Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica

Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina
(AGUEERA) c. Buenos Aires, Provincia de y otro
DICTAMEN DE PROCURADOR GENERAL DE LA NACIóN. - I. A fs. 73/102, la Asociación de
Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina (AGUEERA) promovió acción
contra la Provincia de Buenos Aires y el Ente Provincial Regulador Energético para que se
declare la inconstitucionalidad de los decretosleyes 7290/67 y 9038/78 y del decreto 1160/92
de la mencionada Provincia, por ser violatorios de la Constitución Nacional y del orden
normativo federal derivado de la ley 24.065 [EDLA, 1992-111] y de sus normas reglamentarias
y complementarias.
Dijo hallarse legitimada, a tal efecto, pues representa a los Grandes Usuarios de Energía
Eléctrica (art. 4º de la ley 24.065), en su carácter de asociación civil creada por un acto del
poder público -el decreto 1192/92- que dispuso la constitución de la sociedad Compañía
Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico S.A. (CAMMESA), cuyo Presidente es el
Secretario de Energía Eléctrica.
Señaló que su estatuto -aprobado por el art. 5º del mismo decreto la facultad para proveer a la
defensa de los intereses de sus asociados (art. 3º) y, para ello, los representa ante los
organismos oficiales, públicos o privados, relacionados con el sector eléctrico, en especial, ante
el Despacho Nacional de Cargas y el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (art. 8º, a).
Entre sus funciones, con relación al objeto de esta demanda, está la de promover el desarrollo
y mejoramiento de los servicios de energía eléctrica y obtener la máxima eficiencia de los
mismos con el menor costo tarifario a cargo de los usuarios (art. 3º, d) y tiene una capacidad
jurídica amplia: podrá realizar todos los actos jurídicos y administrativos que sean necesarios
(art. 4º).
Afirmó que todo lo que no exceda de su objeto social le está permitido, de modo tal que dentro
de la vastedad de sus funciones cabría, sin más, considerársela capacitada para promover
acciones judiciales que persigan la invalidación de normas de contenido legislativo que afecten
a los grandes usuarios, violatorias de la Constitución Nacional y del sistema federal que regula
el sistema eléctrico nacional.
Dicha legitimación se halla también prevista por el art. 4º, inc. f) del Estatuto, al reconocerle
capacidad para Estar en juicio como actora o demandada, comprometer en árbitros o
arbitradores, transar, desistir de apelaciones, prorrogar jurisdicciones y renunciar a
prescripciones adquiridas, como en el art. 27, inc. j), que confiere a su Presidente la atribución
de Representar a la Asociación en toda clase de asuntos judiciales en cualquier calidad
procesal.
Pero, por sobre todo, la legitimación para promover esta demanda tiene un sólido respaldo, a
su modo de ver, en el Cap. VIII de la Constitución Nacional, que resguarda los derechos de
consumidores o usuarios de bienes o servicios, para cuya protección las autoridades proveerán
a la constitución de asociaciones de consumidores y usuarios (art. 42), lo que implica que la
Ley Fundamental alienta y propicia la actividad de aquellas asociaciones de usuarios ya
constituidas, como su caso, contemplando, asimismo, la necesaria participación de dichas
asociaciones dentro de los marcos regulatorios de los servicios públicos nacionales (art. 42,
segundo párrafo).
La capacidad procesal para proteger a usuarios y consumidores ante los estrados judiciales
aparece reconocida expresamente por el art. 43, al habilitarlas para promover acción de
amparo contra todo acto u omisión de autoridades públicas que en forma actual o inminente
lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegitimidad manifiesta, derechos y
garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley, extremo que, en virtud de la
naturaleza excepcional del amparo, presupone a fortiore el reconocimiento del derecho a
ejercer cualquier otra clase de acción.
II.- A fs. 199/200, la Provincia de Buenos Aires opuso la excepción de falta de legitimación para
obrar de la actora.
Adujo que los decretosleyes 7290 y 9038 gravan el consumo de energía eléctrica que se
realiza en jurisdicción provincial y, por lo tanto, son los usuarios los sujetos pasivos de la
relación jurídico tributaria cuestionada.
De tal forma, no se configuraría un perjuicio o lesión actual al actor en los términos del art. 322
del cód. procesal civil y comercial, pues la actora no reviste carácter de obligada a efectuar
pago impositivo alguno por la legislación cuestionada y pretende la protección de derechos
inherentes a sus asociados, como personas que ni siquiera fueron individualizadas.
Posteriormente, amplió el fundamento de dicha excepción, mediante la cita del precedente de
V.E. in re C.79. Cámara Argentina de Sociedades de Ahorro Previo c. Chubut, Provincia del
s/inconstitucionalidad, del 15 de octubre de 1991.
Finalmente, sostuvo que las normas impugnadas, debido a su antigua vigencia, fueron
largamente consentidas por los contribuyentes de la jurisdicción local, incluso por los usuarios
asociados a la actora.
III.- Llegan los autos a dictamen de este Ministerio Público exclusivamente con respecto a la
legitimación de la actora (ver. fs. 210 vta.).
IV.- Así planteada la cuestión, corresponde dilucidar, en primer término, si AGUEERA se
encuentra legitimada para accionar en defensa de los intereses de sus asociados.
En este sentido, cabe destacar que, tal como ella sostiene, la Constitución Nacional, en virtud
de la reforma introducida en 1994, contempla nuevos mecanismos tendientes a proteger a
usuarios y consumidores y, para ello, amplió el espectro de los sujetos legitimados para
accionar, que tradicionalmente se limitó a aquellos que fueran titulares de un derecho subjetivo
individual.
Así, el art. 43, segundo párrafo de la Constitución Nacional, establece que podrán interponer la
acción de amparo, contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que
protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de
incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que
propenden a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y
formas de su organización (el subrayado me pertenece).
En el caso de la asociación actora, la misma ha sido creada por el Estado, a través del decreto
1192/92 para representar a los Grandes Usuarios de Energía Eléctrica y contribuir al
cumplimiento de los objetivos de la política energética nacional explicitados en el Marco
Regulatorio estatuido por la ley 24.065.
Precisamente, AGUEERA tiene entre sus fines el de Velar por la libre ejecución y cumplimiento
de los contratos relativos a la actividad de sus asociados, canalizando las denuncias judiciales
y/o administrativas que correspondan por conductas desleales, monopólicas, discriminatorias o
abusivas que se detecten en el mercado mayorista de energía eléctrica (ver art. 2º, inc. b] de su
Estatuto, agregado en copia a fs. 12/26) y que, con relación a esos fines, podrá realizar todos
los actos jurídicos y administrativos que sean necesarios y además:- f) estar en juicio como
actora o demandada (ver art. 4º).
V.- Si bien la previsión del art. 43 de la Constitución Nacional parece limitar la ampliación de la
legitimación para la defensa judicial de los usuarios a la acción de amparo y en el sub lite no se
trata estrictamente de ese remedio, no por ello puede quedar fuera de análisis que la acción
contemplada por el art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial guarda cierta analogía con
aquélla en cuanto está destinada a hacer cesar un estado de incertidumbre sobre una falta de
certeza que pudiera producir un perjuicio o lesión actual al actor y éste no dispusiere de otro
medio legal para ponerle término inmediatamente. Vale decir, que se trata, en ambos casos, de
acciones de procedimiento abreviado tendientes a evitar que se consume la violación de
derechos y garantías constitucionales.
En tales condiciones, no encuentro impedimento para admitir que tengan legitimación activa
para promover la acción aquí deducida, quienes están constitucionalmente habilitadas para
promover la vía excepcional del amparo.
VI.- Por último, creo necesario señalar que, contrariamente a lo sostenido por la excepcionante,
el hecho de no ser la actora quien deba soportar el pago del tributo que reputa inconstitucional,
es insuficiente para descartar la existencia en su contra de un perjuicio o lesión actual en los
términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
Así lo pienso, toda vez que la accionante afirma que está legitimada para accionar en función
de una circunstancia totalmente distinta, cual es el cumplimiento de una de las finalidades para
las que fue creada -según antes se vio y que, en el caso, es la de evitar el perjuicio que la
imposición de un tributo sumamente gravoso y discriminatorio causaría a los grandes usuarios
de energía eléctrica que ella representa, pues, a su juicio, comporta el abuso de una posición
dominante o monopólica, lesiva del espíritu de las normas nacionales que regulan la materia.
Y, en este sentido, es necesario recordar que el Tribunal ha establecido que, siempre que la
petición no tenga un carácter simplemente consultivo, no importa una indagación meramente
especulativa, sino que responda a un caso que busque precaver los efectos de un acto en
ciernes al que se atribuya ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal, constituye una
causa en los términos de la Ley Fundamental (confr. doctrina de Fallos, 310:606, 977 y 2812 y
sus citas).
VII.- Lo hasta aquí expuesto es suficiente, desde mi punto de vista, para concluir que la
Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina (AGUEERA)
se halla legitimada para accionar en el sub lite y, por lo tanto, que corresponde desestimar la
excepción opuesta por la Provincia de Buenos Aires a fs. 199/200. Agosto 29 de 1996. - Angel
Nicolás Agüero Iturbe.
Buenos Aires, abril 22 de 1997. - Autos y Vistos; Considerando: 1º. Que a fs. 73/102 la
Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina (AGUEERA)
inicia demanda contra la Provincia de Buenos Aires y el Ente Provincial Regulador Energético,
a fin de que se declare la inconstitucionalidad de los decretosley 7290/67 y 9038/78 y del
decreto 1160/92 (todos ellos de la citada provincia).
Sostiene que por aplicación de tales normas, los usuarios industriales del ámbito bonaerense
deben abonar gravámenes que ascienden al 18,5% del importe facturado cuando son
abastecidos por un prestador sujeto a la jurisdicción nacional, mientras que se encuentran
eximidos de su pago en el caso de que el prestador esté sometido a la jurisdicción provincial.
Aduce que este sistema impositivo distorsiona el mercado eléctrico nacional y afecta las
normas de la ley 24.065 [EDLA, 1991-111] y del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y
el Crecimiento. Añade que la legislación impugnada vulnera también el orden jerárquico
nacional, las garantías de la igualdad y de la propiedad, y las normas constitucionales sobre
comercio interprovincial (arts. 9º, 10, 11, 14, 16, 31, 42, 75 -inc. 13- y 126 de la Ley
Fundamental).
Funda su legitimación para demandar en las disposiciones del decreto 1192/92, en las normas
de su propio estatuto y en los arts. 42 y 43 de la Constitución Nacional.
2º. Que a fs. 199/201 vta. la Provincia de Buenos Aires se presenta y opone la excepción
previa de falta de legitimación activa.
Dice que la demandante no está obligada a efectuar ningún pago en virtud de la legislación
impositiva que impugna. Añade que, en consecuencia, la asociación no reviste el carácter de
titular de los derechos que intenta proteger, ni invoca poder alguno que le acuerde la facultad
de comparecer en representación de los sujetos legitimados, por lo que considera que la
demanda debe rechazarse sin más trámite. Cita jurisprudencia en apoyo de su postura.
Corrido el pertinente traslado, la actora contesta la excepción por los fundamentos que expone
a fs. 204/210.
3º. Que el art. 43 de la Constitución Nacional (texto según la reforma de 1994), faculta para
interponer acción de amparo contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los
derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a
los derechos de incidencia colectiva en general a -entre otros las asociaciones que propendan
a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su
organización.
4º. Que la demandante se encuentra entre esas asociaciones, pues ha sido creada por el
decreto 1192/92 con la finalidad de proveer a la defensa de los intereses de sus asociados, que
son precisamente los grandes usuarios de electricidad (conf. art. 3º del estatuto aprobado por
el art. 5º del mencionado decreto).
5º. Que, tal como lo señala el señor Procurador General en su dictamen de fs. 223/227, la
circunstancia de que la actora haya demandado por la vía prevista en el art. 322 del cód.
procesal civil y comercial de la Nación no constituye un óbice para la aplicación de este
precepto, en virtud de la analogía existente entre esa acción y la de amparo.
Tal analogía ha sido advertida por esta Corte al señalar que el pedido de declaración de
inconstitucionalidad de una norma importa el ejercicio de una acción directa de
inconstitucionalidad, de aquellas que explícitamente ha admitido como medio idóneo -ya sea
bajo la forma del amparo, la acción de mera certeza o el juicio sumario en materia
constitucional para prevenir o impedir las lesiones de derechos de base constitucional (Fallos,
310:2342 y su cita; sentencia del 6 de octubre de 1994 en la causa R.55.XXIX Ravaglia y otros
c. Provincia de Santa Fe s/amparo [ED, 160-143]).
La similitud entre ambas acciones también se desprende de la doctrina de diversos
precedentes en los cuales se consideró evidente que la acción declarativa, al igual que el
amparo, tiene una finalidad preventiva y no requiere la existencia de daño consumado en
resguardo de los derechos (Fallos, 307:1379, consid. 7º del voto de la mayoría y del voto
concurrente del juez Petracchi).
6º. Que, en razón de las circunstancias fácticas y jurídicas expuestas en los considerandos
anteriores, no resulta aplicable al sub examine la doctrina de los precedentes que cita la
excepcionante.
Por ello, se rechaza la excepción de falta de legitimación deducida por la demandada. Con
costas (arts. 68 y 69 del código citado). Notifíquese. - Julio S. Nazareno. - Augusto César
Belluscio. - Antonio Boggiano. - Enrique S. Petracchi. - Gustavo A. Bossert. - Guillermo A. F.
López. - Adolfo Roberto Vázquez.