panama escenarios socio-polaticos de mediano plazo. ortua-ooctubre 2006

PANAMÁ: ESCENARIOS SOCIO-POLÍTICOS DE MEDIANO PLAZO
Armando Ortuño*
Octubre de 2006
*Documento trabajo elaborado por Armando Ortuño. Se agradecen los valiosos comentarios e
insumos del Fernando Calderón G. y Gerardo Noto del PAPEP-PNUD El análisis y las
recomendaciones políticas de este documento no reflejan necesariamente las opiniones del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de sus Estados
Miembros. Se trata de un documento independiente preparado por encargo del PNUD.
1. Introducción
Varios de los más importantes procesos de cambio en la historia contemporánea de
Panamá se han vinculado directa o indirectamente a decisiones, reivindicaciones o
sucesos relacionados con el futuro del Canal de Panamá. El desarrollo de esta
estratégica infraestructura de transportes a inicios del siglo XX consolidó y profundizó el
papel que ya venía asumiendo el Istmo desde la época colonial, transformándolo en uno
de los principales espacios para el intercambio comercial del continente americano.
Casi simultáneamente a la construcción del Canal y muy influenciada por las
implicaciones que tenía este emprendimiento para el futuro de la región se inició
también un accidentado pero fructífero proceso de construcción de la nación panameña
a partir de la independencia de Colombia en 1903.
El Canal vinculó tempranamente y de manera privilegiada a Panamá con los flujos
comerciales globales que se expandieron aceleradamente a lo largo del siglo pasado,
siendo este factor determinante sobre la manera como evolucionó estructuralmente la
economía panameña y como fue configurándose su desarrollo. Por otra parte la lucha
por la soberanía y la recuperación del Canal para los panameños, se constituyó en un
elemento central de la construcción nacional pues cohesionó aspiraciones de diversos
sectores de la sociedad y contribuyó a definir una suerte de horizonte común para la
mayoría de la población. En cierta medida las opciones políticas que paulatinamente
evolucionaron hasta conformar el actual sistema político panameño también surgieron
de las naturales tensiones y luchas por la hegemonía política en torno a este debate.
Ya en los últimos decenios y cuando finalmente la nación recuperó la soberanía y
control total sobre el Canal, fue también en torno a su futuro que se acordaron
voluntades y se construyeron amplios acuerdos que garantizaron una correcta y
eficiente administración panameña de este bien público,
Por estas razones la cuestión del futuro del Canal parece trascender el razonamiento
estrictamente económico y técnico, y casi naturalmente deriva en reflexiones sobre el
futuro del país, y sobre las posibilidades y aspiraciones de sus ciudadanos. Por estas
razones el año 2006 parece transformarse en un momento de inflexión, o al menos en
una coyuntura privilegiada para el debate sobre las tendencias deseables y posibles del
desarrollo futuro de esta nación.
Más allá de la evolución que tenga el proyecto de Ampliación del Canal, se debe
rescatar su efecto en el debate nacional sobre las orientaciones del desarrollo del país y
sobre todo acerca de la necesidad de pensar en cambios que hagan que este proceso
sea más equitativo y favorable a sus ciudadanos más desfavorecidos. Como se verá
más adelante el desafío que implica la construcción de una nueva
institucionalidad más eficiente y democrática, está en el corazón de las
posibilidades de lograr mejores escenarios para el progreso del país.
Reflexionar sobre “el país que se quiere” implica pensar seriamente sobre las
instituciones que deberían permitir lograr tales objetivos, cuya evolución dependerá en
gran medida de las decisiones que los ciudadanos, panameños y sus líderes políticos
tomarán en los próximos años. Es ciertamente un momento de “inflexión” para el
desarrollo panameño, con potencialidades pero también con riesgos, de ahí la
necesidad de pensar prospectivamente los retos que tiene la sociedad en el horizonte.
2
En el presente capítulo se realiza justamente un ejercicio de prospectiva política y social,
que tiene como objetivo el contribuir al debate sobre los futuros deseables y posibles
para el desarrollo humano de Panamá1. La metodología utilizada tiene que ver con la
construcción de escenarios prospectivos, que consiste en identificar y describir un
conjunto de alternativas sobre la evolución futura de algunas de las variables
estructurales que determinan el desarrollo socio-político de Panamá. Estas “diferentes”
narrativas de futuros posibles surgen de un análisis de la manera como estas variables
estructurales podrían ser influenciadas por decisiones de los actores sociales y políticos
nacionales, y por la evolución de ciertas restricciones relacionadas con los contextos
económicos y políticos externos.
Los escenarios no pretenden, sobre todo, ser
estimaciones precisas o predicciones sobre el
futuro, se trata de una herramienta útil para discutir
sobre el impacto que podrían tener diferentes
decisiones que se están tomando en la actualidad.
Son una suerte de “cartas de navegación” que no
buscan limitar la autonomía o la voluntad de los
actores sociales y políticos, sino ayudarles a
sistematizar ciertos elementos que deberían tomar
en cuenta para enfrentar exitosamente la
complejidad de muchos problemas, y por tanto
colaborarles a disminuir la incertidumbre que suele
estar asociada a decisiones con impactos de tan
largo plazo e importancia para el país.
Recuadro 1.
Instrumentos de Recolección de Información
Para construir los Escenarios se utilizaron las
siguientes fuentes de información:
• Entrevistas a 40 personalidades de la vida
económica, social y política panameña
(Cuestionario cerrado y abierto, alrededor de
una hora por entrevistado). Este grupo es
representativo de las elites panameñas,
definiendo “elites” desde un punto de vista
amplio, es decir los grupos de líderes
políticos, empresariales, pero también de la
sociedad
civil
(ONGs,
sindicatos
o
intelectuales).
• Preguntas específicas en una Encuesta de
cobertura nacional realizada por la Oficina
del IDH Panamá.
• Revisión
de
información
estadística
secundaria y otros estudios conexos.
El presente trabajo ha enfatizado un análisis
prospectivo desde la visión de los liderazgos
panameños
y
de
la
opinión
pública,
complementando y articulando estas informaciones
con datos secundarios sobre la economía y otras
restricciones estructurales. No es propósito de esta iniciativa obtener prospectivas de
carácter cuantitativo sobre el crecimiento económico o la evolución de ciertas variables
de desarrollo, sino de evaluar escenarios resultantes de la convergencia de las visiones
sociales sobre el futuro de Panamá y ciertos datos estructurales de su desarrollo.
El capítulo está estructurado en tres partes, en la primera se describen los factores
estructurales que definen las orientaciones del desarrollo del país y que serán
determinantes para la construcción de escenarios prospectivos, en la segunda parte se
analizan ciertas visiones de la sociedad y de las elites sobre el futuro del país, y
finalmente en la tercera parte del capítulo se construyen los escenarios con sus
respectivas narrativas.
1
Este trabajo fue el resultado de un trabajo conjunto entre la Oficina del Informe de Desarrollo
Humano del PNUD Panamá, y el Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos
(PAPEP) del RBLAC-PNUD.
3
2. Rasgos estructurales del desarrollo panameño: Dualismo socio-económico y
Fragilidad institucional
La construcción de escenarios socio-políticos de mediano plazo se realiza a partir de un
marco conceptual que ayuda a contextualizar los procesos de cambio político y de
evolución económica que están sucediendo en la actualidad en la región
latinoamericana.
El punto de partida es la evidencia de que América Latina está viviendo un momento de
inflexión en las orientaciones del modelo económico y en los mecanismos de
gobernabilidad democrática que fueron aplicados en la mayoría de los países de la
región desde la segunda mitad de la década de los 80. Reflejos de esta crisis son el
creciente cuestionamiento de las políticas de liberalización económica impulsadas
desde de la última década y la búsqueda de opciones de gestión económica
heterodoxas en numerosos países de la región. Igualmente la elevada frecuencia y
persistencia de crisis políticas, debilitamiento o creciente desafección de las principales
instituciones democráticas, y el aumento de la conflictividad social son muestra, si no de
una crisis aguda, al menos de la necesidad de renovar los mecanismos de
gobernabilidad política.
El agotamiento o las nuevas restricciones políticas que están encontrando los intentos
reformistas de cuño liberal en la mayoría de países del continente, no despejan sin
embargo la necesidad que tienen las economías latinoamericanas de integrarse en los
mercados globales. De hecho el problema de la inserción económica en la globalización
sigue siendo un tema central para pensar los escenarios futuros de evolución de la
región, se sabe que la manera como cada país se vincula con los mercados globales y
con las redes internacionales de intercambio económico son diferenciadas, y son
sensibles a los contextos específicos de cada economía y sociedad.
Seguramente en los próximos años las opciones de gestión de la integración de los
mercados latinoamericanos en la globalización serán menos ideológicas y más
contexto-específicas. De hecho la misma globalización parece reconfigurarse a partir de
la aparición de nuevos jugadores globales (India y China), de la presencia de
desbalances en la oferta y demanda de materias primas y energía, y el retorno con
fuerza de lógicas políticas ligadas a renovadas preocupaciones sobre las nuevas geoeconomías y la geo-política de la globalización. Parecería que este proceso, sin dejar de
lado la fuerza de los mercados y de la integración tecnológica, tendrá en el futuro un
contenido más político, requerirá de capacidades estatales renovadas, y admitirá
respuestas cultural y socialmente específicas a ciertos contextos locales.
Esto nos sugiere la necesidad de reflexionar sobre la manera como cada sociedad está
reaccionando y se está acomodando a la integración económica, siendo esta
interacción no siempre fácil o no conflictiva. La experiencia latinoamericana reciente
muestra justamente que las crisis que vive la región tienen que ver en gran medida con
su incapacidad para hacer política y diseñar instituciones que permitan gestionar los
cambios de una sociedad que se está transformando aceleradamente en su interacción
con la globalización.
En síntesis dos elementos críticos para la construcción de escenarios prospectivos
tienen que ver con una correcta identificación de los rasgos específicos de cómo
interactúa una determinada economía nacional con los mercados globales, es decir su
4
particular manera de integrarse en la globalización, y por otra parte, la manera como
están reaccionando sus estructuras institucionales y sociales frente a los desafíos que
implica la adecuación a estos cambios.
En el caso de Panamá los escenarios socio-políticos de mediano plazo se irán
construyendo en función de la tensión y de la gestión de dos elementos que estarían
definiendo estructuralmente la evolución de su desarrollo: (i) su marcada dualidad
económica y social, y (ii) su capacidad para consolidar una institucionalidad que sea
eficiente y que logre niveles de legitimidad satisfactorios.
2.1. La Dualidad económica de Panamá y los límites de su desarrollo humano
Para la sociedad el problema de Panamá no es el crecimiento económico sino su
distribución
“Una economía que crece es siempre una buena señal y
encuentra niveles de aceptación crecientes. Pero si esa economía crece
reproduciendo los niveles de desigualdad o ampliándolos, entonces ese
crecimiento se convierte en una burla… en algo que pierde sentido para
el conjunto social”.
Los miembros de los liderazgos panameños entrevistados tienen coincidencias a la
hora de señalar los principales problemas del país. Por una parte, hay un conjunto de
problemas sociales entre los que destacan la pobreza y los problemas relativos al
empleo. Por otra parte, hay un conjunto de dificultades institucionales entre las que
sobresale la corrupción. El segundo grupo de problemas será descrito más adelante.
El fenómeno de la pobreza es visto sobre todo como un problema de distribución y no
de crecimiento económico. Los entrevistados coinciden en afirmar que Panamá no es
un país particularmente pobre sino desigual. Hay conciencia de que los porcentajes de
pobreza existentes en Panamá no se corresponden con el relativamente elevado
producto per capita del país, sino que son propios de países con un menor desarrollo
económico.
En ese sentido, las dificultades relativas al empleo, son percibidas no solamente como
desempleo en sentido estricto, sino también en relación al subempleo, y al empleo
precario o mal remunerado, característico de una economía que no logra afectar la
calidad de vida de importantes grupos de la población pese a su dinamismo.
Los entrevistados reflejan inquietud por otros dos problemas que aquejan al país. Uno
de ellos es la mala calidad de la educación que no estaría contribuyendo a que los
beneficios del crecimiento lleguen a todos los estratos sociales de la población. Este es
uno de los problemas que es mencionado con mayor insistencia y preocupación por
estas personas. El otro es la violencia y la criminalidad que sería un reflejo o síntoma de
la ampliación de las brechas sociales. La sociedad panameña se estaría volviendo
crecientemente violenta y nada sugeriría que esta espiral pueda detenerse en el corto
plazo debido a la persistencia de la pobreza y la debilidad institucional para hacerle
frente.
5
En síntesis la pobreza y los problemas
relativos al empleo son percibidos como
consecuencia de lo que se considera el
“carácter dual” del modelo de desarrollo
impulsado hasta el momento. La
oposición entre “los dos Panamá”
enfrenta lo rural a lo urbano y la
economía abierta a la economía protegida.
El problema no es que existan dos
sectores diferenciados, sino que el éxito
de uno permea muy poco al otro. Como lo
resume un entrevistado:
Cuadro 1. Principales Problemas del País
(Puntaje del 0 al 3)
Debilidad Institucional
0,15
Conflictos Sociales
0,17
Malos Serv. Educación
y/o Salud
0,31
Inseguridad/Delincuencia
0,54
Corrupción
1,3
“Hay un sector muy moderno alrededor del
eje del canal, constituido por el propio canal, los
Pobreza
1,32
puertos de trasbordo de contenedores, el sistema
financiero, las plataformas de reexportaciones y
Falta de Empleo
algunos pocos más que tienen una productividad
muy alta, son muy competitivos internacionalmente,
Fuente: EIDH06
son los principales generadores de divisas del país.
Pero generan relativamente poco empleo y poca
contribución a los ingresos del Estado, con excepción del canal que sigue siendo de forma individual el
mayor contribuyente al Estado. Y entonces hay un segundo sector que es protegido y que incluye
principalmente al sector manufacturero, a la industria de la construcción y, en especial, al sector
agropecuario”.
La opinión pública coincide en buena
medida con el diagnóstico de sus grupos
dirigenciales: la falta de empleo, la
pobreza y la corrupción aparecen en los
primeros lugares de la preocupación
ciudadana, más atrás se ubican la
inseguridad y los problemas de los
servicios de educación y salud (Cuadro 1).
2,18
Cuadro 2. Percepciones sobre la Pobreza y
Desigualdad
67%
64%
46%
Por otra parte la percepción generalizada
de la ciudadanía es que la pobreza y la
La Pobreza ha
Las diferencias entre Sus padres vivian
desigualdad habrían aumentado “Mucho”
aumentado mucho ricos y pobres han mejor que como vive
en los últimos cinco aumentado mucho
usted hoy
en los últimos cinco años en Panamá,
años
en los últimos cinco
pese a que estos fueron periodos de alto
años
crecimiento económico en los cuales se
habría logrado reducir en cierta medida
Fuente: EIDH06
los porcentajes de población pobre y en
2
particularidad la extrema pobreza . Igualmente cuando se pregunta a la gente sobre si
“sus padres vivían mejor que ellos”, un 46% responde que “Sí” (Cuadro 2). Hay pues un
malestar y frustración evidentes frente a los resultados sociales de la expansión
económica panameña.
2
De acuerdo a la CEPAL el porcentaje de población pobre urbana habría disminuido en Panamá de 40,9%
a 25,3% entre 1989 y 2002.
6
Este tipo de percepción es además un síntoma de una economía y sociedad “dual” que
genera situaciones de “desigualdad subjetiva”, es decir que pese a que la situación
económica objetiva de muchas personas de bajos ingresos estaría mejorando gracias a
la favorable coyuntura económica de los últimos años, ellas no estarían sintiendo que su
situación habría mejorado en relación a las expectativas que tienen de aumento de su
bienestar o de su consumo. Esto se debe a que una sociedad muy desigual difunde con
mayor facilidad entre su población patrones de consumo suntuarios o que exigen alto
ingreso, ya sea por medio de los medios de comunicación o simplemente por el efecto
de ver cotidianamente consumir cierto de tipo bienes a personas que tienen recursos
suficientes para hacerlo.
Las características de la dualidad económica y social panameña
Cuadro 3. Evolución del PIB per capita ($US PPA
constantes 2000)
Latin America & Caribbean
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
7500
7000
6500
6000
5500
5000
4500
4000
3500
3000
Panama
Fuente: Banco Mundial, Elaboración propia
El crecimiento económico panameño ha
sido importante en los últimos decenios,
aunque se ha visto afectado negativamente
por ciertas coyunturas socio-políticas
críticas que han perjudicado el dinamismo
de las actividades económicas, por otra
parte este crecimiento ha estado en cierta
medida correlacionado con los ciclos de
crecimiento de la economía mundial. Esto
se explica por la importancia de las
actividades de servicios en la estructura
económica del país, las cuales han
demostrado ser muy sensibles a cambios
en la coyuntura económica mundial o en la
de sus principales socios comerciales.
Sin embargo desde inicios de la primera
década de este nuevo siglo Panamá ha
experimentado un notable crecimiento
Cuadro 4. Economía globalizada, con un sector servicios
clave para su inserción en los mercados globales
Exportaciones en relación al PIB (%)
(2000-2004)
Efectivamente
si
se
realiza
comparaciones
internacionales
Panamá se encontraría en el grupo de
países con mayor desarrollo y
mejores condiciones de vida de la
América Latina. Su Índice de
Desarrollo Humano es de 0,804,
siendo considerado como un país de
desarrollo humano alto, y es calificado
como una nación de “Ingresos
Medios” por el Banco Mundial con un
PIB per capita de 6.854 $us. PPA. Por
supuesto estos promedios nacionales
ocultan
importantes
diferencias
territoriales y sociales de acceso a
oportunidades
económicas
y
capacidades sociales.
70.00
PANAMA
60.00
50.00
CRIC
HOND
40.00
30.00
20.00
PAR
CARIB
RDOM
CHL
VEN ECU
NIC
AL
ESAL
COL
BOL URU
PER
10.00
0.00
CUB
HAIT
5.00
10.00
15.00
20.00
25.00
Exportaciones de servicios en relación al PIB
(%) (2000-2004)
Fuente: CEPAL, Elaboración propia
7
económico que le está permitiendo superar por primera vez en su historia al PIB per
capita promedio de América Latina (Cuadro 3). De acuerdo a la CEPAL la previsión es
que esta economía crezca a 6,5% en el 2006 y 6% en el 2007, situándose entre los
países latinoamericanos con mejor desempeño. Este periodo de prosperidad tiene que
ver con la muy favorable coyuntura que están viviendo la mayoría de las economías
regionales y los principales mercados mundiales.
Desde la época de las Ferias de Portobello en
el Siglo XVII Panamá ha sido siempre un lugar
privilegiado para el desarrollo de actividades de
intercambio e intermediación comercial.
Rasgos que han sido profundizados por el
impacto que ha tenido la presencia del Canal
en su territorio, la expansión desde la década
de los 70 de una importante industria de
intermediación financiera y la creación de la
Zona Libre de Colón.
Cuadro 5. Participación Sectores en el
PIB y el Empleo
Industria Manufacturera
Agricultura
Comercio
Servicios Transporte, financieros,
immobiliarios y empresariales
9%
7%
7%
18%
24%
16%
14%
41%
Panamá es una de las economías más
% PIB
% PEA
globalizadas del continente si se observa el
peso que tienen las exportaciones en su
Fuente: CEPAL y CGR-Panama
dinámica económica (Cuadro 4). Esta particular
vinculación con los mercados globales tiene
antecedentes históricos, y se explica por la creación de un marco institucional favorable
para las actividades de intermediación financiera y comercial desde la década de los 70,
y una temprana dolarización de la economía.
% Pobl. Pobre (2002-2004)
El sector servicios es la base de la inserción
Cuadro 6. La pobreza es aún elevada en relación con el
panameña en la globalización, el cual está
nivel de Ingreso Per Capita del país
sostenido por la presencia de un importante
80
HND
conglomerado de actividades relacionadas con
70
BOL
GUAT
la intermediación financiera, y la provisión de
NIC
60
servicios logísticos, comerciales, de transporte
COL
PAR
PER
50
y empresariales. En conjunto las exportaciones
VEN
ESAL RDOM
MEX
de servicios y las reexportaciones realizadas en
40
PANAMA
AL
BRAS
la Zona Franca de Colón, representan
30
prácticamente
el
90%
del
total
de
ARG
CHIL
20
exportaciones de bienes y servicios del país.
CRIC
10
URUG
Estos sectores producen cerca del 40% del PIB,
siendo centrales para entender la dinámica de
0
1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000
crecimiento del país. Estas actividades se
PIB pc $us. (2004)
concentran en torno al Canal, en el eje ColonCiudad de Panamá, en lo que algunos
denominan “zona de tránsito”, lo cual agrega una dimensión territorial a la concentración
de la generación de riqueza en este país. Este rasgo diferencia a Panamá de la mayoría
de economías de la región, y afecta a los resultados sociales del país y a su estructura
económica.
Junto a este sector fuertemente productivo e integrado en la economía mundial hay
otros sectores, agrícolas y de industria manufacturera, orientados esencialmente hacia
el mercado interno, con sensibles problemas de productividad y de competitividad, y
8
que hasta mediados de la década de los 90 eran beneficiarios de importantes
protecciones por parte del Estado. Esta dualidad institucional era bastante llamativa
hasta los inicios de la liberalización comercial de mediados de los 90: coexistían en
Panamá un sector desregulado relacionado con las actividades de servicios de la “zona
de transito” junto con varios otros sectores con regulaciones inspiradas en las políticas
de sustitución de importaciones. Las explotaciones agrícolas más rezagadas se
concentran en zonas rurales fuera del eje Colon-Ciudad de Panamá, ratificando la
desarticulación territorial del desarrollo.
Si bien muchas de las protecciones han tendido a desaparece en los últimos años esta
desvinculación persiste y afecta la competitividad global de la economía. Por ejemplo es
paradójico que las exportaciones de bienes del país no han logrado aumentar
sensiblemente en los últimos años pese a contar con una infraestructura de servicios de
comercio exterior que muchos países en la región envidiarían. En grandes líneas la
tendencia estructural de la economía panameña es a una creciente especialización de
la economía en actividades de servicios, y a una disminución de la participación en el
PIB de la agricultura y la industria manufacturera.
Las implicaciones sociales de esta dualidad económica son también reveladoras para el
futuro del desarrollo panameño. Si bien la participación de los servicios en la generación
de riqueza es fundamental, no se trata de sectores que generan la cantidad de empleo
que precisa la población. Por ejemplo los servicios de transporte, financieros y
comerciales, que producen cerca del 40% del PIB, apenas emplean al 14% de la PEA.
En los sectores agrícola, industrial y de comercio la situación es opuesta: producen
menos pero emplean a la mayoría de la población (Cuadro 5). De ahí la coexistencia de
escenarios sociales dispares: por un lado grupos reducidos de trabajadores en servicios
de alto valor agregado, generalmente bien formados, altamente productivos y con
ingresos elevados, y por el otro lado trabajadores con ingresos precarios, muchos de
ellos informales y con escasas opciones para aumentar sus capacidades humanas.
Cuadro 7. La Desigualdad de Ingresos es particularmente elevada
para el Nivel de Ingreso Per Cápita que tiene el país
0.65
BRAS
BOL
Indice Gini (2002-2004)
Esta dualidad económica y social se
traduce en la persistencia de niveles de
pobreza y de desigualdad que no deberían
corresponder a un país con el nivel de PIB
per capita que tiene actualmente Panamá.
Varios estudios han mostrado que la
elasticidad crecimiento-pobreza es una de
las más bajas de la región3, es decir pese a
que se mantenga tasas de crecimiento
elevadas, sus efectos en términos de
disminución
de
pobreza
no
son
equivalentes. Esto se debe a que los
sectores
que
generan
dinamismo
económico no son justamente aquellos que
requieren gran cantidad de empleo, y en
particular trabajadores con baja educación
y escasa productividad. Habría una suerte
0.60
HND
0.55
COL ECU AL
PAR
RDOM
NIC
ESAL
0.50
PER
PANAMA
CHIL
MEX
VEN ARG
URUG
CRIC
0.45
0
1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000
PIB pc $us. (2004)
3
El BID estima que entre 1991 y 2003 la elasticidad pobreza/crecimiento fue de alrededor de 0,26, que es
significativamente más baja que la calculada para el conjunto de la América Latina por la CEPAL (1,6).
OVE – Country Program Evaluation / Panamá 1991-2003.
9
de barrera estructural que hace difícil que el país, incluso en coyunturas excepcionales,
pueda reducir la pobreza a menos del 30% de la población y/o disminuir la
desocupación rápidamente.
Esa “barrera estructural” tendría que ver con una estructura económica que no resuelve
su dualidad, y la presencia de núcleos duros de concentración de “pobreza estructural”
en ciertas zonas rurales y urbanas del país. De hecho Panamá es uno de los países
que, si bien tiene un nivel de pobreza moderado para la región latinoamericana, al
mismo tiempo presenta la mayor disparidad de incidencia de pobreza entre zonas
urbanas y rurales (25% frente a 49%).
La pobreza estructural al relacionarse centralmente con graves carencias de
capacidades básicas, como educación, o acceso a servicios básicos y activos, y estar
asociada muchas veces a procesos de debilitamiento de lazos sociales y débil
ciudadanía, no parece ser muy sensible a mejoras en el contexto económico. Pese a
que la economía vaya bien y que se generen oportunidades de empleo, muchas de
estas personas no tienen lamentablemente las capacidades para aprovechar estos
contextos. Las intervenciones públicas en este ámbito son siempre complejas y
requieren una acción de largo plazo.
En resumen desde diversas perspectivas se identifica que la dualidad económica y su
asociación con una elevada desigualdad social, es un rasgo estructural del desarrollo
panameño. La gestión y la evolución de esta característica determinaran muy
probablemente el perfil de la economía y sociedad panameñas en los próximos años.
2.2. El Desafió de la construcción de una institucionalidad eficiente y legítima
Panamá es una república relativamente joven en el continente americano, logró su
independencia recién en 1903. Ha tenido una agitada vida política y una difícil
consolidación de su institucionalidad estatal a lo largo del siglo pasado. Los periodos de
inestabilidad política, su larga lucha por ejercer plena soberanía sobre la totalidad de su
territorio, han sido factores que no han contribuido a una rápida y constante
consolidación de su institucionalidad. La debilidad del Estado panameño ha sido
siempre uno de los principales temas de preocupación de la agenda pública. Para
muchos ciudadanos esta es una de las principales cuestiones pendientes y urgentes
para el desarrollo del país.
La vida política en las últimas décadas ha estado marcada por un febril proceso de
construcción de instituciones democráticas después de un agitado periodo de
inestabilidad y conflictividad política que acabó traumáticamente en 1989 con la
intervención americana. Más allá de las particulares condiciones en que se inicio el
proceso de recuperación de la democracia panameña, esta puede inscribirse en la ola
de democratización que se desencadenó en la región desde inicios de la década de los
80. En cierta medida Panamá tuvo que enfrentar con cierto retraso muchos de los
desafíos de reconstrucción de la institucionalidad democrática que experimentaron la
mayoría de países de América Latina desde mediados de los 80. Las elites políticas
latinoamericanas no siempre estuvieron adecuadamente preparadas para estos retos,
sus capacidades de gestión pública en un entorno pluralista no eran necesariamente
altas y debieron además responder a expectativas sociales muchas veces excesivas
10
para sus posibilidades reales de satisfacerlas. Algo de eso también les pasó a los
sucesivos gobiernos que administraron Panamá desde 1989.
Si bien el sistema político panameño es en gran medida heredero de los dos grandes
bloques políticos nacionales4 que se conformaron en torno al apoyo o a la crítica al
proceso revolucionario iniciado en 1968, y que estuvieron sensiblemente enfrentados en
varias coyunturas antes de 1989, se debe reconocer que en los últimos 16 años estas
fuerzas tuvieron la madurez de encarar una recomposición ordenada del sistema
político, alternarse pacíficamente en el poder y aceptaron plenamente las reglas de la
democracia. Por otra parte se impulsaron importantes acuerdos nacionales para
garantizar por ejemplo que el logro del mayor objetivo nacional del último siglo, la
recuperación del Canal, fuera exitoso, es decir que su administración pudiera ser
eficiente y beneficiosa para la nación. En otro ámbito se pudo concertar igualmente un
conjunto de reglas, y una institucionalidad legítima y confiable para la administración de
los procesos electorales. Estos son resultados positivos en el fortalecimiento de las
instituciones democráticas del país.
Por otra parte y contrariamente a otros países de la región, en Panamá se ha observado
cierta estabilidad en su sistema político: desde 1989 se han alternado en el poder
coaliciones liderizadas por el Partido Arnulfista (PA) y el PRD, habiendo consolidado
estos dos partidos una suerte de equilibrio político. Recién en 2004 se presentaron
ciertos cambios en este esquema, por una parte debida a la amplia victoria del
candidato presidencial del PRD con 47% de los votos y a la aparición de una tercera
opción que logró aglutinar el 31% de los votos, la cual relegó a un tercer puesto al
candidato del PA, tradicional rival del PRD. Próximas elecciones confirmarán si hay una
real tendencia hacia una fragilización del sistema de dos bloques partidarios que estuvo,
y que aún está en cierta medida en la base del sistema político. El país no muestra
evidencias de una inminente crisis política similar a la experimentada en otras partes de
la región.
En resumen si bien hay innegables
avances institucionales en el último
decenio y el sistema político parece
relativamente estable, se mostrará
más
adelante
que
se
están
acumulando frustraciones y reclamos
que podrían debilitar estructuralmente
la estabilidad de las instituciones
democráticas en el mediano plazo.
Cuadro 8. Nivel de Apoyo a la Democracia
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
1996
1997
1998
2000
Panama
2001
2002
2003
2004
América Latina
Fuente: Latinobarometro y EIDH06
4
Uno de ellos heredero del “torrijismo” y actualmente de tendencia social-demócrata (Partido de la
Revolución Democrática – PRD), y el otro heredero de las fuerzas aglomeradas en torno al liderazgo
carismático de Arnulfo Arias, el Partido Arnulfista (PA), que han sido reforzados por otras fuerzas políticas
menores conformando coaliciones de gobierno que se alternaron en el poder desde 1989.
11
2005
La sociedad prefiere vivir en democracia pero es crítica acerca de su funcionamiento
“Hay que caminar en el sentido de mejorar o de mitigar o reducir
esa crisis de representatividad política que afecta a las instituciones
democráticas de nuestro país. Aquí la crisis no ha llegado a los niveles a
los que ha llegado en otros países del Sur (…). Aquí no hay todavía eso,
pero no hay duda de que hay una crisis de representatividad que va
progresivamente acentuándose.”
En general la democracia sigue siendo
valorada positivamente por la mayoría
de la población, pero hay una notoria
frustración e insatisfacción sobre sus
resultados. La insatisfacción sobre el
desempeño de la democracia en
Panamá tiende a aumentar, incluso más
allá de las coyunturas económicas
específicas, en 2006 solo el 21% de la
población se declara “muy satisfecha” o
“satisfecha” con la manera como
funciona este régimen en Panamá. Esta
insatisfacción parecería estar afectando
incluso al apoyo al régimen democrático,
entre 1996 y 2005 el porcentaje de
personas que tienen esta posición
disminuyó en Panamá del 75% al 52%,
este valor es aún elevado pero
preocupa su constante disminución
(Cuadro 8 y 9).
Cuadro 9. Nivel de Satisfacción con la Democracía
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
1996
1997
1998
2000
2001
Panama
2002
2003
2004
2005
2006
América Latina
Fuente: Latinobarometro y EIDH06
Cuadro 10. Percepciones sobre la democracia (Muy
de Acuerdo - De Acuerdo)
Las democracias no son buenas
36%
Estas tendencias se ratifican en el
para mantener el orden
Cuadro 10, en el cual se muestra que
En democracia la economía no
un 83% de la gente cree que “la
38%
funicona bien
democracia es el mejor régimen
político” existente, pero que al mismo
Las democracias son indecisas y
54%
hay mucho conflicto
tiempo una parte importante de la
población le reconoce problemas para
La democracia es el mejor
gestionar conflictos y tomar decisiones
regimen político
eficientemente,
para
manejar
la
economía o mantener el orden público.
Fuente: EIDH06
En el caso panameño cerca de un 35%
de su población aparece marcadamente crítica frente a estas “fallas” de la democracia.
Estas percepciones son el producto de un creciente escepticismo sobre el
funcionamiento y legitimidad de la mayoría de las instituciones que están en la base de
la gobernabilidad democrática. Esta desafección toca en primer lugar a casi todas
instituciones políticas (partidos, Asamblea nacional, Presidencia, etc). Comparando los
niveles de desconfianza institucional estos son particularmente elevados en Panamá en
relación a los prevalecientes en el resto de América Latina, la Presidencia es aún la
institución política más valorada, aunque apenas un 25% de personas le tienen “Mucha”
o “Alguna” confianza. Se debe resaltar que los partidos políticos apenas tienen un 8%
de ciudadanos que afirman tenerles “Mucha” o “Alguna” confianza (Cuadro 11).
12
83%
Cuadro 11. Confianza Institucional
Panama (2005)
Iglesia
Policia
Presidencia
Poder
Judicial
Municipios
Asamblea
Nacional
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Partidos
Políticos
Concordante con la percepción de la
opinión pública entre el grupo de
líderes entrevistados hay consenso en
que los políticos son en gran medida
los principales responsables de los
problemas que enfrenta la sociedad
panameña.
Estas
críticas
son
indistintas, y se dirigen tanto al
oficialismo como a la oposición. Sin
embargo se debe agregar que no sólo
los políticos y el gobierno son
acusados de obstaculizar la búsqueda
de soluciones. También reciben
críticas los gremios y sindicatos. Los
empresarios
también
reciben
observaciones negativas pero, a
diferencia de lo que ocurre en otros
países latinoamericanos, no parecen
tener graves problemas de imagen
ante los miembros de las elites.
Latinoamerica (2004)
Fuente: Latinobarometro y EIDH06
La corrupción como uno de los principales problemas nacionales
“La corrupción es un fenómeno transversal a la sociedad
panameña, que abarca a los gobiernos, a los partidos, a los empresarios,
a los gremios, a las familias. A veces se acusa a los políticos de ser
prebendales y se dice que ellos están en la base de todos los problemas
y de todos los bloqueos de Panamá. Y es cierto (…). Pero es el conjunto
de la sociedad que participa de alguna manera en esos procesos de falta
de transparencia y escaso cumplimiento de la ley.”
Estas críticas a las instituciones del sistema
democrático
se
explican
por
una
generalizada percepción de que los
problemas
de
corrupción
son
particularmente graves y de que el Estado
no está logrando actuar de manera eficiente
para resolver los problemas del país.
Cuadro 12. Percepciones sobre el Respeto
de la Ley
Que la gente pase semaforos en
rojo no es grave
A veces se justifica no pagar
33%
36%
impuestos
La opinión pública es bastante precisa al
respecto: el 46% afirma que son necesarias
coimas para tratar con autoridades públicas,
Hay momentos en los que se hace
necesario desobedercer la ley
y solo un 16% se declaran “algo tolerantes”
con estos comportamientos. Sin embargo
se debe notar que hay cierta ambivalencia
"Muy de Acuerdo" y "De acuerdo"
en estas percepciones, pues hay un grupo
Fuente: EIDH06
importante de la población que justifica
estas prácticas en ciertos casos: 31%
manifiestan estar de acuerdo con la frase “hay políticos que roban pero hacen” (Cuadro
13
47%
12). Aún más es posible identificar a un 40% de la población con opiniones
relativamente favorables al incumplimiento de la ley y de la normas bajo “ciertas
condiciones” (Cuadro 13). Es decir el problema de la corrupción no estaría solamente
focalizado en el personal político, ciertos rasgos de incumplimiento de las normas serían
también prácticas relativamente aceptadas por importantes grupos sociales.
Los lideres y dirigentes entrevistados
plantean igualmente que la corrupción es en
sí misma uno de los problemas centrales de
Panamá, y es presentada además como una
de las causas del fracaso de las políticas
públicas y como un freno al desarrollo del
país. Pero también se plantea que esta
corrupción se explica por factores culturales.
Según esta visión, la persistencia del
fenómeno no sería responsabilidad exclusiva
de las colectividades ni de los dirigentes
políticos, sino el resultado de la prevalencia
de ciertos rasgos de una “cultura de bajo
respeto a las normas” que estaría
involucrando a la sociedad panameña en su
conjunto.
Cuadro 13. Percepciones sobre la
corrupción estatal
A veces se justifica
que un funcionario
reciba coima
Hay un dicho popular
que dice "algunos
políticos roban, pero
hacen"
16%
31%
En Panamá las coimas
son necesarias para
tratar con las
autoridades
47%
"Muy de Acuerdo" y "De acuerdo"
Fuente: EIDH06
El otro elemento de insatisfacción tiene que ver con la capacidad del Estado para
responder a las demandas sociales y asumir un papel más proactivo en el desarrollo
nacional. Las personas entrevistadas por ejemplo indican tres ideas sobre las fortalezas
actuales de la institucionalidad estatal panameña. La primera es que el Estado
panameño no está desprovisto de recursos. La segunda es que sería un Estado
asentado en la legitimidad y no en la imposición, es decir los panameños reconocerían
el valor de las instituciones, y el Estado habría sido tradicionalmente permeable a las
exigencias y planteos que se le dirigen. Esta afirmación de ciertos grupos dirigentes
tiende no obstante a ser puesto en duda por una parte importante de la opinión pública.
La tercera es que, tratándose de un Estado centralista en un país con poca población y
dimensiones reducidas, tendría mayores ventajas para poner en práctica sus decisiones.
Sin embargo se reconocen también importantes debilidades al Estado panameño. Una
de ellas es la ineficiencia y la falta de ejecutividad. Una segunda son las prácticas
clientelares y la corrupción. Por último, otra debilidad que se mencionan con frecuencia
tienen que ver con un excesivo peso del Estado en la marcha de ciertos sectores de la
economía. Puede que se necesite de un Estado “facilitador”, pero, en opinión de
algunos, antes que nada se necesita de un Estado más liviano y eficiente. La última
debilidad es la falta de un liderazgo fuerte. La magnitud de los problemas y las
resistencias al cambio que existen harían necesario un estilo de conducción capaz de
motivar a la ciudadanía y de crear una atmósfera favorable a las transformaciones.
Detrás de estas falencias nuevamente los factores culturales son invocados para
explicar en parte el poco éxito de los intentos por mejorar las instituciones, la calidad de
la educación o para frenar la inseguridad pública. Según esta interpretación, los
modestos resultados de las políticas públicas no se deberían tanto a la falta de iniciativa
ni a la carencia de recursos, sino a una escasa capacidad de ejecución. Esta ausencia
de una “cultura de la ejecución” es vista en general como un efecto de la poca
14
experiencia de gobierno democrático que tendría buena parte de la clase política del
país, y por factores culturales transversales a toda la sociedad.
En resumen si bien no hay elementos que indiquen la presencia de una crisis
generalizada del sistema político, hay importantes insatisfacciones y frustraciones, y un
consenso muy generalizado de que las instituciones públicas precisan transformaciones
urgentes para aumentar su eficiencia y transparencia.
3.
El Futuro de Panamá: El riesgo de la “oportunidad perdida”
Descritos los rasgos estructurales del desarrollo panameño, es necesario indagar las
percepciones de la opinión pública y de las elites entrevistadas sobre el futuro del país.
¿Hay realmente el riesgo de una crisis en el horizonte? ¿Cuáles son los temas que más
preocupan? ¿Cómo se deberían enfrentar tales desafíos? ¿Qué papel podría jugar la
Ampliación del Canal en tal horizonte?
Críticos sobre la realidad actual pero optimistas acerca del futuro
Pese a los problemas reseñados en la
Cuadro 14. Percepciones sobre la crisis
Parte 2 del capítulo no se puede
afirmar que Panamá se encuentre en
39%
una situación de crisis abierta o
potencialmente preocupante en el
33%
30%
corto plazo, pero hay frustraciones y
problemas que deben ser resueltos.
26%
De hecho la opinión pública es
relativamente pesimista: el 34%
piensan que ya se está viviendo una
grave crisis (Cuadro 14) y otro 33%
opina que “si los problemas no se
Estamos viviendo una gran crisis Los problemas no se resuelven,
resuelven, se acerca una gran crisis”.
se acerca una gran crisis
Se debe resaltar que esto es
Grupo Ingresos Altos Grupo Ingresos Muy Bajos
particularmente fuerte entre los
5
grupos sociales más desfavorecidos .
Fuente: EIDH06
De hecho estos grupos tienden a ser
igualmente los más críticos con el desempeño de la democracia, hay una señal de
alerta en este ámbito, lo cual ratifica la percepción de que los problemas de desigualdad
deberían ser tomados muy en serio en la futura agenda de desarrollo del país (Cuadro
15).
Pese a la preocupación de la población sobre los riesgos que implica el inmovilismo
frente a los problemas del país, es notable el optimismo que prevalece sobre las
perspectivas del país en el mediano plazo. Un 63% de los panameños creen que sus
hijos “vivirán mejor” que ellos, según el Latinobarómetro el 54% de los latinoamericanos
tenía parecida percepción en 2005, es decir los panameños son relativamente más
5
El grupo con “Ingresos Altos” está conformado por personas con un ingreso familiar per capita mensual
superior a 500 Balboas, el grupo con “Ingresos Medios” tienen un ingreso entre 200 y 500 Balboas, el
grupo con “Ingresos Bajos” tiene un ingreso entre 90 y 200 Balboas, y el de “Ingresos Muy Bajos” está
conformado por personas con un ingreso familiar per capita mensual inferior a 90 Balboas.
15
optimistas sobre el futuro que en el resto de la región. Pese a que el nivel de optimismo
es menor entre los grupos más pobres de la sociedad, de todas maneras el porcentaje
de personas (58%) que afirman que sus hijos vivirán mejor es mayor que el promedio
latinoamericano (Cuadro 16). Seguramente la buena coyuntura económica que vive
Panamá explica en cierta medida este resultado, pero también se puede suponer que
las expectativas creadas por la Ampliación del Canal tienen algo que ver con este
estado de ánimo, pese al sentido crítico frente a los problemas del presente.
En lo que se refiere a los líderes
entrevistados,
este
grupo
es
razonablemente optimista sobre lo que
le espera a Panamá en el futuro
inmediato.
Las
opiniones
son
mayoritariamente favorables cuando se
pregunta sobre la evolución de la
economía.
Sin
embargo,
las
expectativas son menos optimistas
sobre las posibilidades de que el
crecimiento permita solucionar en el
corto plazo los problemas de la
desigualdad y la pobreza. Hay
claramente un escepticismo sobre que
se produzca un “efecto de derrame”
significativo en los próximos años. La
mayoría opina que el crecimiento
económico futuro, al menos en el corto
plazo, estará asociado a un aumento de
las desigualdades y de los problemas
sociales, sin lograr superar el problema
del “desarrollo dual”.
Cuadro 15. Satisfacción con la democracia (% Muy
satisfecho y Algo satisfecho)
33%
26%
21%
20%
17%
Nacional
Grupo Ingresos Grupo Ingresos Grupo Ingresos Grupo Ingresos
Altos
Medios
Bajos
Muy Bajos
Fuente: Latinobarometro y EIDH06
Cuadro 16. % Personas que consideran que sus
hijos vivirán mejor que éllos...
77%
Por lo general las posibilidades de
superar los problemas de desigualdad
territorial y social que produciría el
actual modelo tienen que ver con
acciones enérgicas tanto en el ámbito
social como en el de política económica,
es marginal la visión de que
inercialmente se puede superar tales
limitaciones.
67%
63%
63%
58%
54%
América Latina
(2005)
Nacional
Grupo Ingresos Grupo Ingresos Grupo Ingresos Grupo Ingresos
Altos
Medios
Bajos
Muy Bajos
El optimismo es aún menor cuando se
Fuente: Latinobarometro y EIDH06
interroga sobre la posible evolución a
corto plazo de las instituciones
encargadas de impartir justicia o de la reforma del Estado. Hay una conciencia que el
ámbito de la justicia es un aspecto con gran capacidad de impacto sobre la vida del país,
pero también se entiende que en el se concentran muchos de los problemas más
graves de debilidad institucional. Uno de los resultados que surgen con mayor claridad
de la exploración de las visiones de los liderazgos panameños es que, si se aspira a
fortalecer las instituciones y aumentar los niveles de legitimidad del sistema político, la
administración de justicia tiene una importancia crucial en tal objetivo.
16
Hay cierto consenso en que la estabilidad política se mantendrá o incluso pueda
fortalecerse, pero este clima de confianza está asociado centralmente a una idea de
que si bien Panamá enfrenta problemas sociales y tiene una institucionalidad que
genera muchas críticas, no hay nada parecido al deterioro institucional que existe en
otros países de América Latina. No obstante la mayoría de los entrevistados no cree
que se puedan lograr grandes avances en el corto plazo en la reforma de instituciones
clave como la justicia o en el funcionamiento de los partidos políticos.
Se podría pensar que en un horizonte de mediano plazo hay mejores perspectivas para
el cambio institucional desde el punto de vista de estas elites, pero apenas una pequeña
minoría cree que dentro de 25 años Panamá podría contar con un Estado eficiente y
modernizado. Pocos se atreven a hacer un pronóstico optimista en este ámbito. Pero al
mismo tiempo, la mayoría afirma enfáticamente que es un tema pendiente esencial para
el desarrollo futuro del país, y algunos incluso dicen que la posibilidad de hacer
reformas institucionales en el mediano plazo se dilucidará en estos años. Es decir de la
voluntad y de la conciencia que se pueda crear sobre la urgencia de estos cambios en
los siguientes años, como condición necesaria para un mayor desarrollo humano,
dependerán las posibilidades de que tal agenda se haga realidad en el mediano plazo.
En síntesis, los liderazgos entrevistados
son ambivalentes sobre el horizonte futuro
del país. Son concientes de las
oportunidades que tiene Panamá para
pensar en un futuro auspicioso, pero
también sienten que estas se pueden
perder, y que en ese caso hay riesgo de
inestabilidad y conflicto.
Los problemas del país y las estrategias
para enfrentarlos
Cuadro 17. Principales problemas del país
(Puntaje del 0 al 3), pro Grupo Social
Debilidad Institucional
Conflictos Sociales
0,13
0,19
0,13
0,42
Malos Serv. Educación
y/o Salud
0,29
0,51
Inseguridad/Delincuencia
0,47
0,87
Como se mencionó anteriormente hay
1,23
Corrupción
consenso entre opinión pública y las
1,51
personalidades entrevistadas en que los
1,39
Pobreza
principales problemas de Panamá tienen
1,01
que ver con la falta de empleo, la pobreza,
Falta de Empleo
la corrupción, la inseguridad, y la mala
1,48
calidad de los servicios públicos de
educación y salud. Igualmente se identifica
Grupo Ingresos Altos Grupo Ingresos Muy Bajos
a la ineficacia de las instituciones públicas y
a los partidos políticos como principales
responsables de la persistencia de estas dificultades, pero se reconoce, especialmente
entre los grupos de elite, que existe también una cultura que concierne a toda la
sociedad que no favorece el cumplimiento de las normas y la eficacia en la acción del
Estado.
Hay diferencias interesantes entre los grupos sociales en relación a la priorización de
los problemas: las personas con mayor ingreso tienden claramente a preocuparse con
más intensidad de los problemas de corrupción, inseguridad y de calidad de los
servicios sociales, y menos de los problemas de empleo y pobreza, en comparación con
17
2,33
las personas que pertenecen a grupos con ingresos muy bajos (Cuadro 17). Por otra
parte si bien los problemas institucionales no aparecen como una preocupación central,
estos aparecen asociados estrechamente a las críticas relacionadas con la corrupción o
la incapacidad del Estado para hacer frente a los problemas de empleo o inseguridad.
En ese contexto entre los liderazgos analizados hay una preocupación compartida por
desarrollar un nuevo “modelo de desarrollo”. Esta expresión es utilizada para referirse a
un conjunto de medidas y políticas públicas que intenten alentar el crecimiento de la
economía panameña al mismo tiempo que combatan el problema del “desarrollo dual”.
Desde esta visión parecería necesario pensar en algún tipo de intervención pública más
activa que la realizada actualmente por el Estado panameño. A un eventual nuevo
modelo de desarrollo se le exigiría básicamente dos cosas: mejorar la distribución de la
riqueza e incentivar una actividad económica más diversificada.
No existe un debate acerca de si Panamá debe apostar o no al sector servicios. La
oposición entre servicios y producción de bienes, que aparece en la agenda pública de
algunos países latinoamericanos, no está presente. Existe un fuerte consenso en el
sentido de que los servicios deben ser un núcleo esencial de la actividad económica,
pero se aspiraría a encontrar caminos para complementarlos con otras formas de
actividad que tengan consecuencias sociales más integradoras.
Para hacer posible un cambio de esta magnitud parecería necesario contar con una
estrategia. Aunque no hay unanimidad entre las elites analizadas acerca de cuales
deberían ser las características específicas de tal estrategia, algunas privilegian una
aproximación con mayor intervención del Estado que otras, hay no obstante dos
componentes que aparecen mencionados con mucha frecuencia en todas las
conversaciones.
•
El primero de ellos es la educación: existe un consenso relativamente extendido
en que no habrá transformación productiva del país si no se consigue mejorar la
calidad de la educación.
•
El segundo componente es la reforma y la modernización del Estado. Todos
son muy claros al afirmar que no será posible desarrollar nuevas políticas
públicas si no se cambian las maneras de hacer política y de ejercer la
administración pública. Y varias personas subrayan que tal cambio en las
maneras de hacer política y en las maneras de administrar requiere como
condición previa un cambio cultural de proporciones. No serían sólo los
políticos los que deben modificar su estilo de hacer las cosas, sino también los
ciudadanos.
Aunque no hay un consenso al respecto, algunos entrevistados proponen que el Estado
debería intervenir fuertemente para mejorar la infraestructura y la capacitación
productiva, de modo de estimular a sectores con desarrollo incipiente. Pero la mayoría
no es favorable a un Estado altamente intervencionista que sustituya a la iniciativa
privada. Los apoyos van más bien en la dirección de un “Estado facilitador”, que
promueva y apoye la iniciativa privada sin sustituirla.
La Ampliación del Canal: Oportunidad y Riesgo para el desarrollo nacional
18
Si bien no es el objetivo de este capítulo analizar las percepciones sobre el proyecto de
Ampliación del Canal, es interesante notar que este proyecto es percibido por los
liderazgos panameños como crucial para pensar el futuro del desarrollo del país. De
alguna manera muchas de las previsiones anteriores, sobre todo en lo económico,
tienden a ser entendidas como fuertemente dependientes de la decisión que el pueblo
panameño tome sobre este proyecto en el Referéndum de Octubre del 2006.
La gran mayoría de las personalidades entrevistadas cree que finalmente el Canal se
ampliará. Dos razones sostienen esta convicción. La primera es que, en opinión de
muchos, la Ampliación es la continuación de un emprendimiento que esta asociado a la
historia misma de Panamá y su lucha por recuperar esta infraestructura para su propio
desarrollo. La segunda es que no habría impedimentos técnicos grandes en el proyecto.
En ese contexto el Referéndum aparecería como un factor de incertidumbre pero al
mismo tiempo como una gran oportunidad de legitimación de una decisión que de todas
maneras afectará la evolución del desarrollo nacional por los próximos decenios.
En opinión de estas personas, la ampliación del canal traería dos tipos de ventajas en el
futuro. Por una parte habría ventajas económicas, algunas de las cuales serían de corto
plazo (generación de puestos de trabajo) y otras de mediano plazo (mejora de la
recaudación, atracción de inversiones, mejora de capacidades). Por otra parte, habría
ventajas de imagen que repercutirían a su vez en nuevas oportunidades de negocios.
No obstante aún los más optimistas coinciden en señalar que los efectos positivos no se
darán espontáneamente. La ampliación puede abrir muchas oportunidades, pero será
necesario saber aprovecharlas.
Hay también quienes ven riesgos y problemas en el proyecto. Los que ven las cosas de
este modo expresan dos temores: El primero es que la puesta en marcha de las obras
enfrente al país a problemas que hoy no existen (endeudamiento por sobre-costo), o
genere efectos perversos que neutralicen los eventuales beneficios (colapso del empleo
al terminar las obras, nuevos desplazamientos de población, migración, etc). El segundo
temor es que, aun en el caso de que la ampliación no genere problemas nuevos,
termine siendo una gran oportunidad perdida que exacerbe algunos de los peores
problemas actuales.
Algunos también piensan que el momento de debate y reflexión sobre el futuro del país
que la Ampliación del Canal está abriendo es una oportunidad para transparentar los
cambios económicos e institucionales que el país debe impulsar. Desde esta lógica el
proyecto motivaría en cualquier escenario cambios económicos y sociales que deben
ser necesariamente gestionados, lo cual puede facilitar la toma de muchas decisiones
que en otras condiciones serían difíciles de concertar. De ahí la importancia de
reflexionar sobre los problemas estructurales de desarrollo del país anteriormente
reseñados, pues estos definen un punto de partida, y los factores que afectarán la
capacidad de la sociedad para aprovechar los efectos positivos de este proyecto y
controlar sus eventuales riesgos.
En síntesis, los futuros posibles del desarrollo de Panamá parecen acelerarse en su
concretización por el efecto que tendría un proyecto de la dimensión de la Ampliación
del Canal. Sin embargo más allá de esta iniciativa, hay una claridad en los liderazgos y
también en la opinión pública de que no hay muchas posibilidad de que el país se
mantenga como está hoy en día, la posibilidad de un “status quo” o “de más de los
19
mismo” no parece factible, los cambios vienen para bien o para mal, estos se acelerarán
incluso más allá de la concretización de la Ampliación del Canal, por la fuerza de la
propia economía dual panameña y por el constante aumento de la desconfianza en las
instituciones. Por tanto es crucial reflexionar acerca de las maneras de hacer frente a
estos retos y de gestionarlos adecuadamente, en caso contrario las oportunidades
pueden transformarse en riesgos y el futuro tornarse problemático.
4. Cuatro Escenarios de Mediano Plazo para Panamá
Los escenarios de mediano plazo del desarrollo panameño se configuran de acuerdo a
como evolucionen las características de su dualidad en su desarrollo socio-económico,
y de la construcción de una institucionalidad eficiente y transparente.
Dualidad Socio-económica:
No es previsible que Panamá cambie drásticamente en el mediano plazo su estructura
económica fuertemente concentrada en servicios y estrechamente vinculada con los
mercados globales. Sin embargo sobre la base de esta estructura se puede pensar en
diferentes situaciones de evolución de la economía panameña, dependiendo del énfasis
y prioridad que las políticas públicas y orientaciones de los actores le den a la búsqueda
de un crecimiento económico, o al logro de equilibrios sociales y territoriales.
Énfasis en el crecimiento económico
Las tendencias económicas analizadas demuestran que la dinámica del sector de
servicios concentrado en la “zona de tránsito” podría tener la capacidad de continuar
impulsando el crecimiento económico del país. Se puede pensar plausiblemente en una
opción política que privilegie el desarrollo de este sector en la medida que optimiza el
crecimiento económico, apostando que su expansión resolverá paulatinamente los
problemas sociales del país.
Énfasis en el logro de equilibrios sociales y territoriales
La presencia de barreras estructurales que dificultan que la expansión económica
basada en el sector servicios se traduzca en importantes reducciones de la pobreza y
particularmente en la desigualdad de ingresos, y la preocupación política acerca de los
costos que implica la fragmentación territorial y social del país, sugieren la plausibilidad
de opciones políticas que enfaticen la resolución de estos desbalances mediante
intervenciones estatales más complejas y esquemas de redistribución del ingreso.
Por supuesto que los objetivos de crecimiento económico y mayor equidad no son
excluyentes, pero no siempre pueden ser gestionados al mismo ritmo y con similares
énfasis. Obviamente en sus versiones extremas ambas posibilidades tienden a ser poco
viables: para hacer equidad social se necesita una eficiencia económica mínima, y
viceversa. Pero hay énfasis y prioridades que son las que irán definiendo una pluralidad
de posibilidades de acción pública.
Fortalecimiento de la institucionalidad democrática:
20
El punto de partida es el actual panorama de debilidad institucional y perdida de
confianza de los ciudadanos en el Estado. Se puede pensar en dos trayectorias
posibles de evolución de este problema:
Inercia y riesgo de desinstitucionalización (Menor institucionalidad)
Es posible pensar en una situación donde la inercia generada por la falta de una
reforma política y de una orientación clara de fortalecimiento de las instituciones
públicas, desemboque en una acentuación de los rasgos clientelares, de informalidad
política y de ineficiencia estatal que están ya presentes en diverso grado en la manera
como funcionan las instituciones públicas en la actualidad.
Reforma política y cambio institucional (Mayor institucionalidad)
Es también posible que la presión por resultados y los riesgos que implica la no
resolución de los problemas institucionales lleven a diferentes situaciones de cambio
institucional y reforma política. Se puede pensar desde lógicas de cambio gradual con
énfasis tecnocrático, hasta una reforma integral de las instituciones que abarque las
reglas de funcionamiento del propio sistema político. Seguramente en la medida que el
cambio sea más profundo, mayores capacidades políticas requerirá de los actores
involucrados en esta transformación.
La Ampliación del Canal y sus efectos en los Escenarios
El proyecto de Ampliación de Canal tendrá efectos sobre los escenarios en la medida
que:
•
Determina diferentes coyunturas políticas de acuerdo a la manera como se
gestione, primero la aprobación del proyecto de Ampliación en el Referéndum,
en segundo lugar su ejecución durante los próximos seis años, y finalmente el
aprovechamiento de sus impactos fiscales y económicos después de construida
la obra. En esos tres momentos la legitimidad de las instituciones políticas
podría estar en juego según como se responda a las expectativas de la
población sobre estos temas.
•
Por su dimensión la construcción del Canal podría exigir al Estado panameño el
desarrollo de algunas capacidades institucionales adicionales, no solamente
para la gestión del proyecto, sino también para el manejo de los efectos
indirectos que el proyecto puede producir en la economía y sociedad (flujos
migratorios internos y externos, eventuales conflictos ambientales, demandas de
formación de mano de obra, etc).
•
Casi naturalmente el conglomerado de servicios localizado en la “zona de
tránsito” sentirá los efectos positivos del proyecto en términos de imagen-país,
seguridad para los inversores, mejores infraestructuras, clima de negocias, etc.
Esto puede reforzar en el mediano plazo la dualidad estructural de la economía
sin necesidad de una acción estatal específica orientada a este propósito.
21
•
En un plazo de algo más de diez años la promesa es que el Estado panameño
debería aumentar significativamente sus ingresos provenientes del Canal. Esta
nueva realidad fiscal puede generar oportunidades pero también incentivos
perversos que impulsen una suerte de “rentismo”, caracterizado por una lucha
de grupos sociales, y fracciones del sistema político para gestionar y
beneficiarse con estos recursos.
En resumen, los escenarios no dependen en si mismos de la concretización de la
Ampliación del Canal, se pueden dar incluso en un contexto en que este proyecto no
pueda ser realizado, pues su construcción depende de hipótesis sobre la manera
como se podrían gestionar problemas estructurales del desarrollo panameño. Donde
si afecta la Ampliación es en la velocidad y magnitud de los cambios a ser
gestionados, este proyecto tiene el potencial de exacerbar ciertos rasgos, introducir
urgencias de cambio, y por tanto acelerar tendencias estructurales y decisiones
políticas sobre las mismas.
Esquema: Escenarios de Mediano Plazo
Gestión de la Dualidad
Económica con
Gestión de la Dualidad
Económica con
Énfasis en el crecimiento
económico
Énfasis en los equilibrios
sociales y territoriales
Mayor Institucionalidad
Escenario 1
El Nodo de Distribución Global
Escenario 3
Reformismo Progresista
(Crecimiento económico para
un Equilibrio Social)
Menor Institucionalidad
Escenario 2
“Más de lo Mismo”
Escenario 4
Nuevo Nacionalismo Popular
22
Características de los Cuatro Escenarios e Hipótesis sobre su evolución
Descripción
General
Escenario 1
El Nodo de Distribución Global
Escenario 2
“Más de lo Mismo”
Panamá se convierte en una de
las
principales
plataformas
comerciales y financieras del
Hemisferio Occidental. Se ha
privilegiado el desarrollo del
sector de servicios de alto valor
agregado concentrado en el
complejo Colon-Canal-Ciudad
de Panamá (zona de tránsito).
La expansión de la economía
de servicios ha continuado y se
consolida el perfil fuertemente
“dual”
de
la
economía
panameña. Pero no se ha
podido consolidar una mejor
situación para esta plataforma
de servicios por el aumento de
la inseguridad y las debilidades
institucionales persistentes en el
país.
Para lograr este objetivo se ha
tenido que realizar reformas
institucionales que garanticen el
funcionamiento
eficiente
y
protegido de esta plataforma de
servicios para el mercado
global.
Rasgos desarrollo
económico
Potencialmente este es uno
de los mejores escenarios de
crecimiento económico.
La
consolidación
de
la
plataforma de servicios como un
nodo estratégico de los flujos
globales de intercambio, ha
permitido que se aumente la
sofisticación y valor agregado
No se han logrado realizar
reformas
institucionales
significativas
por
los
importantes bloqueos políticos y
sociales que estas implican. En
la ausencia de mejoras en las
reglas y normas, y la inercia del
inmovilismo político, muchas
instituciones
públicas
han
continuado deteriorándose.
Es
un
escenario
que
inercialmente
debería
mantener niveles moderados
de crecimiento económico,
pero con tendencia a agotarse
en el mediano plazo.
Se consolidan las tendencias
inerciales de especialización de
la economía panameña en
Escenario 3
Reformismo Progresista
(Crecimiento económico para
un Equilibrio Social)
Panamá está consolidando su
posición como
uno de los
principales
complejos
de
servicios en el Hemisferio
Occidental, pero también se ha
logrado cierta diversificación de
la economía.
Para armonizar ambos objetivos
se ha impulsado una profunda
reforma institucional, destinada
no solamente a garantizar el
cumplimiento de las normas y
leyes y condiciones favorables
para los inversionistas, sino
también a generar capacidades
en el Estado para encarar
intervenciones más complejas
en temas sociales y de
desarrollo económico.
Potencialmente este es uno
de los mejores escenarios de
crecimiento económico.
Panamá ha logrado dar un salto
en términos de generar una
plataforma de servicios más
sofisticada y de mayor valor
agregado para las redes
globales de intercambio.
Escenario 4
Nuevo Nacionalismo Popular
La expansión de la economía
de servicios continua, tratando
de mantenerse ajena a la
inestabilidad política, aunque
con muchos problemas debido
a que se le exige mayores
contribuciones al Estado, y que
la institucionalidad estatal no
tiene normas y orientaciones
claras.
El objetivo del Estado es
conseguir recursos rápidamente
para
impulsar
nuevos
programas de apoyo estatal a
sectores productivos nacionales
y proyectos sociales para los
grupos más pobres.
La eficacia del esfuerzo estatal
se ve limitada por la debilidad
institucional no resuelta, y una
lógica de acción con rasgos
clientelares y asistencialistas.
Este es uno de los escenarios
menos positivos para el
crecimiento económico en el
mediano plazo.
El
complejo
de
servicios
continúa funcionando pese a la
incertidumbre política, pero sus
posibilidades de expansión se
ven severamente limitadas por
23
Escenario 1
El Nodo de Distribución Global
Escenario 2
“Más de lo Mismo”
de los servicios comerciales,
logísticos,
financieros
y
empresariales ofertados.
servicios diversos, pero no se
tiene la capacidad institucional
de dar un mayor salto y
aprovechar
mejor
las
condiciones del país para
transformarse
en
una
plataforma más sofisticada y
estratégica de servicios.
Al mismo tiempo se ha logrado
cierta diversificación económica
en particular en el sector
turismo
y
de
servicios
residenciales. El resto de
sectores de la economía han
continuado su declive, con la
excepción de ciertos nichos de
exportación muy competitivos.
Se ha impulsado una política
muy favorable a la inversión
extranjera, se ha desregulado y
liberalizado la mayoría de los
mercados, incluido el mercado
de trabajo, de manera de
facilitar al máximo la entrada de
flujos de capitales. Se ha
evitado
distorsionar
los
mercados, se he aplicado
políticas neutrales en términos
fiscales y con una participación
muy moderada del Estado.
No ayudan en el esfuerzo de
diversificar la propia economía
de servicios y atraer nuevas
inversiones
extranjeras,
la
agravación de los problemas
sociales, la inseguridad, la
excesiva
burocracia
y
la
debilidad de las instituciones
públicas.
La dualidad estructural se ha
acelerado y el resto de los
sectores de la economía
continúan
perdiendo
su
importancia en el PIB.
Escenario 3
Reformismo Progresista
(Crecimiento económico para
un Equilibrio Social)
Al mismo tiempo se ha logrado
cierta diversificación de la
economía en dos sentidos: (i) el
sector
servicios
se
ha
expandido a nuevas actividades
y zonas del país, y (ii) algunas
actividades
de
producción
manufacturera y agrícola han
encontrado
nichos
de
exportación
exitosos
y
mercados interesantes, gracias
a un mejor aprovechamiento de
la plataforma de servicios
comerciales
y
financieros
instalada en la “zona de
tránsito”
y
a
incentivos
adecuados.
La acción del Estado no ha sido
totalmente
neutra,
hay
esquemas de apoyo al sector
exportador,
programas
de
reordenamiento
territorial
ligados a incentivos, y acciones
tendientes a facilitar vínculos
entre los servicios comerciales
orientados
a
clientes
extranjeros,
y
los
conglomerados de productores
nacionales. En estos programas
el Estado ha asumido riesgos
financieros. No obstante ciertos
problemas,
la
intervención
estatal ha sido por norma
selectiva, temporal y orientada
por resultados.
Escenario 4
Nuevo Nacionalismo Popular
el aumento del riesgo político y
por la poca claridad sobre el
futuro del marco institucional
que regula sus acciones.
Hay fuertes demandas para que
el sector servicios de alto valor
agregado
aumente
su
contribución al Estado. En gran
medida estos recursos son
destinados
a
financiar
programas de diversificación
económica y redistribución de
ingresos a los más pobres.
Las intervenciones estatales en
economía son muy importantes,
el Estado asume riesgos, facilita
crédito barato, apoya con
capital inicial, y subvenciona
esfuerzos
orientados
a
diversificar la economía. Los
mecanismos de selección y
seguimiento de estas acciones
no son claros.
24
Equilibrios
y
políticas sociales
Escenario 1
El Nodo de Distribución Global
Escenario 2
“Más de lo Mismo”
Disminuye la pobreza, la
desigualdad
de
ingresos
aumenta, y los desequilibrios
de desarrollo territorial entre
la “zona de tránsito” y el resto
del país se consolidan.
La pobreza se mantiene en
los niveles actuales y la
desigualdad
de
ingresos
tiende a aumentar. Las
brechas
de
desarrollo
humano entre zonas del país
se consolidan.
Políticas
sociales
de
compensación
que
acompañan la modernización
económica,
fuertemente
concentradas en la mejora de la
educación
pública
y
en
modernizar las infraestructuras
básicas del país. Se busca
mayor eficiencia en estas
intervenciones.
Contexto PolíticoInstitucional
No hay un cambio mayor en la
política social, se mantienen
las mismas lógicas de gestión y
de uso del gasto social. No hay
mejoras
significativas.
El
aumento de la inseguridad en
varias zonas metropolitanas es
el reflejo de la ineficiencia de la
mayoría de instrumentos de
política social.
Escenario 3
Reformismo Progresista
(Crecimiento económico para
un Equilibrio Social)
Disminuye
la
pobreza
sostenidamente, y se logra
estabilizar e incluso bajar en
el
mediano
plazo
la
desigualdad
de ingresos.
Algunas regiones fuera de la
“zona de tránsito” logran un
cierto reequilibrio en términos
de desarrollo.
La política social cambia
profundamente, en términos de
su orientación y eficacia. Hay
políticas claras en favor de la
equidad y contra la pobreza.
Estas acciones se orientan
hacia una mejora radical de la
educación, y a programas que
atacan los problemas de
pobreza estructural existentes
en varias zonas del país. Esta
intervención es complementada
con
acciones
de
reordenamiento territorial con
enfoque social.
Hay una reforma institucional
moderada.
No hay ningún tipo
reforma institucional
de
Hay una reforma institucional
profunda
Se ha encarado un paquete de
reformas institucionales que
priorizan el logro de un sistema
de reglas claras, un adecuado
funcionamiento del estado de
derecho, y una significativa
simplificación de normas y
Hay una inercia política frente a
la necesidad de cambio y
modernización institucional, lo
cual a término solo fragiliza aún
más a la institucionalidad
estatal.
El Estado panameño ha tenido
que encarar una profunda
reforma institucional, orientada
a reforzar pero también a
flexibilizar
y
agilizar
sus
capacidades de acción, no
solamente para garantizar el
Escenario 4
Nuevo Nacionalismo Popular
En el corto plazo disminuye la
pobreza y se estabiliza la
desigualdad. En el mediano
plazo hay dificultades para
sostener tales logros.
La política social es una
prioridad pero tiene rasgos
fuertemente asistencialistas.
Se brindan servicios sociales
gratuitos,
paquetes
de
alimentación y vestuario barato
a las personas pobres.
La eficacia de estas acciones
no es de las mejores, tienen un
efecto focalizado pues sus
mecanismos de operación están
muy relacionados con lógicas
clientelares de distribución de
beneficios.
No
hay
una
reforma
institucional ambiciosa, pero
si
un
cambio
político
importante.
Escenario que surge de la
exacerbación de las demandas
sociales producidas por las
expectativas
frustradas
de
mayor empleo y reducción
25
Escenario 1
El Nodo de Distribución Global
Escenario 2
“Más de lo Mismo”
regulaciones
estatales
relacionadas
con
el
funcionamiento de la empresa
privada.
Se amplifican las prácticas y
problemas que dificultan una
acción estatal más eficiente y
transparente.
Se han fortalecido ciertos
espacios focalizados (enclaves)
de eficiencia institucional en
sectores clave del Estado:
administración tributaria, ACP,
ciertos programas sociales, etc.
Escenario 3
Reformismo Progresista
(Crecimiento económico para
un Equilibrio Social)
cumplimiento de la ley en todos
los ámbitos, sino sobre todo
para encarar intervenciones
complejas
en
sectores
económicos,
políticas
territoriales activas, y una
política social ambiciosa.
Se refuerzan además los
mecanismos de participación
ciudadana y de transparencia
de la acción estatal.
Riesgos
Este escenario tiene cierta
vulnerabilidad política. Puede
derivar hacia situaciones de
conflictividad social si no logra
mostrar resultados rápidamente
y exige capacidades de reforma
institucional mínimas.
Este es un escenario poco
sostenible,
política
y
económicamente. Fácilmente
puede
derivar
hacia
el
Escenario
4
(Nuevo
Nacionalismo Popular)
Exige una alta capacidad
política
para
reformar
instituciones y encarar una
acción
extremadamente
compleja desde el Estado.
¿Qué papel podría
jugar la Ampliación
del Canal en este
escenario?
Acelera
y
refuerza
las
tendencias que impulsan este
Escenario.
Es
crucial
y
estratégico para la realización
de este escenario.
Puede ayudar a sostener este
escenario en el corto plazo,
pero a mediano plazo puede
generar cambios que un
sistema de “más de lo
mismo” no podría gestionar
eficientemente. Riesgo de
frustración y de conflicto.
Es un factor importante para
apoyar la evolución de este
Escenario, pero no es central
en su desarrollo. Hay otros
factores críticos adicionales que
deben ser considerados (acción
del estado, cambio institucional,
etc)
Escenario 4
Nuevo Nacionalismo Popular
rápida de la pobreza. Hay un
aumento de la inestabilidad
política y social. Los partidos
políticos
tradicionales
son
cuestionados y surgen fuerzas
políticas
que plantean
la
ejecución de acciones radicales
de redistribución de ingresos a
los sectores desfavorecidos.
Hay una radicalización política
hacia
orientaciones
que
privilegian la redistribución de
ingresos y activos desde el
Estado, pero que no se
acompaña de una reforma
integral del aparato estatal.
Muchos rasgos clientelares no
solo
sobreviven,
sino
se
refuerzan
en
el
nuevo
escenario.
Alta vulnerabilidad económica
de este escenario en el
mediano plazo, debido a que
requiere muchos recursos para
funcionar, y que estos no
tenderían a ser utilizados de
manera eficiente.
Es ante todo una fuente de
excedentes y de recursos
financieros para financiar la
acción
redistributiva
del
Estado.
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