Mesa I, ponencia 14 - Foro Nacional sobre Federalismo y

El Federalismo en México
Felipe de Jesús López Gómez*
Planteamiento del Problema
La evolución histórica de la organización del Estado Mexicano, implica un
minucioso análisis sobre el tema, específicamente sobre la aceptación y
adaptación del Federalismo en nuestro sistema de administración pública. En
ese sentido, no existe un Estado que no haya sufrido modificaciones en su
forma de organización originaria, ya que los constantes cambios económicos,
políticos y sociales de cada país, aunado a las diversas ideologías de los
grupos en el poder, originan cambios sustanciales en la organización
administrativa, los cuales en muchas de las ocasiones sirven para modernizar
al Estado; ya que si un Estado conserva una administración tradicional, sus
ciudadanos demandarían una desatención de los problemas sociales.1
En ese sentido, resulta necesario hablar sobre los cambios que ha tenido el
Federalismo en el Estado Mexicano, destacando sus orígenes e influencia por
parte de Estados que ya habían puesto en marcha el sistema federal, su
situación actual y su propuesta de reforma por parte del Ejecutivo Federal.
Antecedentes
En principio debemos señalar o definir lo que se conoce como Federalismo. De
acuerdo con el significado etimológico Federalismo proviene del vocablo latino
foedus o federare, que significa unión, alianza, pacto, acuerdo; por lo que dicho
término hace alusión a que un Estado Federal, será aquel en el que se hallan
* Subsecretario de Prevención de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de
Guanajuato.
1 Vid. REBOLLEDO Gout, Juan, La Reforma del Estado de México. México, FCE.
reunidos varios gobiernos independientes de ciertas funciones de la soberanía
y dependientes de uno general, los cuales participan en un pacto que se
sustenta en la Constitución.2
Ahora bien, el Federalismo angloamericano3 tiene su primera aparición en los
Estados Unidos de Norteamérica, cuando derivado de la independencia de los
ingleses, las trece colonias –que contaban con independencia la una de la
otra– se ven en la imperiosa necesidad de establecer una forma de
organización política o pacto jurídico político4 que les permitiera en ciertos
casos, enfrentar invasiones extranjeras, sin perder la soberanía de cada una de
ellas.
En México la conquista española propició cierta unidad en la Nueva España,
estructurando la Colonia dependiente del Estado conquistador. Sin embargo, el
sistema implementado por los gobernantes en esa época, aunado al saqueo de
recursos naturales, explotación de aborígenes sin el mas mínimo respeto ni
derechos para ellos, originó inconformidades y protestas que derivaron en un
sentimiento de liberación.
Dicha idea de libertad tomo fuerza con las noticias de la Revolución Francesa y
de la independencia de los Estados Unidos, así como la abdicación de
Fernando VII a favor de Napoleón, constituyeron un ingrediente especial para
que en 1810 se iniciara la guerra de independencia.
Después de crueles y sangrientas luchas en 1821 se cristalizó la
independencia de la Nueva España, quedando a cargo de la dirección
gubernativa Agustín de Iturbide. Sin embargo, este por su deseo de poder, se
proclama emperador en 1822, disolviendo el Congreso que se había instalado
en el Colegio de San Pedro y San Pablo. Sin embargo el 1 de febrero de 1823
2
Vid. GÁMIZ Parral, Máximo: Derecho Constitucional y Administrativo de las Entidades
Federativas. Primera edición p. 55.
3 Esta forma de Gobierno fue influenciada por los movimientos que se estaban presentando en
Inglaterra y Francia, lo que originó que pasarán del absolutismo al constitucionalismo, con el
apoyo de grandes pensadores como Jean-Jacques Rousseau y Montesquieu.
4 Vid. HARO Reyes, Dante Jaime: “El Federalismo en la reforma del Estado” en
Consideraciones sobre la reforma del Estado Mexicano, Primera edición 2008. p. 113
2
se expidió el Plan de Casa Mata, desconociendo a Iturbide como emperador y
promoviendo la instalación de un Congreso Constituyente que empezaría en
funciones en 7 de noviembre de 1823.
El acta constitutiva de la Nación Mexicana y el Congreso cuyo proyecto fue
presentado por Miguel Ramos Arizpe y constaba de
sólo treinta y seis
artículos, implanta el Sistema Federal, dando voto a los Estados; establece la
división de poderes con las facultades esenciales de cada uno; fija la extensión
de la autoridad Federal y marca normas generales para el gobierno de los
Estados. 5
Sin embargo, fue hasta después de catorce años con la Constitución de 1824,
cuando forjamos la base de nuestra independencia, al ser un acierto señalar la
adopción de un gobierno republicano, popular y representativo dentro de un
sistema federal y democrático, definiendo las funciones de cada uno de los tres
poderes.
Al estudiar el origen del Federalismo en México, los historiadores y teóricos
señalan la influencia que ejerció el sistema constitucional de los Estados
Unidos de Norteamérica, en la construcción de nuestro Federalismo, por lo que
se señalan tres tesis diferentes.
La primera tesis es aquella que afirma que el Sistema Federal Mexicano fue
copiado del Federalismo Estadounidense, quedando plasmado primeramente
en la Constitución de 1824, luego en la de 1857 hasta persistir en la de 1917
que es la que actualmente rige en la organización del Estado Mexicano.
La segunda tesis señala que las comunidades regionales prehispánicas, las
circunscripciones geográficas y sociales de la colonia, hasta las diputaciones
provinciales nacidas en 1812, han persistido la idea y las bases del
Federalismo, por lo que su inicio se encuentra en las organizaciones indígenas.
5
Vid. GÁMIZ Parral, Máximo: Derecho Constitucional… op. cit.,, p. 66
3
La tercera tesis sostiene que el origen del Federalismo, mas que un artículo de
importación de los Estados Unidos de Norteamérica, fue producto genuino
hispánico que tenía sus antecedentes en el regionalismo o en la tradición
española.
Al respecto, el último de los criterios es el que ha tenido mayor aceptación por
los historiadores y los teóricos del derecho.
Situación actual del Federalismo
Aunque formalmente nuestro
país tiene
una forma
de
organización
administrativa basada en el Sistema Federal, no cabe duda que es un país con
una estructura territorial de tipo federal, pero materialmente esta lejano a tener
un verdadero Federalismo, por lo que se dice que tenemos un Federalismo
solo en papel, Lo anterior, en virtud de que el Federalismo mexicano se ha
caracterizado por un alto grado de centralización, hasta el punto que se da la
paradoja de que siendo un Estado formalmente Federal, nuestro sistema tiene
problemas típicos de un Estado unitario.6
Se entiende que en la Federación hay duplicidad orgánica, ya que al formar la
unidad Federal, los Estados asumen en forma voluntaria y racional limitaciones
necesarias, pero hallan al mismo tiempo el fundamento constitucional de su
existencia. En ese sentido, no se puede negar que la mayoría de las facultades
que pudo haber reclamado el ámbito Estatal, por no estar en principio
expresamente atribuidas, se las arrogó en forma paulatina el Gobierno Federal;
no se debe desconocer que la excesiva regulación Federal de la vida local, ha
llevado a diversos conflictos por la sobreposición, y aun el atropello de
disposiciones que se toman desde el centro en perjuicio de las autoridades
regionales.7
Vid. SERNA de la Garza, José María. Federalismo y “La ideología centralizadora del sistema
federal mexicano” en Valadés , na de la Garza, Federalismo y regionalismo, México UNAM pp.
548- 554.
7 Cesar camacho pagina 19 identificar
6
4
Ahora bien, Dante Haro Reyes señala que la organización del estado
mexicano; por lo que compete al Sistema Federal, se ha ido deteriorando a
partir de 1917, principalmente por dos razones esenciales:8
1) Una estrictamente jurídica: las numerosas reformas del artículo 73 de la
Constitución (alrededor de cuarenta reformas) desde 1917, aumentando una y otra
vez las facultades del gobierno federal en detrimento de los gobiernos locales, y el
proceso de intensa centralización judicial que se ha producido a través de las
funciones de supertasación desempeñadas por los tribunales federales por medio del
amparo directo, que permiten revisar todas y cada una de las sentencias dictadas por
los tribunales locales de última instancia. Y 2) otra de tipo económico: la falta de toda
transferencia financiera a los estados federados para el ejercicio de sus atribuciones.
En consecuencia de lo anterior, vemos como los Estados tienen la necesidad
de participar de las enormes atribuciones recaudatorias con que cuenta la
Federación, de adherirse a convenios que limitan su propio margen de acción
tributaria, generan dependencia económica y menoscaban sus facultades
legislativas, que representan, al fin y al cabo, la misma soberanía. Por lo tanto,
se trata de un sistema de coordinación fiscal que les es impuesto y en el que
asumen un papel de franca subordinación.
En consecuencia podemos encontrar varias características negativas
que
presenta actualmente el Sistema Federal, como es una concentración de
facultades y recursos del Gobierno Federal aunado a una inadecuada
distribución de competencias y la imposición central de políticas recaudatorias
y aplicación de recursos sin autonomía de los Estados ni de los Municipios,
hacen que el Sistema Federal adopte un tinte de centralismo.
Por otro lado, el abuso de los Ejecutivos tanto Federal como Estatal, en la
reforma constitucional, el ejercicio exacerbado del poder en los órganos de
autoridad ejecutiva y la insuficiente responsabilidad política y social del
Presidente frente a los Estado, refleja un presidencialismo total.
8
Vid. HARO Reyes, Dante Jaime: “El Federalismo en la reforma … op. cit., p. 116
5
Aunado a lo anterior, actualmente contamos con problemas de corrupción,
deficiencia del marco jurídico, inoperancia en el sistema de división de poderes
y deficiencia del sistema de participación democrática entre muchos otros.
Propuestas
Como mencioné al inicio de este trabajo, un Estado debe renovarse
constantemente en su forma de organización, pasar del Estado tradicional a
posturas y corrientes innovadoras que permitan superar los problemas
sociales, económicos, políticos, y legales por los que atraviese el país.
Por ello, nuestro Federalismo debe renovarse, debe traducirse en el ejercicio
pleno de la soberanía Estatal, y de la libertad de los Municipios;
Federalismo
que
sustente
una
nueva
distribución
de
en un
recursos,
responsabilidades, atribuciones y capacidad de decisión.9
En
ese
sentido,
se
deben
abarcar
temas
fundamentales
como
la
descentralización de funciones o la fragmentación del poder, la repartición de
competencias o el equilibrio de los recursos financieros, la autonomía de las
estructuras organizativas o la composición de autoridades locales y la
modernidad administrativa entre otros, deben de ser tomados en consideración,
para lograr una efectiva descentralización a favor de las Entidades Federativas
y de los Municipios, para que de esta manera sean coordinados e
independientes.
De esta manera una propuesta de división de atribuciones, consistiría en
enumerar las atribuciones de los Estados, haciendo que recaigan en el poder
central todas las no comprendidas en la enumeración; cambiando la forma
tradicional que actualmente es utilizada, la cual opera a la inversa.
Por otro lado, otro aspecto importante es el de la recaudación fiscal. Sabemos
que la Federación es la que cuenta con el porcentaje de retención más alto,
9
Vid. Ibid, p. 117.
6
dejando a los Estado y Municipios con una capacidad limitada. Aunado a lo
anterior y como ya se había comentado, nos enfrentamos a que los recursos
que la Federación otorga al Estado y a los Municipios van etiquetados para una
finalidad específica, coartando la decisión por parte de estos, de invertirlos
libremente en lo que a su parecer sean sus necesidades primordiales.
En tal sentido, el Federalismo económico, deberá de contemplar dicha
situación, y permitir a los Gobiernos Estatales y Municipales, decidir sobre su
aplicación de los recursos recibidos. Ahora bien, dicha situación no es fácil de
lograr, sin embargo se tiene confianza de que el Federalismo económico
comience a aparecer.
Uno de los primeros avances para perfeccionar el Federalismo fiscal, consiste
en establecer una estrategia de transformación fiscal bajo las siguientes
Premisas: a) Contribución a solventar las necesidades financieras que
actualmente enfrentas Estados y Municipios, b) Sofisticar las fuentes locales de
ingreso c) Seguir con el proceso de la descentralización administrativa y d)
Creación de una coordinación hacendaría entre Entidades y Federación.10
En los cambios al Sistema Federal, es necesario tener en cuenta una mayor
participación ciudadana en los deberes del Gobierno, así se hace necesario
ampliar la participación y cultura política en la vida nacional. Por ello, es
importante fomentar e inculcar la cultura política desde la educación básica
hasta las escuelas de nivel superior, para fomentar que los ciudadanos exijan a
los gobernantes que ellos no están para servir al gobierno sino al pueblo y a la
sociedad en general.
Otro aspecto importante que quiero destacar es el fortalecimiento al Municipio.
Si como hemos analizado, el Federalismo ha encontrado serios obstáculos
para el desarrollo de los Estados, el caso ha sido mas crítico para los
Municipios, al brindarle recursos hacendarlos raquíticos aunado a la ausencia
de definición de sus fuentes de ingresos así como la confusión de sus
10
Vid. Ibid, 126 y 127
7
facultades para reglamentar la vida municipal, originaron su debilitamiento. Por
ello, el nuevo federalismo deberá impulsar la descentralización política,
económica, social y cultural hacia los municipios, para impedir que queden
rezagados11 De esta manera se deberá poner especial atención en ellos, y
comenzar con un desarrollo fehaciente.
Por último, quiero mencionar que si actualmente la Federación tiene facultades
y los Estados también, solo cabria llegar a una verdadera coordinación, pero no
de la forma que hasta hoy se ha desarrollado, la cual es de manera
desventajosa, sino de un trato auténtico que garantice la igualdad.
11
Vid. Ibid. P. 131
8
Bibliografía




GÁMIZ Parral, Máximo: Derecho Constitucional y Administrativo de las
Entidades Federativas. Primera edición. UNAM 2000.
HARO Reyes, Dante Jaime: “El Federalismo en la reforma del Estado”
en Consideraciones sobre la reforma del Estado Mexicano, Primera
edición 2008. Universidad de Guanajuato.
REBOLLEDO Gout, Juan, La Reforma del Estado de México. México,
FCE.
SERNA de la Garza, José María. Federalismo y “La ideología
centralizadora del sistema federal mexicano” en Valadés , na de la
Garza, Federalismo y regionalismo, México UNAM.
9