JAIME ALMAZAN DELGADO - AUTONOMIA PRESUPUESTAL

PRIMERA REUNION NACIONAL DE JUECES, CONSEJEROS DE LA
JUDICATURA, ORGANOS ADMNISISTRATIVOS Y ESCUELAS JUDICIALES
MESA 2. CONSEJOS DE LA JUDICATURA
“AUTONOMIA PRESUPUESTAL DEL PODER JUDICIAL”
CONSEJERO DE LA JUDICATURA DEL ESTADO DE MEXICO
LIC. JAIME ALMAZÁN DELGADO
Aguascalientes, Aguascalientes; 24 y 25 de junio de 2011
1
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la
soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo; que es
voluntad de este, constituirse en una República representativa, democrática y
federal compuesta de Estados libres y soberanos, en todo lo concerniente a su
régimen interior; y que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes
de la Unión, en los casos de la competencia de estos, y por los de los Estados,
en lo que toca a sus regimenes interiores. Asimismo, las
constituciones
políticas de las entidades federativas refrendan que el poder público estadual
se dividirá para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Estos mandatos constitucionales de alguna manera fueron inspirados por los
principios clásicos de la filosofía de la Ilustración, derivados a su vez de
aquellas inquietudes de grandes pensadores de la antigüedad, como
Aristóteles, Polibio y Cicerón que entendieron el atributo de la autonomía
política (autos-uno mismo y nomos-norma) como la capacidad que tenían las
ciudades-estado griegas, para darse a si mismas sus propias leyes; por eso se
fue considerando a la autonomía, dentro del devenir histórico, como la potestad
para regirse mediante normas y gobierno propios.
Con el advenimiento del estado moderno, el concepto de autonomía se
perfecciona, al sostener sus glosadores, que el poder público absoluto, debía
dividirse, para el logro de una mas acabada armonía social y para una mayor
protección a los derechos subjetivos de los gobernados.
En la actualidad el concepto de autonomía es univoco, es la potestad o plena
libertad que tiene una entidad pública para adecuarse a las cambiantes
circunstancias de su desarrollo pleno, a fin de cumplir con los objetivos
estratégicos que tiene asignados.
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En términos de este moderno concepto de autonomía, el Estado distribuye
funciones y atribuciones específicas a cada uno de los poderes que le
componen, impidiendo que se reúnan dos o más de estos poderes en una sola
persona, y que se inmiscuya un poder en los asuntos de la competencia del
otro, preservando de esta forma buenas relaciones de respeto y armonía
interinstitucional.
En el actual Estado de Derecho, la autonomía permite que una entidad pública
expida sus propias normas, se gobierne a si misma y defina su desarrollo en
apego a una economía sustentable; pero se dice que solo será eficaz en la
medida en que sus titulares actúen con independencia y tengan libertad de
decisión y mando.
Es oportuno precisar en torno a esta reflexión, que comúnmente se emplea el
concepto de autonomía como sinónimo de independencia, sin embargo para el
Poder Judicial la autonomía es la potestad que ostenta para gobernarse a si
mismo, para dictar sus propias leyes internas y para regular su economía; en
tanto que la independencia es la libertad que le asiste al juzgador para dictar
sus determinaciones.
En mérito de esta consideración, resulta preciso decir que el Poder Judicial
debe preservar a toda costa su autonomía, para que sus juzgadores ejerzan
plenamente su independencia, libres de toda intromisión externa a fin de que
sus fallos sean justos y confiables.
La independencia judicial implica garantía de libre actuación de jueces y
magistrados, exenta de cualquier sometimiento, presión, recomendación,
consigna, sugerencia, amenaza o promesa que provenga de cualquier poder
público, social o privado; pero también implica garantía de estabilidad y
3
seguridad personal, profesional, laboral, económica y jurídica para sus propios
juzgadores.
En nuestro país, la independencia para jueces y magistrados aparece
expresamente establecida en la fracción III del artículo 116 de nuestro Pacto
Fundante, y obliga a las entidades federativas a garantizarla en el texto de sus
propias Constituciones y Leyes Orgánicas.
En suma, autonomía e independencia, son conceptos distintos, pero a la vez
preciados atributos indisolubles e inseparables para el Poder Judicial porque
garantizan que jueces y magistrados, en base a la independencia de que gozan
y a la autonomía que preserva la Institución, permitan que en sus fallos
solamente impere la recta razón y la ley. Ha sido necesario precisar estos
conceptos de autonomía e independencia, porque tal y como se afirma en el
Libro Blanco de la Reforma Judicial, Una Agenda para la Justicia en México,
“Uno de los reclamos más sentidos de los poderes judiciales en materia de
independencia, se refiere a lograr niveles presupuestarios que aseguren un
adecuado desempeño de la función jurisdiccional, sin que su operación se
encuentre comprometida por eventuales restricciones de carácter financiero”
Bajo esta tesitura resulta entendible sostener que uno de los principios básicos
de preservación de la autonomía judicial, esta relacionado con su libertad
financiera, porque su limitación influye indebidamente en el buen desempeño
de la función jurisdiccional.
Sobre el tenor, debe decirse que desde hace tiempo, se han venido
proponiendo en foros nacionales y extranjeros, reformas diversas para
establecer en las constituciones políticas de los estados y en sus leyes
secundarias, porcentajes fijos en los presupuestos de justicia; candados para
4
que el gasto corriente no se disminuya; y mecanismos seguros y suficientes
para el gasto de inversión.
En México, desde hace tres lustros se han venido dando avances significativos
en la generalidad de los poderes judiciales, sobre todo en rubros relacionados
con la expedición de normatividad interna, gobierno propio y administración
moderna; sin embargo todavía se presentan expectativas insatisfechas
relacionadas con una autonomía cabal, sobre todo en cuanto a las justas
aspiraciones económicas que hagan posible la real independencia judicial y la
atención de nuevos y cada vez mas demandantes servicios jurisdiccionales.
En nuestro país no existe plena libertad para que los poderes judiciales
asignen, distribuyan, manejen y controlen los presupuestos asignados por los
poderes legislativos, lo más que se ha podido lograr en el escenario nacional,
es el establecimiento en algunas entidades federativas, de porcentajes fijos y la
irreductibilidad del presupuesto en relación a los años precedentes.
Lamentablemente ninguna de todas estas propuestas y medidas de efectividad
relativa, han logrado carta de naturalización para que sean consideradas como
obligatorias y eficaces, pero mucho menos para hacer frente a la introducción
de nuevas y necesarias reformas constitucionales por demás costosas, ni
tampoco para abatir el rezago significativo que en la generalidad de los estados
existe en materia de infraestructura, equipamiento y plantillas de personal.
No debemos desconocer que independientemente de las limitaciones que a lo
largo de esos quince años han tenido los órganos de gobierno o los consejos
de la judicatura, para atender
prioridades de planeación tendentes a la
obtención de presupuestos dignos, también debe reconocerse que han sido
paradójicamente,
5
la
falta
de
recursos
económicos
suficientes
y
la
especialización y profesionalismo de sus integrantes, los grandes valladares
que han impedido avanzar en la profesionalización de este rubro.
En lo general, los poderes judiciales presentan rezagos significativos en
materia presupuestaria respecto de los otros dos poderes, y aunque en algunas
entidades federativas hay signos de reversión, el hecho es que en lo general no
se han tomado medidas compensatorias, resarcitorias y mucho menos de
planeación para solucionar estos serios problemas de seguridad pública y de
interés general.
La irracional dependencia económica que soportan los poderes judiciales del
país de parte de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, se significa
primordialmente en la poca o nula participación que tienen en los procesos de
autorización de su presupuesto anual de egresos, en la que se advierte que la
asignación de recursos económicos depende más de una voluntad “política”
que de razonados criterios técnicos que obedezcan a una correcta planeación
estratégica y a un análisis pormenorizado del monto de los recursos
presupuestales necesarios para el ejercicio de la debida función jurisdiccional.
Baste subrayar la gran disparidad de los montos presupuestales asignados al
rubro de justicia en las 32 entidades federativas del país, lo cual se puede
observar en el cuadro siguiente:
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Presupuestos Estatales destinados a los Poderes Judiciales de México
NUM. DE
MUNICIPIOS
SUPERFICIE EN
KMs
POBLACIÓN
PRESUPUESTO
ESTATAL
PODER JUDICIAL
RECURSOS
ESTATALES
DEDICADOS AL
PODER JUDICIAL (%)
RECURSOS PER CAPITA PODER
JUDICIAL (PESOS)
Aguscalientes
11
5,625
1,065,416
12,521,109,800
204,429,000
1.63%
191.88
Baja California
4
71,546
2,844,469
33,199,259,020
724,911,216
2.18%
254.85
Baja California Sur
5
73,943
512,170
8,699,540,405
0.00%
0.00
Campeche
10
57,727
754,730
13,562,497,043
209,861,435
1.55%
278.06
Chiapas
118
73,681
4,293,459
57,838,713,248
517,508,470
0.89%
120.53
Chihuahua
67
247,487
3,241,444
41,826,096,000
782,231,799
1.87%
241.32
Coahuila
38
151,445
2,495,200
31,165,062,000
320,506,000
1.03%
128.45
Colima
10
5,627
567,996
7,456,763,000
125,852,440
1.69%
221.57
Distrito Federal
13
1,484
8,720,916
137,012,501,104
3,723,191,983
2.72%
426.93
Durango
38
123,367
18,506,074,070
254,892,371
1.38%
0.00
Estado de México
125
22,357
14,837,208
148,343,021,687
2,404,023,128
1.62%
162.03
Guanajuato
46
30,621
4,893,812
44,184,020,566
1,029,106,728
2.33%
210.29
Guerrero
81
63,618
3,115,202
36,877,691,500
513,409,700
1.39%
164.81
Hidalgo
84
20,856
2,345,514
23,473,050,496
269,812,935
1.15%
115.03
Jalisco
125
78,630
6,752,113
65,840,412,600
884,469,600
1.34%
130.99
Michoacán
113
58,667
3,966,073
44,571,062,850
870,273,219
1.95%
219.43
Morelos
33
4,892
1,612,899
16,170,000,000
403,230,000
2.49%
250.00
Nayarit
20
27,862
949,684
14,504,889,995
257,900,000
1.78%
271.56
Nuevo León
51
64,203
4,199,292
56,789,742,600
1,025,207,500
1.81%
244.14
Oaxaca
570
93,343
3,506,821
42,050,821,008
402,028,619
0.96%
114.64
Puebla
217
34,251
5,383,133
42,050,821,008
402,028,619
0.96%
74.68
Querétaro
18
11,658
1,598,139
19,119,944,331
402,303,845
2.10%
251.73
Quintana Roo
8
42,535
1,135,309
15,557,208,210
314,172,352
2.02%
276.73
San Luis Potosí
58
61,165
2,412,414
26,913,788,635
605,902,903
2.25%
251.16
Sinaloa
18
57,331
2,608,442
32,390,377,678
382,386,501
1.18%
146.60
Sonora
72
179,516
2,394,861
34,604,866,492
565,500,000
1.63%
236.13
Tabasco
17
24,747
1,989,969
31,902,204,014
408,000,000
1.28%
205.03
Tamaulipas
43
80,148
3,024,238
31,107,354,000
373,288,000
1.20%
123.43
Tlaxcala
37
3,997
1,068,207
11,026,528,102
135,160,226
1.23%
126.53
Veracruz
203
71,856
7,110,214
77,950,000,000
1,350,000,000
1.73%
189.87
Yucatán
106
39,671
1,818,948
25,423,210,108
300,000,000
1.18%
164.93
Zacatecas
56
75,416
1,367,692
19,184,527,262
260,708,789
1.36%
190.62
Promedio nacional
1.61%
ENTIDAD
FEDERATIVA
* Está pendiente la información correspondiente al Estado de Baja California Sur y Durango.
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193.03
Por esto, para preservar la autonomía económica del poder judicial y tener
suficientes elementos de juicio y racionalidad en la demanda de recursos
presupuestales, se precisa que entre otras importantes cuestiones, cada poder
judicial cuente con un sólido y profesional órgano de gobierno, o en su caso
con un consejo de la judicatura que trabaje apegado a su correspondiente plan
estratégico de desarrollo institucional, con programas operativos anuales y con
la seguridad de evaluaciones permanentes.
En resumen, la autonomía financiera del Poder Judicial, supone autarquía
plena, entendida como autosuficiencia económica; libertad para definir los
ingresos y gastos necesarios para ejercer debidamente la función jurisdiccional;
la elaboración de proyectos de presupuesto de egresos; así como la
presentación y defensa de sus propuestas ante los Poderes Ejecutivo y
Legislativo.
Concomitante a la observancia de estos principios políticos, técnicos y
racionales, los Poderes Judiciales deben obligarse a presentar en forma por
demás objetiva hacia el exterior, sus necesidades inherentes y la forma de
satisfacerlas, porque la fiscalización y el escrutinio público es un derecho que
corresponde a la ciudadanía, a fin de demostrar que los recursos que
provienen del pueblo se utilizan correctamente. Recordemos que los
presupuestos de egresos forman parte de todo el ciclo administrativo moderno,
y que la base de su formulación debe estar acorde con las estrategias previstas
en el plan de desarrollo respectivo, mismas que tendrán que sujetarse a
rigurosos sistemas de control, evaluación, transparencia e información.
Ahora que están en cierne nuevos sistemas de justicia, los
rezagos que
existen en los poderes judiciales se magnifican, razón por la cual hoy mas que
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nunca urge revertirlos, insisto, en función de una planeación estratégica
debidamente sustentada para asegurar el gasto requerido, incluyendo medidas
resarcitorias y compensatorias. Todo esto sin perjuicio de seguir insistiendo en
la necesidad de establecer en las constituciones locales porcentajes fijos
presupuestales, en base al producto interno bruto o al presupuesto general de
egresos, candados de irreductibilidad y previsiones para gastos de inversión en
infraestructura del Poder Judicial, tal y como se ha venido proponiendo desde
hace tiempo en foros diversos.
Resulta oportuno hacer la acotación de que la creación de fondos auxiliares
debidamente reglamentados, como una forma de procurar recursos propios,
han demostrado ser herramientas financieras por demás útiles para los
poderes judiciales, porque permiten satisfacer con subsidio no presupuestal,
necesidades imprevistas que muchas de las veces no son necesariamente
jurisdiccionales.
En síntesis, estimo que es necesario refrendar que los poderes judiciales
utilicen la planeación estratégica, para el logro de su cabal misión y visión
institucional, porque les permitirá presentar con objetividad irrefutable
presupuestos razonables y atendibles ante los poderes ejecutivo y legislativo
correspondientes, por eso el auxilio de especialistas en planeación y
administración pública dentro de los órganos de gobierno judicial resulta
inaplazable.
No solo basta proponer el establecimiento de porcentajes fijos en las
constituciones locales para garantizar suficiencia presupuestaria en favor de los
poderes judiciales del País, -propuesta con la que estoy completamente de
acuerdo-, pero también reitero, que resultaría a todas luces eficaz, convincente
9
y conveniente que la planeación estratégica contemple gasto corriente e
inversión razonada en infraestructura, que
justifique los requerimientos
anuales de los Tribunales Judiciales y prevenga cualquier situación adicional
en la creciente demanda de los servicios de justicia prestados.
Afirma el Magistrado Baruch Delgado Carbajal, Presidente del Tribunal
Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado de México que
un plan estratégico de desarrollo institucional para un poder judicial debe
responder
a
dos
necesidades
esenciales:
las
jurisdiccionales
y
las
administrativas, las primeras caracterizadas por retos de modernización que
exigen las nuevas tendencias legislativas; las segundas representadas por una
planeación administrativa con visión de corto y mediano plazos que permita la
consecución de proyectos solidos, que hagan posible abatir rezagos y avanzar
en procesos administrativos agiles.
Estos planes deben contener – sigue diciendo el magistrado Delgado Carbajal
“….lineas de acción, funciones, proyectos, objetivos y estrategias que
coadyuven a generar oportunidades de mejora institucional en lo jurisdiccional,
en
lo académico y en lo administrativo, para constituir un sistema de
impartición de justicia de excelencia, profesional, justo y ético, capaz de
responder a las demandas de la sociedad”.
CONCLUSIONES
PRIMERA.- La autonomía en los Poderes de la Unión es la potestad que tienen
estas entidades públicas para darse sus propias leyes, organizar su forma de
gobierno interno y ejercer con libertad su capacidad económica y financiera.
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SEGUNDA.- El concepto de independencia para jueces y magistrados del
Poder Judicial es la libertad que tienen para dictar sus resoluciones sin presión
externa alguna y con la sola sujeción en la razón y la ley.
TERCERA.- En los Poderes Judiciales, los atributos de autonomía e
independencia son inseparables e interdependientes, la limitación de la
autonomía presupuestal, influye indebidamente en la función jurisdiccional, en
tanto que la falta de calidad y calidez en la prestación del servicio de justicia
merma confiabilidad a la autonomía del Poder.
CUARTA.- No basta el establecimiento de porcentajes fijos, ni observancia al
principio de irreductibilidad en el presupuesto judicial, lo que importa es la real
suficiencia y su libre ejercicio.
QUINTA.- En la elaboración y presentación de proyectos de presupuestos de
egresos del Poder Judicial, solo debe intervenir su órgano de gobierno, que en
la generalidad de los casos es su correspondiente consejo de la judicatura.
SEXTA.- Todo Poder Judicial debe propugnar por justificar sus demandas
presupuestales con base en su Plan Estratégico de Desarrollo Institucional y en
sus programas operativos anuales.
SEPTIMA.- Tareas de evaluación permanente con indicadores de desempeño
e información transparente en el manejo de las finanzas judiciales, permiten
confiabilidad en la asignación de recursos por parte de los Poderes Ejecutivo y
Legislativo.
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BIBLIOGRAFIA
1.ROCIO AGUILAR MONTOYA, “Autonomía de la fiscalización: sustento
democrático para la rendición de cuentas”, Cuarto Congreso Nacional de
Organismos Públicos Autónomos-Autonomía y Democracia, diciembre 2009.
2.AGUSTIN MILLÁN FLORES, “Alcances y Límites de la Autonomía
presupuestal de los organismos públicos autónomos”. Cuarto Congreso
Nacional de Organismos Públicos Autónomos-Autonomía y Democracia,
diciembre 2009.
3.FERNANDO LORENZANA ROJAS, “Los Organismos Autónomos y su
defensa jurisdiccional”, Segundo Congreso Nacional de Organismos
Públicos Autónomos, Autonomía, Profesionalización, Control y Transparencia,
diciembre 2007.
4.SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, “El Libro Blanco de la
Reforma Judicial, Una Agenda para la Justicia en México”
5. Biblioteca Mexiquense del Bicentenario, “El Poder Público del Estado de
México”.Estudios en Torno al Poder Público, Jaime Almazán Delgado.
6.Carlos F. Matute González, “La Modernización Administrativa del Consejo
de la Judicatura Federal”.
7.Poder Judicial del Estado de México, “Plan Estratégico de Desarrollo
Institucional 2010-2015” julio del 2010.
Conceptos de Autonomía, argumentos y criterios, disponible en:
http://www.monografías.com/trabajos16/autonomia/autonomia.shtml
Definición de autonomía de gestión, disponible en:
http://www.definición.org/autonomía-de-gestion
La autonomía financiera como quimera universitaria, disponible en:
12
http://fiscalización.es/2010/09/14/la-autonomia-financiera-como-quimerauniversitaria/
Este trabajo se conforma de una pagina de caratula; 10 paginas de texto de
ponencia y conclusiones y dos hojas de bibliografía incluyendo esta.
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