Respeto

CRÉDITOS
© 2009, INEDIM
Queda autorizada la reproducción total o parcial de esta obra,
siempre que se mencione al autor, a la fuente y se notifique de
su uso al correo electrónico [email protected]
INEDIM
Emilio Castelar No. 131
Col. Polanco Chapultepec
México, D.F.
Tel. ( 52) 55 -5533-4988
[email protected]
www.estudiosdemigracion.org
ISBN: 978-607-95384-0-8
Primera Edición, diciembre 2009
Impreso en México. Printed in Mexico.
AGRADECIMIENTOS
El desarrollo y publicación de este libro no podrían haberse concretado sin el
apoyo de The Ford Foundation, Oficina para México y Centro
América y del Centro Nacional de Comunicación Social, A.C., quienes
merecen nuestro agradecimiento especial.
El libro también se ha nutrido de los comentarios de Rodolfo Cruz Piñeiro y
Rodolfo García Zamora, miembros del Consejo Directivo del INEDIM, y de
la Presentación escrita por su Presidenta, María Elena Zúñiga Herrera.
Por último, con el trabajo diario y el apoyo del equipo del INEDIM:
Gonzalo Pino Farías, Investigación
Lucrecia Maldonado Zapatero, Comunicación
Amelia Arcos Antonio, Administración
ÍNDICE
Presentación ..............................................................................................
9
1. Introducción ..........................................................................................
13
2. Programas de migración temporal.
A. Definición, terminología y fundamento ...............................
B. Situación actual ......................................................................
C. La perspectiva de los derechos humanos en los programas
de migración temporal ...........................................................
3. Análisis de derechos humanos y sus implicaciones.
A. Normas para respetar los derechos de los trabajadores/as
migrantes ................................................................................
B. Identificación y descripción de situaciones de riesgo para
los derechos humanos ............................................................
16
18
31
34
43
4. Orientación sobre mejores prácticas basadas en los derechos .
A. Iniciativas internacionales y nacionales más recientes ........
B. Identificación y descripción de mejores prácticas ................
56
57
5. Conclusión .............................................................................................
79
Bibliografía ................................................................................................
151
9
PRESENTACIÓN
Una de las principales características de la nueva era migratoria es el aumento
de los flujos de migrantes cuyo origen y destino involucra a una creciente
diversidad de países, propiciando la mundialización de este fenómeno.
Los factores que motivan la mayoría de los desplazamientos de las personas
están asociados a la búsqueda de mejores condiciones de vida, vinculados
con fenómenos estructurales que ocurren tanto en los países de atracción
como en los de expulsión.
La migración laboral es la característica predominante, y el mercado de trabajo
de los países receptores, la principal fuerza reguladora de los tamaños de los
flujos migratorios. A ello se suma la operación de redes sociales y familiares
cada vez más extensas y complejas que son intrínsecas a este fenómeno.
La migraciones de hoy en día no pueden entenderse sin el lente de los
procesos de globalización contemporáneos, que han potenciado la
integración de las economías regionales, facilitado el acceso a información,
incluida la de las oportunidades que existen fuera de los límites nacionales e
incluso en países distantes, y que han reducido los costos y las dificultades de
comunicación y desplazamiento de las personas.
Una de las características más negativas de los procesos migratorios actuales
es la presencia creciente de la modalidad indocumentada, que coloca a los
migrantes y sus descendientes en situaciones de extrema vulnerabilidad en
la vigencia de sus derechos humanos.
La migración indocumentada es producto de la disparidad cada vez más
profunda entre economías ávidas de una amplia oferta de fuerza de trabajo
barata y flexible, y políticas migratorias que buscan reducir el tamaño de los
flujos y evitar el asentamiento de poblaciones que se perciben como distintas
y amenazantes de una identidad nacional.
El fenómeno de la mundialización de la migración internacional, como sostiene
Joaquín Arango, se da a pesar del cierre de las fronteras, lo que distingue a la
movilidad internacional del trabajo de otros procesos globalizadores, que se
han favorecido por la apertura fronteriza para la libre movilización de capitales,
bienes y servicios. Siguiendo al autor, hoy en día los sentimientos de algunas
sociedades receptoras hacia los migrantes provenientes de los países en
10
desarrollo es la de necesarios pero no bienvenidos, propiciando la emergencia
de diversas expresiones de discriminación y xenofobia1.
El circuito migratorio México-Estados Unidos da cuenta de las consecuencias
nocivas que emergen de la oposición entre las fuerzas del mercado laboral y la
de políticas migratorias sumamente restrictivas.
Con el objeto de incrementar la muy cuestionada efectividad del control
fronterizo, en un lapso de 10 años el presupuesto asignado al Servicio de
Inmigración y Naturalización (hoy el Departamento de Seguridad Interna)
de Estados Unidos multiplicó 24 veces su tamaño, al pasar de 1.6 billones de
dólares en 1994 a 40.2 billones en 2005. En ese tiempo, el número anual de
migrantes mexicanos que murió en su intento por cruzar esa frontera, pasó de
24 defunciones, en el primer año, a 499 en 2000 y 441 en 2005, esto es un
crecimiento de alrededor de 20 veces el número inicial. La población
mexicana migrante, a su vez casi duplicó su tamaño entre los años extremos
de ese periodo, al aumentar de 6.2 millones a 11.6 millones2. En 2005, la
migración indocumentada se constituyó en la modalidad predominante
(55.4%). Otra de las consecuencias indeseadas de la política migratoria
estadounidense es la emergencia del negocio del tráfico ilícito de personas,
que está apoderándose de la administración de los flujos, a expensas de los
recursos de los migrantes y de su seguridad e integridad física.
La ingobernabilidad que expresan las condiciones en que se procesa la
migración internacional no es privativa de los flujos provenientes de México
con dirección a Estados Unidos, sino que es compartida con muchos otros
circuitos migratorios que se originan en países en desarrollo con destino a los
más desarrollados.
A pesar de que el status quo de los proceso migratorios ya no son satisfactorios
para muchos de los actores involucrados (sociedad y gobierno de los países
receptores, de los países emisores y mucho menos para los propios
migrantes), las tensiones persisten entre las posturas que promueven
medidas aun más restrictivas, con aquéllas que apuestan a una apertura
mayor de los canales legales de inmigración.
El rechazo social y político a la inmigración permanente, aunque
contradictoria a las necesidades de la economía, ha favorecido un mayor
apoyo a las posiciones que ven en los programas de trabajadores huéspedes o
temporales la solución para dar legalidad al flujo migratorio. Se trata de
esquemas limitados, que excluyen de la solución a millones de migrantes
que han echado raíces en los lugares de destino. Además, se oponen a la
1
Arango, Joaquín, “Del diálogo regional al interregional: los foros consultivos Iberoamericanos sobre las
migraciones, vistos desde el otro lado del Atlántico”, presentado en el Encuentro Iberoamericano de
Migración y Desarrollo, Madrid 18 y 19 de julio de 2006.
2
Passel, Jeffrey yy R. Suro, Rise, peak, and decline: trends in U.S. immigration 1992–2004, Pew Hispanic
Center, Washington, www.pewhispanic.org
11
realidad económica de la mayoría de los países, en la que los empleos
estacionales son cada vez menos frecuentes, a la vez que los esquemas de
rotación obligatoria de trabajadores (temporales) resultan inadecuados para
cubrir los puestos de trabajo permanentes. Bajo esta situación, voces
calificadas han expresado que contrario a lo que estos programas buscan, su
diseño favorece nuevamente el incumplimiento de las reglas tanto por parte
de los inmigrantes, como por los empleadores3
Los costos de poner en marcha programas de migración laboral que sean
ineficaces para desalentar la modalidad indocumentada, recaerían,
fundamentalmente, en los propios inmigrantes. El abuso, la sobreexplotación
laboral, la discriminación, la xenofobia y la represión seguramente se
agudizarían, a la par de los procesos de criminalización de la migración
indocumentada, ante la construcción de un imaginario colectivo que supone
la existencia de mecanismos legales para el trabajo migrante.
Suele decirse de manera cruda, que el objetivo de los programas de
trabajadores temporales consiste en importar la fuerza de trabajo que
requiere la economía pero no a las personas que la portan. De esta manera, se
restringe el acceso de los trabajadores a los beneficios que le corresponden a
cualquier trabajador en el ejercicio de los derechos laborales, reconocidos en
los marcos jurídicos nacionales e internacionales.
Con el objeto de contribuir al debate sobre los riesgos a la vigencia de los
derechos de los migrantes bajo los actuales programas de trabajadores
temporales, y de aportar insumos para el diseño o evaluación de futuras
propuestas de reforma migratoria que incluyan este tipo de esquemas, el
Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración (INEDIM) tiene el
agrado de poner a la disposición de los lectores la publicación Respeto a la
voluntad de trabajar: Fundamento para programas de migración temporal
basados en derechos, estudio elaborado por Gisele Bonnici, integrante del
Consejo Directivo del INEDIM.
Celebramos con especial gusto esta publicación, por ser la primera de
muchas más que nuestra joven institución se ha propuesto impulsar, para
contribuir al debate de las políticas y programas migratorios. Se trata de
sumar esfuerzos que favorezcan la necesaria formulación de esquemas
justos, humanos transparentes y responsables.
María Elena Zúñiga Herrera
Presidenta del Consejo Directivo, INEDIM.
3
Wayne A. Cornelius. “Una década experimentando con una política”, en E. Cabrera, comp. Desafíos de la
Migración, temas de hoy, Editorial Planeta, 2007.
INTRODUCCIÓN
13
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
FUNDAMENTO PARA PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL
BASADOS EN DERECHOS
Por Gisele Bonnici*
Documento de trabajo preparado para el Instituto de Estudios y
Divulgación sobre Migración, A.C.
“En este campamento no tenemos nombre. Nos llaman sólo por número.”1
“Esto es lo que ordeno que hagas, hijo mío:
Cuida a tus extranjeros, estímalos y apóyalos.
Preferirán a tu país por encima de otros.
Recuerda que todo ser humano nace libre.”
Esteban el Grande, Rey de Hungría (Siglo XI)2
1. Introducción
Actualmente, en el mundo entero, los diseñadores de políticas
observan la creciente movilidad de personas que salen en busca de un trabajo
decente y de seguridad humana. Se calcula que el número de migrantes
internacionales se ha duplicado en las últimas dos décadas y que en la
actualidad son más de 200 millones3. Casi la mitad de esas personas sale de su
país en busca de empleo4. Hoy en día, el reto de los flujos migratorios consiste
en satisfacer las necesidades del mercado laboral de los países de más altos
ingresos y en mejorar el acceso de los individuos de países de más bajos
recursos a esos mercados. Al mismo tiempo se trata de fomentar un impacto
positivo potencial en el desarrollo de los países de origen y acogida y, de
minimizar los costos en términos de derechos humanos de los migrantes . La
actual fuerza laboral de los migrantes muestra una diversidad creciente: desde
profesionistas calificados y expertos en tecnología, de gran movilidad, hasta
un grupo mucho mayor de migrantes que se trasladan para realizar trabajos no
calificados en los segmentos del mercado laboral que han dejado vacantes las
* La autora es consultora independiente en derechos humanos y miembro del Consejo Directivo del Instituto
de Estudios y Divulgación sobre Migración, A.C.
1
Primera línea del libro Strangers in Our Fields (Forasteros en nuestros campos) de Ernesto Galarza (1956).
2
Tomado del consejo del Rey Esteban a su hijo en Scriptores rerum Hungaricum Tempore ducum regumque
stirpis Arpadianae gestarum, Emericus Szentpétery, Budapest (1938).
3
OIM, World Migration Report, 2008.
4
La Organización Internacional del Trabajo calcula que anualmente emigran 90 millones de personas en
busca de trabajo en todo el mundo. (OIT, 2008)
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
14
y los trabajadores locales al buscar mejores empleos. Más aun, el movimiento
de trabajadores/as ya no se limita al flujo tradicional de sur a norte; ahora
incluye también un flujo equivalente de sur a sur con un importante
surgimiento de nuevos países de acogida de inmigrantes5. Por lo tanto, no
existe un solo conjunto de reglas para la migración: la diversidad se ha
convertido en un concepto clave de las políticas migratorias6. Tal diversidad
constituye un factor importante para los diseñadores de políticas y subraya la
necesidad de crear lineamientos que apliquen a distintas realidades.
A pesar de la demanda de trabajadores/as migrantes, en la mayor parte de los
países receptores existen pocas oportunidades para que éstos ingresen y se
establezcan legalmente. Sin embargo, en años recientes, ha aumentado
considerablemente el número de programas de migración temporal que
regulan el desplazamiento y estancia de trabajadores/as migrantes en
respuesta a diversos objetivos de políticas. Son programas que tienen como
objetivo incorporar a las y los trabajadores temporales a la fuerza laboral y
manejar el superávit de mano de obra mediante la creación de mecanismos
para llenar puestos vacantes. Se argumenta que estos programas podrían
generar más eficazmente un impacto neto positivo en el desarrollo y en la
reducción de la pobreza en países de bajos recursos, con la participación de la
migración permanente o semipermanente7.
Esos dos enfoques reflejan los ejes principales en torno a los que usualmente
se evalúan las políticas de migración temporal: el primero se enfoca
primordialmente al mercado laboral y a la política económica y comercial y el
segundo se aboca a las maneras de reconciliar la migración con los objetivos
de desarrollo. Sin embargo, no consideran las evidencias de las prácticas
abusivas de empleadores contra trabajadores/as migrantes temporales, la
negación de sus derechos, la falta de oportunidades de movilidad social y la
exclusión perpetrada por la sociedad de acogida.
En los nuevos países receptores de inmigrantes, la mala gobernabilidad, la
corrupción y la incoherencia caracterizan las prácticas de trabajo temporal para
migrantes, a grado tal que obstaculizan cualquier posible avance o mejora de
su bienestar. A ese respecto, las ventajas de ampliar los programas de
migración temporal siguen siendo objeto de debate entre miembros de la
academia, profesionales del desarrollo y activistas laborales, pero en la práctica,
todo parece indicar que dichos programas no serán suspendidos en el corto
plazo. Por ello, el presente documento da por hecho la existencia de programas
de migración temporal y busca subrayar en particular los riesgos en términos
de derechos humanos asociados a la actual expansión de dichos programas.
5
En los últimos veinte años, alrededor de 62 millones de migrantes se desplazaron de sur a norte y unos 61
millones se trasladaron de sur a sur. Cerca de la mitad de estos últimos son parte de la fuerza laboral del país de
destino: alrededor del 10% trabaja en el sector agrícola, 40% en el industrial y 50% en el de servicios. (OCDE,
2005, www.oecd.org)
6
Castles 2007.
7
Informe de 2005 de la Comisión Global sobre Migración Internacional, Naciones Unidas 2006.
INTRODUCCIÓN
Aunque la mayor parte de la literatura actual sobre programas de migración
temporal menciona los instrumentos del derecho internacional que
comprenden obligaciones laborales y de derechos humanos, la ausencia de
un análisis integral implica que las consideraciones en derechos humanos
suelen ser de carácter incidental o encontrarse insertas en debates de
desarrollo o economía laboral. En ese contexto, cabe hacer notar que
prominentes autores han observado que existe un costo de oportunidad
entre el número de migrantes y los derechos que pueden ejercer, mientras
que algunos otros reconocen que manejar la migración limitando el ejercicio
de los derechos no ha cumplido con los objetivos de los programas antes
mencionados8. Este artículo presenta una interpretación general de las
cuestiones que están en juego, al subrayar a lo largo del mismo el impacto de
la migración temporal en los derechos humanos y el costo social asumido por
los migrantes mismos.
En la primera sección del artículo se presenta una descripción de los tipos de
programas de migración temporal en curso como base para analizar el costo
de oportunidad entre el número de migrantes y los derechos que pueden
ejercer, a fin de evaluar la situación actual. Se identifican ciertos puntos de
apalancamiento en el diseño de esos programas que podrían contribuir a
mejorar la protección contra abusos a los derechos humanos y a mejorar los
beneficios para los migrantes mismos más allá de los impactos específicos en
la flexibilidad del mercado laboral en los países receptores y en el desarrollo
de los países de origen. En la siguiente sección se analizan cinco grandes
situaciones de riesgo para los derechos humanos: (i) reclutamiento,
colocación y contratación de trabajadores/as migrantes temporales; (ii)
condiciones de trabajo; (iii) derecho a la representación legal, a afiliarse a
sindicatos y a la negociación colectiva; (iv) derecho a la portabilidad de las
prestaciones de seguridad social, y (v) la cuestión en torno a la no
discriminación, la inclusión social y el derecho al desarrollo.
La gran variedad de programas de migración temporal que opera en la
actualidad permite señalar ciertos ejemplos concretos y replicables de
mejores prácticas en sistemas que en conjunto no necesariamente cuentan
con un historial de equidad. Dichas prácticas se presentan en la tercera
sección y al final del documento. En vez de dejar al azar las repercusiones en
los derechos humanos de tales programas, el presente artículo sostiene que al
abordar específicamente esos cinco puntos en su diseño será posible
promover programas basados en una perspectiva de derechos, de mayor
equidad, sin sobrecargar la flexibilidad del mercado laboral o los posibles
prospectos de desarrollo.
8
Ruhs and Martin, 2006.
15
16
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
2. Programas de migración temporal
A. Definición, terminología y fundamento
La distinción entre migración permanente y temporal fue creada
por los administradores de políticas con el fin de hacer concesiones entre
política y economía, y en un intento de controlar las consecuencias de la
migración al determinar si el individuo tiene motivos a corto o a largo plazo
para participar en el proceso.
En las economías avanzadas y en países que tradicionalmente han recibido
inmigrantes, se considera a los programas de migración temporal como
mecanismos que brindan mayor flexibilidad al mercado laboral y
competitividad internacional, al mismo tiempo que permiten combatir la
migración irregular y mantenerla “bajo control”9. Dentro del actual clima
económico, adquieren cada día mayor relevancia los objetivos de políticas que
buscan minimizar el posible desplazamiento de trabajadores/as locales al incluir
consideraciones espaciales y sectoriales en la asignación de trabajadores/as
extranjeros y minimizar el costo de la provisión de prestaciones sociales.
Tanto en países receptores tradicionales como en nuevos, el sentimiento
público y político se muestra titubeante ante la posibilidad de una mayor
inmigración y por ende los programas temporales resultan más fáciles de
vender desde el punto de vista político. Por otra parte, los estados de origen,
primordialmente países en vías de desarrollo, consideran a la migración
laboral temporal (y en particular a la llamada “migración circular” en ese
contexto) como una herramienta de desarrollo que permite la obtención de
divisas extranjeras y conocimientos prácticos sin la pérdida de capital
humano asociada a la migración permanente10.
Las iniciativas de políticas que se ocupan de los intereses de los
trabajadores/as migrantes o de los posibles beneficios que les brinda la
migración usualmente no se consideran en los debates sobre migración
temporal. Un aspecto clave a considerar para el desarrollo de una definición
funcional de migración temporal por motivos de empleo lo constituye el
hecho de que esos programas generalmente tienen como objetivo añadir
trabajadores/as a la fuerza laboral, no agregar residentes permanentes a la
población. El concepto de rotación resulta esencial en este caso, pues implica
que los migrantes trabajan uno o dos años en el extranjero para después
regresar a sus países de origen.
9
El presente artículo se centra en los trabajadores migrantes temporales que cuentan con un empleo legal,
aunque como señala Cholewinski, muchos migrantes “temporales” se encuentran en realidad en una
situación irregular; esos migrantes son los trabajadores más flexibles, entran y salen de la economía
subterránea para satisfacer demandas laborales, mismas que pueden resultar increíblemente volátiles.
Cholewinski 2003.
10
Abella 2006:1.
PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL
Varios autores han adoptado un criterio legal: Abella se inclina por el punto de
vista que define a la migración temporal como la entrada de extranjeros por un
periodo definido y limitado; es decir, se define a los “migrantes temporales”
como aquéllos cuya situación legal es temporal, sin importar el tiempo real
que hayan residido en el país11; Ruhs sostiene que “la característica clave de
un programa de migración temporal consiste en que la residencia y el empleo
basados en un permiso de trabajo temporal no bastan para garantizar la
residencia permanente en el país receptor”12. Su definición no excluye la
posibilidad de que algunos migrantes que entraron como parte de programas
de migración temporal obtengan eventualmente la residencia permanente.
En diálogos recientes a nivel global, se ha pregonado que la “migración circular”
representa una forma de lograr que funcione la migración temporal, aunque el
término como tal frecuentemente no se define con claridad.
En general se considera a la “migración circular” un concepto más dinámico
que el de “migración temporal” y se le ha definido como “un patrón fluido de
movilidad humana, continuo y de largo plazo, entre países que ocupan un solo
espacio económico”13.
La migración circular difiere de la temporal porque denota la participación
continua del migrante tanto en su país natal como en el adoptivo;
habitualmente, implica regreso y repetición y por tanto aumenta la probabilidad
de que ambos países se beneficien de la migración.
Se logran resultados positivos cuando el migrante se traslada voluntariamente de
un país a otro buscando satisfacer diversos intereses y por consiguiente puede
aprovechar oportunidades de empleo o de inversión a medida que surjan. La
migración a menudo contribuye al desarrollo del país de origen y del receptor y
muy probablemente refleja las preferencias naturales de los trabajadores/as en la
economía global.
Por otra parte, se dice que la migración circular se vincula a la siguiente idea: “si
los migrantes sienten que la decisión de volver a casa no es irreversible, se verán
más inclinados a tomar esa decisión”. Esto se puede lograr mediante “la
introducción de la ciudadanía flexible o derechos de residencia”, es decir, la
posibilidad de que los migrantes trabajen durante breves periodos repetidos en
el extranjero y así aumentar la flexibilidad del mercado laboral y disminuir la
necesidad de establecerse permanentemente14.
Sin embargo, se debería tener cuidado de acuñar un nuevo término para
referirse a viejas prácticas, aun cuando las supuestas intenciones de promover
11
Abella 2006:4.
Ruhs 2005:2.
Newland, Rannveig Agunias, and Terrazas 2008: 2.
14
Comité de Desarrollo Internacional designado por la Cámara de los Comunes, 2004, 48 citado en Castles,
2007.
12
13
17
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
18
resultados favorables para las tres partes (el país receptor, el de origen y el/la
migrante) indiquen un cambio de perspectiva. El conflicto de intereses en
juego genera cuestiones complejas en la práctica, de manera tal que el diseño e
implantación de programas deben cambiar significativamente antes de
intentar modificar las implicaciones para el desarrollo económico y los derechos
de los migrantes15.
En la manera en que se conciben actualmente los esquemas de migración
circular, los incentivos pesan menos que la coacción tanto para migrantes como
para empleadores. Por consiguiente, frecuentemente se observa una falta de
reconocimiento de los derechos humanos básicos, como por ejemplo el
derecho del migrante a vivir con su familia.
Resulta evidente también que los programas de migración temporal o incluso la
circularidad de la migración temporal por sí sola no producirán los cambios
necesarios a menos de que se les coordine estrechamente con diversas
estrategias internacionales y nacionales en materia de cooperación para el
desarrollo, comercio justo, inversión, gobernabilidad y prevención de conflictos16.
B. Situación actual
Desde la Segunda Guerra Mundial, muchos países han ensayado
programas para trabajadores/as temporales, como el programa alemán
Gastarbeiter y el programa estadounidense Bracero, ampliamente
documentados, que acarrearon consecuencias inesperadas y evidenciaron las
dinámicas particulares de la migración por motivos de empleo17.
En el transcurso de los últimos 30 años, la mayoría de las políticas sobre
migración laboral han sido unilaterales en tanto que los países de destino
normalmente anuncian sus programas de admisión de migrantes sin buscar
acuerdos bilaterales con los países de origen. Se han establecido sistemas de
visado en las naciones importadoras de mano de obra, hecho que refleja que el
control sobre la entrada y la estancia representa un aspecto clave de su soberanía.
Una de las razones que lleva a los gobiernos a aceptar abrir sus fronteras a
trabajadores/as migrantes es el supuesto de que la demanda de ese tipo de
mano de obra será de corta duración; rara vez se establece la duración de los
programas de trabajadores/as temporales en la legislación pero usualmente
se espera que sea menor a los diez años, por lo menos en una escala
significativa18.
15
La organización Diciembre 18 en los 10 puntos que presentó al Foro Global sobre Migración y Desarrollo
(2008) critica las prácticas de migración circular por considerarlas una puerta abierta a violaciones de los
derechos humanos y la equipara al mercadeo de migrantes. La organización exhorta a los Estados a elegir
políticas de visado más flexibles y a adoptar herramientas legales que garanticen sus derechos.
16
Delgado Wise 2007.
17
Véase Martin 2003 donde encontrará una perspectiva histórica de los programas alemán y estadounidense
para trabajadores temporales.
18
Martin 2007:11.
PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL
Con todo, recientemente se ha observado un mayor reconocimiento de la
necesidad de contar con enfoques cooperativos en el manejo de la migración para
alcanzar mejor las metas de los países de origen y de destino, hecho que ha
incrementado el establecimiento de acuerdos de cooperación bilaterales y diversos
tipos de instrumentos que regulan la migración temporal de un país a otro. Los
objetivos y resultados de esas políticas son de carácter tan diverso como los
acuerdos y se examinarán a profundidad en la última sección de este documento.
Por otra parte, existen algunas iniciativas interesantes desarrolladas por
importantes países de origen, como por ejemplo Filipinas (modelo que fue
adoptado posteriormente por Indonesia y Sri Lanka), que se enfoca al
manejo del proceso de emigración mediante una política de Estado para
reglamentar la promoción de la mano de obra de exportación. El gobierno del
país de origen regula y supervisa estrechamente el reclutamiento de sus
ciudadanos en países extranjeros e implanta mecanismos encaminados a
proteger al trabajador/a migrante en cada paso del proceso migratorio.
Para elaborar un concepto más preciso de “trabajador migrante temporal”, se
presentan a continuación las categorías de trabajadores/as que usualmente
ingresan a un país por cierto tiempo, así como sus implicaciones en materia de
derechos humanos. Por lo general, las categorías se basan en la combinación de
tres criterios: duración prevista de la estancia, nivel de habilidades y sector laboral.
De acuerdo a la importancia que se brinde a esos criterios, los programas para
trabajadores/as temporales producirán diferentes impactos y consecuencias
en la vida de los trabajadores/as migrantes.
i. Duración prevista de la estancia
La temporalidad de las visas para empleos temporales generalmente varía de
menos de un año a no más de cinco de estancia inicial. Algunas se otorgan por
periodos fijos, otras son renovables y las hay incluso por tiempo indefinido. A
pesar de que ese criterio es un aspecto medular de la temporaneidad del
programa migratorio, en la mayoría de los casos parece existir poca justificación
para la duración de la estancia otorgada por la mayoría de los Estados19.
En pocos casos, la duración se relaciona a la naturaleza temporal del empleo,
como es el caso de la admisión de trabajadores/as del campo o de la
construcción para empleos estacionales, pero en general la política de
admisión temporal aplica a trabajadores/as destinados a empleos habituales y
continuos. Los derechos implícitos en ese tipo de empleo dependerán
entonces de otros factores relevantes encontrados en el diseño del programa,
como el nivel de habilidades y la demanda del sector laboral.
19
Abella 2006:5.
19
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
20
Empleo por tiempo limitado
para trabajos temporales o
estacionales
Esquemas de permisos
laborales para empleos
continuos o permanentes
Programas para inmigrantes
permanentes o en periodos
de prueba
Los empleos no atraen a
trabajadores/as locales por la
estacionalidad de la producción, la
elevada rotación de pequeños
productores o el uso de tecnología
de bajo nivel.
Son los programas de migración
temporal más comunes y con
ellos se busca encontrar
trabajadores/as todo el año para
puestos vacantes en el mercado
laboral.
Son muy limitados y se dirigen a
los grupos poblacionales que
desean atraer los países receptores;
trabajadores/as migrantes de alto
nivel de adiestramiento y sus
familias.
Se otorgan las visas de menor
duración, máximo un año; en
ocasiones, en la siguiente
temporada, se da preferencia a
trabajadores/as que regresan a su
país al finalizar la actividad.
Permisos laborales de uno o
varios años de duración.
Los requisitos para calificar a estos
programas son más difíciles de
cumplir, pero extienden más
derechos a los trabajadores/as
extranjeros a medida que se
prolonga su estancia.
Los empleos terminan al concluir
la temporada o el proyecto. No se
permiten cambios en la condición
migratoria.
Amplia variabilidad en los
derechos del empleador y del
migrante para extender la
estancia y modificar la condición
migratoria.
Aplican a proveedores de
servicios, como enfermería,
trabajo doméstico y la industria
de la hospitalidad
Se permite frecuentemente el
cambio de condición migratoria a
permanente.
Aplica a trabajadores/as del
campo, de la construcción,
aprendices y estudiantes.
Establecen categorías
excepcionales de migración
laboral. Se utilizan habitualmente
para la reunificación de familias o
el restablecimiento de refugiados,
donde no aplica el objetivo de
“temporaneidad” de la política.
ii. Habilidades
A pesar de que se encuentran trabajadores/as de todo nivel de habilidades en
los programas mencionados arriba, en general la facilidad para entrar a un
país y la duración de la estancia aumentan con los años de escolaridad. En
otras palabras, la mayoría de los trabajadores/as estacionales cuentan con bajo
nivel de adiestramiento; los trabajadores/as temporales que rotan de un
empleo permanente a otro primordialmente tienen habilidades de nivel bajo
y medio, y los migrantes que se encuentran a prueba muy probablemente
son profesionales altamente calificados20. Una tendencia notable a ese
respecto, es que los diseñadores de políticas tanto en los países de destino
como de origen, intentan encontrar formas innovadoras de regular los flujos
crecientes de mano de obra poco calificada frenando la migración irregular y
canalizando el ingreso regular de trabajadores en esquemas de corto plazo,
con renovado interés por el concepto de la migración temporal “circular”.
Existe un intento deliberado por “controlar” la migración de trabajadores/as
de bajo nivel de habilidades y mantenerla al mínimo, a la vez de limitar los
derechos asociados a ese tipo de empleo.
20
Para los fines del presente artículo, el término trabajadores temporales altamente calificados se refiere a todo
individuo que se admite en un país con base en su formación académica, habilidades, experiencia equivalente
y/o conocimientos especializados en una disciplina dada.
PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL
De igual manera, los países desarrollados compiten entre sí para atraer
profesionales de alto nivel ofreciéndoles reglas de ingreso y acceso a la
residencia privilegiadas, facilitando su proceso de reclutamiento y admisión
temporal como primer paso para la migración permanente, respetando su
derecho a la familia y a reunirse con ella, así como a la residencia permanente.
Prácticamente, existe libertad de tránsito para quienes poseen los atributos y
capital humano adecuados. Como Ruhs y Martin puntualizan: “El mercado
internacional para trabajadores/as migrantes calificados y de alto nivel se
caracteriza por la excesiva demanda de ese tipo de trabajador/a. Por
consiguiente, los migrantes calificados se encuentran en posición de elegir
entre los países de destino que compiten por sus servicios y los empleadores
que buscan atraer personal calificado y se encuentran en mejor posición de
ofrecerles elevados salarios y derechos sustanciales”21. Aunque el derecho
internacional no hace distinción entre los niveles de habilidades de las y los
trabajadores migrantes, en la práctica los altamente calificados tienen acceso
a un número mucho mayor de derechos que los trabajadores/as menos
calificados y por tanto, pueden ejercerlos con mayor eficacia. En realidad, en
ocasiones los “expatriados” calificados que trabajan temporalmente en un
país gozan de condiciones laborales superiores al promedio de dicho país
debido a su competitividad.
Por otro lado, día a día aumenta la importancia de las políticas de admisión de
estudiantes extranjeros titulados, que son diseñadas para atraer a los mejores
cerebros y talentos disponibles en el mercado global. En ese caso, la
admisión temporal se utiliza como “filtro” o dispositivo para determinar qué
extranjeros del grupo de profesionales calificados son los más capaces de
adaptarse a la sociedad receptora y por ende elegibles para residencia
permanente22. Asimismo, los largos procesos para la obtención de residencia
permanente en el país de destino han sido objeto de críticas por su falta de
flexibilidad para equiparar la demanda laboral con la competitividad en esta
era de globalización y han incitado a países que tradicionalmente han
recibido inmigrantes, como los Estados Unidos, Australia, el Reino Unido,
Alemania y Canadá, a abrir nuevas puertas a la migración temporal de
trabajadores/as de alto nivel. Al respecto, se puede observar una importante
excepción en los países del Medio Oriente y del Golfo Pérsico, donde a pesar
de que sus economías no podrían funcionar sin mano de obra de alto y medio
nivel, las consideraciones sociopolíticas restringen severamente los derechos
de trabajadores/as extranjeros y no se observan intenciones de facilitarles la
obtención de residencia permanente.
En la mayoría de los países, el diseño de programas migratorios temporales
para trabajadores/as poco calificados no se basa en el nivel de adiestramiento
sino en el sector laboral específico que requiere la mano de obra. Esa
situación refleja el objetivo político de contar con un mercado laboral flexible
21
22
Ruhs and Martin 2008: 245.
Abella 2006:4.
21
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
22
que responda a los ciclos económicos. Las organizaciones que defienden a
los trabajadores/as se enfocan primordialmente en los de bajo grado de
adiestramiento porque la irregularidad de los empleos y su dispersión en
áreas rurales o en domicilios particulares dificultan el acceso de esos
trabajadores/as a información relativa a sus derechos y por ende a garantizar
su protección efectiva. Se ha observado también que incluso a quienes
conocen sus derechos les resulta más difícil ejercerlos en la práctica; por
ejemplo, dado que el derecho a permanecer en un país frecuentemente se
asocia a tener trabajo, aun cuando presentaran una queja formal contra su
empleador, podrían perder su trabajo y ser repatriados, e incluso se les podría
prohibir el regreso porque las leyes laborales de un país no aplican en otro23.
iii. Sector laboral
Una revisión de los programas para migrantes temporales sugiere que
existen por lo menos cinco categorías de trabajadores/as que responden a las
necesidades de una variedad de sectores en la economía, a saber:
profesionales, proveedores de servicios, trabajadores/as de la industria y la
construcción, trabajadores/as agrícolas y no agrícolas estacionales, y
empleados/as de zonas de libre comercio. Aunque a nivel mundial no existe
información comparativa sobre la distribución de trabajadores/as migrantes
temporales en los distintos sectores laborales, resulta evidente que la
variedad de dichos sectores va en aumento24.
El fundamento para dividir a los trabajadores/as migrantes temporales en
sectores se basa en el uso de los programas de migración temporal como
herramienta de políticas para resolver la escasez de mano de obra poco
calificada en los mercados laborales locales, misma que es esencialmente de
carácter estacional. En países como Malasia, la segmentación del mercado
laboral ha representado un importante papel; los sectores que se consideran
“sucios, peligrosos y difíciles”, como el forestal, la construcción, las
plantaciones y el servicio doméstico, se encuentran actualmente bajo el
dominio de trabajadores/as migrantes temporales25.
Se debe considerar el interesante ejemplo del nuevo sistema de puntos
creado en el Reino Unido, porque ilustra con claridad la correlación que existe
entre programas por sector y políticas económicas locales. Al subrayar la
importancia del sector laboral, el sistema espera responder con mayor rapidez
y exactitud a la cambiante demanda laboral en las inestables circunstancias
23
Martin 2003:19.
El recurso más útil es la OCED, organismo que analiza la distribución de trabajadores extranjeros
temporales y permanentes en todos los sectores para los países miembros de altos ingresos. La tabulación
citada en Abella 2006:14 revela que en general en los países de la OCED existe una sobrerrepresentación de
trabajadores migrantes de tres sectores: servicios, manufactura y hoteles y restaurantes; existe
subrepresentación en agricultura, excepto en España, Países Bajos y Estados Unidos, y en más de la mitad de
los países se observa una sobrerrepresentación en minería, energéticos y construcción.
25
Hugo 2008:5.
24
PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL
23
económicas de hoy. El gobierno intenta aprovechar la flexibilidad de dicho
sistema para apoyar a trabajadores/as británicos en tiempos difíciles y ser más
selectivo hacia los migrantes que entran al Reino Unido provenientes de
países localizados fuera del Área Económica Europea26.
La introducción de paneles sectoriales, conocidos como “Niveles”, desarrollados
a partir de los sistemas originales de cuotas (como el Esquema de Trabajadores
Agrícolas Estacionales -SAWS, por sus siglas en inglés- y el Esquema por Sector SBS, por sus siglas en inglés), permiten a los empleadores participantes contratar
por un periodo breve a un número fijo de trabajadores/as extranjeros al año.
La facilidad con que los gobiernos pueden manejar las políticas de migración
mediante dichos programas se puede observar en esfuerzos recientes dirigidos
a reducir o eliminar las cuotas de SAWS y SBS o reservarlas para ciudadanos de
Rumania y Bulgaria, que enfrentan restricciones para emplearse en otros
sectores del mercado laboral británico.
En cuanto a los trabajadores/as poco calificados, se debería advertir que en estos
tiempos de recesión global se ha suspendido la aplicación del Nivel 3 hasta
nuevo aviso, de conformidad con la intención del gobierno británico de dejar de
emplear migrantes de bajo adiestramiento provenientes de países fuera de la
UE, como parte de los profundos cambios contemplados para sus leyes de
inmigración27. De acuerdo con el Nivel 3, las solicitudes las patrocinarían los
empleadores y se permitiría al trabajador/a la entrada al país por un máximo de
12 meses, sin la posibilidad de traer dependientes económicos.
Por otra parte, los migrantes no podrían pasar a otro nivel, ni siquiera al Nivel
2, si recibieran una oferta de trabajo, a menos que primero salieran del Reino
Unido. Aunque los trabajadores/as poco calificados de Nivel 3 tendrían que
cumplir con requerimientos relacionados con el manejo del idioma inglés,
tales requerimientos los establecería el empleador, no las autoridades de
inmigración, siempre y cuando entrara en operación el esquema de Nivel 3.
Todas esas restricciones apuntan hacia la poderosa herramienta de políticas
inherente al diseño de programas de migración temporal, la discrecionalidad
de la división en sectores, y a la manera en que se puede discriminar y afectar
los derechos de los trabajadores/as migrantes que participan en los programas.
26
Palabras de Jacqui Smith, Secretaria del Interior del Reino Unido, publicadas en un comunicado de prensa
de la Oficina del Interior, 2009.
27
Según Jacqui Smith, “Solamente donde se hayan identificado casos de escasez que no se puedan cubrir con
trabajadores del Reino Unido o de la UE se implantará un esquema de Nivel 3”. De cualquier manera, los
esquemas de migrantes poco calificados de Nivel 3 se volverían a utilizar para satisfacer necesidades
temporales claras y en países con los que el Reino Unido haya establecido “acuerdos efectivos de
repatriación”. Asimismo, la Oficina del Interior declaró que se encontraban bajo consideración otros
requerimientos, como las remesas obligatorias, supuestamente para ayudar a beneficiar la economía de los
países proveedores de mano de obra.
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
24
a) Sector Profesional:
Como se mencionó antes, en la mayoría de los países industrializados, una
vez que se cumple con los requisitos iniciales, el proceso de admisión y de
extensión de la estancia son generalmente más sencillos para profesionales
de alto nivel y los problemas que enfrentan dentro de esos programas se
relacionan generalmente con el reconocimiento de su formación profesional
y el cambio a una condición migratoria permanente. Los programas
permanentes o de prueba, como los sistemas de puntos, de especialidad o de
ocupaciones prioritarias, permiten el ejercicio de derechos importantes.
Dichos programas se analizarán más adelante.
b) Sector de servicios:
La economía mundial se basa fundamentalmente en los servicios, sector que
actualmente emplea a más de tres cuartas partes de todos los trabajadores/as
migrantes en algunos países industrializados, especialmente en el comercio
al mayoreo y menudeo, hoteles y turismo, salud y servicios comunitarios y
trabajo doméstico28.
Por otro lado, cabe resaltar que la demanda global de cuidadores/as y
trabajadores/as domésticos provenientes del extranjero sigue en aumento
debido a los cambiantes roles y estructuras familiares y al envejecimiento de
la población, en particular en los nuevos países receptores del sur de Europa,
el Golfo Pérsico y el Medio Oriente. Aunque la migración laboral en general
ha empoderado a las mujeres, las trabajadoras migrantes frecuentemente
terminan consiguiendo empleo en los sectores de servicios no
reglamentados, que no requieren gran nivel de adiestramiento: el trabajo
doméstico, el cuidado de niños/as y ancianos y el sexo comercial. En la
actualidad existen millones de migrantes indocumentadas en los mercados
laborales informales, desprotegidos, ocultos y no reglamentados, cuya
situación es causa de preocupación porque en muchos países esos trabajos
son de carácter irregular y no se contemplan en la legislación laboral;
usualmente, en el caso del sexo comercial, las oportunidades de trabajo las
crean las redes de trata de personas29.
Los trabajadores/as migrantes representan también una parte significativa del
empleo informal y casual, menos remunerado, de las industrias del turismo y
la hospitalidad, que tienden a atraer a personas de minorías étnicas a los países
receptores. Frecuentemente como dichas industrias utilizan mano de obra no
declarada o en un número limitado de horas laborales para evitar pagar las
cuotas de seguro social, los trabajadores/as migrantes enfrentan todavía más
dificultades para hacer valer la protección laboral a la que tienen derecho.
28
OIT 2004:56.
Encontrará un análisis detallado de los graves abusos a los derechos humanos que padecen trabajadoras
domésticas de Sri Lanka en Arabia Saudita, Kuwait, Líbano y los Emiratos Árabes Unidos en el informe
“Exported and Exposed” (Exportadas y Expuestas) elaborado por Human Rights Watch en 2007.
29
PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL
25
c) Trabajo agrícola de temporada y otros tipos de empleo estacional:
En la mayoría de los países industrializados, el trabajo estacional incorpora a
un creciente número de trabajadores/as extranjeros, puesto que la población
local prefiere trabajar todo el año siempre que sea posible. El objetivo usual
de los empleadores agrícolas es minimizar sus costos fijos, es decir, contratar
y pagar a trabajadores/as estacionales sólo cuando se les requiera. Resulta
muy difícil proteger al trabajador/a extranjero mediante programas de
trabajo estacional y por ello se convierten en la prueba contundente para
evaluar la efectividad de las medidas de protección contenidas en dichos
programas30.
Como cada día más países receptores aumentan su dependencia de
trabajadores/as migrantes extranjeros para satisfacer sus demandas de mano
de obra agrícola y otras necesidades estacionales, vale la pena considerar los
programas actuales de relativa antigüedad y los derechos específicos que
contemplan dichos programas. Los programas estacionales de Canadá y
Estados Unidos señalan una serie interesante de buenas prácticas e
importantes áreas de mejora.
El programa estadounidense para trabajadores/as agrícolas estacionales se
inició con el programa Bracero, que duró de 1942 a 1964 y se estableció
mediante negociaciones formales y la firma de un acuerdo entre México y
Estados Unidos. El programa involucró a 4.5 millones de personas y se
implementó mediante contratos que en principio contenían importantes
medidas legales de protección, como vivienda, salarios y condiciones
laborales que incluían la retención del 10% del salario del trabajador,
aparentemente para pagar un plan de pensión tipo seguro social a depositarse
en un banco mexicano a nombre de los trabajadores/as. Sin embargo, el
programa condujo al abuso generalizado de los trabajadores/as; no se
reforzaron las medidas para su cumplimiento, y eventualmente se abandonó.
Sin embargo, en la actualidad muchos creen que la institucionalización de
redes y relaciones laborales entre México y Estados Unidos contribuyeron a
los patrones de inmigración no autorizada. (El oficial del Departamento del
Trabajo de los Estados Unidos -DOL, por sus siglas en inglés- responsable
del programa, lo describió como un sistema de “esclavitud legalizada”.)
Hoy en día, Estados Unidos cuenta con dos programas de trabajadores/as
migrantes temporales conforme a los cuales los empleadores pueden
importar mano de obra no calificada para trabajos temporales o estacionales
de menos de un año de duración: el programa H-2A para trabajo agrícola y el
programa H-2B para trabajo no agrícola. A diferencia de los trabajadores/as
calificados, según el programa de visas H-2 los empleadores deben solicitar
al DOL la certificación de su necesidad de contratar trabajadores/as
30
Martin 2003:19.
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
26
extranjeros no calificados antes de que se expidan las visas correspondientes.
En otras palabras, el DOL debe verificar que el empleador haya intentado
encontrar trabajadores/as estadounidenses ofreciendo por lo menos un
salario mínimo y el paquete de prestaciones correspondiente. Sólo en los
casos en que el empleador no haya logrado contratar trabajadores/as
estadounidenses podrá reclutar trabajadores/as extranjeros en cualquier
lugar y en la manera que lo decidan, porque los reglamentos estadounidenses
contra la discriminación no aplican para el reclutamiento de extranjeros.
Aunque los programas H-2A y H-2B ofrecen diferentes condiciones y
beneficios, presentan también varias similitudes importantes. En primer
lugar, ambos programas establecen que el trabajador/a extranjero sólo puede
laborar para el empleador que solicitó sus servicios ante el DOL. Si el
empleador utiliza prácticas abusivas o no cumple con lo prometido, el
trabajador/a no tiene más remedio que regresar a casa. Dicha situación lo
coloca en clara desventaja en términos de futuras oportunidades en los
Estados Unidos, ya que cualquier posibilidad de regresar en el futuro
depende por completo de la disposición de un empleador a presentar la
solicitud correspondiente al gobierno de dicho país. En términos prácticos,
eso significa que las probabilidades de que un trabajador/a migrante se queje
de problemas de pago o de seguridad en su lugar de trabajo son mucho
menores. En segundo lugar, las visas H-2 son individuales y en general no
incluyen a los familiares, situación que los separa del migrante por largos
periodos.
El programa H-2A ofrece importantes medidas legales de protección para
trabajadores/as agrícolas extranjeros, incluidas la protección al salario, tres
cuartos del total de horas prometidas en el contrato, vivienda gratuita en
buenas condiciones, compensación de gastos médicos y pago por tiempo
laboral perdido y por lesiones permanentes, reembolso de gastos de viaje,
protección de la salud y la seguridad, y elegibilidad para recibir servicios
legales pagados con fondos federales para la resolución de sus asuntos
laborales31. Se ha demostrado ampliamente que en la mayoría de los casos
esas medidas existen sólo en papel y el programa sigue siendo objeto de
litigio, porque los grupos de defensa del trabajador/a frecuentemente
demandan a empleadores estadounidenses por no apegarse a las condiciones
de sus ofertas de trabajo, por no pagar tiempo extra, no proporcionar tiempo
para comida y descanso y por no reembolsar gastos de viaje.
Con el programa H-2B se admite a extranjeros para trabajos estacionales para
los cuales no se puede reclutar trabajadores/as estadounidenses a los salarios
vigentes en las industrias no agrícolas, como la industria forestal,
procesamiento de mariscos, paisajismo, turismo y hospitalidad. En 2005, los
no inmigrantes de México y Jamaica representaron el 80% de las 122,316
admisiones para trabajo no agrícola estacional tipo H-2B. Debido a que los
31
45 C.F.R. 1626.11
PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL
27
procedimientos de certificación H-2B se establecieron como resultado de
una directriz interna y no por reglamento, las protecciones fundamentales
otorgadas a los trabajadores/as H-2A no aplican a trabajadores/as del
programa H-2B; el empleador no se ve obligado a pagar el transporte de sus
trabajadores/as a los Estados Unidos ni a proporcionarles vivienda; esos
trabajadores/as no tienen acceso a servicios legales32.
El Programa Canadiense de Trabajadores Agrícolas Estacionales (CSAWP,
por sus siglas en inglés), a menudo considerado como modelo de mayor
equidad que el estadounidense, ha permitido que los agricultores
canadienses contraten por periodos de hasta ocho meses al año a
trabajadores/as temporales provenientes del Caribe (desde 1966) y de
México (desde 1974). De acuerdo a tratados bilaterales, los trabajadores/as
llegan a Canadá mediante un sistema de reclutamiento y contratación bien
supervisado que involucra tanto a autoridades canadienses como a
funcionarios de los países de origen. Se contrata a los trabajadores/as
migrantes para los periodos pico de siembra, cultivo y cosecha de productos
agrícolas específicos. Realizan trabajo manual durante unos cuatro meses, en
promedio, en alrededor de 1800 granjas de nueve provincias; más del 80% de
los trabajadores/as se contratan con fruticultores, horticultores y productores
de tabaco en la provincia de Ontario. Los trabajadores/as regresan a casa al
final de la temporada y a la mayoría (más del 70%) se les vuelve a contratar
para la siguiente33.
Se recluta y emplea a trabajadores/as mexicanos de conformidad con las
condiciones del acuerdo de cooperación suscrito por los gobiernos de México
y Canadá, mediante el cual se establece que la Secretaría del Trabajo de
México reclutará a los trabajadores/as y negociará sus salarios ante la Agencia
de Desarrollo de Recursos Humanos de Canadá. Los empleadores presentan
solicitudes a los Centros de Recursos Humanos locales para obtener la
certificación que les permita contratar trabajadores/as extranjeros por lo
menos ocho semanas antes de necesitarlos; deben ofrecer como mínimo 240
horas de trabajo en un periodo de seis semanas, así como vivienda gratuita
autorizada e instalaciones para comer o preparar alimentos y el salario
mínimo más alto, el salario vigente o el salario a destajo pagado a canadienses
que realizan el mismo trabajo. La aprobación para contratar trabajadores/as
extranjeros se envía a los Servicios de Administración de Recursos Agrícolas
Extranjeros (FARMS, por sus siglas en inglés), asociación de productores
financiada por las cuotas de los usuarios, que a su vez envía una solicitud de
trabajadores/as a México o al Caribe.
La mayoría de los trabajadores/as mexicanos que participan en ese programa
está casado pero dejan a sus familias en México. Pagan su traslado desde su
lugar de origen hasta la ciudad de México y sus exámenes médicos y la gran
32
33
Southern Poverty Law Center 2008. Visite también el sitio www.dol.gov
Brem 2006:2. Visite también los sitios www.cic.gc.ca y www.hrsdc.gc.ca
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
28
mayoría se endeuda incluso antes de ser seleccionados. Se les entregan sus
documentos de entrada en México y una filial de FARMS realiza los arreglos
correspondientes para transportarlos a Canadá y llevarlos al empleador. Los
empleadores pagan por anticipado el costo del transporte de México a
Canadá y descuentan el 4% de los salarios de los trabajadores/as para cubrir
dicho costo, hasta un máximo de $575 dólares canadienses; también
descuentan los impuestos de nómina y los costos del seguro. Funcionarios
del consulado mexicano se reúnen con los migrantes a su llegada al
aeropuerto correspondiente en Canadá, les informan cuáles son sus
derechos; de conformidad con el acuerdo, pueden inspeccionar la vivienda y
solicitar la reparación de agravios sufridos por el trabajador/a. Los
trabajadores/as deberán pasar un periodo de prueba de 14 días y los
empleadores elaborarán una evaluación por escrito de cada trabajador, la
colocarán en un sobre sellado y al volver los migrantes la entregarán a las
autoridades mexicanas. Los empleadores podrán especificar los nombres de
los trabajadores/as que desean contratar de entre el grupo de trabajadores/as
del año anterior, situación que se presenta más del 70% de las veces34.
Aunque rara vez se aplican, en el programa se establecen penas de hasta dos
años de prisión y multas de hasta $5,000 dólares canadienses por contratar
trabajadores/as no autorizados o prestar sus trabajadores/as temporales a
otros empleadores.
El modelo canadiense resulta interesante porque de conformidad con los
acuerdos bilaterales, las condiciones del diseño y administración del
programa de trabajadores/as estacionales se desarrollan, modifican y
acuerdan anualmente en reuniones de representantes del gobierno
canadiense, los países de origen y los empleadores. La expansión de los
programas de trabajadores/as estacionales se basa en la “confianza en el
empleador” y en dar más peso a las organizaciones de empleadores en lo
referente a decisiones sobre admisión, transporte y empleo de
trabajadores/as. Por ejemplo, en Canadá, FARMS, maneja muchas de las
tareas que realizan agencias gubernamentales de otros países y también
envía un representante a las reuniones anuales de revisión de operaciones y
administración del programa, incluidos los salarios y otros aspectos de los
acuerdos laborales. Sin embargo, aunque los funcionarios de los países de
origen puedan hablar desde la perspectiva de los trabajadores/as en dichas
reuniones, no existe representación laboral independiente y los
representantes de los trabajadores/as rara vez participan en el diseño o
administración de programas de trabajadores/as estacionales. Dicha
situación ha generado numerosas críticas y litigios35. Según el United Food
Commercial Workers Canada (UFCW Canada), la multitud de problemas y
desafíos que experimentan los trabajadores/as migrantes en Canadá son
consecuencia directa de excluirlos de la negociación de sus condiciones
laborales y de vida.
34
35
Martin 2003:21.
Martin 2003:20.
PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL
29
Cabe mencionar también que aunque el CSAWP es un programa federal, los
gobiernos de las provincias de ese país son quienes legislan en materia de
derechos humanos, normas laborales y formulan las leyes sobre salud y
seguridad en el lugar de trabajo. Las leyes laborales de las provincias
generalmente excluyen a los trabajadores/as agrícolas de muchas de las
disposiciones sobre las horas de trabajo, primas vacacionales y tiempo extra.
La Ley de Normas Laborales de la provincia de Manitoba establece el
menor número de disposiciones y medidas de protección para
trabajadores/as agrícolas en Canadá y no contempla vacaciones, día de
descanso semanal, horas de comida, salario mínimo, incapacidad por
maternidad y permiso para ausentarse por paternidad o disposiciones sobre
la contratación de niños/as para esos trabajos. En las provincias de Alberta y
Ontario, se prohíbe que los trabajadores/as agrícolas pertenezcan a algún
sindicato. En Ontario, hasta el mes de junio de 2006, la legislación en materia
de salud y seguridad no contemplaba a los trabajadores/as agrícolas.
Organizaciones de trabajadores/as que se dedican a la defensa y gestión,
como Justicia for Migrant Workers36, han documentado ampliamente tales
anomalías. Otra de dichas organizaciones es UFCW Canada37, que ha
presenciado directamente los retos que enfrentan esos trabajadores/as y les
ofrece asistencia y apoyo mediante siete Centros de Apoyo al Trabajador
Migrante, mismos que se ven rebasados por el número de solicitudes.
d) Sector de la construcción y otras industrias:
Se ha observado que en muchos países la industria de la construcción
depende en gran medida de la mano de obra temporal proveniente del
exterior para la realización de proyectos con pequeños empresarios,
especializados en distintos aspectos de la construcción, primordialmente
porque dicha mano de obra tiende a responder a las altas y bajas de los ciclos
económicos prolongados y frecuentemente porque el trabajador/a local evita
ese tipo de contratos por la dificultad y el peligro implícitos. Los
trabajadores/as migrantes temporales usualmente trabajan por contrato;
ingresan al país gracias al patrocinio de un empleador que requiere sus
servicios de acuerdo a contratos de corto plazo. Por lo general, no se les
permite cambiar de empleo y deben regresar a casa al finalizar el contrato
establecido; se les niegan muchos de sus derechos básicos, en particular, el
derecho a traer a sus familiares y a solicitar la residencia permanente.
Ese tipo de migración laboral predomina en particular en Asia, donde la historia
de la migración se remonta a los tiempos de la colonia, época en la que se
registraban sustanciales flujos de culíes o peones con contratos de servidumbre
y semi servidumbre entre una colonia y otra, organizados por las autoridades y el
sector privado38. Actualmente, una vez más, el mayor movimiento de personas
36
37
38
Visite el sitio www.justicia4migrantworkers.org
Visite el sitio de UFCW Canadá en www.ufcw.ca
Hugo 2008:3.
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
30
que se observa en Asia y en otros países de la región lo constituyen
trabajadores/as de bajo nivel de habilidades, que en su abrumadora mayoría se
dirigen al Medio Oriente, donde en los últimos 20 años se ha registrado un
aumento constante en la demanda de mano de obra no calificada. Hugo39 revela
que ese tipo de mano de obra internacional frecuentemente surge de las áreas
más pobres de la región asiática y por tanto, las remesas repercuten
sustancialmente en el bienestar de las familias. Sin embargo, esa “nueva forma
de contratos de servidumbre” ha sido severamente criticada principalmente
por el costo social de la prolongada separación de las familias y la falta de
oportunidades de movilidad social y de obtener la residencia permanente.
e) Integración regional:
Usualmente, los procesos de integración regional contemplan disposiciones para
facilitar el movimiento de ciudadanos de los Estados participantes que buscan
empleo y establecerse en otro país. Dichas disposiciones varían desde los amplios
regímenes de libre circulación aplicables a todas las categorías de personas,
incluyendo trabajadores/as (como en la UE), hasta los más limitados que sólo
contemplan personas en viajes de negocio, profesionales y otras personas altamente
calificadas y proveedores de servicios (como el Tratado de Libre Comercio de
Norteamérica). Esas zonas de libre comercio han ensayado programas de visas
temporales a fin de reglamentar el empleo temporal dentro de su área económica.
Existe la probabilidad de que esos programas aumenten en años venideros a
medida que la integración económica regional adquiera mayor importancia.
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), por
ejemplo, contempla la posibilidad de que profesionistas con títulos
universitarios acepten ofertas de trabajo en Canadá, México o en los Estados
Unidos con visas del TLC. En el Capítulo XVI de dicho tratado (“Entrada
temporal de personas de negocios”) se contemplan cinco categorías:
comerciantes, inversionistas, visitantes de negocios, personal transferido a
subsidiarias o filiales de una empresa y profesionales. Sin embargo, cabe
mencionar que existen diferencias en los requisitos de entrada a los Estados
Unidos para ciudadanos canadienses y para ciudadanos mexicanos. A pesar
de que ambos requieren presentar evidencia de su formación profesional y
presentar una oferta de trabajo firmada de un empleador estadounidense, en
el caso de los mexicanos, el futuro empleador deberá someter también una
solicitud de condición de trabajo. Los canadienses pueden aplicar
directamente en cualquier puerto de entrada de la frontera entre Estados
Unidos y Canadá, pero los mexicanos necesitan esperar una visa expedida
por el consulado estadounidense en México. Otros tratados de libre
comercio en Latinoamérica siguen más o menos el mismo formato, excepto
el acuerdo entre Perú y Canadá, que contiene un concepto más amplio de
trabajadores/as temporales que incluye a ciertos trabajadores/as técnicos.
39
Hugo 2008:6.
PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL
C. La perspectiva de los derechos humanos en los programas
de migración temporal
Aunque el concepto de migración temporal parezca sólido desde el punto de
vista teórico, se han expresado importantes reservas en todo el mundo sobre
el diseño de los programas actuales a la luz de los fracasos de las políticas en el
pasado y del inmenso costo social para el migrante.
En el primer caso, sigue siendo válido el comentario de Stephen Castles en
1986 sobre las políticas alemanas para trabajadores/as temporales, respecto a
que se encontraban “conformadas por la percepción de que los trabajadores
migrantes eran unidades laborales temporales, que se podían reclutar,
utilizar y devolver de acuerdo a los requerimientos del empleador”. En ese
comentario, la referencia “unidades laborales” debe ser nuestro punto de
partida, pues disfraza el hecho de que el foco de atención se ha centrado en la
prerrogativa económica de esos programas de migración temporal y se ha
desatendido el trato a los migrantes como seres humanos40. Tal perspectiva
ha permeado también los recientes debates sobre comercio internacional
dentro del marco del Acuerdo General para el Comercio y los Servicios
(GATS, por sus siglas en inglés), en particular en términos del movimiento
transfronterizo de “personas físicas” establecido en el Modo IV del acuerdo.
A pesar de que frecuentemente se afirma que la motivación es el desarrollo,
las negociaciones se dirigen primordialmente a proveer un mecanismo que
ayude a las naciones a cubrir la escasez de mano de obra al permitir
temporalmente la entrada legal de trabajadores/as migrantes calificados.
Dicha situación vincula estrechamente la migración laboral a la globalización
económica con todas sus incertidumbres negativas como la desregulación e
inundación del mercado laboral con mano de obra barata que se caracteriza
inequívocamente como mercancía.
En cuanto al costo social para el migrante, los programas de migración
temporal sugieren que la mano de obra y los derechos humanos quedan
circunscritos por políticas dirigidas a garantizar la “temporaneidad” de la
estancia, puesto que frecuentemente restringen el derecho a cambiar de
empleo, a traer a la familia y a establecerse permanentemente. Así, los
programas tienden a permitir que un país se beneficie del trabajo sin la
obligación de proporcionar prestaciones sociales o proteger los derechos de
quienes se encuentran en su territorio41. Desde la perspectiva económica,
experiencias pasadas en Europa y los Estados Unidos indican que en
contraste con la “temporaneidad” de los programas, la demanda de
migrantes ha persistido más de lo esperado y algunos de ellos sí se establecen
en los países de destino. Por consiguiente, Martin42 afirma que todos los
programas de ese tipo fracasan en cierto sentido, debido a la distorsión del
40
41
42
Castles 1986: 769.
Comisión Mundial sobre Migraciones Internacionales (GCIM, por sus siglas en inglés) 2005.
Martin 2003.
31
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
32
mercado laboral causada por el supuesto de que siempre habrá migrantes
disponibles para el empleador y por la dependencia de los países de origen de
los ingresos obtenidos en el exterior. Por otra parte, Ruhs sostiene que las
presiones para obtener la residencia permanente se pueden minimizar
mediante una mezcla de medidas de ejecución e incentivos para regresar a
casa. El país receptor puede decidir si permitirá que se modifique la
condición de un cierto número de trabajadores/as temporales a residentes
permanentes, aunque al momento del reclutamiento43 los migrantes no
deberían basar sus expectativas en dicha posibilidad.
Una tercera afirmación, vinculada al tema central del presente artículo, es
que los programas actuales de trabajadores/as migrantes temporales
intrínsicamente implican al menos un cierto costo de oportunidad entre las
ganancias económicas obtenidas por el acceso a mercados laborales en países
de altos ingresos y las restricciones de algunos de los derechos de los
migrantes. En otras palabras, parecería que dichos programas comprenden
inherentemente costos de oportunidad entre el número de migrantes y los
derechos que éstos pueden ejercer, en virtud de los cuales las restricciones al
ejercicio de los derechos se consideran un costo de implementación de los
programas44. Dadas las enormes desigualdades de ingresos entre países de
origen y destino, parecería que en ocasiones los trabajadores/as migrantes se
encuentran dispuestos a aceptar ciertas restricciones de sus derechos a
cambio del acceso a esos mercados laborales. Por ejemplo, millones de
trabajadores/as siguen optando por migrar temporalmente a estados
petroleros del Golfo Pérsico y Singapur a pesar de las graves restricciones de
muchos de sus derechos laborales y de otro tipo.
Cuando los migrantes entran legalmente a un país y reciben las mismas
prestaciones que los trabajadores/as locales, los empleadores se encuentran
menos dispuestos a solicitar sus servicios, situación que plantea el dilema de
cantidad versus derechos. Martin45 se pregunta: ¿El objetivo debería ser
maximizar el número de migrantes que ganan salarios más altos en el exterior
o maximizar los derechos de quienes trabajan en el extranjero? ¿Queremos
que haya más migrantes trabajando en el extranjero o que existan mejores
condiciones para ellos? El debate sostenido a mediado de los años noventa en
los Estados Unidos sobre el costo de ofrecer prestaciones o asistencia social a
migrantes documentados y no documentados es ilustrativo de dicho dilema46.
43
Ruhs 2005:23.
Ruhs 2005:14.
45
Martin 2003:30.
46
Martin 2007:20 cita el ejemplo de la Propuesta 187, que habiendo sido aprobada por votantes de California
por los elevados niveles de inmigración registrados en los años de recesión fue vetada por un juez federal. Sin
embargo, se incluyeron algunas de sus disposiciones en las reformas federales en materia de inmigración de
1996. La Propuesta originó un debate nacional sobre el número de inmigrantes versus los derechos de lo
mismos, en particular el derecho de las personas recién llegadas a recibir asistencia social. Algunos
argumentaban que la cantidad de migrantes se debería reducir para evitar el deterioro de la calidad del acceso
de migrantes a la asistencia social, que era casi equiparable al de los ciudadanos estadounidenses; otros
argumentaban que no se debería reducir el número de migrantes aunque el precio de mantener números
44
PROGRAMAS DE MIGRACIÓN TEMPORAL
Los resultados de una encuesta de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) en 92 países47 revelan el grado en que ciertos países respetan algunos
derechos laborales básicos48. Abella concluye afirmando que los países de
inmigración neta por lo general ofrecen mayor protección de los derechos
que los países de emigración neta o los de inmigración neta cero, hecho que
refleja su nivel de avance económico, social y político. Se ha observado
también que algunos países respetan más unos derechos que otros; los
derechos al trato igualitario en términos de salario y a gozar protección contra
trabajos forzados se respetan muy frecuentemente, no así el derecho a
pertenecer o a crear sindicatos y a la reunificación familiar, fenómeno que se
observa en particular en Asia.
Las presiones para la migración para el empleo están aumentando y la
respuesta de los gobiernos receptores ha sido la de manejar la migración
mediante la limitación de derechos, por ejemplo en términos de asistencia
social. Tan obtuso instrumento de políticas viola seriamente los derechos
humanos y contraviene las convenciones y recomendaciones de la OIT que
promueven el trato igualitario. Ante las crecientes diferencias en estadísticas
demográficas y económicas que promueven y facilitan la migración, los
gobiernos repetidamente recurren al instrumento más accesible, la
restricción de los derechos individuales, como medio para manejar la
migración con la reducción de los derechos de los recién llegados. Aunadas a
las laxas medidas de control, las prácticas abusivas de los empleadores
quedan sin castigo, hecho que viola no sólo los derechos sino las normas
nacionales. Aunque en general el interés de los migrantes necesariamente
incluye su bienestar económico y social y sus derechos, considerar a los
trabajadores/as migrantes como unidades laborales que no forman parte de la
población se relaciona directamente con su incapacidad de acceder a los
derechos que les otorgan las leyes locales e internacionales.
Frecuentemente, los programas de migración temporal crean trabajadores/as
de segunda clase y dividen a los que tienen más derechos de aquéllos que
poseen menos derechos y garantías de acceso a las prestaciones otorgadas por
las leyes del país receptor. Aparentemente, los programas más recientes
ensanchan la brecha de igualdad aún más. En Asia y el Golfo Pérsico, los
trabajadores/as migrantes son objeto de excesivos controles restrictivos que
les impiden establecerse, mientras que otros países dependen de los
trabajadores/as irregulares, que carecen de derechos legales y de posibilidades
para obtener la residencia permanente. También preocupan los riesgos
inherentes que plantea a la igualdad el programa global de “trabajadores/as
elevados implicará menor acceso a servicios de asistencia social. El gobierno resolvió el debate al restringir el
acceso de migrantes a la asistencia social en las reformas inmigratorias federales de 1996, pero posteriormente
inmigrantes legales y niños/as recuperaron la posibilidad de acceder a algunas prestaciones.
47
Encuesta de la OIT, 2003.
48
Abella 2006:20 presenta una tabla que lista los derechos que se incluyeron en la Encuesta de la OIT: el
derecho a pertenecer a sindicatos y a la negociación colectiva; a la reunificación familiar; a protegerse contra
trabajos forzados; a recibir trato igualitario en términos de salarios, y a acceder a la protección social, entre
otros.
33
34
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
temporales” propuesto dentro del marco del GATS, que algunos países en
vías de desarrollo como la India luchan por establecer para no utilizar
estrategias de desarrollo que dependan de las remesas. Los actuales principios
de migración laboral establecidos en el Modo IV no garantizan ni establecen
disposiciones para el trato igualitario de migrantes y nacionales en el país
receptor en términos de salarios, condiciones laborales y protección social.
En este documento, se argumenta que no se pueden cumplir los objetivos de
los programas de migración temporal si el migrante no se encuentra en el
centro del debate. El desafío sigue siendo aumentar la reglamentación del
proceso de migración con el concomitante respeto a los derechos de los
trabajadores/as admitidos de conformidad con los programas temporales y
garantizar que la migración laboral contribuya a la prosperidad e igualdad en
un mundo globalizado.
3. Análisis de derechos humanos y sus implicaciones
A. Normas para respetar los derechos de los trabajadores/as
migrantes
Una revisión de la historia de la humanidad nos ayuda a entender el
fenómeno natural de la migración humana. Aunque a la fecha no se ha
reconocido internacionalmente el “derecho a migrar”, ya en 1919, gracias a
los esfuerzos de la OIT, la situación y los derechos de los trabajadores/as
migrantes habían sido causa de preocupación en la esfera legal internacional,
en particular el trato igualitario de nacionales y trabajadores/as migrantes49.
Desde entonces, la OIT y las Naciones Unidas (ONU) han promovido un
conjunto integral de instrumentos complementarios en torno a las normas
internacionales sobre migración laboral y reconocen específicamente que los
trabajadores/as migrantes deben gozar de la protección internacional de sus
derechos humanos y laborales. Asimismo, existe un marco sustancial de
protección regional que se centra en la necesidad de contar con un enfoque
mejor delineado que se adecue a las realidades prácticas de la circulación de
personas en distintas partes del mundo.
Los principios fundamentales de la OIT, establecidos en la Declaración de
Filadelfia (1944), adquieren particular relevancia para evaluar el costo de
oportunidad entre el número de migrantes y los derechos que pueden
ejercer: la mano de obra no es una mercancía; la libertad de expresión y de
asociación son esenciales para lograr un progreso sostenido; la pobreza en
cualquier lugar constituye un peligro para la prosperidad de todos; todo ser
humano sin distinción de raza, credo o sexo, tiene derecho a buscar su
bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad,
49
En el Preámbulo de la Constitución de la OIT se establece que dicha organización se obliga a mejorar la
“protección de los intereses de los trabajadores ocupados en el extranjero”, misma que se confirma en la
Recomendación sobre la reciprocidad de trato, adoptada en 1919 (No. 2).
ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES
dignidad, seguridad económica y en igualdad de oportunidades. Como por
definición los programas de trabajadores/as temporales restringen los
derechos de los migrantes al limitarles la entrada y las oportunidades de
empleo, la brecha entre lo que garantiza el derecho internacional en materia
de derechos humanos a los no ciudadanos y las realidades que éstos
enfrentan se ensancha a medida que se expanden dichos programas50.
i. Normas de la Organización Internacional del Trabajo
Los primeros instrumentos internacionales dirigidos a proteger específicamente
a trabajadores/as migrantes fueron el Convenio Núm. 9751 de la OIT sobre
migración para el empleo (revisado), adoptado en 1949, y el Convenio Núm.
14352 también de la OIT sobre trabajadores migrantes (disposiciones
complementarias), adoptado en 1975, y sus respectivas Recomendaciones53.
Vale la pena notar que dichos convenios no afectan el derecho soberano de los
Estados miembros de permitir o rechazar la entrada de extranjeros a su territorio
y que corresponde a cada Estado determinar la manera de organizar el proceso
de aceptación o rechazo de trabajadores/as migrantes. De hecho, los convenios
requieren el establecimiento de medidas para reglamentar las condiciones en
que ocurre la migración laboral, para combatir la migración irregular y la trata
laboral y para detectar casos de contratación ilegal con el propósito de evitar y
erradicar los abusos. Asimismo, esos instrumentos contienen disposiciones
sobre la cooperación entre Estados y con empleadores y organizaciones de
trabajadores54.
Todos los demás convenios y recomendaciones55 de la OIT aplican a todos los
trabajadores/as sin importar su nacionalidad, y por tanto aplican también a
trabajadores/as migrantes. Más aun, la OIT considera de igual importancia y
particular relevancia para la promoción del trabajo decente para todo
trabajador/a migrante56 las normas internacionales de trabajo en las áreas de
50
Martin 2007:53.
Ratificado al 2009 por 48 de los principales países receptores de migrantes:
www.ilo.org/ilolex/english/newratframeE.htm
52
Ratificado al 2009 por 23 países www.ilo.org/ilolex/english/newratframeE.htm
53
Recomendación Núm. 86 sobre migración para el empleo (revisada), adoptada en 1949, y la Recomendación
Núm. 151 sobre trabajadores migrantes, adoptada en 1975.
54
Baruah and Cholewinski 2006.
55
Los convenios fundamentales de la OIT son: el Convenio Núm. 87 sobre la libertad sindical y la protección
del derecho de sindicación, 1948; Convenio Núm. 98 sobre el derecho de sindicación y de negociación
colectiva, 1949; Convenio Núm. 29 sobre el trabajo forzoso, 1930; Convenio Núm. 105 sobre la abolición del
trabajo forzoso, 1957; Convenio Núm. 100 sobre igualdad de remuneración, 1951; Convenio Núm. 111
relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación, 1958; Convenio Núm. 138 sobre la edad
mínima de admisión al empleo, 1973, y Convenio Núm. 182 sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999.
56
Esas normas internacionales incluyen: Convenio Núm. 19 relativo a la igualdad de trato entre los
trabajadores extranjeros y nacionales en materia de indemnización por accidentes del trabajo, 1925; Convenio
Núm. 81 sobre la inspección del trabajo, 1947; Convenio Núm. 95 relativo a la protección del salario, 1949;
Convenio Núm. 102 sobre la seguridad social (norma mínima), 1952; Convenio Núm. 122 sobre política de
empleo, 1964; Convenio Núm. 131 sobre la fijación de salarios mínimos, 1970; Convenio Núm. 144 sobre la
consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976; Convenio Núm. 155 sobre seguridad y salud de
los trabajadores, 1981; Convenio Núm. 157 sobre la conservación de los derechos en materia de seguridad
social, 1982; Convenio Núm. 161 sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985; Convenio Núm. 172 sobre las
condiciones de trabajo (hoteles y restaurantes), 1991; Convenio Núm. 176 sobre seguridad y salud en las
minas, 1997, y el Convenio Núm. 181 sobre las agencias de empleo privadas, 1997.
51
35
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
36
seguridad social, protección de la maternidad, políticas de empleo,
reglamentación de agencias de empleo públicas y privadas, seguridad y salud
ocupacional, condiciones laborales, protección al salario e inspección laboral,
así como las normas para sectores que emplean gran número de
trabajadores/as migrantes.
Al ratificar los convenios de la OIT, los Estados miembros acuerdan poner en
práctica las disposiciones ahí contenidas en sus políticas y leyes. Por otra
parte, desde la adopción en 1998 de la Declaración relativa a los Principios y
Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, aun los países que
no hayan ratificado alguno de los convenios, simplemente por pertenecer a la
OIT57, se obligan a respetar, promover y hacer posible el ejercicio de los
derechos y principios derivados de los ocho convenios fundamentales de la
OIT que aplican también a todos los trabajadores/as migrantes sin importar
su condición migratoria58. Dichas normas habilitantes contemplan el derecho
a la igualdad y a la no discriminación en el trabajo; la abolición de los trabajos
forzados; la eliminación del trabajo infantil; la libertad de asociación y el
derecho a la negociación colectiva.
ii. Normas de las Naciones Unidas
La adopción en 1990 de la Convención Internacional sobre la Protección de
los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares
(ICRMW, por sus siglas en inglés) de la ONU confirma que la comunidad
internacional reconoce la necesidad de brindar protección explícita a los
trabajadores/as migrantes y a sus familias y busca cerrar las brechas de
protección creadas bajo el sistema de la OIT. Comprende la mayoría de las
disposiciones sustantivas de los instrumentos de la OIT y va más allá,
específicamente cuando invita a esforzarse por garantizar la igualdad de
derechos de comunidades y trabajadores fronterizos, marineros, trabajadores
estacionales, trabajadores ligados a proyectos y trabajadores independientes.
Asimismo, obliga a los Estados a observar normas básicas de derechos
humanos para migrantes documentados y no documentados e incluso a
garantizar la libertad de credo y el derecho a no ser arrestados o detenidos
arbitrariamente. Cabe resaltar que la definición de “familia” de la convención
de la ONU es más amplia que la contenida en los convenios de la OIT.
Sin embargo, las dificultades políticas y prácticas generadas por dichos avances
internacionales, junto al contexto de creciente migración y preocupación por la
seguridad, ocasionaron que la ICRMW entrara en vigor hasta el 1º de julio de
2003 con la ratificación de solamente 22 países. A la fecha, la han ratificado 40
de los principales países de origen de migrantes, de entre los que sobresalen
México y Filipinas por ser de sus más fuertes promotores59.
57
Al 2009, la OIT se integra de 183 Estados miembros www.ilo.org/ilolex/english/mstatese.htm
Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento,
1998, disponible en línea en www.ilo.org/declaration/thedeclaration/lang--en/index.htm
59
http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-13&chapter=4&lang=en
58
ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES
37
Una razón de esa baja ratificación, es que si bien ofrece la mayor protección
específicamente a migrantes documentados, protege también los derechos de
todos los trabajadores/as migrantes, incluidos los irregulares, lo que motiva la
oposición de los gobiernos a ratificarla60.
La Parte III de la ICRMW va mucho más allá de reiterar cuáles son los
derechos humanos relevantes, puesto que los aplica explícitamente a la
situación de los migrantes al tiempo de crear un marco integral de protección.
Su afirmación más sólida es que los migrantes, no sólo los ciudadanos, tienen
derecho a recibir toda la protección brindada en la mayoría de las normas
internacionales de derechos humanos y subraya qué falta por hacer para
aplicar adecuadamente las normas generales en dicha materia a la situación
particular de los migrantes. Casi todos los derechos de los migrantes y de sus
familiares implican el cumplimiento de obligaciones de parte de los países
donde se contratan. Esos derechos incluyen:
Artículo 8
Artículo 9
Artículo 10
El derecho a salir y regresar en cualquier momento a su Estado de origen.
El derecho a la vida.
El derecho a no ser sometido/a a condiciones inhumanas de vida y trabajo,
de acuerdo a la prohibición de tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes.
Artículo 11
El derecho a no ser sometido/a a esclavitud, servidumbre, trabajos
forzosos y obligatorios.
El derecho a la libertad de pensamiento, conciencia y religión.
El derecho de opinión.
El derecho a no ser privado/a arbitrariamente de sus bienes y a recibir una
indemnización justa y apropiada por los bienes expropiados.
El derecho a la protección de la libertad y la seguridad personales, incluida
la protección contra cualquier tipo de abuso y acoso físico (y sexual).
Artículo 12
Artículo 13
Artículo 15
Artículo 16
60
Grant 2005.
Artículos 16 al 19
El derecho a contar con garantías procesales y sustantivas en lo referente a
la investigación, arresto o detención, con fundamento en el debido
proceso ampliamente reconocido y en los requerimientos de un juicio
justo, incluyendo entre otros: el derecho a que toda investigación, arresto
o detención se lleve a cabo conforme a procedimientos establecidos; el
derecho a recibir el mismo trato que los ciudadanos de ese país ante cortes
y tribunales; el derecho a recibir la asistencia legal necesaria, contar con
intérpretes e información en un idioma que entienda; el derecho a que se
informe sin demora a autoridades consulares o diplomáticas sobre su
arresto o detención y la razón del mismo, y el derecho a que al dictar
sentencia se tomen en cuenta consideraciones humanitarias relacionadas
con la condición migratoria de la persona.
Artículo 20
El derecho a no ser encarcelado/a, expulsado/a o privado/a de su permiso
de residencia o de trabajo por el solo hecho de no cumplir una obligación
contractual.
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
38
Para completar el marco de protección, se establecen específicamente otros
derechos en la ICRMW, entre ellos:
El derecho a no ser sometido/a a injerencias arbitrarias o ilegales en su vida
privada, familia, hogar, correspondencia u otras formas de comunicación.
El derecho a evitar que personas no autorizadas confisquen o destruyan sus
documentos de identidad o permisos de trabajo o residencia; en ningún caso
se permitirá destruir el pasaporte.
Artículo 14
Artículo 21
Artículo 26
Artículo 30
El derecho a afiliarse o a constituir un sindicato o una asociación.
El derecho de acceso a la educación en condiciones de igualdad de trato con
los nacionales del Estado en cuestión, incluida la educación pública preescolar.
El derecho a transferir sus ingresos y ahorros, efectos personales y otras
pertenencias al finalizar su permanencia en el Estado de empleo.
El derecho a recibir información acerca de sus derechos y obligaciones en
un idioma que puedan entender.
Artículo 32
Artículo 33
Finalmente, las disposiciones adicionales de la Parte III subrayan una vez más
la centralidad de la igualdad y la no discriminación como uno de los pilares de
la protección de los derechos de los migrantes.
Artículo 25
El derecho a recibir un trato que no sea menos favorable que el recibido por
los nacionales del Estado de empleo respecto a remuneración y condiciones
laborales (horas extras, horario de trabajo, descanso semanal, vacaciones
pagadas, seguridad, salud, fin de la relación laboral, edad mínima de empleo,
restricciones del trabajo a domicilio, etc.).
Artículo 27
El derecho a recibir el mismo trato que nacionales del Estado de empleo en
materia de seguridad social.
Artículo 28
El derecho a recibir el mismo trato que nacionales del Estado de empleo
en atención médica de emergencia.
La Parte IV de la ICRMW establece "derechos adicionales" para los trabajadores/as
migrantes y los miembros de su familia, sin importar si son documentados o
indocumentados. Es en este punto donde la ICRMW produce mayor impacto.
Los derechos presentados en esta sección colocan inequívocamente al trabajador/a
migrante documentado al mismo nivel que los trabajadores/as nacionales, no sólo
en cuanto a empleo sino también en cuanto a sus derechos sociales, económicos y
culturales complementarios. Esos derechos incluyen:
Artículo 38
Artículo 39
Artículo 40
Artículos 43 al 45
El derecho a ausentarse temporalmente debido a necesidades y obligaciones
familiares, sin que ello afecte la autorización de permanecer o trabajar en el país.
El derecho a la libertad de movimiento en el territorio del Estado de empleo y a
escoger libremente su lugar de residencia, salvo las restricciones establecidas por ley.
El derecho a establecer asociaciones y sindicatos en el Estado de empleo.
El derecho a la igualdad de trato respecto de los nacionales del Estado de empleo
en relación a acceso a la educación, a servicios de orientación vocacional y
colocación, formación profesional, readiestramiento, vivienda (incluidos los planes
sociales de vivienda), protección contra la explotación en materia de alquiler,
servicios sociales y de salud, cooperativas y empresas en régimen de autogestión,
acceso a la vida cultural y participación en ella.
ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES
Artículo 47
Artículo 54
Artículo 55
Artículo 56
39
El derecho a transferir sus ingresos y ahorros del Estado de empleo a su
Estado de origen.
El derecho a la igualdad de trato respecto a la protección contra los despidos,
prestaciones de desempleo, acceso a programas de obras públicas destinados
a combatir el desempleo y acceso a otro empleo en caso de perder el actual o
darse término a otra actividad remunerada. El derecho complementario a
recurrir a las autoridades competentes del Estado de empleo para la
atención de violaciones a su contrato laboral por parte del empleador.
El derecho a la igualdad de trato en el ejercicio autorizado de una actividad
remunerada.
El derecho a no ser expulsado salvo por razones definidas en la legislación y con
sujeción a las normas de derechos humanos.
En 1999, se amplió la protección internacional cuando la Comisión de
Derechos Humanos de la ONU declaró a los migrantes grupo vulnerable y
nombró a un Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes61,
con el mandato de investigar las violaciones y mejores prácticas en todo los
países del mundo, hubieran ratificado o no la ICRMW.
Las objeciones expresadas para la ratificación de la ICRMW ignoran que los
derechos de los migrantes ya se encuentran protegidos por los tratados
fundamentales de derechos humanos, ratificados por la mayoría de los países y
de alcance universal. El derecho internacional en derechos humanos se basa
en tres documentos principales que contienen la premisa de que todas las
personas por virtud de su humanidad intrínseca deben gozar de todos los
derechos humanos sin importar su nacionalidad o condición legal en un país
dado62: la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) y el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966).
Durante los últimos 50 años, otros instrumentos de la ONU han incorporado
disposiciones que además de salvaguardar su condición de no ciudadanos,
protegen a los migrantes contra la discriminación y la explotación. Entre los
más importantes se encuentran la Convención para la Eliminación de Todas
las Formas de Discriminación Racial (CERD, por sus siglas en inglés) (1965),
una de las convenciones sobre derechos humanos ratificadas por más países, y
la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés) (1979). Cabe mencionar de
manera especial las amplias medidas para la protección de los derechos de
trabajadores/as migrantes, incluidas las víctimas de trata y tráfico, contenidas
en la Declaración y Programa de Acción de la Conferencia Mundial contra el
Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de
Intolerancia, realizada en Durban, Sudáfrica y adoptada en 2001.
61
Para consultar los informes de la Relatoría Especial, visite
http://www2.ohchr.org/english/issues/migration/rapporteur/annual.htm
62
Weissbrodt 2003:2. Podría existir alguna limitación si hubiera distinciones excepcionales que obedecieran a
un objetivo legítimo del Estado y fueran proporcionales al logro de ese objetivo.
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
40
Existen otras importantes convenciones sobre derechos humanos, relevantes
para los trabajadores/as migrantes, entre ellas la Convención sobre los Derechos
del Niño (1989), la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes (CAT, por sus siglas en inglés) (1984) y la
Convención contra el Crimen Organizado Transnacional (2000) y los Protocolos
de Palermo que la complementan, el Protocolo para Prevenir, Suprimir y
Castigar el Tráfico de Personas, especialmente el Protocolo sobre el Tráfico de
Mujeres y Niños (2000) y el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por
Tierra, Mar y Aire (Protocolo sobre el tráfico ilícito de migrantes, 2002).
iii. Normas regionales y subregionales
Al identificar normas internacionales relacionadas con la migración laboral y la
protección a trabajadores/as migrantes, resulta útil considerar el conjunto
establecido de normas regionales y subregionales.
En el campo de los derechos humanos, se han logrado importantes avances en
Europa y América del Norte. Bajo los auspicios del Consejo de Europa, el
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales (ECHR, por sus siglas en inglés) (Consejo de Europa, 1950)
es el de mayor aplicación porque contempla a todas las personas dentro de la
jurisdicción de los Estados miembros63, hecho que implícitamente incluye a
los y las trabajadores/as migrantes sin importar su condición migratoria.
Los y las migrantes han obtenido recursos legales del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, de acuerdo a la jurisprudencia de dicho tribunal en lo
relativo a la protección del derecho a que se respete su vida familiar64 y el
principio de la no discriminación65. Asimismo, existen otros instrumentos del
Consejo de Europa que específicamente incluyen a los migrantes, aunque
sólo aplican para migrantes originarios de los países miembros de dicho
Consejo66.
Los trabajadores/as migrantes de países pertenecientes a la Organización de
Estados Americanos (OEA) disfrutan de protección general de acuerdo al
sistema interamericano de derechos humanos, conforme a lo establecido en la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948 y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) de
1969, que garantizan el derecho a vivir sin discriminación.
En 1997, se nombró un Relator Especial para trabajadores/as migrantes y sus
familias y se han desarrollado algunos principios importantes fundamentados
63
Artículo 1, ECHR.
Artículo 8, ECHR.
Artículo 14, ECHR.
66
En particular, la Carta Social Europea (1961) y su Protocolo Adicional (1988), la Carta Social Europea
Revisada (Consejo de Europa, 1996) y la Convención Europea sobre la Situación de los Trabajadores
Migrantes (Consejo de Europa, 1977); esta última ha sido ratificada únicamente por ocho miembros.
64
65
ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES
en la jurisprudencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)67.
Se ha observado que los procesos de integración económica regional han
fomentado esfuerzos para homologar las normas en migración laboral. En la
Unión Europea (UE), aunque existen diferencias en lo que respeta a los
derechos y prestaciones otorgados a los trabajadores/as migrantes provenientes
de alguno de los países de la UE, de países candidatos a la adhesión y de países
terceros, la Carta de Derechos Fundamentales de la UE de 2000, aunque no de
carácter obligatorio, constituye un importante referente porque la mayoría de
sus disposiciones aplica a toda persona sin importar su nacionalidad.
Por otra parte, el Tratado Constitutivo de la Unión Europea (Tratado de la UE)
incluye disposiciones sobre la libre circulación de trabajadores/as originarios
de los Estados miembros (aunque existen arreglos transitorios que limitan la
circulación de nacionales de los Estados recién adheridos) y prohíbe que se les
discrimine por su nacionalidad en cuestiones como empleo, remuneración y
otras condiciones laborales y de contratación, incluyendo la seguridad social68.
Asimismo, el Tratado de la UE otorga a los y las trabajadores/as migrantes
provenientes de los Estados miembros una serie de derechos sociales sin igual
en ninguna otra región del planeta. Sin embargo, a pesar de las promesas
implícitas en la disposición de “casi igualdad” para los nacionales de terceros
países, emitida por el Consejo Europeo en sus Conclusiones y adoptada en
Tampere, Finlandia, en octubre de 1999, las medidas sobre migración
adoptadas a la fecha brindan a los y las nacionales de terceros países derechos
menores que los otorgados a ciudadanos de la UE69.
En el continente americano, el TLC sólo aborda de manera marginal las
cuestiones de migración en el texto mismo del tratado y en el Acuerdo
Norteamericano sobre la Cooperación Laboral (ANCL). Se autoriza la entrada
entre países signatarios a una cierta cantidad de inversionistas, profesionales
altamente calificados y ejecutivos de corporaciones multinacionales. La
Comunidad Andina adoptó en 2003 una versión revisada del Instrumento
Andino de Migración Laboral, que incluye un acuerdo sobre residencia para
nacionales del MERCOSUR.
Desde los años sesenta, muchos Estados han celebrado acuerdos bilaterales para
reglamentar específicamente sus flujos de emigración e inmigración más relevantes.
67
Véase en particular la Opinión Consultiva de la CIDH sobre la Condición Jurídica y Derechos de los
Migrantes Indocumentados: “La Corte considera que los trabajadores migrantes indocumentados, que se
encuentran en una situación de vulnerabilidad y discriminación con respecto a los trabajadores nacionales,
poseen los mismos derechos laborales que corresponden a los demás trabajadores del Estado de empleo, y
este último debe tomar todas las medidas necesarias para que así se reconozca y se cumpla en la práctica. Los
trabajadores, al ser titulares de los derechos laborales, deben contar con todos los medios adecuados para
ejercerlos.” (Corte Interamericana de Derechos Humanos, , 2003:párr.160).
68
Artículos 12 y 39, Tratado de la UE.
69
Baruah and Cholewinski 2006.
41
42
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
Gracias a esos instrumentos, existe una mayor flexibilidad para adaptarse a las
circunstancias locales, compartir la responsabilidad de garantizar condiciones
laborales y de vida adecuadas, y monitorear y administrar activamente los procesos
previos y posteriores a la migración70. Aunque ciertamente no constituyen una
solución integral a los temas que nos ocupan, los acuerdos bilaterales son
herramientas útiles que contemplan mejores medidas de protección para los
trabajadores/as migrantes, en particular en ciertos temas, como la seguridad social, y
en el caso de los y las trabajadores/as migrantes más vulnerables.
Contrario a lo que pudiera sugerir tal letanía de normas internacionales y
regionales, en general el trabajador/a migrante no goza de protección legal
efectiva a nivel internacional. Los convenios de la OIT, en vigor desde hace
años, han producido pocos resultados y la mayoría de los países importadores
de mano de obra no los han ratificado. Por otra parte, la adopción,
relativamente reciente, de disposiciones de protección integral que aplican
específicamente a los y las trabajadores/as migrantes significa que quizás aún
no influyen en las prácticas de los Estados de manera significativa. Sin
embargo, a pesar de la débil observancia de las normas específicas para
migrantes, la mayoría de los países debe cumplir con las normas de derechos
humanos de alcance más general como resultado de sus obligaciones
internacionales.
Al centro de la protección de los derechos de los y las trabajadores/as migrantes
yace su vulnerabilidad potencial a la discriminación, explotación y abuso, en
especial en sectores laborales marginales, de nivel bajo y mal reglamentados.
Los y las migrantes irregulares sin autorización para entrar y/o trabajar en un
país se encuentran al margen de la protección porque muy frecuentemente se
les emplea en sectores donde la seguridad, la salud, el salario mínimo y otras
normas no son aplicables por ley, o bien no son respetados o controlados. Es
imperativo que los países receptores garanticen un mínimo de normas de
protección para todo trabajador/a, sin importar su condición migratoria. Tales
preocupaciones se reflejan en el Convenio Núm. 143 de la OIT, que protege a
las y los trabajadores/as migrantes que han perdido su empleo y a ciertos
derechos originados por motivo de trabajos anteriores en lo relativo a
remuneración, seguridad social y sus respectivas prestaciones.
De igual manera, la ICRMW extiende los derechos que anteriormente se
limitaban exclusivamente a migrantes regulares a todos los y las
trabajadores/as migrantes que entran o residen en el país receptor sin
autorización y a los miembros de su familia71.
70
En los convenios de la OIT se subraya la importancia de la cooperación bilateral en materia de migración y el
anexo a la Recomendación Núm. 86 contiene un modelo detallado de un acuerdo bilateral que permite a los
países firmantes implantar procedimientos de reclutamiento público y privado, de intercambio de
información sobre políticas y reglamentos migratorios. Dichos procedimientos también garantizan que los
empleadores cuenten con información exacta sobre los migrantes y que éstos a su vez posean información
completa sobre salarios y condiciones laborales en el extranjero.
71
Baruah and Cholewinski 2006.
ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES
Es importante mencionar un área del derecho internacional, relevante para la
movilidad de los trabajadores/as, que se relaciona con la reglamentación del
comercio internacional en el contexto específico de la provisión de servicios de
acuerdo al GATS. La forma en que el Modo IV de ese instrumento aborda los
movimientos transfronterizos de “personas físicas”, podría generar un impacto
considerable en la admisión temporal de trabajadores/as para la prestación de
servicios, en especial si las categorías de trabajadores/as se ampliaran para
incluir no sólo a personas de negocios y a personal transferido a subsidiarias o
filiales de una empresa, como es el caso hoy en día. Sin embargo, en el Modo
IV no se incluyen garantías para el bienestar y los derechos de los y las
trabajadores/as migrantes; de hecho, se excluye específicamente la paridad
entre trabajadores/as y se contravienen los principios preservados en la
Declaración de Filadelfia donde se establece que la mano de obra no se debe
considerar una mercancía.
A consecuencia de intereses políticos y económicos encontrados y de la
desigualdad de poder entre migrantes y miembros de los sindicatos, los
diálogos sobre políticas consistentemente olvidan colocar al trabajador/a
migrante en el centro del debate de la migración laboral, situación que impide
que se aborden adecuadamente las incertidumbres negativas de la migración
laboral, en particular los riesgos personales y legales en materia de derechos
humanos. En palabras de la Presidenta del Banco de Desarrollo de las
Filipinas, Patricia A. Santo Tomas, “proteger a los trabajadores migrantes es
una preocupación que generalmente surge sólo cuando algo ya salió mal”72.
B. Identificación y descri pción de situaciones de riesgo para
los derechos humanos
i. Reclutamiento, colocación y contratación
En las etapas de reclutamiento, colocación y contratación de los y las
trabajadores/as migrantes, resulta evidente que los procedimientos se dirigen a
satisfacer la escasez en el mercado laboral y a la vez a evitar que los y las
trabajadores/as migrantes no calificados se establezcan permanentemente. Por
consiguiente, la protección de los derechos en esa etapa no se considera
relevante, situación que genera graves riesgos como el de la explotación por parte
de los reclutadores, servidumbre por endeudamiento, restricción de la movilidad
dentro del mercado laboral y restricción de la libre circulación en general. A
continuación se describen dos tipos de programas con el fin de explicar los
riesgos antes mencionados, a los cuales se exponen los y las migrantes debido a
las distintas limitaciones y condiciones de entrada a un país dado: los programas
de trabajadores/as agrícolas estacionales y los de trabajadores/as por contrato en
países del Golfo Pérsico.
72
Santo Tomás 2008:2.
43
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
44
Ejemplo 1: Trabajadores/as agrícolas estacionales.
El reclutamiento y colocación de trabajadores/as agrícolas estacionales se lleva
a cabo muy frecuentemente mediante intermediarios privados, quienes a su
vez se encuentran bajo la supervisión de agentes gubernamentales, aunque
dicha supervisión es en ocasiones muy laxa. Usualmente, entre las condiciones
que se establecen en los programas agrícolas estacionales se encuentran
cuotas, límites de edad, calificación de los países de origen para participar,
obligación de salir del país al concluir la temporada agrícola y negación del
derecho a la reunificación familiar. En general, se puede decir que las
condiciones de empleo de esos trabajadores/as son mucho peores que las de
los locales, problema que se ha documentado ampliamente en los Estados
Unidos y en menor grado en el Reino Unido. El reclutamiento representa tal
vez el tema más contencioso del proceso de certificación H-2A73.
Estudios de investigación empírica de gran escala que han examinado los
programas de trabajadores/as estacionales de Estados Unidos, Canadá y el Reino
Unido han revelado los riesgos inherentes a los mecanismos y condiciones de
reclutamiento, colocación y contratación. La explotación de esos trabajadores/as
frecuentemente se inicia en la etapa del reclutamiento inicial, en su país de
origen, proceso que generalmente los coloca en una precaria situación
económica y por tanto de extrema vulnerabilidad al abuso de empleadores sin
escrúpulos del país receptor74. Los riesgos aumentan en particular cuando se
recurre a agencias privadas que cobran cantidades exorbitantes para cubrir los
gastos de viaje, visado y otros costos, con considerables ganancias. Comunmente
se observa que los y las trabajadores/as migrantes inician su contrato obligados a
pagar deudas a elevadas tasas de interés, a veces dejando en garantía los títulos
de propiedad de su casa o automóvil para garantizar que cumplirán los términos
de su contrato laboral. Exigir a los trabajadores/as que paguen cuotas de
reclutamiento promueve la contratación de más trabajadores/as de lo necesario,
tanto por parte de los empleadores que carecen de incentivos para contratar sólo
el número requerido como por parte de los reclutadores intermediarios. Todo
ello coloca al migrante en una situación de servidumbre por deudas que a su vez
conduce a más abusos. En algunos casos, a pesar de haber cumplido con todo el
proceso, los trabajadores/as migrantes descubren al llegar a su destino que los
trámites y las cuotas que pagaron eran engaños y que se encuentran en situación
irregular, sujetos a la explotación de empleadores oportunistas.
Por otra parte, la barrera del idioma usualmente aumenta la vulnerabilidad del
migrante y el riesgo de explotación, en especial durante la etapa de la contratación.
Con demasiada frecuencia los contratos se elaboran en un idioma extranjero y por
ello disposiciones importantes como la remuneración y las condiciones laborales
quedan fuera de la comprensión del migrante. Ese problema ha sido documentado
por grupos de derechos humanos y sindicatos en distintos países.
73
74
Martin 2007:36.
Southern Poverty Law Center 2008.
ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES
45
La obvia falta de reglamentación del lucrativo negocio del reclutamiento en
muchos países puede afectar significativamente al trabajador/a y a su familia,
puesto que los intermediarios a menudo ayudan al empleador a no
responsabilizarse del maltrato de los trabajadores/as migrantes. Por ejemplo,
miembros del Southern Poverty Law Center75 argumentan que no se debería
permitir que entidades que actúan como agentes de reclutamiento para los
empleadores, mismas que de hecho emplean a trabajadores/as migrantes,
obtengan la certificación del DOL para introducirlos al país76. En el Reino
Unido, la preocupación por el aumento de contratistas de mano de obra
indocumentada en el mercado laboral ha llevado a intentar reglamentar a esos
intermediarios mediante la elaboración de un proceso de registro de licencias.
Sin embargo, informes de organizaciones no gubernamentales, como la
Association of Labour Providers, siguen revelando que muchos reclutadores
que se encuentran fuera del Reino Unido dicen trabajar a nombre de
contratistas británicos autorizados o de operadores de SAWS y cobran cuotas
por encontrar empleos en el país77.
Ejemplo 2: El sistema Kafala de trabajadores/as por contrato de los Estados
del Golfo Pérsico.
La práctica de otorgar permisos para efectuar trabajos por contrato a terceros
intermediarios o patrocinadores (llamados kafeels en el Medio Oriente) se
encuentra en proceso de reevaluación en varios países por los abusos asociados
a ella. En el sistema kafala, la obtención de visas de trabajo y estatus migratorio
se vincula al empleador y por tanto, los y las trabajadores/as no pueden cambiar
de empleo o salir del país sin la autorización del empleador. La organización
Human Rights Watch ha documentado en varias ocasiones la manera en que
dicho sistema promueve abusos, entre ellos que no se pagan los salarios, que
existen condiciones laborales de explotación y trabajos forzados en países de
toda la región, incluidos Arabia Saudita, los Emiratos Árabes Unidos y Líbano78.
En el peligroso corredor localizado entre el Sur y Sureste de Asia y los países del
Golfo Pérsico, ese sistema de patrocinio genera grandes ganancias por la venta
de “certificados de no objeción” (como una franquicia que importa mano de
obra extranjera) a agentes que reclutan trabajadores/as en los países de origen,
quienes a su vez cobran los cargos y cuotas adicionales al migrante que aspira
encontrar empleo. Debido a dicho sistema, en muchos de los países del Golfo
se ha generado la inevitable inundación del mercado con mano de obra poco
calificada, una severa caída en los salarios y un creciente superávit de mano de
obra extranjera sin empleo. Por otra parte, para las y los trabajadores/as
migrantes ha aumentado el costo de migrar, hecho que los motiva a permanecer
más tiempo en el país de empleo para obtener los ahorros deseados y cumplir
los objetivos que los llevaron a emigrar, es decir, enviar remesas a casa79.
75
Southern Poverty Law Center 2008.
www.splcenter.org
www.labourproviders.org.uk
78
Human Rights Watch 2008.
79
Abella 2007.
76
77
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
46
En la mayoría de los programas de migración temporal, se restringe la
posibilidad de que el trabajador/a disfrute de la protección fundamental del
libre mercado laboral, porque normalmente se les contrata para trabajar
solamente para el empleador que se especifica en su permiso laboral o de
residencia. Esas circunstancias se originan en el requerimiento de cumplir
con la demanda específica de mano de obra certificada por un organismo
gubernamental. Por consiguiente, cuando el migrante es despedido o se
queda sin trabajo, por lo general pierde el derecho a permanecer en el país
después de un periodo de gracia, que varía de una semana a un mes. Esos
casos son especialmente preocupantes en el caso de trabajadores/as poco
calificados, pues se eleva el riesgo de caer en situaciones similares a la
servidumbre, en las cuales los trabajadores/as temporales que dependen de
sus empleadores para permanecer en el país no pueden hacer valer sus
derechos80.
En el caso de las demás categorías de trabajadores/as temporales, la situación
resulta menos grave. Por ejemplo, los estudiantes extranjeros, vacacionistas
que encuentran empleo y otros migrantes que entraron al país
primordialmente con otros fines pero que también están trabajando en él,
son generalmente considerados como agentes libres dentro del mercado
laboral. Quienes los contratan no se encuentran obligados a cumplir ningún
requerimiento o deben apegarse a una cantidad mínima de requisitos,
porque frecuentemente no se requiere supervisar el reclutamiento y los
empleadores deben observar solamente las leyes del salario mínimo.
Con la expansión de los programas de migración temporal, ha aumentado
también la cantidad de agencias de empleo privadas que reclutan
trabajadores/as migratorios. Hoy en día, el Convenio Núm. 181 sobre las
agencias de empleo privadas, adoptado en 1997, se ha convertido en una de
las normas de la OIT más relevantes para los y las trabajadores/as migrantes.
De acuerdo a ese convenio, los Estados que lo han ratificado deben adoptar
medidas adecuadas de protección y prevención de abusos contra
trabajadores/as migrantes reclutados o colocados en empleos dentro de su
territorio por agencias de empleo privadas. Esas medidas deben incluir leyes
o reglamentos que contemplen la imposición de penas y la prohibición para
dichas agencias de involucrarse en prácticas fraudulentas o abusivas81.
Asimismo, merece especial atención el Convenio Núm. 95 sobre la
protección del salario, adoptado en 1949, porque incluye disposiciones para
la resolución de los salarios debidos a un trabajador/a a la terminación del
contrato y la prohibición de “cualquier descuento o pago directo o indirecto
con objeto de conservar u obtener un empleo”. Por consiguiente, toda
deducción al salario para pagar las cuotas de agencias con el fin de obtener o
retener un empleo contravendría lo estipulado en dicho convenio.
80
81
Martin 2007:30-31.
Artículo 8(1), Convenio Núm. 181 sobre las agencias de empleo privadas.
ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES
ii. Condiciones laborales
En diversas iniciativas multilaterales se ha expresado la preocupación por las
condiciones laborales y el trato a las y los trabajadores/as migrantes; muchos
sindicatos y organizaciones de derechos humanos de todo el mundo han
documentado ampliamente las violaciones a las normas internacionales.
De importancia central es el principio de igualdad, específicamente el derecho
de los trabajadores/as migrantes a recibir el mismo trato que los nacionales en lo
referente a remuneración, horas de trabajo, horas extras, vacaciones, salud y
seguridad ocupacional, seguro social, edad mínima para empleo, formación,
etc. El principio del trato igualitario debe aplicarse también a todos los aspectos
de las normas laborales más importantes preservadas en la Declaración relativa
a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo de la OIT.
Se somete con mayor frecuencia a condiciones laborales de explotación (o
déficit de trabajo decente) a trabajadores/as que ofrecen servicios no
calificados y a los y las trabajadores/as agrícolas y de industrias de manufactura
de uso intensivo de mano de obra, sectores donde la oferta laboral es fácil de
satisfacer y donde la movilidad de los y las trabajadores migrantes se ve
limitada por lo que pueden quedar expuestos a gran variedad de riesgos.
También en esos sectores, se registra una elevada e importante incidencia
del trabajo forzado, de la trata de personas y del trabajo infantil (incluso de
niños/as migrantes). Asimismo, se observa que las condiciones en las que se
desempeñan esos trabajos son peligrosas e insalubres con más frecuencia
que en otras ocupaciones.
Por tanto, aumenta el riesgo de accidentes y lesiones, frecuentemente por la falta
de un adecuado adiestramiento, por no contar con equipo de protección para
trabajar y la falta de planes de compensación por accidentes o lesiones. Más aún,
es urgente impedir la práctica del dumping social o, “carrera hacia el mínimo”
mediante la cual se degradan los niveles de salario y las condiciones laborales de
los y las trabajadores migrantes, deprime y se debilitan los estándares laborales
en general.
Una de las principales fuentes de vulnerabilidad para los migrantes contratados
en el marco de programas de migración temporal es la exigencia de trabajar
solamente para el empleador especificado en su permiso de trabajo. Esa
atadura a un empleador implica que escapar de condiciones de trabajo
insatisfactorias les resultará difícil, si no imposible, a menos que decidan volver
a casa y cuenten con los recursos económicos para ello.
El problema se exacerba en algunos casos por las prácticas ilegales de los
empleadores de retener los pasaportes de los y las trabajadores/as migrantes
y de darles acceso una vivienda a condición de permanecer en el empleo; ese
control excesivo los expone seriamente al riesgo de explotación.
47
48
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
Por otra parte, existen riesgos especiales para las mujeres migrantes debido a
prejuicios de género característicos de los mercados laborales que pueden
reducir aún más las oportunidades de empleo o promover escenarios coercitivos
y por tanto, aumentar el riesgo de explotación y de violencia de género durante
el periodo de empleo. Las mujeres que trabajan en el sector de entretenimiento
o en labores domésticas son en especial vulnerables a la explotación y a la trata
por trabajar en casas o recintos privados y a menudo son víctimas de
aislamiento, acoso y violencia de género. La baja paga que reciben y los pocos
recursos con que cuentan para corregir su situación frecuentemente empeora al
confiscarles el pasaporte, medida que las deja en condiciones desesperadas de
servidumbre sin libertad de movimiento82. En muchas partes del mundo, esos
sectores de empleo se caracterizan por la falta de reglamentación y por excluir
las disposiciones contenidas en las leyes laborales nacionales y de otro tipo,
entre ellas las disposiciones clave de protección laboral.
En otras palabras, las migrantes y las trabajadoras domésticas migratorias que
encuentran empleo en la industria del entretenimiento por lo general se
encuentran únicamente bajo la protección de los principios fundamentales
de aplicación general y de los derechos humanos básicos. El punto crucial en
esos casos es poder ejercer el derecho de acceso a procedimientos de
apelación y/o a instituciones como los organismos públicos de derechos
humanos, para exigir su derecho a la protección.
Las normas internacionales cubren temas como la remuneración, horas de
trabajo, vacaciones pagadas, edad mínima para empleo, medidas de seguridad
y salud ocupacional, seguridad social, facilidades y prestaciones sociales
vinculadas al empleo y seguridad del empleo. Un principio fundamental es la
igualdad de trato83. De igual relevancia es el marco de trabajo decente de la
OIT que incluye lineamientos para establecer condiciones laborales justas y
aceptables. Las políticas deberían abordar los temas de la salud y el bienestar
de los trabajadores/as migrantes, incluidas la salud y la seguridad en el trabajo
y la protección contra condiciones peligrosas en el lugar de trabajo.
El Convenio Núm. 155 de la OIT sobre seguridad y salud de las y los
trabajadores/as establece los estándares de elaboración de normas de salud y
seguridad en el lugar de trabajo. Por otra parte, se viola el derecho a la libre
circulación84 cuando se confiscan los pasaportes y documentos de viaje de los
trabajadores/as migrantes, práctica común que afecta a las migrantes que
realizan trabajo doméstico en algunas regiones. De conformidad con los
compromisos adquiridos bajo la CEDAW y los Convenios Núm. 100 y 111 de
la OIT, los gobiernos deben abordar todos los temas relacionados con la
discriminación de género y la explotación de las trabajadoras migrantes.
82
Se considera que el corredor del Sureste de Asia al Medio Oriente es de alto riesgo por la acentuada
explotación laboral que padecen las trabajadoras domésticas migrantes.
83
Artículo 12, Convenio de 1975; y Artículo 25, ICRMW.
84
Artículo 8, ICRMW.
ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES
iii. Negociación colectiva, sindicatos y el derecho a la representación legal
La posibilidad de buscar mejorar sus condiciones laborales, de buscar
protección contra los riesgos asociados a las prácticas abusivas de
reclutadores y empleadores o la obtención de compensación por violaciones,
todavía no son opciones al alcance de la mayoría de las y los trabajadores/as
migrantes que se encuentran fuera de su país.
Se afirma que los derechos laborales de organizarse, de establecer sindicatos
y afiliarse a ellos, reconocidos por muchos, constituyen factores de
fundamental importancia para la protección de los derechos de las y los
trabajadores/as migrantes. La libertad de asociación y el derecho efectivo a la
negociación colectiva otorgan al trabajador/a el derecho a contar con
representación legal y a expresarse, factor clave para garantizar otros
derechos laborales y el mejoramiento de sus condiciones de trabajo, al
tiempo de permitir la inclusión de las perspectivas de los trabajadores/as en
las políticas económicas, migratorias y de desarrollo. A menudo se considera
que la afiliación del trabajador/a migrante a sindicatos constituye la mejor
garantía contra la explotación expresada en bajos salarios y condiciones de
trabajo deficientes85.
Con base en los resultados de la Encuesta de la OIT realizada en 2003, el
derecho a establecer y a afiliarse a una organización de trabajadores/as y a
negociar colectivamente se encuentra menos disponible a “todo trabajador”
que el resto de los derechos fundamentales y, según las respuestas de un
porcentaje relativamente alto de países, ese derecho se encontraba
disponible “solamente para los nacionales”86. Así, en muchos países la
legislación local basada en contar con la nacionalidad o la residencia prohíbe
a los migrantes temporales (y a fortiori a los indocumentados) el ejercicio de
esos derechos. Debido a su amplia divulgación, ese tema se ha abordado en
las declaraciones de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones y del Comité para la Libertad de Asociación, que
sostienen que las disposiciones en materia de nacionalidad que son
demasiado estrictas implican el riesgo de privar a algunos trabajadores/as,
entre ellos a los migratorios, del derecho a elegir a sus representantes con
toda libertad en sectores donde constituyen un porcentaje significativo de la
fuerza laboral. Más aun, afirman que la legislación nacional debería permitir
que los y las trabajadores/as extranjeros ocupen puestos sindicales, por lo
menos después de un tiempo razonable de residencia en el país receptor.
El derecho de las y los trabajadores/as migrantes a afiliarse a sindicatos y a
beneficiarse de contratos colectivos de trabajo se estipula en el Artículo 6.1 del
Convenio Núm. 97 de la OIT. El Convenio Núm. 87 sobre la libertad sindical
85
Por ejemplo, entre los grandes sindicatos que agrupan a un número importante de trabajadores migrantes se
encuentran el Building and Woodworkers International, en la industria de la construcción, y Public Services
International, en el sector salud. Consultar la Declaración de los Sindicatos Mundiales de 2008.
86
OIT 2004.
49
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
50
y la protección del derecho de sindicalización87 (1948) y el Convenio Núm. 98
sobre el derecho de sindicalización y de negociación colectiva88 (1949) son los
dos instrumentos básicos de ese tipo que contemplan la libertad de asociación.
El Convenio Núm. 87 garantiza el libre ejercicio del derecho de los y las
trabajadores/as y empleadores, sin distinción alguna, a organizarse para
favorecer y defender sus intereses. El Convenio Núm. 98 protege a las y los
trabajadores/as y empleadores que ejercen el derecho a organizarse, prohíbe
interferir en las actividades de las organizaciones de empleados y
empleadores y promueve la negociación colectiva voluntaria.
Además de los riesgos durante el reclutamiento y el empleo antes mencionados,
los trabajadores/as migrantes quedan expuestos también al riesgo que implica
desconocer el sistema legal del país receptor y por consiguiente no saber cuáles
son sus derechos y cómo hacerlos valer; carecen del manejo del idioma
necesario para comprender el sistema jurídico o solicitar asistencia legal, y por la
naturaleza de su trabajo se encuentran aislados, en particular de quienes hablan
su idioma y de otras personas que puedan abogar por ellos. Por lo general, les
resulta casi imposible ejercer los derechos que les otorgan las leyes locales por
temor a que si se quejan o solicitan asesoría legal, sus empleadores tomen
represalias que hagan intolerable el trabajo, se nieguen a extender su estancia o
los regresen a su país de origen.
Así, por ejemplo, ante el condicionamiento del derecho a permanecer en el país
receptor a contar con un empleo, aun en los casos en que someten una queja
válida contra su empleador, los trabajadores/as migrantes llegan a perder su
trabajo y verse forzados a regresar; es más, se les podría vetar imposibilitando
así su regreso.
Sin el derecho efectivo a contar con representación legal en el país de acogida,
los trabajadores/as migrantes quedan en una posición de extrema vulnerabilidad
ante los reclutadores y empleadores y ante otros abusos perpetrados por la
sociedad en general. En el Artículo 18 (1) de la ICRMW, se encuentran
disposiciones para el derecho de acceso de las y los trabajadores/as migrantes en
igualdad de condiciones que los nacionales a cortes y tribunales, incluyendo los
del ámbito laboral, para solicitar la reparación de abusos en el país donde se
hayan contratado.
Ese derecho se debería facilitar y debería incluir disposiciones para la
obtención de asistencia legal gratuita, en particular en los casos en que los
migrantes carecen de los medios para pagarla. Aunque algunos países ofrecen
asistencia legal patrocinada por el gobierno, el acceso a ésta se encuentra muy
limitado; de hecho, los trabajadores/as migrantes de la mayoría de los países
no pueden acceder efectivamente al sistema de justicia formal.
87
88
142 ratificaciones al 12 febrero de 2004.
154 ratificaciones al 12 febrero de 2004.
ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES
Sin importar si regresan a casa voluntariamente o no, los y las trabajadores/as
migrantes se ven forzados a abandonar sus procedimientos legales porque las
leyes laborales de un país por lo general no aplican en otro y las practicidades
de la justicia trasnacional les imposibilitan reivindicar sus derechos. De esa
manera, en cuanto salen del país pierden acceso al sistema de justicia del país
de empleo. Organizaciones de redes como Global Workers Justice Alliance
defienden y gestionan la “justicia portátil”, al afirmar que hasta que se logre
continuar un proceso legal en el país de origen y con ello permitir que los y las
trabajadores/as tengan plena libertad de movimiento sin ceder sus derechos,
los migrantes seguirán promoviendo la migración asociada al fenómeno de
globalización sin beneficiarse de ella89.
iv. Portabilidad de las prestaciones de seguridad social
Los derechos a la seguridad social generalmente comprenden prestaciones
que cubren atención médica, incapacidad por enfermedad, desempleo,
vejez, lesiones en el lugar de trabajo, familiares, maternidad, invalidez y
beneficiarios por muerte del titular, todas ellas cruciales para el bienestar
personal. Usualmente, los Estados establecen límites para evitar que los
rebasen sus obligaciones de previsión social; de entre esos límites sobresale
la exclusión de extranjeros, ya sea mediante requerimientos para la
obtención de la residencia y permisos de trabajo o mediante restricciones a la
inmigración. Como por lo general los derechos a la seguridad social de
cualquier país se relacionan a los periodos de empleo, al pago de cuotas o a la
residencia, los trabajadores/as que se trasladan de un país a otro enfrentan
problemas especiales, porque se exponen al riesgo de perder las garantías de
acceso a las prestaciones de seguridad social en su país natal por haberse
ausentado de él y al mismo tiempo pueden encontrar condiciones restrictivas
establecidas por el sistema de seguridad social del país de empleo.
El punto de partida para el trabajador/a migrante es determinar si cuenta con
el mismo tipo de acceso a cobertura y prestaciones que los nacionales. Todas
las normas actuales de seguridad social de la OIT definen el alcance de la
cobertura personal independientemente de la nacionalidad y casi todas ellas
contienen cláusulas similares sobre la igualdad de trato para las y los
trabajadores/as nacionales y extranjeros en el país receptor en cuanto a las
prestaciones de seguridad social existentes. El instrumento más importante
en ese tema es el Convenio Núm. 118 sobre la igualdad de trato (seguridad
social), adoptado en 1962, que incluye el trato recíproco de nacionales de los
Estados que lo han firmado.
En segundo lugar, y quizás el punto más importante para las y los
trabajadores/as migrantes, es determinar si pueden conservar los derechos
adquiridos al salir del país de empleo (incluso si se pueden exportar su
prestaciones) y si pueden acumular los derechos adquiridos en distintos
89
Caron 2007.
51
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
52
países. Los trabajadores/as migrantes temporales que efectúan pagos a
planes de pensión y seguridad social en el país donde se contratan no se
pueden beneficiar de esos planes una vez que regresan a su país de origen y
frecuentemente tienden a buscar empleo en la economía informal donde el
salario no está sujeto a esas deducciones. Por el contrario, los y las
trabajadores/as migrantes que en su país de origen pueden acceder a dichos
beneficios tienen motivos adicionales para regresar a casa, donde podrán
disfrutar de un nivel de vida decente y podrán verse en una buena posición
para invertir en el desarrollo de su país.
Aunque con la Encuesta de 2003 de la OIT se llegó a la conclusión de que
entre los países encuestados la igualdad de trato constituía en principio la
norma a seguir en lo referente a la exportación de las prestaciones, se encontró
también que las posibilidades para exportarlas variaban mucho dependiendo
del país y del área de seguridad social en cuestión y que las restricciones a
dicha exportación se referían principalmente a las prestaciones de desempleo.
De acuerdo con un estudio de investigación realizado para el Informe de la
Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales (GCIM, por sus
siglas en inglés), una abrumadora mayoría de migrantes enfrenta importantes
obstáculos para hacer efectivas sus prestaciones en materia de pensiones y
atención a la salud en su país de origen90.
De acuerdo a los términos del Convenio Núm. 118, que también incluye
disposiciones para conservar los derechos adquiridos y exportar las
prestaciones, los Estados deben garantizar la provisión en el exterior de
prestaciones específicas de seguridad social a sus ciudadanos y a los de
cualquier otro Estado que haya ratificado el convenio, sin importar dónde
resida el beneficiario.
En el Convenio Núm. 157 sobre la conservación de los derechos en materia
de seguridad social, adoptado en 1982, y en la Recomendación Núm. 167
sobre la conservación de los derechos en materia de seguridad social,
adoptada en 1983, se establece un sistema internacional para que los
trabajadores/as que cambian de residencia de un país a otro conserven los
derechos adquiridos y los que estén en proceso de adquirir.
Ese sistema garantiza la provisión efectiva de prestaciones en el extranjero a
trabajadores/as que regresan a su país de origen. De acuerdo a ese convenio,
se debe garantizar que los ciudadanos de otros Estados signatarios del mismo
conserven los derechos adquiridos en cualquier área de la seguridad social
contemplada en la legislación vigente de los signatarios. En ese contexto, el
convenio establece la posibilidad de celebrar acuerdos bilaterales o
multilaterales en materia de seguridad social, mientras que la recomendación
contiene ejemplos de disposiciones para la celebración de dichos acuerdos91.
90
91
GCIM 2007.
OIT 2004:77-78.
ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES
v. Xenofobia, inclusión social y el derecho al desarrollo
En un mundo en el cual persisten las desigualdades que promueven la
migración laboral, los programas de migración temporal experimentan un
renacimiento por considerárseles una solución intermedia para conciliar las
posturas extremas actuales que proponen “no a las fronteras” o “no a los
migrantes”92. Considerando que por lo general se considera al marco legal
internacional como entidad compuesta por Naciones Estados, donde de
manera natural los derechos se derivan de la ciudadanía, los principios
básicos de igualdad y no discriminación adquieren especial relevancia para la
protección de trabajadores/as en países extranjeros. Frecuentemente se
observa la exclusión de trabajadores/as migrantes de los programas de
protección al salario y de seguridad social por los estrictos requerimientos
para la obtención de la residencia, porque se excluye específicamente el
sector donde laboran (como es el caso en general de trabajadores/as agrícolas
y domésticos) o en ocasiones por su estado de salud o su condición respecto al
VIH-SIDA, situación que deja a los trabajadores/as migrantes en el limbo
aun cuando su presencia en ese país sea legal y hayan contribuido de manera
importante a su economía, cultura y sociedad. Más aun, se pueden observar
violentos retrocesos en cuanto a igualdad donde no se han implantado
medidas antidiscriminatorias para evitar y combatir el racismo y la xenofobia
o cuando las que existen no producen resultados efectivos.
Como aparentemente la noción de derechos de cada país cambia con el grado
de acceso legal de los y las trabajadores/as migrantes no ciudadanos a ciertos
derechos económicos, la cuestión de la inclusión social adquiere
fundamental importancia bajo la concepción universal de los derechos del
individuo (o lo que se ha denominado “ciudadanía posnacional”). Basok
sostiene que al considerar a la ciudadanía como un “conjunto de prácticas
que llevan al establecimiento de derechos, acceso y pertenencia”, que
“conforman el flujo de recursos que llega a las personas y a los grupos
sociales”, se puede negar el ejercicio de los derechos legales porque “quizás
no se han establecido suficientemente los medios para usar los derechos de
ciudadanía, incluidos la educación adecuada, medios para comunicarse y el
acceso al transporte”93. Lo anterior es relevante porque al negar a ciertas
categorías de migrantes la membresía social a una comunidad de ciudadanos
(con base en la identidad y la pertenencia), se dificulta a los primeros el
ejercicio de los derechos legales que pudieran adquirir de acuerdo a la
legislación internacional y local.
La inclusión social de los trabajadores/as migrantes se relaciona estrechamente
con los derechos que se les reconocen y la posibilidad de que su integración se
logre con éxito aumenta donde los derechos reconocidos son generosos y se
han definido con claridad. Quienes disfrutan de protección legal limitada o
92
93
Martin 2007:20.
Basok 2003.
53
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
54
quienes son objeto de prácticas discriminatorias tienden a permanecer aislados
del resto de la sociedad. En la práctica, distintos tipos de trabajadores/as
migrantes enfrentan obstáculos y desafíos disímiles, porque los derechos
adquiridos generalmente dependen de la naturaleza y duración de la estancia94.
Entre los derechos reconocidos por las leyes internacionales como piedra
angular del éxito de la integración social destacan el derecho a reunirse con la
familia, el acceso a la educación y la residencia permanente.
La prolongada separación asociada a la migración impone un elevado costo
social a las familias, en especial a los niños/as que se quedan en el país de
origen. La creciente tendencia de las políticas de inmigración a tratar en
particular a migrantes poco calificados como trabajadores/as “temporales”
(aunque participen en empleos legales de larga duración) y por tanto no
merecedores al derecho a reunirse con su familia, y el énfasis en la ejecución
de medidas que no consideran a la familia, constituyen una violación no sólo
de normas morales y de sentido común sino de las de carácter legal. De
acuerdo al Artículo 13 del Convenio Núm. 143 de la OIT y al Artículo 44,
Parte II, de la ICRMW, los Estados deben adoptar todas las medidas
necesarias para facilitar la reunificación de las familias de los trabajadores/as
migrantes que residen legalmente en su territorio.
En los casos en que los hijos de los trabajadores/as migrantes pueden reunirse
con sus padres en el país de empleo, se les deberá brindar acceso a educación
de calidad para que su desarrollo e integración se logren con éxito. En los
casos donde no se garantiza el acceso a la educación o cuando los estudios se
interrumpen o no se concluyen o la no revalidación de certificados ocasiona
que los niños/as migrantes abandonen o sean excluidos del sistema escolar, se
violenta su derecho a la educación y se cancela toda posibilidad de
integración. Para que se respeten los derechos humanos en general y los
derechos de los niños/as en particular, los Estados deben reconocer que la
migración laboral se ve acompañada de grandes cantidades de niños/as y del
desarrollo de medidas que garanticen a estos últimos el disfrute de toda la
variedad de derechos (incluido el acceso a servicios de salud y de educación
sin importar su condición migratoria), a fin de implantar una moratoria en la
detención y deportación de niños/as migrantes y garantizarles la obtención
de actas de nacimiento y el derecho a la nacionalidad.
Tal vez uno de los problemas más controvertidos del debate sobre la inclusión
social de los trabajadores/as migrantes es el derecho a la residencia
permanente. Los programas de migración temporal actuales y en particular la
naturaleza “circular” de los mismos, se consideran una solución al problema
por obedecer a los intereses del país de acogida, del país de origen y de los
migrantes mismos. Aunque presumiblemente la mayoría de los migrantes
planea regresar a casa la primera vez que sale del país, y en efecto muchos
regresan, es un hecho de la naturaleza humana que sus intenciones cambian al
94
De Varennes.
ANÁLISIS DE DERECHOS HUMANOS Y SUS IMPLICACIONES
paso del tiempo; establecen lazos con su lugar adoptivo de residencia, desean
formar una familia y obtener la residencia permanente. Por consiguiente, los
programas de migración temporal deberían contemplar la posibilidad de que
quienes así lo deseen, cambien su estatus migratorio de acuerdo a ciertas
condiciones relacionadas con requerimientos razonables de inmigración.
En el caso de los trabajadores/as migrantes temporales que se encuentren
desempleados, se les debería otorgar el derecho a buscar otro trabajo y a
acceder a prestaciones por desempleo, así como al derecho a regresar a su país
natal voluntariamente y con dignidad. En otras palabras, el desempleo no
debería ser motivo para expulsar a los trabajadores/as temporales.
Finalmente, por no ser ciudadanos, los trabajadores/as migrantes generalmente
tienen poca o ninguna injerencia en los procesos de diseño de políticas que les
atañen de manera directa. Con demasiada frecuencia, por ende, carecen de
visibilidad y de voz en los debates de políticas; los programas sociales a menudo
se restringen a los ciudadanos e incluso cuando existen para migrantes, no
todos ellos tienen acceso a información para saber a qué tienen derecho o cómo
aplicar a ellos. Ese tipo de exclusión parcial de la sociedad, junto con las obvias
diferencias físicas y lingüísticas que exhiben, contribuyen a malos entendidos e
incluso al temor.
Como todo migrante en un país extranjero, en el actual clima de acentuada
penalización y conversión de la migración en bien de consumo, el trabajador/a
migrante temporal se ha convertido en blanco del racismo y la xenofobia y
repetidamente sufre violencia, amenazas, intimidación, discriminación e
intolerancia que incluye la violación o negación de sus derechos, a manos de
funcionarios públicos, personas o entidades y de la población en general.
Tales circunstancias alimentan constantemente el círculo vicioso de la
exclusión social.
El reconocimiento de esos derechos que establecen las condiciones para la
inclusión social y la ciudadanía en la sociedad adoptiva adquiere aún mayor
relevancia al considerar el derecho al desarrollo personal. El derecho al
desarrollo es “un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser
humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo
económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente
todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese
desarrollo y a disfrutar de él” 95.
Se promueve el derecho al desarrollo cuando se permite a los trabajadores/as
migrantes utilizar plenamente su potencial, recibir recompensas que mejoren
sus ingresos y condiciones de vida, participar en las actividades económicas
del país de destino y contribuir al desarrollo del suyo propio.
95
Artículo 1 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por la Asamblea General de las ONU el
4 de diciembre de 1986.
55
56
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
Al respecto, se pueden mencionar dos últimas consideraciones: la primera, las
remesas de los migrantes juegan un papel clave para que la migración laboral
influya positivamente en términos de bienestar, desarrollo y reducción de la
pobreza en los países de origen. Sin embargo, frecuentemente los migrantes
deben pagar cuotas exorbitantes para enviar dinero a casa y no existe una
infraestructura oficial que promueva la reintegración ni oportunidades de
inversión. Existen muy pocos canales disponibles para que los migrantes que
regresan inviertan en empresas productivas. La segunda consideración es que
la actual reflexión sobre el concepto de “desarrollo” desde la perspectiva de los
derechos debería formar parte integral del diseño de los programas de
migración temporal. Un esfuerzo de esa naturaleza facilitaría el retorno seguro
y eficiente de los y las trabajadores/as migrantes mediante programas de
reintegración de amplia cobertura que maximizarían el impacto de la
migración en el desarrollo.
4. Orientación sobre mejores prácticas basadas en los
derechos
A. Iniciativas internacionales y nacionales más recientes
Actualmente, no existe en ningún país un sistema de migración
laboral internacional, de amplio alcance y aceptación, que comprenda un
aumento de ratificación de normas laborales y de derechos humanos para
proteger a los trabajadores/as migrantes o incluso ampliar el GATS, a fin de
facilitar la circulación de personas al incluir categorías de proveedores de
servicios más amplias.
A falta de un sistema de ese tipo, adquiere especial relevancia la necesidad
de promover y desarrollar la cooperación internacional, regional y bilateral
mediante mecanismos formales e informales, fundamentada en mejores
prácticas. Por tanto, contar con mecanismos consultivos no obligatorios
constituye un factor importante para reunir además de los funcionarios
migratorios de los países de origen y de destino, a los representantes de la
sociedad civil y al sector privado en un diálogo de cooperación que produzca
resultados consensuados.
Vale la pena mencionar detalladamente una iniciativa de reciente creación.
En el mes de junio de 2004, durante la 92ª Sesión de la Conferencia
Internacional del Trabajo, se adoptó por consenso una Resolución sobre el
trato justo de trabajadores migrantes en la economía mundial, donde se hacía
un llamado a la OIT y a sus integrantes a implementar, en colaboración con
otras organizaciones internacionales relevantes, un plan de acción en
migración laboral. Uno de los principales elementos de ese plan consistió en
desarrollar un marco multilateral no obligatorio para un enfoque de
migración laboral con una perspectiva de derechos que tomara en cuenta las
ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS
necesidades del mercado laboral. Dicho marco96, aprobado por la Reunión
Tripartita de Expertos en noviembre de 2005 y presentado al órgano
ejecutivo de la OIT en marzo de 2006, subraya la importancia de la
cooperación internacional para abordar la migración laboral.
El marco contiene cuatro grandes temas: trabajo decente para todas las
personas; manejo y gobernabilidad de la migración laboral; promoción y
protección de los derechos de los migrantes y migración laboral y desarrollo.
Debido al carácter no obligatorio del marco, el texto se centra en los
principios y lineamientos que coadyuvan a la formulación e implementación
de medidas de política en materia de migración laboral. Asimismo, el marco
contiene una selección de mejores prácticas, resultado de la experiencia e
investigación realizada por la OIT, compatibles con las normas
internacionales para la protección de los derechos del trabajador/a. Se
incluyen en esta sección algunas de esas prácticas.
B. Identificación y descripción de mejores prácticas
La mayoría de las recomendaciones internacionales promueven el desarrollo
y el intercambio de mejores prácticas mediante el diálogo social entre
gobiernos, empleadores y representantes de trabajadores/as. En cuanto a las
situaciones específicas de riesgo presentadas con anterioridad, se incluyen
en la última sección de este documento herramientas generales que podrían
ser utilizadas para cerrar las brechas de protección, e incorporadas a un
modelo que facilitara el diseño de programas de migración temporal desde la
perspectiva de los derechos humanos. Dicha sección se desarrolló con base
en las mejores prácticas de distintas regiones de los países de origen y destino
por considerarlas ejemplo de medidas que pueden aumentar los beneficios
de la migración, reducir sus costos y proteger los derechos de los y las
trabajadores/as migrantes.
Las prácticas que se presentan a continuación son de carácter selectivo y de
ninguna manera se pretende que sean exhaustivas. El término “mejores”
prácticas se usa en este documento en un sentido relativo para denotar
prácticas “buenas” o “mejores”, porque quizás las prácticas en sí no
necesariamente satisfagan todos los criterios de un contexto dado. Algunas
de ellas representan buenos enfoques que tal vez deban adaptarse cuando se
implementen en otro escenario para que se adecuen mejor a cada contexto
político, económico, social y cultural.
Para desarrollar sistemas de migración laboral voluntaria que beneficien a ambas
partes y para abordar el problema de las condiciones de marginación, se deben
encontrar soluciones en los ámbitos nacional y local para el diseño de nuevos
tipos de programas de migración temporal que sin ambigüedades incluyan
garantías integrales de los derechos humanos, porque sin ellas no pueden existir
96
Marco Multilateral de la OIT, 2006.
57
58
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
fundamentos sólidos de una agenda coherente de los aspectos contemporáneos
del fenómeno de la migración internacional, incluido el desarrollo.
El fortalecimiento y la implementación efectiva de las herramientas mencionadas
en esta sección constituyen parte importante de una agenda de mayor alcance
que contemple la justicia social para las y los trabajadores/as migrantes y requiere
que todas las partes interesadas participen en la discusión, determinación e
implementación de los parámetros de políticas.
i. Los acuerdos laborales bilaterales como herramienta para proteger a los
migrantes
En la esfera política y económica, los acuerdos bilaterales y de cooperación
(MOUs, por sus siglas en inglés) han recibido entusiasta acogida por
considerarlos la mejor práctica para el manejo de la migración y como forma
de ordenar el proceso migratorio, controlar la migración irregular y reducir los
costos asociados a los fracasos del mercado del país receptor. Asimismo, las
normas internacionales sugieren que dichos acuerdos constituyen
instrumentos efectivos para presentar de manera ordenada los derechos y
obligaciones de empleadores, migrantes, agencias privadas y órganos
gubernamentales involucrados en el proceso migratorio. De igual manera,
formalizan el compromiso de las partes para garantizar que la migración
laboral ocurra de acuerdo a los principios y procedimientos convenidos y
pueden establecer mecanismos específicos para reglamentar todo el proceso
(incluyendo el reclutamiento de personas con las habilidades adecuadas)
para garantizar el regreso ordenado de los migrantes, esfuerzo que redunda
en beneficios para el país de origen y el de destino.
Aunque ciertamente existen desventajas asociadas al trato diferencial de
trabajadores/as migrantes según su país de origen, a falta de un plan global de
migración laboral internacional, los acuerdos bilaterales fungen como
mecanismos flexibles de cooperación entre países para la protección de los y
las trabajadores/as migrantes al equiparar la oferta y la demanda laborales y
regular el proceso de reclutamiento. Asimismo, constituyen un mecanismo
aceptable desde el punto de vista político en el actual clima de manejo de la
migración97. Según dichos acuerdos, los países de origen y destino podrían
convenir en implementar programas que contemplaran distintos tipos de
protección para los y las trabajadores/as migrantes en cada etapa del proceso
de migración laboral. A continuación se presentan algunos ejemplos:
i) La flexibilidad de los acuerdos bilaterales les permite incorporar
mecanismos para preparar a las y los trabajadores/as migrantes antes de partir,
característica clave para la prevención de abusos a los derechos humanos.
97
De los 92 países que participaron en la Encuesta de 2003 de la OIT, 57 dijeron contar con algún tipo de
acuerdo bilateral en diversos temas vinculados al trato y derechos de los trabajadores migrantes, facilitación
del proceso de reclutamiento, colocación y admisión, vivienda, protección de la salud y la seguridad,
repatriación o regreso.
ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS
En cuanto a capacitación, se debería contemplar el desarrollo de habilidades
específicas para el trabajo en el lugar de destino, capacitación dirigida a crear
conciencia cultural, idiomas, información sobre derechos y obligaciones,
eliminación de falsas expectativas, y a proveer al trabajador/a con elementos
que le ayuden a enfrentar eficazmente el maltrato, la explotación y la
violación de sus derechos. Incluir específicamente la capacitación en
acuerdos bilaterales podría ayudar a disipar en cierto grado el riesgo de
explotación en escenarios donde la capacitación es a veces poco efectiva o
apropiada o se usa como medio para obtener sobornos.
En el acuerdo bilateral celebrado por Canadá y El Salvador, por ejemplo, las
disposiciones relativas a la capacitación han producido resultados positivos pues
brindan a los trabajadores/as salvadoreños una ventaja comparativa en el mercado
laboral canadiense a la vez que promueven su integración98.
ii) Los acuerdos bilaterales constituyen herramientas importantes
para reglamentar, supervisar y monitorear los procesos de reclutamiento y
contratación. Para evitar los excesivos costos de transacción asociados a esos
procesos, los acuerdos entre gobiernos podrían contribuir a mejorar la oferta
de información, reducir la complejidad y la duración del procesamiento del
trabajo temporal, evitar la discriminación en la selección de trabajadores/as
migrantes, regular eficazmente a los agentes del sector privado y exigir a los
empleadores que cubran los costos de viaje y capacitación.
El acuerdo bilateral entre España y Ecuador, por ejemplo, incluye disposiciones
que cubren el proceso de preselección de trabajadores/as, la publicación de ofertas
de trabajo, la selección y reclutamiento de trabajadores/as por parte de las
autoridades, la participación del empleador o de sus representantes, disposiciones
especiales para trabajadores/as temporales, la organización del viaje, garantías
relacionadas con las condiciones laborales y los derechos en el país de destino, la
posibilidad de reunificación familiar y disposiciones para el retorno que son de
carácter obligatorio en el caso de contratos temporales. Con la colaboración de la
Organización Internacional para las Migraciones (OIM), las autoridades del Ecuador
establecieron una “Unidad técnica para la selección de trabajadores/as migrantes”
para coordinar las solicitudes de ecuatorianos que desean trabajar en España99.
El MOU celebrado entre Indonesia y Malasia (que aborda problemas específicos
que experimentan unas 300,000 trabajadoras domésticas de Indonesia en Malasia)
establece que los empleadores deben firmar contratos donde se especifiquen los
derechos y obligaciones de ambas partes; la prohibición de retener los sueldos de
las trabajadoras; niveles salariales para trabajadoras domésticas; el derecho de las
trabajadoras a practicar su religión, votar en la embajada de Indonesia y dirimir
disputas en las cortes de Malasia; la apertura de una cuenta bancaria a nombre de la
trabajadora doméstica donde se depositará la totalidad de su salario, y la
prohibición a las agencias de empleo de solicitar comisiones o cuotas100.
98
Comentarios del gobierno de El Salvador expresados durante el Taller sobre Trabajadores Migrantes
Temporales, Conferencia Regional sobre Migración, abril 2009.
99
Abella 2007:49.
100
OIT 2006.
59
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
60
Los programas de trabajadores/as agrícolas de Canadá celebrados con México,
Guatemala y los países de El Caribe (examinados en otra sección de este
documento) frecuentemente se consideran modelos de mejores prácticas por
operar bajo los términos de acuerdos de cooperación entre gobiernos, utilizar
organismos gubernamentales de los países de origen para encargarse del
reclutamiento e incluir elementos que promuevan la circulación.
iii) La portabilidad de las garantías de seguridad social de largo
plazo, como pensiones y prestaciones de salud, se ha abordado también en los
acuerdos bilaterales. La internacional de los derechos de seguridad social
permite que los migrantes internacionales que han pagado sus cuotas de
seguro social por cierto tiempo en un país en particular conserven los
beneficios adquiridos o en proceso de adquisición al trasladarse a otro país.
En años recientes, parece existir una proliferación de acuerdos bilaterales en
seguridad social para mejorar la cooperación entre autoridades de seguridad
social de los países de origen y destino y para garantizar que tanto los
trabajadores/as migrantes como sus familiares se beneficien de sus cuotas y
de las garantías existentes al volver a casa.
Se entiende por portabilidad la capacidad del migrante de preservar,
conservar y transferir los derechos adquiridos en materia de seguridad social
independientemente de su nacionalidad y país de residencia101. Los
procedimientos administrativos asociados con la portabilidad garantizan la
totalización de periodos de seguro cumplidos en el país receptor y en el natal
para determinar la pensión del trabajador/a migrante en ambos países y el
pago extraterritorial de las pensiones, así como las transferencias entre las
autoridades de salud pública de ambos países a fin de garantizar la continua
cobertura de salud de los migrantes. Actualmente se calcula que alrededor
del 20% de los migrantes de todo el mundo gozan de la cobertura de acuerdos
bilaterales de seguridad social102.
Filipinas ha celebrado 11 acuerdos de seguridad social con países de empleo.
Dichos acuerdos proporcionan a los y las trabajadores/as filipinos prestaciones
como pensión, pago por discapacidad o retiro. Según un acuerdo de cooperación, las
agencias que reclutan los trabajadores/as para barcos extranjeros deben pagar las
cuotas correspondientes establecidas en el sistema de seguridad social de Filipinas.
Los y las trabajadores/as quedan cubiertos al momento de firmar el contrato de
trabajo estándar para marineros, que celebran con la agencia de reclutamiento y los
empleadores, es decir, los propietarios del barco103.
De acuerdo con las leyes de Canadá, todo trabajador/a migrante autorizado tiene derecho
a la misma cobertura que el trabajador/a nacional. Con fundamento en los términos de los
acuerdos de seguridad social celebrados con otros países, se permite a los trabajadores/as
cambiar de empleo y los trabajadores/as temporales que quedan sin trabajo por causas no
imputables a ellos, pueden permanecer en el país para buscar otras oportunidades104.
101
Cruz 2004.
Holzmann, Robert, Johannes Koettl and Taras Chernetsky 2005.
www.sss.gov.ph
104
www.cic.gc.ca; www.hrdc-drhc.gc.ca; www.canlii.org; OIT 2006.
102
103
ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS
Los acuerdos de seguridad social celebrados entre Chile y Estados Unidos
acumulan crédito por trabajo en ambos países para maximizar las prestaciones y
minimizar la duplicidad de pago de impuestos. En ciertas circunstancias, los
familiares de los trabajadores/as migrantes o sus cónyuges pueden recibir
prestaciones en los Estados Unidos como dependientes de un trabajador/a105.
Con fundamento en los acuerdos bilaterales de seguridad social que Marruecos ha
establecido con Francia, España y Holanda, los migrantes que trabajan en esos
países deben recibir atención médica gratuita106.
En cuanto a los acuerdos multilaterales, de carácter más integral que los
bilaterales, se han registrado importantes iniciativas regionales en la materia.
Por ejemplo, el marco legal de la Unión Europea establece garantías de seguridad
social de amplio alcance a los nacionales de los países que la integran y a países
terceros107.
El primero en su tipo, el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad
Social, adoptado a finales de 2007 bajo los auspicios de la Secretaría General
Iberoamericana y la Organización Iberoamericana de Seguridad Social, se enfoca a
unificar las legislaciones de los Estados firmantes en lo relativo a la cobertura de
prestaciones en materia de invalidez, personas de la tercera edad, sobrevivientes y
enfermedad y accidentes en el lugar de trabajo. Una vez ratificado e implementado
por el parlamento de cada país, permitirá que seis millones de trabajadores/as
migrantes y sus familiares transfieran sus pagos de seguridad social de un país a
otro108. A la fecha, 13 países han firmado el acuerdo, pero sólo El Salvador ha llevado
a cabo el proceso completo de ratificación.
ii. Iniciativas de codesarrollo
En años recientes, se ha proclamado que la migración internacional constituye el
mecanismo ideal para promover el codesarrollo, es decir, la mejora coordinada y
concertada de condiciones económicas tanto en el país de origen como en el de
destino con base en sus aspectos complementarios. Los acuerdos de codesarrollo
son un tipo de acuerdo bilateral que incluye esfuerzos para promover el desarrollo
económico en el país de origen mediante el uso de mecanismos para la adquisición
organizada de habilidades en el país receptor, el regreso y reintegración ordenados
de los y las trabajadores/as migrantes, el desarrollo de las comunidades de origen y
la participación de las comunidades de migrantes en decisiones encaminadas a
beneficiar a sus países natales. Los acuerdos de codesarrollo a menudo se
promueven como mejor práctica porque incluyen mecanismos que garantizan la
temporaneidad e incluso incentivos que alientan el regreso. Sin embargo, de
acuerdo al derecho al desarrollo, la decisión de volver a casa debe ser voluntaria.
Más aun, no debe comprometer el avance de las políticas de integración en los
países receptores, porque precisamente los migrantes que cuentan con permiso de
105
www.ilo.org/dyn/natlex/natlex_browse.home
www.ilo.org/dyn/natlex/natlex_browse.home
Reglamento 1408/71 y 859/2003 de la UE, disponibles en http://europa.eu.int/
108
www.oiss.org; www.oiss.org/IMG/pdf/Convenio_2007_esp.pdf
106
107
61
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
62
residencia, se han establecido y pueden acceder a recursos y redes en el país
receptor, son quienes se encuentran en posición de participar en el codesarrollo de
manera más efectiva. Aunque quizás no coadyuven a detener de manera
significativa el flujo de migrantes hacia el norte, dichos acuerdos pueden incidir
positivamente a nivel individual y posiblemente a nivel comunitario109.
Francia tomó la iniciativa al celebrar acuerdos bilaterales de codesarrollo en
materia de migración con Marruecos, Túnez, Argelia y Turquía y demostró que al
llevar a cabo negociaciones por separado con los diferentes países socios, podía
avanzar en la homologación de los derechos y las garantías de los nacionales de
aquellos países que comenzaron la relación en condiciones políticas diferentes.
Bajo dichos acuerdos, se otorga trato preferencial recíproco a los nacionales de
ambos Estados y se contemplan disposiciones específicas relacionadas con el trato
igualitario, la no discriminación, capacitación vocacional, la posibilidad de
conseguir un segundo empleo en condiciones de trabajo congruentes con las leyes
francesas, y la especificación de las reglas para trabajo y residencia.
Por lo general, se considera a España como el país líder en la promoción del
codesarrollo. La ley de migración de 2001 introdujo el llamado 'Plan GRECO'
(Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración
en España) y aunque su objetivo primario es regular y coordinar la admisión y
estancia de las y los trabajadores/as extranjeros, también menciona, de igual
manera que otros compromisos políticos recientes, que el codesarrollo es clave
para lograr la participación de los y las migrantes y estimular el desarrollo. El
Ministerio de Asuntos Exteriores de ese país creó el Consejo de Cooperación al
Desarrollo, cuyo mandato comprende también el codesarrollo.
Bajo sus programas de trabajadores/as temporales con Colombia, Marruecos, Ecuador
y Rumania, los elementos de codesarrollo adquieren particular importancia (por
ejemplo, los programas de desarrollo de microempresas), y a pesar de su incipiente
impacto a escala nacional, comienzan a producir resultados a nivel individual. Cabe
hacer notar que esos programas se han celebrado principalmente con países que
envían gran número de migrantes a España, no necesariamente los más cercanos
desde el punto de vista geográfico. Por ello, en ocasiones se critican los programas
españoles por considerarlos instrumentos dirigidos primordialmente a implantar
control migratorio, como un mecanismo de control político para suprimir la migración
irregular, que no se vincula adecuadamente a las necesidades del mercado laboral.
Con la participación de organizaciones sindicales, de empleadores y el gobierno, se
estableció el programa español de “contingentes”, a pesar de que los sindicatos en
España se integran con muy pocos migrantes y favorecen marcadamente al
trabajador/a nacional. Asimismo, el mercado laboral de ese país en cuanto a la
contratación de mano de obra migrante es primordialmente de carácter estacional,
para la cosecha de frutas o el turismo de verano. Los migrantes sólo consiguen trabajo
durante un par de meses y tienden a quedarse en busca de otras oportunidades debido
a los altos costos de regresar a casa y de lo oneroso e improbable de volver a España. La
implementación de esos programas se ha visto plagada de alegatos de corrupción por
parte de los consulados españoles. Las condiciones laborales de las granjas del sur de
España en particular violan frecuentemente los derechos humanos básicos, pues se
retienen los documentos y abunda la discriminación racial.
109
http://cms.horus.be/files/99931/MediaArchive/migration/Solidar_co_development_paper.pdf
ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS
El proyecto de migración circular dirigido por la Unió de Pagesos de Catalunya recluta
trabajadores/as estacionales de Marruecos, Colombia y de países de Europa Oriental.
Dos sindicatos de agricultores de Mallorca (Unió de Llauradors i Ramaders y Unió de
Pagesos de Mallorca) se han unido a una iniciativa que coordina a los y las trabajadores/as
estacionales en el país de origen y de destino. Las agencias de empleo de los gobiernos
español y catalán organizan el viaje y la contratación de trabajadores/as (quienes trabajan
en Cataluña de cinco a siete meses) y los reciben al llegar. El proyecto incluye un plan de
alojamiento que hoy en día administra a más de 50 alojamientos colectivos y se esfuerza
por maximizar los beneficios del aumento de trabajadores/as migrantes en pueblos
catalanes. Uno de los beneficios más importantes del proyecto es que promueve la
independencia personal de los trabajadores/as migrantes estacionales al involucrarlos en
la comunidad y organizar eventos y actividades de capacitación para ellos110.
Costa Rica y Nicaragua establecieron en 2008 un programa binacional de codesarrollo para
trabajadores/as migrantes temporales111 con la asistencia técnica de la Agencia Española de
Cooperación Internacional y la OIM. El programa se basa en el modelo español de control
de los flujos masivos de migración de países específicos y se le considera uno de los pocos
ejemplos de mejores prácticas de la región. Aunque indudablemente las condiciones
económicas de Costa Rica son bastante mejores que las de Nicaragua, el elemento
interesante de ese programa lo constituye el hecho que involucra a dos países en vías de
desarrollo, uno de los cuales recibe una cantidad importante de migración laboral. Los
resultados esperados del programa incluyen reglamentación de flujos de migración laboral,
un mercado de inserción laboral más favorable para los y las trabajadores/as migrantes,
condiciones económicas y psicosociales mejoradas para migrantes y sus familias y la
promoción de la integración social de la población migrante.
iii. Cambios de políticas y el papel del país de destino
Se ha argumentado en este documento que se debería reemplazar el limitado
enfoque de la migración temporal como mecanismo para cubrir la escasez en el
mercado laboral del país receptor por uno de mayor alcance que coloque a los
trabajadores/as migrantes y su bienestar en el centro del paradigma de las
políticas, garantice sus derechos humanos y laborales fundamentales, reconozca
su contribución al país de destino a la vez de darles voz y representatividad
mediante sindicatos. Dicho esfuerzo implicará necesariamente un cambio
conceptual en los diseñadores de políticas para que se empiecen a considerar
los posibles efectos de las políticas y programas en los y las trabajadores/as
migrantes mismos y no sólo en sus comunidades112. Los empleadores y
gobiernos de los países receptores influyen de manera importante en la
conformación de la experiencia del trabajador/a migrante, misma que se
enriquecería si los países de origen cooperaran de manera más significativa.
En adición a las cuestiones que se estudiaron en la sección de acuerdos
bilaterales, se presentan a continuación recomendaciones para modificar las
políticas en los países receptores de mano de obra.
110
www.uniopagesos.es/organitzacio/fundacio_02.asp
www.aecid.cr/Fichas%20de%20Resumen/PROGRAMA%20GOBERNABILIDAD/
CODESARROLLO%20F.pdf
1112
Hugo 2008:26-27.
111
63
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
64
i) Implementar programas unificados de migración temporal que
contemplen trabajadores/as extranjeros de todo nivel de habilidades para
equilibrar la desproporción que existe en la estructura de derechos entre
trabajadores/as migrantes de distintos niveles de adiestramiento.
ii) Modificar las leyes de migración a fin de brindar a las y los
trabajadores/as migrantes autorizados cierta libertad de movimiento dentro
del mercado laboral (o portabilidad de las visas), medida que ayudaría
significativamente a prevenir una amplia variedad de prácticas abusivas de
los empleadores, a la vez de ofrecer mayor protección contra la expansión de
delitos como la trata de personas.
Como se ha mencionado con anterioridad, la libre circulación dentro del mercado
laboral de trabajadores/as poco calificados no forma parte de la actual práctica de los
países. Sin embargo, existe un cúmulo significativo de experiencias en torno a los
derechos de los y las trabajadores/as altamente calificados en muchos países
industrializados que se podrían aprovechar para mejorar la protección de los
derechos de los menos calificados. El objetivo de los programas de migración
temporal, por consiguiente, debería ser transponer algunas de esas prácticas, como
la de facilitar el cambio de empleo y de condición migratoria, así como crear
opciones de residencia eventual para ofrecer garantías a quienes conforman el
mayor grupo de trabajadores/as temporales. Por ejemplo, a nivel regional la libre
circulación de trabajadores/as dentro de la UE brinda a los trabajadores/as
migrantes un paquete de derechos sociales sin paralelo en ninguna otra región del
planeta. Los beneficios de ese tipo de programa se podrían extender a nacionales
de países terceros empleados en la UE, mismos que constituyen el mayor grupo de
migrantes laborales, principalmente poco calificados113.
Una reciente revisión del restrictivo sistema de kafala (patrocinio) de Bahrain
mejorará dramáticamente la condición de la mayoría de los trabajadores/as
migrantes y reducirá el riesgo de explotación. A partir del 1º de agosto de 2009, la
Autoridad Regulatoria del Mercado Laboral del gobierno de ese país, no los
empleadores, patrocinará la expedición de visas de trabajo para los migrantes,
quienes a su vez podrán solicitar a la autoridad un cambio de empleo. Aunque las
medidas de protección no se extienden a los y las trabajadores/as migrantes en el
sector del empleo doméstico, uno de los grupos más vulnerables, no por ello dejan
de constituir reformas innovadoras en una región donde en particular se ha
restringido la libertad de movimiento de los migrantes. Años antes, los
empleadores podían amenazar a los migrantes con deportarlos o confiscar sus
pasaportes y forzarlos a aceptar salarios más bajos. Actualmente, los empleadores
cuentan con incentivos para mejorar las condiciones laborales porque gracias a las
reformas los trabajadores/as tienen más oportunidades para elegir dónde trabajar114.
En ese aspecto, España cuenta con una práctica interesante. Entre 2002 y 2004, el
gobierno otorgó una concesión de visas temporales de tres meses, conforme a la
cual los migrantes pueden buscar trabajo en el país y posteriormente, si lo
consiguen, solicitar una visa por un periodo mayor y así conservar su condición de
legalidad en el país. Con esas disposiciones se buscaba beneficiar principalmente a
los hijos y nietos de ciudadanos españoles pero se ayudo también a migrantes
113
114
Cholewinski 2003.
Centro de Derechos Humanos de Bahrain, http://www.bahrainrights.org
ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS
latinoamericanos a obtener empleo legal en España; otros extranjeros de ciertos
sectores laborales pudieron aprovecharlas de igual manera. Aparentemente, se
descontinuó ese tipo de visa al aparecer los programas de regularización (estilo
amnistía).
iii) Crear estructuras de apoyo para la protección legal e integración
de los trabajadores/as migrantes.
Un elemento de mejores prácticas en los países de destino es la creación de centros
de recursos para migrantes financiados por el Estado, cuyo propósito es
proporcionar asistencia para la protección e integración de trabajadores/as
migrantes. Con esos centros, se facilita el acceso a la información sobre derechos y
servicios y a la representación legal.
iv) Legalizar la condición migratoria y minimizar la migración
irregular. Varios países han introducido una política de ajuste de estatus por
méritos para legalizar el estatus de los y las migrantes indocumentados y semi
documentados que satisfagan las pruebas de residencia, trabajo y/o integración
mediante las cuales se pueden convertir en trabajadores/as y residentes legales
de largo plazo. Ese tipo de políticas aunadas a los nuevos programas de
migración temporal se han utilizado en Italia y España para garantizar la
cooperación de los países de origen y reducir la migración no autorizada.
En 2005, España llevó a cabo un programa de regularización diseñado e
implementado tras amplias consultas a organizaciones de trabajadores/as y
empleadores. El programa permite que regularicen su estatus migratorio aquellos
trabajadores/as migrantes que se hayan registrado con el gobierno local por seis
meses por lo menos, sin antecedentes penales y con el adiestramiento requerido para
el desempeño de su trabajo. También se consideran elegibles para aplicar los y las
trabajadores/as domésticos. Los migrantes regularizados reciben permisos de
residencia y de trabajo de un año de duración. Los empleadores que desean contratar
trabajadores/as migrantes durante un periodo mínimo determinado, dependiendo
del sector y que se encuentren al corriente en el pago de sus impuestos, pueden
solicitar la regularización de sus trabajadores/as. A la fecha, la gran mayoría de
solicitudes de regularización han sido aceptadas; los porcentajes de solicitudes más
elevados se registran en trabajo doméstico, construcción, agricultura y hotelería115.
v) Introducir políticas para fomentar la integración e inclusión sociales
mediante el establecimiento de reglas y procedimientos claros para la
transferencia de migrantes elegidos a los programas de residencia permanente.
Se ha observado en países que tradicionalmente han recibido inmigrantes
que los programas permanentes o de periodos de prueba para trabajadores/as
migrantes altamente calificados ofrecen una importante avenida para
promover su integración. Existen tres grandes enfoques que se podrían
considerar mejores prácticas en ese tema y que podrían replicarse en otros
países e incluso con trabajadores/as de distintos niveles de adiestramiento:
115
www.mtas.es/migraciones/proceso2005/default.htm
65
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
66
Primer enfoque - Visas para trabajadores/as altamente calificados con
disposiciones para el cambio de estatus migratorio:
En los Estados Unidos, el programa H-1B116 representa la categoría más amplia de
visas para trabajadores/as temporales altamente calificados y abarca ocupaciones
especializadas como investigación científica, tecnología de la información, ciencias
de la computación y otras profesiones que requieren conocimientos avanzados en
un campo en particular. El enfoque de los Estados Unidos es único porque requiere
que los y las trabajadores/as más altamente calificados sean patrocinados por un
empleador, aunque el proceso se ha simplificado al reemplazar la certificación por
el “testimonio” del empleador. En otras palabras, los empleadores simplemente
tienen que declarar que pagan los sueldos apropiados, que no habrá efectos
adversos en las condiciones laborales de trabajadores/as en empleos similares, que
no hay huelgas ni paros patronales y que han publicado su intención de contratar
trabajadores/as extranjeros. Los derechos de las y los trabajadores/as que ingresan
con esas visas gozan de mucho mayor respeto que los de otras categorías.
De acuerdo a la legislación estadounidense, los y las trabajadores/as extranjeros
autorizados gozan de protección contra la discriminación por nacionalidad o
condición de naturalización en la contratación o terminación de la relación laboral y
en particular, se exige que se otorgue a los trabajadores/as H-1B los mismos
beneficios que a los estadounidenses. Todas las categorías de trabajadores/as
altamente calificados tienen derecho a llevar con ellos a su cónyuge e hijos/as
menores/dependientes no casados. Finalmente, en esa categoría, los y las
trabajadores/as no necesitan demostrar que pretenden volver a casa, es decir, existe
la posibilidad de que soliciten la residencia permanente porque la ley
implícitamente promueve la transición a ese tipo de residencia. Todas las demás
categorías de trabajadores/as temporales deben demostrar que conservan su lugar
de residencia en su país y que no pretenden abandonarlo para obtener una visa.
Segundo enfoque - El sistema de puntos:
El sistema más transparente para administrar la admisión de trabajadores/as con base
en criterios objetivos es el “sistema de puntos”, mediante el cual se otorgan visas de
trabajo calificado de acuerdo a un sistema de puntos predeterminado. Se atribuye
principalmente a Canadá117 ese innovador esquema de selección de inmigrantes
basado en el empleo. El sistema busca expandir la oferta general de trabajadores/as
calificados que no cumplan con los requerimientos específicos de los empleadores;
de hecho, se diseñó en un principio para seleccionar migrantes a quienes se les
facilitara entrar al mercado laboral118. Desde entonces, unos cuantos países, entre
ellos el Reino Unido, han copiado el sistema119. Al basarse en criterios objetivos, el
sistema elimina gran parte de la discrecionalidad del proceso de selección, asigna
puntos a cada criterio y exige que los candidatos cumplan con una calificación
mínima. El sistema de puntos considera formación, habilidades, experiencia laboral,
habilidades lingüísticas y otras categorías como ingresos previos, familiares en el país
y edad al momento de la solicitud, criterios que se pueden evaluar objetivamente.
Mediante una sencilla interfaz en Internet, los solicitantes interesados pueden
determinar por sí mismos las probabilidades de ser aceptados. Por ello, el sistema se
equipara a un plan de “autopatrocinio” que permite a los trabajadores/as temporales
entrar al país y posteriormente encontrar empleo.
116
www.dol.gov
www.cic.gc.ca; www.hrdc-drhc.gc.ca; www.canlii.org
Abella 2007:32.
119
www.homeoffice.gov.uk
117
118
ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS
Actualmente el sistema de puntos sólo se aplica al proceso de selección de
migrantes calificados, aunque con el nuevo sistema de puntos del Reino Unido se
ha intentado incorporar otras categorías de mano de obra. Sin embargo, en todos los
niveles de habilidades, el conocimiento del idioma inglés ha constituido una
importante clave del nuevo sistema británico.
Tercer enfoque - Sistema de ocupaciones prioritarias:
Un tercer enfoque para seleccionar trabajadores/as calificados lo constituye el
sistema de ocupaciones prioritarias, que se basa primordialmente en la confianza
de que las autoridades nacionales se encuentran en posición de especificar qué
necesita el país; las autoridades motivan proactivamente a extranjeros capacitados
para ciertas ocupaciones a que sometan una solicitud. Ejemplo de ello es el
“Listado de ocupaciones en demanda para migrantes” (MODL, por sus siglas en
inglés) elaborado por el gobierno australiano, donde se presentan las ocupaciones y
especialidades para las cuales hay escasez de mano de obra nacional, de acuerdo a
los hallazgos del Departamento de Empleo y Relaciones en el Lugar de Trabajo120.
A finales de 2005, el listado incluía unas 40 categorías profesionales y 30 oficios. Se
asignan puntos a cada categoría que pueden seleccionar los y las trabajadores/as al
momento de solicitar visas de migración calificada.
Otros países han establecido programas más ad hoc que fomentan la
integración al permitir el ajuste a un estatus permanente.
En 2003, Canadá estableció el Programa de Cuidadores a Domicilio para cubrir la
escasez en el mercado laboral de trabajadores/as dispuestos a vivir con y cuidar a
niños/as, personas ancianas o discapacitadas en el hogar del empleador. El
programa permite a los y las trabajadores/as migrantes solicitar la residencia
permanente después de dos años continuos de empleo, dentro de los primeros tres
años de haber llegado al país121.
En Italia, perder el empleo o renunciar no ocasiona la revocación automática del
permiso de residencia de los y las trabajadores/as migrantes documentados,
originarios de países que no pertenezcan a la UE. Por el contrario, tienen derecho a
permanecer en el país y registrarse en una bolsa de trabajo mientras expira su
permiso122.
España no exige visas a ciudadanos de muchos países de Latinoamérica y por tanto
promueve la conversión de inmigrante con estatus de turista a migrante con fines de
empleo. Después de trabajar dos años como cuidadores/as y uno como empleados/as
regulares, los migrantes latinoamericanos pueden presentar una solicitud para traer a
sus familias al país a fin de reunificarse. (El número de solicitudes aumentó de 312
en 2000 a 75,000 en 2005.) Más aun, España se ha propuesto invertir 2.6 billones de
euros entre 2007 y 2010 para ayudar a los inmigrantes a sentirse “parte de España”,
con énfasis principalmente en programas de bienvenida inicial, educación y empleo.
En el sistema de integración de la Unión Europea, los Centros Nacionales de
Información sobre el Reconocimiento Académico y el Sistema Europeo de
Transferencia de Crédito buscan dar transparencia a aspectos relacionados con la
120
121
122
www.immi.gov.au
www.cic.gc.ca; www.hrdc-drhc.gc.ca; www.canlii.org
OIT 2006.
67
68
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
formación profesional y establecen una base común para el reconocimiento de los
periodos de estudios cursados en el extranjero. Asimismo, se creó la red de Puntos
Nacionales de Referencia para capacitación profesional en Estados miembros. El
reconocimiento profesional de los y las trabajadores/as que desempeñan
profesiones reglamentadas queda cubierto por directrices que especifican los
derechos de los ciudadanos en el ámbito de la formación.
iv. Aplicación de normas en materia de inmigración, empleo y derechos
humanos
Las violaciones a los derechos humanos registradas en las democracias
liberales frecuentemente se originan por la falta de aplicación de medidas de
protección123. En el contexto de la migración laboral, existe la urgente
necesidad de abordar frontalmente la aplicación de las leyes laborales y de
inmigración para fortalecer la protección de los derechos de los
trabajadores/as migrantes.
Por un lado, no resulta fácil aplicar las leyes de migración en parte porque los
incentivos del empleador y del migrante pueden no alinearse a los
requerimientos de leyes y convenios. Martin124 proporciona el ejemplo de
que a diferencia del incentivo de los trabajadores/as para reportar violaciones
a las leyes laborales, rara vez existe un incentivo económico en empleadores
y migrantes para reportar violaciones a las leyes migratorias, ya que el
empleador puede perder un trabajador/a y él o ella su empleo.
Por otro lado, el control de la aplicación de las leyes laborales depende de que
se utilice el mecanismo para presentar quejas; las mejores prácticas a ese
respecto son aquéllas que contemplan disposiciones para fortalecer los
derechos de los migrantes mediante información, educación y
representación legal. Los migrantes que conocen sus derechos se
encuentran en mejor posición para reportar violaciones. Quizás no lo hagan
por miedo a perder su trabajo pero existen varias opciones para motivarlos a
reportar violaciones a las leyes laborales, tales como cambiar de empleo si
levantan quejas válidas o permitirles quedarse en el país si ayudan a probar la
culpabilidad de empleadores abusivos y personas involucradas en la trata.
Así, como frecuentemente el número de quejas por violaciones supera al
personal de inspección disponible, trabajadores/as como los migrantes, que
tienden a no quejarse, podrían emplearse en lugares de trabajo que violan las
leyes laborales y no se inspeccionan. Dirigir los esfuerzos de aplicación de la
ley a esos lugares de trabajo puede asegurar la observancia de las leyes
laborales y la protección de los migrantes. Dichos esfuerzos específicos
regularmente se llevan a cabo a nivel local o requieren la cooperación de
autoridades locales y nacionales.
123
Por otra parte, en países no democráticos, se exige el cumplimiento de normas internacionales y la
implantación de salvaguardas adicionales para contrarrestar el costo de oportunidad que existe entre las
ganancias económicas y las restricciones de los derechos individuales.
124
Martin 2007:34
ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS
Otra forma de promover que los migrantes utilicen el mecanismo de quejas
es permitirles la sindicalización, porque de esa manera los sindicatos podrían
presentar las quejas o reportar problemas a las autoridades y/o a los
empleadores sin que el migrante corra el riesgo de perder su trabajo. Con ello
también se fortalecería el control.
A continuación se encuentran ejemplos de acciones dirigidas a promover el
control que han redundado positivamente en el fortalecimiento de los
derechos de los y las trabajadores/as migrantes.
En las Islas Mauricio se introdujo la práctica de la inspección laboral en respuesta a
los problemas específicos de trabajadores/as migrantes de fábricas de ropa ubicadas
en la zona de libre comercio del país. El Ministerio del Trabajo exigió a los
empleadores que pagaran directamente a sus trabajadores/as, sin intermediación de
los contratistas; les prohibió efectuar descuentos salariales no autorizados, y adaptó
los procedimientos de inspección a situaciones específicas. También fortaleció la
Unidad Especial para Trabajadores Migrantes, contrató inspectores y a un
intérprete, aumentó el número de inspecciones durante el día, realizó inspecciones
nocturnas en dormitorios y lugares de trabajo, informó a los trabajadores/as acerca
de sus derechos al momento de la contratación, distribuyó folletos en su idioma,
llevó a cabo programas educacionales para trabajadores/as y empleadores,
estableció un servició de asistencia telefónica para quejas y se aseguró que los
problemas planteados por los trabajadores/as quedaran cubiertos en los contratos
antes de comenzar el empleo. Después de la introducción de esas medidas, se
registraron menos conflictos en los lugares de trabajo, una reducción drástica en el
número de paros y retroalimentación positiva de parte de trabajadores/as y
empleadores. Las quejas se resolvieron rápidamente y se monitorearon los
procedimientos constantemente para efectuar las mejoras necesarias125.
Bajo los auspicios de la Oficina para los Derechos Civiles, el Departamento de
Salud y Servicios Humanos de los Estados Unidos establece lineamientos para sus
donatarias, que incluyen la mayoría de las instituciones de salud y de asistencia
social en el país. Los lineamientos requieren la provisión de servicios de
interpretación y traducción de documentos vitales para usuarios que no hablan
inglés e incluyen disposiciones sobre la atención médica de emergencia para todos
los trabajadores/as migrantes y una serie de prestaciones sociales para sus
familiares. Dicha oficina investiga quejas de discriminación presentadas por
nacionales y trabajadores/as migrantes, y colabora con prestadores de servicios,
gobiernos locales y estatales y ONG para garantizar la capacitación y diseminación
de leyes antidiscriminatorias relacionadas con poblaciones migrantes126.
En 2003, el Ministerio de Trabajo de Jordania apoyó la creación de un contrato
especial para trabajadores/as domésticos extranjeros a fin de aumentar la
protección de esos migrantes, en su mayoría mujeres, a pesar de que la ley a nivel
nacional no contempla ese tipo de trabajo. También en 2003, Jordania enmendó
una ley sobre el registro y monitoreo de agencias de reclutamiento127.
125
126
127
Abella 2006:50.
www.hhs.gov/ocr/
Comunicado de prensa del UNIFEM, 2003.
69
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
70
Un ejemplo interesante de control dirigido lo constituye la Coalición Económica y
del Empleo del estado de California, en los Estados Unidos, que es una asociación
de agencias de nivel federal y estatal establecida en 2005 para combatir la economía
subterránea y proteger a trabajadores/as vulnerables128. Se inspeccionan alrededor
de 8000 pequeños negocios al año, incluidos los que contratan tanto migrantes
legales como no autorizados para trabajar en agricultura, construcción, restaurantes
y la industria del vestido. Durante el primer trimestre de 2006, se inspeccionaron
alrededor de 260 granjas y se encontró que el 85% violaban alguna ley laboral o
fiscal. Las tasas de violaciones fueron superiores en la industria de la construcción y
en la del vestido: del 96 al 97%. Cabe hacer notar que ese esfuerzo dirigido por el
Estado explícitamente excluye a inspectores de inmigración debido a que el
objetivo consiste en proteger a los trabajadores/as, no en repatriar a extranjeros no
autorizados que se encuentren en ese país.
Crear las condiciones para que dichos mecanismos produzcan los efectos
deseados requiere de políticas proactivas encaminadas a reducir la migración
irregular y combatir con seriedad la trata de personas. Los países de empleo
deben considerar el empleo irregular como un delito serio, aumentar las
sanciones y los procedimientos de inspección. También podrían ensayar
estrategias de control como la responsabilidad solidaria para que quienes se
benefician de los y las migrantes no autorizados puedan ayudar a vigilar las
actividades de los intermediarios129. Asimismo, políticas complementarias,
como las leyes contra la trata de personas, pueden ayudar a la aplicación de las
leyes laborales y de migración.
En mayo de 2009, al tiempo de facilitar la entrada y desplazamiento de
trabajadores/as calificados mediante las disposiciones del sistema de tarjeta azul, la
Unión Europea también aprobó sanciones para empleadores que contrataban a
trabajadores/as migrantes no autorizados, con el propósito de reducir a escala
regional la migración irregular y los abusos de empleadores sin escrúpulos.
En países con experiencia en el combate a la trata de personas, como los Estados
Unidos, Taiwán, China, Tailandia y México, existen leyes y sanciones estrictas
contra los empleadores que retienen los documentos de identidad de los
trabajadores/as migrantes. En el Reino Unido, los y las trabajadores/as domésticos
que han dejado a su empleador original por abuso o explotación y se encuentran en
una situación irregular pueden presentar una solicitud de regularización130.
v. El papel del país de origen
Los gobiernos de los países de origen juegan un papel central en la
protección de los derechos de sus ciudadanos en el extranjero y en el
reconocimiento de las contribuciones de las y los trabajadores/as migrantes a
la economía nacional. El ejemplo más importante es el caso de las Filipinas,
donde hace más de 30 años se empezó a administrar el empleo en el
extranjero de millones de trabajadores/as filipinos mediante instituciones
128
129
130
www.edd.ca.gov/eddeeec.htm
Martin 2003:28
OIT 2006.
ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS
gubernamentales responsables de desarrollar el mercado de ese tipo de
trabajadores/as, su reclutamiento, y la reglamentación de agencias de
reclutamiento privadas. El sistema filipino de administración de
trabajadores/as migrantes temporales consiste en una política de emigración
para el empleo promovida que subraya la protección al trabajador/a migrante
y maximiza el impacto de las remesas en el desarrollo. Su sofisticación sin
igual lo convierte en modelo a seguir para otros países en vías de desarrollo
que buscan acceder a los beneficios de la movilidad laboral global.
No por ello la experiencia de las Filipinas ha carecido de problemas. Sin
embargo, el sistema se sigue desarrollando, porque hay mucho que aprender
en un esfuerzo de tal magnitud131.
En años más recientes, un creciente número de países en vías de desarrollo y
de países con economías en transición han reconocido los beneficios
potenciales de adoptar un papel proactivo como el antes descrito y buscan
adoptar políticas, legislación y estructuras que promuevan el empleo en el
extranjero para su fuerza laboral y la generación de remesas, sin dejar de
proteger a sus trabajadores/as migrantes.
Además de los temas examinados en la sección de acuerdos bilaterales, se
presentan a continuación recomendaciones para efectuar cambios en las
políticas a manera de fortalecer el papel de los países de origen.
i) Legislar medidas regulatorias internas eficientes para que los
gobiernos supervisen y monitoreen el reclutamiento, la contratación y
colocación de las y los trabajadores/as migrantes en el exterior, y que deben
incluir estrictos requerimientos para la obtención de licencias para las
agencias de contratación, normas mínimas para la elaboración de contratos
laborales y procedimientos de control eficaces.
De acuerdo a la legislación nacional de Colombia, el Ministerio del Trabajo debe
certificar los contratos ofrecidos a ciudadanos que deseen trabajar en el extranjero.
Se otorgará la autorización para emigrar si los términos contractuales cumplen con
las leyes laborales de dicho país132. Por otra parte, la ley del trabajo de México
contiene disposiciones similares que desgraciadamente no se observan.
La piedra angular del sistema filipino es la supervisión del reclutamiento. El
gobierno de las Filipinas identifica nichos en el mercado laboral extranjero y se
encarga de abastecer mano de obra de manera ordenada al supervisar las actividades
de reclutamiento de los empleadores extranjeros, de las agencias de reclutamiento y
de los gobiernos de los países de destino, de acuerdo a lo establecido en convenios
bilaterales. La Administración de Empleos en el Extranjero de Filipinas (POEA)
expide licencias a las agencias de reclutamiento, monitorea los casos de falta de ética
131
Rannveig Agunias 2008:2; Sto. Tomas 2008:23; Borrador de las Conclusiones Finales del Comité de
Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares, Mayo 1, 2009.
www2.ohchr.org/english/bodies/cmw/docs/CMW.C.PHL.CO.1AUV.doc
132
OIT 2006.
133
www.poea.gov.ph
71
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
72
profesional, administra reglamentos, revisa contratos laborales para garantizar que
cumplan los requerimientos y procesa las violaciones de las normas de
reclutamiento. Los y las trabajadores/as migrantes que salen del país sin un contrato
aprobado por la POEA deben pagar impuestos en el aeropuerto de salida. Por otra
parte, los reclutadores deben pagar una fianza para cubrir la provisión de recursos
legales para los y las trabajadores/as cuyos derechos hayan sido violados y deben
firmar un poder donde se responsabilicen por las violaciones contractuales del
empleador. Se incluyen también incentivos para recompensar a los reclutadores
con buen desempeño133. Sin embargo, el sistema permite que las agencias cobren al
trabajador/a cuotas de reclutamiento y que les exijan someterse a pruebas de
embarazo y de VIH/SIDA, prácticas que se oponen a los convenios internacionales.
En Sri Lanka existe un sistema similar de reclutamiento supervisado.
ii) Proporcionar amplios servicios de apoyo a trabajadores/as
migrantes en el país de origen y de destino, incluida la provisión de
información antes de su salida y al llegar al país receptor, educación sobre sus
derechos y obligaciones laborales y asistencia legal y social en el país de
destino mediante servicios consulares.
Países como México y Filipinas que son importantes países exportadores de
migrantes cuentan con una amplia red de oficinas consulares, responsables
de ofrecer información y asistencia legal a sus trabajadores/as migrantes.
Fili pinas se ha esforzado activamente para contar con agregados laborales, de
responsabilidades bien definidas, en embajadas y consulados de todos los países
donde se contrata a gran número de filipinos. Se informa a los y las trabajadores/as
migrantes sobre cómo ponerse en contacto con los agregados laborales, que son
responsables de lo que podría llamarse un sistema de bienestar social en el lugar de
empleo. Ofrecen también servicios de trabajo social y atención médica y cuentan
con agregadas laborales que pueden proporcionar ayuda en casos de trata. Los y las
trabajadores/as migrantes que utilizan los canales oficiales reciben capacitación
antes de su salida sobre las condiciones sociales y laborales en el extranjero, planes
de pensión y seguro de vida, seguro médico y tutorías para los miembros de su
familia; asimismo, son elegibles para recibir préstamos. Existen otros servicios de
apoyo para las y los trabajadores/as migrantes originarios de Filipinas, entre ellos un
fondo de asistencia legal, un fondo de repatriación de emergencia en caso de guerra
o desastres naturales en el país receptor y un sistema de resolución de disputas. Al
volver a casa, los y las trabajadores/as migrantes reciben apoyo de diversas maneras;
una de ellas es mediante el Centro Nacional de Reintegración que les otorga
préstamos, becas y capacitación. Gran parte de esos servicios se proporcionan con
el apoyo de la sociedad civil para garantizar su implementación efectiva.
Las oficinas consulares de Sri Lanka cuentan con personal de bienestar laboral que
ofrece información y asistencia a trabajadores migrantes en los países de destino, en
particular a las mujeres. Por ejemplo, ayudan a las mujeres que han escapado de
empleadores abusivos a recuperar pasaportes retenidos, a obtener sueldos no
pagados y fondos y asistencia para volver a Sri Lanka. El Fondo de Bienestar de los
Trabajadores Migrantes, creado por la Oficina de Sri Lanka de Empleo en el
Extranjero, se encuentra disponible para todos las y los trabajadores/as migrantes
133
www.poea.gov.ph
ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS
que requieran fondos en Sri Lanka o en su país de destino. Reciben un seguro para
gastos médicos y de vida, asistencia social, becas y asistencia para volver a casa, como
alojamiento en casos de emergencia o por si se quedan sin recursos. El Fondo
también subsidia los intereses cobrados por préstamos otorgados a los
trabajadores/as migrantes para ayudarles a cubrir los gastos previos a su salida, los
gastos incurridos para trabajar por su cuenta al volver a su país y vivienda134.
Cuarenta y tres consulados mexicanos en los Estados Unidos ofrecen programas de
asistencia legal para víctimas de violaciones de derechos humanos y programas para
niños/as migrantes, así como servicios culturales y de trabajo social.
iii) Promover y facilitar los planes de empoderamiento de
migrantes. Empoderar a los trabajadores/as migrantes implica
proporcionarles información sobre sus derechos, documentos de identidad
para acceder a bancos y otras instituciones en el extranjero y desarrollar
incentivos para que reporten incluso los peores abusos a sus derechos.
Brindar a los y las migrantes información exacta sobre empleos, acceso a
instituciones y protección en el extranjero y ofrecer incentivos a migrantes y
empleadores es un primer paso para cerrar la brecha que existe entre los
derechos y las realidades de los y las migrantes. Los gobiernos de los países
de origen también pueden invitar a los bancos locales a establecer sucursales
en los países de destino para facilitar el envío de las remesas. Esto último ha
producido grandes resultados en Asia.
Los consulados mexicanos expiden la matrícula consular, una credencial que
identifica al portador como ciudadano mexicano viviendo en el extranjero. El
gobierno mexicano busca que se acepte la matrícula como documento de
identificación en bancos, departamentos de policía y otras entidades; ha resultado
de especial utilidad para quienes no se han regularizado. Para 2005, 118 bancos en
Estados Unidos aceptaban la matrícula como identificación alternativa para abrir
una cuenta. El acceso a cuentas bancarias con la matrícula ofrece además el
beneficio de reducir los costos de transferencia de las remesas a México135.
Por su parte, la coalición New Alliance Task Force reúne a 30 bancos, 25
organizaciones comunitarias y organismos gubernamentales para participar en el
mercado de remesas y promover servicios bancarios, hipotecarios y crediticios
entre trabajadores/as migrantes mexicanos en los Estados Unidos. El gobierno
mexicano fomenta el programa conocido como Banco de Servicios Financieros
(BANSEFI) para aumentar la disponibilidad de productos y servicios financieros
para trabajadores/as migrantes, en particular para los de bajos ingresos. Gracias al
programa, se han reducido los costos de transferencia de las remesas, se ofrece un
tipo de cambio más favorable y se han creado bancos populares, instituciones de
micro finanzas y uniones de crédito para la distribución de las remesas136.
En el sistema de las Fili pinas, se expide una identificación electrónica a los
trabajadores/as migrantes para que puedan acceder a cuentas de ahorro
internacionales dentro de un consorcio de bancos que transfiere las remesas a
134
135
136
www.justiceministry.gov.lk
http://portal.sre.gob.mx/eua/
OIT 2006.
73
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
74
precios accesibles, incluso mediante compañías de telefonía celular. Se ofrecen
incentivos a los migrantes para que vuelvan a casa, entre ellos préstamos para iniciar
un negocio a tasas preferenciales y elegibilidad para el subsidio de becas137.
El Banco Solidario de Ecuador establece alianzas con bancos ubicados en los
principales países de destino de los y las trabajadores/as migrantes para facilitar la
transferencia de las remesas. Su objetivo es proporcionar acceso a todos los
servicios bancarios en Ecuador, Italia y España y mantener comisiones accesibles
para la transferencia de remesas138.
La Banque Populaire de Marruecos es un importante banco propiedad del
gobierno con sucursales y agentes en varios países europeos. Los migrantes
marroquíes que trabajan en Europa pueden abrir cuentas de cheques
mancomunadas en una sucursal local de dicho banco a la que pueden acceder sus
familiares en Marruecos sin necesidad de pagar comisiones. Asimismo, cuenta con
mecanismos accesibles para enviar dinero a Marruecos y ofrece distintas opciones
de seguros específicos para migrantes, que cubren transporte aéreo en caso de
emergencia familiar o repatriación del cuerpo en caso de defunción139.
iv) Promover y facilitar oportunidades para iniciativas de desarrollo
del país de origen. México y la India se consideran pioneros en ese campo
pues ofrecen innovadoras oportunidades de inversión de las remesas de los
trabajadores/as migrantes.
En México, la Iniciativa Ciudadana 3 X 1, programa de coinversión de remesas y
fondos de igualación, fue creada por asociaciones de migrantes y el gobierno del
estado de Zacatecas en 1993 y actualmente lo administra la Secretaría de Desarrollo
Social, de ámbito federal, en coordinación con gran número de gobiernos locales y
estatales y organizaciones de migrantes. Los trabajadores/as migrantes crean
fondos con las remesas y presentan propuestas para el desarrollo de infraestructura,
servicios públicos o creación de empleos al gobierno local o al consulado mexicano.
De ser aprobadas, por cada dólar que aportan los migrantes, el gobierno local, el
estatal y el federal aportan un dólar respectivamente. Los fondos así recolectados
se invierten para mejorar la educación, la atención a la salud y la infraestructura.
Tan sólo en 2005, para la realización de proyectos en todo el país, las asociaciones de
oriundos reunieron alrededor de $20 millones de dólares y el gobierno y las
autoridades locales contribuyeron con 60 millones. El programa 3 X 1 ha fortalecido
el papel de dichas asociaciones en los Estados Unidos y en México, aunque se han
expresado reservas por no poderse garantizar la sostenibilidad del proyecto pues
depende de que exista un flujo constante de remesas.
En la India, existen varios programas que buscan establecer relaciones con los
migrantes que se encuentran en el exterior. El Ministerio de Relaciones Exteriores
alienta a los migrantes indios a invertir en su país, establece y administra centros
para la atención de migrantes indios en países donde trabajan grandes cantidades
de ellos y desarrolla e implementa políticas para asistencia en cuestiones de
empleo para personas de origen indio y para ciudadanos indios no residentes.
137
138
139
www.poea.gov.ph
www.banco-solidario.com
www.bp.co.ma
ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS
Recientemente, al igual que en otros países, en India entraron en vigor disposiciones
legales sobre la adquisición de la doble nacionalidad para personas de origen indio
que se encuentran en ciertos países y para ciudadanos indios que deseen adquirir la
nacionalidad de esos países en el futuro. Al permitir que los trabajadores/as migrantes
conserven su ciudadanía original cuando se naturalizan, se les ayuda a conservar lazos
con su país de origen y se facilita la circulación de personas y habilidades140.
vi. El papel de los sindicatos y de la sociedad civil
Los sindicatos y las organizaciones de la sociedad civil (incluidas las que
trabajan en derechos humanos y los grupos de migrantes) juegan un
importante papel complementario en la protección de los derechos de los y
las trabajadores/as migrantes y para abordar las brechas de protección creadas
por el bajo porcentaje de ratificación de instrumentos internacionales de
protección a los trabajadores y su limitada aplicación en la mayoría de los
países. Los sindicatos internacionales y las organizaciones de la sociedad
civil han expresado críticas en torno al énfasis actual a la migración temporal
como herramienta del mercado laboral y al énfasis en las remesas como
herramienta de desarrollo. Insisten en la necesidad de un cambio de enfoque
para la adopción de una perspectiva migratoria basada en los derechos y de
contar con políticas de desarrollo que favorezcan la creación de empleos en el
país de origen.
En muchos países, los sindicatos participan activamente en defender y
gestionar programas de inmigración que protejan los derechos de los y las
trabajadores/as migrantes. Pueden jugar un papel clave para hacer cumplir
los derechos siempre y cuando acepten a los y las migrantes como
potenciales afiliados y se conviertan así por primera vez en instituciones de
auténtico carácter trasnacional.
A continuación se presentan algunos ejemplos interesantes de mejores
prácticas en esa materia.
En España, la Unión General de Trabajadores ha solicitado un pacto de Estado en
materia de inmigración con el objetivo de establecer un foro estable de análisis de
cuestiones migratorias para la creación de una comisión laboral tripartita que
integre a los y las trabajadores/as migrantes al mercado laboral nacional y garantice
sus derechos. También abrió un centro de información para futuros migrantes en
Ecuador y mantiene lazos permanentes con sindicatos de Marruecos para la
atención de cuestiones migratorias141.
Una organización internacional de sindicatos del sector profesional y el de servicios
llamada Union Network International (UNI) expide un documento de identidad
para los y las trabajadores/as migrantes a fin de ayudarles a conservar sus derechos
sindicales y conseguir apoyo al viajar de un país a otro. Quienes pertenecieron a un
sindicato en su país de origen pueden ser recibidos por un sindicato integrante de la
140
141
http://indiandiaspora.nic.in/; http://www.indiaday.org/government_policy/dual_citizenship.asp
Abella 2007:51.
75
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
76
UNI en el país de destino y obtener listas de contactos locales e información sobre
condiciones laborales, bancos, impuestos, vivienda, escuelas, atención a la salud,
pensiones y otros beneficios. También disponen de asesoría sobre asuntos y leyes
laborales y contratos colectivos y apoyo legal en caso de disputas con el empleador;
quienes porten documentos de la UNI pueden recibir capacitación. La UNI
distribuye un cuadernillo con los lineamientos de la organización para trabajar en el
extranjero, mismo que se publica en su sitio Web en varios idiomas142.
El Australian Council of Trade Unions (ACTU) transmite periódicamente
información para las y los trabajadores/as, incluidos los y las migrantes, a través de
numerosas estaciones de radio indígenas y distribuye publicaciones en distintos
idiomas sobre sus derechos y los servicios que se encuentran a su disposición143.
Las confederaciones sindicales francesas Confédération Française
Démocratique du Travail y Force Ouvrière, conjuntamente con empleadores y
representantes del gobierno local, operan un centro laboral estacional para
trabajadores/as migrantes que cubre 19 comunas agrícolas. Dicho centro ofrece
información sobre sus derechos, derecho laboral, oportunidades de capacitación,
vivienda y procedimientos para la legalización de su condición migratoria.
Asimismo, proporciona servicios que benefician tanto a trabajadores/as como a
empleadores porque ayuda a estos últimos a encontrar trabajadores/as y a los
primeros a encontrar trabajo en hoteles, restaurantes y el sector agrícola al concluir
sus contratos en alguna de esas áreas. Gracias a ese tipo de rotación, se ha logrado
ofrecer empleo estacional duradero e incluso contratos permanentes. También de
manera conjunta se opera un edificio para alojar a los trabajadores/as que se emplean
en un hotel. Los representantes sindicales y de los empleadores distribuyen un
cuadernillo a los y las trabajadores/as estacionales con información sobre
procedimientos de contratación, contratos laborales, horas de trabajo, salud y
seguridad, seguridad social, desempleo y bolsa de trabajo144.
En Sudáfrica, el Domestic Services and Allied Workers Union agrupa a
trabajadores/as domésticos migrantes, defiende sus derechos y cabildea para que se
aumente su salario mínimo145.
La asociación entre organismos gubernamentales y organizaciones de
trabajadores/as puede generar resultados positivos en términos de aplicación
de las leyes. En el marco de la teoría de la ciudadanía laboral trasnacional,
Gordon propuso que la membresía a una organización de trabajadores/as
trasnacional fuera condición para autorizar a los y las trabajadores/as migrantes
y un compromiso para defender las leyes laborales y reportar las violaciones
cometidas por los empleadores146. Tales ideas se podrían explorar con mayor
profundidad para enriquecer el debate. Algunas iniciativas demuestran que
pueden producir un efecto positivo en el cumplimiento de la ley.
El Departamento del Trabajo de Nueva York anunció recientemente que había
empezado a trabajar con centros de inmigrantes y sindicatos para detener a empleadores
142
www.union-network.org
www.actu.asn.au/
Trade Union World, Briefing, No. 7 (ICFTU, Dic. 2003).
145
Abello 2006:51.
146
Gordon 2007.
143
144
ORIENTACIÓN SOBRE MEJORES PRÁCTICAS BASADAS EN LOS DERECHOS
que violan los reglamentos laborales, ejemplo promisorio de un nuevo tipo de alianza
para proteger los derechos de inmigrantes y trabajadores/as nacionales147.
En febrero de 2009, se celebró un acuerdo trascendental de cooperación entre UFCW
Canadá y el gobierno del estado de Michoacán, en México, para garantizar que se
reconozcan y hagan valer los derechos humanos y laborales de los y las trabajadores/as
agrícolas de dicho estado cuando se empleen en campos e invernaderos canadienses.
Dicho acuerdo, primero en su tipo en Norteamérica, refleja la asociación de una
institución gubernamental con una organización de la sociedad civil para extender
servicios y asistencia a ciudadanos que trabajan fuera de México. Dentro del pacto, los y
las trabajadores/as de Michoacán recibirán asistencia en Canadá de parte de UFCW
Canadá y del Agriculture Workers Alliance (AWA). UFCW Canadá es el sindicato más
grande del sector privado canadiense, mientras que AWA opera nueve centros de apoyo
para trabajadores/as agrícolas en ese país. Como parte del acuerdo, la red de centros de
AWA, que cuenta con hispanoparlantes, ofrecerá servicios de consejería, defensa y
gestión en materia de derechos laborales, condiciones de vivienda, reclamos sobre
servicios médicos y otras cuestiones de índole laboral. Además de su papel en defensa y
gestión, los centros de AWA ofrecerán a los y las trabajadores/as michoacanos talleres e
información sobre salud y seguridad, reclamos sobre compensaciones laborales, clases de
inglés y francés, servicios de traducción y servicio telefónico de larga distancia sin costo148.
Al no aplicarse las leyes laborales de un país en otro, cuando el trabador
migrante regresa a casa o es repatriado, generalmente pierde toda posibilidad
de reivindicar los derechos violados en el país de empleo. Asimismo, por lo
general los países que exportan migrantes no cuentan con mecanismos
efectivos para garantizar la reparación de agravios sufridos en el país receptor;
en otras palabras, gran número de trabajadores/as perjudicados y/o que no
recibieron el pago por sus servicios vuelven a casa perdiendo toda conexión con
el país de empleo por no conocer los servicios disponibles para ellos o por
desconocer o tener demasiado temor para hacer valer sus derechos.
Dicha anomalía resulta en particular evidente en el caso de trabajadores/as
migrantes mexicanos que laboran temporalmente en los Estados Unidos por el
limitado acceso con que cuentan al sofisticado sistema legal estadounidense y a
su amplia red de asistencia legal. Algunas innovadoras organizaciones tratan de
abordar el problema desde un ángulo complementario al considerar que el
derecho y la capacidad de los y las migrantes trasnacionales de acceder a la
justicia del país receptor, aun después de haber salido de él, no han recibido
atención adecuada. Con todo, las organizaciones han logrado que se haga
justicia a trabajadores/as migrantes en varios casos sin precedentes.
La organización Global Workers Justice Alliance promueve la portabilidad de la
justicia para trabajadores/as trasnacionales mediante una red transfronteriza de
recursos y defensores del trabajador/a. Dicha organización capacita y apoya a Global
Workers Defender Network, red que agrupa a organizaciones que defienden y
promueven los derechos humanos en países que exportan migrantes para facilitar la
consecución de casos legales presentados por trabajadores/as migrantes con la
147
148
Gordon 2009.
www.december18.net/web/papers/view.php?paperID=7314&menuID=41&lang=EN
77
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
78
colaboración de organizaciones similares en los países de empleo. Mediante esa red,
los migrantes repatriados que han sufrido explotación en el país receptor ya no
necesitan renunciar a sus derechos legales simplemente por desear volver a casa. Otros
importantes componentes de esa labor son las campañas de educación y de defensa y
gestión. El proyecto se ha iniciado en los Estados Unidos, México y Guatemala y
eventualmente se extenderá a otras corrientes migratorias trasnacionales149.
El Centro de los Derechos del Migrante, Inc. se creó en Zacatecas, México, en
2005, porque los y las migrantes mexicanos/as que trabajan en los Estados Unidos
enfrentan muchos obstáculos para acceder a la justicia y por creer que no deberían
verse forzados a elegir entre volver a casa y obtener justicia. La organización instruye a
trabajadores/as de bajos ingresos sobre los derechos legales derivados del empleo que
realizan en los Estados Unidos y como resultado de esas actividades de ampliación de
base, muchos de ellos solicitan asistencia cuando sus derechos han sido violados. La
organización funge como intermediaria y punto de acceso a proveedores de servicios
legales y sociales para migrantes mexicanos y sus familias al ponerlos en contacto con
los servicios estadounidenses que los pueden ayudar. De igual manera, ofrece
servicios legales directos y gratuitos a nacionales mexicanos en casos laborales y de
derechos civiles y frecuentemente lleva a cabo en México la investigación para
proyectos que de otra manera no podrían representar a esos trabajadores/as150.
El Farm Labor Organizing Committee, que protege a los trabajadores/as migrantes
agrícolas en algunas granjas de Carolina del Norte, destaca de entre otros sindicatos
por su labor en torno a los derechos de los y las migrantes. El sindicato ofrece servicios
de representación y prestaciones donde se encuentran los y las trabajadores/as. Cuenta
con organizadores cerca de las plantaciones de tabaco y pepino de dicho estado y una
oficina en la ciudad de Monterrey, en México, a donde vuelven los trabajadores/as en
el invierno. Han obtenido buenos resultados en la resolución de agravios por abusos
del sistema de reclutamiento de trabajadores/as migrantes, en particular en el norte de
México, donde se alega que se ha involucrado el crimen organizado151.
Aunque frecuentemente no se les incluye en el diálogo sobre derechos
humanos, las empresas privadas se encuentran en una posición única para
realizar cambios sostenidos en la situación de los derechos humanos de los y las
trabajadores/as migrantes. Las compañías disponen de diversas opciones, como
normas mejoradas para sus cadenas de abastecimiento, mayor participación con
diseñadores de políticas y partes interesadas y medidas más adecuadas para
combatir la discriminación de los y las trabajadores/as migrantes internamente.
A continuación se presentan ejemplos de iniciativas recientes.
La organización sin fines de lucro Business for Social Responsibility publicó en 2008
un documento donde se recomendaban medidas prácticas para que las empresas
comerciales adquirieran mayor conciencia sobre las cuestiones relacionadas con
migrantes dentro de sus propias compañías y mejoraran las condiciones de los y las
trabajadores/as migrantes en sus cadenas de abastecimiento. Entre esas
recomendaciones sobresalen el ajuste del código de conducta corporativo para incluir
medidas específicas de protección para trabajadores/as migrantes, la capacitación de
149
150
151
www.globalworkers.org
www.cdmigrante.org
www.floc.com
CONCLUSIÓN
proveedores en cuestiones administrativas relacionadas con ellos y el apoyo a esfuerzos
encaminados a garantizar un trato igualitario, la inclusión de cuestiones relacionadas
con trabajadores/as migrantes en actividades de auditoría y la vinculación de decisiones
de compra al trato ético de dichos trabajadores/as. Asimismo, exhorta a las empresas
comerciales a participar activamente con el gobierno para el mejoramiento de leyes y
procesos de resolución de disputas y con la sociedad civil y el trabajo organizado para
disminuir los riesgos identificados en el proceso de reclutamiento y facilitar programas
de capacitación para mejorar la preparación del trabajador/a migrante antes de su salida,
la adquisición de habilidades y su protección en el país receptor. La publicación
presenta varios ejemplos de mejores prácticas del sector privado152.
La compañía Volkswagen formuló la llamada Declaración sobre Derechos Sociales y
Relaciones Industriales en Volkswagen y distribuyó internamente materiales
orientados a desalentar la discriminación contra trabajadores/as migrantes. Desarrolló
programas para distintos grupos objetivo, como el personal de recursos humanos,
capacitadores, personal de alto nivel y miembros del consejo de trabajadores/as. Se
integraron módulos de igualdad de oportunidad a los programas de entrenamiento,
seminarios y capacitación profesional. Se contrataron asesores especializados y por su
parte, cinco grupos de trabajo se han esforzado por evitar opiniones extremistas
prestando atención especial a adolescentes y adultos jóvenes durante su formación
profesional. Se distribuyó una guía para jóvenes, capacitadores y educadores153.
5. Conclusión
Los y las trabajadores/as migrantes y en particular algunas categorías
vulnerables, como las trabajadoras domésticas y los y las migrantes temporales
e irregulares que salen en busca de empleo, siguen siendo objeto de abuso y de
la falta de ética de empleadores, funcionarios gubernamentales y la población
en general de los países receptores, quienes los despojan de los beneficios
potenciales de trabajar en el extranjero. Esas brechas de protección en la
migración laboral internacional persisten a pesar del gran cuidado en diseñar
normas que permitan a los y las trabajadores/as migrantes llevar una existencia
digna cuando residen y se emplean en otro país. Las razones por las que existen
esos vacíos de protección (la feminización de la fuerza laboral migrante, la
dependencia de los Estados de trabajadores/as migrantes y su renuencia a
firmar instrumentos multilaterales obligatorios) perduran y aparentemente
perdurarán en el futuro cercano154.
Sin embargo, existen indicios de que las políticas de migración temporal
pueden funcionar a pesar de la marginación que sufren los y las trabajadores/as
migrantes como resultado del fracaso de políticas similares implementadas en
el pasado. Para que ello suceda, existe la necesidad de una reestructuración
significativa para proteger y promover los derechos sociales y económicos de
los y las trabajadores/as migrantes, fomentar su inclusión social y eliminar el
152
Publicación de Business for Social Responsibility, 2008.
Anti-discrimination action profiles on the Web (Perfiles de acción contra la discriminación en la Web),
disponible en www.wisdom.at/ilo.index.aspx
154
Cholewinski 2005.
153
79
RESPETO A LA VOLUNTAD DE TRABAJAR
80
trato diferenciado derivado de modelos anteriores y finalmente, crear una
situación ventajosa para las tres partes: los países de origen y destino y los y las
migrantes mismos.
Comúnmente se asume que durante los periodos de crecimiento económico
los inmigrantes generan beneficios netos porque ayudan a cubrir la escasez
laboral y evitan el aumento de la inflación y que, en tiempos de recesión, el
aumento de la inmigración tiende a reducir los salarios y a aumentar el
desempleo de los y las trabajadores/as locales. Sin embargo, tales supuestos son
difíciles de evaluar en forma empírica155. Por lo general, se cree que la
migración internacional con fines de empleo aumentará en el futuro incluso a
pesar de la recesión mundial y aunque algunos países hayan empezado a
limitar las opciones de ese tipo de migración. Conforme a dichos supuestos, se
desconoce de qué manera afectará la actual recesión global a la migración
laboral y a los derechos humanos.
En el presente artículo se ha buscado resaltar la posición de las y los
trabajadores/as migrantes como el centro de la migración laboral y se presentan
algunas consideraciones para diseñar programas de migración temporal desde
la perspectiva de los derechos que pueden ejercer. Un prerrequisito para
canalizar los beneficios potenciales de la migración laboral es garantizar
condiciones laborales decentes para los y las trabajadores/as migrantes y acceso
pleno y efectivo a sus derechos como trabajadores/as y como migrantes. A
menos que se aborden las cuestiones de los derechos humanos y se incluya a
los y las trabajadores/as migrantes mismos en el diseño e implementación de
esos programas, no se obtendrán beneficios sostenibles para el mercado laboral
ni se alcanzarán los objetivos de desarrollo en los países de origen y destino.
Abordar los aspectos de la migración laboral relacionados con los derechos
humanos, incluidos los derechos de los migrantes irregulares, no será tarea
fácil. Tampoco será sencillo limitar la migración irregular, otorgar un estatus
legal a extranjeros no autorizados o permitir a trabajadores/as migrantes legales
el ejercicio de sus derechos a fin de lograr su inclusión social o un regreso digno
a su país de origen. En el núcleo de la protección efectiva de los derechos se
encuentran los esfuerzos para exponer las inconsistencias de leyes, políticas y
prácticas y para construir mecanismos positivos para combatir el círculo vicioso
en que se encuentran muchos trabajadores/as migrantes. Con todo, trabajar
hacia ese fin es indudablemente preferible a la alternativa: un sistema
migratorio internacional controlado cada día más por la trata y tráfico de
personas, que a la vez depende de políticas de control de inmigración
centradas en la seguridad, responsables de la creciente brecha que existe entre
las normas nacionales e internacionales y las realidades del lugar de trabajo.
Al evaluar algunas de las mejores prácticas de acuerdo al marco teórico de los
derechos humanos se puede concluir que sólo se pueden obtener resultados
155
OIT 2004.
CONCLUSIÓN
de beneficio mutuo si los gobiernos adoptan un papel regulatorio activo. Un
elevado control de la migración temporal por parte de los Estados podría
compensar el desequilibrio de poder que ha permitido a gobiernos y
empleadores de países receptores imponer una posición desventajosa a los y
las trabajadores/as migrantes. Asimismo, se debería exigir a los empleadores
de los países desarrollados que cambiaran significativamente la manera en
que operan, es decir, que ajusten los sueldos y las condiciones laborales a
niveles aceptables desde el punto de vista de la ley.
Decidir si los programas de migración temporal funcionan en términos de
derechos humanos dependerá de satisfacer un cúmulo de condiciones
necesarias para el éxito de todo tipo de políticas, incluyendo la voluntad
política de implementarlas, la razonabilidad de los objetivos y la coherencia o
incoherencia de la política con otros programas y políticas. Factores como la
creación de capacidad, la cooperación entre el país de origen y el de destino,
la producción y calidad de los datos sobre migración, la gobernabilidad de la
migración laboral y el diseño de políticas migratorias que promuevan el
desarrollo influirán en la habilidad de un país para introducir mejores
prácticas en esa materia.
Quizás haríamos bien en recordar en este último párrafo los sentimientos
reflejados en la más reciente declaración de la agrupación Global Unions en
torno a que la manera más efectiva de contener la ola de “migración por
necesidad extrema” y de minimizar los riesgos a que se exponen los
trabajadores/as migrantes consiste en insistir en la incorporación de una
agenda social favorable para políticas migratorias sostenibles. Más aun, si esa
agenda se fundamentara en un marco laboral y de derechos humanos, la
migración se convertiría esencialmente en una expresión de la libre elección
del individuo y se garantizaría el pleno ejercicio de los derechos
fundamentales de todo trabajador o trabajadora migrante en su propio país o
en el extranjero156.
156
Declaración de Global Unions, 2008.
81
INDEX
Foreword ...................................................................................................
87
1. Introduction .........................................................................................
91
2. Temporary Migration Programs.
A. Definition, terminology and rationale ... ...............................
B. Current state of play ...............................................................
C. Human rights perspective on temporary migration
programs ...............................................................................
3. Human Rights Analysis and Implications.
A. Standards for respecting the rights of migration workers ....
B. Identification and description of human rights risk
situations ..............................................................................
93
95
106
109
117
4. Rights-based best practice guidance.
A. Recent international and regional initiatives .......................
B. Identification and description of good practices ..................
128
129
5. Conclusion .............................................................................................
148
Bibliografy .................................................................................................
151
87
FOREWORD
The growth of migrant flows originating from and destined to an increasingly
diverse range of countries, is one of the main characteristics of the new
migration era, leading to the globalization of this phenomenon. The factors
which motivate much of human displacement are associated with the search
for a better quality of life, and are linked to structural phenomena that occur
in destination as well as in origin countries.
Migration flows are predominantly characterized by labor migration, and
their size is regulated principally by host country labor markets. In addition,
social and family networks intrinsic to the migration phenomenon, are
becoming wider and more complex all the time.
Migration today cannot be understood if not through the lens of
contemporary global processes, which have facilitated economic regional
integration and access to information, including opportunities that exist
outside national limits and even in distant countries, and that have reduced
the communication and human displacement costs and difficulties.
One of the negative consequences of current migration processes is the
growing occurrence of undocumented migration, placing migrants and their
families in situations of extreme vulnerability with respect to their rights.
Undocumented migration is the result of the widening disparity between
economies eager for a large supply of cheap and flexible labor, and migration
policies that seek to reduce the size of flows and avoid the settlement of
populations that are perceived as different and threatening to the national identity.
The globalization of international migration, in the opinion of Joaquín
Arango, is a phenomenon that exists despite the closing of borders,
distinguishing international labor movements from other globalizing
processes, since they have benefited from open borders for the free
movement of capital, goods and services. Today, the author maintains, the
sentiment towards migrants from developing countries perceived in some
receiving societies is that they are needed but not welcomed, leading to the
emergence of diverse expressions of discrimination and xenophobia1.
1
Arango, Joaquín, “Del diálogo regional al interregional: los foros consultivos Iberoamericanos sobre las
migraciones, vistos desde el otro lado del Atlántico”, presentado en el Encuentro Iberoamericano de
Migración y Desarrollo, Madrid, July 18 and 19, 2006.
88
The Mexico-United States migration circuit is testament to the toxic
consequences that result from pitting labor market forces against highly
restrictive migration policies.
With the aim of increasing the questionable effectiveness of border control,
the budget assigned to the United States Immigration and Naturalization
Services (today the Department of Homeland Security) multiplied 24 times
in the 10 years, from 1.6 billion dollars in 1994 to 40.2 billion in 2005. During
this time, the annual number of Mexican migrants who lost their lives
attempting to cross that border increased from 24 deaths in the first year, to
499 in 2000 and 441 in 2005, an increase of about 20 times the initial number.
The Mexican migrant population, meanwhile, doubled in size between the
years on either side of that period, increasing from 6.2 million to 11.6
million2. In 2005, undocumented migration became the predominant form
of migration (55.4%). Another undesirable consequence of United States
migration policy is the emergence of the human smuggling business, which
is empowered by the control of flows, at the expense of migrants' resources,
security and physical integrity.
The lack of governability expressed in the conditions in which international
migration occurs is not exclusive to flows from Mexico to the United States,
but rather is shared in many other migration circuits that originate in
developing countries and are destined for those more developed.
Despite the fact that the status quo of migration processes is no longer
satisfactory for many of the stakeholders (society and government of
destination countries, of origin countries and even less so for the migrants
themselves), tensions persist between those that promote even more
restrictive measures, as opposed to those that set their bets on further
opening of legal migration channels.
The social and political rejection of permanent immigration, though in
conflict with economic need, has favored more support for a stance that
views guest or temporary worker programs as a solution to legalize migration
flows. These are limited schemes that exclude millions of migrants who
have established roots in destination countries from the solution.
Furthermore, it contradicts the economic reality of most countries, where
seasonal work is progressively less available, while forced rotation schemes
for (temporary) workers are inadequate to cover permanent jobs. Under this
scenario, qualified commentators have expressed that, contrary to what
these programs seek, their design once again favors non compliance with
rules, both on the part of migrants and employers3.
2
Passel, Jeffrey and R. Suro, “Rise, peak, and decline: trends in U.S. immigration 1992–2004”, Pew Hispanic
Center, Washington, www.pewhispanic.org
3
Wayne A. Cornelius. “Una década experimentando con una política”, in E. Cabrera, comp. Desafíos de la
Migración, temas de hoy, Editorial Planeta, 2007.
89
The costs associated with establishing labor migration programs that are
ineffective in discouraging undocumented migration, will fall once again on
the migrants themselves. The abuse, over-exploitation, xenophobia and
repression will undoubtedly worsen, on a par with the process of criminalizing
undocumented migration, in the face of the construction of the collective
imagination that presupposes the existence of legal mechanisms for the
migrant worker.
It is often crudely said that the aim of temporary worker programs consists in
importing the labor force that the economy needs but not the people it
brings. In this way, access for migrant workers to the benefits attributable to
any worker in the exercise of labor rights recognized in national and
international legal systems, is restricted.
In order to contribute to the debate on the risks associated with respect for
migrant's rights under current temporary worker programs, and propose
elements for the design or evaluation of future migration reform proposals
that include these types of schemes, the Instituto de Estudios y Divulgación
sobre Migración (INEDIM) is pleased to present the publication of
Respecting the will to work: A foundation for rights-based temporary worker
programs, a report prepared by Gisele Bonnici, member of the Board of
Advisors of INEDIM.
We are especially pleased to release this publication, being the first of many
more which our new institution proposes to undertake as a way of
contributing to the debate on migration policies and programs. Our idea is to
join efforts that favor the necessary creation of fair, humane, transparent and
responsible schemes.
María Elena Zúñiga Herrera
President of the Board of Advisors, INEDIM
INTRODUCTION
91
RESPECTING THE WILL TO WORK
A FOUNDATION FOR RIGHTS-BASED TEMPORARY
MIGRATION PROGRAMS
By Gisele Bonnici*
A working paper prepared for the Instituto de Estudios y
Divulgación sobre Migración, A.C.
“In this camp we have no names. We are called only by numbers.”1
“This is what I order you to do, my son:
Take care of your foreigners, esteem and support them.
They should favor your country to others.
Keep in mind, everybody has been born as a free human being.”
Stephen the Great, King of Hungary (11th Century)2
1. Introduction
In almost every corner of the globe, policy makers across the
spectrum are watching the rising mobility of people in their search for decent
work and human security. The number of international migrants is said to
have doubled in the past two decades, currently reaching more than 200
million3. Migration for employment is said to represent almost half of this
number4. The challenge for contemporary migration flows is to meet labor
market needs in high income countries and improve access of those in low
income countries to such markets, while promoting the potential
developmental impact from migration and in particular minimizing the
human rights costs to the migrants themselves. Today's migrant workforce
reflects an increasingly diverse reality, from highly mobile skilled
professionals and technology experts, to a far larger group of workers moving
to fill unskilled jobs in those segments of the labor market vacated by native
workers who move on to better jobs. Furthermore, the movement of workers
is no longer confined to the traditional south-north flow, but also includes an
* The autor is an independent human rights consultant and member of the board of the Instituto de Estudios
y Divulgación sobre Migración, A.C.
Opening line of “Strangers in Our Fields” by Ernesto Galarza (1956).
2
From King Stephen's advice to his son in Scriptores rerum Hungaricum Tempore ducum regumque stirpis
Arpadianae gestarum, Emericus Szentpétery, Budapest (1938).
3
OIM, World Migration Report, 2008.
4
The International Labor Organization estimates that 90 million people migrant for work globally every year.
(ILO, 2008).
1
92
RESPECTING THE WILL TO WORK
equivalent flow between south-south countries and the significant
emergence of new immigration countries5. Thus, no single set of migration
rules exists: differentiation has become a key concept in migration policy6.
This diversity is significant for policy makers and highlights the need to
create guidelines that apply to several realities.
Despite the demand for migrant workers, in most receiving countries there
are limited opportunities for legal entry and settlement. In recent years, the
number of temporary programs that regulate the movement and stay of
migrant workers has increased considerably in response to a variety of policy
objectives. Traditionally, the aim of temporary migration programs has been to
add workers temporarily to the labor force and to manage labor surplus issues
by providing avenues to fill vacant jobs. In the new discourse, it is argued that
temporary migrant worker programs may be able to deliver the net positive
development impact and poverty reduction hoped for in low income
countries more effectively than permanent or semi-permanent migration7.
These two approaches reflect the principal axes on which temporary
migration policies are commonly assessed: the former focuses primarily on
labor market, economic and trade policy, while the latter on how to reconcile
migration with development objectives. However, they fail to take into
account evidence of abusive employer practices against temporary labor
migrants, denial of their rights, lack of opportunities for social mobility and
exclusion from host societies. In the newer immigration countries, poor
governance, corruption and lack of coherence characterize temporary labor
migration practice, so much so that any potential positive development or
welfare outcomes are compromised. In this respect, academics,
development practitioners and labor activists alike continue to debate the
merits of expanding temporary migration. The practical reality, however, is
that such programs seem unlikely to be suspended in the near future. For
this reason, this working paper takes the existence of temporary migration
programs as given, and seeks rather to highlight specifically the human
rights issues related to the current expansion of such programs.
Although most of the current literature on temporary migration programs
makes reference to international law instruments that encompass labor and
human rights obligations, the absence of an integral analysis means that human
rights considerations are usually incidental, or subsumed into labor economics
or development debates. Within this context, it should be noted that
prominent authors identify a necessary trade-off between migrant numbers
and migrant rights, and a still smaller group recognizes the fact that managing
migration by adjusting rights has not met the objectives for temporary migrant
5
In the past two decades, some 62 million migrants have moved from south to north, and some 61 million
moved from south to south. About half of these are in the labor force of the destination country, with about
10% employed in agriculture, 40% in industry, and 50% in services. (OECD, 2005, www.oecd.org)
6
Castles 2007.
7
Global Commission on International Migration 2005 Report, United Nations 2006.
TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS
programs8. This paper aims to present a broad understanding of the issues at
stake, with emphasis throughout on the human rights impact of temporary
migration and the social cost to the migrants themselves.
The first section of this paper includes a description of the types of existing
temporary migration programs as a basis for analyzing this trade-off between
migrant numbers and migrant rights, in an attempt to assess the current state of
play. The paper identifies certain points of leverage in the design of temporary
migration programs that could contribute to improving protection from human
rights abuses and to enhancing benefits for migrants themselves, over and
above the specific impacts on labor market flexibility in destination and
development of countries of origin. In this respect, in the following section,
five broad human rights risk situations are analyzed: (i) recruiting, placement
and contracting of temporary migrant workers; (ii) conditions of work; (iii)
rights to legal representation, to join trade unions and to bargain collectively;
(iv) right to portability of social security benefits; and (v) the question
surrounding non-discrimination, social inclusion and the right to development.
The varied range of temporary migration programs currently in operation
makes it possible to point to certain concrete and replicable examples of best
practices within systems that may not necessarily uphold an equitable record
as a whole. These are identified in the third and final section of the paper.
Rather than leaving the human rights consequences of such programs to
chance, this paper argues that by specifically addressing these five points of
leverage in program design, it may be possible to implement more equitable,
rights-based programs without unduly burdening labor market flexibility or
potential development prospects.
2. Temporary Migration Programs
A. Definition, terminology and rationale
The distinction drawn between permanent and temporary
migration is one that has been created by policy administrators as a way of
achieving compromises between politics and economics, as an attempt to
control the consequences of migration by determining whether individuals
have a short or a long-term stake in the process.
On the one hand, in more advanced economies and traditional immigration
countries, temporary migration programs are seen as a means of allowing for
greater labor market flexibility and international competitiveness, as well as
combating irregular migration and keeping migration “under control”9. In the
8
Ruhs and Martin, 2006
Although this paper focuses on those temporary migrant workers who have been admitted for lawful
employment, Cholewinski points to an important fact - that many "temporary" migrants are in actual fact in an
irregular situation, such migrants being by the most flexible workers, moving in and out of the shadow
economy to meet volatile labor demands, which can be astoundingly volatile. Cholewinski 2003.
9
93
RESPECTING THE WILL TO WORK
94
current economic climate, policy objectives such as minimizing possible
displacement of native workers by managing the sectoral and spatial allocation of
foreign workers, and minimizing the cost of providing social welfare benefits, are
becoming even more relevant. In both traditional and newer immigration
countries, the public and political mood is currently hesitant about the prospect of
increased immigration, making temporary programs politically easier to sell. On
the other hand, origin states, primarily developing countries, consider temporary
labor migration (and particularly, what is referred to as “circular migration” in this
context) as a tool for development, earning foreign exchange and know-how,
without the loss of skills associated with more permanent migration10.
Policy initiatives that relate to the interests of migrant workers themselves or to
the potential benefits of migration to them, are not usually taken into account
in temporary migration debates. In an attempt to develop a working definition
of temporary migration for employment, one key consideration is that such
programs are generally aimed at adding workers to the labor force without
adding permanent residents to the population. The idea of rotation is central to
this, implying that migrants should work one or more years abroad and then
return to their countries of origin. Several commentators adopt a legal criterion:
Abella inclines towards the view that temporary migration is the admission of
foreign nationals for a definite and limited period of time, such that “temporary
migrants” are defined as those whose legal status is temporary, regardless of the
amount of time they may have actually stayed in a country11; Ruhs maintains
that “the key feature of a temporary migration program is that residence and
employment on the basis of a temporary work permit alone does not create an
entitlement to stay permanently in the host country”12. His definition does not
exclude the possibility that some migrants admitted under temporary
migration programs may eventually be granted permanent residence.
In recent global dialogues, the term - “circular migration” - has been touted as a
way to make temporary migration work, although the term as such is often not
clearly defined. In general, “circular migration” is considered a more dynamic
concept than “temporary migration”, and has been defined as “a continuing,
long-term, and fluid pattern of human mobility among countries that occupy a
single economic space”13. Circular migration is distinct from temporary migration
in that it denotes a migrant's continued engagement in both home and adopted
countries, usually involving return and repetition, thereby increasing the
likelihood that both countries can make gains from migration.
Positive outcomes are achieved when migrants move voluntarily between
countries to pursue various interests, thus allowing them to take advantage of
employment or investment opportunities wherever they may arise. It often
contributes to development of both home and host countries and most likely
10
Abella 2006:1.
Abella 2006:4.
Ruhs 2005:2.
13
Newland, Rannveig Agunias, and Terrazas 2008: 2.
11
12
TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS
reflects the natural preference of workers in the global economy. Elsewhere,
circular migration is linked to the idea that 'if migrants feel that a decision to
return home is not irreversible, they will be more likely to make such a decision'.
This can be achieved through 'the introduction of flexible citizenship or
residence rights'. The idea is that migrants could then undertake repeated short
periods of work abroad, increasing labor market flexibility and reducing
permanent settlement14.
However, one should be wary of simply brandishing a new term for old
practices, even if the claimed intentions of promoting win-win-win results for
receiving countries, sending countries and the migrant themselves indicate a
change in perspective. The conflicting interests at stake give rise to complex
issues in practice, such that program design and implementation have a long
way to go before significantly being able to alter the implications for economic
development and migrants' rights15. As circular migration schemes are currently
conceived, incentive carries little weigh as compared to compulsion, with
respect to both migrants and employers.
Consequently, basic human rights are often not recognized, for example, the
right to live with one's family. It is also evident that temporary migration
programs or, for that matter, the circularity of temporary migration on its own
will not bring about the necessary changes, unless they are closely coordinated
with a range of other international and national strategies connected with,
cooperation for development, fair trade, investment, governance and conflict
prevention16.
B. Current state of play
Since the Second World War, many countries have been
experimenting with temporary worker programs, beginning with the welldocumented German “Gastarbeiter” and the United States (US)“Bracero”
program, both of which led to unanticipated consequences and brought to
the fore the particular dynamics of migration for employment17.
Over the last thirty years, most labor migration policies have been unilateral,
in the sense that destination countries normally announce programs to admit
migrants without seeking bilateral agreements with sources countries.
Elaborate visa systems have been set up in these labor-importing countries,
reflecting the fact that control over entry and stay is a key aspect of national
sovereignty. One reason why governments agree to open border gates to
migrant workers is the assumption that the demand for migrants will be
14
House of Commons International Development Committee, 2004, 48 quoted in Castles, 2007.
The organization December 18th in their 10 points to the Global Forum on Migration and Development
(2008) have criticized practices of circular migration as an open door to human rights violations, characterizing
circular migration as equivalent to merchandizing of migrants, and instead call on states to opt for more
flexible visa policies and adopt legal tools that guarantee the rights of migrants.
16
Delgado Wise 2007.
17
See Martin 2003 for a historical perspective on the US and German guest worker programs.
15
95
RESPECTING THE WILL TO WORK
96
short-lived. The duration of temporary worker programs is rarely spelled out
in authorizing legislation but the usual expectation is that temporary worker
programs will persist, at least on a significant scale, for less than a decade18.
However more recently there has been a growing recognition that cooperative
migration management can better achieve goals for both sending and
receiving countries, a fact which has led to an increase in bilateral memoranda
of understanding and varying types of agreements regulating temporary
migration between countries.
The policy objectives and outcomes are as varied as the types of agreements,
and will be addressed in depth in the last section of this paper. In addition,
there are some interesting initiatives from major source countries, most
significantly the Philippines example (subsequently taken up by Indonesia
and Sri Lanka) where the focus is on managing the emigration process
through a state policy of regulated export labor promotion. The source
country government closely regulates and supervises recruitment of its
nationals for employment in foreign countries and implements mechanisms
aimed at migrant worker protection at each step in the migration process.
In order to reach a more accurate concept of “temporary migrant worker”,
the categories of workers usually admitted on a temporary basis are set out
below, as well as their accompanying human rights implications. These are
most commonly based on a combination of three criteria: anticipated
duration of stay; level of skill and employment sector. Depending on the
importance given to these criteria, temporary worker programs result in
different impacts and consequences on the lives of migrant workers.
i. Anticipated duration of stay
Temporary work visas generally range in initial duration of stay from less than
one year to no more than five years. Some last for a fixed period of time,
whereas others are renewable, even indefinitely. Despite the fact that this
criterion is a core part of the temporary nature of the migration program, in
most cases there seems to be little justifying the duration of admission granted
by most states19.
In a few instances the duration is related to the “time-bound” nature of the
job, such as in the admission of seasonal agricultural workers or construction
workers, but in general, the policy of temporary admissions cover workers
destined for employment in regular continuous jobs. The rights attached to
such employment will then depend on other relevant factors in the program
design, such as level of skill and labor sector demand.
18
19
Martin 2007:11.
Abella 2006:5.
TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS
97
Time-bound employment in
temporary or seasonal jobs
Work permit schemes for
continuous or permanent jobs
Permanent or probationary
immigrant programs
Jobs fail to attract local workers
due to seasonality of production,
high turnover of small producers
or low technology
Most common temporary
migration programs aimed at
filling year-round vacant jobs
that persist in the market.
Very limited, aimed at population
group that host countries want to
attract, highly skilled migrant
workers and their families.
Have shortest visa duration of up
to one year; sometimes priority
given the following season to
workers who return home at end
of season.
One- or multiple-year work
permits.
Qualifying requirements more
onerous, but extend more rights to
foreigners as their duration of stay
lengthens.
Wide variation in employer and
migrant rights to extend stays
and to adjust status.
Adjustment to permanent status
often permitted
Apply to service providers, such
as nursing, domestic work,
hospitality industry.
Establish exceptional categories in
migration for employment. Usually
used in family reunification or
refugee resettlement, where the
policy objective of “temporariness”
cannot play a role.
Jobs end with completion of
season or project. No status
adjustment permitted.
Apply to farm laborers,
construction workers, trainees,
and students.
ii. Skills
Although workers of all skill levels are found in each type of program mentioned
above, the general rule is that ease of entry and duration of stay rise with years of
education. This means that most seasonal workers are low skilled, the temporary
workers who rotate through permanent jobs are primarily low-skilled or semiskilled, and the migrants in probationary programs are most likely to be highlyskilled professionals20. A noticeable trend in this regard is that policy-makers in
both destination and origin countries are trying to devise innovative ways to
regulate the increasing flows of low-skilled labor migration, by curbing irregular
migration and channeling lawful admissions on a short-term basis, with new
interest in the concept of temporary “circular” migration. There is a deliberate
attempt to “control” low-skilled migration, keep it to a minimum necessity and
limit the rights associated with such employment. At the same time, developed
countries compete with each other to attract the highly skilled by offering them
privileged entry and residence rules, facilitating their recruitment and
temporary admission as the first step to permanent migration, and respecting
their rights to family and reunion and permanent stay. There is virtual free
movement for those with the right attributes and human capital. As Ruhs and
Martin point out “the international market for skilled and highly skilled migrant
workers is characterized by excess demand for labor. As a result qualified
migrants are able to choose among competing destinations… countries and
employers seeking to attract skilled workers are likely to offer them not only
20
For the purposes of this paper, high-skilled temporary workers refers to any individual admitted on the basis
of professional education, skills, equivalent experience, and/or specialized knowledge in a given field.
RESPECTING THE WILL TO WORK
98
high wages but also substantial rights”21. Although international law does not
distinguish between skill levels of migrant workers, in practice, high-skilled
workers have access to considerably more rights than low-skilled workers, and
are thus able to exercise these rights more effectively. In fact, sometimes
“expatriate” skilled temporary workers often have conditions that are above
average for workers in the host country because of their competitiveness.
Of increasing importance are the policies on admission of foreign graduate
students, aimed at tapping the best brains and talents available in the global
market. In this case, temporary admissions are being used as “filters” or
screening devices for determining who among the foreigners with desirable
qualifications are best able to adapt to the host society and thus ought to be
considered for permanent settlement22. In addition, the long processes for
permanent settlement have been criticized as lacking the flexibility to
match labor demand and competitiveness in the globalized era, prompting
traditional immigration countries like the US, Australia, the United
Kingdom (UK), Germany and Canada to open up new temporary migration
gates for high-skilled workers. One important exception in this regard can be
seen in the Middle East and Gulf states, where despite the fact that their
economies could not function without imported medium- and high-skilled
labor, socio-political considerations severely restrict the rights of foreign
workers and there is no intention to facilitate a route to permanent residence.
In most countries, the design of temporary migrant programs for low-skilled
workers is not based on skill level, rather on the specific employment sector in
which such labor is considered to be required. This reflects the policy
objective of a flexible labor market that can respond to economic cycles. Lowskilled workers are the primary focus of worker advocates, due to the fact that
the inconsistency of work as well as their dispersion in rural areas or private
homes means they often do not have access to information about their rights
and thus difficult to ensure their effective protection. Even when they are
informed, it is more difficult for them to effectively exercise these rights. For
example, since the right to stay in the country is often linked to employment,
even if they file a valid complaint against their employer, they may
nonetheless lose their job and be removed, and furthermore, be blacklisted
and unable to return, since national labor laws do not apply abroad23.
iii. Sector
A review of current temporary migrant programs points to at least five
categories of workers that respond to a variety of sectors in the economy;
namely, professionals, services, industry and construction, seasonal
agricultural and non-agricultural work, and free trade zones. Although there is
21
22
23
Ruhs and Martin 2008: 245.
Abella 2006:4.
Martin 2003:19.
TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS
99
no comparable global data on how temporary migrant workers are distributed
across employment sectors, it is clear that the range of sectors is widening.
The rationale for dividing temporary migrant workers along sectoral lines
relates back to the use of temporary migration programs as a policy tool for
addressing domestic labor market shortages for lower-skilled employment
that is largely seasonal in nature. In countries like Malaysia, for example, labor
market segmentation has played an important role; sectors considered “dirty,
dangerous and difficult”, like forestry, construction, plantations and domestic
service, have become dominated by temporary labor migrants25.
An interesting example to consider here is the United Kingdom's new
point-based system, as it clearly illustrates the correlation between sectorbased programs and domestic economic policy. With the emphasis on
employment sector, the system hopes to respond more rapidly and
accurately to shifting labor demand in the current changing economic
circumstances. The government intends to take advantage of the flexibility
of such a system to support British workers through hard times and to be
more selective about the migrants coming to the UK from outside the
European Economic Area26. The introduction of sector-based panels, called
¨Tiers”, developed from the original quota-based systems (such as the
Seasonal Agricultural Workers Scheme (SAWS) and the Sectors Based
Scheme (SBS)), whereby employers who participate in the scheme are
allowed to employ a fixed number of overseas workers though the scheme
each year on a short-term basis. The ease with which governments can
manage migration policy with such sector-based programs can be seen in
recent moves to reduce or eliminate SAWS and SBS quotas or reserve them
for nationals of Romania and Bulgaria who face restrictions to other sections
of the UK labor market.
With respect to low-skilled workers, we should take notice of the fact that in
this time of global recession, implementation of Tier 3 has been suspended
until further notice, in accordance with the UK government's intention to
phase out low-skilled migration from outside the EU as part of sweeping
changes to its immigration law27. Applications under Tier 3 will also need to
be sponsored by employers and entry would be for a maximum of 12
months, with no possibility of bringing dependants. Migrants would also
not be allowed to switch to another tier - even under Tier 2 if they acquired a
job offer - unless they left the UK first. While there would be English
language requirements for Tier 3 low-skilled workers, they would be set by
the employer, rather than immigration authorities if and when a Tier 3
25
Hugo 2008:5.
Quoting Jacqui Smith, UK Home Secretary in Home Office press release, 2009.
According to the Jacqui Smith, "Only where there is an identified shortage which cannot be met from within
the UK or EU will a scheme under Tier 3 be set up.” In any case, low-skilled migration schemes under Tier 3
would only return for clearly temporary needs and for countries with which the UK has "effective returns
arrangements". The Home Office also said they were considering a few other requirements such as
compulsory remittances - presumably to help benefit the economies of the countries supplying the labor.
26
27
RESPECTING THE WILL TO WORK
100
migration scheme becomes operative. These restrictions point to the
powerful policy tool that is inherent in the design of temporary migration
programs, the discretionary nature of division along sectoral lines, and how
this can have a discriminatory and negative impact on the rights of migrant
workers who participate in the programs.
a. Professional sector:
As outlined above, in most industrialized countries, once initial
requirements are met, admission and extending duration of stay are usually
easier for highly skilled individuals. The issues they face under these
programs usually relate to credentials recognition and adjustment to
permanent status. Permanent or probationary programs, such as the points,
specialty- or priority occupations systems, allow for the exercise of important
rights of migrant workers. These will be discussed further on.
b. Services industry:
The world's economy is based predominantly on services, with this sector
now employing more than three-quarters of all migrant workers in some
industrialized countries, especially in wholesale and retail trade, hotels and
tourism, health, community and household services28.
Most significantly, the global demand for foreign household and care workers
continues to increase with changing family roles and structures, as well as an
ageing population, particularly in the newer immigration countries of Southern
Europe, the Persian Gulf and the Middle East. While labor migration has
generally had an empowering influence on women, women migrant workers
often end up in jobs in these unregulated low-skilled service sectors, domestic
work, child care, elder care, and commercial sex work. There are today millions
of undocumented women migrants in informal, unprotected, hidden and
unregulated labor markets whose situation provides cause for concern, as in
many countries these jobs are irregular, excluded from labor legislation and,
often in the case of sex work, facilitated by criminal trafficking networks29.
Migrant workers also account for a significant portion of lower-paid, informal
and casual employment in the tourism and hospitality industries, which tend
to attract groups of ethnic minorities in host countries. These service
industries often employ undeclared labor, or declare only limited working
hours, to avoid payment of social security contributions. Such conditions
make it even more difficult for migrant workers to assert the employment
protections available to them.
28
ILO 2004:56.
For a detailed analysis of the serious human rights abuses facing Sri Lankan domestic workers in Saudi
Arabia, Kuwait, Lebanon and the United Arab Emirates, refer to Human Rights Watch report “Exported and
Exposed”, 2007.
29
TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS
101
c. Seasonal agricultural and other types of seasonal work:
In most industrialized countries, seasonal work includes a rising share of
foreign workers, as local workers prefer year-round employment when they
can obtain it. The usual goal of farm employers is to minimize their fixed costs,
which means they want to hire and pay seasonal workers only as and when
they are needed. Furthermore, as it is very hard to protect foreign workers in
seasonal worker programs, this makes them a litmus test for assessing the
effectiveness of worker protection measures contained in such programs30.
As more and more newer immigration countries become increasingly
dependent on foreign migrant workers to meet their agricultural and other
seasonal needs, it is worth considering current programs that have a
relatively long history, as well as the distinct rights afforded to migrant
workers under each of these programs. The seasonal programs of the United
States and Canada point to some interesting good practices as well as
significant areas for improvement.
The US seasonal agricultural worker program began with the Bracero
program, which lasted from 1942 until 1964, and was established through
formal negotiations and an agreement between the US and Mexico. It
involved 4.5 million people and was implemented through contracts that in
principle contained significant legal protections such as housing, wages and
labor conditions, including the withholding of 10% of workers' wages,
ostensibly to pay for a social security-type pension plan to be deposited in a
Mexican bank on behalf of the workers. Nonetheless, the program led to
widespread abuse of workers, and poor enforcement, which ultimately
resulted in its being abandoned. However, the institutionalized networks
and labor relationships between Mexico and the US are now widely
believed to have contributed to the patterns of unauthorized immigration.
(The U.S. Department of Labor (DOL) officer in charge of the program
described it as a system of “legalized slavery”.)
The United States currently has two temporary migrant worker programs
under which employers can import unskilled labor for temporary or seasonal
work lasting less than a year: the H-2A program for agricultural work and the
H-2B program for non-agricultural work. Unlike in the case of high skilled
workers, under the H-2 visas employers must have their need for unskilled
foreign workers certified by the DOL before visas can be issued to the
workers, which means that DOL verifies that the employer tried to find US
workers by offering at least a minimum wage and benefit package. Only if
employer recruitment fails to find US workers can the employer recruit
foreign workers anywhere and in any manner – since US anti-discrimination
rules do not apply to foreign recruitment.
30
Martin 2003:19.
RESPECTING THE WILL TO WORK
102
Although the H-2A and H-2B programs offer different terms and benefits,
they are similar in several significant ways. Firstly, both programs permit the
guest worker to work only for the employer who petitioned the DOL for his
or her services. If the work situation is abusive or not what was promised, the
worker has, in effect, little recourse other than to go home, putting himself
at a distinct disadvantage in terms of future opportunities in the United
States since any possibility of return during any subsequent season depends
entirely on an employer's willingness to submit a request to the US
government. In practical terms, this means that a migrant worker is much
less likely to complain about workplace safety or wage issues. Secondly, H-2
visas are for individuals only and generally do not permit workers to bring
their families to the US, leading to family separation for long periods of time.
The H-2A program provides significant legal protections for foreign farm
workers, including wage protection, three-quarters of the total hours
promised in the contract, free housing in good condition, workers'
compensation benefits for medical costs and payment for lost time from
work and any permanent injury, reimbursement of travel expenses, health
and safety protections, and eligibility for federally funded legal services for
matters related to their employment31. Many studies show that these
protections exist mostly only on paper, and the program continues to be the
subject of litigation with worker advocate groups often suing US employers
for not abiding by the terms of their recruitment offers, failing to pay
overtime wages, not providing rest periods and lunch breaks, and not
reimbursing travel expenses.
The H-2B program admits foreigners to fill seasonal jobs for which US
workers cannot be recruited at the prevailing wage in non-agricultural
industries, such as forestry, seafood processing, landscaping, and the
tourism and hospitality industries. Non-immigrants from Mexico and
Jamaica accounted for 80% of all 122,316 H-2B seasonal non-agricultural
worker admissions in 2005.Due to the fact that the H-2B certification
procedures were established by internal directive rather than by regulation,
the fundamental protections afforded to H-2A workers do not apply to
migrant workers under the H-2B program. Employers do not have to pay
the workers' transportation to the US nor provide them with housing, nor do
migrant workers have access to legal services32.
The Canadian Seasonal Agricultural Workers Program (CSAWP), often
considered a more equitable model than the US system, has enabled
Canadian farmers to hire temporary workers for up to eight months a year
from the Caribbean since 1966, and from Mexico since 1974. Under
bilateral treaties, workers are brought into Canada under a well-supervised
system of recruitment and employment involving authorities at both ends.
31
32
45 C.F.R. 1626.11
Southern Poverty Law Center, 2008. Also refer to www.dol.gov
TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS
103
Migrant workers are employed during peak periods of planting, cultivating
and harvesting of specified farm commodities, spending on average about
four months performing manual work on some 1,800 farms in nine
provinces, over 80% of workers on fruit, vegetable and tobacco farms in
Ontario. The workers return home at the end of the season, most (more than
70%) being rehired again for the next season33.
Mexicans are recruited and employed under the terms of a government-togovernment memorandum of understanding that designates the Mexican
Ministry of Labor as responsible for recruiting workers and negotiating
their wages with Human Resources Development Canada. Farm
employers apply to local Human Resources Centers for certification to
employ foreign workers at least eight weeks before they are needed; they
must offer a minimum of 240 hours of work in a period of six weeks, free
approved housing and meals or cooking facilities, and the higher of the
minimum wage, prevailing wage or piece-rate wage paid to Canadians
doing the same job. The approval to hire foreign workers is then
transmitted to the Foreign Agricultural Resource Management Services
(FARMS), a grower association funded by user-fees, which sends the
request for foreign workers to Mexico or the Caribbean.
Most of the Mexican workers in this program are married men who leave
their families in Mexico. They travel to Mexico City at their own expense
and pay for medical examinations. The large majority goes into debt even
before they are selected. They are given entry papers in their countries of
origin, and a FARMS affiliate arranges to transport them to Canada and to
the employer. Farmers advance the cost of transportation from Mexico to
Canada, and deduct four percent of workers wages to cover transport costs,
up to $C575; farmers also deduct payroll taxes and insurance costs from
workers' pay. Mexican consular officials meet arriving migrants at Canadian
airports, inform them of their rights, and under the agreement can inspect
housing and solicit worker grievance. Workers have a 14-day probation
period after arrival and farmers prepare a written evaluation of each worker,
place it in a sealed envelope, and returning migrants give it to Mexican
authorities. Farmers may specify the names of workers they want among
workers who were hired the previous year, which they do over 70 % of the
time34. Although the program does establish sanctions of fines up to $C5,000
and two years imprisonment for hiring unauthorized workers or lending
their guest workers to other farmers, enforcement is rare.
The Canadian model is interesting because under the bilateral agreements,
the terms of seasonal worker program design and administration are
developed, modified and agreed to annually in meetings between the
Canadian government, the sending countries and representatives of the
33
34
Brem 2006:2. Also refer to www.cic.gc.ca and www.hrsdc.gc.ca
Martin 2003:21.
RESPECTING THE WILL TO WORK
104
farm employers. The trend in expanding seasonal worker programs is to
“trust the employer”, to give employer organizations more voice in
admissions, transportation and employment decisions. For example, in
Canada, the user-fee Foreign Agricultural Resource Management Services
or FARMS organization handles many of the tasks dealt with by
government agencies in other countries, and is also represented in the
annual meetings that review the operations and administration of the
program, including wages and other aspects of the employment
agreements. Nevertheless, while sending country officials may speak from
a workers' perspective at such meetings, there is no independent labor
representation and worker representatives are rarely involved in seasonal
worker program design or administration, leading to extensive criticism of
seasonal worker programs as well as litigation35. According to the United
Food and Commercial Workers' Union Canada, the many problems and
challenges that migrant workers experience while working in Canada are a
direct consequence of their exclusion from the negotiation of their working
and living conditions.
It is also important to note that while CSAWP is a federal program, it is the
provincial governments in Canada that legislate human rights, employment
standards and workplace health and safety laws. Provincial labor laws
generally exclude farm workers from many provisions governing hours of
work, vacation pay, and overtime. Manitoba's Employment Standards Act
provides the least provisions and protections for agricultural workers in
Canada. The Act excludes agricultural workers from vacations, weekly day
of rest, lunch breaks, minimum wage, maternity and parental leave, and
provisions regarding child employment. In Alberta and Ontario, farm
workers are prohibited from joining a union. In Ontario, until June 2006, all
farm workers were excluded from health-and-safety legislation. These
anomalies are well documented by worker organizations involved in
defense and advocacy, such as Justicia for Migrant Workers36, and United
Food and Commercial Workers' Union Canada37, which sees first hand the
challenges faced by these workers and assists and supports them through
seven Migrant Worker Support Centers, all of which are overwhelmed with
requests for support.
d. Construction and other industries:
In many countries the construction industry is heavily dependent on
temporary foreign labor on project-based contracts with small contractors
specialized in different aspects of construction, primarily because it tends to
respond to booms and busts in longer economic cycles, and often, the work is
difficult and dangerous, prompting local workers to stay clear. Temporary
35
36
37
Martin 2003:20.
Refer to www.justicia4migrantworkers.org
Refer to United Food and Commercial Workers' Union Canada www.ufcw.ca
TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS
105
migrant workers are usually employed on a contract basis, admitted for
employment on the strength of sponsorship by an employer who has
engaged them under short-term work contracts. They are usually not
allowed to change employers and must return home at the end of their
contracts. Typically this group is denied many basic rights in destination
countries, in particular, the right to bring in family members, and to apply for
permanent residency.
This type of labor migration has been particularly prevalent in the Asian
region, where the history of labor migration goes back to colonial times when
there were substantial “contract coolie” types of indentured and semiindentured labor flows between the colonies organized by both the colonial
authorities and the private sector38. Today, once again, the largest scale of
movement in Asia is of low-skilled contract labor that is overwhelmingly
directed towards the Middle East, where the demand for low-skilled labor
has increased steadily over the last two decades, as well as other countries in
the region itself. Hugo39 shows that such international contract labor is often
drawn from the poorest areas of the Asian region, meaning that remittances
have a substantial impact on individual family welfare. However, this “new
form of indentured labor” has been heavily criticized, focusing on the social
costs of long separation from families, lack of opportunities for social
mobility and lack of opportunity to transfer to permanent residency.
e. Regional integration:
Regional integration processes often include provisions for facilitating the
movement of nationals from participating states for the purposes of
employment and residence. These may range from extensive free
movement regimes applicable to all categories of persons, including workers
(such as in the European Union), to the more limited provisions that only
include business visitors, professionals, other highly skilled persons, and
service providers (such as under the North American Free Trade
Agreement). These free trade zones have experimented with temporary visa
programs as a way of regulating temporary employment within their
economic area. It is likely these will also increase in years to come as regional
economic integration grows in importance.
The North Atlantic Free Trade Agreement (NAFTA), for example, allows
professionals with a university degree to accept job offers in Canada,
Mexico or the US under indefinitely renewable TN visas. NAFTA chapter
16 (“Temporary entry for business persons”) covers 5 categories: traders,
investors, business visitors, inter-corporate transferees and professionals.
However, mention should be made of the difference between the US entry
requirements for Canadian and Mexican citizens. Although both require
38
39
Hugo 2008:3.
Hugo 2008:6.
RESPECTING THE WILL TO WORK
106
proof of professional qualifications and a signed job offer from a US
employer, in the case of Mexicans, the prospective employer is additionally
required to file a labor condition application. Canadians can apply directly
at any port-of-entry along the US-Canadian border, while Mexicans need to
wait for a visa from the US consulate in Mexico. Other Latin American free
trade agreements follow more or less the same format, with the exception of
the Peru-Canada agreement, where the notion of temporary workers in this
context has been widened to include certain technical workers.
C. Human rights perspective on temporary migration programs
While the concept of temporary migration might appear sound in
theory, significant reservations have been expressed across the board
regarding current program design in light of past policy failures and the
immense social cost to the migrants themselves.
The comment made by Stephen Castles in 1986 with reference to German
guest worker policies - that they were "shaped by the view that migrant workers
were temporary labor units, which could be recruited, utilized and sent away
again as employers required" - remains valid today with regard to current
temporary migration programs. The reference to "labor units" here must be our
starting point, as it belies the fact that the focus has been on the economic
prerogative of these schemes with little regard for the treatment of migrants as
human beings40. This perspective has also permeated recent international trade
discussions surrounding the General Agreement on Trade in Services (GATS),
in particular the cross-border movements of “natural persons” under Mode IV
of the GATS. Despite the development motivation often expressed,
negotiations are primarily aimed at providing a mechanism that allows nations
to fill labor market shortages by temporarily allowing the legal entry of skilled
migrant workers. It links labor migration firmly to economic globalization with
all its downside risks of labor market deregulation and social dumping,
unequivocally characterizing labor as a tradeable commodity.
Secondly, temporary migration programs point to a situation in which labor
and human rights are circumscribed by policies meant to ensure
“temporariness” of stay, given that they are often based on limitation of
workers' right to change jobs, to bring in their families and to settle
permanently. Thus they tend to allow a country to benefit from the labor
without having to provide welfare benefits or protect the rights of people
present in its territory41. From an economics perspective, past experiences in
Europe and the United States indicate that, contrary to the designed
“temporariness” of the programs, the demand for migrants persists longer
than expected, and that some migrants do settle in destination countries.
34
35
Martin 2003:21.
Martin 2003:20.
TEMPORARY MIGRATION PROGRAMS
Consequently, Martin42 asserts that all such programs are in some sense
ultimately unsuccessful, due to labor market distortion as employers assume
migrants will be continually available, and due to dependence by countries of
origin on foreign earnings. Ruhs, on the other hand, asserts that pressures for
permanent settlement can be minimized through a mixture of enforcement
measures and incentives to return home. Host countries may decide to allow
the transfer of a certain number of temporary workers to permanent status,
but this should not be an expectation for migrants at the time of recruitment43.
A third assertion, which relates to the central theme of this paper, is that
current temporary migrant worker programs, by their very nature, involve at
least some trade-off between economic gains afforded by access to labor
markets in high income countries, and restrictions of some individual rights
of migrants. They seem to embody an inherent trade-off between migrant
numbers and migrant rights, whereby restrictions on rights are seen as an
implementation cost of such programs44. Given the large income
inequalities between origin and host countries, it appears that sometimes
migrant workers may be willing to accept certain restrictions on personal
rights in return for access to labor markets. For example, millions of workers
continue to choose to migrate temporarily to the oil-rich Persian Gulf states
and Singapore despite grave restrictions on many of their employmentrelated and other rights.
If migrants are legal, and they receive the same benefits as local workers,
employers are likely to request fewer of them, posing a numbers versus
rights dilemma. Martin45 asks the questions: Should the goal be to
maximize the number of migrants who can earn higher wages abroad, or to
maximize the rights of those employed abroad? Do we want more
migrants employed abroad, or better conditions for migrants? The debate
in the US in the mid-1990s over the cost of providing welfare or social
assistance to legal and unauthorized migrants epitomizes this numbers
versus rights dilemma46.
The results of a survey carried out by the International Labor Organization
(ILO) with information from 92 countries47 show to some degree how different
42
Martin 2003.
Ruhs 2005:23.
Ruhs 2005: 14.
45
Martin 2003:30.
46
Martin 2007:20 cites the example of Proposition 187, which was approved by Californian voters after high
immigration levels during recession years, but a federal judge stopped its implementation; however, some of
its provisions were included in the 1996 federal immigration reforms. Proposition 187 led to a national debate
over immigrant numbers versus rights, namely the right of newcomers to social assistance. One side argued
that the numbers of migrants should be reduced so as to preserve the almost equal access of migrants with US
citizens to social assistance, and the other side argued that the number of migrants should not be reduced even
if the price of keeping the number of migrants high would be less migrant access to social assistance. The
government resolved the national debate, by restricting their access to social assistance in the 1996 federal
immigration reforms, although subsequently, access of legal immigrants and children to some welfare
benefits was restored.
47
ILO Survey 2003.
43
44
107
108
RESPECTING THE WILL TO WORK
countries respect some basic labor rights48. Abella concludes that net
immigration countries are generally more protective of rights than the net
emigration countries or zero net immigration countries, reflecting a
combination of their level of economic, social and political advancement.
Furthermore, some rights are more respected than others – the right to equal
treatment in wages and to be protected against forced labor are more widely
respected than others, but the right to join or form trade unions and the right to
family reunification are not widely granted, notably in Asia.
Pressures on migration for employment are rising, and the continued response
of migrant-receiving governments is to manage migration by adjusting rights –
such as giving migrants fewer rights to social assistance. This is a blunt policy
instrument that seriously violates human rights, running counter to ILO
conventions and recommendations that aim for equality of treatment. In the
face of rising differences in demographics and economics that encourage and
enable migration, governments often revert to the instrument over which they
have the most control, that is, individual rights, and seek to manage migration
by adjusting especially the rights of newcomers. Coupled with the practical
realities of lax enforcement, abusive employer practices go unsanctioned, not
only violating rights but also national standards. Although the overall interest
of migrants necessarily includes their economic welfare, social welfare and
migrants' rights, the notion of migrant workers as labor units, not forming part
of the population, relates directly to the inability of migrants to access the
rights afforded to them under international and domestic laws.
Oftentimes, these temporary migration programs can create a second-class
category of worker, dividing those who have more from those who have less
rights and entitlements under the laws of the host country. Newer programs
seem to be widening this equality gap even further. In Asia and the Gulf,
unduly restrictive controls are placed on migrant workers to prevent settlement,
while other countries rely on irregular workers, who lack legal rights and have
little chance of permanent stay. In the global “guest worker” program proposed
under the GATS, actively being sought out by some developing countries like
India in exchange for a development strategy based on remittances, the
inherent equality risks are also of concern. The current Mode IV labor migration
principles fail to ensure or even provide for equality of treatment with nationals
of host countries in terms of wages, conditions of work and social protections.
This paper argues that temporary migration programs cannot meet their
objectives if the migrant is not at the center of the debate. The challenge
remains to step-up regulation of the migration process with concomitant
respect for the rights of workers admitted under such temporary programs
and to ensure that labor migration contributes to prosperity and equality in a
globalizing world.
48
Abella 2006:20 provides a table showing rights included in the ILO Survey, including the right to join trade
unions and bargain collectively; have the right to family reunification; are protected against forced labor;
enjoy equal treatment in wages and equal access to social protection.
HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS
3. Human Rights Analysis and Implications
A. Standards for Respecting the Rights of Migrant Workers
A review of human history enlightens us to the natural phenomenon
of human migration. Although to date there has not been international
recognition of a “right to migrate”, as early as 1919 the situation and the
rights of migrant workers became a subject of concern in the international
legal arena under the auspices of the ILO, in particular equality of treatment
between nationals and migrant workers49. Since then, the ILO, and more
recently, the United Nations (UN), have promoted a comprehensive set of
complementary instruments on the international standards associated with
migration for employment, specifically recognizing the fact that migrant
workers enjoy international protection of their human rights and labor rights.
In addition, there is a substantial framework of regional protection, drawing
attention to the need for a more focused approach, appropriate to the
practical realities of human movement in various parts of the globe.
The foundational principles of the ILO, as stated in the Declaration of
Philadelphia (1944), are of particular relevance to assessing the trade-off
between migrant numbers and migrant rights: labor is not a commodity;
freedom of expression and of association are essential to sustained progress;
poverty anywhere constitutes a danger to prosperity everywhere; all human
being, irrespective of race, creed or sex, have the right to pursue both their
material well-being and their spiritual development in conditions of
freedom and dignity, of economic security and equal opportunity. Since by
definition, temporary worker programs restrict the rights of migrants by
limiting their entry and employment the gap between what international
human rights law guarantees to non-citizens and the realities that they must
face widens as such temporary programs expand50.
i. International Labor Organization standards
The first specific international instruments aimed at providing specific
protection for migrant workers were the Migration for Employment
Convention (Revised), 1949 (No. 97)51 and the Migrant Workers
(Supplementary Provisions) Convention, 1975 (No. 143)52, as well as their
accompanying Recommendations53. It is worth noting that these ILO
Conventions do not affect the sovereign right of each member state to allow
49
The Preamble to the Constitution of the ILO lays down the ILO obligation to improve “protection of the
interests of workers when employed in countries other than their own”, confirmed in The Reciprocity of
Treatment Recommendation, 1919 (No. 2).
50
Martin 2007:53.
51
Ratified by 48 mostly emigration countries as 2009 www.ilo.org/ilolex/english/newratframeE.htm
52
Ratified by 23 countries as of 2009 www.ilo.org/ilolex/english/newratframeE.htm
53
Migration for Employment Recommendation (Revised), 1949 (No. 86) and Migrant Workers
Recommendation, 1975 (No. 151)
109
RESPECTING THE WILL TO WORK
110
or refuse a foreigner entry to its territory and that it is for each state to
determine the manner in which it intends to organize the potential entry of
migrant workers or the refusal of their entry. Instead, these conventions call
for measures aimed at regulating the conditions in which migration for
employment occurs, at combating irregular migration and labor trafficking,
and at detecting the illegal employment of migrants with the aim of
preventing and eliminating abuses. They also contain provisions on
cooperation between states and with employers and worker organizations54.
All other ILO Conventions and Recommendations55 are of general
application to all workers, regardless of their nationality, and as such, apply to
migrant workers as well. Furthermore, international labor standards in the
areas of social security, maternity protection, employment policy, the
regulation of private and public employment agencies, occupational safety
and health, conditions of work, protection of wages and labor inspection, as
well as those covering sectors which employ a large number of migrant
workers have been identified by the ILO as equally important and
particularly relevant to the promotion of decent work of all migrant workers56.
By ratifying the ILO Conventions, member states agree to implement their
provisions in national law and policy. Furthermore, since the adoption in
1998 of the ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights At Work
and its Follow-Up, even if countries have not ratified specific conventions,
by virtue of ILO membership alone57, they are bound to respect, promote
and realize the group of rights and principles deriving from the eight
fundamental ILO Conventions, and which apply to all migrant workers
regardless of their status58. These enabling international labor standards
comprise: the right to equality and non-discrimination in employment and
occupation; the abolition of forced labor; the elimination of child labor; and
freedom of association and the right to collective bargaining.
ii. United Nations standards
The adoption of the UN International Convention on the Protection of the
54
Baruah and Cholewinski 2006.
The fundamental ILO Conventions comprise: Freedom of Association and Protection of the Right to Organise
Convention, 1948 (No. 87); Right to Organize and Collective Bargaining Convention. 1949 (No. 98); Forced
Labour Convention, 1930 (No. 29); Abolition of Forced Labor Convention, 1957 (No.105); Equal Remuneration
Convention, 1951 (No.100); Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No.111);
Minimum Age Convention, 1973 (No.138) and Worst Forms of Child Labor Convention, 1999 (No.182).
56
These include: Equality of Treatment (Accident Compensation) Convention, 1925 (No.19); Labour
Inspection Convention, 1947 (No.81); Protection of Wages Convention, 1949 (No.95), Social Security
(Minimum Standards) Convention, 1952 (No.102); Employment Policy Convention, 1964 (No.122);
Minimum Wage Fixing Convention, 1970 (No. 131); Tripartite Consultation (International Labor Standards)
Convention, 1976 (No.144); Occupational Safety and Health Convention, 1981 (No.155); Maintenance of
Social Security Rights Convention, 1982 (No.157); Occupational Health Services Convention, 1985
(No.167); Working Conditions (Hotels and Restaurants) Convention, 1991 (No.172); Safety and Health in
Mines Convention, 1997 (No.176) and Private Employment Agencies Convention, 1997 (No.181).
57
The ILO has 183 member states as of 2009 www.ilo.org/ilolex/english/mstatese.htm
58
1998 ILO Declaration of Fundamental Principles and Rights at Work and its Follow-Up www.ilo.org/
declaration/thedeclaration/lang--en/index.htm
55
HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS
111
Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families (ICRMW)
(1990) attests to international recognition of the need to give explicit protection
to migrant workers and their families, and to supplement protection gaps under
the ILO system. It embodies most of the substantive provisions of the ILO
instruments and goes beyond them, specifically calling for efforts to ensure
equal rights for border communities and frontier workers, seafarers, seasonal
workers, project-tied workers and self-employed workers, and also obligates
states to adhere to basic human rights standards with respect to authorized and
unauthorized migrants, including guaranteeing migrants freedom of religion
and freedom from arbitrary arrest and detention. Significantly, the definition of
“family” is broader than in the ILO Conventions.
However, the political and practical difficulties raised by such international
progress, along with a context of increasing migration and security concerns,
meant that the ICRMW entered into force on July 1, 2003 with only 22
ratifications. To date, it has been ratified by 40 mostly emigration countries,
notably Mexico and the Philippines amongst its strongest proponents59. One
reason for this is that, while the ICRMW gives greatest protection specifically
to regular migrants, it protects the rights of all migrant workers, including
irregular migrants, and for this reason, governments object to its ratification60.
Part III of the ICRMW goes well beyond a reiteration of the relevant human
rights, in that it explicitly applies them to the situation of migrants, while at
the same time creating a comprehensive framework of protection in and of
itself. Its strongest assertion is that migrants – not just citizens – are entitled
to the full protection of most international human rights standards, and
highlights the work still needed to be done to properly apply general human
rights standards to the particular situation of migrants. Almost all of these
rights of migrants and their family members involve obligations on the part
of states of employment, including:
Article 8
Article 9
Article 10
The right to leave and enter the State of origin.
The right to life.
The right not to be subjected to inhumane living and working conditions
under the prohibition against cruel, inhuman or degrading treatment of
punishment.
Article 11
The right not to be subjected to slavery or servitude and forced or
compulsory labor.
The right to freedom of thought, conscience and religion.
The right to hold and express opinions.
The right not to have their property confiscated arbitrarily, and to receive
adequate compensation for confiscated assets.
The right to the protection of their liberty and security, including against
any physical (and sexual) abuse and harassment.
Article 12
Article 13
Article 15
Article 16
59
60
http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&id=138&chapter=4&lang=en
Grant 2005.
112
Articles 16 -19
Article 20
RESPECTING THE WILL TO WORK
The right to procedural and substantive guarantees dealing with
investigations, arrests or detentions, based on widely recognized due
process and fair trial requirements, including, amongst others: the right to
have investigations, arrests and detentions carried out in accordance with
established procedures; the right to equality with nationals of the state
before the courts and tribunals; the right to necessary legal assistance,
interpreters and information in a language s/he understands; the right to
have consular or diplomatic authorities informed of their arrest or
detention and the reasons thereof, without delay; and the right that
humanitarian considerations regarding the person's migrant status be
taken into account during sentencing.
The right not to be imprisoned, expelled, or deprived of work or
residence permit, merely on the ground of failure to fulfill an obligation
arising out of a work contract.
To complete the protection framework, other rights set out specifically in the
ICRMW include:
Article 14
Article 21
Article 26
Article 30
Article 32
Article 33
The right not to be subjected to arbitrary or unlawful interference in his or
her privacy, home family or communication.
The right not to have identity documents, work and residence permits of
migrant workers confiscated or destroyed by unauthorized persons or their
passports destroyed by anyone.
The right to join or form trade unions and associations.
The right to equality with nationals in gaining access to education, including
public pre-school education..
The right to transfer their earnings and savings as well as their personal
effects and belongings at the end of their term of employment.
The right to be informed in a language they understand about their rights
and obligations.
Finally, additional provisions in Part III underline once more the centrality
of equality and non-discrimination as one of the pillars for the protection of
the rights of migrants.
Article 25
The right to be treated as equal to the nationals of the host country in respect
of remuneration and conditions of work (overtime, hours of work, weekly
rest, holidays with pay, safety, health, termination of work contract,
minimum age, restrictions on home work, etc).
Article 27
Article 28
The right to equality with nationals extends to social security benefits.
The right to equality with nationals extends to emergency medical care.
Part IV of the ICRMW goes on to provide for "additional rights" for migrant
workers and members of their families in a regular or documented
situation. It is here that the ICRMW has its most significant impact. The
rights in this section unequivocally put the authorized migrant worker on
the same footing as national workers, not only regarding employment, but
also with respect to complementary social, economic and cultural rights.
HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS
113
These rights include:
Article 38
Article 39
Article 40
Articles 43 - 45
The right to be allowed to be temporarily absent, for reasons of family
needs and obligations, without effect on their authorization to stay or work.
The right to move freely in the territory of the State of employment and
to choose where they wish to reside, subject to permissible restrictions.
The right to form associations and trade unions.
The right to equality for migrant workers and members of their families
with nationals of the State of employment in access to education,
vocational guidance and placement services, vocational training,
retraining, housing including social housing schemes, protection against
exploitation in respect of rents, social and health services, cooperatives
and self-managed enterprises, access to and participation in cultural life.
Article 47
Article 54
The right to transfer their earnings and savings from the State of employment.
The right to equality of treatment in respect of protection against dismissal,
unemployment benefits, access to public work schemes intended to
combat unemployment and access to alternative employment in the event
of loss of work or termination of other remunerated activity. The
complementary right to address cases to competent authorities in the State
of employment in relation to breaches of work contracts by the employer.
Article 55
The right to equal treatment in the exercise of authorized remunerated
activities.
The right not to be expelled, except for reasons defined in legislation, and subject
to human rights standards.
Article 56
In 1999, international protection was widened when the United Nations
Commission on Human Rights identified migrants as a vulnerable group and
appointed a Special Rapporteur on the Human Rights of Migrants61 with the
mandate to investigate violations and best practices in all countries,
irrespective of whether a state has ratified the ICRMW.
The stated objections to the ratification of the ICMW, overlook the fact that
migrants' rights are already protected through the core human rights treaties,
which have been ratified by most countries and are universal in scope.
International human rights law is based on three core documents embodying
the premise that all persons by virtue of their essential humanity should
enjoy all human rights, regardless of their nationality or legal status in a
country62. These include: the Universal Declaration of Human Rights
(1948), the International Covenant on Civil and Political Rights (1966) and
the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1966).
Over the past 50 years, additional UN instruments have provided for
protection of migrants from discrimination and exploitation on ground other
than their non-citizen status, the most important of which are the
61
Reports of the Special Rapporteur can be consulted at http://www2.ohchr.org/english/issues/migration/
rapporteur/annual.htm
62
Weissbrodt 2003:2. Only if exceptional distinctions serve a legitimate state objective and are proportional to
the achievement of that objective, could a potential limitation exist.
RESPECTING THE WILL TO WORK
114
Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination
(CERD) (1965) (currently one of the most widely ratified of the human
rights conventions) and the Convention on the Elimination of All Forms of
Discrimination Against Women, (CEDAW) (1979). Special mention should
be given in this regard to the extensive provisions on the protection of the
rights of migrant workers, including trafficked and smuggled migrants,
found in the Durban Declaration and Programme of Action of the 2001 UN
World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and
Related Intolerance, adopted in 2001.
Other human rights conventions of relevance to migrant workers include the
Convention on the Rights of the Child (1989), the International Convention
against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or
Punishment (CAT) (1984), and the Convention against Transnational
Organized Crime (2000) and its supplementary Palermo protocols, Protocol
to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, especially Women
and Children (Trafficking Protocol, 2000) and the Protocol Against the
Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air (Smuggling Protocol, 2002).
iii. Regional and sub-regional standards
When identifying international standards concerning labor migration and
the protection of migrant workers, it is useful to consider the established set
of regional and sub-regional standards.
In the human rights arena, significant progress has been made in Europe and
North America. Under the auspices of the Council of Europe, the European
Convention on the Protection of Human Rights and Fundamental
Freedoms (ECHR) (Council of Europe, 1950) has broadest application in
that it applies to all persons within the jurisdiction of member states63,
implicitly including migrant workers, regardless of their status. Migrants
have obtained remedies from the European Court of Human Rights under
its case law in protection of their right to respect for family life64 and the nondiscrimination principle65. In addition, other Council of Europe instruments
cover migrant workers specifically, although they only apply to migrants who
are nationals of Council of Europe member states66.
Migrant workers in countries belonging to the Organization of American States
(OAS) enjoy general protection under the Inter-American human rights system
as provided by the 1948 American Declaration on the Rights and Duties of
Man and the 1969 American Convention on Human Rights (Pact of San Jose),
63
Article 1, ECHR.
Article 8, ECHR.
Article 14, ECHR.
66
In particular, the European Social Charter (1961) and its Additional Protocol (1988), the Revised European
Social Charter (Council of Europe, 1996), and the European Convention on the Legal Status of Migrant
Workers (Council of Europe, 1977), the latter having only been ratified by eight members.
64
65
HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS
which both guarantee freedom from discrimination. A Special Rapporteur on
Migrant Workers and their Families was appointed in 1997, and certain
important principles have also been developed on the basis of the case law of
the Inter-American Commission on Human Rights and the Inter-American
Court of Human Rights67.
Regional economic integration processes have also spurred efforts to
harmonize standards with respect to labor migration. Under the European
Union framework, while differences exist in terms of rights and benefits
granted to migrant workers coming from within the EU, from future accession
countries, and from third countries, the EU Charter of Fundamental Rights of
2000, though not a legally binding instrument, is a major point of reference in
this context because most of its provisions are applicable to all persons
irrespective of their nationality.
Furthermore, the Treaty Establishing the European Community (EC
Treaty) provides for freedom of movement for workers from EU member
states (although transitional arrangements are in place limiting this freedom
for nationals of new member states) and prohibits any discrimination based
on nationality between these workers as regards employment, remuneration
and other conditions of work and employment, including social security68.
The EC Treaty also affords migrant workers from EU member states a set of
social rights unequalled in other regions of the world. However, despite the
promises of the provision of “near equality” for third- country nationals made
by the European Council in its Conclusions adopted at Tampere, Finland, in
October 1999, measures adopted to date on legal migration have afforded
third country nationals lesser rights than those granted EU citizens69.
In the Americas, the North American Free Trade Agreement (NAFTA) deals
only marginally with migration issues through the North American Agreement
on Labor Cooperation (NAALC) and also in the body of NAFTA itself, which
permits the entry of a certain quota of investors, highly qualified personnel and
executives of multinational corporations between signatory states. The Andean
Community adopted in 2003 a revised Andean Instrument for Labor Migration,
which included an agreement on residence for MERCOSUR nationals.
Since the 1960s, many States have also concluded bilateral agreements to
regulate specifically their most relevant emigration and immigration flows,
allowing for greater flexibility to local circumstances, burden-sharing for
ensuring adequate living and working conditions, and monitoring and active
67
See in particular, the Court's Advisory Opinion on the Legal Status of Undocumented Migrants: “The
Court considers that undocumented migrant workers, who find themselves in a situation of vulnerability and
discrimination with respect to workers who are national, have the same labor rights that belong to the rest of
the works in the States in which they are working, and this last must take all necessary measures to see that
this is recognized and complied with in practice. Workers, being entitled to labor rights, must be able to count
on all adequate means to exercise them.” (Inter-American Court of Human Rights, 2003:para.160).
68
Articles 12 and 39, EC Treaty.
69
Baruah and Cholewinski 2006.
115
116
RESPECTING THE WILL TO WORK
management of pre- and post-migration processes70. Although certainly not a
comprehensive solution to the issues concerned, bilateral agreements are a
useful tool to provide for better protection of migrant workers, particularly
with respect to certain subjects, such as social security, or with regard to more
vulnerable categories of migrant workers.
Contrary to the appearance that such a litany of international and regional
standards might convey, migrant workers are generally not effectively
protected in legal terms on an international level. The long-standing ILO
Conventions have had little impact and have not been ratified by the majority
of labor- importing countries. On the other hand, the relatively recent
adoption of comprehensive protections applying specifically to migrant
workers means that they may not have had time to influence State practices
to any significant extent. Nevertheless, despite the weak level of adherence
to migrant-specific standards, most countries are bound by their international
obligations to comply with more general human rights standards.
At the heart of the protection of the rights of men and women migrant
workers lies their potential vulnerability to discrimination, exploitation and
abuse, especially in marginal, low status and inadequately regulated sectors
of employment. In addition, irregular migrants without authorization for
entry and/or employment are at the margins of protection as they are most
often employed in sectors where safety, health, minimum wage and other
standards are either not applicable by law, or not respected or enforced. It is a
global imperative that host countries ensure minimum standards of
protection for all migrants workers, whatever their status. These concerns
are reflected in ILO Convention No.143, which provides protection for
migrant workers who have lost their jobs and for certain rights arising out of
past employment as regards remuneration, social security and related
benefits, and in the ICRMW, which goes further to extend rights previously
limited to regular migrants to all migrant workers who enter or reside in the
host country without authorization, as well as members of their families71.
A significant area of international law relevant for the mobility of workers
relates to the regulation of international trade, in the specific context of the
provision of services under the General Agreement on Trade in Services
(GATS). Given that Mode IV of the GATS is concerned with cross-border
movements of “natural persons”, it could potentially have a considerable
impact on the temporary entry of workers for service provision, especially if
the categories of workers are broadened further than business executives
and intra-company transfers to which they currently apply. However, Mode
70
The importance of bilateral cooperation in the field of migration has been emphasized in the ILO
Conventions and the annex to Recommendation No. 86 contains a detailed model of a bilateral agreement,
allowing signatory countries to implement procedures for private and public recruitment, exchange
information on migration policies and regulations, and ensure that employers have accurate information on
migrants, and migrants have complete information on wages and working conditions abroad.
71
Baruah and Cholewinski 2006.
HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS
117
IV does not guarantee the welfare and rights of migrant workers, in fact, it
specifically excludes worker parity, and is contrary to the principles
enshrined in the Declaration of Philadelphia that labor should not be treated
as a tradeable commodity.
As a consequence of competing political and economic interests and the
imbalance of power between migrant and trade union elements, policy
dialogues consistently fail to place the migrant worker at the center of
discussions on labor migration. This has given rise to a situation where the
downside risks of labor migration, in particular the personal and legal risks
from a human rights perspective, are not adequately addressed. In the words
of the Chairman of the Development Bank of the Philippines, Patricia A.
Sto. Tomas, “protecting migrant workers is a concern that usually comes up
only when something has already gone wrong”72.
B. Identification and Descri ption of Human Rights Risk
Situations
i. Recruiting, Placement and Contracting
At the recruiting, placement and contracting stages of labor migration,
procedures are clearly aimed at meeting labor market shortages and at the
same time, at avoiding the permanent settlement of unskilled migrant
workers. It follows then, that rights protection at this stage is not of major
importance, giving rise to serious risks, such as exploitation by recruiters,
debt bondage, restricted mobility within the labor market, and restricted
freedom of movement in general. Two program examples explain these risks
to which migrants are exposed in the different limitations and conditions for
admission used to meet these objectives: seasonal agricultural worker
programs, and contract workers in the Gulf States.
Example 1: Seasonal Agricultural Workers
The recruitment and placement of seasonal agricultural workers is most
often made through private intermediaries, who in turn are supervised by
government agents, sometimes only very loosely. Common conditions in
seasonal agricultural programs are quotas, age ceiling, the specification of
qualified countries of origin, the obligation to leave after the agricultural
season is over, and the denial of rights to family reunification. In general it
can be said that the conditions of employment of seasonal agricultural
workers have been much worse than those of native workers. This has been
particularly well documented in the US and to a lesser degree in the UK.
Recruiting may be the single most contentious issue in the H –2A
certification process73.
72
73
Santo Tomas 2008:2.
Martin 2007:36.
RESPECTING THE WILL TO WORK
118
Extensive empirical research on the United States, Canadian and UK
seasonal workers programs has shown evidence of the risks inherent in
recruiting, placement and contracting processes. The exploitation of these
temporary migrant workers often commences with the initial recruitment in
their home country, a process that often leaves them in a precarious
economic state and therefore extremely vulnerable to abuse by
unscrupulous employers in the host country74. The risks are particularly high
with reliance on private agencies that charge exorbitant fees to cover travel,
visas and other costs, often at a considerable profit. It is common for migrant
workers to start off their contract with high-interest debt obligations,
sometimes having been required to leave house or car deeds as collateral to
ensure that they fulfill the terms of their individual labor contract. Requiring
workers to pay recruitment fees encourages over-recruiting, both on the part
of employers who have no incentive to hire the number of workers required
for the available work, and on the part of the intermediary recruiters. This
puts the migrant worker in a position of debt peonage, which leads to further
abuse. Sometimes, despite having followed the entire process available to
them, migrant workers discover at destination that the paper work and fees
were bogus and nevertheless find themselves in irregular status, subject to
exploitation by opportunistic employers.
Language barriers often heighten the vulnerability of the migrant's situation
and the risk of exploitation, especially at the contracting stage. Contracts are
more often than not in a foreign language, meaning that relevant provisions
like remuneration and conditions of work remain obscured to the migrant
worker. Human rights groups and trade unions have documented these cases
in various countries.
The distinct lack of regulation of this lucrative recruiting business in many
countries can have significant impact on individual workers and their
families, since these middlemen often shield the true employer from
responsibility for the mistreatment of migrant workers. The Southern
Poverty Law Center75, for example, argues that entities acting as labor
brokers for employers that actually employ migrant workers should not be
allowed to obtain certification from the Department of Labor to bring them
in76. In the UK, concern about the rise of gang masters in the labor market has
led to attempts at regulating these intermediaries through a license
registration process. However, reports of non-governmental organizations
such as the Association of Labour Providers continue to show that many
recruiters outside the UK claim to be working on behalf of licensed UK
contractors or SAWS operators and charge fees for jobs in the country77.
74
Southern Poverty Law Center 2008.
Southern Poverty Law Center 2008.
www.splcenter.org
77
www.labourproviders.org.uk
75
76
HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS
119
Example 2: Kafala system of Contract Labor in the Gulf States.
The practice of granting work permits for contract labor to third party
intermediaries or sponsors (so-called kafeels in the Middle East) is currently
undergoing a re-examination in a number of countries because of abuses
associated with it.
The kafala system ties migrants' work visas and immigration status to their
employers, enabling employers to prevent workers from changing jobs or
leaving the country. Human Rights Watch has repeatedly documented how
this system fuels abuses such as unpaid wages, exploitative working
conditions, and forced labor in countries across the region, including Saudi
Arabia, the United Arab Emirates, and Lebanon78. In the high-risk corridor
between South and South East Asia to the Gulf States, these sponsors are
known to profit handsomely from selling “no objection certificates”
(amounting to a franchise to bring in foreign workers) to recruitment agents
in origin countries. The latter in turn pass on the charges and additional fees
to the aspiring migrant workers. In many of the Gulf States the system
inevitably led to overcrowding of the market for low-skilled labor, a severe
decline in wages, and a growing population of unemployed surplus foreign
labor. The system has also raised the cost of migration for the migrant
workers, thus motivating them to stay longer in countries of employment in
order to achieve their target savings and fulfill the objective for which they
migrated, namely to send remittances back home79.
Under almost any temporary migration program, migrant workers are
restricted from enjoying the fundamental protection of a free labor market,
due to the fact that they are normally contracted to work for the employer
specified on their work or residence permit only. The rationale for this is the
requirement of meeting specific labor demand certified by a government
agency. What this means is that if the migrant is laid off or fired, he usually
loses the right to remain in the country after a grace period that ranges from a
week to a month. This is of particular concern in the case of low-skilled
workers, since it can lead to situations similar to indentured servitude in that
temporary workers who are dependent on employers to remain in the
country are unable to effectively assert their rights80.
With respect to other categories of temporary workers, this is not as serious; for
example, in the case of foreign students, working holidaymakers and other
migrants who are primarily in the country for another purpose, but who also work,
are generally free agents in the labor market. The employers who hire them
satisfy no or minimal requirements, in the sense that there is often no supervised
recruitment required and employers must satisfy only minimum wage laws.
78
79
80
Human Rights Watch 2008.
Abella 2007.
Martin 2007:30-31.
RESPECTING THE WILL TO WORK
120
As temporary migration programs have expanded, so too have the number of
private employment agencies dealing with the recruitment of migrant
workers. Today the Private Employment Agencies Convention, 1997
(No.181) has become one of the most relevant ILO standards for migrant
workers. It requires ratifying states to adopt measures that provide adequate
protection for and prevent abuses of migrant workers recruited or placed in
its territory by private employment agencies. These measures shall include
laws or regulations that provide for penalties, including prohibition of those
private employment agencies which engage in fraudulent practices and
abuses81. In addition, the Protection of Wages Convention, 1949 (No. 95)
deserves particular attention as it provides for the settlement of wages due
upon the termination of a contract and prohibits “any deduction of wages
with a view to ensuring a direct or indirect payment for the purpose of
obtaining or retaining employment”. Consequently, any deductions from
wages for payment to fee-charging agencies for the purposes of obtaining or
retaining employment would be contrary to this convention.
ii. Employment Conditions
Concerns relating to working conditions and the treatment of migrant
workers have been articulated in the various multilateral initiatives, and
violations of international standards have been extensively documented by
many trade unions and human rights organizations the world over. At center
stage is the principle of equality, specifically, the right of migrant workers to
equal treatment with nationals with respect to remuneration, hours of work,
overtime arrangements, holidays, occupational health and safety, social
security benefits, minimum age of employment, training, etc. The equal
treatment principle must also be applied with respect to all aspects of core
labor standards enshrined in The ILO Declaration on Fundamental
Principles and Rights At Work.
Exploitative conditions of work (or decent work deficits) are more common
amongst low skilled services, agriculture and labor-intensive manufacturing,
where labor supply is often easy to obtain and migrant workers have limited
mobility and may be exposed to a wide range of risks. In these sectors there is
a significantly high incidence of forced labor and trafficking in human
beings, as well as child labor (including migrant children). Hazardous and
unhealthy conditions are often most prevalent in these occupations as well,
therefore increasing the risk of exposure to accidents and injuries, often in
the absence of proper job training, protective working gear and accident or
injury compensation schemes. In addition, the issue of social dumping or the
“race to the bottom” whereby the lowering of wages and working conditions
among migrant workers depresses conditions and weakens labor standards
generally, calls for urgent redress.
81
Article 8 (1), Private Employment Agencies Convention No. 181.
HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS
One of the primary sources of migrants' vulnerability while employed under
temporary migration programs is the requirement that they work for the
employer specified on the work permit only. Being tied in this way to their
employers means that migrants find it difficult or impossible to escape
unsatisfactory working conditions, unless they are willing and financially
able to return home. This problem is sometimes exacerbated by employers'
illegal practices of retaining migrant workers' passports and providing
accommodation tied to employment, signifying excessive control thus
exposing workers to serious risks of exploitation.
Furthermore, there are special risks for women migrants, due to gender biases
characteristic of labor markets that can foster further limited job
opportunities or coercive situations, thus increasing the risk of exploitation
and gender-based violence during employment. Women in the
entertainment sector or domestic work are particularly at risk of exploitation
and trafficking, since they work in private settings or homes and often face
situations of isolation, harassment and gender-based violence. The low pay
they receive, with little recourse to redress their situation, is often
exacerbated by confiscation of their passports, leaving them in dire conditions
of servitude with no freedom of movement82. In many parts of the world, such
sectors of employment are characterized by a lack of regulation, principally
exclusion from the scope of national labor and/or other laws, including key
labor protections. This means that domestic migrant workers and women
migrants employed in the entertainment industry are often only protected by
generally applicable fundamental principles and basic human rights. The
crucial issue in these cases then becomes the right of effective access to
appeals procedures and/or to other institutions such as independent human
rights commissions, in order to be able to claim their rights to protection.
International standards cover issues such as remuneration, hours of work,
holidays with pay, minimum age for employment, occupational safety and
health measures, social security measures and welfare facilities and benefits
provided in connection with employment, and security of employment. A
fundamental principle is that of equality of treatment83. Also relevant is the
ILO's decent work framework that includes guidelines on fair and
acceptable conditions of work. Sustainable migration policies should
address issues of the health and well-being of migrant workers, including
health and safety in the workplace, and protection from hazardous
workplace conditions. ILO Convention 155 on Workplace Safety and Health
provides the normative standards for addressing workplace health and safety
standards. The right to freedom of movement84 is violated when migrant
workers are stripped of their passports and travel documents, a common
82
The South East Asia-Middle East passage has been identified as a significant high-risk corridor due to the
highly exploitative work situations faced by domestic women migrant workers. cite global unions statement.
83
Art 12, 1975 Convention; and Article 25, ICRMW.
84
Article 8, ICRMW.
121
122
RESPECTING THE WILL TO WORK
practice affecting domestic migrant workers in some regions. In keeping
with commitments made under CEDAW, and ILO Conventions 100 and
111, governments must address all issues related to gender-based
discrimination and exploitation of migrant women workers.
iii. Collective Bargaining, Trade Unions and the Right to Legal Representation
Seeking to improve their working conditions, seeking protection from the
risks associated with abusive practices of recruiters and employers, or
obtaining redress for violations, is not yet a reality for the majority of migrant
workers in foreign countries.
Of fundamental importance to the protection of migrant workers' rights are
the widely accepted labor rights to organize and to form and join trade
unions. Freedom of association and the effective right to collective
bargaining allow for worker representation and a voice, which are key to
securing other labor rights and improved working conditions, and enable the
inclusion of workers' views in economic, migration and development
policies. Including migrant workers in union membership is often
considered their best guarantee against exploitation in the form of low wages
and poor working conditions85.
According to the results of the ILO 2003 Survey, the right to form and join a
workers' organization and to bargain collectively was available to “all
workers” less frequently than the other fundamental rights, and a relatively
high proportion of countries replied that the right was available to “nationals
only”86. In many countries, however, national legislation based on nationality
or residence requirements prohibits temporary (and a fortiori undocumented)
migrants from exercising these rights. Given its widespread nature, this issue
has been the subject of statements by the Committee of Experts on the
Application of Conventions and Recommendations and by the Committee
on Freedom of Association. They have held that provisions on nationality that
are too strict run the risk of depriving some workers (such as migrant workers)
of the right to elect their representatives in full freedom, in sectors where they
account for a significant proportion of the workforce, and further, that national
legislation should also allow foreign workers to take up trade union office, at
least after a reasonable period of residence in the host country.
The right of migrant workers to join trade unions and benefit from collective
bargaining contracts is stipulated in Article 6.1 of ILO Convention 97. The
Freedom of Association and Protection of the Right to Organize Convention,
1948 (No. 87)87, and the Right to Organize and Collective Bargaining Convention,
85
For example, broad unions with comprehensive migrant worker membership include Building and
Woodworkers International in the construction industry and Public Services International in the health
industry. Refer to Global Unions Statement 2008.
86
ILO 2004.
87
142 ratifications as at 12 Feb. 2004.
HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS
1949 (No. 98)88, are the two basic Conventions that deal with freedom of
association. Convention No. 87 guarantees the right, freely exercised, of workers
and employers, without distinction, to organize for furthering and defending their
interests. Convention No. 98 protects workers and employers who exercise the
right to organize, forbids interference in the activities of workers' and employers'
organizations and promotes voluntary collective bargaining.
In addition to the recruiting and employment risks mentioned elsewhere in
this section, migrant workers are further exposed since they lack familiarity
with the host country's legal system and consequently do not know that they
have rights or how to enforce those rights, they lack the language skills to
navigate the legal system or to seek legal assistance, and also because they
work in jobs where they are physically isolated, particularly from people who
speak their language and from advocates who can help them. They generally
find it almost impossible to enforce the rights to which they may be entitled
under domestic law, because they are scared that if they complain or seek
legal advice their employers will retaliate by making working conditions
unbearable, refusing to extend their stay, or sending them home. Since the
right to stay in the host country is often linked to employment, even if they
file a valid complaint against their employer, they may nonetheless lose their
job and be removed, and furthermore, be blacklisted and unable to return.
Without an effective right to legal representation in the host country, migrant
workers are left in a position of extreme vulnerability vis a vis their recruiters
and employers, as well as against other abuses they suffer in society at large.
Art.18 (1) of the ICRMW provides for the right of equal access with nationals
to courts (including labor courts or tribunals) so that migrant workers can
seek redress for abuses in the country of employment. This right should be
facilitated and should also include provision for free legal assistance,
particularly if migrants do not possess the means to pay. Although some
countries have government-funded legal aid assistance, access to this is
severely limited, and in fact migrant workers in most countries lack either
formal or effective access to justice.
Whether or not they return home willingly, migrant workers are forced to
abandon their legal claims because national labor laws are not generally
applicable abroad and the practicalities of transnational justice make it
impossible for them to vindicate their rights. Their access to justice in the
country of employment is thus thwarted as soon as they leave. Network
organizations like Global Workers Justice Alliance advocate for “portable
justice”, asserting that until such time as justice is portable, allowing workers full
freedom of movement without relinquishing their rights, migrants will continue
to bolster but not benefit from the migration associated with globalization89.
88
89
154 ratifications as at 12 Feb. 2004.
Caron 2007.
123
RESPECTING THE WILL TO WORK
124
iv. Portability of Social Security Benefits
Social security rights generally encompass the benefits of medical care,
sickness benefit, unemployment benefit, old-age benefit, employment injury
benefit, family benefit, maternity benefit, invalidity benefit and survivors'
benefit, all of which are crucial to a person's welfare. States generally set
boundaries to avoid being overwhelmed with respect to their welfare
obligations, most notably by excluding foreigners – be it through residency and
work permit requirements or through immigration restrictions. Since social
security rights in any country are usually related to periods of employment,
contributions or residency, workers who move from one country to another are
confronted with particular problems, as they run the risk of losing entitlements
to social security benefits in their country of origin owing to their absence, and
may at the same time encounter restrictive conditions under the national social
security system in the host country.
The starting point for migrant workers is whether they have the same access to
coverage and entitlement to benefits as nationals. All current ILO social
security standards define personal scope of coverage irrespective of nationality
and almost all contain similar clauses on equality of treatment for nationals and
foreign workers in the host country with respect to existing social security
benefits. The most important instrument in this respect is the Equality of
Treatment (Social Security) Convention, 1962 (No. 118), which includes
reciprocal treatment for nationals of states that have signed the Convention.
Secondly, and perhaps most importantly for migrant workers, is whether they are
able to maintain acquired rights when leaving their country of employment
(including the export of benefits), and whether they benefit from the
accumulation of rights acquired in different countries. Temporary migrant
workers who pay into pensions and social security schemes in their country of
employment, are unable to benefit from such schemes once they have returned
to their country of origin, are consequently often tempted into the informal
economy where their wages are not subject to such deductions. Conversely,
temporary migrants who are able to access such benefits on return to their country
of origin have an added incentive to return home enjoy a decent standard of living
and are well placed to invest in the development of their country of origin.
Although the ILO 2003 Survey concluded that equality of treatment was the rule in
principle, among the countries surveyed, with regard to the export of benefits
abroad, it also noted that possibilities for exporting benefits varied greatly
depending on the country and the branch of social security in question, and that
restrictions on the export of benefits most often concerned unemployment benefits.
According to research undertaken for the Global Commission on International
Migration Report, the overwhelming majority of migrants are confronted with
major obstacles to the portability of their pension and health care benefits90.
90
GCIM 2005.
HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS
Under the terms of Convention No. 118, which also provides for the
maintenance of acquired rights and the export of benefits, a State has to
ensure the provision of benefits abroad in a specific branch of social security
for its own nationals and for the nationals of any other State that has accepted
the obligations of the Convention for the same branch, irrespective of the
place of residence of the beneficiary. The more recent Maintenance of Social
Security Rights Convention, 1982 (No. 157) and Maintenance of Social
Security Rights Recommendation, 1983 (No. 167), establish an international
system for the maintenance of acquired rights and rights in the course of
acquisition for workers who transfer their residence from one country to
another, and which ensure the effective provision of the benefits abroad
when they return to their country of origin. Under this Convention, the
maintenance of acquired rights has to be ensured for nationals of other States
parties to the Convention in any branch of social security in which the States
concerned have legislation in force. Within this context, the Convention
provides for the conclusion of bilateral or multilateral social security
agreements. In addition, the Recommendation contains model provisions
for the conclusion of such agreements91.
v. Xenophobia, Social Inclusion, and the Right to Development
In a world of persisting inequalities that encourage labor migration,
temporary migration programs are enjoying a renaissance as an in-between
solution that is intended to satisfy both the proposed “no borders” and the
“no migrants” extremes currently at play92. Given that our international legal
framework is traditionally conceived as being constituted by nation-states,
where rights naturally derive from citizenship, the basic principles of
equality and non-discrimination take on special relevance for the protection
of workers in foreign countries. Temporary migrants are often excluded from
wage protection and social security programs due to stringent residence
requirements, or because the sector in which they work is excluded
specifically (as is often the case with agricultural and domestic workers), or
sometimes based on their general state of health or HIV-AIDS status. This
leaves migrant workers in limbo even when they are legally present in a state
and make significant contributions to the economy, as well as to the culture
and society of their chosen residence. Furthermore, where anti
discrimination measures to prevent and combat racism and xenophobia are
not in place or not effective, violent backlashes against inequality can occur.
As the nation-based notion of rights appears to be shifting with the extension
of legal access to certain economic rights to non-citizen migrant workers, the
question of social inclusion becomes of utmost importance under the
individual-based universal conception of rights (or what has been coined
“post-national citizenship). Basok argues that when citizenship is viewed as a
91
92
ILO 2004:77-78.
Martin 2007:20.
125
RESPECTING THE WILL TO WORK
126
“set of practices that lead to the establishment of rights, access, and
belonging” which “shape the flow of resources to persons and social groups”,
the exercise of legal rights may be denied because “the means to use
citizenship rights, including adequate education, means of communication,
and access to transportation may not be sufficiently established”93. This is
relevant because the denial of social membership (based on identity and
belonging) in a community of citizens to some categories of migrants makes
it difficult for these migrants to exercise the legal rights that may be
extended to them by international and national legislature.
Social inclusion of migrant workers is closely tied in with the rights granted
to them, and the integration of migrant workers is more likely to be
successful where these rights are generous and clearly defined. Those with
little legal protection or who are subjected to discriminatory practices tend to
remain isolated from the rest of society. In practice, different types of
migrant workers face dissimilar obstacles and challenges, since such rights
often depend on the nature and length of stay94. Among the rights recognized
by international law that can be considered cornerstones to successful social
integration are the rights to family reunification, access to education and
access to permanent settlement.
Long-term migration-related separation exacts a high social cost on families,
especially on the children left behind. The growing trend in immigration
policies towards treating especially lesser-skilled migrants as “temporary”
workers (even though they may be legally engaged in long-term employment)
such that they are denied family rights, and the emphasis on family-blind
enforcement, violates not only common sense and moral standards, but also
legal ones. Article 13 of ILO Convention 143 and Article 44 II of the ICRMW
require states to take all necessary measures to facilitate the reunification of
the families of migrant workers legally residing in their territory.
When children of migrant workers are able to join their parents in the host
country, their development and integration can only succeed if they are
granted access to quality education. When this cannot be guaranteed, or when
interruption or non-completion of school attendance and lack of recognition of
certificates leads to the drop-out or exclusion of migrant children, not only is
their right to education violated, but also any possibility of integration.
Respect for human rights in general, and the rights of the child in particular,
necessitates that states recognize the large numbers of children accompanying
labor migration, and creates steps to ensure that migrant children enjoy the
full range of rights (including access to health and education services,
irrespective of their status), in order to implement a moratorium on the
detention and deportation of child migrants, and to ensure that all migrant
children have access to birth registration and the right to a nationality.
94
De Varennes.
HUMAN RIGHTS ANALYSIS AND IMPLICATIONS
Perhaps one of the most contested issues in the debate on the social
inclusion of migrant workers is the right of access to permanent settlement.
Today temporary migration schemes, and particularly the 'circular' nature of
such migration schemes, are seen as a solution to this issue, serving the
interests of destination countries, source countries and the migrants
themselves. However likely it may be that most migrant workers plan to
return home when they first migrate, and many do return, it is a fact of
human nature that some change their intentions over time, establish ties
with their adopted residence and want to establish families and become
permanent settlers. Temporary migration programs should therefore
include provisions allowing temporary workers to change their status if they
choose to do so, according to certain conditions that relate to reasonable
immigration requirements. In the case of unemployment, temporary
migrant workers should have the right to search for alternative employment
and to access unemployment benefits, as well as the right to a dignified
voluntary return to their home country. This means that temporary workers
should not be subject to expulsion for simply being unemployed.
Lastly, because they are not citizens, migrant workers usually have very little
if any input into policy-making processes that affect them directly. More
often than not, they are therefore relatively invisible and inaudible in policy
debates. Social programs are often restricted to citizens, or even if they are
available to migrant workers, these may not have access to the information
on what they are entitled to or how to apply. Such partial exclusion from the
wider society, together with the more obvious physical and language
differences which many migrant workers exhibit, contribute to
misunderstanding, even fear. Like any migrant in a foreign country, in our
current climate of increased criminalization and securitization of migration,
temporary migrant workers have become targets of racism and xenophobia,
and routinely suffer violence, threats, intimidation, discrimination and
intolerance involving violation or denial of their rights, at the hands of public
officials and private persons or entities as well as the general population.
This situation constantly fuels the vicious cycle of social exclusion.
The recognition of these rights that set forth the conditions for social inclusion
and citizenship in the adopted society acquires even more relevance when
one considers the individual right to development. The right to development
is “an inalienable human right by virtue of which every human person and all
peoples are entitled to participate in, contribute to, and enjoy economic,
social, cultural and political development, in which all human rights and
fundamental freedoms can be fully realized”95. Allowing migrant workers to
fully use their potential and be rewarded in ways that enhance their earnings
and living conditions, participate in economic activities in destination country
and also contribute to development in their home country, fosters this right.
95
Article 1, Declaration on the Right to Development, adopted by the UN General Assembly on 4 December
1986.
127
RESPECTING THE WILL TO WORK
128
Two final issues can be mentioned in this regard. Firstly, migrant remittances
are key to labor migration having positive impacts of welfare, development
and poverty reduction in origin countries. These are often plagued with
exorbitant rates to send money home, lack of state infrastructure to promote
reintegration, as well as the lack of investment opportunities. There are very
few productive channels open to returnees to invest in productive
enterprises. Secondly, the on-going reflection on the notion of
“development” from a rights-based point of view should be an integral part
of the design of temporary migration programs. This implies facilitating the
safe and efficient return of labor migrants, with comprehensive reintegration
programs, in order to maximize the developmental impact of migration.
4. Rights-Based Best Practice Guidance
A. Recent International and Regional Initiatives
At the global level there is presently no comprehensive and widelyaccepted international labor migration system that could encompass
increased ratification of labor and human rights standards to protect migrant
workers or even an expanded GATS to facilitate the movement of persons by
covering broader categories of service providers. In the absence thereof, the
need to promote and develop international, regional and bilateral
cooperation, through formal and informal means, and on the basis of existing
best practices, is particularly relevant. Non-binding consultative mechanisms
are therefore important in bringing together not only migration officials of
origin and destination states, but also representatives of civil society and the
private sector in a cooperative dialogue that can foster consensual outcomes.
One recent initiative is worth mentioning in more detail. In June 2004, the
92nd Session of the International Labor Conference adopted by consensus a
Resolution concerning a fair deal for migrant workers in a global economy,
which called upon ILO and its constituents to implement, in partnership
with other relevant international organizations, a plan of action on labor
migration. A major element in this plan was the development of a nonbinding multilateral framework for a rights-based approach to labor
migration that takes account of labor market needs. This framework96
approved by the Tripartite Meeting of Experts in November 2005 and
submitted to the ILO Governing Body in March 2006, underlines the
importance of international cooperation in dealing with labor migration.
The framework contains four broad themes: decent work for all;
management and governance of labor migration; promotion and protection
of migrant rights; and labor migration and development. Because the
96
ILO Multilateral Framework 2006.
RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE
framework is non-binding, the text focuses on the principles and guidelines
that should assist states in formulating labor migration policy measures and
in implementing them. Furthermore, the framework contains a selection of
best practices sourced from the ILO's research and experience, which are in
line with international norms for the protection of workers' rights. Some of
these are included in this section.
B. Identification and Descri ption of Good Practices
Most international recommendations encourage the development
and sharing of best practices through social dialogue between governments,
employers and worker representatives. With reference to the specific risk
situations set out above, the final section of this paper presents general tools
that could be used to address such protection gaps and incorporated into a
model for facilitating the design of temporary migration programs from a
rights-based perspective. It draws on best practices from various regions, in
origin and destination countries, intended as examples of implementation
measures with a view to increasing the benefits and reducing the costs of
migration to migrant workers and protecting their rights.
The practices set out below are selective and are by no means intended to be
exhaustive. The term “best” practices is used here in a relative sense to
denote “good” or “better” practices, since the practices themselves may not
necessarily satisfy all criteria in a given context. Some represent good
approaches that may need to be adapted if implemented elsewhere, if they
are to match more appropriately the particular political, economic, social and
cultural contexts.
In order to achieve mutually beneficial systems of voluntary labor migration
and address the conditions of marginalization, national and local solutions must
be sought in the design of new types of temporary migration programs that
unambiguously include comprehensive human rights guarantees. Without
these, there can be no solid ground for building any coherent agenda on
contemporary aspects of the international migration phenomenon, including
development. Strengthening and effectively implementing the tools referred
to in this section comprises a central part of a broader agenda of social justice for
migrant workers, and necessitates the inclusion of all stakeholders in the
discussion, determination and implementation of policy parameters.
i. Bilateral labor agreements as a tool for protecting migrants.
In the political and economic spheres, bilateral agreements and memoranda
of understanding (MOUs) have been hailed as a best practice for migration
management, as a way of adding order to the migration process, controlling
irregular migration and reducing the costs associated with market failure in
host countries. International norms also suggest that such agreements are an
effective way of setting out the rights and obligations of employers,
129
130
RESPECTING THE WILL TO WORK
migrants, private agencies and government bodies involved in the migration
process. They formalize each side's commitment to ensure that labor
migration takes place in accordance with agreed principles and procedures,
and can establish specific mechanisms for regulating the whole process from
recruitment of the right skills to guarantee of orderly return, with advantages
for both origin and destination countries.
While there are certainly disadvantages associated with differential
treatment for migrant workers based on their country of origin, in the absence
of a global regime for international labor migration, bilateral agreements
serve as a flexible mechanism for inter-state cooperation in protecting
migrant workers, matching labor demand and supply, and regulating
recruitment. They are also a politically acceptable mechanism in the current
climate of migration management97. Under such agreements, origin and
destination countries could agree on the implementation of programs that
would provide for a variety of protections for migrant workers at each stage of
the labor migration process. Some examples of these are set out below:
i) Bilateral agreements are flexible enough to incorporate
mechanisms for preparing migrant workers before the departure stage,
which is key to the prevention of human rights abuses. Training elements
should include specific skills related to work at destination, targeted cultural
awareness training, language, explanation of rights and obligations,
eliminating false expectations and providing the worker with the means to
respond effectively to mistreatment, exploitation and infringement of
rights. The inclusion of training specifically in bilateral agreements could
help avoid some of the risks of exploitation where training is sometimes not
effective or appropriate or used as another means for rent taking.
In the bilateral agreement between Canada and El Salvador, for example, these
training provisions have been successful in giving Salvadorian workers a comparative
advantage in the Canadian labor market and promoting their integration98.
ii) Bilateral agreements are an important tool for regulating,
supervising and monitoring the processes of recruitment and contracting. To
avoid the excessive transaction costs associated with these processes,
agreements between governments could contribute to improving
information provision, reducing complexity and time involved in the
processing of temporary work, avoiding discrimination in migrant worker
selection, effectively regulating private sector agents, and requiring
employers to meet travel and training costs.
97
Of the 92 countries that responded to the ILO 2003 Survey, 57 reported having some type of bilateral
agreement on a variety of issues dealing with treatment and rights of migrant workers, facilitation of their
recruitment, placement and admission, housing, health and safety protection, repatriation or return.
98
Comments by the Government of El Salvador given at the Workshop on Temporary Migrant Workers,
Regional Conference on Migration, El Salvador, April 2009.
RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE
Under the bilateral agreement between Spain and Ecuador, for example, there
are provisions covering the pre-selection of workers, the communication of job
offers, the selection and recruitment of workers by the authorities, the
participation of employers or their representatives, special provisions in the case
of temporary workers, the organization of travel, guarantees of labor conditions
and rights at the destination, the possibility of family reunification, and provisions
for the return which are compulsory for temporary contracts. With the
collaboration of the International Organization for Migration (IOM), the
authorities in Ecuador have set up a “Technical Unit for the Selection of Migrant
workers” to coordinate requests by Ecuadorians who wish to go work in Spain99.
Under the MOU signed between Indonesia and Malaysia (specifically dealing
with problems being experienced by the estimated 300,000 Indonesian women
domestic workers in Malaysia), employers are required to sign contracts that
specify the rights and obligations of both parties; withholding of workers' wages is
prohibited; salary levels for domestic workers are specified; workers have the right
to practice their religion, vote in the Indonesian embassy and have disputes
settled in Malaysian courts; and a bank account is to be opened in the name of
domestic workers by employers into which their full salary is to be deposited and
employment agencies are banned from taking a share100.
Canada's farm worker programs with Mexico, Guatemala and the Caribbean
countries (discussed elsewhere in this paper), are often considered best practice
models because they operate under the terms of government-to-government
memoranda of understanding, use government agencies in the source countries to
handle recruitment, and include features that encourage circulation.
iii) The portability of long-term social security entitlements such as
pensions and health care benefits has also been the subject of bilateral
agreements. International portability of social security rights allows
international migrants, who have contributed to a social security scheme for
some time in a particular country, to maintain acquired benefits or benefits in
the process of being acquired when moving to another country. In recent
years there seems to have been a proliferation of negotiated bilateral social
security agreements to enhance cooperation between social security
authorities of origin and host countries and to ensure that migrant workers
and their families can benefit from their contributions and entitlements
when they return home.
Portability is understood as the migrant's ability to preserve, maintain, and
transfer acquired social security rights independent of nationality and
country of residence101. The administrative procedures associated with
portability guarantee the totalization of periods of insurance in the host and
the home country to determine the migrant worker's pension benefits in
both countries and the extraterritorial payment of pensions, as well as
transfers between public health care authorities in both countries to
99
Abella 2007:49.
ILO 2006.
Cruz 2004.
100
101
131
RESPECTING THE WILL TO WORK
132
guarantee continued health coverage for migrants. Currently it is estimated
that around 20 percent of migrants worldwide are covered by bilateral social
security agreements102.
The Philippines has 11 social security agreements with governments of countries of
employment. These provide Filipino workers with pensions, disability, or
retirement coverage. A memorandum of understanding requires recruitment
agencies that recruit workers for foreign ships to make quarterly payments to the
Philippines social security system. Workers are covered by social security upon
signing the standard seafarer employment contract with the recruiting agency and
foreign ship owner as employers103.
Under the laws of Canada, all authorized migrant workers are entitled to the same
coverage as nationals. Under the terms of social security agreements with other
countries, workers are permitted to change employers, and temporary workers who
lose their jobs through no fault of their own may remain to seek other employment104.
Social security agreements between Chile and the United States combine credit for
work in Chile and the United States to maximize benefits and minimize double
taxation. In certain circumstances, dependent family members or spouses of migrant
workers may receive benefits in the United States through the social security
eligibility of a migrant worker family member105.
Under Morocco's bilateral social security agreements with France, Spain and the
Netherlands, free medical care must be provided to migrant workers in these host
countries106.
Moving further from bilateral agreements to the more comprehensive
multilateral agreements, there have also been significant regional
initiatives in this area:
The European Union's legal framework, for example, ensures far-reaching portability
of social security entitlements to nationals of both the EU and third countries107.
A first-of-its-kind agreement, the Ibero-American Multilateral Agreement on Social
Security, was adopted in late 2007 under the auspices of the Ibero American General
Secretariat and the Ibero American Social Security Organization. It aims to unify
country legislations covering benefits with respect to disability, senior citizens,
survivors, and workplace accident and illness. Once it is ratified and implemented by
each national parliament, it will enable 6 million migrant workers and their families to
transfer their social security contributions from one country to another108. To date, 13
countries have signed the agreement and only El Salvador has completed the
ratification process.
102
Holzmann, Robert, Johannes Koettl, and Taras Chernetsky 2005.
www.sss.gov.ph
104
www.cic.gc.ca; www.hrdc-drhc.gc.ca; www.canlii.org; ILO 2006.
105
www.ilo.org/dyn/natlex/natlex_browse.home
106
www.ilo.org/dyn/natlex/natlex_browse.home
107
EU Regulations 1408/71, 859/2003, available at http://europa.eu.int/
108
www.oiss.org/; www.oiss.org/IMG/pdf/Convenio_2007_esp.pdf
103
RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE
ii. Co-development initiatives
In recent years, international migration has been hailed as an ideal way of
promoting co-development, that is, the coordinated or concerted
improvement of economic conditions in both source and destination
countries based on the complementarities between them. Co-development
agreements are a type of bilateral agreement that includes efforts to promote
economic development in the country of origin, through mechanisms for the
organized acquisition of skills in the host country, the orderly return and
reintegration of migrant workers, the development of home communities,
and the involvement of migrant communities in decisions about how to
contribute to their countries of origin. Co-development agreements are
often promoted as a best practice because they include mechanisms to
ensure temporariness, such as positive incentives to return; however,
conditions of return should be voluntary in keeping with the right to
development. Furthermore, they should not jeopardize the progress of
integration policies in host countries, since it is precisely those migrants who
have residence permits, have settled down and are able to access resources
and networks in the host country who can engage most effectively in codevelopment. Although they may not have a significant impact on stopping
the flow of migrants to the north, co-development agreements have a
positive effect on an individual and possibly community level109.
France took the lead in initiating bilateral co-development migration agreements,
with Morocco, Tunisia, Algeria and Turkey, and proved that by separating
negotiations with its various partners, it could work toward harmonizing rights and
entitlements of nationals of countries that started from different conditions of political
relationship. Under such agreements, preferential treatment is accorded reciprocally
to nationals of both states, allowing for specific provisions on equal treatment, non
discrimination, social security, transfer of savings, right to family reunion, recruitment,
vocational training, possibility of taking on another job with working conditions
according to French law, specification of legal rules for work and residence.
Spain is generally considered a leader in the promotion of co-development strategies.
The 2001 immigration bill introduced the so-called 'Plan GRECO' (Programa Global
de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración en España), and
although its primary objective is to regulate and coordinate admission and stay of
foreign workers, it also mentions, as do other recent political commitments, codevelopment as key to involving migrants and spurring development. Spain's
Ministry for Foreign Affairs has set up a Council for Development Cooperation
whose mandate also covers co-development.
Under its temporary worker programs with Colombia, Morocco, Ecuador and
Romania, co-development elements take on particular importance (for example,
micro-enterprise development programs), and although large-scale country impact is
far off, they may have some impact on an individual level. Notably, these programs
have been entered into mostly with countries with high immigration to Spain, but not
109
http://cms.horus.be/files/99931/MediaArchive/migration/Solidar_co_development_paper.pdf
133
RESPECTING THE WILL TO WORK
134
necessarily with those that are closest geographically. For this reason, Spain's
programs are sometimes criticized as being primarily aimed at implementing
migration control, as a political control mechanism to suppress irregular migration,
and as not being well linked to labor market needs.
The Spanish “contingents” program is set up with the participation of trade union
groups, employer groups and the government – however, the trade union groups in
Spain have almost no migrant membership and are heavily in favor of the national
worker. Also, the Spanish labor market for migrant labor is primarily seasonal, based
on the fruit harvest or summer tourism, which means that migrants only have work
for a couple of months and then tend to stay while searching for further employment,
since the costs of returning to their home country and then attempting to return
again, are high, and the probabilities of this happening are unlikely. The program
implementation has been fraught with allegations of corruption on behalf of the
Spanish consulates. The working conditions, particularly in the farms of southern
Spain, violate basic human rights in many cases, as documents are retained and racial
discrimination is rife.
Under the circular migration project run by Unió de Pagesos in Catalonia, seasonal
workers are recruited from Morocco, Colombia and countries in Eastern Europe.
Two agricultural unions from Majorca (Unió de Llauradors i Ramaders and Unió de
Pagesos de Mallorca) have joined the initiative, which promotes the twinning of the
seasonal workers' home and host localities. The employment agencies of the Spanish
and Catalan governments organize the travel and hiring of the workers, who spend
between five and seven months working in Catalonia, and also handle their reception
upon arrival. The project includes an accommodation plan, which currently manages
more than 50 collective accommodations, and strives to maximize the benefits of
increases in migrant workers in Catalan towns. One of the most important benefits is
furthering the personal independence of the seasonal migrant workers by involving
them in the local community and organizing events and training activities for them110.
Another binational co-development program is the Costa Rica-Nicaragua
temporary migrant workers program111, established in 2008 with technical assistance
from the Spanish agency for international cooperation and the IOM. It is modeled on
the Spanish example of controlling massive influx migration flows from specific
countries and is considered one of the few best practices in the region. The
interesting element of this program is that it essentially involves two developing
countries, one of which receives significant labor migration, although certainly
economic conditions in Costa Rica are considerably better than those in Nicaragua.
The expected outcomes of this program are the regulation of labor migration flows,
more favorable labor market insertion for migrant workers, improved economic and
psychosocial conditions for migrants and their families and the promotion of social
integration of the migrant population.
iii. Policy changes and the role of receiving country
This paper has argued that the narrow focus on temporary migration to fill
labor market shortages in receiving countries should be replaced by a
110
www.uniopagesos.es/organitzacio/fundacio_02.asp
www.aecid.cr/Fichas%20de%20Resumen/PROGRAMA%20GOBERNABILIDAD/CODESARROLLO
%20F.pdf
111
RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE
comprehensive approach which places migrant workers and their well-being
at the center of the policy paradigm, guarantees their fundamental human
and labor rights, recognizes their positive contribution to the host country
and accords them a voice and representation through trade unions. This will
necessarily require a conceptual change among policy makers in order to
begin taking account of the possible effects of their policies and programs on
the migrant workers themselves and not only on their own communities112.
Employers and governments in host countries have a high level of influence
in shaping the experience of migrant workers, which would also benefit from
a significant cooperation with sending country governments.
In addition to the issues raised under the section on bilateral agreements,
the recommendations for policy changes in labor-receiving countries are
the following:
i) To implement unified temporary migration programs to
accommodate foreign workers of all skill levels, in order to balance the
disproportional rights structure amongst migrant workers of differing skill level.
ii) To modify immigration laws to give authorized migrant workers
some freedom of movement within the labor market (visa portability). This
will go a long way towards preventing a wide range of abusive employer
practices experienced by migrant workers and will provide added protection
against the spread of crimes like human trafficking.
As has been discussed, freedom of movement within the labor market for lowskilled workers does not form part of current state practice. However, there is
significant experience with high skilled worker rights in many industrialized
countries that could be drawn on to improve protection for lower-skilled workers in
this regard. The goal under temporary migration programs should then be to
transpose some of these practices, such as facilitating change of employer and
change of immigration status, as well as opening up eventual residency options, to
implement safeguards for those who form the largest group of temporary workers.
For example, on a regional level, the free movement of workers within the
European Union affords EU migrant workers a package of social rights unequalled
in other regions of the world. The positive benefits of this could be extended to
third-country nationals employed within the EU who constitute the largest labor
migrant group, primarily lower-skilled migrant workers113.
Bahrain's recent revision of its restrictive kafala (sponsorship) system will
dramatically improve the status of most migrant workers and reduce their risk of
exploitation. Beginning August 1, 2009, the government's Labor Market
Regulatory Authority, rather than employers, will sponsor migrants' work visas and
migrants will be able to apply to the authority to change employers. Although the
protections do not extend to migrant domestic workers, one of the most vulnerable
groups, these are ground-breaking reforms in a region where migrants' freedom of
112
113
Hugo 2008:26-27.
Cholewinski 2003.
135
RESPECTING THE WILL TO WORK
136
movement has been particularly restricted. Previously, employers could threaten
migrants with deportation or seize their passports, and force them to accept lower
wages. Employers now have an incentive to improve working conditions because
these reforms will give workers more opportunity to choose where they work114.
Spain has an interesting practice in this regard. Between 2002 and 2004, the
government made a concession of three-month temporary visas, under which
migrants can look for work in the country and thereafter if they find a job, request a
longer-term visa and so continue to have legal status in the country. These benefits
were primarily intended for children and grand children of Spanish citizens, and
helped many Latin American migrants obtain legal work in Spain, although they
were also available to other foreigners in certain specified labor sectors. It seems
these visas were not later continued, as the trend towards regularization (amnestystyle) programs took over.
iii) To create support structures for the legal protection and
integration of migrant workers.
One element of best practice in destination countries is the setting up of statefunded migrant resource centers to assist in protection and integration of migrant
workers. In this way, access to information about rights and services as well as legal
representation is facilitated.
iv) To legalize status and minimize irregular migration. Several
countries have introduced a type of earned adjustment policy as a way of
legalizing unauthorized or quasi-authorized migrants who satisfy residence,
work and/or integration tests, whereby they are allowed to become legal
long-term residents and workers. Earned adjustment policies, in
combination with new temporary migration programs, have been used in
Italy and Spain to secure cooperation from sending countries to reduce
unauthorized migration.
Spain carried out a regularization program in 2005, which was designed and
implemented through extensive consultation with workers' and employers'
organizations. It permits migrant workers who have registered with local
governments for at least six months, who do not have criminal records and who
have the skills necessary for their jobs, to regularize their status. Domestic workers
are eligible to apply. Those regularized are given work and residency permits for
one year. Employers who intend to employ migrant workers for certain minimum
time periods, depending on the sector, and who did not themselves owe taxes, may
request regularization of their workers. A large majority of the applications for
regularization have been accepted, with the highest percentages in domestic work,
construction, agriculture and hotels115.
v) To introduce policies to foster social integration and inclusion, by
establishing clear rules and procedure for transfer of selected migrants into
permanent residence programs.
114
115
Bahrain Centre for Human Rights, www.bahrainrights.org
www.mtas.es/migraciones/proceso2005/default.htm
RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE
Experience in traditional immigration countries shows that permanent or
probationary immigrant programs for high-skilled migrant workers provide
an important avenue for promoting integration of migrant workers. There
are three broad approaches that could be considered best practices in this
regard and that could be replicated in other countries and even for workers of
a varied skill level.
First approach — High-skilled work visa with provisions for changing status:
In the United States, the H-1B specialty program116 is the largest high-skilled
temporary worker visa category, including specialty occupations such as scientific
research, information technology, computer science and other professions requiring
advanced knowledge in a particular field. The US approach is unique in requiring
most high-skilled workers to be sponsored by an employer, although the process has
been made easier by replacing certification with employer “attestation”, which
simply requires employers to attest to payment of the appropriate wage, that there
will be no adverse effect on the working conditions of similarly employed workers,
nor are there strikes of lockouts, and that the intention to employ foreign workers has
been posted. In addition, the rights of workers admitted under this category are
respected to a much higher degree than in other categories. Under national US
legislation, authorized foreign workers are protected from discrimination in hiring or
discharge on the basis of national origin and citizenship status, and in particular,
employers are required to grant H-1B workers the same benefits as US workers. All
categories of high-skilled workers are entitled to bring their spouses and unmarried
minor/dependent children with them. Finally, H-1B workers are not required to
demonstrate that they intend to return home, meaning that it is feasible for them to
seek permanent resident status while under this temporary workers status – the law
implicitly encourages a transition to permanent residency. All other categories of
temporary workers must demonstrate that they maintain residence abroad that they
have no intention of abandoning in order to obtain a visa.
Second approach — The points system:
The most transparent system for administering admission on the basis of objective
criteria is the “points system”, whereby an individual qualifies for a skilled work visa
based on a predetermined point system, an innovation largely credited to Canada117
for use in selecting employment based immigrants. It aims at expanding the general
supply of skilled workers not at meeting specific job offers of employers; in fact, it
was initially designed for selecting migrants who would easily find their own way in
the labor market118. The system has since been copied by a few countries, most
recently the United Kingdom119. The system takes much of the discretion out of the
selection process by specifying objective criteria, assigning points for each criterion,
and requiring candidates to reach a certain minimum score. The point system
integrates qualifications, job skills, employment experience, language skills and
other categories such as past earnings, family members in the country and age at the
time of petition, criteria which can be assessed objectively. User-friendly Internet
interface means that interested applicants can assess by themselves their chance of
being accepted. This then amounts to a system of “self-sponsorship”, allowing
temporary workers to enter the country and then find a job.
116
www.dol.gov
www.cic.gc.ca; www.hrdc-drhc.gc.ca; www.canlii.org
Abella 2007:32.
119
www.homeoffice.gov.uk
117
118
137
RESPECTING THE WILL TO WORK
138
The points system is today only applied to the process of screening potential entrants
under skilled migrant schemes, although the new UK points system has made
attempts to broaden this to other categories of migrant workers. However, at all skill
levels, knowledge of English has been a major focal point of the new UK system.
Third approach — Priority occupations system:
A third approach which has been used to select candidates for skilled jobs is the
system of priority occupations, based primarily on confidence that national
authorities are in a position to specify what a country needs and can take a pro-active
stance to encourage those trained in the specific occupations to apply from abroad.
An example is Australia's “Migration Occupations in Demand List”, for occupations
and specializations identified by the Department of Employment and Workplace
Relations as being in ongoing national shortage120. At the end of 2005, the list
contained some 40 professional and 30 tradesperson categories. Points are assigned to
each category that applicants can use in their applications for skilled migration visas.
Several other countries have established more ad hoc programs that foster
integration by allowing adjustment to permanent status:
In 2003, Canada established the Live-in Caregiver Programme to meet labor
market shortages of live-in workers to care for children, the elderly or disabled. The
Programme permits migrant workers to apply for permanent residence after two
years of employment have been completed within three years of arrival in Canada121.
In Italy, the loss of employment or resignation from employment of non-EU
migrant workers in regular status does not automatically result in withdrawal of their
residence permits. They are entitled to registration on placements lists until their
residence permits expire122.
Spain does not require visas from nationals of many Latin American countries,
prompting immigration with tourist status to convert to migration for employment.
After working two years as a caregiver and one year as a regular worker, Latin
American migrants can apply to bring their families in reunification to Spain.
(Applications rose from 312 in 2000 to 75,000 in 2005.) Furthermore, Spain is
investing E2.6billion between 2007 and 2010 to help immigrants feel they are “part
of Spain”, with a primary focus on initial welcome, education and job programs.
Under the European Union system of integration, the National Academic
Recognition Information Centres, European Credit Transfer System, was set up,
which aimed at transparency of qualification and serves as a common basis for
recognizing students' study periods abroad. In addition, the network of National
Reference Points for vocational qualifications in the member states was created.
Professional recognition in the regulated professions is covered by directives
specifying the rights of citizens in the field of qualifications.
120
121
122
www.immi.gov.au
www.cic.gc.ca; www.hrdc-drhc.gc.ca; www.canlii.org.
ILO 2006.
RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE
iv. Enforcement of immigration, employment and human rights standards
Human rights violations in liberal democracies often result from a lack of
enforcement123. Within the labor migration context, there is an urgent need
to focus squarely on enforcement of immigration and employment laws in
order to bolster protection of migrant worker rights.
On the one hand, enforcing immigration laws is not easy, in part because
employer and migrant incentives may not align with the requirements of
laws and conventions. Martin124 gives the example that, unlike the incentive
for workers to report violations of labor laws, there is rarely an economic
interest for employers and migrants to report violations of immigration laws,
since the employer may lose a worker and the worker a job.
On the other hand, the enforcement of labor laws depends on use of the
complaint mechanism; best practices in this respect are those that include
provisions to strengthen migrants' rights through information, education
and legal representation. Migrants who know their rights are in the best
position to report violations. They may not do so for fear of losing their jobs
but there are several options for encouraging migrants to report violations of
labor laws, such as allowing them to change jobs if they file valid complaints
and allowing them to stay in the country if they help to convict abusive
traffickers and employers.
In addition, since there are often more complaints of violations than can be
dealt with by available inspection staff, workers such as migrants who tend
not to complain may be employed in workplaces that violate labor laws but
are not inspected. Targeting such workplaces for enforcement efforts can
ensure that labor laws are followed and migrants protected. Targeted
enforcement usually operates at sub-national level or involves cooperation
between national and local authorities.
Another way to promote migrant workers' use of complaint mechanism is to
allow them to unionize. Unions could then bring complaints or present
issues to authorities and/or employers and individual migrant workers would
not risk losing their jobs. This would strengthen enforcement.
Some examples of enforcement actions that have had a positive impact on
strengthening the rights of migrant workers include:
Mauritius introduced labor inspections in response to specific problems of migrant
workers in garment factories in its free trade zone. The Ministry of Labor required
employers to pay workers directly, without passing through their contractors,
prohibited any unauthorized deductions, and adapted procedures for inspections to
123
In non-democratic countries, on the other hand, compliance with international standards and additional
safeguards are required to counteract trade off between economic gains and restrictions on individual rights.
124
Martin 2007:34.
139
RESPECTING THE WILL TO WORK
140
the specific situations. It strengthened the Special Migrant Workers Unit, hired
inspectors and an interpreter, increased day time inspections, conducted night
inspections at workplaces and in dormitories, informed workers of their rights upon
hire, distributed pamphlets in their languages, conducted educational programs for
workers and employers, and set up a hotline for workers to call with complaints, and
ensured that the problems raised by workers were covered in their contracts before
their employment. After the introduction of these measures, there were fewer
conflicts at workplaces, and a corresponding drastic reduction in work stoppages, as
well as positive feedback from workers and employers. Complaints are resolved
quickly and procedures are constantly monitored for improvement125.
Under the auspices of its Office for Civil Rights, the Department of Health and
Human Services of the United States has guidelines for its grantees, which include
most health and welfare institutions in the country, requiring them to provide
interpretation services and translation of vital documents for non-English-speaking
clients. Other guidelines provide for emergency medical care for all migrant workers
and safety net benefits for family members. This office investigates national-origin
discrimination complaints, including those of migrant workers, and collaborates with
service providers, state and local governments and NGOs to ensure training and
dissemination of non-discrimination laws regarding migrant populations126.
In 2003, the Ministry of Labor of Jordan endorsed a special working contract for
non-Jordanian domestic workers to increase protection for these predominantly
women migrant workers, even though national law does not cover domestic workers.
Also in 2003, Jordan amended a law regarding the registration and monitoring of
recruitment agencies127.
An interesting example of targeted enforcement is California's Economic and
Employment Enforcement Coalition, a federal and state effort established in 2005
to combat the underground economy and to protect vulnerable workers128. About
8,000 small businesses a year are inspected, including those that hire legal and
unauthorized migrants in agriculture, construction, restaurants and garments.
During the first quarter of 2006, some 260 farming operations were inspected, and
85% were in violation of some labor or tax law. Violation rates were even higher in
construction and garments, 96-97%. It is important to note that this state-led effort
explicitly excludes immigration inspectors, since the goal is to protect workers, not
remove unauthorized foreigners from the US.
Creating the conditions in which these mechanisms can have their desired
effects necessitates pro-active policies to reduce irregular migration and
seriously combat human trafficking. Labor-receiving countries must treat
unauthorized employment as a serious offense, stepping up penalty and
inspection procedures. They could also experiment with enforcement
strategies such as joint liability, so that beneficiaries of unauthorized
migrants might help to police the activities of intermediaries. Furthermore,
supplementary policies like anti trafficking laws also assist in enforcement of
immigration and labor laws.
125
Abella 2006:50.
www.hhs.gov/ocr/
UNIFEM press release 2003.
128
www.edd.ca.gov/eddeeec.htm
126
127
RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE
In May 2009, at the same time as it facilitated the entry and movement of skilled
workers with the Blue Card regulations, the European Union also approved penalties
for employers who use unauthorized migrant workers, in an attempt to reduce
irregular migration and curb abuses by unscrupulous employers on a regional scale.
In countries with anti-trafficking experience, such as the United States, Taiwan,
China, Thailand and Mexico, there are strict laws and penalties against employers
retaining the identity documents of migrant works, and in the United Kingdom,
domestic workers who have left their original employer because of abuse or
exploitation and are in an irregular situation may apply for regularization130.
v. Role of the origin country
The governments of origin countries have a central role to play in the
protection of the rights of their citizens abroad, and in the recognition of the
positive contribution migrant workers make to the home country economy.
The leading example was taken by the Philippines, more than 30 years ago,
when it began to manage the overseas employment of millions of Filipino
workers through state institutions responsible for developing the market for
overseas workers, recruiting workers and regulating private recruitment
agencies. The Philippine's system of managing temporary labor migration is
an employment-driven emigration policy emphasizing migrant worker
protection and maximizing the development impact of remittances. Its
unrivalled sophistication makes it a model for other developing countries
hoping to access the benefits of global labor mobility.
The Philippine experience has not been without its own set of problems,
however, and the system continues to develop, since there are many lessons
to be learnt in an undertaking of this magnitude131.
More recently, an increasing number of developing countries and countries
with economies in transition have recognized the potential benefits from
such a pro-active role and are seeking to adopt policies, legislation and
structures that promote foreign employment for their workforce and generate
remittances, while providing safeguards to protect their migrant workers.
In addition to the issues raised under the section on bilateral agreements, the
recommendations for policy changes to strengthen the role of origin
countries are the following:
i) To legislate efficient internal regulatory measures for state
supervision and monitoring of recruitment, contracting and placement of
migrant workers in foreign countries. These should include strict licensing
130
ILO 2006.
Rannveig Agunias 2008:2; Sto. Tomas 2008:23; Draft Concluding observations of the Committee on the
Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families, May 1, 2009
www2.ohchr.org/english/bodies/cmw/docs/CMW.C.PHL.CO.1AUV.doc
131
141
RESPECTING THE WILL TO WORK
142
requirements for contracting agencies, minimum standards for employment
contracts, and effective enforcement procedures.
National legislation in Colombia requires that contracts offered to national workers
for employment abroad be certified by the Ministry of Labor. Emigration clearance is
only given if the contract terms comply with national labor law132. Mexican labor law
contains similar provisions, which are, however, notoriously not enforced.
The cornerstone of the Philippines system is recruitment supervision. The
Government of the Philippines identifies labor market niches abroad and arranges an
orderly supply of labor through supervised recruitment by foreign employers,
recruitment agencies and foreign governments based on bilateral agreements. The
Philippines Overseas Employment Administration (POEA) issues licenses to
recruitment agencies, monitors malpractices, administers regulations, reviews
employment contracts to ensure that they meet requirements, and prosecutes
violators of recruitment standards. Departing migrant workers who do not have
POEA-approved contracts are taxed at the airport. Recruiters must post a bond to
provide remedies for workers in case of violation of their rights. They must also sign a
power of attorney holding them liable for contract violations of employers. Incentives
are provided to reward recruiters for good performance133. However, the system allows
recruitment agencies to charge workers recruitment fees, as well as require pregnancy
and HIV/AIDS testing of workers, all of which are contrary to international
conventions. Sri Lanka has a similar system of recruitment supervision.
ii) To provide extensive support services for migrant workers both in
the origin and destination countries. These should include dissemination of
information to migrants pre-departure and at destination, education on labor
rights and obligations in the host country, and legal and social assistance in
destination country through consular services. Prominent migrant-sending
countries like Mexico and the Philippines have a wide network of consular
offices that are responsible for providing information, as well as legal assistance,
to their migrant workers.
The Phili ppines has been very active in setting up labor attaches with well-defined
roles in embassies and consulates in all countries where there are substantial
numbers of its citizens employed. Migrant workers are informed of how to contact
these labor attachés, responsible for what amounts to an on-site welfare system,
since there are also social workers and medical staff on board, as well as women
attachés to assist in trafficking cases. Migrant workers who use the official channels
receive pre-departure training on social and working conditions abroad, life
insurance and pension plans, medical insurance and tuition assistance for families
and are eligible for loans. Additional support services available to migrant workers
from the Philippines include a legal assistance fund, an emergency repatriation
fund in case of war or natural disaster in the host country and a dispute settlement
system. On their return home, migrant workers are supported in a variety of way,
one of which is through the National Reintegration Center, which provides loans,
scholarships and training to returning migrants. Many of these services are
necessarily supported by civil society in to ensure effective implementation.
132
133
ILO 2006.
www.poea.gov.ph
RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE
Sri Lanka consular offices also have labor welfare officers to provide information
and assistance to migrant workers in destination countries, particularly women.
For example, they assist women who have run away from abusive employers by
trying to retrieve their passports if they have been retained by their employers,
obtaining unpaid wages and providing funds and assistance with return to Sri
Lanka. The Migrant Workers' Welfare Fund, established by the Sri Lanka Bureau
of Foreign Employment, is available to migrant workers who need funds in either
Sri Lanka or destination countries. They receive insurance for medical needs and
in cases of death, as well as welfare assistance, scholarships and assistance with
return, such as lodging, in cases of emergency or if they are stranded. The Fund
also subsidizes interest on loans to migrant workers to help pay for pre-departure
expenses, self-employment upon return and housing134.
Forty-three Mexican consulates in the United States provide legal assistance
programs for victims of human rights violations and programs for migrant minors,
as well as social work assistance and cultural services.
iii) To promote and facilitate migrant empowerment schemes.
Empowering migrant workers implies providing them with information
about their rights, giving them identification and rights needed to access
banks and other institutions abroad, and developing incentives to get
migrants to report the worst abuses of their rights. Giving migrants accurate
information about foreign jobs, access to institutions and protections abroad,
and providing incentives for migrants and employers are an important first
step to closing the gap between migrants rights and realities. Sending
country governments can also encourage their national banks to establish
branches in destination countries to facilitate the sending of remittances.
This has been most successful in Asia.
Mexican consulates issue the Matrícula Consular, which is an identification card
to attest that the bearer of the card is a national of Mexico living abroad. The
Mexican Government promotes acceptance of the card as identification by banks,
police departments and other entities. It has been particularly useful for Mexican
immigrants in irregular status. By 2005, 118 banks in the United States accepted
the Matrícula as an alternative form of identification to permit the opening of bank
accounts. The increased access to bank accounts through the use of the Matricula
has the additional benefit of reducing costs of transferring remittances to Mexico135.
In addition, the New Alliance Task Force brings together 30 banks, 25 community
organizations and government agencies to participate in the remittance market and
promote banking, mortgage and credit services among Mexican migrant workers in
the United States. The Government of Mexico promotes the Banco de Servicios
Financieros (BANSEFI) as a program to increase financial products and services
available to migrant workers, particularly low-income workers. The costs of
remittance transfers have been reduced and favorable exchange rates have been
promoted. It has also created a pool of popular banks, micro-finance institutions
and credit unions to act as remittance distributors136.
134
135
136
www.justiceministry.gov.lk
http://portal.sre.gob.mx/eua/
ILO 2006.
143
RESPECTING THE WILL TO WORK
144
Under the Philippines system, an electronic identification card is issued to migrant
workers providing access to international savings accounts in a consortium of banks and
allows for low-cost remittance transfers, including through mobile telephone
companies. Incentives are provided for migrants who return, including loans for
business capital at preferential rates and eligibility for subsidized scholarships137.
Banco Solidario of Ecuador forges alliances with banks in major destination countries of
its migrant workers to facilitate the transfer of their remittances. It aims to provide access
to all bank services in Ecuador, Italy and Spain to keep remittance transfer costs low138.
Banque Populaire of Morocco is a major state-owned bank with branches and agents in
several European countries. Moroccan migrant workers in Europe can open joint
checking accounts at a local Banco Populaire branch accessible to relatives in Morocco
with no processing fees. It also provides inexpensive ways to wire money to Morocco
and offers various insurance options specifically for migrants, covering an airplane fare in
the case of a family emergency or return of one's body after death139.
iv) To promote and facilitate opportunities for home country
development initiatives. Mexico and India are considered pioneers in this
field, with innovative migrant worker remittance investment opportunities.
In Mexico, the fund-matching remittance investment program Citizen Initiative 3 X 1, was
initiated by migrant associations and local governments in the state of Zacatecas (as early as
1993) and is now managed by the Federal Ministry for Social Development in coordination
with many state and local governments and migrant associations. Migrant workers provide
remittance funds and submit proposals for infrastructure development, public services or job
creation to the local government or a Mexican Consulate. If the Government approves the
proposal, every dollar provided by a migrant association is matched by one each from the
local, state and federal government. Funds collected under the scheme are invested to
improve education facilities, healthcare and infrastructure. In 2005 alone, Mexican
hometown associations raised about $20 million for projects across Mexico, whilst the
government and local authorities contributed $60 million. The 3 X 1 program has
strengthened the role of such hometown associations in both the United States and Mexico.
Some caution has, however, been expressed about these programs, since project
sustainability cannot be guaranteed if it depends on a constant flow of remittances.
India has several programs that aim to foster the relationship between Indian migrants
overseas and their home country. The Ministry of Overseas Indian Affairs promotes
investment by overseas Indians in India, sets up and administers centers for overseas
Indians' affairs in countries having major concentrations of Indian migrant workers, and
develops and implements policy regarding employment assistance to persons of Indian
origin and non-resident Indians. India has recently joined other countries in enacting
legislation providing for dual citizenship to persons of Indian origin in certain countries, as
well as Indian citizens who may take up the citizenship of these countries in the future. By
allowing migrant workers to retain their original citizenship after naturalization in the
destination countries, this helps them maintain links with their country of origin and
facilitates the circulation of persons and skills140.
137
www.poea.gov.ph
www.banco-solidario.com
www.bp.co.ma
140
http://indiandiaspora.nic.in/; www.indiaday.org/government_policy/dual_citizenship.asp
138
139
RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE
vi. Role of trade unions and civil society
Trade unions and civil society organizations (including human rights
organizations and migrants' groups) play an important complementary role
in protecting the rights of migrant workers and addressing the protection
gaps left open by the relatively low rate of ratification of international labor
instruments, together with their poor implementation in most countries.
International labor unions and civil society organizations have expressed
criticism at the emphasis on temporary forms of migration as a labor market
tool, and the emphasis of remittances as a tool for development, and instead,
insist on a shift in focus towards a rights-based approach to migration and on
the need for pro-employment development policies in sending countries.
Trade unions in many countries are actively involved in advocating
immigration programs that protect migrant workers' rights, and can play a
key role in rights enforcement, as long as they embrace migrants as potential
members, thus becoming for the first time truly transnational institutions.
Some interesting examples of these best practices include the following:
In Spain, the Union General de Trabajadores has called for a state compact on
immigration issues (pacto de estado en material de inmigacion) in order to establish a
stable forum for discussing migration issues and for the creation of a tripartite labor
commission to integrate migrant workers into the national labor market and to guarantee
their rights. It has also opened an information center in Ecuador for would-be migrants,
and maintains regular liaison with trade unions in Morocco on migration issues141.
Union Network International, an international organization of trade unions in
the professional and service sectors, issues an identity document to migrant
workers to help them retain their union rights and obtain support as they travel
from one country to another. Those who were union members in their own country
can be hosted by a UNI member union in the destination country and receive lists
of local contacts, information on working conditions, banking, taxes, housing,
schools, health care, pensions and other benefits. Advice on labor issues and laws
and collective agreements is available, as well as legal support in case of a dispute
with the employer. Training is also available to those with UNI documents. The
UNI distributes a booklet on UNI guidelines for working abroad, which is
available on its web site in several languages142.
The Australian Council of Trade Unions (ACTU) regularly broadcasts information
for workers, including migrant workers, over many ethnic radio stations and distributes
written information in various languages to inform migrants of their rights and of the
services available to them143.
The French trade union confederations Confédération Française Démocratique du
Travail and Force Ouvrière, along with employers and local government
141
142
143
Abella 2007:51.
www.union-network.org
www.actu.asn.au/
145
RESPECTING THE WILL TO WORK
146
representatives, jointly operate a seasonal work center for migrant workers, covering 19
agricultural communes. It provides information to workers on their rights, labor law,
training opportunities, housing, and on legalizing their status. It provides services
beneficial to both workers and employers in that it assists employers in finding workers
and assists workers in moving between hotel and restaurant and agricultural work when
their contracts have ended in one of those sectors. Lasting seasonal employment and
even permanent employment contracts have been made possible through this job
rotation. The social partners also jointly operate a building to house workers during the
hotel season. Union and employer representatives distribute a booklet for seasonal
workers on hiring procedures, employment contracts, work hours, health and safety,
social security, unemployment and jobs144.
In South Africa, the Domestic Services and Allied Workers Unions organizes migrant
domestic workers, defends their rights and lobbies for an increase in their minimum
wages145.
Partnering government agencies with workers' organizations could have
positive enforcement outcomes. Under the theory of transnational labor
citizenship, Gordon has proposed making membership in a transnational
workers' organization a condition for the authorization of migrant workers, as
well as a commitment to uphold workplace laws and report employer
violations146. These ideas could be further explored to add to this debate. Some
recent initiatives are proving to have such positive effect on enforcement:
The New York Department of Labor announced recently that it had begun to
work with immigrant centers and trade unions to apprehend employers who violate
labor regulations. This is a promising example of a new alliance to protect the rights of
both immigrants and native-born workers147.
A landmark co-operation agreement was signed in February 2009 by the United
Food Commercial Workers Canada (UFCW Canada) and the governor of the
State of Michoacán,Mexico to ensure that the human and labor rights of agricultural
workers from that state are recognized and enforced while they work in Canadian
fields and greenhouses. It is a first-of-its kind North American agreement, where a
state institution has partnered with a civil society organization to extend services and
assistance to its citizens working outside of Mexico. Under the pact, workers from
Michoacán will be assisted in Canada by UFCW Canada in association with the
Agriculture Workers Alliance (AWA). UFCW Canada is Canada's largest privatesector union. The AWA operates nine agriculture workers support centers across
Canada. As part of the agreement, the AWA network of centers, staffed by Spanishspeaking staff, will offer counseling and advocacy services regarding labor rights,
housing conditions, medical claims and other work-related issues. In addition to an
advocacy role, the AWA centers will also offer the Michoacán workers workshops and
information on health and safety, workers' compensation claims, English and French
as second languages, translation services, and free long distance telephone access148.
144
Trade Union World, Briefing, No. 7 (ICFTU, Dec. 2003).
Abello 2006:51.
Gordon 2007.
147
Gordon 2009.
148
www.december18.net/web/papers/view.php?paperID=7314&menuID=41&lang=EN
145
146
RIGHTS-BASED BEST PRACTICE GUIDANCE
Since national labor laws do not apply abroad, once a migrant worker returns
or is returned home, the ability to vindicate rights violated in the host country
is usually nullified. In addition, migrant-sending countries generally do not
have effective ways to ensure that migrant workers achieve redress for legal
wrongs suffered in their country of employment. This means that many
injured and/or unpaid workers return home without connecting to services in
the host country, either because they are unaware of their rights and the
services available to them, or because they are too scared to assert those rights.
This anomaly is particularly evident in the case of Mexican migrant workers
temporarily in the United States, since migrants have scant access to the host
country's sophisticated legal system and broad legal aid network. Some
innovative organizations are trying to address this issue from a
complementary angle, in the belief that the right and ability of transnational
migrants to access justice in the host country even after they have departed,
has not received adequate attention. They have been successful in
achieving justice for migrant workers in several unprecedented cases.
Global Workers Justice Alliance promotes portable justice for transnational
migrants through a cross-border network of worker advocates and resources. The
organization trains and supports the Global Workers Defender Network, comprised
of human rights advocates in the migrant sending countries, to facilitate legal cases
for migrant workers in partnership with advocates in the countries of employment.
Through this network, returned migrants who have suffered exploitation in the
host countries no longer need to abandon their legal rights simply because they
want to go home. Education and advocacy campaigns are also important
components of the work. The project has launched in the USA, Mexico and
Guatemala and will eventually expand into other transnational migratory streams149.
Centro de los Derechos del Migrante, Inc. was set up in Zacatecas, Mexico in 2005,
on the basis that Mexico-based migrant workers who work in the U.S. face many
obstacles to achieving justice and in the belief that these workers should not have to
decide between going home and justice. The organization educates low-wage
Mexico-based migrant workers about their legal rights in connection with their
employment in the United States, and as a result of these outreach activities, many
workers come forward requesting assistance in addressing violations of their rights.
The organization acts as an intermediary and access point to legal and social
services providers for Mexico-based migrants and their families, putting workers in
contact with services in the United Sates that can help them. It also provides direct
legal services free of charge to Mexican nationals in employment and civil rights
cases and often conducts discovery on the ground in Mexico for projects that could
not otherwise represent these workers150.
Farm Labor Organizing Committee's migrant worker union, which protects
migrant agricultural workers on some North Carolina farms, is a leader among trade
unions in migrants' rights. The union provides representation and benefits
wherever the workers are. It has organizers near North Carolina's tobacco and
149
150
www.globalworkers.org
www.cdmigrante.org
147
RESPECTING THE WILL TO WORK
148
cucumber fields, and an office in Monterrey, Mexico, where the laborers return
home for the winter. They have made successful efforts to resolve grievances
concerning abuses in the migrant worker recruiting system, particularly in northern
Mexico where there have been claims of involvement of organized crime151.
Although not often included in dialogue on human rights, private enterprise
is in a unique position to affect sustained change in the human rights
situation of migrant workers. There are a variety of options available to
businesses, such as improved standards in their supply chains, enhanced
engagement with policymakers and stakeholders and measure to combat incompany discrimination against migrant workers. Examples of recent
initiatives include the following:
A non-profit organization, Business for Social Responsibility, published a document
in 2008 recommending practical steps that businesses can take to raise their own
awareness of migrant issues in their companies, and improve conditions for migrant
workers within their supply chains. Some of these include adjusting the company's
code of conduct to include specific protections for migrant workers, training
suppliers on management issues related to migrant workers and supporting their
efforts to ensure fair treatment, include migrant worker issues in their auditing
activities, and tying purchasing decisions to ethical treatment of migrant workers. It
also urges businesses to actively engage with government to improve laws and
dispute resolution processes, as well as with civil society and organized labor, to
reduce risks identified in the recruiting process, and to facilitate training programs for
enhancing migrant worker pre-departure preparation, skills acquisition and
protection once they arrive in the host country. The publication also includes several
examples of best practices in the private sector152.
Volkswagen established a Declaration on Social Rights and Industrial Relationships
at Volkswagen and disseminated written information to its staff to discourage
discrimination against migrant workers. It developed programs for various target
groups, such as human resources personnel, trainers, high-level personnel and the
workers' council. Equal opportunity modules were integrated into qualification
measures, seminars and vocational training. Specialized counselors were hired, and
five different working groups have worked toward preventing extremist views, with
a special focus on adolescents and young adults during vocational training. A
guidebook has been distributed addressing youth, trainers and educators153.
5. Conclusion
Migrant workers, and in particular certain vulnerable categories, such as
women domestic workers and temporary and irregular labor migrants,
continue to suffer abuses and malpractices at the hands of employers,
government officials and the general population in receiving countries. All of
these rob workers of the potential benefits of working in another country.
151
152
153
www.floc.com
Business for Social Responsibility publication 2008.
Anti-discrimination action profiles on the Web, available at www.wisdom.at/ilo.index.aspx
CONCLUSION
Such protection gaps in international labor migration persist despite standards
that have been painstakingly devised to enable migrant workers to lead a
dignified existence when resident and employed abroad. The reasons for
these — feminization of the migrant labor force, states' reliance on temporary
workers, and states' reluctance to agree to legally binding, multilateral
instruments — linger and seem likely to remain in the near future154.
However, there are some indications that temporary migration policies can
be made to work, despite the marginalization of migrant workers due to the
failure of similar ”guest worker” policies in the past. For this to happen,
there is need for significant restructuring in order to protect and advance the
social and economic rights of migrant workers, promote social inclusion and
eliminate the differential treatment that emerged in previous models, and
finally to be able to provide the perceived win-win-win situation for
receiving and origin countries, and for the migrants themselves.
It is commonly assumed that during times of economic expansion,
immigrants bring net benefits, since they help to meet labor shortages and
prevent high inflation, and that at times of recession, increased immigration
tends to reduce wages and increase unemployment for local workers.
However, such assumptions are difficult to assess empirically155. It is
generally agreed that international migration for employment will increase
in the future, even despite the global recession. Although some countries are
already curbing labor migration options on the basis of these assumptions, it
remains to be seen what impact the current global recession will have on the
labor migration and human rights.
This paper has sought to highlight the position of migrant workers as the
focus of labor migration, and to set out some considerations for the design of
temporary migration programs from the perspective of the rights they can
exercise. A precondition for harnessing the potential benefits of labor
migration is to ensure decent working conditions for migrant workers, as well
as full and effective access to their rights as workers and as migrants. Unless
the human rights issues are addressed, and until migrant workers themselves
are included in the design and implementation of these programs,
sustainable benefits for labor market or development objectives in origin
and destination countries will not be achieved.
Addressing the human rights aspects of labor migration, including the rights of
irregular migrants, will not be an easy task. Nor will it be easy to curb irregular
migration, grant legal status to unauthorized foreigners or enable legal migrant
workers to exercise their rights for social inclusion or for a dignified return
home. But at the heart of effective rights protection is exposing the
inconsistencies in law, policy and practice, as well as constructing positive
154
155
Cholewinski 2005.
ILO 2004.
149
RESPECTING THE WILL TO WORK
150
mechanisms to combat the vicious cycle in which many migrant workers find
themselves. However, working towards such goals is undoubtedly preferable
to the alternative: an international migration system increasingly controlled by
smugglers and traffickers, simultaneously dependent on security-focused
immigration control policies leading to an ever-widening gap between
national and international norms and workplace realities.
Assessing some best practices from the point of view of the theoretical human
rights framework presented in this paper, it may be concluded that the
potential for mutually beneficial outcomes can only be achieved if
governments take an active regulatory role. A high level of state control of
temporary migration could outweigh the power imbalance that has until now
allowed governments and employers in host countries to enforce a
disadvantageous position on migrant workers. Developed-country employers
would also be required to significantly alter their ways of doing business by
improving wages and employment conditions to legally acceptable levels.
Some international organizations, and other players, particularly nongovernmental organizations, have already begun to shift their strategies in
search of solutions that do not necessarily require the world's major receiving
countries to sign legally binding international instruments.
Whether temporary migration programs work in human rights terms
depends on a host of conditions that must be present to make any policy a
success, including the political will to implement the policy, the
reasonableness of the objectives, and whether the policy has coherence with
other programs and policies. Factors such as the capacity building,
cooperation between origin and destination countries, migration data, labor
migration governance, and development-friendly migration policies, will
influence a country's ability to introduce better practices in this area.
Perhaps we would do well at this terminus to recall the sentiments echoed in
the most recent Global Unions Statement, that the most effective way to stem
the tide of “migration by dire necessity” and minimize the risks experienced
by migrant workers, is to insist on the incorporation of a social agenda for
sustainable migration policies. If, moreover, this is based on a labor and
human rights framework, migration may ultimately become a factor of
individual free choice, with the guarantee that any migrant worker will be able
to fully exercise his or her fundamental rights whether at home or abroad156.
156
Global Unions Statement 2008.
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