Aspectos jurídicos del debate sobre la independencia de Cataluña

El derecho a no decidir pero sí a salir del maldito embrollo
Francesc de Carreras
Universidad Autónoma de Barcelona
(Cuadernos de Alzate, 2013)
A partir del 12 de septiembre de 2012, un día después de la gran
manifestación que abarrotó el centro de Barcelona, el debate sobre la
posible independencia de Cataluña tomó cuerpo en la opinión pública
española. A finales de año, Artur Mas, en su discurso de investidura
tras las elecciones autonómicas del 25 de noviembre, se comprometió
a convocar un referéndum durante el año 2014, en virtud del llamado
“derecho a decidir”.
En este artículo nos limitaremos a señalar ciertos aspectos
constitucionales
del debate con el objetivo de averiguar las
posibilidades de solución que puede ofrecer el marco legal1.
1. ¿Existe el derecho a decidir?
Una primera cuestión a plantear es intentar encontrar un significado
jurídico al término “derecho a decidir”. La verdad es que rastreando en
los ordenamientos jurídicos que pueden ser de aplicación en España (el
interno, el de la UE y el internacional) no encontramos ninguna
formulación clara de tal derecho, con lo cual hay que presumir su
inexistencia. Intentemos averiguar la razón por la cual no existe.
En primer lugar, al invocar el derecho a decidir los nacionalistas
catalanes no se refieren al derecho de sufragio que, efectivamente,
presupone la facultad de todos los ciudadanos de participar mediante el
voto en las decisiones políticas, tanto como poder constituyente como
poderes constituidos, utilizando los mecanismos que prevé nuestra
democracia. Ahí, sin duda, el ciudadano decide o contribuye a decidir.
1
Seguiremos en lo fundamental lo expuesto en la ponencia de la Mesa Redonda
celebrada en Bilbao el 5 de octubre de 2012, organizada por la Fundación Giménez
Abad y la revista Cuadernos de Alzate, con la correspondiente puesta al día en
aquello que se considere necesario.
1
Es más, si el ciudadano no tomara decisiones políticas estaríamos en
un sistema que de ninguna manera podría ser calificado como
democrático.
Por tanto, es cierto que depositar el voto en una de las diversas
elecciones que el ordenamiento prevé (nacionales, autonómicas,
municipales o europeas) supone que el ciudadano contribuye a decidir
la composición de los órganos representativos correspondientes en
cada uno de estos ámbitos. También es cierto que en los escasos
supuestos de referéndum previstos en nuestra Constitución, y ahora
también en los estatutos recientemente aprobados, así como en el
ámbito local de acuerdo con la Ley de Bases que regula esta esfera de
poder, también el ciudadano decide al responder a la pregunta que se
le formula.
Ahora bien, el sentido que se quiere dar al término derecho a decidir
por parte de los nacionalistas no es asimilable a esta forma de ejercer
la democracia, representativa o directa. Para los nacionalistas
catalanes, al invocar tal derecho se pretende que los ciudadanos de
una determinada comunidad autónoma, en este caso Cataluña, puedan
decidir unilateralmente por mayoría si quieren seguir formando parte
de España o constituirse como Estado independiente. Es decir, el
término derecho a decidir enmascara lo que en el mundo del derecho
internacional se denomina derecho a la autodeterminación de los
pueblos.
El Derecho internacional prevé, como es sabido, el derecho de
autodeterminación para situaciones en las cuales la población de un
territorio perteneciente a un Estado está discriminada en sus derechos
respecto al resto de sus ciudadanos, tal como es el caso de los
territorios colonizados respecto a la metrópoli. El derecho de
autodeterminación que garantiza el derecho internacional no tiene nada
que ver con el principio de las nacionalidades del siglo XIX de
acuerdo con el cual a cada nación, entendida en sentido cultural o
étnico – o racial, o tradicional, o lingüístico –, le correspondía un
Estado propio, un Estado soberano. Por el contrario, la actual
justificación del derecho de autodeterminación la encontramos hoy en
un principio consubstancial al de democracia como es la igualdad de
derechos de todos los ciudadanos. Sólo en ese caso puede invocarse tal
derecho.
Desde este punto de vista, nadie medianamente bien informado puede
pretender que los ciudadanos de Cataluña están discriminados. La
Constitución garantiza la igualdad de derechos de los ciudadanos
españoles en muy diversos preceptos, especialmente en los artículos
1.1, 9.2, 14, 139 y 149.1.1º. Desde el punto de vista que nos interesa,
es meridianamente claro el art. 139.1 CE: “Todos los españoles tienen
los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio
del Estado”. Por tanto, al no haber discriminación alguna entre
ciudadanos españoles, ningún territorio de nuestro Estado puede ser
2
titular del derecho de autodeterminación que garantiza el derecho
internacional.
Esta es la razón de este cambio de denominación: los presupuestos
jurídicos del ejercicio del derecho de autodeterminación no pueden
darse en Cataluña ni en ninguna otra comunidad autónoma. Así pues,
al ejercer tal derecho no se obtendría el objetivo de la independencia
ya que, aún cuando se alcanzara en un referéndum la mayoría
requerida, el resultado carecería de toda validez jurídica, requisito
indispensable para que la comunidad internacional, de acuerdo con el
derecho que la regula, reconociera al nuevo Estado catalán que se ha
desgajado de España. Por tanto, el objetivo que se pretende al emplear
el término “derecho a decidir”, en lugar de “derecho a la
autodeterminación”, es obviar los requisitos necesarios para ser titular
del mismo.
Ahora bien, si el derecho a decidir no es el mero ejercicio del voto en
las elecciones o referendos previstos en la Constitución, ni tampoco el
derecho a la autodeterminación de los pueblos, ¿en qué fundamentan
este derecho a decidir que tanto invocan? Lo fundamentan en un
difuso principio democrático en el que previamente un determinado
demos (en este caso, el pueblo de Cataluña entendido como el conjunto
de ciudadanos con derecho a voto en las elecciones autonómicas) tiene
capacidad para decidir sobre cualquier materia sin restricción alguna,
incluyendo la delimitación de sus fronteras. Como precedente de
autoridad se invoca el Dictamen del Tribunal Internacional de Justicia
sobre la declaración unilateral de independencia de Kosovo, emitido
en julio de 2010, cuando de la lectura del mismo se desprende
fácilmente que el supuesto de hecho – las circunstancias por las que el
Parlamento de Kosovo proclama la independencia - no es para nada
comparable con la situación de Cataluña y, por tanto, los
razonamientos expuestos en el Dictamen no justifican su carácter de
precedente2.
Esta posición es defendida desde la óptica de la filosofía y la ciencia
política, no desde la óptica del derecho. Es obvio que su formulación
prescinde de la idea misma de Estado constitucional democrático en el
cual debe situarse esta materia dado que este derecho a decidir se
formula como un derecho, se entiende que positivo, y por ello debe
estar regulado en normas jurídicas democráticas, a menos que se
invoque como un derecho histórico o natural, o una simple teoría sobre
la democracia en abstracto. Por tanto, este hipotético derecho a decidir,
basado en ideologías políticas pero no en normas, carece de fuerza
jurídica y, en consecuencia, no es válido ni aplicable en España.
Sobre una argumentación teórica del derecho a decidir, véase Jaume López, “Del
dret a l’autodeterminació al dret a decidir. Un possible canvi de paradigma en la
reivindicació dels drets de les nacions sense estat”, Quaderns de Recerca, num. 4,
noviembre de 1011, Centre UNESCO de Catalunya (UNESCOCAT).
2
3
2. El ejercicio del poder
autodeterminación de un pueblo
constituyente
como
forma
de
Desde un punto de vista jurídico interno, una forma mediante la cual
se autodetermina un pueblo es ejerciendo el poder constituyente, es
decir, aprobando una constitución o reformando la existente. Veamos
como ello sucede en el caso español.
La idea de Estado democrático al que se refiere el art. 1.1 de la
Constitución no puede desligarse de la idea de Estado de Derecho,
presente también en el mismo precepto. En realidad, ambas vertientes
son indeslindables y, a la vez, son expresión de un mismo concepto, el
de Estado democrático de Derecho que es la forma de Estado que
adopta nuestra Constitución. El Estado de Derecho significa, ante todo,
que los órganos que ejercen los distintos poderes se expresan mediante
normas jurídicas y que éstas normas jurídicas sólo son legítimas si
proceden de la voluntad del pueblo, entendido éste como conjunto de
individuos titulares de los principales derechos fundamentales, es
decir, de ciudadanos.
En definitiva, en un Estado de esta naturaleza, el poder, supremo o no,
reside en el pueblo y es en la voluntad de este pueblo – expresada
mediante el voto - donde reside la legitimidad tanto del poder
constituyente como de los poderes constituidos. Todo ello está
perfectamente claro en la Constitución española.
En primer lugar, su Preámbulo dice explícitamente que la Constitución
es expresión de la voluntad soberana del poder constituyente: “La
Nación española (...) en uso de su soberanía proclama su voluntad de
(...). En consecuencia, las Cortes aprueban y el pueblo español ratifica
la siguiente Constitución”. El concepto de nación debe aquí
interpretarse como pueblo, como conjunto de ciudadanos que ratifican
el texto constitucional, de acuerdo con lo dicho en su encabezamiento
(“Sabed: que las Cortes han aprobado y el Pueblo Español ratificado
(...)” y en el inciso final del Preámbulo que hemos trascrito.
Recordemos que la Constitución fue ratificada por referendum del
pueblo español. Por tanto, no cabe aquí – como tampoco en el art. 2
CE – una idea de nación histórica, cultural o identitaria, sino sólo una
idea de nación jurídica en la tradición que comienza, si no antes, en la
Declaración de Derechos francesa de 1789: nación como conjunto de
los ciudadanos.
En segundo lugar, el art. 1.2 CE establece: “La soberanía nacional
reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado”.
Este precepto lleva implícito tres aspectos de interés para nuestro
razonamiento: a) que el pueblo español, en quien reside la soberanía,
es el poder constituyente originario; b) que los poderes constituidos
(“los poderes del Estado”) emanan del pueblo; c) que el pueblo
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español conserva la soberanía ya que en el precepto se dice “reside” y
no “ha residido”, es decir, el verbo residir está redactado en presente y
no en pasado. Por tanto, el poder constituyente sigue vivo a lo largo de
la vigencia de la Constitución, los poderes constituidos ejercen las
competencias – las funciones - que ésta les ha otorgado, pero la
soberanía, en el sentido de poder supremo e indivisible, sigue
residiendo en el pueblo que lo ejercerá como poder constituyente
derivado.
En tercer lugar, una interpretación sistemática de la Constitución nos
reenvía a los preceptos que indican cómo debe ejercitarse esta
soberanía una vez aprobada la Constitución. Se trata del Título X, los
arts. 166 a 169: allí se regula el poder constituyente derivado, es decir,
el poder de reforma de la Constitución. En estos preceptos se establece
que el pueblo, a través de unos procedimientos específicos, puede
revisar lo establecido por el poder constituyente originario ya que
sigue conservando la soberanía. Si no fuera así, si la Constitución no
hubiera hecho esta previsión, el pueblo ya no sería soberano, ya no
sería poder supremo y aquellos ciudadanos que en el momento
constituyente le dieron su consentimiento, de acuerdo con la regla de
la mayoría, condicionarían para siempre la libre decisión de los
ciudadanos futuros que no tuvieron ocasión de participar – porque eran
menores de edad o no habían nacido todavía - en su aprobación.
Ahora bien, una Constitución se establece para dar estabilidad al orden
político y social de un país y, así, dado que es la Constitución quien
funda un Estado de Derecho, una de sus primeras finalidades es
suministrar seguridad jurídica a los ciudadanos, elemento esencial de
dicha forma de Estado. En consecuencia, este poder constituyente que
sigue residiendo en el pueblo es, a la vez, un poder constituido
sometido por la Constitución a límites procedimentales. Ello implica
que estos límites no afectan a cambios substanciales o materiales de su
texto – téngase en cuenta que el art. 168 admite la “revisión total” sino únicamente al procedimiento mediante el cual debe elaborarse y
aprobarse la reforma.
Ello se justifica en la idea misma de Estado democrático de derecho.
Desde la vertiente de Estado democrático, limitar el contenido de la
reforma sería contradictorio con el precepto que establece que la
soberanía sigue residiendo en el pueblo; desde la otra vertiente, la de
Estado de derecho, no establecer límites procedimentales a la reforma
dejaría al libre arbitrio del legislador ordinario la condición de la
Constitución como norma estable, poniendo así en peligro la seguridad
jurídica.
En consecuencia, la reforma constitucional regulada en el título X de
la CE, al prever la posibilidad de una reforma ilimitada, dado que
permite la revisión total, aunque establece unos determinados cauces
para ello, hace perfectamente compatibles la soberanía del pueblo y la
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seguridad jurídica, en definitiva, el principio democrático y el
principio de Estado de Derecho.
Por tanto, si como decíamos antes el derecho de autodeterminación
consiste en la capacidad de un pueblo para decidir su Constitución, el
pueblo español es titular de este derecho siempre que respete el
procedimiento establecido. Ahora bien, cabe subrayar que el sujeto de
este derecho son todos los ciudadanos españoles, es decir, el pueblo
español en su totalidad. En ningún caso una fracción del pueblo
español – como sería, por ejemplo, el cuerpo electoral de una
comunidad autónoma - puede aprobar una reforma constitucional, en
lógica correspondencia con el hecho de que el sujeto constituyente
originario fue la totalidad de ese pueblo.
Así pues, la autodeterminación, entendida como capacidad de decidir
nuestra propia norma fundamental, está desde el punto de vista del
derecho interno constitucionalizada, es decir, prevista en la misma
Constitución. Ejercer el poder constituyente, originario o derivado,
equivale en definitiva a ejercer el derecho de autodeterminación.
Siendo así, dada la capacidad ilimitada del poder de reforma, ¿es
posible modificar el territorio del Estado, es decir, es posible reducirlo
tras la secesión de una de sus partes? Si la Constitución puede ser
revisada en su totalidad, de acuerdo con el art. 168 CE, ello parece a
primera vista posible. Sin embargo, un examen más detallado nos lleva
a considerar que el tema es algo más complejo.
La unidad de España no es un presupuesto de la Constitución, aunque
una interpretación literal del art. 2 CE nos pueda confundir. En efecto,
el primer inciso de este artículo dice: “La Constitución se fundamenta
en la indisoluble unidad de la Nación española (…)”. Algunos autores,
mediante una interpretación literal y descontextualizada, han
considerado que la redacción de este precepto establece que la unidad
es un presupuesto de la Constitución, con lo cual no puede ser objeto
de reforma. No nos parece acertada esta interpretación ya que, como
hemos argumentado, toda la Constitución puede ser reformada y la
expresión “se fundamenta”, producto como toda ella de la voluntad del
constituyente, puede ser modificada en la misma medida que el resto y
no es, por tanto, presupuesto de la Constitución sino parte de la misma.
Si este inciso – “la indisoluble unidad de la nación española” – fuera
irreformable la misma Constitución debería advertirlo, como hacen
otras constituciones (tales como la alemana, italiana o francesa)
respecto de otros preceptos.
Ahora bien, ciertamente el territorio español no está definido de
manera expresa en el texto constitucional aunque sí de manera tácita
según una sencilla interpretación: el territorio del Estado español tras
la Constitución es idéntico al de antes de ser aprobada. Sin embargo, la
delimitación de este territorio mediante el establecimiento de fronteras
con los países limítrofes está regulada en tratados internacionales, a
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veces muy antiguos y, naturalmente, su reforma debe hacerse
conforme al derecho internacional, lo cual exige el acuerdo con las
demás partes implicadas, en el caso de Cataluña con Francia y
Andorra. Pero no vamos a entrar en esta cuestión sino en las
posibilidades jurídicas de una secesión desde el punto de vista del
derecho interno.
3. Posibilidades jurídicas de la secesión
Aceptemos un principio que nos puede servir de base de partida: en
una democracia constitucional cualquier problema, grande o pequeño,
importante o no, debe encontrar una solución jurídica. Y añadamos
otro a continuación: el hecho de que una parte significativamente
mayoritaria de los ciudadanos de una comunidad autónoma desee
separarse de España y constituir un estado propio es en sí mismo un
problema, un grave e importante problema. Si ambas premisas son
ciertas, la conclusión es evidente: hay una solución jurídica a este
problema.
Ahora bien, la segunda premisa es incierta: no sabemos si una parte
significativa del pueblo de Cataluña desea separarse de España. Este
es, pues, la primera cuestión a dilucidar. Hasta ahora sólo hay indicios,
ninguno de ellos concluyente. Una manifestación en las calles de
Barcelona, por masiva que sea, es un débil indicio. Los sondeos de
opinión pueden acercarnos más a la realidad pero tampoco son del
todo fiables, especialmente cuando se producen cambios de opinión
súbitos. Además, en el presente caso, las diferencias entre los diversos
institutos de opinión han sido considerables y, en todo caso, muy
pocos, y sólo por un margen muy escaso, de uno o dos puntos, daban
como resultado una mayoría en Cataluña a favor de la independencia.
El CIS, el instituto de opinión más acreditado, en un sondeo efectuado
en los dos meses posteriores a la manifestación del 11 de septiembre,
establecía que sólo el 34% de los encuestados se mostraban partidarios
de la independencia, mientras que los demás se inclinaban por otras
opciones que no suponían la ruptura de la unidad del Estado.
Quizás un mayor relieve habría que dar a los resultados de las
elecciones del 25 de noviembre de 2012. Pero también las
conclusiones que podemos obtener de ahí son inciertas. Sólo dos de los
partidos que obtuvieron escaños se presentaron con un programa
nítidamente independentista: ERC y la CUP. Sumaron el 17% de los
votos. CiU alcanzó casi un 31% pero su propuesta en este punto era
ambigua y es sabido que buena parte de sus votantes (incluso de sus
militantes y, es más, también de sus dirigentes) son contrarios a la
independencia. Lo mismo sucede con IC que casi alcanzó un 10%.
Hay que añadir que en el caso de un referéndum independentista es
muy probable que el número de participantes aumente, en una
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proporción que sería más favorable a los contrarios a la independencia
que a sus partidarios.
Por tanto, de acuerdo con estas consideraciones, se puede llegar a la
conclusión de que el voto probable – en la medida que algo se pueda
predecir – se situaría en una horquilla que puede ir del 28 al 35% de
porcentaje de voto independentista, sin haberse casi iniciado el debate
sobre las dificultades y consecuencias de que Cataluña se separara de
España. Por tanto, el riesgo de que un referéndum fuera ganado por los
independentistas es muy escaso, por no decir nulo.
4. Canadá y Quebec como precedente
Para el caso español, las soluciones políticas dadas a las pretensiones
independentistas de Quebec respecto de Canadá encierran enseñanzas
que nos pueden ser útiles. Analicemos el dictamen del Tribunal
Supremo de 1998 y la Ley de la Claridad del año 2000.
El Tribunal Supremo del Canadá emitió el 20 de agosto de 1998 un
dictamen a raíz de la consulta que le formuló el Gobierno federal
respecto de la validez y efectos de un hipotético referendo secesionista
en Quebec. En dicho dictamen, casi unánimemente considerado como
riguroso y equilibrado, el Tribunal llegó a las siguientes conclusiones3.
En primer lugar, argumentó de forma exhaustiva que ni la Asamblea ni
el Gobierno federal, así como tampoco la Asamblea o el Gobierno de
la provincia de Quebec, tenían ningún derecho, ni desde el punto de
vista internacional ni desde el punto de vista interno, a decidir la
secesión de una de las provincias. En segundo lugar, el alto tribunal
consideró que, no obstante, en el supuesto que la población de una
parte del territorio celebrara un referendo sobre ésta materia y se
formulara una pregunta “clara” y se obtuviera un resultado también
“claro” favorable a la independencia del territorio en cuestión, el
Gobierno federal, por razones derivadas del principio democrático, no
podía ignorar el resultado y tenía el deber de entablar negociaciones
con las autoridades de la provincia afectada que condujeran a las
reformas necesarias para hacer posible una solución satisfactoria para
ambas partes.
En tercer lugar, la legalidad de la eventual secesión de una provincia
requiere la modificación de la Constitución de Canadá, en la que deben
3
El dictamen fue publicado por la revista Cuadernos Constitucionales de la Cátedra
Fadrique Furió Ceriol, num. 24, Universitat de València, 1998, pags. 129-180. La
traducción y apunte introductorio corren a cargo de Carmen Chacón Piqueras y
Agustín Ruiz Robledo. Un excelente comentario al dictamen, situándolo en su
contexto histórico y político, en Juan María Bilbao Ubillos, “La secesión de
Quebec”, Cuadernos de Alzate, num. 21,
8
participar, además de las instituciones federales, también las
instituciones de las provincias, mediante negociaciones en las que
deben ser respetados los principios de federalismo, democracia,
constitucionalismo, primacía del derecho y protección de las minorías.
En cuarto lugar, la Cámara de los Comunes, representante del conjunto
de los ciudadanos del Canadá, debe encargarse de determinar cuál
debe ser la pregunta y la mayoría que deben considerarse “claras”.
Tras este dictamen, el Parlamento canadiense aprobó la Ley de la
Claridad4 que, sustancialmente, establece las bases que deben limitar
la actuación de la Cámara de los Comunes para determinar este último
aspecto: cuándo la pregunta será clara y cuando la mayoría será clara.
En cuanto a las condiciones requeridas para que la pregunta sea clara,
la ley, además de ciertos requisitos de procedimiento, establece que el
criterio que debe seguir la Cámara es que la población entienda de
forma meridiana que los resultados de la consulta determinarán si la
Provincia en cuestión seguirá formando parte de Canadá o se
convertirá en un Estado independiente. Añade la ley que este supuesto
no se cumpliría si la cuestión planteada incluyera, además de la
secesión, un mandato de negociación que no implicara necesariamente
dejar de formar parte de Canadá o que ofreciera también otras
posibilidades, tales como un acuerdo político y económico con
Canadá. En ambos casos, la ley considera que entonces la pregunta
resultaría ambigua ya que no aclararía si del resultado de la votación la
Provincia consultada seguiría formando parte de Canadá o se
convertiría en un Estado independiente. En todo caso, si la Cámara
decide que la pregunta no es clara, el Gobierno de Canadá no tiene
obligación alguna de entablar negociaciones con las instituciones de la
Provincia.
Una vez que la Cámara considere que la pregunta reúne los requisitos
necesarios para ser admisible, debe determinar también cuál es el
porcentaje de voto que se requiere para que la mayoría deba ser
considerada también como clara. A este respecto, tres son las
cuestiones que debe determinar la Cámara: primero, la mayoría de
votos válidos a favor de la secesión que, en todo caso, debe ser una
mayoría cualificada, es decir, más elevada que la mayoría absoluta;
segundo, el porcentaje de electores que participan en la votación para
que el resultado sea válido; y, tercero, cualquier otro factor o
circunstancia que la Cámara estime pertinente. En el caso de que estas
condiciones se cumplan y, por tanto, la Provincia correspondiente
tenga legitimidad para pedir la secesión, inevitablemente se requiere
la reforma de la constitución de Canadá tras unas negociaciones en las
que deben participar, necesariamente, no sólo las instituciones
federales y las de la Provincia afectada sino también los gobiernos de
las demás provincias. En estas negociaciones se tratará, especialmente,
el reparto del activo y el pasivo correspondiente a las respectivas
4
Clarity Act / Loi de clarification, véase http:/laws-lois.justice.gc.ca
9
haciendas y patrimonios, las modificaciones fronterizas, los derechos,
intereses y reivindicaciones de los pueblos autóctonos, así como la
protección de los derechos de las minorías.
En definitiva, Canadá es un Estado federal, por tanto, un Estado
unitario, en el cual la soberanía reside en el conjunto del pueblo y no
en las provincias que lo componen, pero el legislador estatal, con el
respaldo del Tribunal Supremo, ha aprobado una ley que establece un
procedimiento mediante el cual, excepcionalmente, una provincia
puede separarse de la federación y constituirse en estado propio.
5. La solución canadiense y el caso español
El dictamen y la ley canadiense ofrecen indudables enseñanzas para el
caso de España. En algunos aspectos la coincidencia entre ambas
situaciones es total. Por ejemplo, también en España ni el derecho
internacional ni el derecho interno amparan el derecho de
autodeterminación de una parte del territorio. Las razones que arguye
el Tribunal Supremo de Canadá también valen para España. Por esto
decíamos antes que el llamado derecho a decidir, equivalente al
derecho de autodeterminación, no existe en nuestro ordenamiento.
Pero también puede ser de aplicación a España la filosofía de fondo
con la que el dictamen y la ley enfocan una solución al problema
suscitado5.
En efecto, si bien los gobiernos de las comunidades autónomas no
pueden convocar referendos sobre esta materia porque, aún en el caso
de que tengan competencias para convocar consultas siempre es dentro
del marco de sus competencias - y decidir sobre su secesión, por su
naturaleza, no entra en su ámbito -, las instituciones estatales pueden
convocar referendos consultivos de acuerdo con el art. 92 CE. Según
este precepto, “las decisiones políticas de especial trascendencia
podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los
ciudadanos”. El referéndum será convocado por el Rey, a propuesta
del Presidente del Gobierno, previamente autorizado por el Congreso
de los Diputados.
No cabe duda que la materia de la que tratamos es de especial
trascendencia y, por tanto, las decisiones que pueda adoptar al respecto
el Gobierno pueden ser sometidas a referendo. Pero alguna duda puede
5
Para un tratamiento muy completo de todo lo que exponemos en este apartado,
véase Josep Mª Castellà Andreu, “Democracia, reforma constitucional y referéndum
de autodeterminación en Cataluña”, en Enrique Álvarez Conde y Clara Souto Galván
(dir.), El Estado autonómico en la perspectiva del 2020, IDP, Universidad Rey Juan
Carlos, Madrid, 2013.
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suscitar si la consulta debe plantearse a todos los ciudadanos españoles
o bien también puede ser planteada a una parte de los mismos. La
doctrina se inclina por considerar que nada impide que el referendo se
celebre sólo en una parte del territorio estatal. A mi modo de ver, esta
es la interpretación acertada ya que lo decisivo en este art. 92 CE es el
supuesto habilitante para la convocatoria del referendo, es decir, la
especial trascendencia de la materia sometida a consulta, motivo por el
cual se decide llevarla. Por tanto, si para alcanzar las finalidades que
pretende el Gobierno con dicho referéndum consultivo lo
políticamente adecuado es que su ámbito territorial sea una parte del
mismo, el inciso “todos los ciudadanos” no debe ser necesariamente
entendido como todos los ciudadanos “españoles” (término este último
que no figura en el art. 92 CE) sino, simplemente, todos los
ciudadanos censados en el territorio en cuestión.
En todo caso, está claro que, dado su carácter consultivo, el referendo
no es jurídicamente vinculante. Ahora bien, tampoco cabe duda alguna
que su resultado compromete al Gobierno, es decir, lo vincula
políticamente. Y ello es clave, como veremos, para que el elector
conozca el valor de su voto.
Tras estas bases de partida, el referéndum consultivo debería ser el
primer paso – y quizás único – de un proceso en tres fases.
Empecemos por la primera.
¿Qué debe averiguar el referéndum consultivo? Simplemente cuál es la
voluntad de los catalanes respecto de la independencia. Para ello
debería efectuar una pregunta clara sobre sus deseos en esta materia,
más o menos en términos similares a los que se desprenden de la Ley
de la Claridad canadiense: ¿quiere usted que Cataluña se separe de
España y se convierta en un Estado independiente?
Antes de la celebración del referéndum las partes implicadas deberían
acordar tres requisitos. En primer lugar, dar suficientes garantías para
que tenga lugar un debate público en el que todas las opiniones puedan
ser exhaustivamente escuchadas y en el que participen tanto el
Gobierno de la Nación como el de la Generalitat, también las
autoridades de la Unión Europea, así como los demás gobiernos de las
comunidades autónomas, partidos y asociaciones diversas. En segundo
lugar, el Gobierno de la Nación y el de la Generalitat deberían ponerse
de acuerdo en tres criterios para interpretar el resultado de la votación:
primero, quórum mínimo de participación; segundo, porcentaje de
votos a favor de la independencia que se consideren necesarios para
expresar una voluntad suficientemente mayoritaria de separarse de
España; tercero, compromiso entre los gobiernos y los partidos
implicados de respetar la coherencia entre las condiciones pactadas y
los resultados obtenidos. Además, en el caso de no alcanzar los
mínimos señalados, los partidos partidarios de la secesión deben
comprometerse a no volver a plantear la cuestión en un determinado
período de tiempo, que podría oscilar entre 20 y 30 años.
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La intención de todo ello sería dar seriedad a todo el proceso y hacer
que el resultado fuera políticamente vinculante: así los electores serían
conscientes de la importancia decisoria de su voto. Aquí terminaría la
primera fase.
La segunda fase consistiría, primero, en interpretar el resultado
conforme a estos criterios. Si el quórum de participación no se hubiera
alcanzado o la mayoría favorable a la independencia tampoco, el
proceso habría terminado. Si ambos resultaran positivos, se debería
llegar a la conclusión de que, como reflejo de esta amplia voluntad
mayoritaria, los ciudadanos de Catalunya desean separarse de España.
Esta conclusión conduciría a una tercera fase: el inicio de la reforma
constitucional para que la separación de Catalunya fuera posible. En
este período, antes de llegar a tramitar la reforma, se deberían negociar
cuestiones tales como la determinación y el subsiguiente reparto de
activos y pasivos de los bienes públicos, la renegociación de las
fronteras (materia en la que debería participar también Francia), la
posición de España ante la comunidad internacional respecto de una
futura Cataluña independiente, las garantías por parte de Cataluña de
que está dispuesta a firmar determinados tratados internacionales que
garanticen el pleno disfrute de derechos por parte de los nuevos
ciudadanos catalanes que hasta ahora han sido españoles, el respeto a
las minorías, etc.
Un referendo consultivo celebrado en estas condiciones, al permitir
aclarar cuál es la voluntad de los ciudadanos catalanes respecto a la
independencia de Cataluña por procedimientos democráticos, tendría
la gran virtud de apaciguar el actual clima de tensión cívica, robustecer
la legitimidad de nuestra democracia constitucional y reforzar la
confianza en el Estado de derecho al reconducir por vías jurídicas de
naturaleza constitucional el enfrentamiento político.
Francesc de Carreras
Mayo 2013
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