JORNADAS TÉCNICAS SOBRE LA DIRECTIVA MARCO DEL AGUA

SEMINARIO:
LA ECONOMÍA DE AGUA DE RIEGO
LAS COMUNIDADES DE REGANTES Y LA
GESTIÓN DEL AGUA:
“Punto de vista de los regantes españoles sobre la
directiva marco de agua”
Andrés del Campo García
Presidente de la Federación Nacional de Comunidades de Regantes de España
(FENACORE) y de la Comunidad Euromediterránea de Regantes (EIC).
Paseo de la Habana,26 - Telf. 915636318
28036 MADRID
Madrid, 24 de septiembre de 2008
LA DIRECTIVA MARCO. ALGUNOS ASPECTOS DE SU
APLICACIÓN QUE PREOCUPAN AL REGADÍO.
La Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de
octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el
ámbito de la política de aguas (en adelante DMA) tiene como objetivo establecer un
marco comunitario para la protección de las aguas superficiales continentales, de
transición, costeras y subterráneas, para prevenir o reducir su contaminación, promover
su uso sostenible, proteger el medio ambiente, mejorar el estado de los ecosistemas
acuáticos y atenuar los efectos de las inundaciones y las sequías.
1.- Coordinación de disposiciones administrativas en las Demarcaciones
Hidrográficas.
La DMA establece el concepto de cuenca hidrográfica, pioneramente
introducido en España a comienzos de siglo, como elemento unitario básico de gestión,
de manera que se establezca una sola autoridad por cuenca y se promueva la
cooperación administrativa entre los países que las integran.
Las cuencas hidrográficas y los Planes Hidrológicos, como elementos básicos de
gestión, pueden ser una novedad y una gran dificultad para algunos países, pero no lo
deberían ser para España, pues posee una gran experiencia y tradición en la gestión de
recursos hídricos a través de las Confederaciones Hidrográficas y en la planificación
hidrológica.
Sin embargo, resulta preocupante para los usuarios que los Estatutos de
Autonomía pretendan regular las competencias sobre el agua. Los ríos que
atraviesan varias Comunidades Autónomas deben ser planificados y gestionados por el
Estado, con la participación de los usuarios y de las Comunidades Autónomas.
No puede ni debe romperse el criterio de la Unidad de Gestión y Planificación
en las Cuencas. Este criterio que se desarrolló en España desde los años 20 con la
creación de la Confederación Hidrográfica del Ebro ha sido asumido por la Unión
Europea en la Directiva Marco de Aguas.
El agua es de todos los españoles. Ninguna Cuenca, Comunidad Autónoma,
Ayuntamiento o Comunidad de Usuarios es dueña del agua. El derecho al uso
privativo del agua se adquiere mediante una ley o una concesión administrativa.
El debate del agua se ha territorializado excesivamente. Se traslada a la opinión
pública un concepto localista del agua cuando es el Estado el que tiene y debe seguir
teniendo las competencias en el tema.
En el marco de las competencias cabe afirmar que la Planificación Hidrológica
le corresponde al Estado. No obstante, en la elaboración de los planes hidrológicos, en
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la política hidráulica y en la gestión de las Confederaciones Hidrográficas han de
intervenir las Comunidades Autónomas y todas las entidades representativas de los
intereses afectados, en especial las de los usuarios, de acuerdo con el principio de
participación en la gestión del agua aceptado internacionalmente.
Entendemos que la utilización racional del agua debe seguir el principio de la
Unidad de Cuenca.
El artículo 149.22 de la Constitución señala entre las competencias exclusivas del
Estado: “La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos
cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma”, para evitar conflictos por
el agua, garantizar una gestión racional y defender los intereses generales.
Este principio constitucional ha sido recogido en la legislación vigente en materia
de aguas.
2.- Artículo 5: Características de la Demarcación Hidrográfica, estudio
del Impacto Ambiental de la actividad humana y Análisis Económico del
Uso del Agua.
A la hora de cuantificar qué se paga por los servicios del agua en España se ha
actuado con el prejuicio de considerar que todos los servicios del agua los presta la
Administración del Estado a través de las Confederaciones Hidrográficas. Por ello en la
medida en que se recuperaran en mayor o menor cuantía los diferentes costes, se
consideraba que se pagaban la totalidad o parte de los servicios del agua en España.
Las Comunidades de Regantes prestan muchos de estos servicios y tienen un
gran interés en estudiar la situación de los costes del agua en España con absoluta
transparencia y claridad.
La realidad es que hay muchos servicios del agua en España que no los
prestan las Confederaciones Hidrográficas. En el caso de los regadíos es evidente el
papel que desempeñan las Comunidades de Regantes. Pero también prestan servicios
relacionados con el agua, las empresas concesionarias de aguas potables, los
Ayuntamientos, etc.
Para ver qué se paga por el agua hay que analizar todos los servicios que
permiten poner a disposición de cada usuario el agua necesaria para cada actividad
económica. Para ello, de acuerdo con las definiciones contenidas en la Directiva Marco
del Agua, los servicios del agua sobre los que hay que considerar en el informe sobre
recuperación de costes incluyen todos los servicios en beneficio de los hogares, las
instituciones públicas o cualquier actividad económica, consistentes en:
a)
b)
La extracción , al embalse, el depósito, el tratamiento y la distribución de
aguas superficiales y subterráneas;
La recogida y depuración de aguas residuales, que vierten posteriormente
en las aguas superficiales.
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Los usos del agua definidos por la DMA son los servicios relacionados con el
agua junto con cualquier otra actividad contemplada en el artículo 5 y en el Anexo II
que tenga repercusiones significativas en el estado del agua.
3.- Artículo 9: Recuperación de los Costes de los servicios relacionados
con el Agua
El principio básico del Régimen Económico-Financiero actual es el del
beneficiario de las obras, señalado en el Art.114 de la Ley de Aguas:
El esquema aplicado es moderno y correcto de acuerdo con los criterios
económicos y tributarios actuales del pago por servicios y la autofinanciación. La
Administración Hidráulica puede resarcirse de todos los costes del agua, pues estos se
asignan a los beneficiarios, a quienes los originan. Ello permite el equilibrio de las
inversiones y una mayor eficiencia económica.
Después de un largo período de adaptación y aplicación del nuevo Régimen
Económico-Financiero del agua en el que hubo muchos recursos y conflictos, los cánones
y tarifas se han ido adaptando a los criterios señalados en la jurisprudencia. Hay que ser
muy prudentes en los cambios para evitar volver a esa etapa de recursos y conflictos.
La modificación del régimen económico-financiero más que colmar los deseos
de transparencia de los usuarios, que tradicionalmente tienen poco acceso al detalle de
las partidas que integran los cánones y tarifas, viene a responder al afán recaudatorio del
Estado, cargando este coste a los usuarios de las aguas.
El principio de recuperación de costes ya es una realidad en España todos los
días. Por parte del Ministerio y de las Confederaciones Hidrográficas se entiende
muchas veces que cuando los usuarios no pagan cánones o tarifas no se recuperan los
costes. Se confunden los costes de “los servicios relacionados con el agua” con “los
costes de las Confederaciones Hidrográficas”. Hay muchas Comunidades de Regantes
tradicionales que no se benefician de los embalses ni de obras hidráulicas específicas
pero que pagan todos los costes. Otros regadíos son de aguas subterráneas y también
pagan todos esos costes.
La Directiva Marco de Agua se ha utilizado como excusa para justificar la
modificación del régimen económico-financiero de la Ley de Aguas.
No parece conveniente modificar el régimen actual cuando todavía las
Comunidades de Regantes y otros usuarios no intervienen de modo efectivo y real en el
control de las inversiones y gastos que las Confederaciones Hidrográficas realizan y que
deben amortizar y sufragar posteriormente. No se puede avanzar en la autofinanciación
de las Confederaciones Hidrográficas si no se avanzan en la participación de los
usuarios en las mismas (nombramiento de Presidentes de Confederaciones Hidrográficas
de altos cargos y del personal; etc.) No pare lógico pretender que los usuarios financien
totalmente a las Confederaciones Hidrográficas y la Administración las controle totalmente
en la práctica.
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En la medida en que se incremente el % de pago directo por parte de los usuarios
habrá que incrementar su participación en la gestión de las Confederaciones. No se
puede incrementar el pago y reducir su participación en los órganos de las
Confederaciones Hidrográficas.
Si participa más la sociedad en las Confederaciones Hidrográficas (ONG,
Asociaciones empresariales, sindicales, agrarias, medioambientales, consumidores, etc.)
debe participar más los Presupuestos Generales del Estado en los costes de las
Confederaciones Hidrográficas. Las propuestas tendentes a reducir la participación de
los usuarios e incrementar el pago generarían la oposición lógica de los mismos
La Ley de Aguas recoge los principios básicos del Régimen Económico-Financiero
de la utilización del dominio público hidráulico. Estos principios son los que se establecen
en el artículo 9 de la Directiva Marco del Agua.
Sin embargo, la Ley de Aguas no recoge claramente la posibilidad de excepciones
a la aplicación del principio de recuperación de costes. Consideramos que se trata de un
principio muy importante y que debería recogerse convenientemente por lo que se
propone: añadir un apartado 4 al Art. 111 bis que diga: “Los Estados miembros podrán
decidir no aplicar el principio de la recuperación de costes para una determinada
actividad de uso de agua, siempre y cuando ello no comprometa ni los fines ni el
logro de los objetivos de la presente Directiva. Los planes hidrológicos de cuenca
deberán motivar las excepciones indicadas.”
4.- ¿Como se debería distribuir el coste de los servicios del agua en
España?
Hay que hacer una contabilidad analítica de los Presupuestos de cada Organismo
de Cuenca.
A nuestro juicio debe pagarse con los presupuestos de las Administraciones
Públicas:
- Comisaría de Aguas, dedicada a:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
la protección del dominio público hidráulico,
Calidad, Análisis y Control de las aguas.
Concesiones.
Autorizaciones.
Guardería fluvial y medioambiental.
Estadísticas, etc.
Régimen sancionador y Política de aguas.
- Los gastos de la Secretaria General y Oficina de Planificación deben
pagarse por los presupuestos de las Administraciones Públicas.
Otros gastos deberán ser analizados y compartidos:
- Los gastos de la Dirección Técnica deberán analizarse y ser asumidos:
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- Por los Presupuestos de las Administraciones Públicas los gastos
relacionados con:
a) La defensa de inundaciones
b) Los estudios e informes, proyectos de interés general o con
beneficiarios indeterminados.
c) Los costes asociados a los caudales ecológicos.
d) La parte de los servicios de Explotación relacionados con a) y b).
- Por los usuarios- beneficiarios:
a) El estudio, proyecto, dirección y explotación de las obras que les
beneficien.
b) La parte de los servicios de explotación relacionados con estas
obras de las que son beneficiarios.
Los análisis económicos del uso del agua, deben orientarse no hacia el
incremento de costes para el regadío sino a facilitar información y transparencia para
que las decisiones se adopten de forma adecuada, integrando políticas del regadío como
la ordenación del territorio y la competitividad y sostenibilidad, con otros principios
económicos, ambientales y sociales.
La Directiva Marco del Agua obliga a realizar un Análisis económico del uso
del Agua. Un análisis económico del uso del agua puede dar unos resultados u otros en
función de los criterios que quieran aplicarse para su elaboración. Dependiendo de como se
elabore y del peso que se le quiera dar a este análisis económico del uso del agua puede
resultar perjudicial para los usos menos rentables, en beneficio de otros aparentemente más
rentables económicamente. Sería peligroso que se utilizase un análisis económico del uso
del agua, por ejemplo de unos regadíos, para justificar el mayor interés de otra actividad,
por ejemplo el turismo o la industria, sin tener en cuenta otros factores tanto o más
importantes que el económico como son los ambientales, culturales y sociales.
5.- ¿Cómo se recuperan los servicios del agua en España?
La Directiva Marco de Agua no establece que se recuperen la totalidad de los
costes. Apliquemos lo que dice la Directiva Marco de Agua aprobada y no lo que decía un
borrador de DMA que al final fue modificado al considerar excepcionalidades.
El nivel de recuperación de costes actual por la prestación del conjunto de los
servicios del agua en España estaría comprendido en una horquilla del 65% - 96%,
dependiendo del servicio, los usuarios y la cuenca contemplada.
% Recuperación
de costes
Captación y
transporte
Extracción
Usos urbanos
Usos riego
50% - 99%
99%
57% - 96%
85% - 98%
Fuente: Ministerio de Medio Ambiente. 2007
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Es llamativo que la recuperación de los servicios de riego presenta un mayor
porcentaje de recuperación de costes (85%-98%) que los usos urbanos (57%-96%).
La DMA no habla de la Recuperación Total de los Costes (“full cost recovery”).
Menciona que los Estados miembros “tendrán en cuenta el principio de recuperación de los
costes”. Por tanto la DMA no habla de la recuperación total del 100%, puesto que los
Estados miembros podrán tener en cuenta los efectos sociales, medioambientales y
económicos de la recuperación y las condiciones geográficas y climáticas de la región o
regiones afectadas.
6. Efectos sociales, medioambientales
recuperación de costes
y
económicos
de
la
Una política de recuperación de costes que no tenga en cuenta los efectos sociales,
medioambientales y económicos de la recuperación producirá en el regadío español:
1.- Una disminución de la renta de los agricultores.
2.- Una disminución de la competitividad de nuestra agricultura. El incremento de
costes o disminuye la renta o provoca un aumento de precios con la consiguiente
pérdida de competitividad. En este sentido sería de gran interés estudiar si la
aplicación de la DMA vulneraría principios relacionados con la competencia por
los que existe mucha sensibilidad en la UE.
3.- La desaparición de cultivos.
4.- El desempleo rural con las consecuencias no deseadas de la emigración, el
despoblamiento del interior y su envejecimiento, que afectan profundamente a una
adecuada y equilibrada ordenación del territorio.
El déficit de regulación natural en España es una de las condiciones geográficas y
climáticas de cada país y cada cuenca previstas en la Directiva Marco de Aguas, que tiene
en cuenta el problema de la competitividad de la agricultura.
Otro aspecto a considerar es el del establecimiento de un criterio único de
tarifación para todos los países de la Unión. Tratar por igual a diferentes casi siempre
resulta injusto. Un criterio único de tarifación resultará perjudicial para algunos países,
entre ellos España. En nuestro país no es posible la atención de las demandas sin
grandes inversiones en obras de regulación y distribución, circunstancia que no se da en
otros países donde tienen un gran regulación natural.
Mientras en el resto de Europa los usuarios del agua tienen unos recursos hídricos
mayores a los de España, además cuentan con una regulación natural simple por el
régimen pluviométrico del 40% de los recursos, mientras que en España la regulación
natural es tan sólo del 8%. Los usuarios españoles tienen un déficit del 32% en
comparación con Europa porque allí llueve de forma suave y constante y aquí, en la mayor
parte del territorio, las lluvias se producen de forma estacional y no cuando la demanda
agraria está concentrada.
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Se ha de considerar que la agricultura española está en una situación de partida
deficitaria en cuanto a regulación natural del recurso y, por tanto, con una obligación de
pagar -con el régimen actual- la explotación, conservación y amortización de las obras que
permiten reducir ese déficit de la naturaleza.
En consecuencia, se perderá competitividad en la agricultura española frente a
la europea y se ganaría inseguridad jurídica sobre los costes de un factor importantísimo
de producción como el agua.
Cualquier aumento del coste del recurso tendrá una incidencia directa sobre los
aprovechamientos agrarios que verían incrementados sus costes de producción,
precisamente en medio de una crisis generalizada en el sector en la que los márgenes de
beneficio no existen o son muy reducidos.
No sería razonable ni fomentaría la competitividad de la agricultura española que
en una situación de partida deficitaria en cuanto a regulación natural del recurso y,
por tanto, con una obligación de pagar -con el régimen económico-financiero vigente- la
explotación, conservación y amortización de las obras que permiten reducir ese déficit de
la naturaleza, se incremente todavía más la tributación del agua en España.
7.- ¿Se van a tener en cuenta las externalidades positivas del regadío?
La agricultura española está en una situación comprometida por la PAC y la
globalización. Por ello debe adaptarse a un mercado competitivo y ello exige reducir
costes, no aumentarlos. Por ello, un análisis económico debe contemplar también las
externalidades positivas del regadío.
Las Administraciones del Medio Ambiente y Agricultura, potenciando la I+D+i,
en colaboración con la Universidad en general y las Comunidades de Regantes,
deberían analizar en profundidad y después divulgar a toda la sociedad las muchas y
variadas externalidades positivas del regadío, cuantificándose estos efectos y
diferenciando entre los de tipo social, económico y medioambiental. A modo de
ejemplo, se podrían señalar, entre otros:
La aportación de oxígeno a la atmósfera por la fotosíntesis de la cubierta
vegetal. Las plantas transforman la energía solar en bioquímica, gracias a la función
clorofílica, absorbiendo dióxido de carbono y emitiendo oxígeno a la atmósfera. Esta
función que realizan los campos cultivados y los bosques, beneficia a toda la
humanidad, y es, de momento gratuita, como lo fue durante siglos el agua a pesar de su
gran valor.
Los cultivos de regadío son auténticos sumideros de CO2 atmosférico. Si los
agricultores dejaran de cultivar los frutales, olivos, naranjos, viñas, etc. y no cuidaran y
protegieran los bosques y pastos de su propiedad, tales sumideros desaparecerían,
agravándose el problema del efecto invernadero. En Europa la biomasa absorbe entre el
7 y el 12 por ciento de las emisiones.
La agricultura herbácea como productora de materias primas para la
fabricación de biocombustibles. Cultivos como la remolacha, cártamo, girasol, etc.
pueden ser la base de los nuevos biocombustibles (biodiesel y bioetanol). Constituyen
una fuente de energía limpia y renovable, sustitutiva de la fósil, que resulta limitada y
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muy dependiente de algunos países. No obstante, el bioetanol de segunda generación,
elaborado a partir de restos vegetales, sustituirá gradualmente al producido a partir de
materias primas alimentarias.
La reducción de la erosión y la desertización mediante el mantenimiento de la
capa vegetal en regadíos eficientes.
La fijación de la población en el territorio, evitando el abandono de tierras y el
despoblamiento de las zonas rurales, que ocasiona un éxodo hacia mayores núcleos de
población, cada vez más superpoblados.
El regadío como elemento paisajístico, sobre todo en los países de clima
mediterráneo. Mantiene ecosistemas (humedales) como la Albufera de Valencia y los
deltas de los ríos.
Los efectos positivos en una economía inducida por el regadío. Su influencia en
los servicios e industrias agroalimentarias asociadas. No es el PIB un índice que
cuantifique la importancia del regadío en la actividad económica de un país. Debería
incorporarse un análisis de la agricultura como soporte del complejo agroalimentario y
de todos los sectores que de él dependen: comercialización, cooperativismo, servicios
asociados (técnicos, transportes, maquinaria, fertilizantes, fitosanitarios, embalajes,
etc.), alcanzándose cifras que multiplicarían por más de cinco el Producto Interior
Bruto de la agricultura de regadío, considerada de un modo aislado.
El regadío continúa siendo la garantía de un abastecimiento mínimo de la
población, siendo un sector estratégico para todos los países, incluso los muy
desarrollados, que puede resultar vital en situaciones de crisis.
La diversidad de cultivos y la productividad de las áreas regadas es muy
superior a las áreas no regadas. En España una hectárea de regadío produce de media lo
que entre 4.5 y 6 hectáreas de secano.
Si la opinión pública conociese lo que representa el uso del agua y la agricultura
como beneficio para el medio ambiente y toda la sociedad, seguro que el gran debate
abierto entre la UE, los EE UU y los países en desarrollo sobre la eliminación de ciertas
ayudas, incluso las de la PAC -a pesar de que representan menos del 0.4 por ciento del
PIB comunitario-, sería enfocado con menor conflictividad. Quizás sea el momento de
plantear algunas reflexiones sobre el futuro agrario: ¿Es racional que el que contamina
pague y compre derechos de emisión y los que limpian de CO2 la atmósfera no sean
debidamente compensados? ¿No deberían percibir los agricultores, de aquellos que
emiten, la cantidad equivalente a lo que sus cultivos absorben? ¿Qué sería del turismo
rural y el desarrollo rural si desaparecen sus cuidadores?, y otras numerosas cuestiones.
Espero que a la hora de elaborar los planes hidrológicos de las demarcaciones
hidrográficas, al aplicar los criterios de la DMA al regadío de los diferentes países de la
UE, se considere no sólo como una actividad económica, aplicando un criterio
economicista, sino que se tenga en cuenta que la agricultura de regadío del siglo XXI
tiene una triple rentabilidad: social, económica y medioambiental. Lo que habrá de
evaluarse principalmente, al aplicar los Artículos 5 y 9 de la DMA.
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1. BIBLIOGRAFÍA
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(2000/60/CE) sobre el regadío español”. ISIIMM. Valencia, 4 de noviembre de 2004.
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 DEPARTAMENTO DE ANÁLISIS ECONÓMICO UNIVERSIDAD DE
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Dirigido por: Julio Sánchez- Chóliz - Rosa Duarte Pac -Jorge Bielsa Callau (Julio de
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