COMPROMISO NACIONAL: Posición de la Cámara de Industrias del Uruguay en materia macroeconómica1 Documento Institucional 1. Objetivos generales En cuanto a sus objetivos, la Cámara de Industrias del Uruguay comparte las expresiones del documento del gobierno denominado “El Marco General de la Política Macroeconómica”. Los temas que se considera prioritario abordar, coinciden con la percepción que tiene la industria sobre el camino que debe recorrerse para lograr un mayor grado de desarrollo. A juicio de la Cámara, las acciones más importantes a emprender para consolidar el crecimiento en el largo plazo, deberían centrarse en cambios de orden microeconómico, los cuales serán abordados oportunamente en los otros ámbitos creados en este proceso (clima de inversión, prioridad de gasto público, reforma tributaria, empleo y legislación laboral). 2. Aspectos fundamentales del contexto económico interno y externo a ser contemplados en el diseño de las políticas macroeconómicas. A continuación se mencionan algunos aspectos que la CIU considera necesario contemplar en el diseño de políticas macroeconómicas: a) Coordinación macroeconómica con el MERCOSUR La CIU entiende que es necesario que Uruguay eleve propuestas de coordinación macroeconómica en los ámbitos del MERCOSUR que vayan más allá del simple intercambio de información. Aunque los países más grandes puedan no ser proclives a cooperar, Uruguay debe insistir para lograrlo o eventualmente para utilizarlo como argumento a favor de tratamientos diferenciales ante perjuicios provocados por la descoordinación. Dada la fuerte influencia económica que ejercen sobre nuestro país los demás países miembros del MERCOSUR, si bien se cree oportuno no distanciarse de las políticas de dichos países, ante la imposibilidad de lograr una verdadera coordinación, deberían identificarse alternativas que favorezcan el proceso de crecimiento e internacionalización del Uruguay. 1 Comentarios de la Cámara de Industrias del Uruguay referidos al documento propuesto por parte del gobierno para el grupo “Temas Económicos” en el marco del proceso “Compromiso Nacional”. Las propuestas de la CIU en materia de políticas financieras serán presentadas una vez que los representantes del gobierno expongan las políticas al respecto. b) Respeto de los contratos, la propiedad privada y seguridad jurídica Se entiende como indispensable que en el documento que recoja los resultados del trabajo de este grupo, se asuma en forma explícita el compromiso de todas las partes involucradas en cuanto al la necesidad de respetar los contratos, el derecho a la propiedad privada y la independencia del sistema judicial, como forma de garantizar la seguridad jurídica para el sector privado. Si bien puede parecer obvio lograr un acuerdo a este respecto, debería profundizarse en el significado que se le da a cada uno de estos conceptos. c) Información y comunicación Debe mejorarse el sistema de comunicación que realizan las autoridades con relación a las medidas de política económica, la definición de objetivos y el logro de resultados. Es decir, toda la información disponible necesaria para los agentes económicos, publicitada con el mayor grado de elaboración y transparencia. Asimismo, se considera necesario avanzar aún más con relación a la información macroeconómica elaborada. A pesar de que se han mostrado avances importantes en los últimos años, existen oportunidades de mejora que deberían abordarse (actualización de la base de cálculo del PBI y de la matriz insumo-producto, indicador mensual de actividad, valuación de pasivos comerciales del Estado, valuación de contingencias fiscales, información sobre endeudamiento y compromisos financieros del Estado, entre otros). 3. La política fiscal a) Presión Fiscal. De acuerdo a varios organismos internacionales, el peso del Estado en la economía uruguaya es uno de los más altos del continente. Es importante dar a conocer a la ciudadanía cuál es el grado de imposición global o cuánto representa el presupuesto nacional en el ingreso, como forma de ayudar a crear conciencia de la necesidad de reducir el gasto público, modificar su actual estructura o reorientarlo hacia fines más alineados con la generación de riqueza. La CIU considera que la presión fiscal es excesiva, por el hecho de que lo que tributan el sector empresarial y los trabajadores no se ve reflejado en servicios en cantidad y calidad suficiente, además de restar competitividad a la producción nacional. El Estado, directa o indirectamente, es quien mas influye y afecta en los costos de las empresas de los sectores productivos y el “socio” mas pesado para sus economías, por lo que es imperioso revisar a fondo su estructura y su incidencia para un desarrollo sostenido del país. Una parte muy importante del gasto público -en especial en salarios de personal prescindible que no agrega valor a la gestión estatal-, termina por ser un subsidio encubierto que la sociedad paga. No debería ser así, ya que le resta transparencia a la gestión pública en perjuicio de los intereses generales. Por lo tanto, se debe avanzar en la reducción o reasignación del gasto público2. En tal sentido, el sector privado no es el más indicado para definir las estrategias para lograr ese objetivo, pues, no es el responsable de la gestión pública y desconoce el funcionamiento interno del Estado.. Aún así, teniendo en cuenta la salvedad anteriormente explicitada, se exponen algunas ideas que se cree podrían instrumentarse por el gobierno: - Impulsar la modificación constitucional con relación al sistema de ajuste de pasividades para evitar que los incrementos de productividad laboral incidan en el gasto en seguridad social. De lo contrario, impulsar un proyecto de ley que modifique el sistema de prestaciones jubilatorias, asegurando la estabilidad de largo plazo del mismo (edad, años de trabajo o similares). - Creación de incentivos para el retiro anticipado de empleados públicos de edad avanzada y/o excedentarios. En caso de necesidad de sustitución, se debería priorizar la contratación de funcionarios egresados de carreras cortas universitarias u otras opciones técnicas, procurando con ello elevar el nivel de formación de los funcionarios de la administración. Los ingresos deberían hacerse por concurso de oposición y méritos, para evitar discrecionalidades en la designación. - Creación de sistema de seguro de paro para empleados públicos, a los efectos de reducir el gastos derivados del personal excedentario (energía eléctrica, comunicaciones, control, amortización papelería, de infraestructura, transporte, etc). - Sistema de traslado de recursos -humanos, financieros, infraestructura, entre otros- intra o inter ministeriales hacia las reparticiones prioritarias. - Reducción al mínimo de los cargos de confianza, para evitar que este mecanismo conspire contra la carrera administrativa y desaliente el compromiso con la función pública. Debería establecerse un número fijo de cargos de este tipo, y cuyas remuneraciones no excedan las de sus propios jefes. 2 En este sentido, en un documento de reformas estructurales realizado por el propio Cr. Astori y publicado el año pasado se señala como una de las situaciones a corregir en el Estado uruguayo la “... ineficiencia que supone asignar volúmenes cuantiosos de recursos al financiamiento de actividades y funcionarios prescindibles o irrelevantes.” En tal sentido debemos suponer la existencia de márgenes para reducir el gasto público. En otro orden, se comparten las propuestas del gobierno en el sentido de: Inclusión de reglas y procedimientos que aseguren un manejo anticíclico del gasto público. Inclusión de criterios de responsabilidad fiscal dentro del Presupuesto Nacional Otras prácticas de transparencia fiscal mencionadas en el documento. Con relación a la proyectada mejora de la eficiencia en la administración tributaria, incrementos la CIU considera necesario que los resultados de los de esa eficiencia (los cuales deberían impactar fuertemente tras la nueva reforma que comenzó en julio pasado), estén dirigidos fundamentalmente a reducir las alícuotas vigentes y/o eliminar impuestos, de forma tal de no incrementar la carga fiscal y de avanzar en su reducción. En tal sentido, se considera oportuno acordar un listado de impuestos a derogar o reducir en orden de preferencia. Se adelanta opinión en cuanto a un orden posible: - Eliminación del IMABA - Reducción progresiva del COFIS hasta la eliminación total. - Aumentar el porcentaje de abatimiento del Impuesto al Patrimonio hasta un 50%, volviendo a los niveles previos a la crisis. - Reducción de la tasa básica de IVA. b) Resultado fiscal. Se comparte el cronograma del gobierno, aunque bajo el supuesto de que el mismo resultado se alcance reduciendo tanto el gasto público como la presión fiscal. Si se logra abatir el gasto público y, por tanto, la carga tributaria, se estará dando una de las más importantes señales a favor del crecimiento de la inversión privada. c) Deuda pública. Parece razonable explicitar los guarismos esperados de relación deuda / PBI que están recogidos en la Carta Intención firmada con el FMI. d) El papel de las empresas públicas en la inversión y en financiamiento del sector público. El abordaje del problema del financiamiento del sector público proveniente de las empresas públicas debe ser integral y no parcial. En efecto, será necesario diseñar una estrategia de mediano plazo que tenga en cuenta: - la estabilidad de las cuentas públicas - la necesidad de transparentar en impuestos los ingresos por concepto de remesas de utilidades (aunque implicará necesariamente la supresión para el MEF de una fuente de ingresos cuyas características no tiene ningún impuesto: la discrecionalidad para aumentarlo sin previa aprobación parlamentaria). - la necesidad de contar con tarifas competitivas internacionalmente, fundamentalmente para los servicios que se consumen por parte de los sectores que comercializan bienes y servicios transables. - La necesidad de abatir los monopolios públicos, así como lograr la eficiente regulación de los mercados de los servicios que prestan las empresas públicas en régimen de monopolio. Las propuestas de la CIU con relación al papel de las empresas públicas en la inversión y en financiamiento del sector público son las siguientes: - Los ingresos del sector público que provienen de las remesas de utilidades de las empresas públicas, deberían transformarse en impuestos explícitos, aprobados por ley. - Deberían prohibirse las remesas de utilidades de las empresas públicas monopólicas. En ese sentido, es necesario diseñar incentivos a generar ahorros, los cuales deben estar siempre destinados a reducir las tarifas. Al mismo tiempo, habrá que acordar formas de ajuste de los precios de dichos servicios monopólicos para restarle discrecionalidad. La CIU entiende que el mecanismo más idóneo para lograr el objetivo es el fortalecimiento de unidades reguladoras y organismos de defensa de la competencia independientes, con personal técnicamente idóneo y con mayor potestad administrativa 3. Deberá encontrarse la forma de que aún las empresas del Estado que provean bienes y servicios en régimen de monopolio, no fijen precios superiores a los de mercado (al menos los niveles regionales). Por tanto, la rentabilidad que se considere razonable se debería obtener, tal como sucede en la actividad privada, tomando decisiones que impacten en los costos y no en los precios. - Debería avanzarse en la desmonopolización de los servicios públicos, en particular, liberalizar la importación de combustibles y cumplir con la legislación vigente que prevé la 3 Tal como señala el Cr. Astori en un documento sobre reformas estructurales publicado el año pasado, en relación a la separación de los roles del Estado en materia de operación y control ”... las entidades reguladoras a instaurar en el marco de esta orientación, tienen que caracterizarse por su autonomía real y su solvencia técnica.” desmonopolización de la generación eléctrica y el traspaso del despacho de energía a la Administradora del Mercado Eléctrico (ADME). Las inversiones en infraestructura energética que el país necesita para garantizar la demanda futura, deberían ser parte de una política de Estado y no de la estrategia particular de la UTE. - Las empresas públicas que brindan servicios en régimen de monopolio no deberían prestar al mismo tiempo otros servicios en régimen de competencia, evitando así los subsidios cruzados. - Es necesario discutir un nuevo mecanismo para la designación de los Directores de las empresas públicas, para asegurar que los mismos cuenten con la idoneidad técnica indispensable para dirigirlas. - Las empresas públicas deberían instaurar un régimen de movilidad de los cuerpos gerenciales, similar al que introdujo la DGI, en función del cumplimiento de objetivos previamente definidos. Al mismo tiempo, sería necesario incorporar un sistema de remuneraciones por desempeño, el cual también debe abarcar a sus Directores. Igual criterio se piensa para el Directorio del Banco Central, del Banco de la República, del Banco de Seguros del Estado, del Banco Hipotecario del Uruguay y demás organismos que tengan intervención como oferentes en algún mercado. En cuanto a la inversiones de las empresas públicas, las mismas deben estar contenidas en un plan de inversiones explícito de mediano plazo. Los agentes privados deben contar con la seguridad de que las mismas garanticen suministro, infraestructura y tecnología adecuadas a las proyecciones de sus negocios, en el marco de un mercado de libre competencia. Se comparte la estrategia de coordinación de las inversiones públicas explicitada por la OPP en la presentación realizada en el ámbito de Compromiso Nacional. 4. Política monetaria y cambiaria Sobre el fin de los 90 el sector industrial enfrentó condiciones poco favorables para la inversión, las cuales incidieron negativamente en el crecimiento y en las exportaciones de los sectores productores de bienes transables. La devaluación de Brasil primero y la de Argentina después, obligaron al país a ajustar su tipo de cambio revirtiendo las condiciones para el desarrollo de negocios industriales. El brusco ajuste de precios relativos generó buenas condiciones competitivas que se tradujeron en récord de exportaciones en los años siguientes, alcanzando un histórico en 2004 y el corriente año que seguramente lo superará. Asimismo, crecieron las industrias volcadas al mercado interno, sustituyendo importaciones y ganando nuevamente participación en el mercado que habían perdido durante algunos años.4 En los últimos tres años, potenciado por el efecto de sobre-reacción del tipo de cambio, el sector industrial mostró un dinamismo exportador que hizo evidente su capacidad de hacer más y mejores negocios cuando las condiciones competitivas son adecuadas. Pero ese período fue relativamente corto, incluso en comparación con el comportamiento de otros países que transitaron por caminos similares. En perspectiva, la política anti-inflacionaria del Banco Central del Uruguay explicaría en buena parte la corta duración de ese período. Revisando las metas de inflación del BCU, puede notarse un sesgo de su política hacia el sobre cumplimiento de las metas previstas5. En efecto, los anuncios del BCU sobre rango de inflación para doce meses en el primer y segundo trimestre de 2003 y 2004, no se ajustaron a lo que terminó sucediendo. Solamente, los anuncios del tercer y cuarto trimestre de 2003 se cumplieron a posteriori, aunque con guarismos de inflación pegados al piso del rango anunciado. Informe Trimestral del BCU 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 trim trim trim trim trim trim trim trim trim trim 2003 2003 2003 2003 2004 2004 2004 2004 2005 2005 Inflación prevista a doce meses mar-04 jun-04 sep-04 dic-04 mar-05 jun-05 sep-05 dic-05 mar-06 jun-06 Rango anunciado BCU 20% 17% 9% 7% 7% 6% 6% 6% 5% 5% 24% 23% 14% 9% 9% 8% 8% 8% 7% 7% Media del rango anunciado por BCU 22% 20% 12% 8% 8% 7% 7% 7% 6% 6% Expectativas Inflación del mercado observada s/d s/d s/d 11% 10% 11% 11% 9% 8% 6% 8,4% 9,6% 9,6% 7,6% 5,5% 4,1% n/c n/c n/c n/c Desvío respecto a rango BCU 11,6% 7,4% 0,0% 0,0% 1,5% 1,9% n/c n/c n/c n/c Fuente: Informes Trimestrales de Política Monetaria del BCU e INE En conclusión, la política monetaria mostró un sesgo contractivo, con el lógico efecto sobre el tipo de cambio. Aunque habitualmente no se menciona, para los sectores que fundamentalmente producen bienes y servicios transables, el ajuste del tipo de cambio real es preferible que se genere por la vía del crecimiento de los precios internos (de modo predecible) y un dólar estable y competitivo, que con caída del tipo de cambio nominal y menores registros de inflación a los previstos por la autoridad monetaria. 4 Uruguay, aunque a destiempo, terminó ajustando sus precios según la evolución de los precios regionales, a la cual ha estado históricamente ligado. En efecto, un estudio realizado en 2004 por el Departamento de Estudios Económicos de la CIU demuestra que la evolución de los precios en dólares en Uruguay tiene una fuerte correlación con la evolución de los precios en dólares en Argentina y Brasil, por lo cual se hace difícil sostener una evolución muy diferente en el largo plazo. 5 Los bancos centrales tiene mayores incentivos para sobre cumplir sus metas inflacionarias hacia tasas más reducidas que a la inversa. Esto se debe a varios factores entre los que se destacan los mayores costos por la inestabilidad del tipo de cambio nominal (mayor incertidumbre a la prevista) y los costos extras, tampoco previstos, generados por el error en la estimación de la inflación realizada por la propia unidad productiva, error inducido por los anuncios de la autoridad monetaria. Además, hay que señalar que dicho mecanismo enlentece el proceso de ganancia de credibilidad del BCU, lo cual no es deseable por ninguno de los agentes. Por tanto, aunque nadie duda de la importancia del control de la inflación y de la responsabilidad del BCU respecto a los bajos registros que presentó, es una realidad que la forma y la excesiva rapidez en alcanzar sus objetivos generó en la economía real efectos no deseados. En concreto, se plantea como una idea preliminar la creación de reglas, cambios institucionales o en general algún marco global de incentivos que determine estímulos adecuados a los actores que llevan a cabo las políticas monetarias con el objetivo de evitar lo más posible sesgos como los ya mencionados. A modo de conclusión, la industria cuenta con un nivel competitivo que, en términos generales, está al límite de permitirle hacer negocios rentables. Probablemente mayores reducciones de los márgenes determinarían que la estructura productiva nacional se vea afectada. Asumiendo que la tendencia más firme es hacia un encarecimiento de los precios, en una lógica de precios regionales más en línea con los internacionales, probablemente se seguirá transitando en forma inevitable por un escenario de inflación en dólares, o más ampliamente en moneda internacional. Si eso se cumple - el sector industrial está convencido de que así será- las deficiencias competitivas de Uruguay quedarán al desnudo frente a otros países que brindan mejores condiciones para el desempeño del negocio industrial. 5. A modo de conclusión La Cámara de Industrias del Uruguay basó estas propuestas en principios fundamentales que ha defendido tradicionalmente, los cuales están alineados a la búsqueda genuina de mejores condiciones para el negocio industrial que a su vez son indispensables para el desarrollo del país, la creación de empleo y oportunidades, el mayor valor agregado a nuestros productos primarios y materias primas y, en definitiva, apoyar la definición de un “Uruguay Productivo”. Entre los principios que la CIU valora especialmente se encuentran la estabilidad de largo plazo, la libre competencia eliminando toda forma de monopolios, la libertad de empresa, el apoyo explícito a la iniciativa privada, la legalidad de los negocios y el esfuerzo continuo por mejorar y mantener en el tiempo la competitividad como forma de atraer la inversión externa directa y así lograr un crecimiento social y económico sostenido y sustentable mas allá de los diferentes gobiernos.