Brasil-Bolivia, que incluye, el apoyo al Programa Nacional de
Erradicación de la Fiebre Aftosa; capacitación y transferencia de tecnología en el cultivo y el
procesamiento de frutas tropicales, café, palmito y algodón; sistema de alerta y monitoreo de
incendios de florestas; mejorías de procedimientos para gestión ambiental en Bolivia; y gestión
integrada de recursos hídricos en el río Paraguay.
Al mismo tiempo, Brasil busca estar más atento a la cuestión migratoria y tiene en vista
a la presencia de ciudadanos bolivianos en territorio brasileño, especialmente en el área
metropolitana de San Pablo.36 Se desarrolla una actuación conjunta de los órganos públicos y
organizaciones de derechos humanos locales generando iniciativas para la regularización de su
situación legal y el mayor control sobre las condiciones laborales que le son ofrecidas.
Consideraciones Finales
Mientras sea cierto que la profundización de los ejes de interacción bilateral con cada
país tornará la política regional de Brasil más vigorosa, también se vuelve fundamental la
articulación de estos mismos con la dimensión coyuntural de la política sudamericana. Este
constituye sin lugar a dudas el principal desafío de la diplomacia brasileña teniendo en cuenta
las resistencias aun presentes en el país para tornar la política externa más permeable a las
nuevas realidad de sus vecinos. Al contrario de lo que se preveía, la plataforma desarrollista
dejó de representar la única base del lanzamiento de un liderazgo brasileño en América del Sur.
Actualmente, la proyección del país en la región depende de su capacidad de lidiar con una
coyuntura sudamericana entendida como una combinación crítica de eventos y/o circunstancias
36
Las estimaciones de la Política Federal brasileña es que este contingente alcanza una cifra de 100.000 bolivianos.
34
políticas locales. Esta comprobación no invalida la idea de que el país represente un factor de
estabilidad, paz y dinamización económica, tres atributos que le pueden asegurar una posición
de destaque y protagonismo diferenciado. No obstante, como se buscó mostrar en los análisis de
las relaciones con Argentina y Bolivia: la construcción de esta presencia aún tiene por delante
un conjunto de desafíos. A modo de conclusión, se enumeran 10 puntos de reflexión al respecto.
1. El desarrollo económico tal como ha sido formulado por el pensamiento cepalino en los años
50, representó un instrumento inicial de acercamiento y vinculación positiva de Brasil con sus
vecinos.37 Pero lo que se observó es que las coincidencias en cuanto al ideario desarrollista se
mantuvieron más como insumos de un sistema de creencias regional que como motor de un
proceso de transformación económico colectivo. Esta limitación sigue hasta el presente
postergando el compromiso de Brasil con un proyecto de integración regional. Las visiones
proteccionistas de la clase empresarial brasileña – claramente ilustradas en las posiciones de la
Federación Nacional de las Industrias (FIESP) - si bien se han ablandado preservan aún un
contenido defensivo que actúa como un factor de cohesión de clase.
Para la diplomacia, sin embargo, el desarrollo económico cumple un papel conceptual y
le ortiga un sentido pragmático a la política sudamericana de Brasil. El uso selectivo de la carta
desarrollista está subordinado a factores económicos, estratégicos y políticos, utilizada hasta
recientemente de forma más “generosa” con Bolivia que con Argentina por tres razones: 1) el
tamaño de la asimetría, 2) la importancia del gas para la matriz energética brasileña y 3) la
mayor libertad internacional de Argentina vis à vis Bolivia.
2. En el plano político, se registra una triangulación interesante entre Brasil, Argentina y Bolivia
que ganó mayor densidad en el período reciente frente a la importancia de los recursos
37
Ver Lima, Maria Regina Soares de O Lugar da América do Sul na Política Externa Brasileira, IUPERJ, mimeo,
2006
35
energéticos y de las nuevas implicancias del proceso democrático de Bolivia. Este triángulo no
se traduce fácilmente en la construcción de un proyecto común de integración energética e
interdependencia democrática por estar apoyado en bases institucionales muy frágiles,
desiguales y de fácil politización. Además, los contenidos políticos y culturales del proceso
boliviano son muy diferentes de los que se observan en Brasil y Argentina en las ultimas dos
décadas.
3. Desde una perspectiva comparativa, la relación de Brasil con Argentina y con Bolivia parten
de una notable diferencia en cuanto a la relevancia de estos países para el diseño de la política
externa brasileña. Vale la pena recordar que la nación boliviana, de la misma manera que
Uruguay y Paraguay fueron, en el pasado, un espacio de disputa de influencia entre Brasil y
Argentina. Es cierto que este tipo de dinámica pertenece a “otros tiempos” pero es innegable
que aun está presente en la memoria colectiva de los grupos de interés, de la burocracia de los
Estados y de los máximos liderazgos que actúan en la región. Este juego difícilmente podrá ser
resucitado como fuente de beneficio para los países menores de la región, pero hay que destacar
que estos mismos reaccionan con desconfianza y desasosiego cuando prevalecen posiciones
convergentes entre Brasil y Argentina, percibiendo esta unión como una fuente de asimetría aún
más preocupante de lo que estos países representan aisladamente.
4. Mientras sea correcto indicar que existe un sentido de continuidad entre la política
sudamericana de Cardoso y de Lula, también parece fundamental subrayar las diferencias entre
ambos. Deben ser destacados, principalmente, dos puntos contrastantes: i) el espacio de la
“política” en la presencia de Brasil en la región y ii) la vinculación entre política externa y
política doméstica. Este segundo punto ha estimulado una politización interna que guarda
alguna semejanza con la que se dio hace medio siglo con referencia al justicialismo argentino.
En el presente la elite liberal brasileña identifica a Hugo Chávez y Evo Morales como amenazas
36
ideológica y económica a sus intereses, haciendo acordar la demonización que se hacía de Juan
Domingo Perón en la década del 50 del siglo pasado.
La actuación de Brasil en América del Sur podría ser identificada con lo que se conoce en
literatura de relaciones internacionales como una política de orientación liberal, en función de la
fuerte defensa que hace de la democracia y de la integración regional. Sin embargo estas
políticas carecen de un proyecto institucional que le acompañe y que implique la aceptación de
instrumentos multilaterales y supranacionales efectivos. La resistencia brasileña por ceder
soberanía a lo largo de los 15 años del MERCOSUR constituyo una causa - no la única - de la
atrofia institucional de este proyecto.
5. La decisión del ingreso de Venezuela al Mercosur alterará su geometría inter-estatal ya que
representa el fin de la dominación del eje Brasilia - Buenos Aires. Si bien amplíe el PBI del
Mercosur en apenas 7,7%, el nuevo socio cuenta con la carta energética que le asegura un poder
de agenda garantizado por un tejido de negociaciones ya iniciadas con la mayoría de los países
del bloque. De hecho, en las últimas décadas - desde el Programa de Integración y Cooperación
(PICE) - los acuerdos de los dos socios mayores estuvieron por debajo de las expectativas
creadas por ellos mismos, ya sea en lo que se refiere a la promoción de una receta institucional
modesta mas eficaz, de una política subregional de desarrollo sustentable y/o de un liderazgo
político que ofreciese ventajas reales para los países de menor peso relativo. En este último
caso, el balance es de lejos el más comprometedor. La transformación de la divergencia entre
Argentina y Uruguay con respecto a las papeleras en un tema de máxima visibilidad de la
política exterior argentina, por un lado, y la insatisfacción crónica de Paraguay con Brasil, por el
otro, dificulta la identificación de un interés común entre los primeros firmantes del Tratado de
Asunción.
37
6. Es aún nebuloso el concepto que define la presencia de Brasil en América del Sur. Se trata de
una construcción política que no atiende a las mismas expectativas dentro y fuera del país. En la
región se contraponen dos tipos de visiones; una primera que alude a un “liderazgo natural” que
espera mayor responsabilidad política y generosidad económica por parte de Brasil, la segunda
rechaza esta hipótesis ya sea en función de la preferencia por una relación estrecha con Estados
Unidos, por rivalidad (como muchas veces se manifiesta o por caso de Argentina) y/o
desconfianza.
Del lado brasileño, las posiciones también son variadas, lo que se traduze en un
interesante mosaico. En el ámbito diplomático, más que una circunstancia natural, la prioridad
sudamericana corresponde: i) a un proyecto político identificado con la actual directriz de
Itamaraty de asegurar su predominio en Sudamérica y consolidar el distanciamiento de la zona
NAFTA, ii) a un instrumento necesario para la proyección global del país y iii) a un proyecto
que sustituya la propuesta anterior de máxima prioridad a la alianza estratégica con la
Argentina. Como corolario de esta faceta gana lugar el sentido instrumental de la
profundización de la relación con Chile.
En el medio empresarial, como no podía dejar de ser, prevalece una perspectiva
pragmática influenciada por la atracción de nuevas inversiones y el surgimiento de
oportunidades económico-comerciales sin que se abandone una lógica defensiva. El aspecto más
relevante es que la relevancia de las economías sudamericanas como espacio de expansión de
las grandes empresas brasileñas y la presencia del Estado como inversor (Petrobrás) y
financiador (BNDES) se tornaron más importantes para los intereses materiales y estratégicos
del país que el proceso de integración regional, especialmente el MERCOSUR.
Para los sectores militares, la relación con América del Sur, está condicionada por la
agenda de seguridad regional y global. Las percepciones parecen obedecer a tres orientaciones:
38
i) la que subraya la necesidad de profundizar la cooperación intra-regional frente a las amenazas
comunes; ii) la que manifiesta especial preocupación con la mayor presencia militar
norteamericana en la región amazónica y iii) la que empieza a preocuparse con las políticas de
defensa más agresivas de algunos vecinos, especialmente de Venezuela, y sus riesgos para la
seguridad de las fronteras en el norte del país.
Finalmente, en los círculos académicos la atención inédita hacia la región no se traduce
necesariamente en un apoyo a la idea de un liderazgo sudamericano. Dejando de lado el
segmento más estrechamente vinculado al proyecto oficial, lo que parece dominar es el interés
por estrechar vínculos y construir un espacio regional de intercambio intelectual que rompa con
una tradición de aislamiento que siempre se apoyo en el culto a la especificidad y unicidad de la
identidad de Brasil.
7. Cuando se abre el debate sobre el liderazgo regional de Brasil surgen dos corolarios interligados. El primero se refiere a las implicaciones de esta opción para la relación del país con sus
principales socios en la región, Argentina y Venezuela. Ambos son tratados por el gobierno
Lula como aliados estratégicos, el primero por el entrecruzamiento de los procesos de
democratización y la conducción compartida hasta el presente del MERCOSUR, y el segundo
por las vinculaciones energéticas y sinergias políticas profundizadas a partir de la conexión
entre los proyectos regionales del PT y el bolivarianismo. Pero se observa más una
superposición de dinámicas bilaterales que una triangulación armoniosa entre los tres países. El
segundo corolario se refiere a la vinculación entre liderazgo regional y los intereses brasileños
en la escena mundial. En este momento parecen dos tableros diferentes precariamente
vinculados, sea en el caso de la actuación del país en temas de comercio internacional – como
G-20 – o en temas de política y seguridad global – como la candidatura a un asiento en el
Consejo de Seguridad de la ONU. Pero el hecho de que le cueste vincular sus agendas
39
sudamericana y global no impide que gobierno Lula asuma posiciones de liderazgo regional.38
Si por un lado le cuesta vincular sus agendas regional y global, Brasil juega como líder
sudamericano en los espacios de la política mundial.
8. La política sudamericana suscita internamente divisiones ideológicas en Brasil que podrán
estar más visibles a lo largo del proceso electoral de 2006.39 Desde el inicio, esta política estuvo
vinculada a la crítica al neoliberalismo dentro y fuera del país. Si bien su sentido antiamericano
se ha desdibujado – hasta por el carácter relativamente funcional que adquirió para la Casa
Blanca – ella se apoya en instrumentos del Estado – como la Petrobrás y el BNDES - que son
blanco de las críticas de los segmentos liberales de la elite brasileña. El mismo grupo de opinión
que llama la atención para los desaciertos de las negociaciones energéticas con los vecinos y de
los vínculos con los gobiernos de Evo Morales y Hugo Chávez, critica el monopolio de la
empresa en la distribución del gas natural en el país y cuestiona la aplicaciones de recursos de la
principal agencia de desarrollo del estado brasileño.
La crisis reciente entre Brasil y Bolivia causada por la nacionalización de los
hidrocarburos impone desafíos que extrapolan el terreno de la diplomacia y dificutan una
solución eficaz que pueda hacer uso del pratimonio de expertise negociador del estado
brasileño. Los factores domésticos de ambos lados otorgan una dimensión política a la
controversia generando reacciones ideologizadas que pueden dañar gravemente la política
sudamericana de Brasil y por consecuencia la construcción de una Comunidad Sudamericana de
Naciones.
9. Cada uno a su manera, Bolivia y Argentina son hoy los dos países que más han puesto en
evidencia los problemas políticos de la Comunidad Sudamericana de Naciones liderado por
38
Ver entrevista con Luiz Inácio Lula da Silva de Richard Lapper y Jonathan Wheatley Financial Times.11\07\2006
Ver Lima, Maria Regina Soares de “Os Interesses Nacionais e o Dilema da Integração” in Observatório Político
Sul-Americano. http:observatório.iuperj.br
39
40
Brasil. El hecho de que Brasil no disponga de instrumentos coercitivos más poderosos que su
mercado y sus inversiones lo limita – para la frustración de segmentos mas intransigentes de
sus elites – la utilización de medios de fuerza junto a sus vecinos. El aspecto paradojal es que
mientras Brasil ha perdido su poder de negociar en forma individual cualquier acuerdo
preferencial de comercio en la región por los compromisos de reciprocidad que asumió en el
MERCOSUR, tampoco ha logrado impedir que miembros de este bloque especulen con
negociaciones alternativas y excluyentes como viene ocurriendo en el caso de Uruguay. Esta
restricción le impide tomar acciones semejantes a Estados Unidos que viene utilizando los TLCs
como un efectivo instrumento de coerción en la región.40 Los recursos con que el gobierno
brasileño cuenta para defender sus intereses pertenecen al universo de los factores blandos de
poder, que torna más lento y trabajosa y necesariamente más consensual la construcción del
proyecto regional.
10. Las perspectivas de un segundo gobierno de Lula, de acuerdo con las encuestas electorales
actuales, lleva a que se espere la continuidad de la actual política sudamericana de Brasil.
Naturalmente existirá una vinculación entre el éxito de esta política y la fuerza del gobierno en
un segundo período. Si bien sea cierto que los temas externos seguirán subordinados a los
domésticos durante y después de la campana electoral de 2006, está claro que la política
internacional y regional del gobierno Lula también va influenciar la polarización partidaria a ser
observada en el país durante los próximos meses.
Fuentes Bibliográficas
40
Washington suspendió las negociaciones de un TLC con Ecuador en respuesta a la decisión en mayo de este país
de rescindir contratos con Ocidental Petroleum.
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