Política digital La banda ancha posible

Política digital
Innovación gubernamental
www.politicadigital.com.mx
Una publicación de
nexos
La banda ancha
posible en México
Municipios
•Ranking de portales .gob
•Servicios de impacto ciudadano
TIC y política pública
¿Cómo alinearlas?
Interoperabilidad
El modelo mexicano
Experiencias
ISSN 1665-1669
Número 60 • febrero / marzo 2011 $50.00
Seguridad pública
La información
que necesitamos
Protección
de datos
personales
20 marzo 2011
Evaluación de
desempeño
Redes Estatales
de Educación,
Salud y Gobierno
Habilidades
Digitales
para Todos
Satélites
mexicanos
> Contenido
Bandeja de entrada
5 Editorial
6 Gobierno digital en el mundo
8 Gobierno digital en México
48Reseña
Tema central
10 Los grandes proyectos gubernamentales de conectividad
Mariano Garza-Cantú
10 Las Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno
(MGC)
14 HDT, para conectar las redes estatales
(MGC)
16 México y sus satélites
(MGC)
18 ¿Existe un modelo en México para el desarrollo
de la banda ancha?
Angelina Mejía
21 Telecomunicaciones: un futuro en pocas manos
Gobierno abierto
23 Dos mapas interactivos y un “compañero de viaje”
Paula Sepúlveda Kischinevzky
Seguridad pública
24Transparencia: fórmula básica para combatir el crimen
Eduardo Guerrero Gutiérrez
26 Pistas para entender el fenómeno delictivo
Edna Jaime
Análisis y opinión
30Cómo alinear las TIC a las políticas públicas
Héctor Obregón
32Trascendencia internacional de la protección de datos
Lina Ornelas Núñez
Gobierno federal
35Hacia la construcción de un Esquema Nacional
de Interoperabilidad
Javier Pérez Mazatán
37La evaluación del desempeño en cifras
Javier González Gómez
Gobierno estatal
40En Querétaro, PGJ y Tribunal Superior de Justicia
se complementan vía web
José Luis Becerra Pozas
Gobierno municipal
42Servicios municipales de impacto ciudadano
Luis F. Luna Reyes, J. Ramón Gil García y José A. Celorio Mansi
44Ranking de portales de Gobierno Electrónico Municipal:
la medición 2010
Rodrigo Sandoval Almazán y Jeanett Mendoza Colín
4 < Política digital
Política digital
Una publicación de
nexos
> Editorial
Año 10 • Número 60 • FEBRERO / MARZO 2011
La aspiración gubernamental que hace falta
nDirector general
Andrés Hofmann
[email protected]
nEditor
José Luis Becerra Pozas
[email protected]
nInvestigación y redacción
Mariano Garza-Cantú Chávez
[email protected]
nInternet
Paula Sepúlveda Kischinevzky
[email protected]
nDirectora comercial y
Susana Espinosa Cruz
de mercadotecnia
[email protected]
nVentas de publicidad
Carmen Fernández Corro
[email protected]
Morayma Alvarado Alfonso
[email protected]
Ángeles Nava
[email protected]
nSuscripciones y Distribución
Lourdes Maldonado Nava
[email protected]
nAsistente del director
Mónica Barrón
general
[email protected]
nDiseño
Angélica Musalem Achcar
nIlustraciones
Estudio la fe ciega
nDirector de Administración
Bernardo Ortigoza Díaz
nProducción
Leonel Trejo
E
l acceso universal a la banda ancha en México es, por ahora, inalcanzable. Nada concreto
están haciendo el gobierno y los privados para lograr este anhelado objetivo.
Los proveedores se la ofrecen a segmentos socioeconómicos que pueden pagar por ella,
sin que el Estado, a la hora de asignarles el espectro, les exija cobertura en zonas deprimidas;
y el gobierno federal ni siquiera se ha planteado imaginar una meta de este tipo: no está en
su radar.
El resultado es que la oferta se encuentra deprimida –y atrapada por la política y los medios
de comunicación– y la demanda se abandona al libre juego del mercado.
Mientras tanto, el Estado hace lo que medio se puede hacer, y ese es el tema central de
la edición que nuestros lectores tienen en sus manos.
La Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la Subsecretaría de Educación Básica
están haciendo el esfuerzo más importante que se haya hecho hasta ahora en México por
ofrecer banda ancha, a través de los programas Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno, y Habilidades Digitales para Todos, respectivamente. Una tercera zona de esfuerzos
es el programa satelital.
Si estas iniciativas resultan exitosas, cosa que esta publicación espera, decenas de miles
de aulas de educación básica tendrán su banda ancha, lo mismo que los centros de salud y las
oficinas gubernamentales en los tres niveles de gobierno. Respecto a los satélites mexicanos,
cuya vida útil está por extinguirse, serán reemplazados por unos nuevos. El sector privado
también hace importantes esfuerzos por mejorar la cobertura y calidad de sus servicios, pero
bajo el esquema el que paga accede.
Todo esto es insuficiente.
Y lo es por una sencilla razón: el Estado no aspira conectar con banda ancha a todos los
mexicanos.
Seguridad pública y la función informática
nConsejo Editorial
Alejandro Barros, Rodrigo Gallegos Toussaint,
Rafael Martínez Puón, Mauricio Merino Huerta,
Lina Ornelas Núñez, Alejandro Pisanty
Baruch, Rodrigo Sandoval Almazán
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Ilus­tra­das. Ti­ro: 30,000 ejem­pla­res. Edi­tor res­pon­sa­ble
An­drés Hof­mann. Tí­tu­lo re­gis­tra­do en el Ins­ti­tu­to Na­cio­nal
del De­re­cho de Au­tor, cer­ti­fi­ca­do 04-2001-103017153700102. Re­gis­tro en la Di­rec­ción Ge­ne­ral de Co­rreos PP090883. Cer­ti­fi­ca­do de li­ci­tud de tí­tu­lo nú­me­ro 11819 del 11
de di­ciem­bre de 2001. Cer­ti­fi­ca­do de li­ci­tud de con­te­ni­do
nú­me­ro 8422 del 11 de di­ciem­bre de 2001.
Las TIC no hacen más que gestionar, almacenar y transportar información. Por eso, aunque
no se note, el tema que compendia esta revista es la información. Por otra parte, la preocupación central del país en nuestro días es la seguridad pública. Por eso quisimos indagar en
torno a los lugares donde habita la información sobre seguridad ciudadana. Hay poca, está
dispersa, pero existe. En esta edición, la directora de México Evalúa nos entrega “pistas”
para identificar las principales fuentes de información sobre este candente asunto, y Eduardo
Guerrero nos muestra, con inmensa nitidez, el valor que representa transparentar y georreferenciar información sobre delitos para proteger a la ciudadanía.
Finalmente quisiera destacar un par de textos relacionados con las TIC en el ámbito
gubernamental. Uno se refiere a la desalineación de las tecnologías respecto a las políticas
públicas, y cómo remediarlo; el otro trata del modelo de interoperabilidad que el gobierno
federal implementará en los próximos meses.
Ambos textos abordan la necesidad –imperiosa– de valorar la función informática dentro
de las instituciones públicas. También aportan ideas para romper, de una vez por todas, con
ese lastre de los silos informáticos, las arquitecturas verticales y la incapacidad que tienen
las dependencias gubernamentales para compartir información.n
Andrés Hofmann
edición sesenta > 5
> Gobierno
digital en el mundo
Bélgica
Combaten pobreza con videojuego
Escocia
Se preparan ante inundaciones
El gobierno belga busca sensibilizar
a las nuevas generaciones sobre el
problema de la pobreza y la exclusión
social a través de un juego de video
llamado “La pobreza no es un juego”,
en el que el participante elige entre
ser un joven de 18 años con el deseo
de independizarse de sus padres o una
adolescente marginada.
El juego, disponible en tres idiomas
y que ya se utiliza en mil 500 escuelas
secundarias, confronta a los jóvenes
de segundo y tercer grado con falsas
expectativas y escenarios que podrían
llevarlos a caer en el peligroso círculo
de pobreza. Se espera que pronto sea
introducido en Portugal, Alemania y el
Reino Unido.
La Agencia de Protección Ambiental
Escocesa trabaja en un nuevo sistema
para alertar por teléfono o mensajes de
texto a las personas que se registren en
caso de inundaciones. Antes se hacían
alertas, pero sólo para la policía y a
través de un proceso manual.
La agencia gubernamental también
desarrolla un sistema de respuesta
interactiva por reconocimiento de voz.
Brasil
Acuerdo para ser una ciudad “más
inteligente”
El ayuntamiento de Río de Janeiro
firmó un acuerdo con IBM para
construir un centro de administración
de información pública. El Centro
interconectará toda la información
de organismos públicos municipales
para mejorar la seguridad y capacidad
de respuesta de la ciudad en relación
con diversos tipos de incidentes, como
inundaciones y deslizamientos de
terrenos. Aunque la iniciativa se enfoca a
prevenir inundaciones, también puede
atender otro tipo de emergencias.
Como parte del acuerdo, se
desarrollará el sistema Predicción
Meteorológica de Alta Resolución
(PMAR), que permite predecir fuertes
lluvias con 48 horas de anticipación.
www.ibm.com/smartercities
6 < Política digital
http://bit.ly/eHhRGv
Estados Unidos
Vigilan neutralidad de la red
La Comisión Federal de
Comunicaciones (FCC) aprobó
nuevas normas para impedir que
los proveedores de Internet de alta
velocidad como Comcast y Verizon
Communications bloqueen tráfico
lícito en la red. La FCC también ha
reconocido la necesidad de gestionar
los problemas de tráfico en las redes
y hasta los precios supeditados a la
utilización de Internet.
La normativa –que sería más
relajada para Internet inalámbrico–
podría ayudar a las compañías de
cable a competir con los planes de
Microsoft, Google y Amazon de enviar
contenidos de video a través de las
mismas líneas que esas compañías
de cable llevan a los hogares de sus
clientes.
Cobrar más a los consumidores por
manejar datos de manera intensiva,
como ocurre al descargar videos,
podría dar un giro en las finanzas de
la televisión a través de Internet, en
favor de la televisión por cable. La FCC
dijo que supervisaría los precios para
evitar abusos.
Nueva ley para usar Wi-Fi en
edificios públicos
Los senadores estadunidenses Mark
Warner, del Partido Demócrata,
y Olympia Snowe, del Partido
Republicano, presentaron una
ley que requeriría que todos los
edificios federales instalen bases
de conectividad inalámbrica para
que los servidores públicos que
tengan teléfonos inteligentes puedan
conectarse mediante la tecnología
Wi-Fi.
De acuerdo con la Federal WiNet Act, cada vez hay más teléfonos
inteligentes funcionando dentro
de edificios públicos; con esta ley
se reduciría el tráfico de las redes
comerciales. Según los legisladores
Warner y Snowe, un 60% del uso de
Internet móvil se realiza en las oficinas
gubernamentales.
Esta nueva ley estadunidense puede
consultarse en: http://bit.ly/giqMUr
Inglaterra
Autoridades locales se unen
por la nube
Un grupo de gobiernos locales del
suroeste de Londres –Merton, Kingston
upon Thames, Sutton, Richmond
y Wandsworth– se han unido para
conformar una nube compartida de
servicios de cómputo o cloud computing.
Merton y Sutton ya tienen una
nube privada, pero creen que una
nube comunitaria puede generar
más ahorros y soportar servicios
compartidos. El modelo no es sencillo
porque cada ayuntamiento tiene
acuerdos con diferentes proveedores,
los cuales terminan en periodos
distintos. También hay diversos
> Gobierno
digital en el mundo
criterios sobre cómo utilizar los
servicios.
Internacional
La OTAN, lista para enfrentar una
ciberguerra
La Organización del Tratado del
Atlántico Norte (OTAN) quiere
estar preparada ante una posible
“guerra cibernética”. Es por ello que
el Secretario General del organismo,
Anders Fogh Rasmussen, propuso una
reforma a la política de defensa para
incluir los ataques en la red como una
agresión que detonaría el mecanismo
de respuesta colectiva.
Bajo este precepto se incluiría la
amenaza cibernética en el artículo
5 del Tratado del Atlántico Norte, el
cual establece que la agresión contra
un miembro es considerada un ataque
contra toda la Alianza y por lo tanto se
pone a disposición todo el arsenal del
grupo. www.nato.int
Piden a la CEPAL observatorio de
banda ancha
Durante la Tercera Conferencia
Ministerial sobre la Sociedad de la
Información de América Latina y el
Caribe, realizada en Lima, Perú,
representantes de los gobiernos de
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y
Uruguay solicitaron que la Comisión
Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL) constituya un
observatorio para que los tomadores
de decisiones de los países desarrollen
políticas públicas que reduzcan los
costos de la banda ancha.
Esto, señalaron, es indispensable
porque el informe Las TIC para el
crecimiento y la igualdad: renovando
las estrategias de la sociedad de la
información, publicado por la propia
CEPAL, indica que el cierre de las
brechas entre América Latina y las
naciones desarrolladas en el uso de
las tecnologías de la información y
de las comunicaciones (TIC) resulta
fundamental para impulsar un
desarrollo con crecimiento económico,
inclusión social y sostenibilidad
ambiental. http://bit.ly/hEPcVR
El acceso a la Sociedad de la
Información, ¿derecho universal?
En la misma reunión se acordó
realizar un plan regional para
que el acceso a la sociedad de la
información y del conocimiento sea un
derecho universal, que promueva la
integración entre los países y articule
las metas globales con las necesidades
y prioridades de la región. El plan,
denominado eLAC2015, fue aprobado
por los delegados asistentes mediante
la adopción de la Declaración de Lima.
del viejo continente. Construido en
el Reino Unido, el artefacto brindará
conexiones de 2 a 10 Mbps con
un costo de 25 euros al mes a los
habitantes de Reino Unido, Irlanda,
España, Portugal, Italia, Grecia,
Alemania, Austria, Suiza, Polonia,
República Checa, Hungría, Macedonia,
Rumania, Serbia, Eslovenia,
Eslovaquia, Albania, Bulgaria,
Montenegro, Kosovo, Bosnia, Croacia
y Francia.
Además de brindar banda
ancha a bajo costo a las zonas
rurales europeas, se espera que
el Hylas-1 ofrezca servicios de
telecomunicaciones como emisión y
distribución de TV de alta definición
y redes de terminales telefónicas,
aunque no son su finalidad principal.
www.eclac.cl/elac2015/
Jóvenes, interesados en pagos
móviles
El teléfono móvil como cartera: interés de
la nueva generación de consumidores es
un estudio realizado por el Laboratorio
Juvenil Global de Alcatel-Lucent. El
81% de los encuestados manifestó
un alto interés en los servicios de
un teléfono móvil como monedero
electrónico, y 89% dijo estar dispuesto a
pagar una cuota mensual por el mismo.
Los jóvenes entrevistados para este
estudio radican en 10 países: España,
Brasil, Francia, Estados Unidos, Reino
Unido, China, México, Alemania, Italia
y Japón. La mayoría de los encuestados
aseguró que ya utilizan su teléfono
móvil para hacer pequeños pagos
como la adquisición de tonos.
http://bit.ly/f5vHtR.
Unión Europea
Nuevo satélite incrementa oferta de
banda ancha
La Unión Europea lanzó Hylas-1,
un satélite que proveerá servicios de
banda ancha a zonas rurales remotas
Surgen “imitadores” de Wikileaks
El escándalo de Wikileaks ayudó a
impulsar la creación de sitios similares,
como es el caso de Brusselsleaks.
com, que cuenta con el apoyo de
Organizaciones No Gubernamentales
(ONG), medios de comunicación y ex
funcionarios de la Unión Europea.
Su nombre hace alusión a Bruselas,
Bélgica, la ciudad sede de la Comisión
Europea, el Parlamento Europeo, el
Consejo Europeo y el Consejo de la
Unión Europea.
El objetivo de este portal es
revelar documentos confidenciales
relacionados con el bloque de
gobiernos de esta región, pero a
través de medios de comunicación
seleccionados que decidirán si los
publican o no.
Otro sitio es OpenLeaks (www.
openleaks.org), que fue desarrollado por
el confundador de Wikileaks, Daniel
Domischeit-Berg, aunque al cierre de
esta edición todavía no operaba.
Un ejemplo más es www.balkanleaks.
eu, un portal búlgaro con servidores
en Canadá que se centra en denunciar
la corrupción que existe entre los altos
niveles del gobierno. n
edición sesenta > 7
> Gobierno
digital en
México
Guía para mejorar calidad regulatoria
en estados y municipios
La Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE) presentó la
Guía para mejorar la calidad regulatoria de
trámites estatales y municipales e impulsar la
competitividad de México.
El objetivo de este documento es proporcionar un manual a servidores públicos
estatales y municipales con una lista de 24
acciones de alto impacto que pueden ser
implementadas en el corto plazo.
De acuerdo con el estudio, mediante la
aplicación de estas medidas se pueden mejorar los procesos de trámites para la apertura
de una empresa, el permiso de construcción, el registro de propiedad, la licitación,
el acceso a la información, la transparencia
regulatoria y la eficiencia para la gestión de
los trámites.
Con esta nueva herramienta se busca
contar con procesos más simples, eficientes
y reducir las cargas administrativas para los
ciudadanos y mejorar la calidad regulatoria
y la competitividad de los gobiernos estatales y locales en México.
Quiere Senado mayor inversión
extranjera en telecom
establecer Centros Comunitarios Digitales
(CCDs). Pero en vez de centrarse en zonas
rurales, la nueva iniciativa se enfoca en zonas urbanas marginadas. En Ciudad Juárez
se inauguraron 11 Centros Comunitarios
Digitales y en una segunda fase se activarán
20 puntos de acceso digital más.
Capacitarán a campesinos en TIC
Como parte de Vasconcelos 2.0, la SCT
firmó un convenio de colaboración con la
Unión Nacional Integradora de Organizaciones Solidarias y Economía Social (UNIMOSS), organismo integrado por núcleos de
productores del sector rural, para capacitar
a sus integrantes en el uso de tecnologías de
la información y comunicaciones (TICs).
La idea es convertirlos en promotores de los
Centros Comunitarios Digitales (CCD) que
administra la SCT en sus lugares de origen.
e-México se va a las nubes
La Comisión de Comunicaciones y Transportes del Senado de la República presentó
un proyecto de dictamen para modificar la
ley y permitir la inversión extranjera en el
mercado de telefonía fija y servicios de Internet de banda ancha.
El único candado sería que los países
de origen sean recíprocos y otorguen facilidades a los inversionistas mexicanos en
su mercado de telecomunicaciones. El proyecto de dictamen establece que si existiera
inversión extranjera por encima del 49%, se
adquirirían compromisos de inversión de
cobertura social e infraestructura física.
Fue presentada la nueva plataforma e-México, que tiene como novedad una nube privada por medio de la cual se entregarán contenidos educativos a estudiantes. También
se brindará acceso a trámites y servicios, e
información gubernamental.
El objetivo es que, por este medio, cada
ciudadano tenga su propio sitio web .mx y acceda a los servicios de manera personalizada.
Para aprovechar la nube, cada unidad
gubernamental municipal, estatal o federal
deberá definir cuál es su portafolio de servicios para luego ser digitalizado y provisto
desde la nube.
En operación, la campaña
Vasconcelos 2.0
Crece 25% el comercio electrónico
en México
En Ciudad Juárez, Chihuahua, la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes (SCT)
dio el banderazo inicial a la campaña Vasconcelos 2.0, que pretende elevar el nivel de
adopción tecnológica en México y acortar
la brecha digital.
El proyecto forma parte de la Agenda Digital del Sistema Nacional e-México
y es similar a los anteriores esfuerzos por
El Estudio AMIPCI de Comercio Electrónico
2010, presentado por la Asociación Mexicana de Internet (AMIPCI) y Visa, reportó que
las ventas totales del comercio electrónico al
consumidor en 2009 alcanzaron 24 mil 545 millones de pesos en el 2009; esta cifra representa
un incremento del 25% con respecto a 2008.
Entre los proveedores que ofrecen ambas
alternativas de venta, el comercio electró-
8 < Política digital
nico ganó participación versus el negocio
tradicional, con una distribución del 12%
y 88%, respectivamente.
En lo que se refiere al segmento de consumo, la categoría de cómputo representa el mayor volumen de ventas (21%), seguida por celulares (11%), electrónica (6%), ropa y accesorios
(6%) y consolas y videojuegos (5%). Sobre la
forma de pago al realizar comercio electrónico, los depósitos o transferencias mostraron un
incremento del 8% al 15% frente a la tarjeta de
crédito que disminuyó del 74% al 66%.
El estudio se encuentra disponible en:
www.amipci.org.mx
Y hacen campaña para incentivar
adopción de Internet
La AMIPCI, en conjunto con PriceTravel,
Canalmail-HOTWords, Ibope y Visa, presentó la campaña multimedia YoInternet,
que busca incentivar a los no usuarios de la
Red a adoptar este canal en sus actividades
cotidianas, ya sea laborales, empresariales
o personales.
www.yointernet.mx
Busca Senado impulsar ciencia
y tecnología
La Comisión de Ciencia y Tecnología del
Senado de la República presentó una iniciativa que busca que el desarrollo científico y
tecnológico sea prioritario en el desarrollo
del país. Con este objetivo se busca reformar
el Artículo 25 Constitucional, que obligaría
a que los gobiernos consideren estos dos
aspectos al mismo nivel que el combate a la
pobreza, el crecimiento económico, la protección y seguridad de los mexicanos.
Por tratarse de una modificación constitucional, la iniciativa debe ser aprobada por
al menos 17 congresos estatales.
Cooperan contra la piratería
La Secretaría de Economía (SE), la Procuraduría General de la República (PGR), la Policía Federal (PF), el Instituto Mexicano de
la Propiedad Industrial (IMPI) y la Business
Software Alliance (BSA) México se reunie-
> Gobierno
digital en
México
ron para crear un Programa de Trabajo de
Cooperación para la Innovación de las Tecnologías de la Información, que busca fortalecer
las actividades de protección y respeto de los
derechos de la propiedad intelectual.
Entre las acciones previstas está fortalecer el campo de la investigación y la
información sobre la comisión de delitos
en contra de la propiedad intelectual en la
industria de las tecnologías de la información y comunicaciones (TIC), además de
compartir experiencias y estrategias contra
la piratería. A la iniciativa se han adherido
otras organizaciones relacionadas con las
TIC, como AMIPCI, AMITI, CANIETI y
ANADIC, entre otras.
Coyoacán conectado
Los principales parques y jardines públicos
de la Delegación Coyoacán, en el Distrito
Federal, cuentan ya con Internet inalámbrico gratuito para sus visitantes. Los jardines
Hidalgo y Centenario, en el centro delegacional; el Parque Huayamilpas, el Foro Cultural Coyoacanense y la Alameda del Sur son
los espacios que ofrecen este servicio. Según
el delegado de Coyoacán esto lo convierte
en una de las zonas con mayor cobertura de
Internet gratuito del país, en parte porque
la Universidad Autónoma de México se encuentra en la misma demarcación.
¿Cuáles son los mejores lugares
para trabajar en gobierno?
Por primera vez, el Great Place to Work
Institute elaboró el ranking de Las Mejores Instituciones de Gobierno para trabajar
en México. La evaluación fue avalada por
el Instituto Mexicano de Normalización y
Certificación y considera el desarrollo, imparcialidad, reconocimiento, equilibrio y
valores que se le brindan a sus empleados.
Los ocho mejores sitios para laborar en el
sector público fueron los siguientes: 1. Fideicomisos Instituidos en Relación con la
Agricultura (FIRA), una dependencia del
Banco de México; 2. Comisión Federal de
Electricidad (CFE), División Centro Occidente; 3. Nacional Financiera (Nafinsa);
4. Secretaría de Desarrollo Económico del
Gobierno de Nuevo León; 5. Comisión Federal de Electricidad, División Centro Sur;
6. ProMéxico, Secretaría de Economía; 7.
Instituto FONACOT; 8. Secretaría de Desarrollo Social, Delegación Chihuahua.
Telmex abre biblioteca digital
En el centro histórico de la ciudad de México abrió sus puertas la Biblioteca Digital
Bicentenario Telmex Hub (www.telmexhub.mx), que está equipada con Internet
a una velocidad de 10Gbps, 150 laptops,
40 iPads, 12 Mac con software gráfico y
espacio para videojuegos.
El uso de los dispositivos es gratuito y
está abierto para todo público mayor de
edad. Los más pequeños podrán hacerlo si
van acompañados de un adulto la primera
vez. Todos los días hay sesiones de trabajo
en colaboración, foros, conferencias, talleres, cursos, encuentros de comunidades,
gaming y lanzamiento de productos.
Presenta primeros resultados
de Bachetel
En menos de dos meses, el número de atención ciudadana 072 del Gobierno del Distrito Federal ha dado entrada a siete mil 600
denuncias, el 80% de las cuales corresponden a problemas que les toca atender a las
delegaciones y sólo el 20% son peticiones
que dependen del gobierno central.
Este número fue creado para recibir
reportes por baches, luminarias apagadas,
tiraderos clandestinos, infraestructura dañada, fugas de agua y solicitar podas de árboles y áreas verdes.
De las siete mil 600 denuncias que ha
levantado Bachetel, dos mil se refieren a
problemas con luminarias, porque faltan o
porque no funcionan, tanto en vialidades
primarias como en secundarias.
México: caro para comprar tecnología
La octava edición del Informe de Brecha Digital, realizado por Marco Marketing Consultants, ubicó a México como el segundo
país menos accesible de América Latina para
obtener tecnología, al requerir 8.06 salarios
para tener un hogar digital. El país donde la
canasta tecnológica tiene el costo más módico es Chile, al requerir únicamente 5.32 salarios; en segundo sitio se ubicó Colombia,
con 7.05, seguido por Brasil, con 7.95 pagos.
Argentina es el más caro, con 13.36 sueldos.
Casi 33 millones de internautas
en México
Según la Encuesta en Hogares sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologías de
la Información, realizada por el Institu-
to Nacional de Estadística y Geografía
(INEGI), en México hay 32.8 millones
de personas con acceso a Internet, un
aumento de 20.6% en comparación con
2009, cuando se registraron 27.2 millones de usuarios.
El Distrito Federal, Nuevo León, Sonora y Baja California son las entidades
más avanzadas al tener una computadora
en 43.4% de los hogares, mientras que en
Chiapas, Guerrero y Oaxaca, sólo el 14%
tienen una PC en casa. Un total de 6.3
millones de hogares tienen conexión a Internet, que representa el 22.2% del total
de los hogares mexicanos.
Lanzará México tres satélites
La Secretaría de Comunicaciones y Transportes anunció que pondrá en órbita tres
satélites que serán fabricados por Boeing
Defense con un costo de 12 mil 907 millones de pesos.
El primer satélite se pondrá en órbita
entre octubre y noviembre de 2012 y dará
servicio de comunicación fija. El segundo artefacto irá al espacio en el cuarto
trimestre de 2013 y estará dedicado a las
comunicaciones móviles. El tercer satélite
será lanzado en el tercer trimestre de 2014
y también brindará servicios móviles.
Que los municipios den servicio
de Internet, propone diputado
El diputado Rodrigo Pérez Alonso, del
Partido Verde Ecologista de México,
presentó en la Cámara de Diputados una
iniciativa para reformar la Constitución
y agregar a Internet en el catálogo de
servicios que los municipios proveen a la
ciudadanía. De aprobarse la reforma a los
artículos 115 y 122 constitucionales, los
municipios deberán proveer de conectividad a la población en lugares públicos, así
como lo hacen con el alumbrado público,
el agua potable, seguridad pública, drenaje y alcantarillado, recolección periódica
de basura y mantenimiento a parques y
jardines, entre otros.
Para financiar el proyecto en cada
municipio podrían admitirse patrocinios
otorgados por las empresas prestadoras
del servicio o serían canalizados recursos provenientes de programas federales
destinados a la educación y al desarrollo
tecnológico. n
edición sesenta > 9
> Tema
central
Los grandes proyectos
gubernamentales
de conectividad
Por Mariano Garza-Cantú
Introducción
Ante la inexistencia de un proyecto gubernamental que aspire a conectar
con banda ancha a todos los mexicanos, buenas son las iniciativas parciales
que ha emprendido el gobierno federal. En este texto se destacarán tres:
Las Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno, que lidera la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes (SCT); el programa Habilidades Digitales
para Todos, a cargo de la Secretaría de Eduacación Pública; y el programa
satelital, que también coordina la SCT. Estos esfuerzos contribuirán,
sin duda, a incrementar los niveles de penetración y uso de Internet.
Sigue un reportaje que busca identificar las trabas para el desarrollo
de la banda ancha en México, y cerramos este tema central con una
selección de opiniones de académicos, analistas, funcionarios públicos
y empresarios de telecomunicaciones que fueron publicadas en la revista
Nexos en enero de este año.
Las Redes Estatales de Educación,
Salud y Gobierno
La SCT está obligada a coordinar gran cantidad –y variedad– de instituciones
para que las redes estatales puedan funcionar.
El reto es inmenso, pero ya empiezan mostrarse los primeros resultados
L
a Plataforma e-México llevó conectividad satelital a lugares marginados de México bajo el
entendido de que la iniciativa privada, de la mano
del mercado, se encargarían de cubrir al resto del
país con banda ancha.
El proyecto e-México estaba basado en la creación de Centros Comunitarios Digitales (CCD), una
suerte de cibercafés que serían administrados por
una combinación de entidades federales y estatales.
Su apuesta fue instalar 10 mil CDD, pero la administración federal siguiente se hizo cargo de unos ocho
mil. El resultado neto de este programa es, todavía,
una asignación pendiente, lo que ha dado lugar a
diversas interpretaciones respecto a su efectividad.
10 < Política digital
> Tema
central
En diciembre de 2006, el nuevo gobierno no
desechó el camino andado, pero tampoco buscó
mejorarlo, puesto que centró sus baterías en la
creación de un proyecto distinto, más restringido
tal vez en términos de su aspiración de cobertura,
pero igualmente trascendental. Aquel, el e-México original, aspiraba ofrecer acceso a Internet a
toda la población impedida de hacerlo por la vía
del mercado. El nuevo proyecto, en cambio, aspira
centralmente a conectar todas las aulas de la educación pública, todos los centros de salud y todas
las oficinas gubernamentales de los tres niveles de
gobierno, sin abandonar el modelo de los CCD.
El nuevo modelo se basa en un proyecto del estado de California, Estados Unidos, por medio del cual
se conectaron todas las escuelas de la entidad a una
red de banda ancha (ver recuadro “CUDI: clave para
la Plataforma e-México”, en esta misma sección).
Así surgió el proyecto Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno (REESG), que consiste en
crear 32 redes estatales de banda ancha para conectar escuelas, centros de salud y oficinas gubernamentales por medio de tecnología Wimax1.
Inicialmente se contempló que la troncal o backbone de estas redes estatales fuera la red de la Corporación Universitaria para el Desarrollo de Internet
(CUDI), que conecta a las principales universidades
del país. Sin embargo, esa infraestructura resultó
insuficiente para la demanda que se preveía. Esto
obligó a buscar un acuerdo con la Comisión Federal
de Electricidad (CFE) para que aportara el backbone
de la red, al que se habría de sumar la de la CUDI. El
proyecto no tuvo avances palpables durante varios
meses debido a que el acuerdo con CFE tomó más
tiempo del esperado –se concretó en diciembre de
2009 – y porque no fue fácil echar a caminar 32
proyectos estatales que necesitan estar suficientemente articulados con la iniciativa federal, CUDI, la
industria TIC, y al menos tres secretarías federales:
Comunicaciones y Transportes, Educación y Salud.
Fue hasta finales del año 2010, cuando se empezaron a dar los primeros resultados.
La estrategia actual descansa en la oficina Coordinación de la Sociedad de la Información y el
Conocimiento (CSIC), de la SCT, y consta de tres
aspectos: Generación de conectividad, creación de
contenidos y la inclusión digital, que consiste en
capacitar a las personas en el uso de TI. De acuerdo con Eloisa Talavera, titular de la CSIC, estos
tres puntos son igualmente importantes y deben
atenderse de forma paralela. Nos centraremos en
el primero: la conectividad.
Para más información sobre este concepto, puede consultar Una
estrategia nueva para el Acceso Universal en México, tema central de
Política Digital número 45, agosto/septiembre 2008).
1
¿Y qué pasa con los CCD?
Los Centros Comunitarios Digitales (CCD) del Sistema Nacional e-México
siguen operando. Nunca se llegó a la tan anunciada meta de los 10 mil CCD,
pero sí alcanzaron los ocho mil 200. Sin embargo, de esos sólo operan seis
mil 700.
La SCT dio a conocer un proyecto que funcionará bajo un modelo convergente de redes satelitales para unificar la telefonía rural y otro tipo de
comunicaciones. Los CCD se migrarán a esta red y para ello se modernizaron
los primeros cuatro mil.
Asimismo, la SCT lanzó el proyecto Vasconcelos 2.0, que busca llevar la
conectividad no sólo a las zonas marginadas remotas, sino también a las que
se ubican en los márgenes urbanos. Esto se hará mediante Clubes Digitales,
que son administrados en su totalidad por la SCT en conjunto con la sociedad
civil, sin intervención de otros gobiernos. Al finalizar este sexenio, la meta es
tener en operación 24 mil puntos, entre CCD y Clubes Digitales.
El modelo
Cuatro son los principales actores del proyecto de Redes
Estatales de Educación, Salud y Gobierno: la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes (SCT), a través de la
Coordinación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento (CSIC); la Secretaría de Educación Pública
(SEP), por medio de la Subsecretaría de Educación básica; la Corporación Universitaria para el Desarrollo de
Internet (CUDI); y los gobiernos estatales.
La principal labor de la SCT consiste en habilitar
todo el transporte de datos a través de fibra óptica y en
distribuir la conectividad a Internet. Es también la encargada de asignar el bloque de frecuencia en la banda
de 3.3 GHz –para transmitir vía Wimax la última milla de las redes estatales– y de definir los lineamientos
técnicos para conformar una red que conecte estado
por estado, hasta cubrir al país. Como parte de la infraestructura, esta red habilitará una nube en la que
todos los involucrados subirán contenidos.
Por su parte, la SEP se ha convertido en un socio
estratégico del proyecto. Su programa Habilidades Digitales para Todos (HDT) consiste en conectar y equipar aulas escolares y capacitar a los maestros en el uso
de TI para que los niños utilicen estos recursos como
herramientas de aprendizaje.
Uno de los aspectos más destacable de esta iniciativa, es que los estudios de factibilidad de las Redes
Estatales son elaborados de manera exclusiva –y soberana– por los gobiernos estatales, aunque cuentan
con la guía de la federación, que les obliga a trabajar
bajo estándares técnicos precisos.
A diferencia de los CCD del sexenio anterior –donde
la SCT operaba de manera prácticamente autónoma
frente a otras entidades–, la decisión del qué y del cómo
edición sesenta > 11
> Tema
central
Son cuatro los principales actores del proyecto de
Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno: la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes –a través
de la Coordinación de la Sociedad de la Información y
el Conocimiento–, la Secretaría de Educación Pública,
la Coordinación Universitaria para el Desarrollo de
Internet (CUDI) y los gobiernos de los estados.
de las Redes Estatales reside en los estados. Ahora,
cada entidad federativa elabora sus proyectos y se
encarga de implementarlos.
Talavera reconoce la dificultad que trae consigo coordinar a este conjunto de instituciones: “Es
complicado porque cada quien trae una parte del
todo y, además, hay que ayudar a que cada parte
se organice. Por si esto fuera poco, tenemos que
coordinar y desarrollar, simultáneamente, los tres
aspectos de este programa” (conectividad, contenidos y capacitación).
La táctica empleada por Talavera para acelerar
la puesta en marcha de los proyecto estatales, y para ayudar a que se organicen internamente, consistió en ir directamente con los gobernadores para
convencerlos que la conectividad de banda ancha
es un tema que se debe asociar a la infraestructura
estatal. Un muy buen argumento, nos parece. “Si
los gobernadores no impulsan el proyecto, nues-
tra labor se vuelve muy difícil porque se necesitan
coordinar varios entes de los gobiernos estatales,
además de empresas y sociedad civil. Son los mandatarios estatales los que tienen la capacidad para
articularlos”, remarcó Talavera.
Cada gobernador designa al responsable del proyecto que no es necesariamente el encargado de las
TIC gubernamentales. En algunos casos, la tarea descansa en los secretarios de Finanzas, de Gobierno, de
Planificación, o bien, como en el caso de Michoacán,
en los titulares de los Centros Estatales de Tecnologías de Información y Comunicaciones (CETIC).
Otra labor de los gobiernos estatales es decidir
cómo incorporar a los municipios en su estrategia.
Sonora ha sido un caso ejemplar, porque organizó
a todos sus presidentes municipales y los involucró
en el proyecto desde el principio, bajo el entendido de que los ayuntamientos son los que tienen el
primer contacto con el ciudadano.
El cuarto actor clave en este proyecto es CUDI,
que ha servido como un acelerador en la toma de
decisiones y en habilitar la infraestructura de red.
Además, cuenta con muchos investigadores con
experiencia en cuestiones técnicas, que es clave
para desarrollar un proyecto de este tipo. Son varios los Estados que han buscado el apoyo de sus
universidades para esta iniciativa.
CUDI: clave para la Plataforma e-México
L
a Corporación Universitaria
para el Desarrollo de Internet
(CUDI) ha sido uno de los principales actores dentro del proyecto
de Redes Estatales de Educación,
Salud y Gobierno.
Para entender de dónde surgió
el modelo es necesario regresar a
los orígenes mismos del Internet 2
y de la CUDI.
En la década de los noventa, y
por iniciativa del ex vicepresidente de Estados Unidos, Al Gore, se
creó la Red Nacional de Educación e Investigación que conectó a
casi 40 universidades con programas de investigación (Research
Universities). A esta red se le denominó Internet 2.
En Europa se crearon redes de investigación similares. En la
actualidad, estas redes conectan centros de investigación, universidades y centros de salud ligados al mundo académico en
todo el planeta.
12 < Política digital
Resultó natural entonces crear
la CUDI para integrar a las más
importantes instituciones académicas, públicas y privadas bajo un
esquema similar al estadunidense
con el objetivo de conectarse a
Internet 2. Esto se hizo así porque
Estados Unidos sólo reconocía a
una organización por país.
¿Cómo surgió el modelo actual
de la Plataforma e-México?
Carlos Casasús, Director General
de CUDI y toda una personalidad en el mundo de las telecomunicaciones, fue testigo de cómo nació el modelo de Redes Estatales
de Educación, Salud y Gobierno que promueve la Coordinación de
la Sociedad de la Información y el Conocimiento, de la SCT.
Dijo que cuando Gray Davies gobernó el estado de California de 1999 a 2003, el mandatario cuestionó por qué sólo las
Research Universities estaban conectadas a Internet 2 y no el
> Tema
central
Un elemento clave del modelo que sustenta
este programa fue un convenio con la CFE para
iluminar 22 mil kilómetros de fibra oscura, que
se convirtieron en el distribuidor dorsal de la Red
Nacional de Impulso a la Banda Ancha (NIBA,
en inglés). Talavera contó que para garantizar
el servicio de la red dorsal, se hizo un pago anticipado a la CFE para que administre la red bajo
un modelo de servicio administrado por cuatro
años. Esto significa que el gobierno federal –y no
los estados– garantiza la continuidad del servicio
y gestión de esta red.
El quinto año de operaciones (2014) será
asunto del gobierno federal que venga. Por lo
pronto, durante 2011, la SEP y la SCT trabajarán
en forma coordinada para crear un fideicomiso
por estado. Esto se logrará mediante las aportaciones de las entidades usuarias de la red, ya
que el objetivo es garantizar la operación futura.
Mientras tanto, los diferentes actores involucrados aportan recursos a una cuenta referenciada
para que la red continúe en operación durante
estos cuatro años.
Por su parte, la SEP, a través del programa Habilidades Digitales para Todos, establece convenios
con los estados para entregar recursos que permitan conectar y equipar aulas escolares.
Cabe señalar que el presupuesto otorgado a
e-México para 2011 es de dos mil 241 millones
de pesos.
El proyecto es complejo, pero será redituable, si
se cumplen los objetivos. Un enlace dedicado cuesta entre dos mil 600 pesos en el norte del país y 46
mil pesos en el sur, por el costo del transporte de la
conectividad a Internet. Dentro del esquema de la
plataforma e-México se dará conectividad de alta
velocidad y dedicada a cada escuela sin necesidad
de gastar tanto dinero.
Lo que se está haciendo con el despliegue de
esta gran red es “aplanar los costos”, pues no obstante que se tenga acceso al Internet comercial,
dijo Talavera, gran parte de la transmisión de datos
se realizará de manera interna a través de la nube.
Esto abatirá e igualará los costos para los estados
norteños y sureños.
“No hay comparación entre lo que cuesta un
proyecto de este tipo y la oferta comercial existente. Esto es lo que le da la viabilidad al proyecto”,
aseveró la funcionaria.
Desde el punto de vista tecnológico y logístico,
se habilitaron 39 hoteles de telecomunicaciones –como se conocen a los puntos de conexión a la red
dorsal–, que proporcionan enlaces de hasta 10
gigabits por segundo en la transmisión de datos.
resto de las universidades. La respuesta estaba en los recursos monetarios, ya que el fondeo para Internet 2 provenía de la
National Science Foundation (NSF) –el equivalente del Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología en México– y no era suficiente
para enlazar a más instituciones. Sin embargo, la posibilidad para
conectar otros entes estaba abierta, siempre y cuando éstos se
encargaran de pagarlo.
Davies pidió a las principales universidades californianas que
realizaran un análisis de la situación y concluyeron que podían
comprar su propia fibra óptica y conectar a todas las escuelas
de California. El costo rondaba los 55 millones de dólares, que
no era nada, considerando que Davies hizo de la educación su
prioridad, e invirtió ocho mil millones de dólares extra a los que
le eran requeridos por la ley estatal.
California hizo entonces su propia Internet 2, por así decirlo. El modelo resultó tan exitoso que otras entidades hicieron lo
mismo. En la actualidad hay 38 estados de la Unión Americana
con una red estatal similar a la de California.
Es aquí dónde surgió la idea de hacer algo equivalente en
México, aunque adaptado a sus necesidades y con el objetivo de
conectar a más instituciones.
Cuando llegaron las nuevas autoridades a la SCT (2006), se
planteó que la red de CUDI fuera la dorsal (backbone) de las
Redes Estatales, por lo que se hicieron pruebas en el estado de
Tabasco para conocer su viabilidad. A pesar de que los resultados
fueron exitosos, quedó claro que para dar soporte a 32 redes
estatales no bastaría con la infraestructura de la CUDI. Por eso
fue tan importante el acuerdo para utilizar la fibra oscura de la
Comisión Federal de Electricidad (CFE).
Más allá de la aportación técnica de la CUDI –que ha sido
esencial por toda la experiencia técnica en redes de alta velocidad
que tienen sus agremiados–, el organismo que dirige Casasús
ha sido central para crear las conexiones necesarias entre los
diversos actores involucrados.
En particular destaca un aspecto que podría pasar inadvertido:
la difusión de experiencias entre entidades federativas. Casasús
explicó que cada entidad está siguiendo su propio modelo y opinó
que es vital no tener una fórmula única, no sólo porque no funcionaría, debido a las diferentes condiciones y circunstancias de
cada estado, sino porque el riesgo se incrementaría en caso que
el esquema elegido no funcione.
Al permitir que cada estado defina su propio modelo, se garantiza que las mejores estrategias sean las que sobrevivan al final y
contribuyan a enriquecer los proyectos de los demás estados. De
esta manera, CUDI se ha convertido en el principal difusor de las
mejores prácticas. (MGC)
edición sesenta > 13
> Tema
central
En cada capital estatal hay uno de estos hoteles,
aunque en algunas entidades, como Veracruz y
Sonora, se instalaron hoteles en otras ciudades debido a la complicada orografía de sus capitales.
Para llevar la conectividad desde estos hoteles
al resto del estado, se instalan antenas Wimax
en torres que ya existen, principalmente en los
Centros de Comunicaciones, Cómputo, Control
y Comando, los famosos C4. Talavera señaló que
esto brinda mayor viabilidad al proyecto, ya que
ése es uno de los aspectos más caros en el despliegue de la infraestructura.
En los casos donde no sea viable el uso de
Wimax por las complicaciones orográficas, se
evaluarán otras tecnologías para dar cobertura,
como podría ser la transmisión de voz y datos a
través de telefonía móvil, también conocida como tecnología de Tercera Generación (3G), y la
conectividad satelital quedaría como el último
recurso, por ser la conexión más cara y no la
más eficiente.
Avances
Talavera señaló que el ritmo de avance del proyecto, en su conjunto, depende del progreso específico de cada estado. Y es que cada entidad es un
mundo aparte: algunos cuentan con la capacidad
técnica para armar el proyecto rápido, otros no
tanto; unos son buenos para organizarse internamente, mientras que otros requieren que la oficina que ella dirige los ayude para salir adelante.
Es por ello que la Coordinación de la Sociedad
de la Información y el Conocimiento de la SCT
no tiene una fórmula única para desarrollar las
redes; cada estado decide cómo lo hace.
Un ejemplo es Chiapas, donde se ya se han conectado con banda ancha al 60% de los hospitales
porque el gobierno estatal decidió que las escuelas se
conectarían en una segunda instancia. Esto se decidió así por una serie de circunstancias internas del
estado a pesar de que el proyecto plantea como prioridades la conexión de escuelas. Otro caso es Yucatán,
donde se prefirió habilitar primero su infraestructura
para el transporte de datos y esperar a una segunda
fase –que se llevaría a cabo en el 2011– para conectar escuelas y demás edificios gubernamentales.
Al respecto, Talavera dijo que “cada quién lo está
haciendo a su modo. No puedo decir que Yucatán
tiene escuelas conectadas, pero ya tiene la infraestructura lista. A pesar de todas las complejidades
creo que llevamos un buen avance”, dijo.
Hacia finales del año pasado, nueve entidades
federativas (como Michoacán, Puebla, San Luis
Potosí, Sonora, Jalisco, Chiapas, Yucatán) ya tenían
desplegada la primera etapa de su red y otras 13
estaban en proceso de licitación.
Esto significa que 22 estados ya tenían algún
grado de avance en sus proyectos, mientras otros 10
todavía no comenzaban, en la mayoría de los casos
debido al cambio de administración.
La funcionaria aseguró que esta primera fase de
la nueva Plataforma e-México abarcará, aproximadamente, un 15% de la conectividad del proyecto y
en una segunda fase se añadirá un 45% para alcanzar un 60% de cobertura a finales de 2011.
La meta para 2012 es tener cubierto todo el territorio nacional, en su mayor parte con tecnología
Wimax. También esperan tener a 25 millones de niños con acceso a Internet para el periodo escolar
2011-2012. (MGC)
HDT, para conectar las redes estatales
Habilidades Digitales para Todos (HDT) aspira conectar y equipar
con TIC 98 mil recintos escolares de educación básica.
Cuentan con buen presupuesto, y su éxito está directamente
relacionado a su “asociación” con la SCT
S
i bien la Coordinación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento (CSIC) de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT)
es la responsable de coordinar el proyecto de Redes Estatales de Educación, Salud y Gobierno, la
Subsecretaría de Educación Básica de la SEP juega
un rol fundamental, gracias a la estrategia de co-
14 < Política digital
nectividad de su proyecto Habilidades Digitales para
Todos (HDT).
El objetivo de las Redes Estatales de Educación,
Salud y Gobierno es crear una red de alcance nacional que cubra todos los rincones del país, porque en todos esos rincones hay escuelas, centros
de salud y oficinas de gobierno. Para lograrlo, la
> Tema
central
CSIC debe empeñarse en reunir, en un solo conjunto, muchos elementos que ya existen, pero que
se encuentran aislados y dispersos.
Uno de esos elementos es HDT, y su importancia
se desprende de la impresionante penetración que
tienen las escuelas en todo el territorio nacional,
así como del esfuerzo que está realizando la SEP
para dotarlas con Internet de banda ancha.
Juan José de la Mora, Coordinador Nacional de
HDT en la SEP, explicó que el objetivo es conectar 98
mil edificios para 2012, que cubrirán prácticamente a todas las escuelas de primaria y secundaria.
El funcionario destacó la importancia de la
participación de las autoridades escolares y de
salud, ya que en muchos lugares, especialmente
municipios, es común que el radio de acción de
una sola antena Wimax instalada en una escuela
ofrezca conectividad a otras escuelas, centros de
salud y oficinas gubernamentales. O puede ocurrir
a la inversa: que las escuelas aprovechen la infraestructura de un centro de salud para conectarse
a Internet. Esto abarata costos.
El hecho de que los centros educativos se conviertan en “vehículos” para acercar la conectividad a los jóvenes tiene mucho sentido, sobre todo
porque la SEP destina un importante presupuesto
para conectar sus escuelas. Según De la Mora,
hasta el 2012, la dependencia federal dispondrá
de cuatro mil 900 millones de pesos para invertir
en conectividad.
Pero, por otra parte, la SEP no podría aplicar
este modelo si no contara con la fibra óptica que la
SCT pactó con la Comisión Federal de Electricidad
(CFE) para impulsar las Redes Estatales. Es muy
nítida la relación de dependencia que tienen los
dos proyectos.
Aprendizajes del pasado reciente
Para hablar de HDT es necesario referirse a Enciclomedia, que fue uno de los proyectos estrellas
del sexenio anterior y que ha sido cuestionado por
su implementación y corrupción, al punto que el
Congreso redujo en 90% los recursos destinados a
este proyecto en 2011.
Sin embargo, el programa HDT también habría
tenido complicaciones en su primera fase, pues de
acuerdo con el diario Reforma, en una evaluación
de la fase experimental de HDT realizada por la
Universidad de Beckley (sic) y la Universidad Tecnológica de Nezahualcóyotl, se observó que los
equipos fueron subutilizados y que el aprendizaje
se dificulta porque no todos los alumnos y maestros tienen el mismo conocimiento en el uso de
computadoras, entre otros problemas.
De la Mora dijo que se está integrando el aprendizaje de lo que falló en Enciclomedia y señaló tres
El objetivo de HDT es conectar 98 mil edificios
para 2012, lo que cubriría prácticamente
a todas las escuelas de primaria y secundaria.
áreas de mejora: la conectividad, la capacitación
de maestros y el cambio del libro de texto.
También es necesario centrarse en guiar a los
profesores y darles opciones para usar la tecnología en sus clases. Esto se hace por medio de los
libros de texto, que invitan a realizar actividades
de este tipo.
Para De la Mora, HDT no debe considerarse
como un proyecto de la federación, pues fue concebido para interactuar con gobiernos estatales y
municipales. En efecto, la federación, a través de
la SEP y la SCT, juega un rol de asesor que establece las reglas operativas, pero son los gobiernos
estatales los que toman las decisiones por medio
de un grupo o comité estatal, que supervisa la
adquisición e integración de la infraestructura,
aseveró. (MGC)
La SEP no podría aplicar este modelo
si no contara con la fibra óptica que la
SCT pactó con la Comisión Federal de
Electricidad (CFE) para impulsar las
Redes Estatales.
edición sesenta > 15
> Tema
central
México y sus satélites
Nuestro país cuenta con un programa –y cronograma– para poner
en órbita tres nuevos satélites que sustituirán a otros tantos,
cuya vida útil está por acabarse. Esto le permitirá al país no perder
esas posiciones, como ya ocurrió una vez
P
ara muchos de nosotros, el espacio sideral es
como el Viejo Oeste, donde la ley imperante era
que el primero en llegar se apropiaba del territorio.
¿Hay leyes que ponen orden en el espacio sideral?
Tampoco sabemos mucho qué hacen los satélites,
ni cuál es su impacto en nuestra vida diaria.
Debido a que la principal misión de los satélites es la comunicación, la Unión Internacional
de Telecomunicaciones (UIT) es la encargada de
regular y coordinar las posiciones satelitales de
cada país.
Estos artefactos se instalan a 36 mil kilómetros
sobre la Tierra, a la altura del ecuador, y han creado una especie de cinturón satelital alrededor del
planeta. Según la banda de frecuencia en la que
transmiten, se establece una distancia que separa
cada aparato para que no interfieran entre sí.
Para el caso de las bandas C y Ku, se realizan
divisiones fijas con dos grados de separación. Esto
significa que es posible tener 180 satélites de todo
el mundo, operando en la misma frecuencia.
En la banda Ka, son seis los grados de separación, mientras que en otras frecuencias, como la
banda L, los grados no importan, sino el ancho de
banda, que en ese caso es muy pequeña (33 MHz).
16 < Política digital
Juan Carlos Leal, asesor de la Subsecretaría de
Comunicaciones de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), explicó que en una sola
posición se puede tener más de un satélite, especialmente si no son grandes, porque se mueven
dentro de una caja de 200 x 200 kilómetros en
forma de “S”. De hecho, los satélites no son geoestacionarios en su sentido más literal, sino que se
mueven lentamente junto con la Tierra por lo que
parecen estáticos.
Como ejemplo puso a la empresa de televisión
satelital Sky, que tiene seis unidades en una misma
posición. Esto es posible porque no son muy grandes y no causan interferencia debido a que la señal
que usan es únicamente para sus canales.
Cada país tiene derecho a cierto número de posiciones satelitales. Sin embargo, una vez asignada,
se tiene un periodo de siete años para ocuparla; si
no lo hace, esa posición se le otorga al siguiente
país en la lista de espera. En el caso de México, esto
ocurre usualmente con Estados Unidos o Canadá,
que siempre buscan nuevas posiciones satelitales.
Cuando se desocupa una posición asignada, porque la vida útil de un satélite se acaba, o por otras razones, el país con esa posición tiene un plazo de dos
años para reemplazarlo. De esa manera no pierde su
posición. Como se podrá entender, estas reglas exigen de los países mucha planeación a largo plazo.
México tiene asignadas siete posiciones, pero
Leal explicó que no se han ocupado todas por diversos motivos.
De hecho ya perdimos una, la posición 89°, porque no fue posible lanzar un satélite en la banda
Ka. Esa posición está ahora en manos de los canadienses, que tienen seis meses para ocuparla, de lo
contrario comenzará una rotación entre los tres
países de América del Norte hasta que alguno la
ocupe. Pero México, dice Leal, no cuenta con las
condiciones para hacerlo en poco tiempo. “Lo más
seguro es que alguien comprará un satélite viejo
para ponerlo ahí, ganarse esa posición, y construir
uno nuevo que lo sustituya”.
Cuando se libera una posición, Estados Unidos
y Canadá tienen una política de “First come, first
serve” (el primero en llegar es el primero en servir).
Esto significa que la primera empresa interesada
en poner un satélite en órbita a la que se le aprue-
> Tema
central
ba un proyecto, se le otorgará la posición para ser
ocupada. De esta manera, la empresa elegida ocupará la posición sin pagar derechos.
Pero la desventaja de México frente a Canadá y
Estados Unidos es inmensa por una razón central:
“Nuestro sistema regulatorio no se adapta a esta
industria”, dijo Leal. Esto significa que si no nos
ponemos las pilas como país, corremos el riesgo
de seguir perdiendo posiciones.
De entrada, lanzar un satélite es caro. Según
Leal, uno nuevo cuesta por lo menos unos 200 millones de dólares, además de otros 100 millones
para ponerlo en órbita.
México licita las posiciones orbitales, y las empresas ganadoras deben pagarle al Estado los derechos. Los términos de las asignaciones comprenden ceder al Estado parte de su ancho de banda
como contraprestación. Lo peor es que esto debe
ocurrir en plazos “relativamente cortos”, si se considera que construir y lanzar un satélite toma alrededor de tres años, debido a nuestra tramitología.
En diciembre de 2010, la SCT anunció la puesta
en órbita de tres satélites, que preservarán las posiciones que México puede perder si no las ocupa.
La construcción y lanzamiento de estos satélites
estará a cargo de la empresa Boeing Defense, y su
fabricación le costará al gobierno mexicano 12 mil
907 millones de pesos.
El primer satélite se pondrá en órbita entre octubre y noviembre de 2012 y dará servicio de comunicación fija; el segundo, en el cuarto trimestre
de 2013 estará dedicado a las comunicaciones móviles; y el tercero será lanzado en el tercer trimestre
de 2014, también para servicios móviles.
En México se licitan las posiciones orbitales y
las empresas deben pagar los derechos
y ceder parte de su ancho de banda
como contraprestación para el gobierno.
• Centros Comunitarios Digitales de e-México.
• Telefonía rural.
• Comunicación interna de secretarías como la
de Marina, Defensa Nacional o Hacienda, que
al menos utilizan los satélites para realizar sus
respaldos de información.
Banda L
• Comunicaciones móviles de seguridad nacional.
• Teléfonos satelitales para telefonía rural.
Leal afirmó que el gobierno tiene tres métodos de
uso de la tecnología satelital.
1. Reserva del estado. Es la contraprestación que pagan las empresas Satmex y Quetzat por el uso de
posiciones satelitales mexicanas, cediendo parte de su ancho de banda. Muchos programas
de gobierno aprovechan esta situación, pero el
principal es la teleeducación.
2. Renta de capacidad. Cada dependencia adquiere
a proveedores privados los servicios.
3. Uso de la banda L. Ésta nunca se concesionó a
nadie, de manera que el gobierno dispone de esa
banda en los satélites privados. Por ejemplo, el
satélite Solidaridad 2, propiedad de Satmex, ya
no transmite nada, excepto en la banda L.
Uso gubernamental
Satélites en la vida cotidiana
La Secretaría de Educación Pública (SEP) es el
usuario de satélites más intensivo del gobierno
mexicano, seguido por las instituciones de seguridad nacional.
Juan Carlos Leal explicó el uso que se le da a los
satélites en las tres bandas disponibles:
Nuestra vida no sería como la conocemos si no es
por los satélites. Aunque rara vez nos damos cuenta, las comunicaciones satelitales nos rodean.
Las aplicaciones más cotidianas son la radio y
la televisión que transmiten sus señales por esa
vía, e incluso llegan directamente a las casas por
el crecimiento que ha tenido la televisión satelital.
Lo mismo sucede con los servicios de radio satelital, que en México no han tenido tanto éxito como
en otros países.
Cuando la gente va a una tienda de autoservicio, como es el caso de Walmart, toda su información está respaldada mediante satélites. Y cuando
se realiza un pago en las gasolineras, la autorización también es procesada por esta vía.
En la revolución de los Sistemas de Posicionamiento Global (GPS), que apenas comienza a
tomar fuerza en México, también intervienen los
satélites. Incluso los mapas de geoposicionamien-
Banda C
• Red Edusat para educación por telesecundaria.
Conecta a más de 40 mil puntos enlazados vía
satélite.
• Telemedicina. Su uso va en ascenso.
• Señales televisivas del gobierno, como el Canal
del Congreso y el Centro de Producción de Programas Informativos y Especiales (Cepropie).
Banda Ku
• Telemedicina, con una mayor concentración en
esta banda, comparada con Banda C.
edición sesenta > 17
> Tema
central
to en un dispositivo móvil emplean una red de 32
satélites que se mueven por toda la órbita terrestre.
Se trata de artefactos más pequeños y con una vida
más corta.
¿Qué satélites tiene México?
México tiene concesionadas las posiciones orbitales asignadas por la UIT de la siguiente manera:
Concesionario
Satélites Mexicanos
(Satmex)
Número de satélites
1 (Satmex 6)
Satélites Mexicanos
(Satmex)
1 (Solidaridad 2)
Satélites Mexicanos
(Satmex)
1 (Satmex 5)
QuetzSat
3
Satmex 5 y 6 brindan servicios fijos (Fixed Satellite Services) en las bandas C y Ku; Solidaridad
2 lo hace en la banda L, que son comunicaciones
móviles, mientras que los tres satélites de QuetzSat
son rentados y dan servicios de broadcast (televisión por cable).
Finalmente, la siguiente tabla muestra a las empresas extranjeras que tienen derechos de aterrizaje de señales en México y que operan por medio de
empresas mexicanas que tienen la concesión para
ser red pública de telecomunicaciones. (MGC)
Concesionario
Satélites
Autorizados
Global Telecomunicaciones
6
Hispasat México
2
Panamsat México
28
Sistemas Satelitales México
12
Telesistema Mexicano
2
Cada país tiene derecho a cierto
número de posiciones satelitales.
Sin embargo, una vez asignada, se
tiene un periodo de siete
años para ocuparla; si no lo hace,
se otorgará al siguiente país en la
lista de espera.
¿Existe un modelo en México para el
desarrollo de la banda ancha?
Por Angelina Mejía
Además de la inexistencia de un proyecto de Estado que aspire al acceso
universal a la banda ancha en México, las trabas regulatorias, el desarreglo
institucional y la litigiosidad del sector nos tienen relativamente postrados
U
Angelina Mejía es
periodista especializada
en telecomunicaciones.
18 < Política digital
na de las metas más ambiciosas de algunos gobiernos en el mundo es la cobertura universal
de la banda ancha. Para tal efecto han diseñado
políticas públicas específicas para integrar a su población a la Sociedad de la Información y el Conocimiento, e incluso han calificado este acceso como
un derecho constitucional de los ciudadanos.
En México, el tema de la banda ancha no está
incluido en la agenda pública de alto nivel.
Hasta ahora, el esquema observado en el país
consiste en que los operadores de este servicio
atienden al segmento de la población con suficiente poder adquisitivo como para contratar una
conexión de banda ancha, mientras que el Estado
se encarga de llevar conectividad a las zonas que
no son económicamente rentables para los proveedores privados.
El gobierno no ha articulado algún plan para
que los operadores brinden este servicio a zonas
aisladas y no rentables. Tampoco ha establecido
obligaciones de cobertura o compromisos de participación en programas públicos de inclusión
digital por parte de estas empresas, a cambio de
ciertos incentivos.
Especialistas aseguran que no hay una iniciativa, modelo o política pública de acceso universal a la banda ancha en México, y advierten
sobre las deficiencias y errores en los proyectos
gubernamentales que pretenden acercarse a este
objetivo.
> Tema
central
Aprovechar la experiencia
de las universidades
Para Salma Jalife Villalón, experta en telecomunicaciones, es un error que la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes (SCT) controle
la infraestructura de acceso para el programa
de conectividad e-México, tanto la parte de
fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), como otros despliegues de redes
satelitales o de espectro.
La también ex comisionada de la Comisión
Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) considera que la SCT debería dejarle a la CUDI la administración y control de esta infraestructura,
pues la dependencia federal no cuenta con ingenieros a quienes delegar esta tarea, en cambio, las universidades cuentan con el potencial
humano para mantenerla a la vanguardia.
Además, esto garantizaría la continuidad
del proyecto transexenal, porque su desarrollo
no dependería de los caprichos de las administraciones en turno.
De acuerdo con Jalife, durante el sexenio
pasado, el programa e-México se enfocó a
generar contenidos más que cobertura. En la
presente administración, cuya intención es
ampliar la conectividad, hace falta una estrategia de banda ancha de espectro radioeléctrico para lograr ese objetivo.
Por ejemplo, en la renovación de los títulos
de concesión de MVS en la banda de 2.5 GHz,
en la cual la empresa cuenta con una capacidad
de 190 MHz, el gobierno federal podría determinar que una parte de ese espectro se diera a la
concesionaria, y asignar otra parte a uno o más
operadores que se comprometan al fomento de
la banda ancha en segmentos de la sociedad en
los que no existe esta oferta de acceso.
Incluso, se podría establecer un plan mixto, entre el gobierno e iniciativa privada, para
que se utilice el espectro de servicios móviles
de Tercera y Cuarta Generación para los programas de cobertura social.
Este esquema, explica, consistiría en que el
gobierno se encargue del despliegue de la infraestructura y que después licite estas redes a
los operadores para que ellos presten el servicio
de banda ancha. Otra opción sería que una vez
que estas redes cuenten con una masa crítica
de usuarios, el gobierno delegue la operación
a la iniciativa privada.
Las cifras de México
En el programa sectorial de Comunicaciones
y Transportes de la presente administración
se establece el objetivo de pasar de tres mi-
edición sesenta > 19
> Tema
central
llones de usuarios de banda ancha en el 2006 a
24.2 millones en el 2012. Según el documento,
esto implica una densidad de 22 usuarios por cada
100 habitantes.
De acuerdo con este programa, para el cierre del
presente sexenio habrá 70 millones de usuarios de
Internet en el país. Actualmente existen poco más de
30 millones de personas que navegan por la Red.
El avance en la penetración de las conexiones
de alta velocidad se ha acelerado en los últimos
años, pero la adopción de este servicio se mantiene
en niveles bajos frente a otras naciones.
Según datos de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), a junio
del 2010, México se coloca entre los primeros seis
países con el mayor crecimiento en estos accesos.
Sin embargo, al tener una penetración de 10.3 conexiones por cada 100 habitantes, se ubica en el
penúltimo lugar de la tabla de los 31 países miembros de este organismo internacional.
quiere un cambio radical para que todos los temas
de telecomunicaciones pasen a la Cofetel y se cree
una Subsecretaría de la Sociedad de la Información en la SCT. Así, esta secretaría pasaría a ser el
articulador transversal de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones hacia el resto de las
instituciones y dependencias, para que éstas a su
vez hagan lo pertinente en sus ámbitos de competencia, pero bajo un mismo criterio de apropiación
de las tecnologías, dictado por esa dependencia o
por un Comité Intersecretarial. Si esto no ocurre,
advierte Jalife, el resto de las Secretarías no tomarán en cuenta a una Coordinación que esté por
debajo de las estructuras de las dependencias.
En el fondo, lo que se requiere no es sólo poner
el acceso, sino que debe existir una política de Estado que introduzca desde diversos aspectos el tema
de contenidos y aplicaciones que sean útiles para
la sociedad en su conjunto, considera Jalife.
Redefinir la participacieon del Estado
Del lado de la oferta comercial, la industria, en voz
de sus representantes, también manifiesta la ausencia de condiciones regulatorias óptimas para
el desarrollo del mercado y demanda acciones por
parte del gobierno para eliminar barreras de acceso que frenan el potencial de desarrollo.
La competencia entre los proveedores del servicio de banda ancha fija se da sólo en ciertas colonias urbanas del país, pues la presencia de los
operadores de cable que ofrecen estas conexiones
de alta velocidad es limitada a ciertas zonas; lo
mismo pasa con otras empresas de telecomunicaciones fijas.
Francisco Gil Díaz, presidente ejecutivo de Telefónica México, dijo que existe el potencial de la
autopista digital. Una ruta de concreto de cuatro
carriles, pero con topes cada 100 metros. La infraestructura claramente se puede aprovechar
mejor, pero un entramado de procesos judiciales
ha creado un amparo alrededor de cada tope cuya
resolución es larga y además indefinida (ver revista
Nexos, enero 2011).
Para Ricardo Salinas Pliego, presidente y fundador de Grupo Salinas, es indispensable apoyar el
desarrollo de la conectividad, pero para ello se debe
revisar el entorno regulatorio de manera objetiva,
pues considera que la sobre regulación es el principal riesgo para la industria.
En la óptica del principal operador, Telmex, la
penetración de la banda ancha no es un asunto de
oferta, sino de demanda. Argumenta que la falta
de acceso a computadoras por parte de buena parte de la población es el obstáculo principal para la
penetración en los hogares de las conexiones de
alta velocidad.
Ramiro Tovar Landa, académico del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), señala la
ausencia de una política pública para catalizar la
adopción de banda ancha en el país. Los programas
como el de las Redes Estatales de Educación, Salud
y Gobierno se han enfocado en montar aplicaciones
sobre la infraestructura existente, pero ninguno
implica una ambiciosa inversión en redes físicas.
En opinión del especialista, se trata más bien
de programas administrativos que no se traducen
en desarrollo de la infraestructura física, como sí
lo hacen los modelos de países como Australia o
Corea del Sur.
En principio, dijo, es necesario definir cuál será la
participación del Estado en la infraestructura de banda ancha, porque a la fecha es difusa y superficial.
Para Tovar Landa, el incremento de la penetración
del servicio en los hogares se ha logrado en un vacío
de política pública; es decir, se atribuye a la competencia entre los operadores, sin que el Estado tenga
crédito alguno en los avances de esta adopción.
Por otra parte, el despliegue que prometen los
programas de conectividad gubernamentales no
está respaldado con asignaciones presupuestales
fijas dentro de los proyectos de infraestructura. Esto hace suponer que lo que erogará el Estado para
este fin provendrá del presupuesto destinado a la
SCT en su conjunto por lo que su ejercicio es indefinido y discrecional por parte de la SCT, afirma
Tovar Landa.
En tanto, Salma Jalife señala que otro punto
fundamental para asegurar la efectividad de los
programas de conectividad y cobertura es la organización gubernamental. En este sentido, se re-
20 < Política digital
Lo que demanda la industria
> Tema
central
Telecomunicaciones:
Un futuro en pocas manos
En el número de enero de este año, la revista Nexos (www.nexos.com.mx)
publicó un dossier que reúne artículos de funcionarios públicos, empresarios
y académicos sobre el estado que guardan las telecomunicaciones en México.
Aquí retomamos algunas de las frases más relevantes
Juan Molinar Horcasitas, ex Secretario
de Comunicaciones y Transportes
“A escala mundial, las telecomunicaciones crecen dos
o tres veces más rápido que el resto de la economía y
han probado ser resistentes incluso a las recesiones
mundiales.
“En el caso mexicano, el avance en telecomunicaciones ha sido enorme, pero menos rápido y profundo
que en los países contra los cuales competimos.
“El gobierno federal ha diseñado y puesto en marcha una ambiciosa política de transformación de las
telecomunicaciones de México, cuyo eje rector es
cimentar un escenario competido, convergente y de
amplia cobertura”.
Francisco Gil Díaz, Presidente ejecutivo de
Telefónica México-Centroamérica
“El mundo globalizado depende a tal grado de las telecomunicaciones que la eficiencia de las economías
modernas se nutre de la banda ancha.
“Nuestra banda ancha, en cambio, es chiquitita.
“En nuestro país, el acceso a una red de servicio
público y su costo se han manejado como un bien
particular.
“El gobierno del presidente Calderón ha dado varios
pasos que empiezan a crear una dinámica más vigorosa para el mercado. Algunos tienen enorme trascendencia aunque han pasado desapercibidos.
“Queda, sin embargo, mucho camino por andar.
Nuestras telecomunicaciones siguen en un estado de
inmadurez en una economía a la que le faltan herramientas para mejorar el bienestar de su población y
para competir”.
Raúl Trejo Delarbre, investigador del Instituto de
Investigaciones Sociales de la UNAM
“Hay dos escenarios para el futuro de las telecomunicaciones en México. Uno de ellos estaría definido por
la competencia, la diversidad y la calidad. El otro, por
la concentración, la escasez de opciones, los precios
altos y el mal servicio. El presidente Felipe Calderón
dice que apuesta por la primera opción. Sin embargo,
las decisiones que ha tomado en materia de telecomunicaciones propician el segundo escenario.
“En México, tanto la televisión como la telefonía
han estado supeditadas a operadores cuyo carácter
dominante no ha sido acotado por el Estado. Televisa
y Telmex acaparan la mayor parte de consumidores en
cada uno de esos campos.
“El Presidente Calderón decidió limitar la expansión
de Telmex. El camino más razonable hubiera sido promover la llegada de nuevas empresas para compartir el
mercado de la telefonía, tanto alámbrica como celular.
En vez de ello, resolvió fortalecer a Televisa para que
incursionara en áreas hasta entonces dominadas por
las empresas de Carlos Slim”.
Mony de Swaan Addati, Comisionado Presidente
de la Cofetel
“Los resultados permiten constatar que el crecimiento
de las telecomunicaciones, aunque sostenido, es más
bien inercial y sus resultados magros a la luz de un
comparativo internacional.
“Existe un consenso, más o menos generalizado,
sobre la forma en la que la Comisión ha operado en
edición sesenta > 21
> Tema
central
los últimos años: un órgano enfrentado públicamente
con su cabeza de sector (SCT); una organización poco
eficiente y/o que ha dejado de cumplir con una serie
de facultades y obligaciones legales; una instancia que
termina duplicando y, por lo tanto, entorpeciendo la
interacción con los actores regulados; una institución,
si no opaca, a la que se percibe como poco transparente y, finalmente, una comisión cuya principal independencia se manifiesta con quien quizá más cerca
debiera estar: el consumidor.
“México es un país rezagado en materia de disposición de espectro puesto al servicio del mercado
y, de nueva cuenta, ocupamos el último lugar entre
los países miembros de la OCDE en inversión en telecomunicaciones y uno de los primeros mercados en
términos de concentración tanto de espectro como de
participación de mercado en todos los servicios.
“Mientras que México ha llevado a cabo sólo tres
licitaciones en los últimos 14 años, Estados Unidos ha
realizado más de 50 en el mismo periodo.
“La Cofetel trabaja ya en un ambicioso programa
licitatorio que comprende alrededor de 300 MHz adicionales en las bandas de 700 Mhz, 1.7 GHz y 3.4-3.7
GHz a licitarse en los próximos 24 meses.
“El tema clave de la agenda de la Cofetel para los
meses inmediatos se refiere a la transición de la televisión analógica a la digital.
“La principal crítica a la licitación 21 se ha concentrado —de manera equivocada desde mi punto
de vista— en argumentos meramente recaudatorios,
omitiendo un análisis profundo sobre las consecuencias favorables que el proceso tiene en otras variables,
principalmente asociadas con la competencia”.
Judith Mariscal, Profesora-investigadora del CIDE
“La telefonía móvil ofreció el vehículo para que aun los
sectores de menor ingreso en el mundo estuvieran comunicados electrónicamente a través de la voz; actualmente existen más de cuatro mil millones de personas
en el mundo comunicadas por este medio.
“La adopción de banda ancha genera un círculo
virtuoso de crecimiento y permite participar en una
economía crecientemente basada en el conocimiento
y la información.
“La banda ancha móvil presenta una oportunidad
única para enfrentar la pobreza digital, ya que la gente
de menores recursos posee equipos móviles.
“Así como la penetración de la telefonía móvil rebasó por mucho el de líneas fijas, la tendencia se está
replicando en banda ancha.
“La tecnología en sí misma no tiene valor si no es
desplegada y adoptada eficientemente por la población. El papel de las autoridades es no limitar estas
oportunidades; debe operar con transparencia como
regulador, licitar espectro radioeléctrico, promover la
competencia y dar certidumbre a la inversión, en es-
22 < Política digital
pecial a aquella enfocada a ofrecer servicios a la base
de la pirámide”.
Eduardo Pérez Motta, Presidente de la Comisión
Federal de Competencia, y Ángel López Hoher,
Jefe de la Unidad de Planeación, Vinculación y
Asuntos Internacionales de la Comisión Federal de
Competencia
“El objetivo de las autoridades debe ser que gane el
mejor, no el más grande ni el más poderoso, porque
en la competencia por ser el mejor quien se beneficia
es el usuario”.
Alejandro Pisanty, Presidente de la Sociedad
Internet de México
“Los debates públicos sobre el alto costo de las comunicaciones de banda ancha en México dejan de lado otros
aspectos críticos: la disponibilidad de servicios avanzados (enlaces más allá de los de utilidad en el hogar); el
peso de los proveedores de servicios en producir o inhibir
la innovación en el mercado; los altos costos de servicios
críticos que no son aparentes a primera vista.
“Entre los obstáculos más amenazadores para un
sano desarrollo de Internet se cuentan aquellos costos
de aprovisionamiento que siguen siendo desproporcionadamente altos (enlaces, centros de datos, alojamiento de servicios).
“La amenaza a Internet que proviene de violaciones
al concepto de neutralidad de la red consiste, específicamente, en romper con el principio “end to end” o “de
punta a punta”, según el cual la red no toma decisiones por los usuarios, sino que sólo transmite paquetes
de información eficientemente.
“Al introducir prioridades basadas en contenido,
origen, destino, o tecnología de producción de la información transmitida, los operadores de redes pueden
introducir tarifas discriminatorias.
“El Acuerdo Contra la Falsificación y el Contrabando (ACTA), las iniciativas de “respuesta graduada” que
castigarían la violación de derechos de propiedad intelectual, la propuesta de introducir un “canon digital”, y
otras que penalizan la tecnología y los medios en lugar
de penalizar las conductas y a los perpetradores de delitos, conforman un panorama agresivo, sistémico, que
habrá que remontarse con talento, tino y decisión”.
Ricardo B. Salinas Pliego, Presidente y fundador
de Grupo Salinas
“Pensamos que en 10 años puede haber más de 50 mil
millones de conexiones móviles en el mundo, y México
no puede quedarse atrás.
“Debemos revisar nuestro entorno regulatorio
de manera objetiva, ya que la sobrerregulación es el
riesgo principal para esta industria, sobre todo cuando
la regulación va muy detrás del avance tecnológico e
incluso lo impide”.n
> Gobierno
abierto
Dos mapas interactivos y un “compañero de viaje”
Información
gubernamental
Bases de datos georreferenciadas
con información de interés de
la ciudad: referencias, catastro,
imágenes, símbolos viales,
protección civil, equipamiento
urbano, información
geoestadística, desarrollo urbano,
desarrollo social, etc.
aplicación
Se trata de un mapa interactivo
que permite ubicar un predio,
localizar establecimientos de
servicios, conocer la mejor ruta
en vehículo o a pie entre dos
puntos. También se puede ver
información “en capas” referente
a puntos de ubicación, población
por entidad, códigos postales,
construcciones, estaciones de
bomberos, hospitales, refugios
y albergues, hoteles, terminales
de autobús, parques, escuelas,
oficinas gubernamentales,
gasolineras, centros comerciales,
plazas, monumentos, mercados,
iglesias, vialidades, etc.
My Neighborhood
Map Seattle,
Estados Unidos
Ruta punto a punto
Secretaría
de Comunicaciones
y Transportes
Información
gubernamental
Base de datos georreferenciados
de reportes policiacos y
las respuestas a incidentes
reportados al teléfono de
emergencia 911 en la ciudad
de Seattle. Base de datos
georreferenciados con los
servicios y atractivos de la ciudad.
Información
gubernamental
Bases de datos de carreteras en la
República Mexicana, distancias
(kilómetros), casetas, tarifas de
peaje según el vehículo.
aplicación
Este mapa interactivo muestra
la información “en capas” de
crímenes, asaltos, homicidios,
robo a propiedad privada,
accidentes viales, asistencia al
público, drogas y narcóticos e
incendios (activos o apagados).
Los eventos se publican siempre
y cuando no esté en riesgo algún
funcionario público, ciudadano o
la misma investigación.
El mapa también muestra los
principales servicios y atractivos
de la ciudad de Seattle.
http://bit.ly/EscogeRuta
http://www.merida.gob.mx/sig/index.html
Sistema de
Información
Geográfica de
Mérida, Yucatán
El Municipio de Mérida, Yucatán, la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes, y el gobierno de
la ciudad de Seattle, Estados Unidos, han desarrollado
aplicaciones con información pública que puede
ser aprovechada por los ciudadanos
http://web5.seattle.gov/mnm/incidentresponse.aspx
Por Paula Sepúlveda Kischinevzky
aplicación
Calcula el tiempo y costo de una
ruta a partir del origen y destino
que indique el usuario. Este sitio
web determina el camino más
adecuado, así como las casetas
que se encontrarán en el trayecto.
También se puede calcular la
gasolina que gastará el vehículo
durante el recorrido.
edición sesenta > 23
> Seguridad
pública
Transparencia: fórmula básica
para combatir el crimen
Por Eduardo Guerrero Gutiérrez
Con un par
de ejemplos,
el autor
demuestra que
la transparencia
ofrece
instrumentos
sencillos y
baratos, pero
de gran poder
y eficacia para
combatir la
inseguridad
Eduardo Guerrero es
Consultor en seguridad y
transparencia, y Presidente
de la Asociación Mexicana
de Ex Becarios FulbrightGarcía Robles. El IFAI publicó
recientemente su ensayo
titulado Transparencia y
seguridad nacional (2010),
[email protected]
24 < Política digital
E
veryblock.com es un sitio de Internet que ofrece a los habitantes de 16 ciudades de Estados
Unidos (como Chicago, Nueva York, Los Angeles,
Washington, D.C., Filadelfia y Houston, entre otras)
información de incidencia delictiva por “cada cuadra” (every block) de la ciudad, entre otros rubros.
En Chicago –donde residí por más de tres años–
everyblock.com proporciona un fácil acceso a información criminal detallada de sus 234 vecindades o mil 652 calles.
En la lista de colonias o “vecindades” de everyblock.com aparece Hyde Park, colonia en la se
encuentra la Universidad de Chicago. Después de
hacer el clic requerido, nos enteramos que el día
de hoy, martes 18 de enero, se reportaron en Hyde
Park tres incidentes: amenaza vía telefónica (en
la cuadra de los 5400 de la Avenida Harper Sur),
el arresto de una persona con 30 gramos de marihuana (en la cuadra de los 5100 de la Avenida
Drexel Sur) y un robo a mano armada (en la cuadra de los 1100 del Bulevar Hyde Park Este).
Al hacer clic en la leyenda que anuncia este último incidente, nos enteramos que el robo ocurrió
a las nueve y media de la mañana, en plena calle, y
que la clave asignada por policía para este caso fue
la HT112590. Además, la interfase de everyblock.
com nos despliega un mapa en el que aparece el lugar exacto del evento y nos ofrece un espacio para
dejar algún dato o comentario.
Pero la comunidad universitaria de Hyde Park
ni siquiera tiene que tomarse la molestia de acudir
a everyblock.com para enterarse de los incidentes
delictivos que tienen lugar en su comunidad, ya que
la policía de la universidad les envía periódicamente “alertas de seguridad” por correo electrónico.
Hace poco, la comunidad universitaria recibió
la siguiente alerta:
“La policía investiga una serie de robos ocurridos en la comunidad de Hyde Park entre el 1 y el
3 de julio. En tres ocasiones, hombres armados
con una pistola han robado a grupos de personas en lugares aislados. Dos de los robos han tenido lugar en los parques de barrio y uno en un
callejón. En todos los casos hubo víctimas (de
dos a seis víctimas). Los robos se han producido
entre las 10:30 p.m. y las 12:50 a.m. en la zona
comprendida entre la calle 52 y la calle 55, y
de Woodlawn a Ridgewood Tribunal. La policía
de la Universidad de Chicago trabaja conjuntamente con la policía de Chicago para hacer
frente a esta serie de crímenes. Les invitamos
a que eviten circular por zonas aisladas como
parques, callejones y lotes baldíos durante la
noche o durante las primeras horas de la mañana. Firma: Marlon C. Lynch, Vicepresidente
Asociado de Seguridad y Vigilancia y Jefe de la
Policía. Si usted tiene cualquier información
acerca de este incidente o si usted es testigo de
alguna actividad sospechosa, por favor repórtelo inmediatamente al Departamento de Policía
de Chicago (911) o al Departamento de Policía
de la Universidad de Chicago al teléfono 773702-8181. Más información sobre seguridad
está disponible en http://www.uchicago.edu/
safety/. Comentarios o sugerencias sobre temas relacionados con la seguridad deben ser
dirigidas a: [email protected]. Firma:
Robert Mason, Oficial de Información Pública,
Departamento de Seguridad y Vigilancia, Universidad de Chicago, 6054 Drexel Avenue Sur #
129, Chicago, Illinois, 60637, 773-834-3632,
[email protected].”
Como se puede observar, el Departamento de Policía
envía información a los ciudadanos con fines preventivos y también solicita la colaboración de quienes posean información adicional sobre el incidente. Quien lea el mensaje cuenta con dos direcciones
electrónicas y un teléfono para transmitir a la autoridad la información que considere pertinente.
En México nos estamos tardando mucho en empezar a adoptar, aunque sea de modo rudimenta-
> Seguridad
pública
Mecanismos de la transparencia en tres vertientes de la seguridad pública
Prevención ciudadana
Disuasión criminal
Mejoramiento policial
Información actualizada a nivel de colonia sobre
la incidencia criminal (con datos precisos sobre
el lugar del presunto delito).
Publicación de retratos hablados, fotos y videos
de los presuntos criminales y/o sus vehículos,
casas de seguridad, etc.
Tablas comparativas de incidencia criminal por
zonas, así como nombre, teléfono y correo
electrónico de los jefes policiales por zona.
Información georreferenciada sobre el perfil de
las víctimas.
Divulgación del nombre y ubicación de las
bandas o pandillas criminales que actúan en una
cuadra o colonia.
Tabla comparativa de porcentajes de
certificación policial a nivel de municipio o
localidad.
Información sobre el modus operandi típico de
los criminales por colonia, avenida, cuadra o
crucero.
Publicar información detallada sobre
preliberaciones o fugas de criminales en
reclusorios.
Registro público de policías que han sido
sancionados por corrupción o complicidad con
la delincuencia.
Fuente: Elaboración del autor.
rio, este tipo de herramientas para combatir la agobiante inseguridad que prevalece en miles de vecindades a lo largo del país.
La transparencia ofrece instrumentos sencillos y baratos,
pero de gran poder y eficacia para combatir la inseguridad. En
principio, estos instrumentos están disponibles para cualquier
corporación policial o cualquier organización ciudadana.
Tres beneficios de la transparencia
En sus diversas modalidades, la transparencia puede actuar: 1)
como mecanismo preventivo, 2) como mecanismo disuasivo del
crimen, o 3) como generador de incentivos para mejorar el desempeño gubernamental en materia de seguridad.
Al mantener informada a la ciudadanía sobre niveles y modalidades de incidencia delictiva y sobre geografía criminal, la trans-
parencia propicia que los ciudadanos tomen decisiones anticipadas para
minimizar la probabilidad de ser víctimas de un acto criminal.
También nos ofrece varias opciones para disuadir el delito; es
decir, para que los delincuentes se abstengan de actuar o disminuyan el número de sus acciones delictivas.
Por último, la transparencia puede crear poderosos incentivos para mejorar el desempeño policial. El siguiente cuadro ofrece
algunos ejemplos de cada una de estas vertientes.
Como lo muestra el cuadro anterior, la transparencia está
aliada a la seguridad. Los gobiernos federal y estatales deben
mostrar su deseo por combatir la inseguridad mediante acciones que propicien una mayor transparencia de los indicadores
delictivos, los pormenores de la actuación criminal y los niveles
de desempeño policial a nivel local. Urge. n
edición sesenta > 25
> Seguridad
pública
Pistas para entender
el fenómeno delictivo
Por Edna Jaime
Si sabemos que en México sólo dos de cada diez
delitos son denunciados y cuentan con los méritos
para echar a andar la justicia penal, ¿de qué forma
se puede medir la información delictiva?
¿Qué indicadores estadísticos existen?
¿En dónde se pueden consultar?
E
l presente artículo tiene como propósito ofrecer
al lector un recorrido por las principales fuentes de información en materia delictiva.
Tres ejes guían este recorrido. En primer lugar,
el recuento de incidentes: número y tipo, lugar de
ocurrencia, así como características de víctimas y
victimarios. El segundo eje no se relaciona con el dato duro sino con la construcción subjetiva que hacemos del fenómeno: el sentimiento de inseguridad
que acompaña nuestras rutinas diarias y los riesgos
que percibimos en nuestro entorno próximo.
El tercer eje explora información sobre el desempeño de las instituciones de seguridad y justicia
penal. Frente al delito denunciado, cuál es la capacidad de las instituciones para investigar, desahogar y sancionar hechos delictivos.
Ciertamente, estos tres ejes no agotan las muchas caras del fenómeno, pero sí constituyen un
mapa básico para entender y monitorear la problemática que tanto nos lastima.
Contabilidad de los delitos
Edna Jaime es Directora
General de México Evalúa,
Centro de Análisis
de Políticas Públicas,
www.mexicoevalua.org
Contar delitos es una tarea más compleja de lo que
imaginamos. Esto se debe a que una gran cantidad
de delitos queda fuera del radar de la autoridad. Se
calcula que en México sólo dos de cada diez delitos
es denunciado y cuenta con los méritos para echar
a andar la “máquina de la justicia penal” con el
inicio de una averiguación previa.
Ante este abrumador panorama de subregistro,
contar los delitos necesariamente implica un esfuerzo adicional que consiste en recoger información a través de encuestas. Aquí el instrumento
idóneo es la encuesta victimológica, cuyo diseño se
encauza a llegar a las víctimas del delito y así lograr
una contabilidad más fidedigna de la dimensión
del fenómeno.
La información oficial más actualizada y pública
sobre incidentes delictivos tanto del fuero común
como federal, lo tiene el Secretariado Ejecutivo del
Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP).
Sus bases de datos recopilan información delictiva a nivel nacional y por entidad federativa desde
1997 hasta el cierre del 2010, en algunos casos.
Las bases de datos son públicas y accesibles a
través de su página de Internet (www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/). El mérito de este esfuerzo no es menor: antes de su publicación –que data
de mediados del año anterior–, no existía una base
que reuniera en un mismo sitio todos esos registros
y con tal grado de actualización. Para estar completa, esta base debe recabar información a nivel
municipal. Actualmente, la información desglosada por municipios la publica el Instituto Nacional
de Estadística y Geografía (INEGI) en sus Anuarios
Estadísticos por entidad federativa, aunque la presenta con más de un año de rezago.
En contraste con lo parcial e incompleto de la
estadística oficial, la encuesta victimológica nos
ofrece un panorama más completo del fenómeno
delincuencial medido en términos de magnitud y
de características de víctimas y victimarios, entre
otros temas que abordaremos más adelante. En un
entorno como el nuestro, donde las denuncias son
pocas por la falta de confianza en la autoridad, la
encuesta victimológica resulta esencial para tener
un acercamiento real a esta problemática.
En México se realizan encuestas victimológicas
desde el 2002. Las instituciones no gubernamentales han conducido estos esfuerzos con bastante
seriedad técnica y metodológica. Sobresale el trabajo del Instituto Ciudadano de Estudios sobre la
Inseguridad (ICESI) con sus Encuestas Nacionales de
Inseguridad (lENSI) y el Centro de Investigación y
(continúa en la página 28)
26 < Política digital
> Seguridad
pública
En dónde está la información delictiva en México
Eje de análisis
Fuente
Variable/Dato/Documento
Alcance y periodo
Enlace en Internet
Incidencia delictiva
internacional
Por país: 2004-2008
http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.
mx/es/SecretariadoEjecutivo/Incidencia_
Delictiva_a_Escala_Intenacional
Nacional y estatal:
1997-2010
http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.
mx/es/SecretariadoEjecutivo/Incidencia_
Delictiva_Nacional_fuero_comun
Incidencia delictiva, fuero
común (robos, homicidios,
secuestro, violación, otros)
Contabilidad de
los delitos:
Incidentes
delictivos
Lo que sentimos:
percepciones de
inseguridad
La respuesta del
sistema: eficacia
del sistema penal
Iniciativa desde
la sociedad civil
Secretariado Ejecutivo
del Sistema Nacional
de Seguridad Pública
(SENSP)
Incidencia delictiva, fuero
federal (delitos contra la salud,
inst. bancarias, patrimoniales,
ambientales, etc.)
Nacional y estatal:
1997-2010
http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.
mx/es/SecretariadoEjecutivo/Incidencia_
Delictiva_Nacional_fuero_federal_
Instituto Nacional de
Estadística y Geografía
(INEGI)
Incidencia delictiva de delitos de
alto impacto social: secuestro,
extorsión y robo con violencia
Nacional y estatal:
1997-2010
(gráficas)
http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.
mx/es/SecretariadoEjecutivo/Incidencia_
Delictiva_delitos_de_alto_impacto_
social_19972010
Anuarios de estadísticas por
entidad federativa
Estatal: 1995/2007/2008
http://www.inegi.org.mx/prod_serv/
contenidos/espanol/biblioteca/default.asp
?accion=2&upc=702825001910&seccion
B=bd
Anuarios estadísticos por
estado
Estatal y municipal:
1984-2009 (algunos
casos)
http://www.inegi.org.mx/lib/buscador/
bibliotecas/busqueda.aspx?s=prod_
serv&c=2684
Instituto Ciudadano
de Estudios sobre la
Inseguridad (ICESI)
Encuesta Nacional sobre
Inseguridad (ENSI)
Nacional, estatal y
principales ciudades:
2002-2010
http://www.icesi.org.mx/estadisticas/
estadisticas_encuestasNacionales.asp
Centro de Investigación
y Docencia Económicas
(CIDE)
Encuesta de Victimización y
Eficacia Institucional (ENVEI)
Distrito Federal y Estado
de México: 2008-2010
http://www.seguridadpublicacide.org.mx/
cms/
Anuarios de estadísticas por
entidad federativa
http://www.inegi.org.mx/prod_serv/
Estatal: 1995/2007/2008 contenidos/espanol/biblioteca/default.asp?a
ccion=2&upc=702825001910&seccionB=bd
Instituto Nacional de
Estadística y Geografía
(INEGI)
Centro de Investigación
y Docencia Económicas
(CIDE)
Anuarios estadísticos por
estado: Capítulo. Seguridad y
Orden Público
Estatal y municipal:
1984-2009 (algunos
casos)
http://www.inegi.org.mx/lib/buscador/
bibliotecas/busqueda.aspx?s=prod_
serv&c=2684
Estadísticas Judiciales en
Materia Penal (EJMP)
Nacional y estatal: 19972009 (algunos casos)
http://www.inegi.org.mx/inegi/default.
aspx?s=est&c=15274
Micrositio de seguridad del
CIDE que agrupa estadísticas de
INEGI y otras fuentes oficiales
en: Seguridad Pública, así como
encuestas de victimización y
población en reclusión
Nacional, estatal y
municipal: 1997-2010
(para algunos casos)
http://www.seguridadpublicacide.org.mx/
cms/estadisticas
Fuente: Cuadro elaborado por México Evalúa (Enero 2011)
edición sesenta > 27
> Seguridad
pública
La información oficial más actualizada y pública sobre incidentes
delictivos tanto del fuero común como federal, lo tiene el Secretariado
Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública en el sitio
www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/
Docencia Económicas (CIDE), con la Encuesta
de Victimización y Eficacia Institucional (ENVEI).
La información y análisis relacionado con estas
encuestas se pueden consultar en las páginas
de Internet de estas instituciones.
Lo que sentimos: nuestras
percepciones de inseguridad
Más allá del dato duro del número y la gravedad de los delitos cometidos, está la manera en
que individual y colectivamente procesamos el
fenómeno: no necesitamos ser víctimas para
sufrir sus estragos. Por el impacto multiplicado
que produce la delincuencia en la sociedad, resulta importante medir percepciones para que,
a partir de ellas, decidamos cambiar hábitos,
restringir actividades y destinar recursos para
nuestra protección.
Tanto afecta la inseguridad o el sentimiento
de inseguridad en el bienestar, que la ONU se ha
propuesto incorporar esta variable en sus indicadores y mediciones de desarrollo humano.
Las dos encuestas victimológicas antes citadas, contienen reactivos que miden la percepción de inseguridad por parte de los ciudadanos, el miedo con el que vivimos en el entorno
próximo y cómo percibimos los riesgos tanto
por localización como por tipo de delito. Esta
arista del fenómeno es rica para el análisis y
la información de encuestas victimológicas
se encuentra disponible para todo aquel que
quiera indagar en ella.
La eficacia del sistema penal
Más información
Un directorio más completo
sobre estadísticas oficiales
y encuestas sobre delincuencia
en México, elaborado por
México Evalúa, se puede
consultar en la página
www.politicadigital.com.mx
28 < Política digital
Las encuestas victimológicas también arrojan
información sobre el desempeño de las instituciones de seguridad y justicia penal. Lo hacen
desde el punto de vista del usuario del sistema,
es decir, las víctimas que tuvieron que recurrir
a la policía por una situación de emergencia, o
a los ministerios públicos luego de sufrir un delito. La evaluación de la víctima o usuario es un
elemento crítico para construir una valoración
completa de la efectividad de las instituciones
de seguridad.
Para medir la eficacia del sistema penal desde la estadística que generan las propias instituciones, es importante notar algunos indicadores clave. Quizá el más relevante sea el de la
impunidad. Los estudiosos del tema argumentan
la importancia de concentrar la medición de impunidad en el rubro de delitos graves. Esto significa
que si un homicidio, una violación, un secuestro
no puede ser debidamente investigado y esclarecido, y los culpables consignados y sentenciados,
entonces el sistema no es capaz de generar una
amenaza creíble de castigo a quien violente la ley
o cometa un delito. Con la información disponible
se puede aproximar, mas no medir con precisión,
la impunidad con esa desagregación.
El INEGI es también el principal proveedor de
información en estas materias. De nueva cuenta, sus anuarios estadísticos ofrecen información
sobre procuración de justicia, misma que se complementa con las estadísticas judiciales en materia penal para ofrecer el panorama (incompleto)
sobre la justicia penal en el país. Cabe advertir que
el margen de mejora de la información disponible
es enorme y depende del INEGI replantear protocolos y formatos para recolectar información de
las fuentes originales, pero también corresponde
a las procuradurías y tribunales modernizar sus
sistemas de información y hacerlos compatibles
con las necesidades ciudadanas.
Cuando la sociedad va por delante
del gobierno
En materia de seguridad pública, la información ha sido escasa, fragmentada, inoportuna
y también inaccesible. Por años, la información
provino de fuentes alternativas a la oficial (i.e.
encuestas victimológicas). El reciente esfuerzo
por mejorar la oportunidad de la información,
así como su presentación y accesibilidad es encomiable. Sin embargo, el trecho por recorrer sigue
siendo enorme.
En este contexto, merecen reconocimiento los
esfuerzos que desde la sociedad se han realizado
para sistematizar y simplificar el acceso a bases de
datos necesarias para comenzar a entender un fenómeno que nos rebasa. En días recientes, el CIDE
liberó un sistema de información en materia de seguridad y justicia que no se le conoce a ninguna
dependencia gubernamental (ver www.seguridadpublicacide.org.mx/cms/). Sirva este trabajo como
ejemplo para alentar a las autoridades a producir
información relevante para el análisis académico
y monitoreo ciudadano. n
> Análisis
y opinión
Cómo alinear las TIC
a las políticas públicas
Por Héctor Obregón
En los gobiernos, es común que quienes saben de TIC
no participan en la definición de políticas públicas,
o que quienes definen las políticas no conocen suficiente
de TIC. El autor sugiere algunas pautas para solucionar
tal desvinculación
L
as tecnologías de información constituyen una herramienta poderosa. Sin embargo, y como cualquier otra herramienta, no tienen un objetivo en sí mismas;
sólo en el cumplimiento del objetivo ulterior otorgan sentido a su existencia.
En la gestión de tecnologías de información y comunicaciones (TIC) dentro del
gobierno, encontramos muchos casos en los cuales el papel de estas herramientas
se ha desvinculado de los objetivos de política pública que se persiguen.
Las razones de tal desvinculación son varias:
• Es común que la gestión de TIC se lleve a cabo en niveles organizacionales
dentro del gobierno que están relativamente distantes de aquéllos que establecen las políticas públicas. Y a pesar de que los CIO´s gubernamentales han
conseguido un rol más activo en la planeación institucional, por lo general
no se involucran lo suficiente para definir los objetivos de tales políticas.
• También sucede lo opuesto, es decir, que los encargados de establecer los
objetivos de política pública desconozcan las capacidades que ofrecen las TI
para alcanzar esos objetivos de manera exitosa. En el primer caso, quienes
saben de TIC no participan en la definición de políticas, y en el segundo,
quienes definen las políticas no conocen suficiente de TI.
• No existe un marco interinstitucional efectivo de gobernanza de las tecnologías de información dentro del gobierno. Si lo hubiera, se aseguraría
la alineación de los proyectos de TI a los objetivos de política pública del
gobierno en su conjunto. Esta carencia provoca que las TIC se gestionen de
manera independiente en cada institución gubernamental.
Héctor Obregón es Consultor
en el Instituto Nacional de
Administración Pública (INAP),
[email protected]
30 < Política digital
Con frecuencia, las políticas públicas requieren la participación de más de una
institución. Pero si cada una planea y ejecuta sus TICs de manera independiente,
es probable que cuando se quiera alcanzar el objetivo de política pública se presenten esfuerzos de gestión de TIC duplicados y hasta contrapuestos.
Estas problemáticas se pueden visualizar con el siguiente ejemplo:
> Análisis
y opinión
Ejemplo de una oportunidad perdida: En este caso supuesto, se observa que no se ha logrado la alineación
interinstitucional de las TICs al objetivo superior de política pública
Objetivo de política
pública
Instituciones involucradas
en la política pública
Combate
a la pobreza
SEDESOL
Gestión de las TICs Direcciones
en cada institución
de TICs
SHCP
SRA
ST
Etc.
Direcciones
de TICs
Direcciones
de TICs
Direcciones
de TICs
Direcciones
de TICs
Variantes en el rol de las TIC
Alinear las tecnologías de información a los objetivos
de política pública presenta otro reto: que las TIC sean
utilizadas al interior del gobierno, en la sociedad o en
algún objeto externo al gobierno donde se pretende
que cause efecto la política pública. Y es que, en algunos casos, la adopción de TIC en la sociedad es el
principal propósito de una política pública.
Por lo tanto, es importante definir cuál será el papel
que desempeñarán las tecnologías de información y
comunicaciones, que puede ser tres tipos:
Como aplicación interna de TIC: Aquí encontramos
a la mayoría de los proyectos tradicionales de TIC. Todos
los servicios básicos de TIC que utiliza una institución
gubernamental para su operación continua están incluidos en esta clasificación, llámese correo electrónico, telefonía, centros de ayuda, software de productividad o GRPs. Sin embargo, en muchas ocasiones,
no es fácil identificar el objetivo específico de política
pública que se soporta más allá de la operación normal
de la institución.
Como aplicación de TIC en la interacción gobierno-gobernados: En esta clasificación se incluyen los
centros telefónicos de atención al público o los servicios a través de Internet, entre otros.
Como una aplicación de TIC en la sociedad: Este caso es más complejo y se presenta cuando el objetivo de
la política pública pretende impactar el uso de las TIC
en la sociedad más allá del ámbito gubernamental. Un
ejemplo es el esfuerzo por incrementar el número de
personas con acceso a Internet. La versión más evolucionada de esta variante es la definición de una política
de tecnologías de información a nivel nacional.
¿Cómo mejorar la alineación de las TIC
a los objetivos de política pública?
Como regla general, proponemos que la planeación y
gestión de las TIC gubernamentales se lleven a cabo en el
mismo nivel jerárquico y organizacional donde se ejecute la
Existe distancia
organizacional
entre el objetivo de
política pública y su
gestión de TIC
política pública o en el nivel inmediato inferior. Esto quiere
decir lo siguiente:
• Si un objetivo de política pública requiere una
participación interinstitucional, su planeación y
gestión de TIC también debe ser interinstitucional.
• La gestión de las TIC debe ser un elemento de primer
nivel en la gestión gubernamental. Es necesario que
los CIOs participen en la definición de políticas
públicas de su dependencia y que los titulares
de las dependencias conozcan y comprendan
las posibilidades que ofrecen las TIC como herramientas para alcanzar objetivos.
Si se aplicara la regla que proponemos al gobierno federal o a los gobiernos estatales en México, en casi todos
los casos encontraríamos lo siguiente:
• Los titulares del gobierno (el Presidente y los gobernadores) no cuentan con una estructura que
gestione las TIC de manera interinstitucional y
que soporte los objetivos más amplios de sus políticas públicas –que son responsabilidad de este
nivel de gobierno. Tampoco existe una estructura con la autoridad suficiente que garantice una
gestión interinstitucional de las TICs eficiente y
alineada a los objetivos de estos titulares.
• En la mayoría de los casos, cuando existe un
Director de Tecnología, éste no reporta directamente al titular de la unidad. Por el contrario,
en la iniciativa privada, hace ya muchos años
que los CIOs reportan directamente a los directores generales de las empresas, pues se han dado
cuenta que con esta práctica existen más posibilidades de garantizar que las inversiones en TIC
soporten los objetivos del negocio.
Es momento que la estructura gubernamental reconozca la importancia que ofrecen las TIC para lograr
los objetivos de política pública. También es necesario que los CIOs gubernamentales tengan contacto
directo y mayor grado de involucramiento para contribuir de manera más efectiva en la obtención de
tales propósitos. n
edición sesenta > 31
> Análisis
y opinión
Trascendencia internacional
de la protección de datos
Por Lina Ornelas Núñez
Por voto unánime, México fue designado para
ocupar la presidencia de le Red Iberoamericana de
Protección de Datos para el periodo 2011-2012.
¿Cuál es el alcance de este nombramiento?
De ahí que esfuerzos realizados en foros internacionales tales como la Red Iberoamericana de
Protección de Datos (RIPD) sea cardinal para alcanzar dicha armonización.
Un espacio para proteger
el derecho ciudadano
E
Lina Ornelas Núñez
es Directora General
de Clasificación y Datos
Personales del IFAI
y Consejera Editorial
de Política Digital,
[email protected]
32 < Política digital
l derecho de protección de datos es el poder de
decisión que tenemos sobre la información que
nos concierne, así como para conocer los datos que
sobre nosotros se tratan, rectificarlos cuando sean
inexactos, y solicitar que no sean utilizados o transmitidos para fines distintos a los que consentimos.
Este derecho ha sido objeto de reflexión en diversos foros internacionales. Existe una razón fundamental para ello: el desarrollo de las tecnologías
de información y comunicaciones (TIC) ha dado
lugar al tratamiento masivo de datos y su envío
inmediato a una multiplicidad de destinatarios, en
ocasiones ubicados en distintos países. Esto contribuye a la generación de un mundo en el cual las
transferencias internacionales de datos son actividades de todos los días.
Dada esta realidad, lo deseable es la existencia
de conceptos homogéneos para que los distintos
países hablen el mismo idioma al referirse al derecho
fundamental que nos ocupa y, de esa manera, facilitar la cooperación entre naciones con el objeto
de garantizar su debido ejercicio.
La Red Iberoamericana de Protección de Datos
–en adelante, la Red– es un foro permanente de
intercambio de información abierto a todos los
países miembros de Hispanoamérica. Su principal
tarea es promover los desarrollos normativos necesarios para garantizar una regulación avanzada
del derecho de protección de datos personales en
un contexto democrático. El objetivo es que esta
regulación sea compatible con otros modelos existentes, tomando en consideración la necesidad del
continuo flujo de datos entre países que tienen diversos lazos en común y una preocupación por el
derecho ya referido.
La Red no constituye un organismo internacional propiamente y no cuenta con personalidad
jurídica propia. Tampoco está conformada por los
representantes de los gobiernos de los países participantes, sino únicamente por quienes pertenecen
a algún organismo público cuya actuación impacte sobre la protección de datos personales en sus
respectivos países. Por ello, puede concluirse que
la Red es un espacio para compartir experiencias e
impulsar la adecuada protección del derecho cuidando el valor que brindan distintas perspectivas
pero con ánimo de fortalecer coincidencias.
Este foro fue constituido durante el II Encuentro Iberoamericano de Protección de Datos que se
realizó en Antigua, Guatemala, en 2003. Aunque
en sus inicios la RIPD surgió por el acuerdo de catorce países, hoy se conforma por los siguientes
22: Andorra, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, España,
Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, México,
Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.
VIII Encuentro Iberoamericano
de Protección de Datos
El VIII y hasta ahora último Encuentro Iberoamericano de Protección de Datos, se llevó a cabo en la
ciudad de México, los días 29 y 30 de septiembre
> Análisis
y opinión
de 2010. Durante el encuentro, se abordaron aspectos concretos alrededor de la protección al derecho de
datos personales en distintas conferencias magistrales
y paneles.
El contenido multitemático del programa permitió
a todos los participantes conocer la experiencia y la
opinión de autoridades y especialistas en cada materia,
en relación con los principales retos que se presentan
en los diferentes países: la experiencia canadiense en
materia de protección de datos; la protección de datos
en el sector de las telecomunicaciones; la protección
de datos en el sector salud; mecanismos sancionadores
en caso de tratamiento indebido de datos personales;
el equilibrio entre la protección de datos y el comercio
internacional; el derecho a la protección de datos desde el modelo europeo; distintas experiencias sobre la
seguridad de las bases de datos; la importancia de los
mecanismos de autorregulación en el tratamiento de
datos personales, y casos ilustrativos relevantes sobre
el derecho a la privacidad.
Además del enriquecedor intercambio de ideas,
cabe destacar la aprobación por parte de los países
miembros de la Red, de la Declaración de México. En
este documento, los integrantes de la Red dejan constancia del reconocimiento de los avances alcanzados
en diversos marcos normativos de la región.
Se hace especial mención de la aprobación de la Ley
18.331 de Protección de Datos Personales de la República
Oriental del Uruguay, de agosto de 2008; de la publicación
del proyecto de Ley de Datos Personales para su correspondiente trámite legislativo, de junio de 2010, en Perú; de la
presentación del Proyecto de Ley n° 46 de 2010 por la que
se dictan Disposiciones Generales para la Protección de
Datos Personales, en Colombia; así como de la expedición,
en julio del 2010, de la Ley Federal de Protección de Datos
Personales en Posesión de los Particulares, en México.
Asimismo, en el documento se suscriben los compromisos adquiridos por los miembros de la Red ante temas de
gran relevancia en la materia como el vertiginoso avance
de las TIC y los retos que presentan, como el caso del Cómputo en la Nube (Cloud Computing), el tratamiento de datos
en el contexto de seguridad pública, la falta de valoración
del derecho de protección de datos por parte de los titulares
y demás actores, el uso de Internet, y las ventajas y riesgos
que representa; el desarrollo de la genética, la necesidad
de marcos legales y órganos responsables para la debida
protección de datos, y la necesidad de diálogo continuo
entre todos los sujetos involucrados.
En concreto, se establecieron compromisos para impulsar la promulgación de leyes de protección de datos
en aquellos países donde no las haya; para promover que
las autoridades garantes cuenten con los recursos que les
Manténgase enterado
de la transformación del
sector público en México
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edición sesenta > 33
> Análisis
y opinión
permita el cumplir con sus funciones; para sensibilizar a la
población sobre la importancia del derecho, así como para
garantizar las medidas relativas a la seguridad pública teniendo en consideración el respeto a la vida privada de las
personas, y difundir mecanismos que protejan los intereses
de la infancia y adolescencia.
Asimismo, quedó vigente el compromiso para impulsar la adopción de estándares regionales e internacionales,
que protejan los datos personales al mismo tiempo que
no obstaculicen su intercambio fluido, y que fomenten el
desarrollo de la investigación científica.
El evento fue abierto al público, y se contó con la presencia y participación de actores internacionales. El diálogo continuo entre la autoridad garante, las autoridades
reguladoras, las entidades del sector privado y los propios
ciudadanos, titulares de la información, como el que tuvo
lugar durante el VIII Encuentro, es indispensable.
Eligen a México para presidir la Red
Un aspecto de gran relevancia fue que, durante el VIII Iberoamericano de Protección de Datos, los países miembros
eligieron de manera unánime a México para ocupar la
presidencia de la Red para el bienio 2011-2012.
De conformidad con su reglamento, la presidencia de
la Red es elegida por voto mayoritario de los países asistentes a un encuentro iberoamericano. Dicho cargo sólo
puede recaer en el director o presidente de una agencia o
comisión de protección de datos, o de naturaleza similar.
En este caso, el cargo recae en la presidenta del Instituto
Federal de Acceso a la Información Pública y Protección
de Datos, Jacqueline Peschard Mariscal.
Como se establece en el reglamento, el cargo de la presidencia es de dos años, que pueden ser renovados por periodos de igual duración, sin que se marque un límite al
número de mandatos.
Llama la atención el nombramiento de México, ya que
desde la creación de la Red hasta septiembre de 2010, la
presidencia de ésta había recaído en la Agencia Española
de Protección de Datos. Esta decisión materializa el reconocimiento que los participantes otorgaron a los esfuerzos
alcanzados en México para la concreción de un modelo
normativo integral. Al respecto, sobresalen las reformas
constitucionales de 2009, que consagran el derecho de
protección de datos personales como un derecho fundamental y la facultad del Legislativo Federal de emitir una
Ley de Protección de Datos en Posesión de los Particulares,
misma que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación,
en julio de 2010.
La designación significa el reconocimiento regional
del Instituto como una autoridad garante del derecho de
protección de datos, en toda la extensión de la palabra. Es
verdad que el Instituto contaba con una amplia experiencia protegiendo los datos personales de los individuos en
posesión de las entidades y dependencias de la Administración Pública Federal, en aplicación de la Ley Federal
34 < Política digital
de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, desde hace más de ocho años.
Sin embargo, la nueva ley de protección de datos
otorga nuevas facultades que permiten al Instituto
velar por los derechos de los dueños de la información
–cada uno de nosotros– y de sancionar en caso de detectar algún tratamiento ilegítimo de datos por parte
de las entidades del sector privado.
De esta manera, a partir del 30 de septiembre de
2010, corresponde a México, bajo el cargo de la Presidencia, representar a la Red en todos aquellos foros
nacionales o internacionales en los que se traten aspectos relacionados con la protección de datos; promover y apoyar en la Cámaras Legislativas nacionales de
los países iberoamericanos todas aquellas iniciativas
legislativas en proyecto; promover y representar a la
Red ante los distintos actores sociales que operan en
Iberoamérica y cuyas actividades incidan en el derecho
de protección de datos, así como presidir las reuniones
del Comité Ejecutivo.
Bajo este cargo, México también forma parte del
Comité Ejecutivo, que es el órgano encargado de aprobar el Programa de Trabajo para el siguiente ejercicio
e impulsar todas las actuaciones necesarias para la
celebración de los siguientes Encuentros, además de
aprobar la constitución de grupos de trabajo de la Red.
Como se puede percibir, la función de la Presidencia es
principalmente de representación.
De esta manera, México deviene en interlocutor de
los países de la región, lo que implica una gran responsabilidad y, al mismo tiempo, una excelente oportunidad de incidir en la toma de decisiones que impacten
en la consecución de marcos normativos o acciones
concretas para la salvaguarda del poder de las personas sobre información que les concierne.
La Ley Federal de Protección de Datos en Posesión de
Particulares señala que los titulares de los datos podrán
solicitar la protección del Instituto un año y medio posterior a la entrada en vigor de la misma. Esto significa que el Instituto cuenta con un año y medio para
realizar las reestructuras necesarias para atender esta
nueva función de garante del derecho de protección
de datos en posesión de particulares, considerando su
valiosa experiencia ya ganada en la materia en cuanto
al tratamiento de datos por parte del sector público.
Estamos seguros de que México desempeñará el
cargo obtenido con el mayor de los compromisos, reconociendo la riqueza de la diversidad de puntos de
vista y experiencias respecto al derecho de protección
de datos personales aunque privilegiando las coincidencias. Esto, con el ánimo de impulsar un marco
normativo que facilite la protección de datos, y su libre
y necesario flujo entre países que comparten rasgos
culturales y que están a su vez localizados en un mundo sin fronteras. n
> Gobierno
federal
Hacia la construcción
de un Esquema Nacional
de Interoperabilidad
Por Javier Pérez Mazatán
La Administración Pública Federal ha dado
el primer paso para integrar todas sus
operaciones: la Comisión Intersecretarial para
el Desarrollo del Gobierno Electrónico creó una
Subcomisión de Interoperabilidad en la que
participan seis secretarías de Estado
E
s inminente la necesidad de que en México exista un marco
normativo que facilite, promueva e impulse la Interoperabilidad entre las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal (APF), y que este marco pueda ser adoptado
por adición en estados y municipios del país para impulsar el
Gobierno Digital.
Es por ello que la Secretaría de Función Pública, a través de
la Unidad de Gobierno Digital, se ha dado a la tarea de generar
este marco normativo mediante un “Esquema Nacional de Interoperabilidad”.
Para facilitar este proceso y darle un sentido de gobernabilidad, el pasado 15 de diciembre, la Comisión Intersecretarial
para el Desarrollo del Gobierno Electrónico (CIDGE) acordó la
creación de una Subcomisión de Interoperabilidad integrada
por las secretarías de Energía, Comunicaciones y Transportes,
Gobernación, Hacienda y Crédito Público, Economía y de la
Función Pública, con la posibilidad de que otras dependencias
se integren en el futuro.
El Objetivo General de la Subcomisión de Interoperabilidad
es promover el desarrollo, instrumentación y operación del Esquema Nacional de Interoperabilidad en la APF. En cuanto a los
objetivos específicos se mencionan, entre otros, los siguientes:
• Coordinar el proceso de implantación y evolución del Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI), de acuerdo con un
Marco Estratégico.
• Dirigir la instrumentación del ENI en la APF.
• Analizar y aprobar los documentos generados por los consejos técnicos encargados de desarrollar los diferentes elementos del ENI.
• Analizar y aprobar las diferentes iniciativas que se generen
como resultado de establecer el ENI.
• Apoyar a las dependencias en el cumplimiento del ENI.
En la primera fase, que se espera concluir durante el primer trimestre de 2011, se emitirá el documento normativo del Marco
Estratégico. Además, con la Subcomisión de Interoperabilidad ya en funciones, se conducirán los trabajos
necesarios para emitir documentos técnicos que formen parte del Marco Normativo.
El desarrollo del Marco Normativo y la Arquitectura de Interoperabilidad implican la necesidad de
una Infraestructura que permita la operación del ENI
(ver figura en la siguiente página).
El principio de compartir y de reutilizar, así como el
intercambio de información y servicios, demandarán
la existencia de “servicios comunes” –que son componentes genéricos o reusables– con el fin de simplificar
y difundir la interoperabilidad.
También será necesario crear un centro de apoyo
a la interoperabilidad que coordine y concentre los
catálogos de documentos técnicos (estándares) y los
diferentes repositorios (incluyendo el de aplicaciones)
y la interoperabilidad semántica, entre otros.
Para la Secretaría de la Función Pública, la conformación del ENI es uno de los proyectos más relevantes
por los alcances y el impacto que producirá en la Administración Pública. Con este esquema se espera mejorar
la eficiencia operativa de las instituciones y la generación de servicios digitales (a través de Internet) que las
dependencias y entidades ofrecen a la ciudadanía.
Un esquema sustentado
en mejores prácticas
La necesidad de interoperar está
ampliamente descrita en la Carta
Iberoamericana de Gobierno Electrónico, que fue confirmada en la
XII Conferencia Iberoamericana
Javier Pérez Mazatán es Director
General Adjunto de Estrategia y
Normatividad de Gobierno Digital en
la Secretaría de la Función Pública,
[email protected]
edición sesenta > 35
> Gobierno
federal
de Ministros de la Administración Pública y Reforma
del Estado, efectuada en Argentina el año pasado. En
este evento se adoptó el documento Bases para una
Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad, que fue
suscrito por el Secretario de la Función Pública, y que
tuvo como resultado el desarrollo de “El Marco Iberoamericano de Interoperabilidad”, que es una guía para
los países miembros.
De esta manera, los trabajos realizados en México
se han enfocado a desarrollar el Esquema Nacional de
Interoperabilidad, tomando en cuenta las experiencias
ya vividas en el exterior, así como las mejores prácticas
en el tema.
El ENI estará centrado en el ciudadano e integrará las
operaciones de la Administración Pública Federal, con
el fin de ofrecer mejores servicios públicos, ejercer un
gobierno más eficiente, apoyando la construcción, protección y acceso a los bienes públicos de información.
El esquema tendrá alcance nacional, de acuerdo con
las necesidades de la Administración Pública Federal,
y será compatible con los documentos de arquitectura
nacional de la región América Latina, el Caribe e Iberoamérica, así como las de Estados Unidos y Canadá.
La definición mexicana
Para el concepto de interoperabilidad existen diversas
definiciones y cada país o región ha adoptado alguna
de acuerdo con sus propias necesidades y objetivos. En
el caso de México, se adoptó la siguiente:
“Interoperabilidad es la capacidad de las organizaciones y sistemas dispares y diversos para interactuar
con objetivos consensuados y comunes, con la finalidad de obtener beneficios mutuos. La interacción implica que las organizaciones involucradas compartan
información y conocimiento a través de sus procesos
de negocio, mediante el intercambio de datos entre
sus respectivos sistemas de tecnología de información
y comunicaciones.”
Asimismo, el Esquema Nacional de Interoperabilidad
estará constituido por las siguientes dimensiones:
Interoperabilidad Técnica: Se refiere a los elementos tecnológicos que garantizan que los sistemas de
información de las dependencias y entidades participantes estén preparados para colaborar en un diálogo
de intercomunicación. Proporciona mecanismos comunes de transferencia de los datos y de invocación de
funciones, transparentes a la capa de redes y sistemas
informáticos existentes.
Interoperabilidad Semántica: Se ocupa del significado en el uso de los datos y la información para que
pueda ser entendidos por cualquier aplicación al momento de compartirse. En esta dimensión se habilitan
los sistemas para combinar la información proveniente
36 < Política digital
de otras fuentes y procesarla de manera íntegra y con el sentido adecuado. Algunas de las herramientas con las que cuenta
son los sistemas de clasificación, los tesauros, los metadatos
y las ontologías.
Interoperabilidad Organizativa: Define los objetivos de
los procesos y servicios de las organizaciones implicadas en
la prestación de servicios en línea. Específicamente, permite
la colaboración de entidades de gobierno que desean intercambiar información manteniendo diferentes estructuras
internas y procesos de negocio variados. La interoperabilidad
organizativa asegura la coordinación y alineación de los procedimientos administrativos que intervienen en la provisión
de los servicios de Gobierno Electrónico. En la práctica, esto
implica definir de manera colaborativa el por qué y el cuándo
de los intercambios de información, las normas y reglas que
garantizarán la seguridad en dichos intercambios o los planes
que guiarán la implantación de las iniciativas.
Gobernabilidad de la Interoperabilidad: Se refiere a los
acuerdos entre organizaciones y actores que participan en los
procesos de interoperabilidad y a la forma de alcanzarlos, así como a los espacios de diálogo donde se definen tales acuerdos.
Esta dimensión se ocupa de las condiciones políticas, legales
y estructurales que son relevantes para el desarrollo y utilización de aplicaciones interoperables. El objetivo de esto es identificar y eliminar las barreras potenciales que impiden la integración de los sistemas para generar los servicios públicos.
Cabe señalar que ya se ha emitido un documento base relativo al Marco Estratégico, que será el punto de partida para la
implantación del Esquema Nacional de Interoperabilidad. En
este documento también se generará el Marco Normativo que
comprende las Interoperabilidades Organizativa, Semántica,
Técnica y de Gobernabilidad (ver figura). n
Estructura del Esquema Nacional de Interoperabilidad
Marco
Estratégico
Organ
izativa
Semá
ntica
Marco
Normativo
Técnic
a
Arquitectura
Nacional
Infraesctructura
de Servicios
> Gobierno
federal
La evaluación del
desempeño en cifras
Por Javier González Gómez
La elaboración de indicadores de gestión y
desempeño gubernamental es una tarea dinámica,
compleja y relativamente joven en México
B
ien entendida, la evaluación ofrece una forma de vincular
la teoría y la práctica; también puede establecer un puente
entre la academia y la intervención gubernamental.
Y es que al evaluar programas bajo ciertos estándares metodológicos se puede lograr mayor racionalización en la toma de
decisiones públicas desde al menos tres perspectivas:
• La evaluación debe servir para mejorar las acciones y programas públicos. En efecto, con los resultados del análisis deben
surgir nuevas y más inteligentes formas de aproximarse a los
beneficiarios, de mejorar los procesos administrativos, o de
ampliar la cobertura de los servicios y subsidios brindados.
• En segundo lugar, la información sobre el desempeño debe
servir para mejorar la calidad del gasto. Esto significa hacer
más con menos, reorientar los recursos a los programas más
efectivos, fusionar programas duplicados o eliminar iniciativas que no han demostrado éxito.
• La tercera perspectiva es la rendición de cuentas. En principio, la evaluación permite entender mejor los esfuerzos y los
impactos, informar al público sobre logros y deficiencias, y
generar una masa crítica para la mejora continua y la transparencia.
En cualquiera de estos casos, con una política de
evaluación clara, sólida y abierta, se busca disminuir la discrecionalidad y se opta por una toma de
decisiones más “técnica” basada en evidencia.
Tomando como base estos tres usos o perspectivas, a continuación describiré brevemente la experiencia reciente del gobierno mexicano en materia
de evaluación de la gestión y el desempeño gubernamental, así como los retos que se vislumbran.
La reforma de 2007
Aunque desde hace varios años se han practicado diversas evaluaciones a programas públicos en
Evidentemente, la reforma al artículo 134 constitucional de
2008 potencia y otorga firmeza jurídica a la evaluación, al señalar que los resultados del ejercicio de los recursos serán evaluados
por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la
Federación, los estados y el Distrito Federal.
2
Fuente: SHCP, Presentación “La Gestión para Resultados y su impacto en la Política Presupuestaria de México”, noviembre 2010.
3
Ibid.
1
México, durante los últimos años se ha realizado un
importante esfuerzo para institucionalizar la evaluación en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
Probablemente la reforma más importante en la
presente administración es la entrada en vigor de la Ley
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en 2007,
así como los instrumentos derivados de ella, como los
Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales, los Programas Anuales de Evaluación
(PAE) y el Mecanismo de seguimiento de aspectos susceptibles de mejora.1
La ley introdujo la obligación de que los aproximadamente mil 200 programas presupuestarios establecidos en la dimensión funcional del gasto cuenten con
matrices de indicadores para resultados, así como una
política expresa de evaluaciones externas e independientes a los programas.
En 2010, el número de programas presupuestarios
que cuentan con una Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) es de 475, que representan 43% del
gasto programable total, 13 puntos porcentuales más
que en 2008 (ver gráfica 1). Si también se consideran
los indicadores del Ramo 33, conciliados con los gobiernos de las entidades federativas, se alcanza 60.7%
del gasto programable total que cuenta con indicadores para resultados.2
Para el Presupuesto de Egresos de la Federación
2010, se seleccionaron por su importancia 269 indicadores –de los cuales 218 son estratégicos y 51 de
gestión– de un conjunto de 196 programas, que representan 37.2% del gasto programable total, y 86.5% del
gasto asociado programas con MIR. Los avances en el
cumplimiento de metas de estos programas se reportan
al Congreso de la Unión.3
Gráfica 1
Número de programas presupuestarios
500
2008
2009
2010
400
300
200
100
0
Matriz de In
Indicadores para Resultados
ultad (MIR)
391 Pp
453 Pp
475 Pp
edición sesenta > 37
> Gobierno
federal
taron áreas de oportunidad en cuanto a la sintaxis
de los resúmenes narrativos y la construcción de la
fórmula de los indicadores de los programas, entre
Mejoras por tipo de inconsistencia
otros (gráfica 2).
Respecto a las evaluaciones externas, de 2007
15.15%
a 2010 se realizaron 678 al amparo de los Programas Anuales de Evaluación, principalmente
en programas sujetos a reglas de operación, las
33.33%
cuales son coordinadas por el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política Social (ver tabla).
No obstante, las secretarías de Hacienda y de la
Función Pública han ido extendiendo la evaluación
al ámbito no social desde 2009. Ejemplo de ello son
31.31%
los programas para la “Implementación de la Reforma al Sistema de Justicia Penal”, “Servicios Migratorios en Fronteras, Puertos y Aeropuertos”, y “Ex21.21%
pedición de Pasaportes y Servicios Consulares”.
En cuanto al tipo de evaluaciones que se practican, los Lineamientos Generales señalan las siRediseño Total de Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)
guientes modalidades:
Consistencia, alineación y congruencia de la MIR
• Evaluación de Consistencia y Resultados: en
esta modalidad se analiza sistemáticamente el
Construcción del indicador y elementos asociados
diseño y desempeño global de los programas paRecomendaciones menores
ra mejorar su gestión y medir el logro de sus re(sintáxis, resumen en narrativo, redacción de los campos de la MIR
sultados con base en la matriz de indicadores;
• Evaluación de Indicadores: mediante trabajo
Es importante señalar que la elaboración de los indide campo se analiza la pertinencia y el alcance de
cadores es una tarea dinámica, técnicamente compleja
los indicadores de un programa para el logro de resultados;
• Evaluación de Procesos: analiza mediante trabajo de campo si
y relativamente joven en México, que implica procesos
el programa lleva a cabo sus procesos operativos de manera efide maduración y capacitación permanentes.
caz y eficiente y si contribuye al mejoramiento de la gestión;
Áreas de oportunidad
• Evaluación de Impacto: identifica con metodologías riguEn la revisión practicada por la Secretaría de la Función
rosas el cambio en los indicadores a nivel de resultados atriPública en 2010 a una muestra de 40 MIR, se detecbuible a la ejecución del programa federal;
Gráfica 2
Evaluaciones externas (2007 a 2010)
Tipo de Evaluación
2007
Total
126
Consistencia y Resultados
116
• Consistencia y resultados
103
• Diseño
13
Específica
6
• Obra Pública Ejecutada
5
• Calidad de los servicios
1
• Desempeño
-
• Percepción de los beneficiarios
-
• Perspectivas transversales (Género, juventud y/o personas con discapacidad)
-
• Desarrollo forestal
-
• Ramo 23 (fondos Metropolitano y Regional)
-
• Costo efectividad
-
Impacto
2
Estratégica
2
Procesos
-
Fuente: Unidad de Evaluación de la Gestión y el Desempeño Gubernamental, SFP, enero 2011.
38 < Política digital
2008
192
34
-
34
151
-
-
133
1
17
-
-
-
6
1
-
2009
196
22
-
22
158
-
-
131
3
21
1
2
-
4
7
5
2010
164
15
-
15
129
-
-
126
-
-
-
-
3
-
12
8
Total
678
187
103
84
444
5
1
390
4
38
1
2
3
12
22
13
> Gobierno
federal
• Evaluaciones Estratégicas: que se aplican a un programa
o conjunto de programas en torno a las estrategias, políticas
e instituciones.
Cabe señalar que los PAE cuentan con una importante aceptación y una alta valoración de su utilidad por parte de las
dependencias y entidades. En una consulta reciente realizada
por la Secretaría de la Función Pública a los responsables de los
programas evaluados, se detectó que 88% de los encuestados
utilizaron algo o mucho los resultados de las evaluaciones para
hacer mejoras a los programas (gráfica 3); 95% consideró que
debería continuar la evaluación externa.4
Gráfica 3
¿Los resultados de las evaluaciones han sido utilizados para realizar
mejoras a los programas?
No lo sé
3.7%
Nada
1.23%
Poco
7.41%
48.15%
Algo
Mucho
39.51%
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
PORCENTAJE
Los retos
A pesar de estos logros, es necesario multiplicar las acciones para
consolidar una cultura del uso y esparcimiento de los hallazgos
de la evaluación, no sólo en el gobierno federal, sino principalmente en los estados y municipios del país.
Retomando los tres usos o perspectivas de la evaluación mencionadas al inicio de este artículo, señalaré los principales retos
en cada una de ellas.
1. En cuanto a la mejora de los programas, es necesario demostrar el costo-beneficio que brinda la evaluación, esto es, su
eficacia para generar reformas en los programas y proyectos.
No es fácil documentar las mejoras, eficiencias o ahorros
generados a partir de la utilización de evaluaciones del desempeño, que permitan valorar con datos duros la política de
evaluación establecida. También se debe reforzar el seguimiento de los compromisos de mejora y que las instancias
rectoras de la evaluación (SHCP, SFP y Coneval) acompañen
a las dependencias en la determinación e implementación
de las acciones de principio a fin.
Por otro lado, se necesita otorgar incentivos positivos reales
hacia la reforma ya que las evaluaciones no son y no deben
4
Fuente: Secretaría de la Función Pública, Encuesta electrónica de percepción sobre
el PAE, agosto 2010.
50
ser percibidas como auditorías. Pero es indispensable combatir la simulación y el burocratismo
que es común observar en sistemas grandes y de
monitoreo complejo. Es preferible ir acumulando
narrativas de pequeños logros individuales, que
puedan verificarse hasta el final del ciclo de la
mejora.
2. Los retos en materia de presupuestación basada
en resultados deben relacionarse con la estabilidad y utilización de los indicadores; actualmente, existen más de cinco mil indicadores cuyo
monitoreo y ritmo de cambio se vuelve difícil de
administrar, sobre todo cuando la mayor parte
de ellos cambian anualmente.
Se deben generar mecanismos transparentes
para la toma de decisiones presupuestarias de cara al desempeño de los programas. Los procesos
por los cuales se toma en cuenta la información
para mejorar el gasto no son claros, sistemáticos
ni verificables; esto hace que las reglas del juego
no sean claras para los operadores ni los controladores del presupuesto. También es necesario
profundizar en la capacitación en indicadores y
sistemas de gestión basada en resultados, además
de impulsar mayor flexibilidad metodológica a la
hora de elaborar los términos de referencia para
contratar evaluaciones externas.
3. La rendición de cuentas, a partir de la evaluación, puede fortalecerse si se involucra en forma
sistemática a los ciudadanos en las actividades
evaluatorias, y si se aumenta la presión social o
del Poder Legislativo en torno a la movilización
de los resultados. Es necesario incrementar los
materiales y sitios web oficiales y no gubernamentales con los hallazgos y usos concretos de
la evaluación, en un lenguaje claro y simple.
Por último, es importante señalar que ha comenzado a presentarse el riesgo de “sobre evaluación” de
algunos programas, principalmente los más significativos o de mayor impacto presupuestal, en los que
probablemente existe más análisis y recomendaciones que tiempo y recursos para implementarlas.
En estos casos, es preferible dar mayor tiempo
a la maduración de los procesos de cambio y a la
toma de decisiones colegiada, que continuar estudiando los programas.
La buena noticia es que, al parecer, la evaluación
llegó para quedarse; y aunque de forma no muy vistosa o políticamente rentable, ha ido transformado
las bases de la acción pública gubernamental. n
Javier González Gómez es Titular de la Unidad de Evaluación de
la Gestión y el Desempeño Gubernamental, de la Secretaría de la
Función Pública, [email protected]
edición sesenta > 39
> Gobierno Estatal
En Querétaro, PGJ y Tribunal
Superior de Justicia se
complementan vía web
Por José Luis Becerra Pozas
Ambas instituciones han logrado
interconectar sus sistemas
informáticos para compartir
información a través de una red de
datos segura. Esta colaboración
ha acelerado los tiempos de
respuesta y mejorado el servicio al
ciudadano
Más información
• José Villalón, Director de Informática del Poder Judicial
del Estado de Querétaro, [email protected]
• Eduardo Martínez Ruíz, Jefe del Departamento
de Informática de la Procuraduría General de Justicia
del Estado de Querétaro, [email protected]
40 < Política digital
E
n materia penal, a la Procuraduría General de Justicia y al
Poder Judicial del Estado de Querétaro la ley atribuye funciones públicas complementarias: a la primera le concierne efectuar
la investigación y persecución de los delitos; mientras que al segundo le corresponde la imposición de las penas o la absolución
del procesado.
En el ejercicio de sus funciones, ambas instituciones generan
información útil para la prestación del servicio público que tienen encomendado.
Fue así que en 2008 se inició una etapa de adecuación tecnológica en la Procuraduría General de Justicia (PGJ) y en el Poder Judicial del Estado de Querétaro con el objetivo de crear una
plataforma única que permitiera agilizar los procesos
penales. Esto se lograría mediante el intercambio
de información a partir de que se consignara la
averiguación previa y durante el desarrollo
del proceso judicial derivado de la misma.
La información en línea, actualizada y
detallada, permite hoy a ambas instituciones eliminar los procesos manuales
e integrar los sistemas que antes generaban información aislada. De esta
forma, se han logrado acelerar los
tiempos de respuesta y se ha mejorado el servicio al ciudadano, de acuerdo con Eduardo Martínez Ruíz, Jefe
del Departamento de Informática de la
PGJ de Querétaro. Agregó que con este
proyecto “también se buscó ofrecer a la
ciudadanía una mayor transparencia”
La idea es que la información del Sistema Integr@, desarrollado por la PGJ de
Querétaro (ver Política Digital No. 46), esté
disponible –con los mecanismos de seguridad
apropiados– para el personal del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Querétaro, que maneja
un sistema denominado Praxis.
Mediante este proyecto, ambas instituciones comparten información común a través de una red de datos segura y cuentan
con controles de acceso, asignación de funciones y responsabilidades de los servidores públicos involucrados en el proceso de
intercambio de información. Además se realizan auditorías de los
controles de seguridad, aunque ambos sistemas mantienen su independencia, señaló Martínez.
> Gobierno Estatal
¿Quiénes tienen acceso
a la información compartida?
Se ha determinado que sólo el personal que interviene en el proceso judicial derivado del acta de la
averiguación previa tiene acceso a la información
que se comparte. En el caso de la PGJ, es el personal directivo, así como los agentes del Ministerio
Público (unos 40 aproximadamente) que se encuentran adscritos en los juzgados penales.
Por parte del TSJ, sólo lo puede hacer el juez
de cada juzgado, así como el secretario de Acuerdos, la persona que elabora los acuerdos diarios
(conocido como acordista) o el proyectista que
hace la resolución de la sentencia. La Arquitectura Orientada a Servicios (SOA) permite asignar
específicamente el ámbito y el alcance del acceso
a los funcionarios.
Esto es importante, ya que ni el personal de la
Procuraduría ni el del Tribunal Superior de Justicia pueden acceder a los servidores ni a la información de manera directa. “Lo que reciben se
genera por demanda, de tal manera que se puede
saber quién consulta qué información y cuándo”,
apuntó José Villalón, Director de Informática del
Poder Judicial del Estado de Querétaro.
Los beneficios
Según Villalón, esto les ha beneficiado, ya que
al compartir la información se disminuye el proceso administrativo y el personal puede destinar
más tiempo al análisis jurídico de cada expediente. “Antes, el personal de los juzgados necesitaba
transcribir algunos extractos de la averiguación
enviada por la Procuraduría. Eso nos llevaba algunos días para elaborar los documentos. Hoy se
puede hablar de horas o de un día para realizar
esta tarea”.
Dijo que también los usuarios externos se benefician con esta interconexión. “Las partes ofendidas e inculpadas pueden obtener un expediente
electrónico vía Internet para ver los documentos
que emitan ambas instituciones sobre el caso”.
Por lo que respecta a la PGJ, se han abatido los
tiempos para el seguimiento y la consulta en línea del proceso judicial que realizan los agentes
del Ministerio Público. Anteriormente, la información para el seguimiento judicial sólo se podía
consultar en el estrado de los juzgados, hoy se
puede hacer desde la computadora del MP.
Antes que se implementara este proyecto, un
expediente físico de averiguación previa tardaba
hasta 15 días en llegar al Tribunal Superior de
Justicia. Hoy es un trámite que demora tan sólo
unos segundos, pues al momento que la Oficialía
de Partes requiere tener acceso a ese expediente, lo
Datos que se comparten
Mediante la plataforma tecnológica interconectada, la Procuraduría
General de Justicia del Estado de Querétaro proporciona al Poder
Judicial del estado la siguiente información:
• Datos generales de la Averiguación Previa.
• Datos generales de imputados, ofendidos y testigos.
• Delitos.
• Objetos puestos a disposición.
• Fianzas o cauciones puestas a disposición.
• Consulta del contenido de todos los documentos generados
por el Ministerio Público, incluyendo dictámenes periciales
e informes de investigación.
Por su parte, el Poder Judicial de Querétaro entrega por vía electrónica
a la PGJ del estado la siguiente información:
• Datos de recepción de la Averiguación en la Oficialía de Partes
del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) del Estado de Querétaro.
• Datos de recepción en juzgado.
• Datos del proceso judicial.
• Datos de los imputados, delitos y ofendidos consignados.
• Relación de resoluciones y autos derivados del proceso.
• Relación de objetos y valores recibidos en la Oficialía
de Partes del TSJ.
• Cuaderno de cateos y otras medidas cautelares.
• Resolución de recursos de revisión.
• Monto de reparación del daño por delito patrimonial.
Cabe señalar que esta información la debe entregar el Poder Judicial
dentro de un plazo máximo de 48 horas siguientes a la recepción
de la averiguación previa en los juzgados.
único que debe hacer es conectarse en línea y solicitarlo. En cuanto el juez dicta alguna resolución o establece un nuevo auto, se
puede consultar en la pantalla del sistema, afirmó Martínez Ruíz.
El hecho de que ambas instituciones tuvieran el mismo motor
de base de datos (Oracle) y el servidor de aplicaciones, así como
estándares tecnológicos similares permitió que sus sistemas se interconectaran en menos tiempo. Sin embargo, fue necesaria una
inversión adicional para adoptar una Arquitectura Orientada a
servicios (SOA) “porque fueron precisamente los servicios web los
que permitieron interconectar nuestros sistemas”, explicó Martínez Ruíz y agregó que en la PGJ fue necesario apuntalar la parte
de seguridad. En diciembre de 2008, el proyecto fue concluido,
aunque se siguen realizando pruebas.
El próximo paso será tener jueces en línea, donde los ministerios públicos puedan enviar y obtener los acuerdos que emitan
los jueces a través de Internet, dijo Pablo Gutiérrez Lara, Coordinador de Vinculación, Innovación y Mejora de Servicios de la
PGJ de Querétaro. “Estamos creando las bases necesarias para
adaptarnos a la Reforma Penal promovida por el gobierno federal
para las entidades del país”, aseveró. n
edición sesenta > 41
> Gobierno
municipal
Servicios municipales
de impacto ciudadano
Por Luis F. Luna Reyes, J. Ramón Gil García y José A. Celorio Mansi*
Con el propósito de entender qué
tan importantes son los servicios
municipales para los ciudadanos
y cuál es el grado de satisfacción
de los mismos, tres investigadores
académicos realizaron una
encuesta en 128 localidades de
31 estados en el país. Estos son
los resultados
Metodología
Luis F. Luna Reyes es
Profesor Asociado en la
Escuela de Negocios de la
Universidad de las Américas
Puebla (UDLAP),
[email protected]
J. Ramón Gil García es
Profesor-Investigador de la
División de Administración
Pública y Coordinador del
Banco de Información para
la Investigación Aplicada en
Ciencias Sociales (BIIACS) en
el Centro de Investigación y
Docencias Económicas (CIDE),
[email protected]
José A. Celorio Mansi es
Consultor en la Escuela de
Negocios de la Universidad de
las Américas Puebla (UDLAP),
[email protected]
*Los autores colaboran en
proyectos de Innovación y
Conocimiento del Centro
Público de Investigación
Fondo de Información y
Documentación para la
Industria INFOTEC.
42 < Política digital
P
ensar en el ciudadano como el eje central en el
desarrollo de estrategias y proyectos de gobierno electrónico es una idea recurrente tanto en los
discursos políticos como en la literatura académica
y periodística.
Sin embargo, cuando se revisan a detalle las
políticas y proyectos de esta naturaleza, es poco
común encontrar diagnósticos sobre las necesidades ciudadanas para la selección, el diseño o la
implementación de proyectos de tecnologías de
información en el sector público.
Al parecer, la realización de proyectos de gobierno electrónico responde normalmente a las
perspectivas y necesidades de las administraciones
públicas. Carecemos de información para saber si
la perspectiva de la administración pública guarda
relación con la perspectiva que tiene la población
en general.
Como parte de un proyecto de investigación en
el que cual exploramos la situación del gobierno
electrónico a nivel municipal en México, así como
los modelos alternativos para promover su desarrollo, realizamos una encuesta con el propósito
de entender qué tan importantes son los servicios
municipales para los ciudadanos, y cuál es el grado
de satisfacción de los mismos.
La encuesta se realizó vía telefónica a 2,002 ciudadanos con 18 años o más, en 128 localidades de 31
estados en el país. Los entrevistados manifestaron
ser los responsables de hacer gestiones y pagos de
servicios en el hogar. El cuestionario se aplicó del
17 al 21 de mayo del 2010.
El estudio consistió en seleccionar 27 servicios
municipales, y en preguntar a los ciudadanos si
empleaban esos servicios con regularidad, y qué
tan satisfechos se encontraban con la calidad de
los mismos en una escala de cero (0) a diez (10).
De esta forma, el número de ciudadanos que declararon usar determinado servicio revela el impacto
o la importancia del mismo; la segunda respuesta
indica la satisfacción ciudadana en cada uno de los
servicios. Los resultados de la encuesta se encuentran en la tabla adjunta.
Principales hallazgos
Se observa que los servicios mejor evaluados fueron las exhibiciones de arte, los recorridos turísticos y
el servicio de agua potable en los municipios. La tabla
también incluye la correlación que hay entre la satisfacción de cada servicio y el nivel de satisfacción
global. Esto indica el grado de impacto que tiene
cada servicio en la percepción del ciudadano y la
efectividad que ha mostrado su gobierno municipal para ofrecerlo.
Los valores más cercanos a uno representan
los servicios que más afectan esta percepción. Las
correlaciones más altas se presentan entre la satisfacción global y el servicio de las oficinas de turismo,
alcantarillado y drenaje, pavimentación de las calles y
calidad del alumbrado público. Entre los servicios de
mayor impacto en la satisfacción de los ciudadanos
se encuentran varios servicios urbanos, como la
pavimentación o el alcantarillado.
> Gobierno
municipal
Impacto y satisfacción en la calidad
de servicios municipales
Satisfacción Global
Casos
Promedio
100.0%
7.0
15.7%
7.9
Conclusiones
6.9%
7.9
Si bien estos servicios no pueden ser provistos de
forma electrónica, sí es posible recabar información asociada con la operación y entrega de los
mismos que sea útil para mejorar los procesos o
para identificar y solucionar problemas asociados
con ellos, un concepto conocido como back office.
De esta manera, las estrategias de gobierno electrónico municipales que reconozcan al ciudadano
como el componente central deberían incluir herramientas que faciliten la recolección y procesamiento de información relacionada con estos servicios, que mejoren los procesos internos y el uso
de tecnologías de información en puntos clave de
estos procesos.
Lo anterior sugiere estrategias de gobierno electrónico a nivel municipal que deberán ir más allá
de la interfaz y tener incidencia en los procesos
internos de las funciones gubernamentales o back
office. Tales procesos podrían apoyarse en sistemas
integrales de administración de recursos (GRP) o
en sistemas de información geográfica (GIS) que
faciliten la administración de los servicios urbanos
y la planeación urbana de largo plazo.
Más aún, estos procesos de back office deberían
hacerse visibles a los ciudadanos a través de Sistemas de Administración de Relaciones con el ciudadano (CRM) que permitan dar seguimiento a sus
solicitudes y reportes relacionados con estos servicios urbanos y con otros servicios municipales.
Desafortunadamente, las inversiones en el back
office no son una prioridad para la mayoría de los
gobiernos municipales, pues su apariencia es “poco visible” para los ciudadanos.
No obstante, los resultados de esta encuesta
sugieren que por su potencial incidencia para mejorar la calidad de servicios urbanos clave, las inversiones en back office son más “visibles” de lo que
se piensa, y por tanto, deberían ser una prioridad
en las agendas municipales.
Además, las mejoras en los procesos y procedimientos internos permitirán la provisión de servicios mediante canales múltiples en el mediano
plazo. Esto es lógico si tomamos en cuenta que los
procesos –mejorados y apoyados por el uso de tecnologías de información– permiten que un mismo
servicio sea provisto tanto por Internet como por
teléfonos fijos, celulares y en las propias oficinas
gubernamentales con un buen nivel de calidad. n
1
Exhibición de arte
2
Recorridos turísticos
3
Servicio de agua potable
99.0%
7.9
4
Registro Civil
36.6%
7.8
5
Parques públicos
70.8%
7.8
6
Calidad del agua
99.0%
7.8
7
8
9
Servicios educativos municipales
11.2%
7.7
Eventos del ayuntamiento
19.1%
7.7
Servicios en los mercados de la localidad
76.0%
7.6
10 Información de asociaciones civiles
9.9%
7.5
11 Centro deportivo
22.1%
7.5
12 Información de dependencias públicas
11.1%
7.5
7.1%
7.4
100.0%
7.4
15 Estacionamientos municipales
15.8%
7.4
16 Servicios médicos municipales
31.3%
7.3
17 Asistencia social DIF
18.1%
7.2
4.9%
7.1
45.2%
7.0
100.0%
7.0
21 Escrituración
14.6%
6.9
22 Licencias para construcciones
10.6%
6.9
23 Transporte público
67.7%
6.7
24 Alcantarillado y drenaje
100.0%
6.6
25 Pavimentación de calles
100.0%
6.6
9.6%
6.5
100.0%
5.3
13 Oficinas de turismo
14 Recolección de basura
18 Información de directorio de empresas
19 Servicios del panteón municipal
20 Calidad del alumbrado público
26 Uso de suelo
27 Seguridad pública
transporte público y los servicios de alcantarillado y
drenaje se encuentran en las partes bajas de la tabla
en términos de la percepción de la calidad por parte
de los ciudadanos.
Un indicador más de la importancia de cada
servicio es el porcentaje de encuestados que declararon hacer uso de cada uno de ellos.
De forma esperada, los servicios urbanos resultaron ser los de mayor incidencia, aunque con
niveles de correlación variables. En efecto, servicios
como el de agua potable o los parques y mercados públicos tienen una baja correlación con la satisfacción
ciudadana en general, mientras que otros como el
alcantarillado, alumbrado, pavimentación y seguridad
pública son servicios de alto impacto en términos
de la cobertura, que contribuyen potencialmente a
mejorar la percepción global de la satisfacción del
ciudadano con los servicios municipales.
Más aún, varios de estos servicios públicos de
mayor incidencia en la ciudadanía y mayor correlación con la satisfacción global como la calidad del
alumbrado público, la pavimentación de las calles, el
edición sesenta > 43
> Gobierno
municipal
Ranking de portales
de Gobierno Electrónico
Municipal: la medición
2010
Por Rodrigo Sandoval Almazán y Jeanett Mendoza Colín
Estos son los resultados de la segunda evaluación de
páginas web en 518 municipios y delegaciones políticas
de México
E
n la edición de octubre-noviembre de 2009
(número 52) de Política Digital, se publicó la
primera medición de ranking de portales municipales con una muestra de 108 municipios. Esa medición de carácter exploratorio sirvió para afinar
tanto el instrumento de medición como la logística
para evaluar más de dos mil 454 municipios en el
país (INEGI 2005).
En 2010, gracias al apoyo de un equipo de investigadores jóvenes, logramos ampliar la muestra
a 508 municipios y publicar nuestros resultados
en Internet. Los estudios de medición de portales
permiten a los gobiernos municipales conocer
dónde están ubicados en relación al esfuerzo nacional que se realiza en materia de gobierno electrónico. También les permiten estar al tanto de lo
que están haciendo otros gobiernos locales y les
aportan información para la toma de decisiones.
El presente artículo presenta sólo una parte de esta
investigación.
Metodología
El primer gran obstáculo al que nos enfrentamos
fue identificar aquellos municipios que contaban
con página web vigente en el país. Para ello se elaboró un algoritmo para que nos arrojara datos en
bruto de todos los sitios gubernamentales. Con esto
se obtuvo el universo de municipios a evaluar.
Rodrigo Sandoval Almazán es profesor investigador de la Universidad Autónoma del Estado de
México, [email protected]
Jeanett Mendoza Colín es estudiante del Doctorado en Ciencias Económico Administrativas
de la Universidad Autónoma del Estado de México, [email protected]
44 < Política digital
En el caso de aquellos municipios donde no se
encontró su página por medio de este algoritmo, se
realizó una verificación manual para garantizar su
inexistencia. El segundo paso fue discriminar aquellos sitios comerciales –con terminación .com– y
validar sólo aquellos que fueran sitios oficiales del
gobierno municipal en turno. En este sentido, sólo
encontramos mil 104 sitios web válidos. Esto significa que sólo un 45% de los municipios tienen
página Web.
Después se hizo una muestra con población conocida, que aportaba un nivel de confianza del 96%.
En función de este resultado –que arrojó una evaluación de 495 municipios– para el presente estudio se
consideraron 518 municipios y delegaciones políticas. A pesar de ser un número elevado, nos acercó al
comportamiento de lo que sucede en realidad.
Luego se definieron cuatro criterios para aplicarlos en la selección de la muestra: primero se
eligieron aquellos municipios con mayor población; en segundo lugar, el municipio capital del
estado; después se tomaría la mayor cantidad de
municipios con sitio Web oficial vigente; el cuarto
criterio fue que el estudio no sobrepasara los 30
municipios por estado, para tener una muestra
equilibrada. Al final, esta información fue ordenada alfabéticamente.
Estos criterios generales para la selección de
la muestra tuvieron que manejar cierto grado de
flexibilidad para lograr el numero de 495, ya que
hubo estados que cuentan con un total de 11 municipios –como Aguascalientes– y de los cuales se
evaluaron 10; otros como Baja California Sur, que
> Gobierno
municipal
tiene cinco municipios, sólo pudimos evaluar tres,
pero entidades como Oaxaca –con 570 municipios–, únicamente se encontraron cuatro páginas
web y éstas fueron las que se calificaron. La información detallada sobre los municipios seleccionados, la calificación obtenida en cada componente
y la dirección URL (que identifica a su página web
en Internet) los podrá encontrar en el sitio www.
rankingmunicipal2010.mejoratugobierno.org.
En el cuestionario utilizado como instrumento de medición se retomó la experiencia previa de
2009. Se realizaron varias sesiones de grupo de
enfoque (focus group) con el equipo de investigación; se analizó, capacitó al equipo y finalmente se
definieron los ocho componentes a evaluar: Información, Tramites y servicios, Transparencia, Web 2.0,
Página Web, Seguridad, Tecnología y Participación ciudadana o retroalimentación, que dan un total de 72
preguntas a través de un sistema binario de 1 y 0,
donde el 1 significa que sí aparece el elemento y 0,
que no se observó. Este instrumento de medición
fue sometido a un análisis de confiabilidad con una
muestra de 50 elementos, y a partir de éste análisis
se eliminaron preguntas para la evaluación final.
Posteriormente se visitaron cada uno de los 518
sitios web. También se obtuvo el tiempo promedio
de evaluación de cada sitio, que al principio fue
de 30 minutos, pero fue disminuyendo conforme
adquirimos mayor práctica y experiencia. Este
tiempo sirvió como referencia para proseguir la investigación y asegurar que se alcanzaría el objetivo
entre junio y julio de 2010. Para evitar errores y
mantener la evaluación a la vista de los municipios
evaluados, se desarrolló una interface web a partir
de la cual se hizo la captura en línea.
La base de datos fue revisada mediante distintas pruebas estadísticas y se le depuró de posibles
errores de captura antes de generar el ranking nacional. Para que no hubiera mayor o menor peso
a cada componente, se obtuvieron los promedios
de cada uno, según el número de reactivos que
correspondiera, y se hizo una ponderación final
que sumó los ocho componentes para obtener un
número entero.
Resultados
Por las dimensiones de esta evaluación, sólo presentamos los primeros y los últimos quince lugares
del ranking en la tabla que aparece al final de este
artículo. En la medición del 2010, el mejor portal
municipal fue Hermosillo, ya que obtuvo el mayor
puntaje en todos los rubros evaluados, seguido de
Colima, la Delegación Miguel Hidalgo en el Distrito
Federal y el municipio mexiquense de Tlalnepantla
de Baz en los primeros cuatro lugares. Destaca que
sólo cuatro capitales estén dentro de los primeros
diez lugares: Hermosillo, Colima, Aguascalientes
y Durango.
En cambio en la última posición, con un puntaje de 0.00781 –lugar 359– lo ocupan con un
empate los municipios Simojovel, Chiapas; Ahualulco, San Luis Potosí; Dzilam de Bravo, Yucatán; y
Peñamiller, Querétaro. Otros municipios empatados en la posición 358 con un puntaje de 0.01563
fueron: Pitiquito, Sonora; Totolapan, Morelos; Soto
la Marina y Valle Hermoso, Tamaulipas; y Puente
de Ixtla, Morelos.
Estos “empates” reflejan la gran carencia que
impera en los municipios mexicanos en materia
de tecnologías de información, ya que muchos de
ellos, aunque cuentan con presencia en Internet,
carecen de un desarrollo tecnológico que ayude a
sus usuarios a acceder a su información en línea.
El promedio de la muestra fue de 0.22440246.
El 42% de los municipios están por encima de esta cifra, mientras que el resto de los municipios
–299– están por debajo.
En cuanto a los resultados por cada componente evaluado, en el de Información, el 36.60%
de los municipios están por debajo del promedio
de respuestas. Nueve municipios obtuvieron cero puntos en este rubro. Los ayuntaminetos que
obtuvieron mejor calificación fueron: Tapachula,
Chiapas; Aguascalientes, Aguascalientes; y Morelia, Michoacán.
En el componente de Trámites, sólo el 30.26%
de los municipios evaluados está por arriba del
promedio (.1893) de respuestas afirmativas obtenidas. En este sentido, Aguascalientes, Ags., Tapachula, Chis., Uruapan, Mich., Durango, Dgo., Irapuato, Gto., Tlanepantla de Baz y Texcoco, Edo. de
México., Guasave y Mazatlán, Sin., Centro, Tab., y
Cuautla, Mor., fueron los municipios con una puntuación completa. Lo preocupante es que más de
la mitad de los municipios evaluados (61.30%) no
tienen ninguna pregunta contestada en este rubro
tan importante.
El componente de Transparencia, que es uno de
los obligados por Ley, muestra la misma tendencia.
En efecto, el 60.53% de los municipios evaluados
está por debajo del promedio (.3452) y sólo 112
municipios de 500 obtuvieron una pregunta contestada; en cambio, 43 municipios tuvieron los
siete reactivos contestados correctamente. Los
estados con más municipios transparentes fueron
Michoacán y San Luis Potosí, con siete cada uno.
Otro de los componentes significativos es el de
Página web. En éste se incluyen preguntas relacionadas con la facilidad de uso de la página y el diseño de la misma, que le proporcionan al ciudadano
herramientas útiles. En este componente, el promedio general fue de .2792, y sólo el 45.9% de los
edición sesenta > 45
> Gobierno
municipal
municipios están por arriba de este valor. Cabe mencionar que, siendo éste un componente
que invita al ciudadano a participar en el portal, debería ser mayor la calificación. Quintana
Roo, Q.Roo, obtuvo el mejor puntaje, seguido
de Tapachula, Chis., Centro, Tab., Puebla, Pue.,
Miguel Hidalgo, D.F., y León, Gto.
En cuanto a la Seguridad, uno de los factores
que genera confianza hacia la ciudadanía, se
encontró que el 89.27% de los municipios evaluados no cuentan con al menos uno de los elementos de seguridad en sus portales; esto obedece también a que son pocos los municipios
que ofrecen servicio de pago en línea. Sin embargo, algunos portales sí presentan madurez
en este componente como lo son Encarnación
de Diaz, Tlajomulco de Zúñiga y Tlaquepaque,
Jal., Loreto, BCS., León, Gto., Tecámac y Tlalnepantla de Baz, Edo. de México., que obtuvieron
el mejor puntaje (0.80000).
Finalmente, el componente de Retroalimentación ciudadana, que mide la participación
que pueden tener los ciudadanos mediante
los portales, presentó un promedio de .2255,
en el cual 60.34% de los sitios web municipales se encuentran por debajo de esta cifra; el
39.84% no cuenta con al menos un elemento
de retroalimentación o participación ciudadana y los diez mejores sitios de este componente
son: Texcoco, Huixquilucan, Tecámac, Cuautitlán y Ecatepec de Morelos, Edo. de México;
Colima, Col., Hermosillo, Son., Acapulco de
Juárez, Gro., Aguascalientes, Ags., y Miguel
Hidalgo, D.F.
Conclusiones
Entre los hallazgos generales, destaca que en el 17% de
los municipios, a pesar de contar con una página web
habilitada, todo su contenido estaba en construcción.
También se encontró que el 26% de los sitios estaban
deshabilitados o presentaban un mal funcionamiento;
el 1% de las direcciones URL no correspondían al municipio, a pesar de cumplir con las características que
se eligieron para obtener la muestra.
Otro de los problemas más frecuentes fueron los
nombres de los municipios. Debido a que existen algunos parecidos en distintos estados del país, tuvimos
que generar claves diferentes para cada uno de ellos.
Mediante un análisis más detallado se pudieraon verificar algunas hipótesis como que las páginas son elaboradas con el propósito de comunicar y no enfocadas
en las necesidades ciudadanas. Para ello se aplicaron
preguntas individuales y correlacionadas que pueden
observarse a detalle en el reporte de la página web.
Por las grandes dimensiones de esta evaluación, fue
necesaria la participación de los investigadores Alfredo
Lara y Nancy Karina Saucedo, de la Universidad Autónoma del Estado de México. Asimismo, el programa del
XX Verano de Investigación Científica de la Academia
Mexicana, envió a Christian Canseco Torrano, Marisol Domínguez Peralta, Leticia Javier Ramírez y Oscar
Reyes de la Cruz, estudiantes de la Universidad Juárez
Autónoma de Tabasco. A todos ellos les agradecemos
su apoyo para la realización de este estudio. n
Más información
El reporte completo de la medición está disponible en
www.politicadigital.com.mx y en www.rankingmunicipal2010.
mejoratugobierno.org
Ranking de portales municipales 2010
Los primeros 15 de la lista
ConseTrámites y
Municipio/Estado Información
cutivo
servicios
Transparencia
Web 2.0
Página
Participación
Seguridad Tecnología
web
ciudadana
Total
Ranking
1
Hermosillo,
Sonora
0.68750
0.83333
1.00000
0.50000 0.62500
0.60000
1.00000
1.00000
0.78073
1
2
Colima, Colima
0.43750
0.83333
1.00000
0.75000 0.56250
0.60000
0.80000
1.00000
0.74792
2
3
Miguel Hidalgo,
Distrito Federal
0.75000
0.66667
0.42857
0.75000 0.81250
0.40000
0.80000
1.00000
0.70097
3
4
Tlalnepantla de
Baz, Estado de
México
0.68750
1.00000
1.00000
0.75000 0.56250
0.80000
0.20000
0.50000
0.68750
4
5
Huixquilucan,
Estado de México
0.62500
0.83333
0.57143
0.75000 0.50000
0.60000
0.60000
1.00000
0.68497
5
6
Villa de Álvarez,
Colima
0.56250
0.83333
0.85714
0.50000 0.62500
0.60000
1.00000
0.50000
0.68475
6
46 < Política digital
> Gobierno
municipal
7
Aguascalientes,
Aguascalientes
0.81250
1.00000
0.85714
0.37500 0.62500
0.40000
0.20000
1.00000
0.65871
7
8
Acapulco de
Juárez, Guerrero
0.62500
0.83333
0.71429
0.75000 0.43750
0.40000
0.40000
1.00000
0.64501
8
9
Durango, Durango
0.56250
1.00000
1.00000
0.25000 0.56250
0.40000
0.80000
0.50000
0.63438
9
10
León, Guanajuato
0.68750
0.83333
0.71429
0.62500 0.68750
0.80000
0.60000
0.00000
0.61845
10
11
Irapuato,
Guanajuato
0.68750
1.00000
0.85714
0.50000 0.50000
0.60000
0.80000
0.00000
0.61808
11
12
Texcoco, Estado
de México
0.62500
1.00000
0.28571
0.50000 0.43750
0.60000
0.40000
1.00000
0.60603
12
Álvaro Obregón,
Distrito Federal
0.68750
0.50000
0.28571
0.75000 0.68750
0.40000
1.00000
0.50000
0.60134
13
14
Tapachula,
Chiapas
0.87500
1.00000
0.71429
0.37500 0.68750
0.60000
0.40000
0.00000
0.58147
14
15
Monterrey, Nuevo
León
0.56250
0.83333
1.00000
0.62500 0.56250
0.40000
0.60000
0.00000
0.57292
15
Total
Ranking
13
Los últimos 15
Consecutivo
Municipio/
Estado
Información
Trámites y
servicios
Transparencia
Web 2.0
Página
web
Seguridad
Tecnolo- Participación
gía
ciudadana
504
Del Nayar,
Nayarit
0.18750
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.02344
357
505
Guachochi,
Chihuahua
0.12500
0.00000
0.00000
0.00000
0.06250
0.00000
0.00000
0.00000
0.02344
357
506
Cerralvo, Nuevo
León
0.12500
0.00000
0.00000
0.00000
0.06250
0.00000
0.00000
0.00000
0.02344
357
507
Tala, Jalisco
0.06250
0.00000
0.00000
0.00000
0.12500
0.00000
0.00000
0.00000
0.02344
357
508
Imuris, Sonora
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.18750
0.00000
0.00000
0.00000
0.02344
357
509
Moctezuma,
Sonora
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.18750
0.00000
0.00000
0.00000
0.02344
357
510
Pitiquito,
Sonora
0.12500
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.01563
358
511
Totolapan,
Morelos
0.06250
0.00000
0.00000
0.00000
0.06250
0.00000
0.00000
0.00000
0.01563
358
512
Soto la Marina,
Tamaulipas
0.06250
0.00000
0.00000
0.00000
0.06250
0.00000
0.00000
0.00000
0.01563
358
513
Valle Hermoso,
Tamaulipas
0.06250
0.00000
0.00000
0.00000
0.06250
0.00000
0.00000
0.00000
0.01563
358
514
Puente de Ixtla,
Morelos
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.12500
0.00000
0.00000
0.00000
0.01563
358
515
Simojovel,
Chiapas
0.06250
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00781
359
516
Ahualulco, San
Luis Potosí
0.06250
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00781
359
517
Dzilam de
Bravo, Yucatán
0.06250
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.00781
359
518
Peñamiller,
Querétaro
0.00000
0.00000
0.00000
0.00000
0.06250
0.00000
0.00000
0.00000
0.00781
359
edición sesenta > 47
> Reseña
De la Regulación Base Cero
al Gobierno Abierto
Revista Buen Gobierno, Para pensar en la democracia,
No. 9, 2010. Fundación Mexicana de Estudios Políticos
y Administrativos, A.C., 198 pp.
E
n el más reciente número de la revista
Buen Gobierno destacan al menos tres
temas significativos: la Regulación Base
Cero, considerada como la política pública
administrativa más importante del actual
gobierno; el concepto del Open Goverment
como un paradigma de trascendencia internacional; y el proceso de modernización
que realiza el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación a través de la planeación estratégica.
En lo que se refiere a la Regulación
Base Cero, Uriel Márquez Carrasco, responsable de este proyecto en la Secretaría de la Función Pública, analiza en un
ensayo la encomienda formulada por el
Presidente Calderón en su Tercer Informe
de Gobierno (2009) respecto a emprender una reforma regulatoria de fondo en
el gobierno federal, para contar con una
regulación con base cero que facilite la
vida de los ciudadanos”.
Este proyecto pretende reducir al máximo posible el número de normas con las
que funciona la Administración Pública
Federal, a través de la publicación de nueve
manuales que permiten homogeneizar la
operación.
De acuerdo con Márquez, para que
esta reforma logre los objetivos esperados,
es indispensable establecer la revisión del
impacto de cualquier norma después de su
publicación, así como integrar a las auto-
48 < Política digital
ridades locales y al Poder Legislativo en la
reducción de las cargas administrativas
generadas por las leyes.
Sin embargo, el esfuerzo por implantar
un paquete de manuales modelo de aplicación transversal a las más de 270 instituciones de la Administración Pública no está
exento de dificultades y riesgos de parálisis
de la gestión. Para evitar esto, se seguirán los criterios que nos señala otro de los
autores de este número, Carlos Valdovinos
Chávez, en cuanto a que se evite la sobrerregulación, la subregulación, la duplicidad, la
contradicción y otros vicios asociados.
Gobierno abierto: “una vieja
nueva idea”
Sobre el Open Goverment (OGov), el académico Álvaro Ramírez Alujas, advierte que
se trata de un concepto en plena expansión
y en permanente redefinición.
En este artículo, el autor –Administrador Público con Maestría en Gestión
y Políticas Públicas de la Universidad de
Chile– expone el vínculo que hay entre
la innovación y el cada vez más obsoleto
paradigma de la Nueva Gestión Pública
para luego debatir acerca de las supuestas
ventajas y potencialidades del concepto de
Gobierno Abierto, como nuevo enfoque de
cambio y reforma en el sector público.
Para validar (o refutar) su planteamiento teórico, Ramírez Alujas analiza las
iniciativas impulsadas recientemente por
el presidente Barack Obama en Estados
Unidos y las reformas de cobertura nacional que el Gobierno Británico ha venido
desarrollando. El texto también describe la
estrategia impulsada a partir del 2010 por
el Gobierno del País Vasco como un caso
regional o local en el marco del modelo de
Comunidades Autónomas en España.
Planeación estratégica como
eje modernizador
En este número de la revista Buen Gobierno, la Presidenta del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, María del
Carmen Alanís Figueroa, y el Secretario
Administrativo, Diego Gutiérrez Morales,
detallan la relevancia que ha tenido la planeación estratégica en el proceso de cambio administrativo de este tribunal.
Con 14 años de existencia, el Tribunal
Electoral es una institución relativamente
joven en el contexto de las organizaciones
públicas de México.
Los lectores conocerán la naturaleza administrativa que tiene este órgano
jurisdiccional, que requirió la adopción
de un modelo ad hoc para la planeación
y gestión. Aquí se describen los ajustes
institucionales que han sido necesarios
para dar viabilidad y sustentabilidad a la
planeación estratégica como eje modernizador de la institución.
Para adquirir esta revista, puede consultarse la página www.fundamespa.org, o
llamar al (55) 5241-6935. Costo del ejemplar, 75 pesos. n (JLBP)