regimen de ciudad binacional y formulacion de planes reguladores

SG/GT.IDF/XIII/dt 3
28 de octubre de 2005
3.24.54
XIII REUNIÓN DEL GRUPO DE TRABAJO DE ALTO NIVEL PARA LA
INTEGRACION Y DESARROLLO FRONTERIZO - GANIDF
3 y 4 de noviembre de 2005
Lima - Perú
REGIMEN DE “CIUDAD BINACIONAL” Y FORMULACION DE
PLANES REGULADORES PARA CIUDADES FRONTERIZAS
QUE CONFIGURAN CONURBACIONES BINACIONALES
REGIMEN DE “CIUDAD BINACIONAL” Y FORMULACION DE PLANES
REGULADORES PARA CIUDADES FRONTERIZAS QUE CONFIGURAN
CONURBACIONES BINACIONALES
I. INTRODUCCION
Las proporciones que ha alcanzado el desarrollo urbano en el mundo contemporáneo son
realmente impresionantes. Más de dos decenas de países cuentan con el 90 % o más de su
población total viviendo en ciudades.
En el futuro, casi todo el crecimiento de la población del mundo ocurrirá en las áreas urbanas de
los países en desarrollo. Para 2015, las Naciones Unidas proyecta que existirán 21
“megaciudades” de por lo menos 10 millones de personas; todas, a excepción de 4, en los
países en desarrollo. Sin embargo, mientras que las ciudades grandes funcionan como una
suerte de “luminarias” que atraen inversiones, promueven dinámicos intercambios de personas,
productos y principalmente servicios, a escalas nacional e internacional, la mayoría de las
población urbana del mundo vive aún en asentamientos más pequeños.
La ciudad, es, entonces, uno de los fenómenos espaciales más destacados del siglo XX e
iniciado el siglo XXI, lo será aún más en el contexto de la globalización. Por eso, la Secretaría
General considera que es interesante conocer, en el marco de los trabajos del Grupo de
Trabajo de Alto Nivel para la Integración y Desarrollo Fronterizo (GANIDF), un aspecto cada vez
más actual e importante de la urbanización representado por las conurbaciones binacionales.
II. DEFINICION DE CONURBACION
En geografía urbana y urbanismo, una conurbación define a un par de ciudades o más de dos
ciudades que en función de su crecimiento demográfico y espacial, en un momento dado se
encuentran muy próximas geográficamente una de otra, lo que plantea la conveniencia de
planificar y atender gran parte –sino todas- las demandas de servicios urbanos, de manera
conjunta o estrechamente coordinada. El objetivo principal es buscar economías de escala
adecuadas que, adicionalmente, generen una comunidad de intereses entre sus habitantes,
autoridades y actores económicos, y que contribuya, asimismo, a elevar la calidad de vida y las
opciones de desarrollo, en la medida en que los problemas que limitan la obtención de esas
metas son atacados sobre la base de la suma de aportes y esfuerzos, en el marco de una
planificación conjunta del desarrollo urbano y una administración coordinada de los servicios
urbanos.
Las conurbaciones son una realidad desde hace muchas décadas en países de economía
desarrollada. En Francia, por ejemplo, una conurbación concreta es la conformada por las
ciudades industriales de Lille-Roubaix-Tourcoing, en la región de Flandes, cerca de la frontera
belga.
En los países en desarrollo, en cambio, las conurbaciones no se encuentran normadas ni
institucionalizadas, salvo que las políticas territoriales nacionales lo prevean, lo cual constituye
por lo general una excepción. En el marco de las rivalidades entre ciudades vecinas, en esos
países por lo general los beneficios de las conurbaciones no son comprendidos por las
autoridades y los actores locales del desarrollo. Asimismo, las conurbaciones no son
reconocidas por la normativa sobre urbanismo como una alternativa para atacar la solución
conjunta de problemas urbanos y para fortalecer los subsistemas urbanos de las regiones
interiores en vías de contrarrestar el peso del centralismo de las áreas y regiones
metropolitanas, de construir economías de aglomeración que hagan más rentables las
inversiones en infraestructura y servicios urbanos, y de crear alternativas para fortalecer el rol
regional de algunas ciudades.
-2III. LAS CONURBACIONES BINACIONALES: VENTAJAS DE UN REGIMEN DE
BINACIONAL”.
“CIUDAD
El tema de una conurbación binacional (“ciudad binacional”), técnicamente no plantea mayores
diferencias respecto a lo ya señalado en el punto precedente, perspectiva que cambia si, como
evidentemente corresponde, se introduce en este caso un enfoque de política exterior y,
concretamente, de política bilateral con el país limítrofe concernido. En principio, si entre un par
de países existe el marco jurídico perfeccionado que regula con carácter permanente sus
relaciones bilaterales, no habrían limitaciones para plantear –si ambos países así lo estiman
conveniente- una opción de cooperación bilateral orientada a avalar la configuración y el
funcionamiento orgánico de una conurbación (ciudad) binacional, esquema que, obviamente,
involucraría a las ciudades de frontera de los dos países ubicadas sobre la línea de frontera o
en las inmediaciones de un paso de frontera habilitado por ellos.
Las proyecciones de una opción de estas características, adecuadamente desarrollada, serían
enormes y podrían tener un impacto decisivo en la calidad de las actividades de la sociedad y
economía urbana y de la región fronteriza común así como en la elevación del nivel de vida de
su población, en tanto un régimen de “ciudad binacional” crearía una alternativa para que ese
par de
ciudades capitalicen las ventajas de su vecindad geográfica para planificar
conjuntamente su desarrollo urbano, administrar coordinadamente los servicios públicos y
complementarse funcionalmente, además de constituirse en un hito para el fortalecimiento la
cooperación e integración entre ambos países.
IV. LOS TEMAS DE UN REGIMEN DE “CIUDAD BINACIONAL”.
Entre otros, los temas que necesitan ser abordados en un acuerdo bilateral que habilite un
régimen de “ciudad binacional”, son los siguientes:
-
-
-
La formulación y ejecución de un plan conjunto de ordenamiento urbano (Plan
Regulador), que incluya un componente de sostenibilidad ambiental.
La flexibilización del régimen fronterizo: ninguna restricción ni exigencia que pudiera
limitar el libre desplazamiento de personas, vehículos y mercancías en la zona a ser
comprendida bajo la definición de “ciudad binacional”.
Las actividades y servicios urbanos que serían atendidos conjuntamente: catastro
urbano; armonización de reglamentos urbanos (zonificación, licencias); recojo y
tratamiento de desechos urbanos; transporte interurbano; regulación y ordenamiento del
comercio local; actividades de almacenamiento y bodegaje; suministro de agua potable y
tratamiento de aguas servidas; mantenimiento de cuerpos de agua naturales (ríos,
lagunas) e infraestructura asociada a su uso (canales, esclusas); promoción y
regulación de servicios al comercio internacional distintos a los ofrecidos por los
organismos nacionales competentes (centros de transferencia, puertos secos).
El fortalecimiento y libre acceso a servicios públicos existentes en ambas ciudades:
salud, educación, recreación.
La definición y ejecución de los proyectos de infraestructura necesarios para fortalecer el
desarrollo económico de ambas localidades: electrificación, telecomunicaciones,
infraestructura y equipamiento para la provisión de agua potable, terminales de
transporte terrestre fronterizo.
Obviamente, un acuerdo que involucre estos u otros temas, implicará que cada Parte asuma los
costos y la administración de lo que le corresponde en tanto cada componente específico se
localice en su propio territorio. A este respecto, el anteproyecto de Decisión sobre “Proyectos
Públicos de Integración y Desarrollo Fronterizo”, que es de conocimiento de los integrantes del
GANIDF, podría constituirse en una herramienta principal de apoyo.
Adicionalmente, los temas que ameritan una clara y firme definición en un probable acuerdo,
son los que se vinculan a los aspectos de soberanía de los Estados involucrados. Ellos deberán
-3quedar perfectamente zanjados antes o en el mismo acuerdo de establecimiento del régimen de
ciudad binacional. Entre otros, estos aspectos son:
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El del pleno ejercicio de soberanía de cada Parte en sus respectivos territorios a través
de las autoridades nacionales: fuerzas armadas, servicios públicos nacionales
(prefectura, aduanas, policía); así como lo relativo a la vigencia de las leyes nacionales.
El del régimen de la propiedad inmueble dentro del área definida en el concepto de
“ciudad binacional”.
El del tratamiento a las inversiones en materia comercial, industrial y de servicios y los
aspectos asociados a ellas como son tratamiento tributario, régimen laboral, etc.
V. LA SECRETARIA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA Y EL TEMA URBANOREGIONAL
La Integración Andina, a través de su cuerpo normativo y de los estudios y propuestas
formuladas por su órgano técnico y ejecutivo –la Secretaría General de la Comunidad Andina-,
ha puesto en el pasado poco énfasis en introducir enfoques territoriales para el tratamiento de la
temática propia al proceso de integración comunitaria, siendo que el tema urbano-regional es
uno de ellos.
La Secretaría General considera que las políticas territoriales de los Países Miembros deben
ser parte de un ejercicio de reflexión y de un cuerpo de propuestas, a transformarse a
continuación, si así aparece conveniente, en normas comunitarias que aseguren un uso
eficiente del territorio, su desarrollo sostenible y la competitividad territorial de las distintas
entidades subnacionales.
Las políticas territoriales pueden ser definidas como aquellas adoptadas por los gobiernos
nacionales, regionales o locales, que asumen al territorio como el soporte concreto de todos
los sistemas de relaciones y de los flujos, vinculados y promovidos, respectivamente, para el
logro de objetivos de desarrollo sostenible. En consecuencia, las políticas territoriales entienden
al territorio como un “producto”, no como un dato fijo; por ello, se orientan a valorizar el territorio
y a corregir las intervenciones que no son consistentes con objetivos comunes de desarrollo.
Entre las principales políticas territoriales que los Países Miembros han adoptado con el
carácter de políticas nacionales o respecto a las cuales vienen trabajando, pueden
mencionarse: descentralización, regionalización y desarrollo regional, ordenamiento territorial,
migraciones interiores, regiones deprimidas, sistemas urbanos, y desarrollo fronterizo.
Esta última, a través de la Política Comunitaria para la Integración y el Desarrollo Fronterizo,
explicitada en las Decisiones 459, 501 y 502, ha logrado ser proyectada en una dimensión
subregional andina. Otras, como el tema regional y urbano-regional, apenas empiezan a ser
trabajados en la perspectiva de la integración andina.1
En consecuencia, siempre que sea de interés de los Países Miembros, otros componentes de
las políticas territoriales, como el de los sistemas urbanos y particularmente el del rol regional
de las ciudades (ciudad-región), en general, y el de las ciudades que configuran
conurbaciones binacionales en las fronteras comunes (ciudad binacional), en particular,
podrían ser materia de análisis, debate y formulación de propuestas en una dimensión
comunitaria.
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Nos referimos a los recientes estudios “Geografía Económica de la Comunidad Andina: regiones,
nuevos actores de la Integración” (noviembre de 2003), y “Elementos para una estrategia de desarrollo
territorial en el marco de la Integración Andina” (abril de 2005), elaborados por el consultor, Doctor
Edgard Moncayo Jiménez.
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