Ponencia presentada al Seminario Taller ... partidos políticos en la construcción del desarrollo alternativo”. CLAES –...

Ponencia presentada al Seminario Taller “Nuevas políticas ambientales. Sociedad y
partidos políticos en la construcción del desarrollo alternativo”. CLAES – FESUR, con el
auspicio de once instituciones más. Montevideo, 28-29 junio 2001.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA: ¿UNA CUESTIÓN SUSTANTIVA DE LAS
POLÍTICAS AMBIENTALES O UN ASUNTO DE COSMÉTICA?
Guillermo Scarlato
Montevideo, julio de 2001
Serie SEMINARIOS Y TALLERES Nº 119
CIEDUR - Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo, Uruguay
Américo Ricaldoni 2529 ap. 602. 11.600 Montevideo, URUGUAY.
Tel/fax (005982) 480 86 85
E.mail: [email protected] Web: www.chasque.apc.org/ciedur
1
PARTICIPACIÓN CIUDADANA: ¿UNA CUESTIÓN SUSTANTIVA DE LAS
POLÍTICAS AMBIENTALES O UN ASUNTO DE COSMÉTICA? 1
Guillermo Scarlato2
CIEDUR3
28 junio de 2001
1 Presentación
El tema que convoca al Seminario, y sobre el que fuimos invitados a hablar, es muy
amplio y puede ser encarado desde múltiples dimensiones y perspectivas. Yo voy a
concentrarme en una dimensión. Sólo una de las posibles: la participación. Y desde
una perspectiva: la de una persona que ha trabajado ya unos cuantos años en una
institución no gubernamental dedicada a la investigación-acción en ciencias sociales, y
con una preocupación central en el fortalecimiento de la democracia y la búsqueda de
caminos para un desarrollo sostenible de nuestro país. Debo aclarar que también me
desempeño en un cargo público y que, si bien ocupo una posición técnica y de carrera,
lo hago con un fuerte compromiso con la orientación política que conduce dicho
organismo: el gobierno departamental de Montevideo. Por lo tanto, mis opiniones
estarán seguramente también permeadas por la experiencia de trabajo en ese ámbito.
Sin embargo, quiero dejar bien claro que mi exposición es de carácter personal y, en
todo caso, desde una perspectiva independiente que hemos procurado ir construyendo
con otros compañeros de tareas en el marco del CIEDUR.
La presentación se centrará entonces en discutir algunos temas que entiendo
centrales en torno al papel de la participación ciudadana en el gobierno de las
cuestiones ambientales, desde dos miradas: una más general, que procura establecer
grandes ideas orientadoras; otra más particular y limitada, referida a las lecciones de
una experiencia concreta conducida por CIEDUR en torno a un conflicto ambiental
específico.
2 La respuesta inicial: una dimensión clave de las políticas ambientales
Debo comenzar por responder cuál es mi postura con relación a la pregunta inicial
planteada en el título de la ponencia: ¿es la participación ciudadana un tema
sustantivo en la gestión de los asuntos ambientales? Y la respuesta es categórica y
convencidamente afirmativa. La presentación, por lo tanto, no la hace una persona
neutral con relación al punto, sino alguien que está profundamente convencido de que
el involucramiento directo de la población en la gestión de los asuntos ambientales es
una condición fundamental para el éxito de dicha gestión.
No se trata, como a veces parece pretenderse con algunos mecanismos existentes, de
simplemente informar al conjunto de la sociedad y a lo sumo recibir comentarios que
luego se incorporan o no a las propuestas, sino de avanzar en integrar efectivamente a
Ponencia presentada al Seminario Taller “Nuevas políticas ambientales. Sociedad y partidos
políticos en la construcción del desarrollo alternativo”. CLAES – FESUR, con el auspicio de
once instituciones más. Montevideo, 28-29 junio 2001.
2 Investigador y Secretario Ejecutivo del CIEDUR. Técnico de la Unidad de Montevideo Rural
de la Intendencia Municipal de Montevideo. Correo electrónico: [email protected].
3 Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo, Uruguay. Una organización no
gubernamental sin fines de lucro dedicada a la investigación-acción en ciencias sociales desde
el año 1979. Dirección: Av. Dr. Américo Ricaldoni 2529 ap. 602. 11.600, Montevideo, Uruguay.
Tel./fax (005982) 480 8685. Correo electrónico: [email protected]. Web:
http://www.chasque.apc.org/ciedur.
1
2
los distintos actores sociales en los procesos de análisis, toma de decisiones y
seguimiento de los temas ambientales.
Mucho menos se trata de establecer mecanismos que apuntan a una simple
legitimación de políticas y decisiones tomadas en otros ámbitos. Dicha legitimación es,
por cierto, un resultado esperable y deseable, pero deber derivar de un proceso de
participación responsable y auténtico de los actores sociales convocados.
3 ¿Qué importancia le damos a la cuestión ambiental?
Las políticas ambientales se dan en un determinado contexto espacial y temporal: en
este caso, Uruguay a principios de los dosmil. Si quisiéramos avanzar un poco más en
precisión, veríamos que para algunos temas el espacio “Uruguay” es demasiado
amplio y debemos remitirnos a localidades más o menos precisas. En otros, por el
contrario, resulta demasiado estrecho y su comprensión requiere considerar regiones
más amplias o el mundo en su globalidad. Esto es especialmente relevante en las
cuestiones ambientales. De todos modos, hechas estas aclaraciones y a los efectos
de esta exposición, yo voy me voy a limitar a considerar el contexto general a nivel
país: ¿qué importancia le damos a la cuestión ambiental los uruguayos?
Y yo resumiría la respuesta en dos afirmaciones: a) le damos poca importancia, y b)
hay cambios muy relevantes en los últimos diez o quince años. Creo que ambas
afirmaciones se verifican a través del análisis de distintos indicadores.
Uno de los indicadores refiere a la importancia que reflejan los sondeos de “opinión
pública”. Las fuentes con la que hemos contado4 muestran que esa importancia es
baja en la comparación internacional pero que está creciendo año tras año.
En segundo lugar, ¿qué presencia tienen los temas ambientales en las
reivindicaciones de los distintos grupos de interés? También aquí podemos constatar
que estas cuestiones no aparecen o lo hacen de manera muy limitada en las
plataformas de las organizaciones sociales tradicionales de empresarios y de
trabajadores. Son otras las urgencias y otros los temas que ocupan las mayores
preocupaciones. Sin embargo, también a este nivel se verifican cambios en los años
recientes.
Otra forma de analizar el asunto es a través de “estado del arte” en materia de
legislación ambiental en el país. Aquí también se percibe un rezago importante en
comparación, por ejemplo, a otros países de la región5. Pero también en este plano
hay cambios muy importantes en los últimos años: desde la propia creación de un
ministerio con una subsecretaría específica para el tema a nivel del gobierno central6,
reparticiones dedicadas al tema en varias intendencias departamentales, la inclusión
4
Encuestas de opinión de Equipos Mori. Intervención de Agustín Canzani en el Seminario
“Ciudadanía ambiental: de la información a la participación responsable” CIEDUR-EAL-BIDASDI, Montevideo, 31 mayo 2001.
5 Ver al respecto Cousillas, Marcelo; Evia, Gerardo y Gudynas, Eduardo (2000). Normativa
ambiental para la agropecuaria. Guía básica introductoria. Coscoroba, Montevideo. pp. 5-7.
6 Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), creado por la Ley Nº 16.112 de 1990.
3
de manera explícita de la cuestión ambiental en la Constitución de la República7 y la
aprobación de varias leyes significativas8.
Es de destacar que estos cambios en la normativa nacional crean diversos espacios
de participación, entre los que merecen destacarse: la Comisión Técnica Asesora de
Protección del Medio Ambiente (COTAMA)9, las audiencias públicas previstas en la
Ley de Impacto Ambiental, las Comisiones Asesoras de Áreas Naturales Protegidas (a
nivel nacional y específicas de cada área).
A nivel del departamento de Montevideo se pueden citar las experiencias en el marco
del proceso de descentralización (Comisiones de Medio Ambiente de los Concejos
Vecinales), algunas comisiones (de protección del patrimonio en varias áreas urbanas
y la Especial Permanente de Montevideo Rural) y, más recientemente, el Grupo
Ambiental Montevideo.
Finalmente, otra forma de analizar la importancia atribuida a los temas ambientales es
a través de la participación en el presupuesto de los distintos órganos de gobierno –en
el caso del sector público- y de las empresas –en el ámbito privado. En todos estos
niveles se observa una baja participación de los órganos y/o acciones específicamente
orientadas a temas ambientales. En el caso del gobierno central, es evidente el
reducido peso de la DINAMA en el Presupuesto nacional. Este es, además, un tema
reiterado cada vez que se encara, por ejemplo, la disponibilidad de recursos para el
seguimiento de resoluciones concretas.
Pero el tema no se limita al sector público: tampoco las empresas –o los organismos
que ellas han constituido para actuar en temas ambientales- dedican una parte
significativa de su presupuesto a tratar estos temas. Ello quedaría claramente
demostrado comparando estas cifras con las que muchas de esas mismas empresas
dedican a publicidad. Sin embargo, y tal como lo señalara en los otros aspectos,
también aquí se verifican cambios en los años recientes.
Esta situación en gran medida puede atribuirse a cómo percibimos la realidad gran
parte de los uruguayos. Como ha dicho Alain Santandreu10, predomina una visión
fraccionada y particularista de la realidad y los problemas. Fraccionada en tanto
tendemos a separar aspectos que están estrechamente vinculados; por ejemplo, los
problemas sociales como la pobreza, de los ambientales, como la contaminación por
residuos sólidos de los cursos de agua de Montevideo. Particularista porque tendemos
a percibir los problemas puntuales y tal como nos afectan más directamente, sin
percibir sus orígenes más amplios; por ejemplo, la relación entre la incidencia de
enfermedades respiratorias con la calidad del servicio de transporte público.
Esta forma de percibir los problemas que predomina entre nosotros es lo que explica
que, en general, los temas con implicaciones ambientales que aparecen con mayor
fuerza entre la población se vinculan a cuestiones que afectan la salud humana y que
7
Art. 47 en la redacción dada por la Ley Constitucional promulgada el 14 de enero de 1997.
Entre ellas: Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, Nº 16.466 de 1994; Ley de Áreas
Naturales Protegidas, Nº 17.234 del 2000; Ley General de Protección del Ambiente, Nº 17.283
del 2000.
9 Creada por el Decreto Nº 261 de 1993, en cumplimiento a lo establecido en la Ley de
creación del MVOTMA.
10 Santandreu, Alain (1997). “Nuestra incipiente cultura ambiental”. Relaciones. Separata Nº 5,
pág. 24.
8
4
tienen un carácter muy inmediato –en el tiempo y en el espacio- con la población
afectada (o potencialmente afectada). Hay muchos ejemplos en ese sentido, pero por
citar dos muy actuales, haría mención a los conflictos en torno a las plantas de
incineración de residuos hospitalarios y los relacionados con la contaminación por
plomo en algunos barrios de Montevideo.
Estos mismos ejemplos sirven para derivar otro aprendizaje: esta perspectiva limitada
de los problemas ambientales puede convertirse, sin embargo, en la vía para la
sensibilización y la comprensión de las raíces más profundas de dichos problemas. O
sea que una percepción fragmentada y particularista de la realidad –que constituye
una clara debilidad para afrontar problemas ambientales- puede convertirse, en el
marco de un proceso adecuado, en una oportunidad para pasar a un nivel superior de
comprensión de la realidad: integrando aspectos que antes percibíamos separados.
El caso de la reciente “explosión” del problema de la contaminación por plomo en La
Teja muestra claramente este proceso. Hace muchos años que se sabe –o por lo
menos se presume- que existen problemas de contaminación por este metal en
Montevideo. Sin embargo, hasta ahora nunca se había hecho nada. El tema estalla en
torno a un grupo específico de personas, como resultado de la directa afectación de la
salud, y a partir de fuentes locales y muy particulares (rellenos con alta
contaminación). Sin embargo, el tema, que podría haber quedado limitado a controlar
ese problema específico (cómo solucionar el grave problema derivado de la
construcción de esas viviendas en un terreno altamente contaminado), fue la chispa
que desencadenó una preocupación más general de la población de Montevideo (y del
país), de muchos técnicos y responsables políticos, para encarar otras fuentes
posibles de contaminación por plomo que están presentes de forma mucho más
general: como las naftas con plomo. Y también puso en el orden del día de los temas
públicos la posible contaminación por otros metales, como el cromo.
Estas reflexiones me llevan a rescatar un concepto manejado por colegas que trabajan
en los temas de género –de quienes he aprendido mucho. Me refiero a la noción de
“visibilidad”. Este concepto hace referencia a la existencia de fenómenos que están ahí
afectándonos y que sin embargo no percibimos. No los vemos. Es necesario entonces
tornarlos visibles. Ponerlos a la luz. Como etapa previa para abordar su tratamiento.
Por eso los grupos de mujeres trabajan tanto en crear indicadores que den cuenta de
las diferencias que existen en muchos aspectos de nuestras sociedades entre
hombres y mujeres. Porque los indicadores que estamos habituados a manejar no las
muestran. No las miden. Con los temas ambientales pasa, en gran medida, lo mismo.
En síntesis: aún predomina una visión fragmentada y particularista de la realidad, que
está en la base de la escasa importancia que le asignamos los uruguayos a los temas
ambientales. Sin embargo, este panorama está cambiando en los últimos quince años
y en ese proceso juegan un papel fundamental las acciones para tornar visibles las
raíces ambientales de problemas que nos están afectando.
4 ¿Por qué la participación? ¿Mejorando la democracia?
Corresponde ahora preguntarse cuáles son los motivos que justifican defender la
participación de la ciudadanía, de manera más o menos directa, en la gestión de los
temas ambientales. Y esto en un contexto de una sociedad democrática, donde
existen instituciones representativas electas periódicamente por los ciudadanos.
Creo que la respuesta puede buscarse en dos aspectos principales.
5
En primer lugar, generar espacios de participación implica romper fronteras. ¿Qué
fronteras? Las que separan disciplinas, sectores e instituciones. De ese modo avanzar
hacia una visión menos fragmentada de la realidad y, especialmente, una gestión
menos compartimentada.
En segundo lugar, reducir distancias y tiempos entre los problemas, la población
afectada y las soluciones. O sea, aproximar la gestión en el espacio y en el tiempo.
Dos aspectos que refieren directamente a la valorización de lo local, y a la importancia
de la anticipación de los problemas y al seguimiento de la gestión.
Ambos aspectos, que son muy importantes en diversos planos, lo son en forma
privilegiada cuando tratamos cuestiones ambientales. La dimensión ambiental es por
excelencia interdisciplinaria, intersectorial e interinstitucional. La gestión ambiental se
basa en principios precautorios –que implican anticipar los problemas- y requiere de
controles y seguimiento que se facilitan y tornan más eficaces cuando involucran a la
población directamente afectada.
5 ¿Cómo? ¿Qué requiere una participación responsable y constructiva?
Avanzar hacia una participación que contribuya a una gestión ambiental más eficaz
implica trascender el plano de la denuncia. Implica contar con la capacidad de pasar
de la confrontación a la propuesta constructiva. Esto es lo que queremos decir cuando
hablamos de participación responsable y constructiva. No se trata de cualquier
participación. Y para que ella sea posible es necesario cumplir con, por lo menos, tres
requisitos básicos e interrelacionados:
 información confiable, suficiente, relevante y actualizada
 capacidad de comprensión de los problemas, de análisis y de propuesta
 espacios institucionales y/o procedimientos conocidos y eficientes
Veamos cada uno de estos tres aspectos.
5.1 La información ¿un bien público?
En lo que hace a lo relevante para atender cuestiones ambientales, la información
debe concebirse como un bien público. De otro modo, no se cumple con la premisa de
que los temas ambientales son, por definición, temas de interés general y que, por lo
tanto, están por encima de los derechos de un individuo en particular.
En primer lugar, es necesario que exista información y que esté disponible. Esto, sin
duda implica la necesidad de disponer de recursos para generar dicha información.
Pero para contribuir a una participación responsable
información esté disponible. Tiene, además, que ser
aspectos de forma (cómo la información se presenta a
utilizarla); de oportunidad (de poco sirve información que
los asuntos que se pretende gestionar); y de costo.
no es suficiente que la
accesible. Esto involucra
quien debe interpretarla y
no acompaña en el tiempo
5.2 La capacidad: comprender para proponer
Aún contando con toda la información necesaria, utilizar esa información para realizar
un diagnóstico y para proponer acciones requiere capacidades que, muchas veces no
existe y deben, por lo tanto, desarrollarse.
6
Esto involucra dos aspectos estrechamente relacionados: a) la capacitación para una
gestión participativa y b) los recursos para llevar adelante la tarea. Si no se prevén
estos recursos, la participación corre el riesgo de limitarse a “escuchar y callar” o, a lo
sumo, “escuchar y gritar”. Darse por enterado pero no lograr reaccionar positivamente.
En definitiva, no lograr trascender desde una “participación cosmética” o una
“denuncia sin capacidad de propuesta” hacia una participación responsable y
constructiva (lo del título).
5.3 Los espacios institucionales: ordenar el diálogo y tornarlo útil
Finalmente, la participación no puede darse en el vacío, sin un marco que la contenga
y la potencie. De ahí la necesidad de construir espacios institucionales de encuentro.
En una concepción amplia, esto involucra desde el propio lugar físico y la
infraestructura y recursos necesarios para trabajar, hasta los mecanismos y
procedimientos acordados para tramitar los asuntos.
La construcción de estos espacios sólo es posible si hay un movimiento de
aproximación en dos direcciones: a) vertical: acercando los grupos de base con las
instancias de decisión política superiores; y b) horizontal: colocando juntos actores de
distintos ámbitos (sectoriales, disciplinarios, etc.).
Visto desde los grupos de base (barriales, locales, vinculados a determinados temas,
etc.) esta aproximación implica estar dispuesto a dar el paso desde la presión y la
denuncia hacia la disposición al diálogo y los acuerdos.
Visto desde las instancias de gobierno de distinto nivel, implica una voluntad política
de compartir porciones de poder con otros actores, ya sea del mismo nivel jerárquico
(o sea a nivel horizontal) o de menor jerarquía (relación vertical).
6 La dialéctica de los espacios participativos: un ejemplo y algunas lecciones
En el marco que vengo de exponer, el CIEDUR vivió una experiencia que me parece
de interés repasar para procurar extraer algunas lecciones. Como se comprenderá, no
se trata de un ejemplo de carácter universal. Es una experiencia limitada en el espacio
y el tiempo. Por lo tanto, las conclusiones que de ella se derivan son también,
necesariamente, limitadas. No obstante, creo que es válido el ejercicio. Por dos
motivos: a) se trata de una experiencia concreta, por lo tanto, nos ayudará a “bajar a
tierra” algunos temas que tal vez hasta ahora están en un nivel muy general de
enunciado; y b) aporta algunas conclusiones que creo van al centro de cuestiones que
hemos planteado debatir.
Se trata de una serie de actividades de investigación y acción que el CIEDUR
desarrolló en los años noventa en una región del país –la cuenca de la laguna Merín- y
tomando como eje el conflicto entre dos perspectivas de aprovechamiento del
territorio: la expansión arrocera sobre los bañados versus su protección en atención a
sus valores y “servicios” ambientales11.
11
Un análisis más extenso del asunto puede leerse en Pérez Arrarte, Carlos y Scarlato,
Guillermo (2000). “La cuenca de la laguna Merín en Uruguay: de la defensa del patrimonio
natural a una gestión para el desarrollo sustentable”. En: Buckles, Daniel (editor). Cultivar la
paz. Conflicto y colaboración en el manejo de los recursos naturales. Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo, Canadá. pp. 251-265. También en varias publicaciones del
CIEDUR.
7
6.1
Una zona, un tiempo y sus problemas: cuenca de la laguna Merín, años 8090, arroz y humedales
La experiencia refiere a una región del Uruguay, la cuenca de la laguna Merín, con
vastas planicies que, en las partes más bajas, eran ocupadas originalmente por
bañados de gran riqueza biológica y con funciones de regulación hídrica de gran
escala. En su estado original, estos bañados escurrían lentamente hacia la laguna, a
través de arroyos y esteros.
En las primeras décadas del siglo XX se realizaron algunas obras tendientes a drenar
parte de esas tierras para abrirlas al uso ganadero. Mucho más tarde, hacia fines de
los 70 y principios de los ochenta se extienden estas obras abarcando una región
mucho más amplia, ahora con otro objetivo: abrir frontera para la expansión del cultivo
de arroz, una actividad de gran dinamismo y generadora de una parte importante de
las divisas que ingresan al país.
Las obras, impulsadas durante la dictadura de 1973-84, drenaron una amplia
superficie de bañados con diversos efectos negativos. Entre los más notorios: pérdida
de biodiversidad; vertido de agua dulce directamente al océano y deterioro de la
calidad de las aguas en la costa de La Coronilla y otros balnearios próximos.
Hacia fines de la dictadura y los primeros años del retorno a la democracia ya se
habían acumulado –en la Universidad de la República y en ONGs- evidencias y
conocimiento científico que señalaban estos problemas. Un clima propicio a la protesta
social y la emergencia de grupos ambientalistas desembocan en un conflicto que
involucrará a actores locales –con centro en el departamento de Rocha- y nacionales.
6.2 La denuncia y la confrontación: “Aguas” y las campañas
Hacia principios de los noventa, un panorama de los actores en torno al tema permite
separar, esquemáticamente, dos grandes bloques enfrentados:


El bloque de la “producción”, fuertemente comprometido con su actividad y
“partidario” de las obras para abrir frontera sobre los humedales. Este conjunto
incluía a algunos productores ganaderos y propietarios de tierras “valorizadas” por
el drenaje, empresarios arroceros, industriales y comerciales, profesionales y los
principales organismos del gobierno central (Ministerio de Ganadería Agricultura y
Pesca, Ministerio de Transporte y Obras Públicas). El recientemente creado
MVOTMA tuvo, en esta etapa, un papel marginal.
El bloque “conservacionista” que reconocía tres grandes componentes: a) el aún
incipiente pero en rápido crecimiento movimiento ambientalista, al que se agregan
otras ONGs y grupos universitarios; b) pobladores locales y algunos productores
ganaderos afectados por las obras; y c) el gobierno departamental de Rocha, que
apostaba a una política de ordenamiento territorial y contraria al centralismo
político.
En ese marco, diversas ONG se movilizan en torno al tema en distintas formas:
organizando reuniones informativas y talleres, enviando comunicaciones a los medios
masivos, presionando a las dependencias gubernamentales y difundiendo su
interpretación de los hechos en foros nacionales e internacionales.
Una de las acciones de mayor impacto fue una campaña organizada por un grupo de
ONGs que se constituyó en ese momento: Agrupaciones Uruguayas por un Ambiente
Sano (AGUAS). Ella tomó como instrumento central un video preparado por una de las
8
integrantes de dicha agrupación –Imágenes- que fue proyectado en reuniones en
cuarenta centros poblados de la zona como “disparador” de debates con los
asistentes. Este grupo de instituciones promovió además, en el período una acción de
amparo contra los responsables de las obras de drenaje.
Este panorama de fuerte confrontación tuvo varias consecuencias entre las que se
pueden destacar las siguientes: a) no se realizan más obras por parte del Estado,
aunque varios privados sí las realizan sin las autorizaciones requeridas; b) se debilita
el poder local del sector arrocero, que debe empezar a “dar explicaciones” sobre su
comportamiento en relación al ambiente; c) se fortalece una conciencia local sobre la
importancia de los humedales.
Es en este contexto que se aprueba, en 1993, con apoyo de las Naciones Unidas 12, el
Programa para la Conservación de la Biodiversidad los Bañados del Este
(PROBIDES), que integra a la Universidad de la República, el recientemente creado
MVOTMA y la Intendencia de Rocha.
En síntesis, es un período de fuertes enfrentamientos, pero donde comienzan a
sentarse bases para un diálogo: la sensibilización de la población local, la inicialmente
conflictiva incorporación de la cuestión ambiental a la agenda de los productores de la
zona, con especial destaque para los arroceros, la acumulación de información y
análisis sobre la zona y sus problemas, la aprobación de un programa nacional con
varios actores relevantes integrados y con un importante respaldo financiero.
En ese marco el CIEDUR tuvo oportunidad de aportar no sólo en el plano de la
denuncia –a través de la ya mencionada actuación en el colectivo de AGUAS- sino
fundamentalmente en la generación y análisis de información sobre los problemas
ambientales de la región. Con el apoyo del Centro Internacional de Investigaciones
para el Desarrollo (CIID) del Canadá, se lleva adelante un proyecto de más de dos
años en el que el Centro recurre además a aportes de institutos de tres Facultades de
la Universidad de la República13 y de uno de Brasil14. En este trabajo, el Centro no sólo
acumula un importante cuerpo de conocimientos sino que desarrolla relaciones con
actores relevantes de la zona, entre ellos, y con especial relevancia, productores
arroceros.
6.3 Hacia el diálogo y la búsqueda de acuerdos: un proyecto trunco
El panorama que viene de señalarse llevó al CIEDUR a plantearse la iniciativa de
promover instancias de trabajo conjunto con los principales actores sociales
involucrados en conflictos ambientales en la región procurando avanzar hacia un
diálogo constructivo y el logro de acuerdos. Esta idea se plasmó en 1995 con la
aprobación de un proyecto específico15 para llevar adelante experiencias concretas en
esa dirección.
12
El Probides contó con recursos del Fondo para el Medio Ambiente Mundial por cinco años
(1993-95), logrando posteriormente una renovación y recursos de otras fuentes que lo han
financiado hasta el presente.
13 Centro de Cálculos de la Facultad de Ingeniería; Instituto de Teoría y Urbanismo de la
Facultad de Arquitectura y Departamento de Geografía de la Facultad de Ciencias.
14 Centro de Estudos de Toxicologia de Río Grande do Sul.
15 “Gestión para el desarrollo sustentable de la cuenca de la Laguna Merín” propuesto y
ejecutado por CIEDUR con fondos del Programa de Manejo de Recursos Naturales y
Desarrollo del Riego (PRENADER) del gobierno nacional con recursos del Banco Mundial.
9
El proyecto se vinculaba con los temas de sistemas de producción de arroz y
ganadería en la cuenca de la laguna Merín y hacía hincapié en la interacción entre los
encargados de tomar decisiones (stakeholders) en cuatro ámbitos: a) cultivadores
medianeros de arroz y sistemas de producción; b) políticas tecnológicas; c) gestión de
una localidad con fuerte uso arrocero; d) desarrollo de un área natural protegida.16
El proyecto apuntó a generar “mesas de trabajo” con los principales actores en torno a
cada uno de estos cuatro temas, con una institución actuando como líder y los
técnicos del Centro como facilitadores y proveedores de información. El producto final
de cada grupo sería un documento con los puntos de acuerdo alcanzados. Dicho
documento sería distribuido entre los distintos grupos de intereses, las instituciones
involucradas, los encargados de la formulación de políticas y la comunidad en general.
Las instituciones líderes en cada caso fueron: a) la Asociación Cultivadores de Arroz
(ACA); b) el Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIA); una comisión
de vecinos de una localidad17. No se logró constituir el cuarto grupo. En cada grupo se
incorporaron los actores sociales (públicos y privados) más relevantes a cada caso.
La no conformación del grupo de trabajo en torno a un área natural protegida fue el
resultado de la imposición explícita de la Dirección Nacional de Recursos Naturales del
Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, aduciendo que esa actividad invadía su
jurisdicción. Fue también este organismo del gobierno central el que determinó la
interrupción prematura del proyecto18.
A pesar de este fin prematuro, en los tres grupos que funcionaron se lograron
resultados satisfactorios, fundamentalmente en el avance en un diálogo fructífero entre
actores que antes mantenían relaciones de enfrentamiento. En todos se alcanzaron
algunos acuerdos fundamentales. En el caso del grupo liderado por la ACA se
concretó un documento conjunto que fue difundido a través de la revista de la
institución gremial.
6.4 Algunas lecciones: los motores y los frenos para una gestión participativa
El proyecto permitió vivir un proceso de cambio que implicó un desplazamiento del
centro de gravedad de los conflictos desde la defensa del patrimonio natural hacia la
búsqueda de formas de desarrollo compatibles con la preservación de dicho
patrimonio.19
El resultado más notable fue el cambio en el comportamiento de algunos actores
claves. Las demandas de las ONGs y otras instituciones pasaron de la denuncia y la
agitación a la formulación de propuestas fundamentadas y la búsqueda de puntos de
16
El marco conceptual del proyecto se inspira en trabajos de Dourojeanni, A. (1991)
Procedimientos de gestión para el desarrollo sustentable (aplicados a municipios,
microrregiones y cuencas). CEPAL, Santiago de Chile; Nelson, M. et al. (1992) Action research
in resource management: the use of knowledge in decision-making systems. CIID, Montevideo;
y Poggiese, H. (1994). Metodología FLACSO de planificación-gestión (planificación participativa
y gestión asociada). FLACSO, Buenos Aires.
17 Comisión para la Electrificación de la Seccional Séptima Baja de Treinta y Tres.
18 El proyecto había sido formulado –y aprobado por las autoridades competentes nacionalespara ser ejecutado en tres años. La interrupción del mismo se produce cuando sólo había
transcurrido un año del inicio.
19 Una interpretación análoga referida a otros procesos puede leerse en Viola, Eduardo (1992).
“De la denuncia y concientización a la institucionalización y el desarrollo sustentable”. Nueva
Sociedad, Nº 122.
10
acuerdo con otros interlocutores. Las organizaciones representativas de intereses
empresariales –muy notoriamente la ACA- comenzaron a incluir los temas ambientales
en sus pronunciamientos, y progresivamente no como un simple gesto sino como
reflejo de un genuino cambio en su percepción de los problemas y como base para la
toma de decisiones.
Es en estos dos grupos de actores y en el gobierno local –la Intendencia Municipal de
Treinta y Tres- donde pueden ubicarse los principales “motores” que dinamizaron y
dieron contenido a la propuesta.
¿Dónde radicaron las principales resistencias? Notoriamente en dos niveles distintos:
el más fuerte en los responsables políticos de algunos organismos del gobierno central
de gran importancia (recalco: algunos) y, con menor fuerza, en algunos profesionales
vinculados a la investigación y difusión de tecnología.
7 La participación implica compartir poder: el encuentro necesario
La experiencia recién analizada permite concluir con una afirmación que ya fuera
adelantada en el transcurso de la exposición: abrir espacios de participación implica
ceder porciones de poder hasta ahora concentradas en ciertos actores. Este poder no
necesariamente radica en la representatividad política. Refiere también a formas más
sutiles pero no menos potentes: la información, el conocimiento, la tecnología. Estos
aspectos, en un mundo como el actual son, en muchos casos, decisivos.
Esto no implica adoptar una postura “basista” que no es capaz de reconocer el papel
de las instituciones de representación política, de los organismos técnicos y de otro
tipo que integran nuestra sociedad. Sino la necesidad de construir espacios de
encuentro responsable y constructivo entre actores que provienen de “mundos”
distintos.
En ese sentido, resulta sugestivo cerrar esta exposición con una cita de la socióloga
italiana María Fonte, y que compartimos plenamente: “las soluciones no provienen
necesariamente de abajo, sino de la capacidad desde lo bajo y desde lo alto, de
construir códigos de comunicación entre mundos sustancialmente diferentes”20.
Muchas gracias.
20
Fonte, María (2000). Tradiciones y nuevos modelos de ruralidad en las regiones del
Mediterráneo. CIEDUR, Montevideo, 7 p. (Serie Seminarios y Talleres Nº 115).
11
Dep. Legal Nº 321.880 / 01
Archivo: 06 / 01