INFORMES DE AUDITORÍA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE

INFORMES DE AUDITORÍA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA SOBRE MINERÍA E HIDROCARBUROS
Informe de auditoría gubernamental con enfoque integral modalidad especial:
“Contratos de Gran y Mediana Minería -Proyectos de Interés Nacional”,
diciembre de 2009:
La información proveniente de los titulares mineros en el tema de Regalías es en
un alto porcentaje de buena fe, por cuanto la Entidad no cuenta con elementos
suficientes desde el punto de vista técnico y legal para controvertir o rechazar las
liquidaciones de producción y cálculo de regalías que reportan los Titulares
mineros, lo cual representa una seria debilidad y un riesgo permanente para los
intereses del Estado y las regiones beneficiarias de las regalías mineras de este
reducido número de títulos mineros. Así mismo, en algunos casos la metodología
seguida para la liquidación no se ciñe conforme la ley o de los contratos sumado a
la permisividad de Ingeominas como Autoridad Minera.
En desarrollo de la Auditoria Especial se verificó que Ingeominas en sus visitas de
campo no cuenta con equipo propio ni lleva instrumentos y técnicos para efectuar
mediciones que le permitan confrontar y verificar la veracidad y la consistencia de
la información de regalías que reportan los titulares; en los casos en donde existe
un certificador independiente que da información acerca del volúmenes de la
producción y los datos de calidad, Ingeominas no cruza información con otras
Entidades tales como la DIMAR, las Capitanías de los puertos y la DIAN.
Informe consolidado de auditoría gubernamental con enfoque integral modalidad
regular a Ingeominas, septiembre de 2011
Hallazgo N° 55 A – Visitas para controlar producción del carbón.
Analizado el Decreto 600 de marzo 26 de 1996 artículo 2°, en cual se establece
que Ingeominas deberá tomar todas las medidas necesarias para verificar los
montos de producción del carbón en boca de mina, base para la liquidación de
regalías y para establecer el origen de los mismos, de manera que se garantice su
oportuna y correcta declaración, para lo cual podrá inspeccionar de manera
periódica o permanente la producción de las respectivas explotaciones, establecer
puntos de control y llevar un registro adecuado de explotadores del carbón o
compradores directos entre otros. Se evidenció que Ingeominas no tiene un
programa definido de visitas, que controle la producción de carbón, que cubra la
totalidad de explotadores, y un gran porcentaje de la producción del carbón. Esto
es originado por la ausencia procedimientos de control que permitan cubrir en un
alto porcentaje la base de declarantes y su producción, afectando por supuesto el
monto real de las regalías a recaudar por concepto del carbón. Asimismo se
evidencio que esta situación se presenta en el proceso de regalías de otros
minerales. Hallazgo administrativo.
Hallazgo N° 56 A – Inventario títulos mineros en explotación
Analizado el inventario de títulos mineros en explotación se evidenció que
Ingeominas no tenía un inventario confiable y veraz de estos títulos a corte del 31
de diciembre de 2010, con información clara de las diferentes variables que se
deben tener en cuenta para el historial de los mismos como son: titular, cantidad
de bocaminas en explotación, si hay más de un titular cuantos están obligados a
declarar por explotación del mineral, el municipio o los municipios que participan
de la regalía que produce la explotación del mineral de conformidad con el título,
calidad del mineral principal que se explota, que otros concesibles están en
explotación, y demás información que sea relevante para un adecuado control y
toma de decisiones en algunos casos. Esta situación es causada por la falta de
controles por parte de la entidad respecto al adecuado registro, control y manejo
de los títulos mineros. El no tener un inventario real de títulos mineros afecta
directamente el tema de regalías, puesto que si no se tiene una base de títulos
debidamente actualizada que permita controlar la base de declarantes de regalías,
se hace muy difícil ejercer un control eficiente de regalías a recibir por parte de
los explotadores de minerales. Hallazgo administrativo.
Hallazgo N° 57 A – Control liquidación de regalías
Analizado el proceso de liquidación de regalías, se evidencio que el control a la
labor de liquidación y recaudo de regalías se limita a: una verificación aritmética
de los valores consignados en el formulario de declaración de regalías, la
verificación del soporte de pago que es la consignación y un cruce manual de ésta
con el extracto bancario de la cuenta de regalías, a un cruce manual de los valores
de retenciones informados por los declarantes a quienes los entes autorizados les
retienen regalías cuando les compran el mineral, las declaraciones no se presentan
en tiempo y no son remitidas oportunamente a Ingeominas en muchos de los
casos. No se confronta la autoliquidación con la base de declarantes pues no
existe, no se puede determinar si se está pagando regalías correctamente pues no
hay como determinar técnicamente la calidad del mineral, caso del carbón más
específicamente, no hay forma de determinar si el monto de producción declarado
es el correcto puesto que no se hacen cruces con la información contable o
financiera de los declarantes. Todos estos pasos son ejecutados manualmente
debido a que no existe un sistema integral de información que permita disminuir
el margen de error, margen que resulta alto siendo el proceso manual. Se da
entonces un resultado poco confiable del valor real que se debe recaudar por
concepto de regalías de títulos mineros en explotación. Hallazgo administrativo.
Hallazgo N° 58 A – Control calidad carbón exportado
Analizado el proceso de liquidación de regalías, se evidencio, que no hay como
establecer técnicamente la calidad del carbón que se está exportando, debido a que
no se hace una revisión por parte de certificador alguno debidamente autorizado,
en el momento del embarque, que de fe de la calidad de este carbón exportado,
aceptando entonces lo reportado por el contratista en la autoliquidación; en las
exportaciones, la DIAN solo controla que el pago de las regalías se haya
efectuado, sin detenerse a examinar las calidades del mineral allí reportado que
influyen en el valor a liquidar por concepto de regalías. La falta de controles
claros conlleva a considerar que los valores declarados por concepto de regalías
de parte de los exportadores independientes no son confiables. Hallazgo
administrativo.
Hallazgo N° 60 A – Información de declaraciones
Analizado el proceso de liquidación y recaudo de regalías se evidenció que no
existe un procedimiento que nos indique claramente, como debe declararse,
puesto que existen variables tales como: explotación de varios minerales por título
otorgado, la existencia de varias bocas de minas en un mismo terreno titulado, se
pueden explotar diferentes calidades de mineral de un terreno otorgado a un título,
el terreno está situado en un área que pertenece a más de un municipio o
departamento, en un terreno titulado se puede explotar diferentes tipos de mineral,
todas estas variables entre otras, hacen que se deba determinar claramente si se
deben hacer una o más declaraciones de autoliquidación de regalías. La falta de
reglamentación es la causa principal para que no existan formatos adecuados.
Situación que genera poca confiabilidad en los valores que se recauda por
concepto de regalías. Hallazgo administrativo.
Hallazgo N° 61 A – Liquidación de regalías con base exportación.
Analizado el proceso de liquidación y recaudo de regalías se evidencio que en lo
concerniente a la liquidación de regalías de la Drummond Ltda., contrato 078-88
La Loma y Prodeco S.A. Ltda. contrato 044-89 Calenturitas, el control que se
ejerce se limita a la revisión, de los documentos enviados por estas empresas, tales
como son: certificaciones de calidad y cantidad de carbón exportado expedidas
por certificadores independientes pagados por las empresas y exigidos por los
importadores del carbón, información de los embarques aunque no se evidencia
que se revise contra un consecutivo documental del total de exportaciones
globales que nos dé una mejor base, las correspondientes facturas de ventas del
carbón y los documentos y facturas que soportan las erogaciones de las compañías
para liquidar los montos deducibles que se deben tener en cuenta en la liquidación
de la regalía. No se evidencia que esta información sea cotejada directamente con
la información financiera, impositiva y contable de la compañía, o por lo menos
que esté avalada por el revisor fiscal de la misma que de fe pública de que la
información enviada está tomada fielmente de los libros de contabilidad.
Ingeominas realiza visitas a los campos de explotación de las compañías con el
objeto de verificar el cumplimiento de protocolos de producción, pero en ninguna
instancia de la fase de verificación de la producción es conciliada con lo reportado
por las compañías, dentro del área de regalías responsable de revisar las
liquidaciones. Igualmente la compañía Drummond no autoliquida las regalías
dado que el Ingeominas es quien las liquida, la empresa se limita a aprobar o
desaprobar la liquidación y llegar a un acuerdo entre las partes en caso de existir
diferencias. Este proceso no permite tener uno de los controles más importante
que Ingeominas debe tener contar con la autoliquidación de la Drummond para
que la entidad tenga un punto de comparación, procedimiento de verificación
importante. En el caso de Carbones del Cerrejón Limited (contrato de asociación),
falta de implementación de más y mejores procesos de control de liquidación de
las regalías, permite considerar que los valores liquidados no están soportados en
unas bases que nos den una mayor confiabilidad y razonabilidad de las regalías
liquidadas. Hallazgo administrativo.
Hallazgo N° 62 A – Contratos liquidación regalías base producción.
Analizado el proceso de liquidación y recaudo de regalías se evidencio que en lo
relativo a la liquidación de regalías de los contratos de Emcarbon contrato 147-97
El Hatillo, Compañía Carbones del Cesar S.A. contrato 5160 La Francia,
Carbones de la Jagua contrato 285-95, Carbones el Tesoro S.A., Consorcio
Minero Unido S.A., Norcarbon S.A., Cerrejón Zona Norte (CZN) S.A. (CEMT),
Carbones del Cerrejón contrato 081-91 Oreganal, Carbones del Cerrejón RPP
Comunidad, Cerro Matoso S.A., las regalías se liquidan con base en la
producción. Ingeominas realiza visitas periódicas a los campos de explotación de
las empresas, con el fin de verificar el cumplimiento de protocolos de producción,
pero en ninguna instancia de la fase del proceso de verificación de la producción
ésta es comparada o conciliada con las autoliquidaciones reportadas por las
compañías al área de regalías encargada de revisar estas autoliquidaciones.
Igualmente no se evidencia que la información recibida base de la autoliquidación
sea cotejada directamente con la información financiera, impositiva y contable de
la compañía, o por lo menos que éste avalada por el revisor fiscal que de fe
pública que la información allí consignada está tomada fielmente de los libros de
contabilidad. Esto es causado por la falta de controles que nos den una mejor base
para considerar que las autoliquidaciones de regalías están debidamente
soportadas en controles que nos den una mejor confiabilidad y razonabilidad de
las mismas. Hallazgo administrativo.
Hallazgo N° 66 A – Reliquidación de Regalías.
Analizada la reliquidación de regalías del contrato 144 de 1997 El Descanso,
perteneciente al Consorcio Drummond LTDA – Drummond Coal Mining LLC,
cuya reliquidación se efectuó a solicitud de la Drummond por cuanto venía
liquidando las regalías al 10% y en el periodo de 2009 no cumplía la meta de más
de tres millones de toneladas, por lo que las regalías deberían liquidarse sobre el 5
% y la Drummond canceló en el segundo bimestre regalías por $7.025 millones
liquidadas al 10%, (ver GRD- 1392 segundo trimestre del 2 de julio de 2009) y
cancelo por el tercer bimestre regalías por $ 8.530 millones liquidadas al 10% (ver
GRD-1425 tercer bimestre del 14 de julio de 2009), se evidenció que la nueva
reliquidación de las regalías al 5%, dio como resultado regalías del segundo
bimestre (mayo y junio) un valor de $4.544 millones y la reliquidación de regalías
del tercer bimestre (julio, agosto y septiembre) un valor de $ 4.958 millones. Los
dos anteriores valores no concuerdan con la mitad liquidada inicialmente, por lo
que se genera una incertidumbre en la liquidación inicial o final de estas regalías.
Esto es causado por inconsistencias en las bases de liquidación generando
inseguridad en las cifras de las liquidaciones
Informe de auditoría gubernamental con enfoque integral al Ministerio de Minas
vigencia 2009, noviembre de 2010:
“La Contraloría General de la República en ejercicio de sus funciones, realizó
visitas a las siguientes zonas productoras de hidrocarburos: Zona 7 Departamento
del Casanare, zona 9 Departamento del Meta, zona 12 Departamento del Tolima y
zona 11 Departamento del Huila y al puerto de embarque de crudo en Coveñas,
Sucre. Como resultado de las labores de campo de la CGR, se verificó que el
Ministerio de Minas y Energía ha destacado funcionarios en dichas zonas, los
cuales están encargados de ejercer el control, vigilancia y fiscalización de todas
las operaciones que se desarrollan en los campos productores de hidrocarburos. Se
evidenciaron algunas debilidades en el proceso de control, vigilancia y
fiscalización de la producción, en el marco del diario transcurrir de la operación
petrolera de los campos en producción.
El campo Rubiales Piriri cuenta con 160 pozos activos, el campo Quifa cuenta con
14 pozos para la fecha de la visita de la Contraloría, lo que permite deducir que
la presencia del Estado en el control de la producción diaria en pozo, es difícil
de realizar de manera oportuna y representativa, ya que en la práctica de la
fiscalización la entrega del reporte diario de producción por medio
electrónico a los Supervisores del Ministerio es compleja sin la verificación
uno a uno de los datos; para el caso de la zona 9 en el Departamento de Meta, la
producción proviene de 49 campos los cuales cuentan con un número importante
de pozos cada uno, en la eventualidad de requerirse un control a la totalidad de los
pozos productores en un día o una semana sería una tarea dispendiosa para un
Supervisor, con el agravante, que se descuida el seguimiento y control de las
restantes actividades de producción del campo, dadas las condiciones de
ubicación de los pozos y los campo, que por lo general están distantes unos de
otros, por lo que se deben tener en cuenta las demás limitaciones de
desplazamiento, clima y seguridad que se tienen a la hora de efectuar la
inspección o seguimiento en cada sitio o punto oficial para medición de la
producción.
La Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Sector
Minas y Energía, realizó un estudio sobre el proceso de fiscalización de
hidrocarburos en el que concluyó que el Ministerio de Minas y Energía no realiza
un balance volumétrico entre el crudo que se extrae de cada pozo, parte inicial del
proceso, y el crudo que se vende ya sea para exportación o refinación, al igual que
no existe evidencia de que el Ministerio verifique reportes de crudo despachado y
el recibido en la cadena de producción y transporte, a efectos de detectar
diferencias que puedan existir entre lo reportado al Ministerio y el reportado al
receptor.
Este procedimiento se constituiría en una oportunidad de mejora del Ministerio,
pues a través del balance volumétrico se pueden despejar las dudas de los entes
territoriales sobre el posible “infra-reporte” por parte de las explotadoras de crudo
con el fin de evadir el pago de las regalías.
La Dirección considera que el Ministerio posee todos los datos para hacer el
balance pero no lo realiza porque no existe una obligación legal de hacerlo, pero
su publicación sería muy valiosa, tanto para el Ministerio de Minas y Energía,
porque sería consiente de las posibles pérdidas del sistema, como para la
Contraloría General de la República y para los demás agentes para evaluar dichas
pérdidas”.
Hallazgo No 04 – Control de la producción diaria de pozo
El reporte diario del Operador, es la única información completa del campo que se
utiliza para aprobar la producción de hidrocarburos en los campos Rubiales Piriri
(160 pozos activos) y Quifa (14 pozos), ya que los registros del Ministerio son
parciales por punto de medición (pozo productor) y por campo. El Ministerio de
Minas y Energía debe contar con datos propios que le permitan confrontar la
producción en los campos de hidrocarburos en el País, de tal manera que se tenga
un Sistema de Fiscalización confiable por parte de la Nación para que se asegure
que los datos de producción son confiables; configurándose en hallazgo
administrativo (A4).
Hallazgo No 05 - Perforación de Pozo
El Acta de Inicio de Perforación del pozo la Gloria 17, es del 26 de abril de 2010,
dos (2) días antes, que se concediera el permiso oficial de inicio de la perforación,
autorización que es reglamentaria y sin ella no podía iniciarse; situación irregular
que evidencia la debilidad de las labores de seguimiento, control y fiscalización a
los operadores por parte de la Dirección de Hidrocarburos del MME; lo que se
configura en hallazgo administrativo con posible alcance disciplinario, por
incumplimiento de lo estipulado en la Resolución No 181495 del 2 de septiembre
de 2009 (A5, D1).
Hallazgo No 06 - Suspensión de Operaciones de Pozo
El 16 de diciembre de 2009, el Líder de perforación Superintendencia de
Perforación de Ecopetrol S. A., solicitó a la Dirección de Hidrocarburos del
MME, aprobación de suspensión de perforación del pozo Guatiquia 11, después
de haberse ejecutado suspensión temporal de la perforación del pozo, por la
empresa contratista; la Dirección de Hidrocarburos aprobó la solicitud mediante
oficio y solicitó a Ecopetrol S.A., que le informara la fecha del reinicio de las
actividades, para su seguimiento. El oficio del Ministerio no menciona que se
haya ordenado alguna visita de inspección al pozo, o que se haya tomado la
decisión de reconvenir a Ecopetrol S.A., por violación de la Resolución No
181495 del 2 de septiembre de 2009, es decir, no se sancionó económicamente a
Ecopetrol S. A.
Además no existe cronograma de visitas a los campos petroleros, sino que estas se
realizan a solicitud telefónica o vía electrónica por las compañías contratistas –
Operadoras; hecho que se configura en hallazgo administrativo con posible
connotación disciplinaria (A6, D2).
Hallazgo No 07 - Inspección y Seguimiento
En visita realizada por la CGR el 26 de mayo de 2010, en compañía del supervisor
de la zona 7, al campo Tilodirán que opera la empresa Harken de Colombia
Limitada, se revisaron las Actas de inspección y visitas a ese campo, verificando
que el Acta del 25 de Agosto de 2009, contiene revisión de las facilidades del
campo, del proceso de producción, fiscalización y por último el concepto de la
visita que se transcribe seguidamente “se cuenta con un laboratorio pero los
análisis de muestra no se están realizando debidamente, tienen Kart Fischer pero
no lo están utilizando, en el momento están instalando el extractor y la campana
extractora de vapores, ya se encuentra certificado del termo hidrómetro,
termómetro, la cinta patrón, pero la centrífuga, ladrón, Kart Fischer, salino
metro y la Cinta de medición utilizada y las de Backup no cuenta con su
respectiva certificación”; la del 23 de septiembre de 2009 a la letra dice:
“revisados minuciosamente los procesos de producción, medición, fiscalización y
la documentación que soporta las actividades que se desarrollan para su
divulgación y control, se concluye que la compañía está cumpliendo a cabalidad
con los requerimientos del Ministerio de Minas y Energía. Se recomienda
continuar con el mejoramiento y efectuar el seguimiento a la gestión de medición
para mantener y asegurar la calidad de los procesos de producción, medición y
fiscalización.”.
Del Acta anterior se puede establecer, que había un seguimiento pendiente en la
gestión de medición del campo Tilodirán; sin embargo, la visita siguiente fue
realizada 6 meses después, el 27 de marzo de 2010, como consta en el Acta de la
misma fecha.
En la visita que practicó la Contraloría al Campo en mención, se practicaron
algunas pruebas de la cual se levantó Acta, en ella quedó la siguiente nota “el
termómetro análogo ASTM 12F, 4C – 6651, cuya fecha de calibración vence el
27 de mayo de 2010, no será utilizado en las operaciones, mientras no se
calibre”; evidenciándose que existen debilidades de control por parte de la
Dirección de Hidrocarburos frente a las compañías Operadoras, ya que de la
precisión que se tenga en los equipos de fiscalización depende la confiabilidad de
los datos reportados por parte de los operadores en campo; de igual manera, que
estos sean exactos de acuerdo a los requerimientos que se tienen en la industria
del petróleo.
Lo enunciado en los párrafos anteriores, se constituye en hallazgo administrativo
(A7).
Hallazgo No 08 - Riesgo en la manipulación de datos de liquidación de
regalías
En el procedimiento interno para el cálculo de regalías se identificó que existen
riesgos asociados a la manipulación de los datos, debido a que la mayor parte de
la información es digitada por una misma persona y que el software de soporte no
posee niveles de seguridad; situación que configura hallazgo administrativo (A8).
Informe de auditoría gubernamental con enfoque integral al Ministerio de Minas
vigencia 2010, agosto de 2011:
(Hallazgo No. 18) Diferencias encontradas entre los reportes de producción
suministrados por ECOPETROL y lo reportados por el Ministerio de Minas
y Energía para los campos de BP en el Departamento de Casanare. (A)
La Contraloría General de la República solicitó, tanto al Ministerio de Minas y
Energía como a Ecopetrol S. A., el 20 de octubre de 2010 información relacionada
con la producción de los campos petroleros del Casanare, entre 1999 y 2010,
específicamente de aquellos operados por la BP Company.
De la repuesta a la solicitud, enviada a la CGR en noviembre de ese mismo año, la
CGR encontró diferencias en el reporte de producción de las dos entidades. Este
hecho fue puesto en conocimiento del Ministerio de Minas y Energía dentro del
desarrollo de la Auditoría que se adelanta para la vigencia 2010.
Después de varias comunicaciones, Ecopetrol reportó que encontró y corrigió
errores en su base de datos, las cuales, según la Entidad “se deben a faltantes en
información de nuestra base de datos de ECOPETROL S.A. producidas por
diferencias en los esquemas de gestión de la información que hemos tenido
históricamente”.
De igual forma, el Ministerio de Minas y Energía reconoció que se presentaron
diferencias entre el reporte consolidado enviado a la CGR y lo reportado en sus
archivos con base en el “cuadro 4”. La diferencia entre los reportes de producción,
obedecieron, según el MME, a errores en los cálculos del consolidado mensual.
Específicamente en los años 2002, 2003, 2007, 2008 y 2009, es decir, en 5 de 10
años solicitados. Según el análisis de la CGR, los errores encontrados no tienen
repercusión económica pues no son la base para el cálculo de las regalías, ya que
están se liquidan directamente con base en el “cuadro 4”, por lo que la incidencia
del presunto hallazgo será administrativa.
Los hechos relacionados indican que existen debilidades en la forma de manejar la
información de producción del Ministerio de Minas y Energía que permiten la
generación de errores en los reportes de producción.
Enlace No. 6: http://www.youtube.com/watch?v=2IYHGKXA3kk