LA POLITICA EXTERIOR NORTEAMERICANA DEL SIGLO XX

La política exterior norteamericana del siglo XX
Claudio González Chiaramonte
Introducción
La política exterior norteamericana mantuvo a lo largo de la historia una considerable
continuidad, caracterizada por la persistencia en determinados objetivos. Sin duda, parte de esto
respondió a la peculiar estabilidad en la conformación social del Estado norteamericano y en el
desarrollo -y creciente concentración- de su capitalismo.
Sin embargo, se puede afirmar que la Segunda Guerra Mundial produjo múltiples
transformaciones en el ámbito de decisiones norteamericanas. La percepción del sistema
internacional, la relación con otras potencias -caídas y en ascenso-, el grado de posibilidad de
continuar la expansión del capitalismo monopólico y, sobre todo, la percepción del propio rol en
esa coyuntura, fueron algunos de los puntos que el Estado debió descifrar para diseñar su nueva
política.
Pero además, y como un producto no planeado de esa novedosa posguerra, los
acontecimientos que sucedieron inmediatamente al primer intento de reorganización forzaron un
nuevo giro en las políticas de los vencedores. El resultado emergente, la Guerra Fría, enfrentó a
Estados Unidos, el país más poderoso de la historia, con otro contendor gigantesco, la URSS. La
naturaleza del enfrentamiento ha sido percibida de múltiples formas: se la centrado en el aspecto
ideológico, se la ha dado carácter integral, o se lo ha caracterizado como un problema político
negociable, no inevitable, o aún se lo ha reducido a los más estrictos términos geopolíticos, como
el equilibrio entre dos imperios. De todos modos, el resultado de esta Guerra Fría fue la
modificación profunda de todos los estamentos de generación de la política exterior
norteamericana en función de la contención de su oponente. La relación dialéctica entre este
marco externo, la percepción del establishment norteamericano del problema y las fuerzas
sociales y políticas nacionales gestaron la sociedad y la política norteamericana contemporáneas.
Hasta la segunda guerra
La política exterior del Estado norteamericano mantuvo, a lo largo de su historia, una
notable continuidad: sólo transformaciones tan radical" como la Segunda Guerra Mundial
provocaron mutaciones en sus objetivos y en sus instrumentos básicos.
La estable relación de clases en la conformación del estado mantuvo objetivos también
estables para su política exterior. Los reacomodamientos dentro de la case dominante
-obedeciendo a la dialéctica entre la evolución de fuerzas internas y la expansión del capitalismo
internacional- nunca abrieron la barrera del establishment al resto de la sociedad, y por lo tanto,
favorecieron esa estabilidad”1. La creciente concentración del capital y la subordinación de tos
productores pequeños y medianos se expresaron en el crecimiento del capitalismo monopolista:
poderosos estímulos externos, como mercados por conquistar, y una estrecha vinculación al
Estado nacional, garantizaron su crecimiento permanente2. De todos modos, para la
consideración más detenida del proceso de toma de decisiones en la política exterior, factores
tales como la formación -y la inercia- de la burocracia. o la presión de la opinión pública, o el
sistema de check and balances -control y equilibrio- o aún la personalidad de determinados
funcionarios, deberán ser tenidos en cuenta.
Los objetivos permanentes hasta el siglo XX. - fueron la expansión continental, la
expansión del libre comercio y la afirmación de la relación con Gran Bretaña. Deben
considerarse, al mismo tiempo, diversos ejes a través de los cuales fue implementada esa
política: el .evitar la conformación de alianzas permanentes, el mantenimiento de la neutralidad y
el comercio durante conflictos de terceros, la exclusión europea del ámbito americano-expresada
en la doctrina Monroe en 1823 y en su corolario Roosevelt en 1902-, el continentalismo
-aislacionismo- y la búsqueda de un rol en Asia3.
En su totalidad, estos principios expresan la posición legada por los Padres Fundadores,
es decir, los líderes de la revolución norteamericana de] siglo XVIII. El sentimiento de
superioridad moral que tenían respecto a las viejas naciones feudales europeas -y a su intrincado
y peligroso juego de pactos secretos y diplomacia aristocrática- definió su orientación. La
doctrina del Destino Manifiesto empujaba hacia el oeste a este modelo basado en gobierno
representativo y federal y en sociedad igualitaria. El Congreso federal jugó un papel de celoso
vigilante sobre el Poder Ejecutivo y sobre las fuerzas armadas federales permanentes: aún
después de la Guerra Civil, en 1895, éstas eran de 27.495 hombres, con el 0,5% del producto
nacional; y en la marina predominaron embarcaciones de madera hasta 1893, donde la
modernización se realizó con pequeñas unidades para evitar enfrentamientos diplomáticos; en
1891 la marina chilena era mayor, por ejemplo. Además, la expansión en el Pacífico y la
adquisición forzosa de puntos insulares fue sistemáticamente desconocida por el Poder
Legislativo. La mayor parte de su cuerpo diplomático en el exterior eran aficionados empresarios
recompensados por el Estado; y su Departamento de Estado sólo tenía 69 empleados en 18934.
Las transformaciones estructurales de fin de siglo XIX y principios del siglo XX, que
hicieron de los Estados Unidos una de la primeras potencias industriales del mundo, no
repercutieron demasiado en su política exterior. La Política de Puertas Abiertas inaugurada con
las notas a China en 1899-1900, el brutal intervencionismo militar en América y la tendencia al
aislacionismo diplomático parecerán ser la continuación natural y la profundización de los
objetivos anteriormente citados.
El expansionismo norteamericano desbordó las fronteras una vez conquistado el
continente. La guerra contra España de 1898, la secesión y creación de Panamá y su Canal y la
imposición de la enmienda Platt a Cuba inauguraron una serie impresionante de intervenciones
en América Central en las siguientes décadas. Las notas a China dieron cuenta al mismo tiempo,
de la madurez del capitalismo norteamericano y de la política exterior: el primero buscaba
mercados expandidos, y la segunda, su presentación formal en los asunto. internacionales ante
las potencias europeas demandando igualdad en el trato.
La antigua idea de superioridad moral había dado lugar a dos innovaciones en los ejes de
la política exterior para ese período. En primer lugar, la concepción moralista y legalista de la
política exterior: ésta nacía del desprecio de la política de poder europea, basado en que la
hegemonía en América sólo hacía a Estados Unidos tratar con inferiores. Si la condición
"normal" del mundo era el respeto a la ley, como en Estados Unidos -y a las leyes de Estados
Unidos-, 1as disputas sólo representaban el mal y la ruina del comercio, y sólo se resolverían con
la imitación de las virtudes norteamericanas. Cuando el presidente Wilson bombardeó Veracruz,
México, en 1914 y dijo: "Voy a enseñar a las repúblicas sudamericanas a elegir Buenos
hombres", no se alejó de la línea del presidente McKinley, quien en la conquista de Filipinas en
1899 buscaba su "cristianización y civilización"; ni tampoco de Richard Olney, secretario de
Estado del presidente Cleveland. Este declaraba en 1895 que “hoy los Estados Unidos son
soberanos en este continente (América) y su fiat es la ley dondequiera intervienen. ¿Por qué?
Porque sus infinitos recursos combinados con su posición aislada los vuelve amos de la situación
y prácticamente invulnerables ante los embates de cualquier otra potencia o de todas ellas
juntas”5. En segundo lugar, se incorporó la idea de la necesidad de la existencia de un organismo
internacional con capacidad de respaldar el orden y la paz entre las naciones: era necesaria la ley
internacional a semejanza de la norteamericana, para abrir los viejos espacios coloniales, dar
igualdad de oportunidades al comercio mundial y terminar con el militarismo.
El sistema político comenzó a reflejar estas tensiones nuevas del imperialismo. No sólo
iba a discutirse la creciente autonomía del Ejecutivo en el manejo de operaciones "defensivas de
intereses nacionales" o "de emergencia", sino que se instaló permanentemente la oposición entre
conservadores aislacionistas y liberales internacionalistas.
La Liga de las Naciones, como corolario de los Catorce Puntos de Wilson, en 1919
llamaban a “reemplazar el equilibrio de poderes por una comunidad de poder; terminar con
rivalidades organizadas para tener una paz común”6. La popularidad de la iniciativa cedió
rápidamente, sin embargo. No sólo se impusieron enmiendas inaceptables para Wilson que
debilitaron a la Liga, sino que la misma idea de adhesión a la inocua Corte Mundial fue
rechazada repetidamente. A1 igual que en la década de 1890, la inmigración provocó cierto
malestar, y esta vez fue severamente regulada; además, el nacionalismo económico impulsó altas
tarifas protectoras y volvió a insistir con la política de Puertas Abiertas.
El ejército se desmovilizó a un 20 % del de Francia y apenas se participó formalmente en
la expedición occidental de castigo a la URSS. Sólo entre 1934 y 1937, el activista F.D.
Roosevelt modificó parcialmente la posición aislacionista, forzado por el enrarecimiento de la
escena internacional como consecuencia de la Gran Depresión.
En síntesis según William Appleman Williams, la política de Puertas Abiertas se apoyó
en tres puntos. En primer lugar, fue concebida y diseñada para ganar victorias sin guerras; en
segundo lugar, consideró al poder económico norteamericano como la vía de desarrollo y
progreso de los países más pobres que se integraron a él, mientras éste competía contra otros
modelos industriales rivales; en tercer lugar, propuso una política práctica, al punto de confluir
sorpresivamente con las consideraciones legislativas y moralistas; reclamando reformas
civilizadas en países "bárbaros" -1o cual era una obligación norteamericana-. E1 acercamiento a
la corriente aislacionista puede verse reflejado en la frase "El negocio del gobierno
norteamericano son los negocios", o en la concepción de esta doctrina como el equivalente de la
Doctrina Monroe, para Asia7.
De todos modos, prestando atención a la interesante opinión de Melvyn Leffler, es
posible descubrir una particular relación de esta política de Puertas Abiertas con 1as necesidades
del mercado interno. Esta consiste en que, a pesar de los esfuerzos de los funcionarios
republicanos en la década de 1920 para apoyar la expansión en el extranjero, ellos confiaron
demasiado en la iniciativa privada de las grandes corporaciones industriales sin tratar de influir
en la estrategia de ese desarrollo. Su único objetivo fue expandir el principio del capitalismo
liberal -y la realidad del capitalismo monopólico- para la política de puertas abiertas; y buscar la
paz para el comercio. Sin embargo, factores domésticos como el peso de los impuestos que la
política europea generaba, o la protección del mercado interno, o la prevención de la inflación n
elecciones locales, provocaron muchas veces una división en el mundo de los negocios y la
retracción de varios industriales8.
Desde otro punto de vista, se debería tratar de comprender cuál es la percepción que
Estados Unidos tuvo del sistema internacional y cómo influyó en la propia conducta. En efecto,
cuando la crisis de 1914-19 quebró cien años de paz y crecimiento generalizado de los países del
Atlántico Norte, fueron muy pocos los que percibieron que se perdía algo más que algunos años
de negocios.
La estimulante posición de Polanyi9 cumplía la consideración del proceso tomando en
cuenta que el siglo de paz -el mayor bien deseable- había descansado, además de sobre el sistema
de equilibrio de poder, sobre el patrón oro, sobre el mercado mundial autorregulado y el Estado
Nacional como actor central. Esta relación tan estrecha quedó probada cuando, caído el sistema
económico internacional descrito, la supervivencia de ese equilibrio -y de esa paz- fue
demasiado corta.
Las finanzas, en su aspecto más concentrado, formaban la base para lar - deseabilidad de
la paz mundial. En el contexto de la pax Britannica, la presión que podían ejercer los banqueros
o el interés de captar su atención para vincularse al comercio mundial, actuaron como
moderadores políticos, disminuyendo las posibilidades de quiebre de la paz -de los negocios- y
consolidando movimientos libres del capital y el afianzamiento del sistema internacional sobre el
patrón oro. Este sistema fue el eje principal de] orden mundial: sin ese orden de crecimiento ¿no
perdía todo el aparato político de equilibrio la mayor parte de su sentido, y de sus beneficios?
Las penosas condiciones financieras en que las potencias europeas -vencedoras y
vencidas- terminaron la guerra, y la creciente movilización de las clases subordinadas, forzaron
el cambio de conducta -y 1a composición, en algunos casos- de los Estados nacionales.
Sobrevivir sería la meta, aún al precio de quebrar la ortodoxia financiera, y aún destruyendo las
finanzas internacionales.
La conducción política norteamericana, sin querer asumir la responsabilidad inherente a
la primera nación acreedora, vetó el acceso a la Liga y se refugió en sus principios de
aislamiento y comercio libre. Si bien es cierto que en parte esa- actitud reflejaba la inexplicable
conducta franco-británica-naciones decadentes que pretendían gloriosas prolongaciones
imperiales- también hay que admitir que sus tarifas altas, la presión acreedora y la especulación
doméstica desconocieron la incidencia que la economía norteamericana -interna y externa- tenía
en la economía mundial global en decadencia.
Esto se refleja en la tesis de Fred Block acerca de la irresponsabilidad de Estados
Unidos10. A su vez, integrando estas consideraciones, Charles Kindleberger afirma la teoría del
poder hegemónico estabilizador, según la cual el sistema internacional no puede mantenerse sin
liderazgo económico y político: la autorregulación del mercado y del sistema internacional eran
una ilusión11.
La segunda guerra mundial
El desarrollo y la finalización de la Segunda Guerra Mundial impusieron una situación
suficientemente novedosa, tanto en su grado de cambio como en el peligro que implicaba para
los Estados Unidos, como para afectar puntos básicos de su política exterior.
En primer lugar, la desaparición de los imperios del Eje, Alemania y Japón y la
definitiva decadencia -y destrucción parcial- de Francia y Gran Bretaña dejaron frente a Estados
Unidos solo a la URSS. Como se ha comentado, ambas potencias, de diferentes experiencias en
la Guerra, emergían con diferentes capacidades. Pero, más allá de esas particularidades, tanto
para la URSS había desaparecido el complejo sistema en equilibrio de la Europa tradicional,
eliminando la fuente de tres invasiones en 150 años, como para Estados Unidos se había
quebrado el principal socio en la seguridad industrial militar atlántica y pacífica de más de un
siglo. Esencialmente, el sistema parecerá volver a estabilizarse después de 25 años de infructuosa
búsqueda. –
La bipolaridad que asomaba tenía alguna asimetría y alguna coincidencia. La primera
expresaba el estado de posguerra de cada nación: la pérdida inmensamente mayor de la URSS
dejaba sin embargo un ejército heroico, respaldado por una estructura de asombrosa
recuperación, a 1a puerta de la vieja Europa, frente al despliegue industrial norteamericano y sus
estrategia de recursos tecnológicos -armada. aeronáutica- para ahorrar bajas militares. La
segunda expresaba la falta de previsión de ambas potencias para encargarse de su vacío
estructural de poder que, sin precedentes en el sistema internacional, las forzaba a aprender un
nuevo bipolarismo con dos sistemas integralmente opuestos.
Si bien los terribles resultados de la incierta victoria aliada en 1919 se percibían en
algunos sectores de dirigencia como el preludio causal de las desastrosas décadas de 1930 v de
1940. la posición en Estados Unidos respecto de la guerra distaba de ser homogénea. Por un
lado. gran parte de la opinión pública sólo se volcó a favor de la intervención después de Pearl
Harbor, en 1941, en lo que se consideró la situación más dura y rechazada de la historia
norteamericana. Por otra parte, el gobierno de Franklin Delano Roosevelt profundizó su línea de
cambio y trató de imponerla en su frente interno.
En septiembre de 1940 declare la primera conscripción civil en tiempos de paz. Apoyó a
Gran Bretaña en guerra cambiándole 50 viejos buques por algunas posiciones estratégicas, y
luego. a través de la ley de Préstamo y Arriendo (Lend Lease Act) de 1941, con lo cual buscaba
convertir a Estados Unidos en el "arsenal de la democracia". Esta ley modificaba las leyes de
neutralidad de 1935, que impedían vender armas a los estados beligerantes, y la de Cash and
Carry de 1937 que abría la venta a cualquier comprador. Además, el apoyo a la URSS en 1941
seguía su línea de reconocimiento en 1934 para evitar su acercamiento al Eje, Por último, la
hostilidad para con la expansión japonesa lo llevó a declararlo en "cuarentena" y al cortarle el
abastecimiento estratégico, lo forzó a enfrentarse a Estados Unidos.
Los instrumentos fundamentales que Roosevelt utilizo fueron tres. El Tratado del
Atlántico, el Gran Designio y la política de las Cuatro Libertades. El primero fue una declaración
de principios generales sobre la derrota de los enemigos, y la necesidad de un organismo de
seguridad internacional: si bien Gran Bretaña y la URSS coincidían en lo primero, no terminaron
de aceptar las referencias a la autodeterminación ni al libre comercio; en ambos se mantenían las
nociones de la política de poder y las esferas de influencia que Roosevelt, como Wilson,
apuntaba a desterrar. Las Cuatro Libertades abonaba en el mismo- sentido al perseguir la libertad
de credo, de opinión. contra la miseria y contra el miedo. El Gran Designio, finalmente, incluía
la jugada más polémica de Roosevelt, donde sumaba a la ayuda a la URSS la proyección de una
alianza estable y la colaboración en la paz de posguerra: el comunismo soviético perdió, tras
gran campaña oficial, el velo de temor que había inspirado y se consiguió un consenso
coyuntural
La obsesión por no repetir viejos errores llevó a Estados Unidos a enfrentar la Guerra
sobre cuatro premisas. La primera fue la derrota total del adversario, para destruir su estructura
militar básica y evitar su resurgimiento: las posiciones internas acerca de la posterior represión o
rehabilitación del vencido no interferían con este principio. La segunda, era evitar en la
posguerra la depresión económica que había roto la negligente paz de Versailles, para lo cual m
diseñaron organismos internacionales que instituyeran la base de un capitalismo mundial estable
y previsible: la conferencia de Bretton Woods en 1944 creó el Fondo Monetario Internacional
con el objetivo de asegurar un orden monetario estable basado en tipo de cambio fijo en relación
al oro, convertible y con considerable libertad para seguir objetivos económicos nacionales; el
Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio ( GATT) de 1948 se complementó intentando
asegurar comercio internacional fluido (con antecedentes en la Ley Reciproca de Acuerdos de
Comercio -RTAA-). La tercera premisa era asegurar el idealista principio wilsoniano de
autodeterminación de los pueblos que quedarían liberados con la desaparición de los imperios.
En cuarto lugar, intentó construir una organización de seguridad colectiva eficaz, aún contando
con la sensibilidad extrema norteamericana en este aspecto, con antecedentes en la Conferencia
de Ministros de Moscú en 1943 y la Conferencia de Dumbarton Oaks de 1944 y en su política de
los Cuatro Grandes como policías mundiales; en la Conferencia de Yalta de 1945 se diseñó la
Organización de las Naciones Unidas, que incluía su exclusivo Consejo de Seguridad12.
Considerando en general la actuación norteamericana en la organización de la posguerra,
deben advertirse cambios significativos en la generación y en los contenidos de su política
exterior. Desde el comienzo de la contienda hubo una predisposición bipartidista que se acentuó
y se mantuvo en los años siguientes. Aunque esto no implicó el abandono de posiciones
generales de los diferentes grupos de poder, la coyuntura fue tan trascendental como para
convencer al establishment de la necesidad de dar un paso hacia el universalismo. ha. tradicional
posición de los wilsonianos, liderada por Roosevelt y su secretario de Estado, Cordell Hull,
sumaba la de los federalistas y la de los republicanos internacionalistas, como John Foster
Dulles, asesor del Grand Old Party y Arthur Vandemberg, senador por Michigan, aislacionista
ferviente de preguerra, muy influyente en el Legislativo, y con notable capacidad de percepción
de la transformación13.
La Segunda Guerra rompió definitivamente el aislacionismo14. Aún cuando los dos
últimos años de la guerra golpearon la ecléctica política de Roosevelt seriamente, cualquier
modificación sólo se haría desde la nueva percepción de Estados Unidos como primera potencia
mundial, con firmes compromisos en organizaciones políticas y económicas multilaterales.
La lógica persistencia de Stalin en su política de poder, construyendo un colchón de
estados "amigos", reclamando el desmantelamiento alemán o respondiendo enigmáticamente las
invitaciones a créditos de Estados Unidos, y las persistencias británicas, y aún francesas en
conservar su política de esferas de influencias y agrietados espacios coloniales, llevaron al
presidente Truman y a su equipo a romper con la inercia de la administración anterior. De todos
modos, el cambio condujo a una política de poder y a la búsqueda del equilibrio, y al intento de
articular, con la URSS, o frente a ella, la preservación del orden internacional y la expansión del
capitalismo.
La consideración, por parte de Roosevelt, de que el interés nacional había desplazado las
consideraciones ideológicas como determinante de la conducta de Stalin, lo había llevado a
intentar una estrategia de contención mediante la integración, algo que algunos llamaron
wilsonismo renegado15. Además, y esto había hecho más difícil pero más interesante la estrategia
de Franklin D. Roosevelt, había sustentado esta posición con el objeto de impedir una nueva
alianza URSS-Alemania a la luz de la guerra. La concepción de Roosevelt del equilibrio de
poderes se basaba en la idea de Bismarck de impedir la alianza de estados políticamente hostiles.
El frente japonés hacía todavía más valorable la ayuda soviética cuando la bomba no estaba lista.
Según Gaddis16, Roosevelt no urdió un plan aislado de consideraciones políticas: usó
cuidadosamente los recursos norteamericanos (tardanza en apertura del segundo frente europeo)
para mantener un equilibrio global sin` romper la trama de la sociedad y la política
norteamericanas. Si bien él no orientó su política hacia la Guerra Fría, la que previó pero no
esperó, intentó triunfar con el menor costo.
Un trabajo soviético reciente enfatiza especialmente la naturaleza política de su
estrategia al sostener que siguió los consejos de Truman en 1941; respecto a dejar que rusos y
alemanes se mataran entre sí el mayor tiempo posible. Dado que este fue el resultado, cabría
preguntarse si el verdadero camino hacia su contención a la URSS no habría sido el del
agotamiento17.
En la coyuntura del fin de la guerra la estrategia norteamericana se desplazó desde la
anterior prioridad militar hacia la diplomacia: el rápido retiro de las tropas de Europa inició las
discusiones sobre reparaciones, reconstrucción, situación del Ejército Rojo y comercio y
finanzas. El estilo de negociación de la administración Truman había inaugurado la postura de
"ponerse duros con Rusia" con el fin de obligarla a tener una actitud supuestamente más
favorable a las negociaciones18.
Hacia la Guerra Fría
El período qua corre entre mediados de 1945 y mediados de 1947 marcó el punto de
inflexión más decisivo en la política frente a la URSS. Si bien el término "contención" apareció
por primera vez en 1947, ya se había implementado una política similar anteriormente, y la falta
de la respuesta esperada: por la administración Truman por parte de la URSS había puesto en
movimiento una serie de instancias de la burocracia y el establishment norteamericano. .
Como una cadena de reacciones podemos comenzar con el pedido de informes qua el
Departamento de Estado preparó en junio de 1945 sobre el comunismo internacional,
desconfiando de la presunta abolición del Comintern y alarmado por el abandono aparente de la
táctica del "frente popular", advertencia ésta desde Moscú, lanzada por un funcionario de
segunda categoría, George F. Kennan. El secretario de Marina Forrestal solicitó al Smith College
un informe sobre la relación entre el comunismo y la política exterior soviética porque “lo
fundamental es saber si nos enfrentamos con una nación o con una religión”19.
El 9 de febrero de 1946, Stalin pronunció un discurso en el que subrayó la
incompatibilidad del comunismo y el capitalismo, llamando a tres nuevos planes quinquenales
para protegerse de la eventual crisis. A la perplejidad del liberalismo norteamericano, el
previsible Fo2-restal contestó con la certeza de que esa era la declaración de la Tercera Guerra
Mundial. Las noticias del veto soviético en el Consejo de Seguridad de la ONU sobre un asunto
secundario en Siria y el Líbano, y el descubrimiento de espionaje soviético, vía Canadá, para
procurar secretos nucleares hizo que el Legislativo instara a activar el Comité de Actividades
Antinorteamericanas.
Pero, desde a11í, la situación empeoraría. E1 informe qua el mismo Kennan
envió el 22 de febrero de 1946 se convirtió en el célebre “telegrama de las 8.000 palabras”20
donde, sintéticamente caracterizaba a la política exterior soviética no como el resultado de la
coyuntura mundial, sino exclusivamente de las
condiciones imperantes en la propia Rusia; aquí la ideología marxista era la justificación del
poder autocrático ruso. El objetivo de quebrar la sociedad norteamericana debería lograrse con la
expansión del Estado soviético y con directivas operacionales subterráneas coordinadas por e1
Comintern.
La primera reacción oficial a lo qua luego se haría el contrafuerte estratégico de la
política Truman fue un discurso de su secretario de Estado Byrnes el 28 de febrero de 1946 en
donde advertía contra un desconocimiento unilateral del status quo. Al día siguiente, el
influyente senador Vandemberg saludó el cambio y suavizó sus anteriores invectivas contra la
pasividad oficial21. Sin embargo, el enrarecimiento de las relaciones cristalizó nuevamente
cuando, por el vencimiento del plazo para el retiro de tropas extranjeras de Irán -el 2 de marzo de
1946-, el 5 de marzo el Departamento de Estado despachó una nota a Moscú exigiendo su retiro
y publicó extemporáneamente la noticia. Newsweek llegó a comparar la tensión coyuntural con la
crisis de Munich de 1938. El mismo día 5 en un discurso en Fulton, Missouri, Winston Churchill
nombraba por primera vez “la Cortina de Hierro”22: su discurso pintaba un sombrío panorama de
la expansión soviética en Europa y Asia, y recomendaba un paralelo despliegue militar y una
profunda confraternidad entre los pueblos de habla inglesa. En sus palabras deben percibirse, la
negativa -falta de crédito- del gobierno de Estados Unidos de estar al tanto de esa postura, y la
reacción inmediata en contra del británico, tanto de previsibles liberales anti-Imperio (como la
Sra. de Roosevelt), como así también de sectores anti-británicos aislacionistas que de este modo
intentaban reacomodarse. El apoyo de los primeros y la oposición de los segundos a la acción del
gobierno en la ONU demostraba que la política oficial se había detenido peligrosamente a mitad
de camino.
Por último, para cerrar este critico período, a lo largo de 1946 , se sucedieron tensas
negociaciones sin aparente solución en torno al problema alemán y polaco, y duros reclamos
contra la iniciativa soviética unilateral en Rumania y Bulgaria. El Mediterráneo Oriental fue el
foco de atención por primera vez en agosto de 1946, cuando los soviéticos solicitaron la revisión
de la convención de Montreal para poder colaborar con Turquía en la defensa de los Dardanelos.
El despacho de unidades de altamar de Estados Unidos fue la respuesta. E1 anuncio británico de
abandonar unilateralmente Turquía y Grecia por problemas presupuestarios en febrero de 1947.
arrojó el problema de controlar el avance de la guerrilla comunista en manos de una
administración con pocos Tondos. La decidida acción del secretario de Estado George Marshall
presionando sobre el Congreso con su enfoque ideológico preparó el terreno para la presentación
de la doctrina Truman, el 12 de marzo de 194 7 en el pedido de asistencia a Grecia y Turquía.
Las elecciones legislativas de 1946 habían dado por primera vez en dieciséis años el
control de la Cámara de Representantes y del senado al Partido Republicano: la reconversión
industrial, el desabastecimiento, los problemas laborales, los impuestos y la falta de liderazgo
fueron las causas. Aunque la táctica bipartidista no se quebró, el mismo Vandemberg tuvo serias
dificultades para pasar el Presupuesto Federal, que desde ese momento también fue objeto de
nuevas concepciones funcionales.
La Guerra Fria
La doctrina Truman especificó las condiciones del liderazgo norteamericano a escala
mundial, e hizo un esfuerzo para sumar al Congreso a su punto de vista. La esencia de la
posición radicaba en el conflicto ideológico y de modos de vida, y a través de ella se hacían los
movimientos geopolíticos de su nuevo adversario. Si bien, como Kennan deseaba -ahora como
Secretario de Planeamiento de Políticas-, el subsecretario de Estado, Dean Acheson aseguró que
las intervenciones no sentarían precedentes y se negó a apoyar a Checoslovaquia y a ChiangKai-Sek en China . La caída de China. la guerra de Corea y la aparición del macarthismo
eliminarían el sutil margen de maniobras de la política exterior. El simplismo y la inflexibilidad
con que Truman había definido el conflicto restringía sus acciones; según Gaddis, serían serio
obstáculo para responder a gestos conciliatorios soviéticos después de la muerte de Stalin, y
colaborarían en perpetuar la Guerra Fría23.
Desde la guerra de Corea en adelante, el enfrentamiento global con la URSS repercutió
profundamente en diferentes sectores de la sociedad norteamericana. Por un lado. la estructura
productiva basada en el complejo militar-industrial encontró en el desarrollo de la Guerra Fría el
secreto de su preservación y expansión, alcanzando una incidencia sin límites en el diseño de la
política exterior24. El serio problema del desempleo como consecuencia de la desmovilización
favoreció aún más la hegemonía de este sector y le permitió reordenar a su favor la relación con
las clases subordinadas a través de lo que fue el Fair Deal25. La fiebre de la carrera nuclear
lanzada por el acceso de la URSS a tecnología nuclear avivó, mediante el temor, la psicosis de la
guerra sorpresa y el espionaje. El marcarthismo, como ideología de la coyuntura, sirvió como
magnífico complemento a este reordenamiento de fuerzas. La industria, embarcada en la carrera
armamentista. desarrolló artefactos cada vez más sofisticados, como los jets intercontinentales,
siempre al servicio de la nueva bomba de hidrógeno. que había ampliado la capacidad de las de
1945.
Por otra parte, la nueva estrategia de contención expresada en el informe NSC-68
(National Security Council-68) había incorporado un grupo de asesores civiles como León
Keyserling, futuro director del Consejo de Asesores Económicos que revolucionarían los
ortodoxos supuestos financieros del Pentágono con sus prácticas keynesianas.
En ese informe se consideraba que el 7% de los gastos de defensa de Estados Unidos,
que serían 20% del PBI si se consideraba la industria relacionada a la defensa, quedaba opacado
por los respectivos 13.8% y 40% de la URSS, y además, ésta operaba a máxima capacidad. De
esto deducía que aumentando el PBI de 225 mil millones de dólares a 300 mil millones de
dólares, no sólo aumentaría el posible gasto en defensa, sino que el nivel de actividad interna
aumentaría y con ello probablemente el standard de vida. El mensaje se traduciría en que si el
gobierno se ocupara de “manejar la economía, los medios de defensa podrían expandirse según
las necesidades de proteger esos intereses: no hay nada que el país no pueda hacer si desea
hacerlo”26.
La reorganización económica, comercial y financiera que el FMI y el GATT iniciaron,
fue “para que el multilateralismo se impusiera al intervencionismo interno compatibilizando los
requerimientos internos con el sistema internacional”27. La cooperación internacional haría
posible la convivencia del intervencionismo de Estado con políticas de crecimiento keynesianas
sin el riesgo de desestabilizar el sistema de tipo de cambio hacia la competencia nacionalista28.
Ahora bien,1as condiciones económicas mundiales reales no permitieron la participación
de Europa Occidental en el sistema hasta 1958, y éste siguió las pautas convenidas sólo hasta
1964 en donde comenzó lo que en Francia se llama la hegemonía del dólar. A través del Plan
Marshall, la Reserva Federal se convirtió en virtual banquero mundial, lo que si bien fue una
exigencia extra para impulsar el desarrollo europeo y japonés, también otorgó la ventaja de la
posición internacional del dólar. Así como lo explica Fred Block29, el precio que pagó Estados
Unidos por ser el banquero del mundo fue la destrucción del sistema Bretton Woods, su
transformación en una nación deudora y la creciente dependencia del capital japonés. Según
explica el economista Robert Triffin30, el despliegue militar norteamericano primero, y la inercia
del bienestar de Estados Unidos después, generaron un déficit permanente desde 1964, que en
principio Alemania y Japón decidieron respaldarlo en lo que Benjamín Cohen llamó un trato
implícito31.
Finalmente, en la década de 19 70, Estados Unidos ejecutó su poder a través de lo que se
conoce como el descuido benigno del dólar32; por la creciente competitividad de sus socios
menores, la economía norteamericana decidió no cargar más con el único peso de ser el
banquero mundial: la imposibilidad de devaluar sin generar una escalada inflacionaria en una
economía interdependiente. Tanto a través del desmesurado proyecto de la Gran Sociedad de
Johnson en los '60 como por los gastos eleccionarios de Nixon en 197l y 1972, se abrió la “era de
la inflación”. En 1971 se suspendió la convertibilidad del dólar en oro, se recargaron las
importaciones norteamericanas y se intentó controlar la inflación. Esta devaluación unilateral del
dólar coincidió con e1 primer déficit comercial desde 1893, con presiones del proteccionismo y
con temor de una masiva salida de oro. Desde otro punto de vista, Robert Kehoane dice que “el
creciente poderío económico y político de Europa y Japón fue el que destruyó Bretton Woods”33.
La relación internacional de fuerzas había cambiado. Los planes de Kissinger, para pasar a un
sistema basado en el multilateralismo, fueron más que elocuentes.
Desde otro punto de vista el aparato estatal fue profundamente redimensionado. Además
de la creación de la tristemente célebre CIA, para control externo a interno, se profesionalizó
fuertemente el departamento de Estado, así como el de Defensa. La creación del Consejo
Nacional de Seguridad dotó a la figura presidencial de un sólido organismo asesor generador de
complejas políticas de proyección armamentista, industrial y de seguridad interna. Esta
especialización tendió a profundizar la tendencia a la mayor autonomía del Ejecutivo respecto
del Congreso en los asuntos de defensa34.
En la política internacional, el impresionante despliegue de fuerzas y alianzas de Estados
Unidos virtualmente rodeó a sus adversarios, desde los puntos más sensibles del planeta para
asegurarse su control estratégico. El juego de "suma cero" en que quedó definido el sistema
bipolar fue modificado parcialmente: a fines de los '60 la política `triangular' con China
continental y URSS intentó aprovechar las profundas divisiones ideológicas de las potencias
asiáticas. En la década del '70 el hábil Kissinger creía llegado el momento instaurar la detente en
un sistema multilateral.
Como había aconsejado el influyente Kennan en la década de 1950, el enfoque
universalista de la política exterior inaugurado a fines de la Segunda Guerra, había dado dado
paso al particularismo. La posibilidad de la armonía mundial no podía descansar en estructuras
artificiales legalísticas: eso no sólo atraparía a Estados Unidos en un peligroso status quo sino
que impulsaría la uniformidad institucional mundial (a su semejanza) y llevaría a la nación a
compromisos terminables. El particularismo consistía en mantener el equilibrio de modo que
ningún país pudiera prevalecer; se aceptaba la realidad de la diversidad universal y se rechazaban
abstracciones legalistas: cualquier asociación entre potencias era factible para equilibrar el
sistema a su favor.
En el plano interno los demócratas ratificaron su tendencia a seguir el internacionalismo
y las líneas de la economía keynesiana: sus programas no sólo avanzaron en índices
presupuestarios sino que, y sobre todo, eligieron -nuevamente oímos a Kennan- basar sus
estrategias de seguridad en respuestas simétricas al creciente poder soviético. Esto quiere decir
que orientaban su respuesta estratégica a equilibrar el despliegue soviético. Los republicanos. por
su parte, estuvieron divididos entre los unilaterales (o neo-aislacionistas) de McArthur o H.
Hoover, y los internacionalistas de J.F. Dulles y Vandemberg.
Algunas diferencias entre ellos se expresan en la decisión de los primeros de “luchar en
Asia”, dejando con bajo perfil los compromisos europeos o fortalecerse sólo en material aéreo y
naval, para evitar intervenciones terrestres (evidentemente, ya el concepto de aislacionismo no es
aplicable), contra la posición de los segundos, que tenían su coartada en la respuesta asimétrica.
Tradicionalmente, los hombres del GOP, habían puesto especial atención en e1 presupuesto
equilibrado y en los impuestos bajos. La táctica de responder al desafío soviético
asimétricamente, es decir, sobre los puntos débiles o no desarrollados por aquellos, fue la que
mejor los representó.
Los cambios en la orientación de la política exterior norteamericana entre la asimetría de
Kennan y la simetría de Nitze se institucionalizaron. La primera reconoció que los recursos eran
limitados pero llevó a poder elegir la naturaleza del enfrentamiento y explotar la debilidad del
adversario, pero forzó a soportar inseguridades psicológicas como riesgo calculado. La segunda
permitió protegerse contra amenazas de escalada y de seguridad psicológica, pero generalmente
cedió la iniciativa. Además, a pesar de su teoría económica expansionista,
Estados Unidos nunca pudo soportar la contención simétrica durante demasiado tiempo
(Vietnam, Corea).
Si bien la tendencia ideal radicaría en combinar las posibles ventajas de ambas, Gaddis
encuentra impedimentos tales como la amnesia institucional, o falta de explotación de
experiencias pasadas y la política doméstica, o la necesidad de distanciarse de 1a administración
anterior.
Según Gaddis35 esta no debe ser una interpretación determinista, pero responde a la
subordinación sorprendente que las administraciones de ambos partidos han hecho de sus
estrategias de contención respecto de la disponibilidad de medios. Si aceptamos este punto de
vista, también deberíamos considerar a la política exterior norteamericana, tal come Kennan y
Kissinger habían caracterizado a la soviética: no ha sido tanto el producto de la acción de la
URSS o de la evolución del marco externo en general como de la dialéctica de fuerzas internas.
Se puede considerar a la política exterior generada por las sucesivas administraciones
norteamericanas desde 1945 como homogéneas en sus objetivos y variable en sus tácticas. En
esto coinciden Charles Kegley y Eugene Wiltkopf36, en su análisis estructural de la política
exterior norteamericana contemporánea, y John Spanier37 en un trabajo similar, aunque su
basamento es diferente al expresado por Gaddis más arriba. El primero considera que los
objetivos centrales , no abandonados durante la Guerra Fría fueron: el globalismo, el
anticomunismo, la contención, el fortalecimiento militar y el intervencionismo. El segundo
sostiene que se ha formado un estilo nacional americano como amalgama de los valores políticos
tradicionales y la experiencia de la Historia. Esta interacción, junto a la presión del sistema
interestatal, delineó la política exterior.
Hasta mediados de la década de 1970 diferentes tácticas fueron seguidas. Entre 1947 y
1950 bajo la influencia de Kennan se abandonó el enfoque universalista y se buscó la seguridad
por el equilibrio. Los objetivos fueron evitar los vacíos de poder, controlar al comunismo y tratar
de cambiar la política exterior de la URSS, aparentemente impermeable. Los instrumentos
fueron la elaboración de un perímetro defensivo que abarcara las zonas industriales estratégicas
del mundo, y un planteo asimétrico respecto del adversario. Se asume su fracaso desde que la
fuerza instrumental para lograr esos fines, finalmente quedó consagrada como un fin en sí.
Entre mediados de 1949 y 1950, la política se vio influenciada por el NSC-68 de Paul
Nitze. Basado en la idea de que los intereses debían responder no sólo a los principios del poder
sino al poder mismo, eliminó la jerarquización de intereses anteriores y propuso una respuesta
masiva en todo el mundo, con una táctica simétrica. El fracaso en Corea y China desplaza
parcialmente su influencia, además del ascenso de los republicanos.
La dupla Eisenhower-John Foster Dulles implementó el New Look. Este consideraba la
existencia de un sistema de suma cero con la base fundamental en las alianzas (a neutralidad
quedó obsoleta). Su política de contención se basaría en la asimetría estratégica, mediante la
amenaza de represalias nucleares masivas; al mismo tiempo, incorporó la acción psicológica y
las acciones encubiertas en el interior y en el exterior. El surgimiento de la problemática del
Tercer Mundo y la descolonización y la dependencia desnudaron sus limitaciones.
La respuesta flexible fue la táctica simétrica de las administraciones Kennedy-Johnson:
incorporó diferentes niveles de capacidad de respuesta, desde la lucha no convencional a la
nuclear; así pudo equiparar las ventajas soviéticas y pasarlas, recurriendo al presupuesto
keynesiano. La implementación de negociaciones con Kruschev fueron hábilmente acompañadas
por la impredictibilidad en la respuesta a la agresión. Kennedy inauguró la concepción de tejer
nuevas alianzas con sectores sociales que garantizaran crecimiento equilibrado en el Tercer
Mundo, como una respuesta no militar de la contención (Alianza para el Progreso). Al mismo
tiempo combinó forzadamente algunos conceptos como los de las "fronteras de la libertad" y la
"tolerancia de diversidad". La política de Gran Sociedad de Johnson fue una respuesta expansiva
para reasegurar la superioridad propia en la percepción nacional.
El acceso de Nixon al poder sorprendió con cambios políticos debidos a su Secretario de
Estado Henry Kissinger. Dejando de lado la ideología como criterio de identificación, se abocó a
la construcción de la deténte: aquí se combinaron líneas como la cooperación y la coexistencia
con el multilateralismo. La doctrina Nixon sostenía que disminuirían los compromisos en el
mundo sólo a los dictados por intereses directos propios: al mismo tiempo consideraba país
comunista peligroso sólo a aquel que afectara el status quo. En un intento de nueva
conceptualización del poder intentó combinar la flexibilidad táctica de la anterior administración
con la respuesta asimétrica de Eisenhower y una nueva concentración del poder en el Ejecutivo:
esto le valió la oposición de la burocracia y el Congreso. Además, fue duramente criticado el
desplazamiento de la guerra interminable hacia la política de pivote con URSS y China que llevó
a cabo. Su acercamiento a Metternich, Castlereagh, Bismarck y Kennan padeció la no
coincidencia de la visión estratégica y la autoridad de decisión.
Conclusión
La transformación de la política exterior norteamericana después de la
Segunda Guerra Mundial, y su giro aún más profundo durante el desarrollo de la Guerra Fría no
han quedado aisladas en el Departamento de Estado.
Sin duda, cuando consideramos la naturaleza de los cambios que Estados Unidos sufrió
en esa coyuntura podemos recorrer un extenso arco que abarque desde la envergadura de su
infraestructura instalada o las relaciones sociales de producción hasta la relación del gran capital
con la esfera de decisión política.
Como consecuencia general, Estados Unidos emergió como la única potencia que había
desarrollado, y podía sostener, el liderazgo de los países capitalistas. Su fabuloso desarrollo y su
capacidad financiera ilimitada hasta le permitieron tener voz dominante en el diseño del mundo
económico que seguiría. La experiencia acumulada permitió a los conductores de esta política
asegurar el antiguo objetivo de expansión del capitalismo por todo el mundo, quebrando las
viejas barreras coloniales y amenazando desbordad a los países que se mantenían fuera de ese
sistema.
Queda claro que la fortaleza de esa expansión se basó en la mutua colaboración que los
(nuevos) aliados prestaron: junto con Europa (Alemania-Gran Bretaña) y Japón –dos de los cinco
centros industriales mundiales que Kennan había descrito- fue posible dominar el flujo de la
producción, el comercio y la inversión en todo lo que ellos llamaron Occidente.
Los beneficiarios del complejo industrial-militar influyeron –o se asociaronestrechamente en las decisiones oficiales. El excedente de las inversiones transnacionales
permitió, como nunca antes, el espléndido nivel de vida de la sociedad norteamericana –su paz
social- y, luego, el déficit presupuestario permanente.
Sólo la década clave de 1960, en la coyuntura de Vietnam, llegó a poner en la mira de la
opinión pública la legitimidad de esa política exterior y de sus conductores: se enfrentaba a la
primera generación no nacida en la guerra. Así, también en la década de 1960 la posición de
Kissinger hasta permitió desideologizar la política exterior, al menos hasta el punto de admitir
las negociaciones con todos aquellos países comunistas que respetaran el status quo.
Sin embargo, a través de tantos cambios, ¿es posible encontrar algún hilo conductor en
esta política? En principio, se puede afirmar que esa política exterior es la resultante de la
naturaleza expansionista del capitalismo monopólico: la política imperial de Puertas Abiertas
pudo acompañar tanto el universalismo legalístico y moralista de Wilson, como el asilacionismo
pragmático de Hoover, o el ecléctico idealismo de Franklin Delano Roosevelt. Con la regulación
de la economía internacional a favor de las condiciones norteamericanas de desarrollo, aquel
principio parecía brillar nuevamente.
Los profundos cambios de la Segunda Guerra y de la Guerra Fría despedazaron el
aislacionismo y el idealismo, y embarcaron a Estados Unidos en una nueva fase. Ahora seguría
una conducta globalista, anticomunista, intervencionista. La posición especial que Estados
Unidos tenía en los organismos políticos multilaterales, y su real capacidad de presión e
intervención sirvieron a esos principios.
Quedaba claro en ese momento que la política exterior norteamericana había adquirido
una percepción clara de su papel en el mundo, y había subordinado viejas y rudas políticas
domésticas al cumplimiento de ese nuevo rol. La tesis de Fred Bolck, acerca de la
irresponsabilidad norteamericana al no asumir el liderazgo internacional en la primera posguerra
quedaba así superada. Algo se había aprendido de los antiguos errores.
1. El concepto de establishment remite al estrecho lazo que une a las élites política y económica en los EE.UU. En
Gabriel Kolko. The Triumph of conservatism; New York, The Free Press, 1963.
2. Paul Baran – Paul Sweezy. El capital Monopolista; México, Siglo XXI, 1968, capítulo VIII.
3. Brewster Denny. El sistema de la política exterior norteamericana; Buenos Aires, GEL, 1989, caps. II-III.
4. Robert Wesson. Política exterior para una nueva era; Buenos Aires, Troquel, 1979, cap. I.
5. Ibidem.
6. Ibidem.
7. William Appleman Williams. The Open Door Policy. En Paterson, Thomas. Major Problems in American
Foreign Policy; Massachussets, 1984, Heath.
8. Melvyn Leffler. The Origins of expansionism. En Paterson, op. cit.
9. Karl Polanyi. The Great Transformation; Boston, 1980, Beacon Press, cap. I.
10. Fred Block. Los orígenes del desorden económico internacional; México, F.C.E., 1980, cap. II.
11. Charles Kindleberger. La crisis económica, 1929-1939; Barcelona, Crítica, 1985, caps. 13-14.
12. John Gaddis. EE.UU. y los orígenes de la Guerra Fría 1941-1947; Buenos Aires, GEL, 1989, cap. I.
13. Ibidem.
14. Ibidem. Conclusión.
15. Daniel Yerguin. A Shattered Peace: The Origins of the Cold War and the National Security System; Boston,
1977, pp. 10 y 44.
16. John Gaddis. Estrategias de la Contención; Buenos Aires, GEL, cap. I.
17. Sivachev y Makovlev, Russia and the U.S.A., en Gaddis. Estrategias…, cap. I.
18. Cita en John Gaddis, EE.UU...., cap. IX.
19. Cita en John Gaddis. EE.UU..., cap. IX. Además Kennan, George. Memoirs; Boston, 1980, pp. 68-69 y 292293.
20. John Gaddis, EE.UU...., cap. IX.
21. Ibidem.
22. Ibidem.
23. Ibidem, Ant. Cap X.
24. Paul Baran y Paul Sweezy, op cit., cap. XI.
25. Daniel Guerin y Ernest Mandel. La concentración económica en los Estados Unidos ; Buenos Aires,
Amorrortu, 1984, cap. 1.
26. Alonzo Hamby. Beyond the New Deal: Harry Truman and American Liberalism; New York, 1973, pp. 297303.
27. John Ruggie. International Interdependence and National Welfare; New York, 1980, cap. II.
28. Robert Gilpin. La economía política de las relaciones internacionales; Buenos Aires, GEL, 1990, cap. IV.
29. Fred Block, op cit., cap. IV.
30. Robert Triffin. Gold and the Dollar crisis; en Gilpin, op cit., cap. IV.
31. Benjamin Cohen. The question of imperialism; en Gilpin, op. cit., cap. IV.
32. Gilpin, op. cit. cap. IV.
33. Robert Kehoane. The theory of Hegemonic Stability. En Gilpin, op. cit., cap. IV.
34. Henry Nash. American Foreign Policy; Virginia Dorsey Press, 1978, cap. V. Además, Denny; op. cit., caps. V
a VIII.
35. Gaddis. Estrategias…, conclusión.
36. Charles Kegley y Eugene Wittkopf. American Foreign Policy; New York, New York St. Martin Press, 1987,
cap. I.
37. John Spanier. American Foreign Policy since World War II; New York, Praeger Pub., 1977, caps. I-II.