conflictibilidad social y gobernabilidad

Conflictividad social y
gobernabilidad en el perú
VÍCTOR CABALLERO MARTÍN
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
1
2
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP)
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA
Internacional)
Edición Digital 2012
CONFLICTIVIDAD SOCIAL Y GOBERNABILIDAD EN EL PERÚ / Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral – La Paz - Bolivia: PNUD 2012
El análisis, las opiniones y las recomendaciones de este documento no
reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), de sus Estados Miembros, del
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA
Internacional), de sus respectivas Juntas Directivas, ni del Proyecto de
Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP). Se trata exclusivamente
de un documento independiente resultado de la colaboración de
prestigiosos consultores del PNUD e IDEA Internacional.
Diseño: SalinaSánchez
Diagramación: Pablo Gallardo Mustafá.
Reproducción: Plural Editores
Av. Ecuador 2337 esq. c. Rosendo Gutierrez
www.plural.bo
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
3
Indice
El escenario de la
conflictividad social en el periodo
2006-2011
1
1. La estrategia del diálogo
2. Violencia y muerte en los conflictos
sociales
3. Las muertes por la violencia senderista y
el narcotráfico
2
4
La dinámica actual de los
conflictos sociales
8
1. Los conflictos mineros: las nuevas
variantes de la conflictividad social
2. Los casos más relevantes
3. Conflictos por recursos hídricos
4. Los conflictos de gobernabilidad
regional y local
5. Los conflictos en los pueblos
originarios amazónicos
6. La viabilidad de la gestión de
la conflictividad social
7. Perspectivas de la conflictividad social
en el corto y mediano plazo
8
Recomendaciones de políticas
sobre conflictos sociales
Fuentes consultadas
4
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
7
12
17
21
24
26
28
32
34
El escenario de la
conflictividad social en el
periodo 2006-2011
La circunstancia política actual, con la elección presidencial en segunda
vuelta de Ollanta Humala, de Gana Perú, para el periodo 2011-2016,
tiene cierto parecido con lo acontecido en la elección de Alan García,
en junio de 2006. Aquella vez, el proceso electoral había concluido con
el triunfo, también en segunda vuelta, de Alan García Pérez y el Partido
Aprista Peruano sobre el candidato Ollanta Humala de Unión por el
Perú. El éxito de García, entre otras razones, se debió al respaldo que le
dieron varios líderes políticos y, sobre todo, grupos empresariales que,
temerosos de la propuesta de cambio de Ollanta Humala y, más aún, de
la creciente demanda popular de los movimientos sociales y regionales,
consideraban al candidato del APRA como el mal menor. Para ellos, Alan
García representaba el “cambio responsable”, a pesar de que no olvidaban
el desastroso primer Gobierno aprista entre 1985 y 1990.
Ollanta Humala, por el contrario, expresaba —y canalizaba, en cierta
forma— el descontento social, particularmente de las provincias del
interior, cuya radicalidad en sus manifestaciones había provocado paros
y movilizaciones en protesta contra las privatizaciones de las empresas
públicas, y en oposición a las concesiones mineras y petroleras que
afectaban sus territorios y recursos hídricos. A esta situación, se sumaban
las reacciones de los Gobiernos regionales que demandaban mayores
presupuestos. Dado el radicalismo con el que los movimientos sociales
expresaban estas movilizaciones y demandas de los trabajadores por
incremento de salarios, o en oposición a la política de promoción de las
inversiones privadas, se los calificó de “movimientos antisistema”, con el
claro propósito de ponerlos fuera del marco político institucional.
La elección de Alan García como Presidente de la República para el periodo
2006-2011 fue interpretada, por los que respaldaron su candidatura,
como el triunfo de la moderación frente a la radicalidad, la defensa del
modelo ante el pedido del cambio social, la defensa del sistema contra los
“antisistema”. Por otro lado, debido a la manera en que se había configurado
el mapa electoral, también fue interpretada como el triunfo de Lima sobre
las demás regiones.
Por tanto, concluido el proceso electoral, lo que se imponía era continuar
con el modelo económico, dentro de lo cual correspondía, frente a las
posibles reacciones de los opositores, aplicar “el principio de autoridad”
ante las acciones de paros, huelgas y movilizaciones de los pobladores.
En el entendido de que todo reclamo socavaba las bases del sistema,
era lógico que los ganadores pidieran al nuevo Gobierno que diese las
seguridades del caso ante las amenazas de acciones de protesta, a las que
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
1
acusaron, como ya se dijo, de “antisistema”.
La conflictividad social en el país, sin embargo, no se detuvo, pues había
demandas ciertamente insatisfechas: el Gobierno de Alejandro Toledo había
dejado pendiente el cumplimiento de actas de compromisos firmados con
organizaciones sociales y populares. De igual modo, las empresas mineras
y petroleras habían firmado actas con los pobladores locales, mediante
las cuales se comprometían a construir carreteras, electrificar pueblos,
dar trabajo a los comuneros de la localidad, cumplir con la mitigación
de los pasivos mineros y petroleros, revalorar el precio pagado de tierras
y/o servidumbres, entre otras demandas. Dichos compromisos firmados
tenían plazos, muchos de los cuales ya estaban vencidos.
1. La estrategia del diálogo
El entonces presidente del Consejo de Ministros, Jorge del Castillo Gálvez,
al inicio de su gestión, consideró que en la negociación de las demandas
debía primar el diálogo con los actores de los conflictos, y que dialogar
era la estrategia más adecuada para prevenirlos. Para ese entonces, los
reportes de la Defensoría del Pueblo, de julio de 2006, daban cuenta de
la existencia de 84 conflictos, de los cuales 10 estaban en condición de
activos, 74 eran latentes y 2 habían sido resueltos. Un mes después, el
número de conflictos se elevó a 91, entre los que se contaban 10 activos,
78 latentes y 3 considerados como resueltos.
Los conflictos sociales no dieron tregua: en los primeros días de agosto de
2006, estallaron movilizaciones y paros de pobladores contra proyectos
mineros en Arequipa (Cerro Verde), Moquegua (Southern) y Cajamarca
(Yanacocha). El 3 de agosto, se produjo un lamentable incidente en
Combayo, Cajamarca, cuando el personal de seguridad de la agencia Forza,
que resguardaba las instalaciones de la empresa Yanacocha, disparó y mató
al comunero Isidro Llanos. Fue la primera víctima; después ocurrieron más
hechos trágicos.
Los conflictos mencionados se produjeron por incumplimiento (o retraso)
de compromisos por parte de las empresas involucradas. La población, sin
esperar agotar el peregrinaje de las negociaciones, se aprestó a realizar
medidas de fuerza. Ante ese hecho, los representantes empresariales se
negaron a dialogar hasta que no se levantaran las medidas extremas de
protesta. Los pobladores, por su parte, buscaron involucrar al Gobierno
nacional para que interviniera e instalase mesas de negociaciones; pero
la forma de hacerlo era imponiendo bloqueos de carreteras y realizando
paros indefinidos. Los movilizados siempre buscaban legitimar por esta
vía su liderazgo y lograr que sus demandas fueran validadas con la firma
de actas de compromiso ante la presencia de los más altos funcionarios
públicos.
Ambas respuestas se repitieron en la mayoría de los conflictos: la negativa
de los representantes empresariales a dialogar bajo amenaza, y la acción
2
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
de la población para involucrar a las autoridades del Gobierno en el curso
de las cuestiones en disputa.
1
Artículo 281: Será reprimido con pena
privativa de libertad no menor de seis ni
mayor de diez años, el que crea un peligro
para la seguridad común, realizando cualquiera de las conductas siguientes:
1. Atenta[r] contra fábricas, obras o instalaciones destinadas a la producción, transmisión, almacenamiento o provisión de
Las cifras de los conflictos crecieron en los cinco años del Gobierno
anterior, hasta llegar a un promedio mensual de 230 conflictos sociales, de
los cuales el 63 % eran activos y el 37 % se encontraban latentes, según el
reporte del mes de julio de 2011 de la Defensoría del Pueblo (ver gráfico 1).
Gráfico 1. Tendencia de los conflictos sociales periodo 2006-2011
350
300
250
200
Conflictos Activos
150
Conflictos Latentes
100
Total Conflictos
50
sep-11
may-11
ene-11
sep-10
may-10
ene-10
sep-09
may-09
ene-09
sep-08
may-08
ene-08
sep-07
may-07
ene-07
sep-06
may-06
ene-06
0
Fuente: En base a Ter – Minassian, y Jiménez 2011
electricidad o de sustancias energéticas, o
contra instalaciones destinadas al servicio
público de aguas corrientes. 2. Atenta[r]
contra la seguridad de los medios de telecomunicación pública o puestos al servicio
de la seguridad de transportes destinados
al uso público. 3. Dificulta[r] la reparación
de los desperfectos en las fábricas, obras o
instalaciones a las que se refieren los incisos anteriores.
Artículo 283: Entorpecimiento al funcionamiento de servicios públicos. El que,
sin crear una situación de peligro común,
impide, estorba o entorpece el normal funcionamiento de los transportes, o servicios
públicos de comunicación, o de provisión
de aguas, electricidad o de sustancias energéticas similares, será reprimido con pena
privativa de libertad no menor de cuatro ni
mayor de seis años. En los casos en que el
agente actúe con violencia y atente contra
la integridad física de las personas o cause
grave daño a la propiedad pública o privada, la pena privativa de la libertad será no
menor de seis ni mayor de ocho años.
Artículo 315: Disturbios. El que en una
reunión tumultuaria, atenta contra la integridad física de las personas y/o mediante
violencia causa grave daño a la propiedad
pública o privada, será reprimido con pena
privativa de libertad no menor de tres ni
mayor de seis años.
2
Se refiere a los decretos legislativos n.º 982
(que da inmunidad a las fuerzas policiales
y militares en uso de armas reglamentarias
que cause lesiones o muerte), n.º 983 (que
regula la declaración de testigos), n.º 988
(que regula el procedimiento para adoptar
medidas excepcionales de limitación de
derechos en investigaciones fiscales preliminares) y n.º 989 (que regula la intervención de la Policía Nacional y el Ministerio
Público en la investigación preliminar del
delito), así como a la Ley 29166 (que establece reglas de empleo de la fuerza por
parte del personal de las Fuerzas Armadas
en el territorio nacional).
La tendencia de los conflictos que se desprende del gráfico, nos muestra
dos hechos bastante significativos: por un lado, a partir de mayo de 2008,
los conflictos activos superan a los conflictos latentes; y por otro, durante
todo el año 2009, la conflictividad llega a los niveles más altos para luego
decaer, aunque, como es visible, sin llegar a los niveles del 2006.
Dado el constante incremento del estado de conflicto social, en el Ejecutivo
y en los sectores empresariales afectados por las acciones de violencia,
cobró fuerza la propuesta de aprobar leyes drásticas que intimidaran la
participación de autoridades locales en los reclamos de los pueblos y que
reprimieran con cárcel efectiva a los dirigentes de las movilizaciones. Al
conjunto de normas que aprobaron, lo llamaron “Leyes de criminalización
de la protesta social”. Esta política, que también se aplicaba en Colombia, se
inició en el Perú durante el Gobierno de Alejandro Toledo, con la aprobación
de la Ley 28820, dirigida a inhibir la participación de autoridades y de
intimidar la intervención de la población en actos violentos. Por esta Ley,
1
se modificaron los artículos 281, 283 y 315 del Código Penal .
No obstante, los conflictos continuaron, al punto de que el Gobierno de Alan
García consideró endurecer más las sanciones y aprobar nuevos decretos
legislativos orientados en la misma lógica del control interno.2 Estas normas
se aprobaron dentro del proceso de adecuación de la legislación peruana
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
3
al Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamérica. Para
el presidente García, era de vital importancia promover las concesiones de
territorios de las comunidades campesinas y de los pueblos originarios.
Así, escribió un encendido artículo, “El síndrome del perro del hortelano”,
para mostrar su predisposición de derrotar (a su estilo) a todos los que se
oponían al progreso en la selva peruana.
Los gobernantes y legisladores pensaron que con la configuración de
un marco normativo orientado a “criminalizar la protesta social”, se iba a
detener la conflictividad existente. Los decretos legislativos mencionados
se terminaron de aprobar en junio de 2008 (en realidad, el trabajo de
aprobación se inició en el 2007). En ese mismo mes, se produjo el quiebre
de la tendencia de las confrontaciones sociales: por primera vez, los
conflictos activos superaron en número a los pasivos.
Lo que vino después fueron enfrentamientos sin control ni liderazgos
visibles. ¿Quién o quiénes lideraban las protestas? Los que asumían
a su modo la confrontación, ya no eran los dirigentes de los partidos,
gremios u organizaciones sociales, sino grupos operativos desligados o
desvinculados de toda forma orgánica. Eso se vio con mucho más claridad
en los enfrentamientos en Moquegua, Tacna, Bagua y Cusco, entre otras
regiones.
2. Violencia y muerte en los conflictos
sociales
Uso la denominación de “muerto por violencia social” para identificar
los decesos producidos por enfrentamientos de manifestantes contra la
policía durante los bloqueos de carretera o invasiones de terrenos, los
enfrentamientos entre pobladores por posesión de las tierras o las disputas
de comunidades por linderos en desacuerdo. En el caso de la violencia en
la lucha contra Sendero Luminoso y el narcotráfico, he incluido los muertos
en los operativos contra el mencionado grupo subversivo y las bandas de
narcotraficantes. No incluyo en este registro las muertes producidas por
acción de la delincuencia común ni las ocurridas por enfrentamiento entre
bandas3
3
Las muertes (asesinatos, la mayoría de ellos) entre los trabajadores
de construcción civil, los he considerado como acciones de bandas
delincuenciales; por tanto, no
forman parte de los fallecidos por
conflictos sociales. Según el diario
Perú.21, en el 2009 se produjeron
treinta muertos, y a tan solo diecisiete días de iniciado el año 2010,
el número ascendía a tres muertos
más por enfrentamientos entre
facciones de los sindicatos de trabajadores de construcción, ya por
cupo de trabajadores en las obras,
ya por grupos que se disputaban
el cobro de los cupos (Perú.21, 17
de enero de 2010. Disponible en
http://peru21.pe/noticia/399485/
obras-lima-manos-mafias).
4
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Cuadro 1. De violencia y muertes en el perú por conflictos
4
sociales periodo 2006-2011
AÑOS
VIOLENCIA SOCIAL
VIOLENCIA SUBVERSIVA
POLICÍAS
POLICÍAS
CIVILES
Y
TOTAL CIVILES
MILITARES
Y
TOTAL
TOTAL
GENERAL
MILITARES
2006
16
1
17
43
5
48
65
2007
27
1
28
27
12
39
67
2008
27
8
35
31
29
60
95
2009
39
27
66
18
26
44
110
2010
34
1
35
22
13
35
70
2011 (*)
10
10
5
2
7
17
TOTAL
153
191
146
87
233
424
38
(*) Periodo: enero-abril
Fuente: Cuadro elaborado por el autor sobre la base de la información de los reportes mensuales de la Defensoría del Pueblo y consulta en los diarios nacionales
Si hacemos el recuento de los casos producidos durante el periodo que
va del 2006 a los primeros cuatro meses del 2011, la cifra de 191 muertes
por conflictos sociales es elevada. Tan solo en los primeros ciento veinte
días del 2011, el número de muertes producidas por los enfrentamientos
con la policía, o entre pobladores o grupos antagónicos, alcanzaba ya una
decena, sin contar las muertes generadas por la delincuencia terrorista.
Si en un primer momento, el Gobierno pensó que la penalización de los
conflictos iba a detener esta tendencia, vemos por los hechos que tal
medida no paralizó el curso de la violencia.
¿Cómo explicar el lamentable y sostenido incremento de agresividad y
muerte en los conflictos sociales? ¿Cómo explicar los muertos civiles y
policiales en esta vorágine de violencia?
4
Para elaborar el registro de las
muertes por violencia social y
muertes por violencia senderista
y del narcotráfico, he seguido los
siguientes criterios: a) considero
como “muerto por violencia social” a cada una de las víctimas
civiles y policiales que resultan de
enfrentamientos con la policía o
entre pobladores o comunidades;
b) considero como “muertos por
enfrentamientos contra Sendero
Luminoso y las bandas de narcotraficantes” a los civiles y policías
fallecidos tanto por ataques producidos por estos grupos como
por acciones en operativos policiales en la selva peruana: Alto
Huallaga y el VRAE.
No hay explicaciones sencillas a esta pregunta. No satisface la denuncia de
la presencia de “agitadores antisistema”, la cual suelen usar los medios de
prensa y líderes de opinión vinculados a grupos empresariales. Tampoco
sirve para entender este proceso, la afirmación que hacen los dirigentes
sindicales y populares en la cual culpan a los “infiltrados”.
La violencia no es un problema nuevo en el Perú, como no lo es la muerte
insensata de miles de peruanos producto de la cruel guerra interna que
asoló al país durante las dos últimas décadas del siglo pasado. Luego de
este periodo, se esperaba que la caída de la dictadura de Alberto Fujimori
permitiría que el país se recuperara de sus heridas y retomara el camino
democrático para la solución de los problemas sociales generadores de
conflictos.
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
5
El problema no es la violencia —dice Yoannis Pretenderis5 —, sino que
“estriba en la legalización de la violencia de quienes la consideran parte
del juego”. Si aplicamos esta reflexión a la experiencia peruana, podemos
encontrar suficientes motivos para señalar que lo que se está presentando
en la escena política nacional es una suerte de banalización de la
violencia, con una justificación de actos violentos apelando a la ley o a
ritos y costumbres. La incapacidad de nuestros líderes políticos y sociales
para entender el actual curso de los conflictos, no hace sino evidenciar la
polarización creciente. Ello nos plantea, además, otro problema: que las
posibilidades para detener esta tensa situación y las causas que la generan
son, por ahora, limitadas.
La violencia con muertos y heridos entre el personal policial y militar se
ha incrementado por la capacidad de confrontación de pequeños grupos
que se preparan para tal fin, se organizan y movilizan sin temor. “¡El miedo
se acabó!”, grito característico en este tipo de acciones, no es una simple
frase, sino que, a juzgar por las cifras de víctimas, grafica una voluntad
de enfrentamiento que moviliza a la población. En todos estos casos, los
pobladores, o mejor, los grupos de choque, estuvieron decididos a dejar
sus vidas y buscaron el enfrentamiento, conscientes del riesgo de quedar
muertos en las calles o carreteras, o discapacitados para siempre; pero,
también, dispuestos a matar a los policías, como se nota en el número
creciente de efectivos que murieron.
No todos los casos de policías fallecidos se explican por el conflicto de
Bagua, aun cuando este fue uno de los más espeluznantes. Como vimos
en el Cuadro 1, la cifra de efectivos heridos fue creciendo en los años 2006
y 2007, y la de policías muertos se incrementó durante el 2008 y el 2009,
año letal, a juzgar por la referida estadística. Esto evidencia que existe una
lógica de buscar el enfrentamiento y la violencia a cualquier costo por
parte de los grupos involucrados en los conflictos sociales.
No solo la confrontación entre agentes del orden y manifestantes es la
causante de la pérdida de vidas entre policías y civiles. Al revisar los casos
de muertes y destrucción, encontramos que un buen número de víctimas
se debió a disputas de tierras entre comuneros, a enfrentamientos de estos
contra mineros informales y de comunidades de pueblos originarios contra
colonos; asimismo, por acción de manifestantes contra pobladores que se
encontraban circunstancialmente en la zona de conflicto, por el estrés de
un funcionario que creía que un joven estaba saqueando o destruyendo
un bien público, y por descuidos de pobladores que realizaban actividades
de minería informal, sin dejar de mencionar asesinatos por encargo.
5
“Yoannis
Pretenderis,
acerca
de la banalidad de la violencia”.
TOBHMA, martes, 8 de diciembre de 2009. Consulta: < http://
w w w. tov i m a . gr / o p i n i o n s /
article/?aid=303657>.
Resumen en español en Euro/
Topics. Consulta:<http://www.eurotopics.net/es/home/autorenindex/autor_pretenderis_i/>
6
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
3. Las muertes por la violencia
senderista y el narcotráfico
El hecho de que el 56,7 % de los muertos sea a consecuencia de los
enfrentamientos producidos en el marco de la lucha contra Sendero
Luminoso y el narcotráfico, evidencia que ambos flagelos de la sociedad
han alcanzado un nivel de respuesta eficaz a los operativos policiales y
militares. De ahí, el alto número de víctimas mortales, sobre todo en el
2009.
Cabe señalar, sin embargo, que la mayor cantidad de civiles muertos por
la violencia subversiva y del narcotráfico, no se produjo como resultado de
los enfrentamientos contra la policía y los militares, sino, sobre todo, por
la acción directa de Sendero Luminoso contra la población. Así, durante
el año 2009, el 72 % de los muertos civiles corresponde a los asesinatos
perpetrados por esa organización armada, cuyas víctimas eran comuneros,
comuneras y jóvenes pobladores de caseríos de extrema pobreza. Estos
crímenes, en su mayoría, fueron ejecutados al mismo estilo con el que solían
hacerlo en la época del terror senderista: de un balazo en la cabeza delante
de sus familiares y colocándoles un cartel advirtiendo a la población de su
destino en caso de que se atrevieran a rebelarse o acusarlos.
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
7
La dinámica actual de
los conflictos sociales
en el perú
La intensidad de la conflictividad social en el Perú ha construido nuevos
escenarios que resulta fundamental analizar para proponer políticas
adecuadas a su tratamiento. Por otro lado, es vital entender también cuáles
son los procesos sociales que han dinamizado los conflictos en la sociedad
y han llevado al país a esta crítica situación, que puede afectar, sin duda, la
gobernabilidad democrática.
Considero que, dada la diversidad de expresiones y de actores presentes
en los conflictos sociales en el periodo 2006-2011, es posible considerar la
existencia de los siguientes procesos en la sociedad peruana:
1. Los conflictos mineros: las nuevas
variantes de la conflictividad social
La política de promoción de las inversiones mineras se diseñó durante
el Gobierno de Alberto Fujimori en la década de 1990. A partir de esa
administración, se fue construyendo el marco normativo institucional
para la promoción de las inversiones petroleras y gasíferas en las regiones
del interior. Definida como una de las más importantes políticas dentro
del modelo de desarrollo, las inversiones mineras se constituyeron
en dinamizadoras de la economía nacional. Quizá la expresión más
intransigente de esta política la expresó el presidente García en sus
artículos “El perro del hortelano”, con los que ponía de manifiesto su
voluntad de imponer al país la necesidad de priorizar las concesiones (y
también la venta) de las tierras de comunidades campesinas y de pueblos
originarios, donde se encontraban las riquezas naturales codiciadas por
los inversionistas privados.
Las cifras de concesiones mineras y petroleras, son espectaculares:
en el periodo 2006-2011, se aceptaron 48 904 petitorios mineros que
cubrieron gran parte de las regiones del país; asimismo, se concesionaron
261 564 hectáreas de lotes petroleros para la ejecución de proyectos de
exploración efectiva. Aunque no necesariamente una superficie concedida
es, luego, puesta en operación, lo cierto es que el despliegue de técnicos,
operadores y vehículos de diversa índole en territorios de las comunidades
campesinas y de pueblos originarios, generó una sensación de “invasión
de territorios”, lo cual derivó en desconfianza y temor (reales o infundados)
de que su modo de vida quedara definitivamente alterado.
8
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
La inversión minera constituía una de las principales fuentes de ingresos
del presupuesto de la nación, distribuida luego a los Gobiernos regionales
y locales. Sin duda, fue la actividad económica más dinámica. Por ejemplo,
solo en el periodo 2007-2011, las inversiones en este rubro fueron 10
937 millones de dólares. El canon minero, las regalías y los aportes
voluntarios, igualmente, sirvieron para que los Gobiernos regionales y
locales financiaran sus respectivos presupuestos (en el año 2010, por este
concepto, las regiones recibieron 3961 millones de dólares, y en lo que va
del presente año, 380 000 dólares).
A pesar de que las cifras mostraban que los proyectos mineros y petroleros
tenían éxito en tanto lograban iniciar luego sus operaciones, la resistencia a
la presencia de este tipo de inversiones fue creciendo y generando mayores
conflictos sociales. Estos pusieron en evidencia los gruesos y lamentables
errores que el Estado y las empresas mineras y petroleras cometieron en
todo el proceso de concesiones y ampliación de operaciones.
El análisis de los graves enfrentamientos, cuyos saldos trágicos hemos visto
en el capítulo anterior, permitió evidenciar los siguientes puntos críticos:
a) Estudios de impacto ambiental (EIA), cuya aprobación depende del
Ministerio de Energía y Minas. El cuestionamiento a los procedimientos de
aprobación de los EIA ha generado una crisis de credibilidad respecto de
las capacidades técnicas de la Dirección General de Asuntos Ambientales
Mineros (DGAAM) de la citada entidad gubernamental. El punto más
álgido se presentó en el reciente conflicto ocurrido en la provincia de Islay,
con el cuestionamiento al proyecto minero “Tía María”.
b) Talleres informativos de presentación de los EIA, que generó
reacciones contrarias de la población por considerar que no eran
realmente procedimientos participativos y deliberantes. En su reacción,
las autoridades locales y los pobladores reclamaban la “realización de
las consultas ciudadanas” como medio alternativo a los procedimientos
de participación ciudadana de aprobación de los EIA que estableció el
Ministerio de Energía y Minas.
c) Derechos de uso de agua del suelo y subsuelo, otorgados por
la Autoridad Nacional del Agua (ANA), que generó cuestionamientos
por parte de las juntas de usuario y comisiones de regantes, quienes
demandaban, por su lado, mayores inversiones para incrementar la oferta
hídrica destinada a las actividades agropecuarias. Este conflicto polarizó
la situación entre los que favorecen la minería y quienes promueven la
agricultura, confrontación que no tuvo visos de solución entre las partes.
d) “Zonificación ecológica y económica” y el “Plan de ordenamiento
territorial”, los cuales, siendo instrumentos legales para proceder a un
manejo ordenado del territorio por parte de los agentes económicos y
sociales, derivó en una confrontación entre las autoridades de las regiones
y el Gobierno central, respecto de la competencia de los Gobiernos
regionales para paralizar procesos de inversión minera en marcha.
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
9
e) La fiscalización de la actividad minera y petrolera y los problemas
generados por el impacto ambiental de las explotaciones en este
sector. Las críticas a la actuación de OSINERGMIN (y ahora, a la de la
nueva entidad supervisora: Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental —OEFA—, dependiente del Ministerio del Ambiente 6 ) por
su debilidad y poca capacidad de fiscalización a las empresas mineras y
petroleras ante los daños ocasionados al ambiente, han incrementado la
desconfianza respecto de los impactos negativos de las actividades de
las industrias extractivas, por vertimientos de desecho y relaves mineros
y por fallas en la seguridad en el transporte de minerales, petróleo y gas.
Es, básicamente, esta pérdida de credibilidad de la fiscalización ambiental,
la que ha incentivado el surgimiento de los frentes antimineros, los cuales
usan la contaminación y falta de control como principal argumento en
la formación de alianzas de poblaciones para oponerse a la política de
promoción de las inversiones mineras y petroleras.
2. Los casos más relevantes
Este complejo proceso de enfrentamientos entre la población y las
empresas mineras, evidenció, además, tres nuevos tipos de conflictos
sociales, con orientaciones muy diferentes a las ya mencionadas. Estos son:
a) El conflicto con la minería artesanal y la minería informal
Este se ha convertido en uno de los puntos más críticos de la confrontación
social, motivada, sobre todo, por el boom de la minería aurífera, el cual
estimuló a decenas de miles de pequeños productores y mineros informales
para que se trasladaran masivamente a terrenos donde se encontraban
vetas o yacimientos, generando ello una enorme presión social en las
poblaciones rurales y graves daños al medio ambiente 7. Esta situación ha
consolidado grupos económicos fuertes que tienen gran capacidad de
movilización y confrontación.
El conflicto social con los mineros artesanales y mineros informales se tornó
violento no solo por las invasiones de terrenos concesionados a empresas
formales, sino por las disputas con las comunidades campesinas y grupos
de agricultores que veían amenazadas sus propiedades y producción
agropecuaria. Contribuyó a esta situación, la poca eficiencia del Estado
en formalizar una actividad que no solo evadía el pago de tributos, sino
que también generaba graves y profundos daños al medio ambiente.
Cuando el Gobierno decidió la formalización correspondiente y dio los
decretos legislativos 1010 y 1040, la respuesta de los mineros informales y
artesanales fue de confrontación, con trágicos saldos de muertos y heridos.
Sin embargo, este conflicto tenía también otras expresiones, como
la postura contraria a la actividad minera informal por parte de las
comunidades campesinas, donde el enfrentamiento no era en contra del
Gobierno central, sino en oposición a las direcciones regionales de minería
de los Gobiernos regionales, las cuales eran los órganos encargados de
otorgar las concesiones. A continuación, nos referimos a los casos más
críticos que se han presentado.
12
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
6
Decreto
Supremo
n.º
001-2010-MINAM, del 21 de enero
de 2010.
7
Aunque no se tiene un registro
detallado del número de productores mineros, formales e informales, las cifras oficiales constituyen
un aproximado. Según el MINEM,
a mayo del 2011, se tenían registrados 3934 titulares como
pequeños productores mineros, y
3123 como productores mineros
artesanales. Respecto del número
de mineros informales, según la
misma fuente, estos llegan a ser
cerca de 10 000.
• La cuenca del Río Ramis y la oposición de las comunidades campesinas
de Azángaro y Huancané a los mineros informales de Rinconada. A pesar
de ser un conflicto antiguo, en el cual se han organizado comisiones de
trabajo, grupos de análisis y mesas de negociación, este se mantiene activo.
Es uno de los de mayor envergadura. No hay términos de conciliación.
• La minería informal de la zona de Huaypetue en Madre de Dios. El intento
del Gobierno de prohibir el uso de dragas en la cuenca del río Huaypetue
y de avanzar en la formalización de la minería artesanal ha generado
niveles de violencia que se han extendido a otras zonas del país con saldos
trágicos.
• El conflicto de Cajabamba (Cajamarca), entre los mineros informales
que invadieron el cerro Algamarca, de propiedad de una empresa minera
(Sulliden-Shahuindo).
• El enfrentamiento de invasores del cerro el Toro contra la empresa minera
San Manuel (Santiago de Chuco-La Libertad).
• El conflicto de los comuneros de Pomacocha (Páucar del Sara SaraAyacucho) contra los invasores informales del cerro Luicho.
• El enfrentamiento de los agricultores del valle de San Lorenzo y de la
población de Tambogrande (Sullana-Piura) contra los mineros informales
que se han posesionado en el distrito de Las Lomas. Los agricultores
exigen que el valle de San Lorenzo se declare como área protegida, debido
a la amenaza de contaminación de las aguas que afectaría seriamente la
exportación de los productos de la zona.
En todos estos conflictos sociales contra la minería informal, lo más
relevante es que se evidencia la poca efectividad de los intentos por lograr
la formalización de dicha actividad y la regulación de la minería artesanal,
a fin de garantizar no solo el cumplimiento de las normas de protección
ambiental, sino también la regularización del pago de impuestos y tributos
al Estado. Los saldos trágicos de estos enfrentamientos y la magnitud de
la confrontación, han evidenciado la extrema debilidad de los Gobiernos
regionales para el ordenamiento y formalización de los mineros artesanales.
No hay forma de encontrar solución dialogada a este conflicto, porque
toda formalización pasa por la definición de las concesiones, por un mayor
control ambiental en el uso de insumos altamente contaminantes y, por
supuesto, por el pago de tributos, lo que ha generado la resistencia de las
organizaciones de mineros informales en diferentes puntos del país. Ellas
exigen su propuesta alternativa de formalización, que incluye legalizar sus
operaciones en terrenos concedidos a las comunidades o de propiedad de
estas.
A la fecha, el punto crítico se ha centrado en dejar sin efecto los decretos
legislativos 1010 y 1040, así como en la derogatoria de los decretos de
urgencia 012-2010, 04-2011 y 07-2011. La fuerte resistencia de los mineros
informales busca, precisamente, paralizar la aplicación de la norma que
crea una zona de exclusión minera en Madre de Dios.
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
13
Las mesas de diálogo que se constituyeron para canalizar estas demandas,
finalmente no tuvieron resultados positivos. La FENAMARPE se retiró de las
reuniones, y hoy el tema de la minería informal es uno de los puntos críticos
que puede estallar en cualquier momento, frente al cual los mecanismos
institucionales resultan poco eficientes para su solución.
b) La confrontación de Gobiernos regionales contra el Ministerio de
Energía y Minas por competencias en torno a las concesiones mineras,
lotes petroleros y gasíferos
Actualmente, los consejos regionales de Cusco, Puno, Cajamarca y Arequipa
tienen proyectadas ordenanzas regionales que entran en colisión con las
competencias del Ministerio de Energía y Minas, en relación con la facultad
de otorgar concesiones de nuevos proyectos mineros en el territorio
nacional.
En el sur, los conflictos presentados en proyectos como los de Tía María
en Arequipa, Quellaveco en Moquegua y Santa Ana en Puno, entre los
más recientes, así como la intención de las ordenanzas ya descritas
para impedir que se otorguen nuevas concesiones mineras y petroleras
dentro de sus regiones, han evidenciado que los Gobiernos regionales,
respaldados o presionados por los frentes de defensa de sus respectivas
jurisdicciones, están buscando una salida política y administrativa como
forma de impedir que prosperen los mencionados proyectos y lograr su
retiro de la zona.
Las implicancias políticas de esta medida aún no están claramente
evaluadas; no obstante, es probable que se esté gestando una
confrontación de Gobiernos regionales que cuentan con recursos mineros
y petroleros contra el Gobierno nacional y la política de promoción de la
inversión minera, petrolera y de gas en el territorio peruano.
c) La confrontación en torno a los estudios de impacto ambiental (EIA)
El grado de enfrentamiento alcanzado en el distrito de Cocachacra, provincia
de Islay, Arequipa, contra el proyecto minero Tía María de la Southern Perú
Cooper Corporation (SPCC), así como la violencia desatada en el distrito de
Chugur, provincia de Hualgayoc, Cajamarca, por la población que se opone
al proyecto Tantahuatay de la empresa Coimolache, tienen como centro
del conflicto el cuestionamiento al proceso establecido de participación
ciudadana en la presentación de los EIA por parte de los proyectos de
inversión minera8.
Los que se oponen a estos proyectos, en su intento por imponer un
contrapeso a la competencia del Ministerio de Energía y Minas, han
desarrollado las siguientes iniciativas:
i) La convocatoria de las municipalidades distritales a consultas ciudadanas
a los vecinos para decidir si aceptan la presencia de los proyectos mineros.
Aunque tales consultas no tienen carácter vinculante, vale decir, no pueden
afectar el proceso de aprobación de los EIA y de los permisos para el inicio,
en la práctica han paralizado los proyectos en aquellos casos donde se
14
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
8
El proceso de participación ciudadana está normado por Resolución Ministerial n.º 304- 2008MEM/DM
realizaron. Así ocurrió en el distrito de Tambogrande, Sullana, Piura; en la
provincia de Huancabamba, Piura, y en el distrito de Cocachacra, provincia
de Islay, Arequipa. En todas ellas, el grado de violencia alcanzado llegó a
su clímax luego de que los pobladores aprobaran, por mayoría absoluta,
la negativa a la presencia del proyecto minero en sus respectivos distritos.
ii) El cuestionamiento a la DGAAM en la aprobación de los EIA. Los
pobladores y las autoridades municipales que se oponen a los proyectos
de exploración han buscado anteponer al procedimiento de aprobación de
los EIA, las ordenanzas locales que declaran zonas de reservas protegidas
municipales a las lagunas y fuentes de agua de su circunscripción. Estos
casos se han presentado en el reciente conflicto del distrito Chugur,
provincia de Hualgayoc, Cajamarca, contra la empresa Coimolache, y
antes en la disputa de la Municipalidad Provincial de Cajamarca en torno
al proyecto minero en el cerro Quilish, entre los más importantes 9.
d) La zonificación ecológica económica y ordenamiento territorial
como instrumento de control de las concesiones mineras y petroleras
También, como elemento para la aprobación de los proyectos de exploración
minera y petrolera. Este argumento ha sido usado por las autoridades de los
Gobiernos regionales de Cajamarca, Puno y, recientemente, del Cusco, con
el objetivo preciso de contrapesar las decisiones del Ministerio de Energía
y Minas respecto de la promoción de las inversiones mineras, petroleras y
gasíferas en el territorio nacional. Aunque no se han oficializado todavía
ordenanzas regionales de aprobación del “Plan de ordenamiento territorial
y de zonificación ecológica” y económica”, en realidad este argumento está
confrontando a los Gobiernos regionales con el Gobierno nacional.
9
En el caso del reciente conflicto en Chugur, la municipalidad
de ese distrito había aprobado la Ordenanza Municipal
001-2001-CMDCH, que declara
zona de reserva protegida municipal a las lagunas Las Auroras y
Las Gradas, nacientes de los ríos
Sinchao, Perlamayo, Chugurano,
Colorado y El Azufre.
10
La Ley 29281 modifica el artículo
5 de la ley 27507 e incorpora un
acápite por el cual se separan las
cuentas de las minas Cuajone
(Moquegua) y Toquepala (Tacna)
y se establece que en adelante el
canon minero se distribuirá por el
valor de venta del mineral concentrado y su equivalente procedente
de cada concesión.
Uno de los resultados de este proceso de confrontación entre autoridades
regionales y municipales contra la DGAAM y la política de promoción de
las inversiones mineras, petroleras y gasíferas ha sido, en la práctica, la
paralización de los proyectos de exploración; pero quizá lo más crítico sea el
debilitamiento y la pérdida de credibilidad de la referida Dirección General
y de los organismos de control y supervisión ambiental. Lo acontecido
en torno a la aprobación del proyecto Tía María, puede ser ilustrativo: la
DGAAM cedió a la presión social (se entiende, luego de la trágica muerte
de tres pobladores) y rechazó el EIA. Lo pudo hacer antes, pero no lo hizo.
e) Los conflictos por la redistribución del canon
El cuestionamiento a la norma que regulaba la distribución del canon
minero ha sido fuente permanente de conflictos sociales que ha enfrentado
a las regiones.
Además de estos enfrentamientos, se pueden considerar como expresión
de la lucha por la redistribución del canon los casos siguientes:
• El conflicto entre Moquegua y Tacna, con saldos trágicos, que obligó
al Congreso y al Gobierno a modificar la Ley del Canon para aplicar otro
criterio en la distribución10. Sin embargo, los enfrentamientos entre ambas
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
15
regiones no cesaron, sino que se trasladaron hacia otro tipo de demandas,
al punto de que las tensiones se podrían reanudar, ya sea por la definición
de límites territoriales o por la propiedad de fuentes hídricas y recursos
mineros.
• El conflicto entre las provincias de Cañete (Lima) y Chincha (Ica) por los
límites territoriales, que tiene como base la disputa del terreno donde se
asienta el complejo gasífero Pampa Melchorita del Consorcio Perú LNG11.
Esta demanda, al no estar canalizada, ha devenido en un tema de límites
territoriales donde el centro poblado Nuevo Ayacucho, que está en ambos
lados de la línea de disputa, es el escenario de sorprendentes acciones de
destrucción de infraestructuras de canales.
f ) La alta conflictividad social como expresión de la mala relación de
empresas que concentran conflictos con su entorno social
Aunque no existe una relación detallada y pormenorizada de empresas
mineras que enfrentan conflictos sociales con las poblaciones de su
entorno, se puede establecer —según los reportes de la Defensoría del
Pueblo, la Oficina General de Gestión Social del Ministerio de Energía y
Minas y la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales de la PCM— que, en
términos generales, son cerca de ochenta empresas mineras y petroleras
(en fase de proyectos de exploración o proyectos de operación) las que
han enfrentado conflictos con comunidades y organizaciones sociales del
ámbito territorial en donde se encuentran asentadas.
No todas las confrontaciones, por supuesto, tienen la misma causa, ni
son contrarias a la presencia del proyecto minero. Lo significativo, en
estas situaciones, es la evidencia de dos tipos de casos: a) empresas que
concentran más de cuatro conflictos con comunidades de su entorno
social, y b) empresas que mantienen conflictos de larga duración.
Respecto de las empresas que más enfrentamientos concentran, hemos
identificado a once (11), cuyos conflictos se presentan en sus distintas
zonas de operación y que evidencian, en cierta medida, una equivocada
estrategia de relación con las poblaciones y organizaciones sociales de su
entorno. Es probable que estas empresas arrastren un pasivo desfavorable
entre los pobladores, ya sea por incumplimiento de compromisos o
porque no se construyeron relaciones de confianza y seguridad, necesarias
para cimentar una imagen empresarial proactiva con el desarrollo de la
localidad.
11
El conflicto se inició desde el momento en que la empresa PERU
LNG adquirió un terreno de 522
hectáreas para construir una planta de licuefacción de gas para su
exportación, ubicado en Pampa
Melchorita (km 169 de la Panamericana Sur), entre las provincias de
Cañete y Chincha. Ambas reclamaron la pertenencia de los terrenos
y pronto estas demandas, en
enero del 2005, devinieron en enfrentamiento entre los pobladores
de Nuevo Ayacucho, ubicado en la
zona en conflicto, azuzados por los
alcaldes de las dos provincias.
16
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
3. Conflictos por recursos hídricos
La disputa por este recurso natural, ha estado presente siempre en las
comunidades y poblaciones rurales en todo el país. Ha enfrentado a
distintos actores sociales, toda vez que constituye un bien escaso y,
al mismo tiempo, esencial para las actividades productivas agrarias,
industriales y mineras, así como para el funcionamiento de la vida en
general. Los conflictos de este tipo han tenido la particularidad de ser
reiterativos, han perdurado en el tiempo y han generado divisiones
entre comunidades, distritos, provincias y, ahora, regiones. Los precarios
consensos y equilibrios logrados luego de las disputas, volvían siempre
a activarse cuando escaseaba este recurso o se ponía en entredicho los
derechos de uso del agua de los ríos y lagunas; no obstante, la peculiaridad
de estos enfrentamientos es que no trascendían los espacios locales o de
cuenca en los que se presentaban.
Lo nuevo en estos conflictos por el agua, es que se producen dentro del
desarrollo de dos dinámicas del crecimiento económico del país.
Por un lado, se encuentra el dinamismo de los proyectos agroindustriales
de exportación, lo cual requiere mayores volúmenes de agua para poner
en producción las nuevas tierras agrícolas incorporadas, así como el
crecimiento del número de regantes que ha requerido mayores obras de
infraestructura de riego. Este incremento de la demanda por más agua, no
solo ha reactivado tensiones entre comunidades y comités de regantes,
sino que también ha reavivado rivalidades entre aquellas regiones que se
disputan la administración de proyectos de infraestructura hídrica.
12
Por ejemplo, para el periodo 20112115, hay 51 proyectos mineros
que tienen previsto invertir aproximadamente 42 451 millones de
dólares. Sin embargo, de este total, 12 proyectos, que comprometen un total de 20 227 millones de
dólares, se encuentran actualmente en riesgo de no ejecutarse o de
retrasarse por la oposición de comunidades y poblaciones rurales
que ven en ellos una competencia
real por los derechos de agua y, sobre todo, una fuente peligrosa de
contaminación de las cuencas. Ver
Anexo 1. Datos extraídos del portal www.minem.gob.pe (Consulta:
16 de mayo de 2011).
Por otro lado, está la creciente importancia de las inversiones mineras y
de infraestructura hidroenergética, para cuya concreción es necesario
obtener los derechos sobre cuencas, lagunas y aguas de subsuelo, lo que
puede llevar, en algunos casos, al desplazamiento de poblaciones de sus
lugares de origen. El problema central es, pues, la presión ejercida por
los proyectos mineros para conseguir la propiedad de derechos de uso
del recurso hídrico. Si a eso le añadimos los conflictos generados por la
contaminación de ríos y fuentes de agua que han producido algunas
operaciones mineras, podemos concluir que los enfrentamientos por
el agua han adquirido una dimensión política mayor que pone en
cuestión, incluso, determinadas estrategias de desarrollo económico del
país. El hecho de que las inversiones en este rubro se hayan convertido
en la principal fuente de ingresos para el Estado, y que existan políticas
preferenciales para beneficiar la inversión minera, ha sensibilizado a las
poblaciones rurales que se han movilizado con inusitada violencia contra
estos proyectos12.
Estas dos grandes tendencias han puesto en alerta a diferentes actores de
la sociedad rural peruana, preocupados ciertamente por la posibilidad de
que el agua sea contaminada por las operaciones mineras o que se agote
debido al crecimiento de la demanda, sin que exista realmente un balance
de la oferta hídrica en la mayoría de las cuencas. Ello explica el incremento
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
17
de este tipo de conflictos en los últimos tres años: en enero de 2008, la
Autoridad Nacional del Agua registró 94 enfrentamientos por este recurso;
en el 2010, la cifra se incrementó a 244. Es probable, sin embargo, que dicho
registro considere disputas entre regantes de un comité o controversias
en las juntas de usuario de riego de diferentes cuencas, que no llegan a
ser propiamente conflictos sociales. No obstante eso, si consideramos los
casos de enfrentamientos que se han presentado en las cuencas y que
han motivado una intervención de diferentes instituciones regionales
y del Gobierno nacional, podemos encontrar que en 35 cuencas se han
registrado conflictos sociales en los últimos tres años, algunos de ellos
con graves y trágicas consecuencias13. Es importante destacar la intensidad
con la que se presentan estos casos, en torno a los cuales la convocatoria
a diversos actores sociales levanta reivindicaciones regionalistas o de
contraposición de la agricultura con la minería, en un claro afán de
oposición de una actividad productiva contra otra.
Según la Autoridad Nacional del Agua, un conflicto por dicho recurso es una
disputa entre usuarios de riego por la administración de los comités, por
los turnos en el uso del agua o por intereses antagónicos que se presentan
dentro de las juntas de usuarios de riego. Pero, visto desde la perspectiva
del control de los recursos hídricos y de la defensa del agua, considerada
como de propiedad de una región o de una provincia, los conflictos
adquieren otra dimensión. Enfrentan, tanto a comunidades campesinas
contra proyectos de inversión minera o petrolera que les disputan los
derechos de agua, como a regiones por la ejecución o administración de
proyectos de infraestructura hídrica y a poblaciones por la defensa de
cabeceras de cuencas a las que consideran intangibles.
a) La nueva institucionalidad y sus limitaciones
La radicalidad con la que se manifiestan estos conflictos y su persistencia
en el tiempo, nos lleva a preguntarnos respecto de por qué son de difícil
tratamiento. A pesar de haberse constituido una nueva institucionalidad
para la gestión del líquido elemento (la Ley de Recursos Hídricos, que
instituye la Autoridad Nacional del Agua) y habiéndose elaborado normas
que permiten la participación ciudadana en los procesos de aprobación de
los proyectos de inversión en exploraciones mineras o de construcción de
infraestructura hidroeléctrica, los conflictos por el agua no logran aún ser
canalizados ni resueltos por los mecanismos formales establecidos.
Una razón que explica este hecho es ciertamente el problema de la
debilidad institucional de los dispositivos existentes y la desconfianza
en la actuación de las instituciones públicas encargadas de autorizar las
concesiones mineras y de aprobar los estudios de impacto ambiental.
Lo más significativo de esta crisis de credibilidad, es que los opositores
a los proyectos de inversión minera exigen que no se otorguen nuevas
concesiones sin antes haber definido la zonificación ecológica y
económica y el ordenamiento del territorio para determinar si se admite
el otorgamiento de ellas. Este nuevo giro en la solución de los conflictos,
sin embargo, no resuelve el problema, sino que lo ubica en otro plano:
en la confrontación de las competencias del Gobierno nacional con
18
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
13
Las cifras fueron tomadas de declaraciones a Perú.21 (octubre de
2008), El Comercio (enero de 2010)
y RPP (10 de marzo de 2010) formuladas por funcionarios y autoridades de la Autoridad Nacional
del Agua. Las correspondientes
al año 2010 fueron atribuidas al
entonces jefe de dicha entidad,
Francisco Palomino. En ninguna
de las declaraciones, se anexan
los informes que fundamenten las
cifras que hemos referido.
las facultades de los Gobiernos regionales respecto de la ejecución de
políticas mineras o hidroenergéticas.
Otra razón es que en ese conflicto, lo que se ha puesto en cuestión son
los mecanismos de toma de decisiones en los procesos de aprobación
de los proyectos de inversión en minería, petróleo, gas o proyectos
hidroenergéticos. Es obvio que la población no acepta los procedimientos
establecidos por los reglamentos y normas de participación ciudadana para
aprobar los estudios de impacto ambiental. En su lugar, han confrontado
estos mecanismos con la convocatoria a consultas ciudadanas que
adquieren un carácter plebiscitario.
La consulta ciudadana, convocada por las autoridades municipales, se ha
convertido en un instrumento de validación de la protesta social sin que
medie en su tratamiento el debate técnico. En el fondo, la disputa pone
en cuestión el rol de la autoridad administrativa del Ejecutivo: Ministerio
de Energía y Minas, Ministerio del Ambiente, Autoridad Nacional del Agua
(ANA). De esta manera, lo que hoy está en cuestión ya no es solo el tema
de la aprobación de los EIA, sino el traslado de la decisión de una instancia
administrativa del Ministerio de Energía y Minas, o de otras entidades del
Ejecutivo, a la población y a sus autoridades municipales locales.
Este es, quizá, el principal resultado de una larga experiencia de conflictos
por el recurso hídrico que ha enfrentado a las poblaciones rurales con los
proyectos mineros.
Para una mejor comprensión de las particularidades de los enfrentamientos
que se presentan en torno al uso o gestión del agua, hemos identificado
dos tipos de conflictos:
i) Conflictos contra proyectos de exploración minera por uso de fuentes
de agua y contaminación de las cuencas, que enfrentan a comunidades
campesinas, agricultores de los valles y autoridades locales regionales
contra empresas mineras. Estos enfrentamientos se orientan a cuestionar
los procedimientos de concesiones mineras y derechos de agua, los
medios para la aprobación de los estudios de impacto ambiental y la
demanda de la población en relación con la consulta previa para otorgar
la “licencia social”. Los casos más críticos de este tipo se han presentado en
el sur: Arequipa, Moquegua, Tacna, Cusco y Puno; en el norte: Cajamarca y
Piura, y en el centro: Áncash.
ii) Conflictos contra proyectos de inversión hídrica, que enfrentan a
regiones que se disputan derechos de uso del agua de una cuenca y
que han involucrado a las autoridades de Gobiernos regionales. Son
conflictos que han adquirido el carácter de reivindicaciones regionalistas
o afirmaciones localistas con el objetivo de afirmarse en su demanda. Los
casos más críticos se han presentado en torno al proyecto Majes Siguas II,
que ha enfrentado a los Gobiernos regionales de Arequipa y Cusco. Este
último, a su vez, ha involucrado al Gobierno regional de Apurímac, con el
fin de generar mayor presión para impedir que se ejecute la construcción
de dicho proyecto. Pero existen otros que se reactivan periódicamente y
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
19
que adquieren mayores niveles de violencia cuando se presentan, como
es el caso del conflicto en torno al proyecto especial Tambo-Ccaracocha
(PETACC), que enfrenta a las regiones de Huancavelica e Ica por el uso
de las aguas del sistema de Choclococha, asignado para el valle de Ica.
Los pobladores de Huancavelica exigen el uso compartido y el manejo
integrado de dichas aguas, así como la recategorización del proyecto
como birregional. Las autoridades iqueñas y la administración técnica del
PETACC se oponen a ello porque consideran que esa obra fue realizada
y financiada por el Gobierno regional de Ica. Otro de los casos es el del
conflicto por la presa Ancascocha, que enfrenta a comuneros de Cora
Cora, Ayacucho, quienes reclaman por el uso de las aguas de dicha obra
que, desde su construcción (1889), ha beneficiado solo al valle de Yauca,
Arequipa, y a los usuarios de la localidad de Chaviña.
Este conflicto por el agua ha generado otras situaciones que podemos
resumir en los siguientes puntos:
• Los conflictos han fortalecido la certeza de la propiedad del recurso
hídrico o de la cuenca por parte de una comunidad, una provincia o una
región, lo cual, llevado a nivel de sentimiento localista o regionalista que se
consolida en la mentalidad de los pobladores y las autoridades regionales,
ha ido construyendo liderazgos y organizaciones de corte muy radical en
la confrontación.
• Los conflictos por la representatividad y legitimidad de las organizaciones
de usuario de riego, forman parte de la construcción de liderazgos dentro
de la nueva institucionalidad del agua (autoridades administrativas del
agua y los consejos de cuencas hidrográficas14). Sin embargo, una forma de
legitimar esos liderazgos es tomando parte activa en los enfrentamientos
contra las concesiones mineras dentro de las cuencas donde estas
funcionan.
• Por ejemplo, la Junta Nacional de Usuarios de Riego del Perú (JNUDRP),
que ha realizado dos movilizaciones nacionales con saldos trágicos
en cada una de ellas, centra sus demandas en el cuestionamiento a las
normas que crean la institucionalidad del agua. Pide la derogatoria del
Decreto Legislativo n.º 1081, que instituye el Sistema Nacional de Recursos
Hídricos, el Decreto Legislativo n.º 1083 y la parte pertinente del Decreto
Legislativo n.° 997 que crea la ANA; asimismo, solicita una concertación y
un plan nacional para fomentar el manejo eficiente del agua15.
• Las comunidades campesinas, por su parte, tienen otras preocupaciones
relacionadas con los temores de la contaminación del agua por las
actividades de extracción minera y petrolera, así como por la pérdida de
sus tierras debido a la puesta en marcha de los grandes proyectos mineros
e hidroeléctricos. Eso es lo que explica las explosivas movilizaciones en
Arequipa, Cusco, Puno, Tacna, Moquegua, Huancavelica, Cajamarca y
Piura, entre las regiones con más conflictos.
14
• El temor de que la actividad minera modifique la hidrografía de las
partes altas de las cuencas, es razón suficiente para que los comuneros y
15
20
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Con la nueva Ley se crean “14
Autoridades Administrativas del
Agua (AAA) que van a constituir
los Consejos de Cuencas Hidrográficas, que, al decir del ANA,
serán foros o espacios de concertación y participación donde se
planificará la gestión del recurso
hídrico”. Declaraciones del jefe de
la Autoridad Nacional del Agua,
Francisco Palomino (El Comercio,
enero de 2010).
JNUDRP, Comunicado. Lima, 14 de
enero de 2009.
pobladores de las zonas de los valles, pongan reparos a las concesiones
en las cabeceras de cuenca. Esto explica las violentas manifestaciones de
los pobladores de Huancabamba contra el proyecto Majaz, en Piura; o las
movilizaciones de los ronderos en Cajamarca, Hualgayoc y Santa Cruz, en
la región Cajamarca.
4. Los conflictos de gobernabilidad
regional y local
Los conflictos en los espacios regionales y locales, se originan por las
demandas al Gobierno nacional de las regiones que piden más recursos
y competencias; no obstante, gran parte de la actual conflictividad social
en el interior del país, está basada en la oposición de la población y los
grupos sociales organizados contra sus propias autoridades municipales
provinciales y distritales, así como contra sus autoridades regionales.
Los ejes de conflictos han evidenciado la existencia de tensiones sociales y
políticas cuyos puntos más críticos son:
a) Regionalización y transferencias de competencias
Este conflicto ha sido llevado por la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales, que demandó al Gobierno nacional mayores competencias y
atribuciones en la administración del uso de sus recursos, básicamente,
de presupuesto. La tensión existente con el Ejecutivo, si bien no generó
conflictos activos con movilizaciones sociales, canalizó, sin embargo, las
demandas de las poblaciones y sus autoridades regionales. No obstante,
el tema crítico en la relación de los Gobiernos regionales con el Gobierno
central, se mantiene en la medida en que no existe contrapeso en las
regiones a las políticas nacionales que aprueba el Ejecutivo. Como
sabemos, durante la gestión del presidente García, el Consejo Nacional
de Descentralización devino en una Secretaría de Descentralización
dependiente de la PCM, sin poder de decisión y sin la influencia del caso
en el Consejo de Ministros.
Esta reducción del poder político de los presidentes regionales frente a las
decisiones del Ejecutivo, ha llevado a que las autoridades regionales no
asuman posiciones en los conflictos generados en sus regiones por políticas
nacionales. Los casos más significativos —como los acontecimientos de
Bagua, los conflictos con las concesiones mineras y petroleras, así como
la oposición a megaproyectos hidroenergéticos— evidenciaron que
la ausencia de los Gobiernos regionales se debía a que no se sentían
identificados con dichas políticas.
Hoy en día, se aprecia un giro que será uno de los puntos medulares de la
oposición a las concesiones mineras y petroleras. Se trata de un conflicto
por dar paso a los procesos de zonificación ecológica y económica para el
ordenamiento territorial, iniciado por las regiones, como condición básica
para las concesiones mineras, petroleras o gasíferas. Este proceso, que
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
21
paraliza los proyectos de inversión, ha sido planteado ya por los Gobiernos
regionales de Cajamarca, San Martín, Arequipa, Cusco y, recientemente,
Puno. Es probable que a corto plazo se aprueben ordenanzas regionales
(y municipales, también) que pongan en situaciones límite las relaciones
existentes entre las regiones y el Ejecutivo. Si bien estos no serán
propiamente conflictos de gobernabilidad, pondrán en tensión constante
el proceso de descentralización.
b) Los conflictos locales y la crisis de gobernabilidad regional y local
Este tipo de conflictos ha enfrentado a grupos de oposición con las
autoridades regionales y municipales, motivados por casos de corrupción,
de mala gestión o de abuso de autoridad (reales o supuestos). Han sido
enfrentamientos que se dieron en diversas regiones y localidades del país,
cuya expresión máxima de violencia se produjo con el asesinato colectivo
del alcalde de Ilave.
En todos los casos de conflictos regionales y locales contra sus autoridades,
lo relevante no es la ausencia de mecanismos de fiscalización y control
(que los hay), ni las salidas políticas a la oposición a una autoridad (que
existe mediante las revocatorias16), sino la intensa disputa por el poder local
entre grupos sociales o líderes locales.
Uno de los argumentos más usados en este tipo de conflictos, es la
permanente sospecha de la población respecto del mal uso de los fondos
públicos y los delitos de corrupción. Estos últimos, por cierto, constituyen
el principal argumento para la confrontación política. Pero la población
asocia corrupción con prácticas autoritarias, con actitudes de manipulación
en procesos electorales y, sobre todo, con la pasividad y confabulación
de las instituciones con la práctica corrupta, con lo cual extiende el acto
deshonesto del individuo o de la autoridad política. Por eso, cuando las
denuncias estallan con inusitada violencia, se convierten inevitablemente
en conflictos que afectan seriamente la gobernabilidad local y debilitan la
17
credibilidad en las instituciones políticas de alcance regional y nacional .
Si bien ahora existen dispositivos legales para la participación ciudadana
en la fiscalización y en la toma de decisiones acerca del gasto público, la
desconfianza de la actuación de la autoridad ha fortalecido la percepción
de la impunidad en el delito. Se ha reforzado la “cultura de la sospecha”,
que impulsa los ánimos fiscalizadores y moralizadores de la población por
encima de los mecanismos legalmente existentes.
La particularidad en estos enfrentamientos (como en el caso anterior) es
el empoderamiento en la confrontación de los líderes que representan a
asambleas, frentes o comités de revocatorias, que se convierten en grupos
de presión sobre las autoridades locales y asumen capacidades de decisión
por fuera de las instancias formalmente establecidas, lo que termina
debilitando la legitimidad de las autoridades electas. Ciertamente, este
tipo de conflictos sociales tienen este matiz: imposición de contrapesos
al poder local, que entre otros objetivos busca la vacancia del presidente
regional o del alcalde provincial. El resultado termina fortaleciendo
22
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
16
Los procedimientos legales para
vacar a autoridades existen y funcionan. Los casos en que las poblaciones han logrado conseguir
que las autoridades se sometan a
la consulta popular de revocatoria
son muchos, así como los casos
que culminaron con éxito. Por
ejemplo, en el periodo de gestión
del 2002-2006, el total de provincias y distritos que convocaron
a consulta de revocatoria fueron
203; para el periodo 2007-2010
fueron 245. En el periodo 20022006, el número de autoridades
vacadas era 381, y en el periodo
2006-2010, se redujo a 172.
17
En el periodo 2006-2010, los conflictos de gobernabilidad local
han devenido en “golpes de Estado”, como los que presentaron
en las provincias de Oyón (Lima)
y San Juan del Oro (Puno), donde
los alcaldes tuvieron que trasladar
sus oficinas administrativas a otras
localidades porque los regidores o
sus opositores se posesionaron del
Palacio Municipal (en unos casos,
tapiaron las puertas y ventanas; en
otros, incendiaron el mencionado
local) para impedir el ingreso de la
autoridad cuestionada.
instancias de poder como las asambleas de los frentes de defensa, los
comités de rondas, entre otras formas de organización.
Dada la debilidad de las instituciones políticas, y debido al hecho de que
gran parte de las autoridades electas no tienen partido ni organización
social que los respalde, se han producido casos donde las disputas por el
poder local o regional se inician en los concejos municipales o consejos
regionales, donde el alcalde o presidente regional pierde mayoría por la
ruptura con su partido o movimiento. El caso tiende a ser más crítico ahora
por el hecho de que en algunas regiones los presidentes regionales no
tienen mayoría en sus respectivos consejos.
c) Las disputas por la propiedad y usufructo de los recursos naturales
La particularidad de este tipo de enfrentamientos es que se producen
debido al interés creciente de las poblaciones y autoridades regionales de
afirmar las identidades locales (o regionales) por encima de otros intereses.
Se sustentan en la indefinición de linderos entre regiones, provincias
y distritos. Estos conflictos, cabe precisar, se han producido dentro del
proceso de descentralización y transferencia de competencias y recursos a
los Gobiernos regionales y locales.
Fueron enfrentamientos que movilizaron a centenares de pobladores
liderados por las autoridades de sus respectivas regiones, sostenidas por
frentes de defensa, comités de rondas o de autodefensa, y que derivaron
en confrontaciones entre pobladores y contra la policía. Los casos más
conflictivos, en este sentido, fueron los que enfrentaron a Moquegua
con Arequipa, Tacna y Puno, así como el conflicto de Arequipa con Cusco,
basados en una tensa disputa por el agua. Todos ellos han terminado
debilitando la integración regional.
Una variante de este tipo de conflictos, es la que se presenta en los casos
de las disputas por la demarcación territorial y la delimitación de linderos.
Cabe resaltar que los problemas de límites están presentes en la mayor
parte de los distritos del país18.
El rasgo más saltante de estos conflictos ha sido el fortalecimiento de
liderazgos alternativos a las autoridades regionales y municipales, los
cuales pasaron a ser los referentes en la conducción y negociación de los
conflictos. Así, los presidentes de los frentes de defensa se legitimaron
como los interlocutores válidos de la población. ¿En qué medida esta
insurgencia de los liderazgos radicales en la conducción de este tipo
de conflictos entre regiones por la propiedad de los recursos o por la
modificación de las normas del canon, fue un factor que debilitó aún más
los movimientos regionales?
18
En el 2003, se diagnosticó que el
92 % de las provincias y el 79,8
% de los distritos del país, no se
encontraban adecuadamente delimitados.
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
23
5. Los conflictos en los pueblos
originarios amazónicos
19
La geografía de los conflictos sociales de las comunidades amazónicas
muestra que, en cuatro años (2006-2010), 23 zonas fueron escenarios de
intensos enfrentamientos. En ese mismo periodo, se realizaron dos huelgas
nacionales indefinidas, en Loreto y Amazonas, de las cuales la última fue el
conflicto más prolongado (55 días) y trágico por la muerte de 34 personas
(24 policías y 10 pobladores originarios). Loreto tuvo el mayor número
de casos, aunque las regiones de Amazonas y Madre de Dios tuvieron los
casos de conflictos más violentos e intensos.
Cuadro 2. Conflictos sociales de las comunidades de los pueblos
indígenas 2006-2010
Regiones
Número
Amazonas
3
Cusco
1
Junín
2
Loreto
11
Madre de Dios
2
San Martín
2
Ucayali
2
Total
20
23
Si bien algunos de los casos venían desde la década de 1960 (caso del Río
Corrientes y las comunidades achuares), otros se activaron en la década
de 1990. El impulso a la radicalidad de la movilización de las poblaciones
indígenas amazónicas ha sido el temor (real o infundado) de perder sus
tierras ante la presencia o intención de empresas petroleras y de gas por
explorar en sus territorios comunales; temor que fue corroborado por los
decretos legislativos 1015, 1013, 1064 y 1090, que abrían la posibilidad de
que dichos pobladores fueran despojados de sus tierras.
El temor, como hemos dicho, tenía también bases reales. Desde finales de
la década de 1990, el despliegue inusitado de colonos, técnicos, equipos
y maquinarias por los territorios de comunidades campesinas, fueron
despertando inquietudes entre los jefes de los pueblos originarios. En
algunos lugares, como la cordillera del Cóndor, ya se habían asentado
grupos de mineros informales, lavadores de oro, quienes empezaron a
ingresar con sus equipos a sacar el preciado metal de los ríos. En otros sitios,
comenzaron a llegar funcionarios y técnicos de empresas petroleras que
recientemente habían adquirido las concesiones de lotes para explorar y
buscar petróleo y gas en el subsuelo.
24
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
19
Utilizo el término “pueblos originarios” en lugar de “nativos” e
“indígenas”. En el caso de “nativos”,
porque es un término impreciso,
pues, según el DRAE, “nativo”
significa ‘Perteneciente o relativo
al país o lugar en que alguien ha
nacido’ o ‘Nacido en el lugar de
que se trata”. Por lo tanto, somos
nativos todos los peruanos nacidos aquí. En el caso, de “indígena”,
lo reemplazo debido a toda la carga racista y de desprecio que este
término ha adquirido a lo largo de
la historia.
20
Estas cifras no incluyen las dos
huelgas amazónicas que se desarrollaron, respectivamente, en noviembre de 2008 y entre los meses
de abril y junio de 2009.
Para ver la magnitud de este proceso, podemos mencionar que solo en
la selva norte se habían autorizado veintisiete contratos de exploración,
seis convenios de evaluación técnica y un convenio de hidrocarburos
no convencionales. Todos estos contratos se adjudicaron en condición
de exploración de lotes petroleros con una extensión de 27,6 millones
de hectáreas en la cuenca del Marañón y Santiago. En total, a marzo de
2009, el Estado había dado en concesión 72 850 771 hectáreas a empresas
petroleras y de gas.
Cuadro 3. Hectáreas concesionadas por tipo de contrato.
Tipos de contratos
Número de Superficie
contratos
Hectáreas
Contratos de operación
3
781 307
Contratos de exploración
27
18 535 513
Convenios de evaluación técnica
6
5 633 920
1
2 725 517
Convenio
de
hidrocarburos
no
convencionales
27 676 257
Fuente: PERUPETRO. Mapa del Perú. Lotes de contratos de operaciones petroleras, cuencas
sedimentarias. Fecha: 31 de mayo de 2009. Plano PP-001
Como hemos dicho, el mencionado conjunto de decretos legislativos fue
el catalizador de un descontento larvado desde hacía tiempo, pues las
comunidades de pueblos originarios ya se venían movilizando contra la
presencia de las empresas petroleras en su territorio, aunque lo hacían
de forma aislada, localista. Pero la segunda huelga amazónica del 2009
generó un mayor despliegue de poblaciones urbanas y originarias de las
ciudades y pueblos de la selva, con una contundencia y radicalidad nunca
antes vista.
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
25
6. La viabilidad de la gestión de
la conflictividad social
1. La intención del Gobierno, desde sus inicios, fue el diseño de una
estrategia de prevención de conflictos sociales para resolver, mediante el
diálogo y la negociación, las demandas de la población organizada. Para
tal fin, la Presidencia del Consejo de Ministros constituyó primero una
Unidad de Prevención de Conflictos Sociales, como instancia del Ejecutivo
para liderar la estrategia de prevención y diálogo. Luego, constituyó la
Comisión Multisectorial de Prevención de Conflictos Sociales, que integró
a los representantes de doce ministerios para diseñar la estrategia y
convertirse en la instancia que conduciría el proceso de negociación.
En una primera fase de este proceso de conflictos, la presencia y acción
protagónica del presidente del Consejo de Ministros sirvió para que desde
la PCM se condujeran las negociaciones. Esta entidad ganó así liderazgo
y protagonismo. Se firmaron actas de compromiso, se negoció con la
participación de las organizaciones y los gremios empresariales, durante
el proceso que duró hasta julio de 2009, aun cuando en la práctica culminó
trágicamente un mes antes con los acontecimientos de Bagua. A partir
de entonces, se impuso otra orientación en la gestión de los conflictos
sociales: la PCM dejó de ser la instancia protagónica y se determinó que
los casos de confrontación social sean atendidos específicamente por
los ministerios involucrados en la atención de las demandas. Para ello, se
promulgó el Decreto Supremo n.º 056-2009-PCM, que amplió la cantidad
de ministerios que integran la Comisión y decidió la conformación de
oficinas de prevención de conflictos en cada ministerio.
La mencionada norma, si bien derivó el tratamiento de los conflictos
a cada sector en cuestión, no tuvo, sin embargo, impacto alguno en la
prevención, puesto que la mayor parte de estos enfrentamientos requerían
de soluciones políticas que solo se podrían concretar con la participación
de la Presidencia del Consejo de Ministros.
2. Dada la complejidad de los conflictos sociales y, sobre todo, por los
saldos trágicos luego de un periodo de intensas confrontaciones, lo que
se requiere no es solo la mejora del instrumento de gestión de conflictos
sociales, sino el acuerdo político de los movimientos u organizaciones
partidarias, sociales y empresariales, para construir con el Gobierno
nacional y los Gobiernos regionales un nuevo consenso sobre políticas
fundamentales.
Estos nuevos consensos deben girar en torno de los siguientes ejes:
• La promoción de las inversiones en las industrias extractivas como
actividad estratégica para la generación de ingresos al Estado.
• La definición de los mecanismos para los procesos de consultas
ciudadanas en los espacios regionales y locales, para las autorizaciones de
los proyectos de exploración minera y petrolera.
26
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
• El fortalecimiento de la instancia de coordinación de los Gobiernos
regionales para la resolución de controversias sobre los recursos hídricos,
los proyectos de riego y la autodeterminación de las poblaciones como
forma de resolver las controversias de límites.
3. Siendo la violencia uno de los principales factores de crisis dentro
del proceso de conflictos sociales, se requiere que las organizaciones y
autoridades locales fortalezcan su capacidad de liderar los procesos de
negociación, toda vez que mediante las acciones de violencia se imponen
liderazgos autoritarios que impiden la construcción de acuerdos estables
y se debilitan los liderazgos de las organizaciones naturales y de las
autoridades legítimas.
4. Dado el hecho de que se requiere fortalecer las capacidades de los
técnicos, funcionarios y autoridades en relación con la estrategia que
asuma el Estado para la prevención y gestión de conflictos sociales, la
Presidencia del Consejo de Ministros debe recuperar su rol de conductor
de dicha estrategia. Para ello, es conveniente que el Estado capacite,
con la presencia de expertos nacionales e internacionales, a los equipos
relacionados con estos casos.
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
27
7. Perspectivas de la conflictividad
social en el corto y mediano plazo
CASO 1: Conflicto amazónico, caso de Bagua y el tema de las
concesiones petroleras
TEMAS DE CONFLICTOS
Los acuerdos de las mesas de
trabajo del grupo amazónico no
han sido firmados por AIDESEP.
El conflicto se mantendrá activo
en torno a los siguientes puntos:
 D.L. 1090: Ley Forestal y
de Fauna Silvestre. Si bien
hay consensos en la
propuesta presentada,
AIDESEP puede
desconocerla con el
argumento de exigir la
derogatoria del paquete de
decretos legislativos121.
 La consulta a los pueblos
amazónicos. El Congreso
aprobó una Ley que luego
el Ejecutivo observó. Está
pendiente de discusión en
el Legislativo la
modificación o la
insistencia en la
propuesta. El Congreso
puede aprobar su Ley de
Consulta.
 La oposición a proyectos
de exploración minera y
petrolera y su demanda de
titulación de territorios de
pueblos amazónicos puede
ser un factor de
movilización en los
próximos meses.
 La demanda de protección
de zonas de reservas
naturales puede generar
una presión nacional e
internacional a los
proyectos de inversión.
ZONAS CRÍTICAS
 Provincia de Maynas, distrito
de Putumayo. Oposición de
comunidad de pueblo indigena
Matsés a exploración en lotes
petroleros 135, 137, 142 y 152,
concesionados a Pacific Stratus
Energy Ltd. y Occidental Oil &
and Gas of Perú.
 Provincia de Alto Amazonas,
Morona, Loreto: comunidades y
federaciones de pueblos
originarios se oponen a
empresa Talismán Petrolera del
Perú LLC (lote 64).
 Madre de Dios, Tambopata.
Comunidades de pueblos
originarios se oponen al
proyecto petrolero de Hunt Oil
(lote 76).
 Puno, Cusco y Madre de Dios:
oposición al proyecto de la
central hidroeléctrica de
Inambari
 Provincias de Condorcanqui y
Bagua, en torno al tema de las
indemnizaciones y la libertad
de los pobladores indígenas
detenidos por los sucesos del 5
de junio de 2009.
PROBABLES IMPACTOS
Es poco probable que se reanude
nueva huelga amazónica, aunque es
posible que se activen paros o huelgas
localizadas. El impacto que pueden
tener tales acciones serán:
 La paralización de actividades
económicas en Bagua, Loreto,
Satipo y Madre de Dios.
 Los proyectos de exploración
minera y petrolera pueden
detenerse, caso de las empresas
Pluspetrol y Camisea.
 El corte de suministro de
petróleo y gas puede afectar
seriamente las actividades
productivas y de transporte de
petróleo y gas en la selva norte
y en la zona de Cusco y
Ayacucho.
 La participación de frentes de
defensa y rondas campesinas
con experiencia en
enfrentamientos en bloqueos y
movilizaciones puede dar
mayor radicalidad y violencia a
las protestas de comunidades
de pueblos originarios.
 Debido a la existencia de una
plataforma internacional muy
sensible a los temas
ambientales y de protección de
derechos de los pueblos
originarios, es posible que una
acción mal realizada pueda
generar el desgaste
internacional del nuevo
Gobierno.
21
Los decretos legislativos cuestionados son
el D.L. n.º 994, que promueve la inversión
privada en proyectos de irrigación para la
ampliación de la frontera agrícola; el D.L.
n.º 1064, el cual señala el régimen jurídico
para el aprovechamiento de las tierras de
uso agrario; el D.L. n.º 1079, que establece
medidas que garanticen el patrimonio de
las áreas naturales protegidas; el D.L. n.º
1081, el cual crea el Sistema Nacional de
Recursos Hídricos; el D.L. N.º 1089, que establece el régimen temporal extraordinario
de formalización y titulación de predios
rurales, y el D.L. N.º 1090, el cual aprueba la
Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
28
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
CASO 2: Conflictos con proyectos de inversión minera, petrolera y de
centrales hidroeléctricas
TEMAS DE CONFLICTOS
 Los
proyectos
ZONAS CRÍTICAS
mineros  Proyectos
mineros
PROBABLES IMPACTOS
riesgo:  Los planes de inversión minera
en
disputan derechos de agua
Southern-Toquepala (Moquegua),
para el periodo 2012-2014 y los
con
Tía
(Arequipa),
33
(Apurímac),
pueden
comunidades
de
Cotabambas
agricultores.
Cuestionamiento
Autoridad
María
a
la
Nacional
del
Empresa
Chinalco
(Junín)
y
Majaz (Piura).
proyectos
hidroeléctricos,
generar
conflictos
procesos
sociales
en
de
las
regiones. Actualmente, no hay
Agua, MINEM y MINAM por  Proyectos de exploración minera
capacidad para la generación de
el otorgamiento de derechos
en Cusco y Apurímac en riesgo,
movimientos sociales de carácter
que comprenden reservas
debido a los acuerdos tomados
nacional contra tales proyectos.
de
por autoridades y gremios que
No obstante, los conflictos de
rechazan proyectos mineros.
carácter local y regional pueden
agua:
conflicto
con
comunidades y poblaciones
rurales.
 Proyectos
 Empresas denunciadas por
incumplimiento
de
hidroeléctricos
cuestionados:
Inambari-
generar un clima de inestabilidad
en los espacios regionales.
 Las
Paquitzanango, Chaglla.
zonas
donde
se
están
compromisos de inversión y  Proyecto Majes Siguas II y el
concentrando el mayor número
empleo
enfrentamiento entre las regiones
de conflictos de este tipo es en el
de Arequipa y Cusco por las
sur. A ello se suma el eje Piura-
aguas del río Apurímac y la
Cajamarca,
represa de Angostura.
problemas no resueltos entre las
a
pobladores
locales.
 Conflictos por reubicación
de
pobladores
debido
a
operaciones mineras y de  Proyecto
Minero
Santa
Ana-
centrales hidroeléctricas.
Yunguyo. Frente de Defensa de
 Exigencia de la consulta
los Recursos Naturales de Puno
que
tiene
graves
empresas mineras y las rondas
campesinas.
 El empoderamiento de los líderes
previa y consentida para la
encabeza
este
de los frentes de defensa, como
aprobación de los estudios
proyecto y a las concesiones
interlocutores del conflicto, corre
de impacto ambiental y los
mineras en toda la región.
el
oposición
a
riesgo
permisos de exploración o
autoridades
de ampliación.
elegidas
de
debilitar
a
las
legítimamente
y
generar
mayor
inestabilidad en los Gobiernos
regionales y locales.
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
29
CASO 3: Conflictos de gobernabilidad regional y local
TEMAS DE CONFLICTOS
 La Asamblea de Gobiernos
Regionales del Perú plantea
incrementar competencias en
materia de concesiones y de
recaudación fiscal. Es un
tema controversial que afecta
políticas nacionales y la
disciplina fiscal impuesta por
el Estado.
 En los Gobiernos del interior
del país, existe inestabilidad
política en regiones donde
presidentes no tienen mayoría
en sus consejos. Es probable
que bajo demandas de
transparencia o de ejecución
de proyectos, se escondan
intereses grupales de disputa
del poder local o regional.
 La consolidación de líderes
de frentes de defensa, como
liderazgos alternativos a las
autoridades locales, pone en
riesgo la gobernabilidad
local y regional, puesto que
construyen un contrapeso
político en el conflicto. Su
legitimidad se construye en la
confrontación.
 Se han recrudecido conflictos
por límites y propiedad de
recursos que pueden ser un
factor de inestabilidad
macrorregional.
30
ZONAS CRÍTICAS
 Puno: conflicto abierto entre el
Consejo Regional y el presidente
de dicha región por el tema
minero. Es probable que el tema
de la renuncia del presidente se
convierta en el catalizador de
otros descontentos locales.
 Cajamarca: la oposición a los
proyectos mineros es encabezada
por el Gobierno regional. El punto
crítico del conflicto es la decisión
de las autoridades de la región
para emitir una ordenanza de
aprobación del ordenamiento
territorial que paraliza los
procesos de concesiones mineras y
proyectos de exploración.
 Huancavelica: conflicto al interior
de la región que tiene en el tema
de la construcción de
universidades el motivo de la
polarización interna.
 Cusco: el Gobierno regional
encabeza confrontación contra
proyectos hidroeléctricos (Chaglla
e Inambari). Se ha movilizado
contra el proyecto Majes Siguas II.
 Las zonas de conflictos
interregionales que pueden
activarse en este periodo son
Ayacucho-Ica, ArequipaMoquegua, Tacna-Moquegua,
Puno-Moquegua y PiuraLambayeque (por la disputa de las
aguas del río Huancabamba y los
proyectos de Olmos y del Alto
Piura).
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
PROBABLES IMPACTOS
 No obstante, es probable que este
tema sea una bandera de agitación
y movilización de los frentes de
defensa y movimientos sociales.
 Es probable también que los
conflictos internos de las regiones
terminen por generar un clima de
violencia que afectará las
actividades económicas: turismo y
servicios públicos.
 La presión mediática y de los
parlamentarios regionales, puede
centrar su actuación en el MEF
para exigir transferencia de
recursos.
 La reducción de los ingresos por
canon, sobrecanon y regalías
mineras puede ser un tema de
movilización de los municipios
contra el Gobierno regional, lo
cual generaría un clima de
ingobernabilidad en las regiones.
CASO 4: Demandas laborales de trabajadores privados y servidores
públicos, incluyendo a los de la Policía y las Fuerzas Armadas
TEMAS DE CONFLICTOS
 Las centrales y federaciones
sindicales critican la política
económica. En sus puntos
concretos, está el pedido de
incremento de sueldos,
jubilación, sindicalización,
entre otros.
 Los sindicatos que mayor
conflicto han producido con
altos índices de delincuencia
son los de construcción civil.
Esta peligrosa asociación de
bandas armadas con
sindicatos se ha convertido en
el principal factor de violencia
en el movimiento sindical.
 Las demandas de nivelación
salarial, nombramientos y el
incremento de pagos
previsionales han generado
presión en los Gobiernos
regionales y en los pliegos
presupuestales de instituciones
públicas. Actualmente, hay
incumplimiento de pagos.
Puede que en los primeros
meses de la nueva gestión se
reactiven las presiones de los
servidores públicos, activos y
jubilados.
ZONAS CRÍTICAS
 FENDUP, docentes universitarios
con más de cuatro meses en huelga.
 SUTEP, maestros de las regiones
que se oponen a las pruebas y
oposición a la Carrera Pública
Magisterial.
 SUNAT, MINSA y trabajadores de
otros sectores por nombramientos y
derechos laborales.
 CGTP, Federación Minera y de
Construcción Civil y frentes de
defensa por incremento de
remuneraciones, sindicalización y
jubilación.
PROBABLES IMPACTOS
 Federaciones y sindicatos de los
servidores públicos tienen anuncios
de paros nacionales con la
siguiente plataforma: la
derogatoria de las normas que
regulan el servicio civil122, la
conformación del Consejo Nacional
de los Trabajadores de la
Administración Pública, el
nombramiento de trabajadores y el
incremento de sueldos, salarios y
pensiones de jubilación.
 El 2011, los gremios y federaciones
de los servidores públicos han
realizado huelgas y paros de
carácter nacional. Han manifestado
capacidad de articular acciones
nacionales, aunque sectoriales.
 No hay un cálculo económico de los
costos al Estado de las
paralizaciones de los servidores
públicos. Solo se mide el impacto
en los servicios de turismo,
transporte y los daños a la
propiedad.
22
Los Decretos Legislativos cuestionados son el D.L. 1023, que crea
la Autoridad Nacional de Servicio
Civil; el D.L. 1024, que crea y regula
el cuerpo de gerentes públicos; el
D.L. 1025, que aprueba normas de
capacitación y rendimiento para
el sector público; el D.L. 1026, que
establece el Régimen Especial
Facultativo para los gobiernos
regionales y locales que deseen
implementar procesos de Modernización Institucional Integral, y el
D.L. 1057, que regula el Régimen
Especial de Contratación Administrativa de Servicio (CAS).
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
31
Fuentes consultadas:
- Reportes mensuales de conflictividad. Defensoría del Pueblo. Periodo:
enero 2006-abril 2011. Lima 2011
- El peruano, diario oficial. Ley 28820; Decreto Supremo n.º 001-2010-MINAM;
Decreto Supremo n.º 056-2009-PCM; Resolución Ministerial n.º 304- 2008MEM/DM. Disponibles en http://www.elperuano.pe/Edicion/
- García Pérez, Alan, “El síndrome del perro del hortelano”. El Comercio,
2007. Disponible en http://elcomercio.pe/edicionimpresa/html/2007-1028/el_sindrome_del_perro_del_hort.html
- Perú 21. 17 de enero de 2010. Disponible en http://peru21.pe/
noticia/399485/obras-lima-manos-mafias
- Pretenderis, Yoannis, “Acerca de la banalidad de la violencia”. TOBHMA,
martes, 8 de diciembre de 2009. Disponible en: http://www.tovima.gr/
opinions/article/?aid=303657
- Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Perú. Comunicado
del 14 de enero de 2009. Lima.
- Agencia Nacional de Hidrocarburos, PERUPETRO. Mapa del Perú. Lotes de
contratos de operaciones petroleras, cuencas sedimentarias. Disponible
en
http://www.perupetro.com.pe/wps/wcm/connect/perupetro/site/
InformacionRelevante/MapaLotes/Mapa%20de%20Lotes
- Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes. Disponible en http://www.cdi.gob.mx/transparencia/
convenio169_oit.pdf
32
Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo