CEPAL/ IL P E S /P N U M A LA DIMENSION AMBIENTAL EN LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO 1 Osvaldo Sunkel Nicolo Gligo Ricardo Koolen Raúl Brañes Ballesteros José Leal Osçar René Saa Vidal Carlos Collantes Jaime Hurtubia GEL Grupo Editor Latinoamericano Colección EST U D IO S PO LÍTIC O S Y SO CIALES 212.063 IS B N 950-9432-61-X Los con ceptos v e rtid os en todos los estudios de este volu m en son de responsabilidad de sus autores y no c o m p ro m e te n a los organism os que p a trocin a n esta p u b lica ció n n i a las in stituciones en que estos autores trabajan. © 1986 by Grupo Editor Latinoamericano S.R.L. Laprida 1183, 1?, (1425) Buenos Aires, Argentina. S 84-9135. Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723. Printed and made in Argentina. Hecho e impreso en la República Argentina. C ola b ora ron en la realización de este lib r o : Composición, arm ado y acetatos: Tipografía Pompeya S.R.L. Impresión: Edigraf. Películas de tapa: Fotocromos Rodel. Se utilizó para el interior papel O E SPE de 70 gr. y para la tapa cartulina grano fino de 240 gs. provistos por Copagra S.A. Encuadernación: Proa S.R.L. Corrección de pruebas: Cristina Graña. PRÓLOGO D e s d e e l lv d e e n e ro d e 1983 a l 31 d e d ic ie m b r e d e 1985 la C o m is ió n E c o n ó m ic a p a r a A m é r ic a L a t in a y e l C a r ib e ( C E P A L ) c o n la c o la b o ­ ra c ió n d e l In s titu to L a tin o a m e ric a n o y d e l C a r i b e d e P la n ific a c ió n E c o n ó m ic a y S o c ia l ( I L P E S ) lle v ó a c a b o el p r o y e c t o n o m in a d o " I n c o r ­ p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en lo s p r o c e s o s d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo : A s p e c to s m e t o d o ló g ic o s , e s tu d io s d e c a s o s y c o o p e ra c ió n h o riz o n t a l” . E l p ro y e c to se g e n e ró d e u n a c u e rd o e n tre la C E P A L y e l P r o g r a m a d e la s N a c io n e s U n id a s p a r a e l M e d io A m b ie n t e ( P N U M A ) . L a e je c u c ió n d e l p ro y e c to s e re a liz ó a tra v é s d e la a c c ió n d e la U n id a d C o n ju n ta C E P A L / P N U M A d e D e s a r r o llo y M e d io A m b ie n te . E l p ro y e c to se lle v ó a c a b o p a r t ie n d o d e la h ip ó te s is d e q u e la p la n ific a c ió n r e g io n a l es la v ía m á s fa v o r a b le p a r a in c o r p o r a r la d im e n ­ s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . S o b r e la b a s e d e esta h ip ó te sis se e s ta b le c ie r o n c in c o e s tu d io s d e c a s o s c o rr e s p o n d ie n te s a e c o siste m a s, á r e a ju r is d ic c io n a l d e o r g a n is m o p ú b lic o , c u e n c a y á r e a d e in flu e n c ia d e d o s g r a n d e s a p ro v e c h a m ie n to s h íd r ic o s . L o s e s tu d io s d e e sto s c a s o s s ir v ie r o n p a r a a n a liz a r los m a r c o s in stitu c io n a le s, ju r íd ic o s y d e p la n ific a c ió n en q u e e llo s se d a b a n . P a ra le la m e n t e el p ro y e c to e n c a rg ó e s tu d io s c o n c e p tu a le s d ir ig id o s a p r o fu n d iz a r los te m as d e la c o y u n t u r a d e la c r is is y s u in flu e n c ia en la in c o rp o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n , la o rg a n iz a c ió n in stitu c io n a l p ú b lic a , la p r o b le m á t ic a ju r íd ic a , las m e d id a s d e p ro te c c ió n a m b ie n ta l, la e v a lu a c ió n d e l im p a c t o a m b ie n ta l, la e la b o ­ ra c ió n d e in v e n ta rio s y c u e n ta s d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l y la s b a s e s c rític a s p a r a la c o o p e ra c ió n la t in o a m e r ic a n a e n e l tem a. E s to s t r a b a jo s se p re s e n t a n e n este v o lu m e n , c o n ju n t a m e n te co n tres c o n trib u c io n e s , d o s d e l a O fic in a R e g io n a l p a r a A m é r ic a L a t in a y e l C a r ib e d e l P N U M A ( O R P A L C ) y u n a d e la O rg a n iz a c ió n M u n d ia l p a r a la A g r ic u lt u r a y la A lim e n t a c ió n ( F A O ) . A l fin a l d e l v o lu m e n I se in c lu y e n la s c o n c lu s io n e s d el S e m in a r io R e g io n a l s o b r e la D im e n s ió n A m b ie n t a l en la P la n ific a c ió n d e l D e s a r r o llo c o n s id e r a d o c o m o la c u lm in a c ió n d e l p ro y e c to . E l v o lu m e n I I in clu y e los cin co e s tu d io s d e c a s o s elegid o s. P R IM E R A P A R T E E L M A R C O D E LA C R IS IS M E D IO A M B IE N T E , C R IS IS Y P L A N IF IC A C IÓ N DEL DESARR OLLO * por O svaldo S u n k e l * * D o s ra z o n e s p r im o r d ia le s m o v ie r o n a la C E P A L a c o n c e d e r g r a n im p o r ­ ta n cia a l te m a d e la s re la c io n e s r e c íp ro c a s e n tre d e s a r r o llo y m e d io a m b ie n te . L a p r im e r a e s t r ib a en q u e lo s e fe c to s d e s tru c tiv o s d e l d e s a r r o ­ llo en el m e d io a m b ie n te re p e r c u t e n a s u vez n e g a tiv a m e n te en el p r o p io d e s a r r o llo ; y la s e g u n d a , en q u e u n a c o n s id e r a c ió n a d e c u a d a d e los re c u r s o s n a t u r a le s y e l m e d io a m b ie n te en la s e s tra te g ia s , p la n e s y p o lític a s d e d e s a r r o llo b r i n d a m ú ltip le s o p o r t u n id a d e s d e l o g r a r u n m e jo r d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l y d e a t e n u a r lo s e fe c to s d e la crisis. C o n re la c ió n a l p r im e r a s p e c to , los e je m p lo s so n n u m e ro s o s y b ie n c o n o c id o s . S e c ita n e n e s p e c ia l c a t á s tr o fe s e s p e c ta c u la re s c o m o la s d e B h o p a l, C u b a t a o , C iu d a d d e M é x ic o y o tr a s q u e , en s u m o m e n to , c a p ta ­ ron lo s titu la re s d e lo s m e d io s d e c o m u n ic a c ió n . P e r o h a y o tro s , m e n o s lla m a tiv o s y m u c h o m á s p r o fu n d o s y s e rio s, c o m o el d e te r io ro d e lo s r e c u rso s n a t u r a le s y d e los s u e lo s — p o r d e fo re s t a c ió n , d e s e rtific a c ió n , e ro s ió n , s a lin iz a c ió n y d e m á s p r o c e s o s d e g ra d a n te s — q u e c o n t rib u y e n al d e s e m p le o , la p o b r e z a , la p é r d id a d e p r o d u c t iv id a d y la e m ig ra c ió n ru ra l, y a g r a v a n lo s a g u d o s p r o b le m a s c a ra c te rís tic o s d e l s u b d e s a r r o llo . T a n to en las zo n a s r u r a le s c o m o en la s u r b a n a s lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s a fe c ta n en p a r t ic u la r a los s e c to re s m á s p o b r e s , a g u d iz a n d o su p r e c a r ia s itu a c ió n y las in ju s t ic ia s so c ia le s. E l a g o ta m ie n to d e a lg u ­ n o s r e c u r s o s n o re n o v a b le s d e a lta c a lid a d y el d e t e r io r o d e lo s r e c u r s o s r e n o v a b le s lim ita n la s p o s ib ilid a d e s d e d e s a r r o llo fu t u r o o, c u a n d o m en o s, s ig n ific a n m a y o re s c o s to s al h a c e rs e n e c e s a rio c o m p e n s a r la p é r d id a d e p r o d u c t iv id a d n a t u r a l d e d ic h o s r e c u r s o s co n s u b s id io s e n e r­ g ético s a r tific ia le s , g e n e ra lm e n t e im p o rt a d o s . P o r o t r a p a rte , se r e q u ie r e c o m p e n s a r los e fe c to s n e g a tiv o s d e l d e t e r io r o a m b ie n t a l en la s a lu d y los n iv e le s d e v id a , m e d ia n te s u b s id io s y s e rv ic io s s o c ia le s a m p lia d o s . L o s d a ñ o s a m b ie n ta le s y la d e g r a d a c ió n d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s t a m b ié n c o n t rib u y e n a a c e n tu a r e l t r a d ic io n a l d e s e q u ilib r io e x te rn o d e A m é r ic a L a tin a y a q u e d e b ilit a n las e x p o rta c io n e s a la vez q u e d a n m a y o r d in a m is m o a la s im p o rt a c io n e s d e b id o a la s n e c e s id a d e s c re ­ cien te s d e e n e rg ía , in s u m o s y te c n o lo g ía s p a r a c o m p e n s a r la s p é r d id a s d e p r o d u c t iv id a d d e lo s re c u r s o s . A lo a n t e r io r se a g r e g a la in s a c ia b le d e m a n d a d e im p o rt a c io n e s d e r iv a d a d e la im ita c ió n d e e s tilo s d e v id a d e * Versión revisada del artículo publicado en la Revista Ambiente y Desarrollo, Vol. 1 Nv 3, octubre 1985, CIPMA, Santiago, Chile, bajo el titulo “Desarrollo sostenible, crisis y medio ambiente”. ** Coordinador de la Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA de Desarrollo y Medio Ambiente. 12 □ Osvaldo Sunkel p a ís e s d e s a r r o lla d o s q u e d e te rm in a n , a d e m á s , la s e s tr u c t u r a s p r o d u c ­ tiv as y lo s d is e ñ o s y p a tr o n e s te c n o ló g ic o s. S in e m b a r g o , n o s ó lo h a y m a y o re s c o s to s y p é r d id a s a m b ie n ta le s , te m a s en to rn o a lo s q u e g ir a c asi to d a la lit e r a t u r a c o n s e r v a c io n is ta y a m b ie n ta lis t a tra d ic io n a l; el e n fo q u e e c o ló g ic o a b r e ta m b ié n u n r ic o a b a n ic o d e o p o r t u n id a d e s p a r a u n m e j o r d e s a r r o llo , b a s a d o en u n e stilo a lte r n a t iv o y m á s ra c io n a l d e d e s e n v o lv im ie n to y en e l a p ro v e c h a m ie n to m ás in telige n te, e q u ita t iv o y s o s te n ib le d e l m e d io a m b ie n te . E x is te n g r a n d e s p o s ib ilid a d e s d e in c re m e n ta r el p o te n c ia l d e a p r o ­ v e c h a m ie n to d e los re c u r s o s m e d ia n te r e fo r m a s e s tr u c t u r a le s e in stitu ­ c io n a le s q u e a m p líe n el a c c e s o d e v a sto s s e c to re s s o c ia le s a lo s r e c u r s o s n a t u r a le s d e s a p r o v e c h a d o s o d e s c u id a d o s . E s p o s ib le c r e a r y d e s a r r o lla r " n u e v o s ” r e c u r s o s m e d ia n te la t r a n s fo r m a c ió n d e l m e d io a m b ie n te en r e c u r s o s p ro d u c tiv o s , p o r m e d io d e la in v e s tig a c ió n c ie n tífic a y te c n o ­ ló g ic a d e la p o t e n c ia lid a d q u e e n c ie r r a u n a g e s tió n a p r o p ia d a d e la o fe r t a a m b ie n ta l. L o s r e c u r s o s n a t u r a le s n o so n u n d a to g e o g r á fic o e stá tic o . L o s c re a la s o c ie d a d en la m e d id a en q u e d e c id e y s a b e b u s ­ c a r lo s y a p ro v e c h a rlo s . S e s g a d o s p o r n u e s tro d e s a r r o llo d e p e n d ie n te e im ita tiv o h e m o s sid o p o c o im a g in a tiv o s , ta n to p a r a e v ita r el d e s p e r d ic io c o m o p a r a o p t im a r e l a p ro v e c h a m ie n to d e n u e s tro s re c u r s o s p ro p io s . N u e s t r o d e s a r r o llo c ie n tífic o y te c n o ló g ic o n o h a e s ta d o o rie n t a d o p r io r it a r ia m e n t e a d e ­ fe n d e r lo s r e c u r s o s a m b ie n ta le s ni s u a d e c u a d a g estió n . T a m p o c o se h a d e d ic a d o a id e n t ific a r r e c u r s o s in a d v e rtid o s o d e s e c h a d o s , n i a m e jo ­ r a r la e fic ie n c ia en el u s o d e la s m a t e ria s p r im a s y la e n e rg ía , n i a su c o n s e rv a c ió n , n i m e n o s a la u tiliz a c ió n d e d e s e c h o s y re s id u o s , to d as e lla s im p o rt a n te s c o n t rib u c io n e s p o te n c ia le s a l d e s a rr o llo . O t r a c o n t rib u c ió n a l d e s a r r o llo q u e p u e d e h a c e r la c o n s id e r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l, es el a p ro v e c h a m ie n to in te g r a l d e lo s r e ­ c u rs o s g e n e ra d o s p o r a c t iv id a d e s d e tip o s e c to ria l, e s p e c ia lm e n te en el c a s o d e lo s g r a n d e s p ro y e c to s d e in v e rs ió n . L a s e c to ria liz a c ió n d e la a d m in is tra c ió n p ú b lic a , d e la s d is c ip lin a s p ro fe s io n a le s , d e la s in stitu ­ c io n e s c r e d itic ia s y d e p la n ific a c ió n , d a lu g a r a a c t iv id a d e s p a ra le la s , q u e se ig n o ra n m u tu a m e n te , co n g r a n d e s p e r d ic io d e o p o r t u n id a d e s d e a p o y o y c o m p le m e n ta c ió n en el a p ro v e c h a m ie n to d e las m ú ltip le s e c o n o m ía s e x te rn a s p o s itiv a s c re a d a s p o r es a s a c t iv id a d e s y a q u e llo s g r a n d e s p ro y ecto s. N u e s t r o e n fo q u e p r o c u r a a s í q u e h a y a e q u ilib r io e n tre lo s a s p e c to s p o s itiv o s y n e g a tiv o s d e la in te ra c c ió n d e s a r r o llo -m e d io a m b ie n te . T r a d i­ c io n a lm e n te la te m ática a m b ie n ta l s ó lo a c e n tu a b a los p r o b le m a s d e c o n ta m in a c ió n , e ro s ió n , d e fo re s t a c ió n y d e g r a d a c ió n d e e co sistem as. N o es q u e ésto s n o s ean im p o rt a n te s y a u n g ra v e s , p e r o en n u e s tro t r a b a jo h e m o s q u e r id o d e s ta c a r e x p líc ita m e n te q u e u n a g e stió n s a b ia d e l m e d io a m b ie n te p e rm ite ta m b ié n o b t e n e r u n a s e rie d e b e n e fic io s in te rc o n e c ta d o s . A sí, p o r e je m p lo , c u a n d o p ro te g e m o s los b o s q u e s n o s ó lo a s e g u ra m o s el a b a s t e c im ie n t o d e m a d e r a y le ñ a y c o n s e rv a m o s la flo r a y la fa u n a silv e s tre s , sin o q u e p re v e n im o s la s p é r d id a s d e s u elo s, a la r g a m o s la v id a ú til d e las e m p re s a s , re d u c im o s lo s rie s g o s d e in u n d a c io n e s y re te n e m o s c a r b o n o q u e d e o tr o m o d o iría a in c re ­ m e n t a r el de la a t m ó s fe ra . P e ro h ay m ás. N o p a r t ic ip a r ía m o s d e la tra d ic ió n in telectu al d e la C E P A L si no d e s ta c á ra m o s ta m b ié n el tra s c e n d e n ta l a s p e c to in te rn a ­ 13 □ Medio ambiente, crisis y planificación del desarrollo cio n al im p líc ito en la c u e s tió n a m b ie n ta l. D e este m o d o , p r o c u r a m o s ta m b ié n r e c a lc a r las re la c io n e s r e c íp ro c a s e n tre los s is te m a s a m b ie n ta le s n ac io n a le s y lo s s is te m a s tr a n s n a c io n a le s d e c o m e rc io , fin a n z a s , in v e r­ sio n es y c o m u n ic a c io n e s , c a d a vez m ás c o n flic tiv a s en v ir tu d d e la c ris is e c o n ó m ic a v la a b r u m a d o r a d e u d a e x te rn a , fa c to re s a m b o s q u e e x a c e rb a n las d iv e r g e n c ia s d e n e c e s id a d e s , in te re s e s y p o d e r e n tre p a ís e s v g ru p o s . A u n q u e a s ig n a m o s u n a fu n c ió n c a u s a l p r o ta g ó n ic a a las c a r a c t e ­ rístic as del e s tilo d e d e s a r r o llo , en n u e s tra te m á tic a h a y u n p u n t o q u e no se p u e d e s o s la y a r : el c re c im ie n to d e la p o b la c ió n . N o a c e p ta m o s, sin e m b a r g o , el n e o in a lth u s ia n is m o q u e p r e v a le c e a b r u m a d o r a m e n t e en e sta m a te ria , s o b r e to d o en el N o r te . N o es q u e re s te m o s im p o rt a n c ia a l p r o b le m a d e la p re s ió n y c re c im ie n to d e m o g r á fic o s , q u e in d u d a b le ­ m en te la tiene, s in o q u e e s tim a m o s q u e este ú ltim o se p u e d e t r a t a r c o m o u n a v a r ia b le in d e p e n d ie n te , q u e d e te r m in a lo s p r o b le m a s a m b ie n ­ tales. S e a r g u m e n ta , en c a m b io , q u e el m e jo r a m ie n t o d e la s c o n d ic io n e s de v id a d e los s e c to re s m á s p o b r e s es c o n d ic ió n e s e n c ia l p a r a q u e el c re c im ie n to d e la p o b la c ió n tie n d a a e s ta b iliz a rs e . E s d e c ir, el p r o p io p ro c e s o d e m o g r á fic o es u n a v a r ia b le d e p e n d ie n te d e la s c o n d ic io n e s e c o n ó m ic a s y s o c io c u ltu ra le s . E s to no im p lic a d e s c o n o c e r la e x iste n c ia lo c a liz a d a de p re s io n e s d e m o g rá fic a s ex c e siv a s, g e n e ra lm e n t e a g u d iz a d a s p o r c o n d ic io n e s in sti­ tu c io n a le s q u e lim ita n el a c c e s o a la tie rr a y d e te r m in a n las c o rrie n te s m ig ra t o r ia s h a c ia las zo n a s u r b a n a s ’ o d e c o lo n iz a c ió n y m a r g in a c ió n r u ra l. E s ta es u n a d e las ra z o n e s p o r las q u e n o s h e m o s o c u p a d o d e las e c o n o m ía s c a m p e s in a s en lo s a s e n ta m ie n to s h u m a n o s a n d in o s d e B o liv ia , E c u a d o r y P e rú : las re s tric c io n e s en m a t e ria d e a g u a , su e lo s y e n e rg ía o c a s io n a n a h í u n a p r e s ió n d e m o g r á fic a q u e h a c e p a r t ic u la r ­ m e n te c r u c ia l u n a g e s tió n e c o ló g ic a en e x t re m o c u id a d o s a p a r a p e r m it ir u n a p r o d u c t iv id a d e c o n ó m ic a y n iv e le s d e v id a ra z o n a b le s , a d e m á s d e la r e p r o d u c c ió n y p e r d u r a c ió n d e eso s a s e n ta m ie n to s . L a e x p a n s ió n de la fr o n t e r a a g r o p e c u a r ia en la s zo n a s tro p ic a le s h ú m e d a s h a s id o o t r a p re o c u p a c ió n , en p a r t e p o r la m is m a ra zó n . E s fre c u e n te a f i r m a r q u e A m é r ic a L a tin a p o s e e u n a d o ta c ió n a b u n d a n te d e re c u r s o s n a t u r a le s . E x c e p t u a n d o C e n tr o a m é ric a y el C a r ib e n o c a b e d u d a q u e e llo es c ierto , s o b r e to d o en c o m p a ra c ió n c o n o tr a s á r e a s s o b r e p o b la d a s d e l m u n d o . P e r o b u e n a p a r t e d e n u e s tra s re s e rv a s a g r o ­ p e c u a ria s se e n c u e n tra n en á r e a s tr o p ic a le s o á r id a s o s e m iá rid a s , lo q u e im p lic a s e v e ra s re s tric c io n e s a m b ie n ta le s . U n a c o n c lu s ió n fu n d a ­ m e n ta l d e n u e s tro s e s tu d io s s o b r e este te m a in d ic a q u e el m o d e lo te c n o ló g ic o a p lic a d o a la a c t iv id a d a g r o p e c u a r ia d e fr o n t e r a re p r o d u c e el d e la s á r e a s d e a g r ic u lt u r a c o n s o lid a d a , lo q u e c o n d u c e a la p é r d id a d e u n a im p o rt a n te c u o ta d e l p o t e n c ia l a g r o p e c u a r io e x isten te e im p id e la ra d ic a c ió n p e rm a n e n te d e la p o b la c ió n c o lo n iz a d o ra , la q u e e n t ra en u n c ic lo m ig r a t o r io in te rm ite n te d e e le v a d o c o sto h u m a n o y eco ló g ic o . O t r o te m a d e r iv a d o en p a rt e d e a q u e lla m is m a p re o c u p a c ió n es e l d e la u r b a n iz a c ió n y, m á s e sp e c ífic a m e n te , el d e l g r a v ís im o p r o b le m a d e la m e t ro p o liz a c ió n . E n p a r t ic u la r n o s h a n in te re s a d o la s re la c io n e s re c íp ro c a s e n tre lo s p ro c e s o s de c o n c e n tra c ió n d e m o g r á fic a y las acti­ v id a d e s e c o n ó m ic a s , s o ciales y c u ltu ra le s , s o b r e to d o en c o n e x ió n co n e l p a p e l q u e d e s e m p e ñ a el p ro c e s o d e in d u stria liz a c ió n . L a im p o rt a n c ia d e esto s p ro c e s o s d e s d e la p e rs p e c tiv a d e la u tiliz a c ió n y e s p e c u la c ió n 14 □ Osvaldo Siinkel r e la c io n a d a s c o n la e x p a n s ió n d e l e s p a c io u r b a n o y s u b u r b a n o , d e los a b a s t e c im ie n t o s d e m a te ria s p r im a s y e n e r g ía o b t e n id o s del " h in t e r la n d ” y d e l " o u t e r l a n d ” , d e s u t r a n s fo r m a c ió n en b ie n e s y s e rv ic io s — y ta m ­ b ié n en d e s e c h o s y d e s p e r d ic io s ga s e o s o s , líq u id o s y s ó lid o s — y d e la in flu e n c ia s o c ia lm e n te d ife r e n c ia d a de to d o e llo en los n iv ele s d e v id a y la p r o d u c t iv id a d d e las p o b la c io n e s m e t ro p o lit a n a s , ta m b ié n n o s h a o c u p a d o in te n sa m e n te . T o d o lo a n t e r io r ilu s tra , en fo r m a c o n c re ta , la n a t u r a le z a d e la d ia lé c tic a m e d io a m b ie n te -d e s a rr o llo . É s t a n o h a s id o p la n t e a d a a d e ­ c u a d a m e n t e ni d e s d e la p e rs p e c tiv a d e l m e d io a m b ie n te n i d e s d e la d el d e s a r r o llo . É s t a h a p r o c e d id o c o m o si la d e s tru c c ió n y a g o ta m ie n to d e los re c u r s o s n a t u r a le s n o tu v ie r a co sto s a c tu a le s y fu tu r o s , y a q u é lla n o h a re c o n o c id o la in e v it a b ilid a d d e la tr a n s fo r m a c ió n de la n a t u r a ­ leza. L a c u e s tió n c r u c ia l es q u e la a c c ió n d e d e s a r r o llo e n tra ñ a u n a t r a n s fo r m a c ió n e c o ló g ic a c o n c o s to s a c tu a le s y fu t u r o s ; y q u e la d e fe n s a a u ltr a n z a d e la c o n s e rv a c ió n d e los re c u r s o s y e c o s is te m a s n a tu ra le s ta m b ié n im p lic a c o sto s a c tu a le s y fu tu ro s , si se c o n s id e r a el p o te n c ia l de b ie n e s y s e rv ic io s o b te n ib le s d e e llo s. Y c o m o los b e n e fic ia d o s y a fe c ta d o s so n s e c to re s s o c ia le s y g e n e ra c io n e s d ife r e n t e s , lo s re sp e c tiv o s in tereses e n t ra n in e v it a b le m e n te en c o n flic to . L a s o c ie d a d r e q u ie r e en ­ to n c es m e c a n is m o s , p ro c e d im ie n to s y c r ite rio s q u e d en so lu c ió n ra cio n al a d ic h o s c o n flic to s . C o m o , en e s ta á re a , e l m e r c a d o fa lla en su fu n c ió n d e a s ig n a c ió n d e r e c u r s o s — h ec h o a m p lia m e n t e r e c o n o c id o en la lit e r a t u r a e c o n ó m ic a c o n v e n c io n a l— lo s c o n flic to s d e in te re s e s y d e c is io n e s so n in e v it a b le ­ m e n te d e c a r á c t e r p o lític o . S u r g e a s í la n e c e s id a d d e u n s iste m a p o lític o y a d m in is tra tiv o c o n c a p a c id a d p a r a r e a liz a r u n a e v a lu a c ió n in te g ra l, b ie n in fo r m a d a e id ó n e a , p a r a lle v a r a la p rá c tic a n e g o c ia c io n e s y tra n s a c c io n e s e n tre lo s s e c to re s in te re s a d o s , a fin d e e q u i li b r a r c o n s ­ cie n te m e n te los c o s to s y b e n e fic io s s o c ia le s a c tu a le s y fu tu r o s y d a r lu g a r, p o r u n la d o , a p o lític a s d e d e s a r r o llo d e la r g o p la z o re sp e tu o s a s , h a s t a d o n d e s e a ra z o n a b le , d e las c o n s id e r a c io n e s e c o ló g ic a s y, p o r el o tro , a p o lític a s a m b ie n ta le s q u e re sp e te n , en fo r m a ig u a lm e n te ra z o ­ n a b le , las e x ig e n c ia s d el d e s a r r o llo s o c io e c o n ó m ic o y c u ltu ra l. E n d e fin itiv a , la s o c ie d a d d e b e t o m a r c o n c ie n c ia q u e el p r o c e s o d e d e s a r r o llo im p lic a la tr a n s fo r m a c ió n d e m e d io a m b ie n t e n a t u r a l en m e d io a m b ie n te a r t ific ia l y q u e el fu n c io n a m ie n t o d e este ú ltim o e x ig e la c o n t in u a d a y c re c ie n te o c u p a c ió n y e x t ra c c ió n d e m a t e ria s p r im a s y e n e rg ía d e l p r im e r o . D ic h a t r a n s fo r m a c ió n se t r a d u c e en b ie n e s y s e rv ic io s s o c ia lm e n te d e s e a d o s q u e m e jo r a n el n iv e l d e v id a en c ie rto s a s p e c to s , p e r o q u e s im u lt á n e a m e n te p u e d e n im p lic a r d e t e r io r o y a g o t a ­ m ie n to d el p a t r im o n io a m b ie n ta l y d e r e c u r s o s n a t u r a le s , co n e fe c to s n e g a tiv o s en o t r o s a s p e c to s d e la c a lid a d d e la v id a , d e la p r o d u c tiv id a d y d e la c o n s e r v a c ió n d e l m e d io , to d o e llo , p o r lo g e n e ra l, co n e fe c to s s o c ia le s re g re s iv o s . P a r a p a lia r el c o n flic to y r e d u c ir lo s co sto s, lo s e fe c to s n e g a tiv o s p u e d e n m in im iz a rs e y los p o s itiv o s m a x im iz a rs e . C o n ese o b je t o se re q u ie r e la a d o p c ió n c r e a d o r a d e a lte r n a t iv a s te c n o ló g ic a s , d e lo c a liz a ­ ción , de e s c a la , d e fo r m a s d e o rg a n iz a c ió n , d e p a tr o n e s d e p ro d u c c ió n y c o n s u m o y d e p o lític a s p ro g r e s is t a s en m a t e ria d e in g re s o s , e m p le o y acc eso a los r e c u r s o s p ro d u c tiv o s , q u e lim iten , a te n ú e n y d is m in u y a n la p re sió n s o b r e los re c u r s o s n a t u r a le s y el m e d io a m b ie n te . N o se 15 □ Medio ambiente, crisis y planificación del desarrollo trata, en to n ces, d e o p o n e r s e a l d e s a r r o llo , la in d u s t ria liz a c ió n , la u r b a ­ n izació n y la m o d e rn iz a c ió n , s in o d e c a m b ia r su s m o d a lid a d e s y c o n te ­ n ía o s , s u estilo , y s u v in c u la c ió n co n s u b a s e m a t e ria l, a m b ie n ta l, d e su sten tació n . P o r o t r a p a rt e , e l p a t r im o n io d e re c u r s o s n a t u r a le s tien e u n a p o t e n ­ c ia lid a d d in á m ic a c u y o re c o n o c im ie n to y a p r o v e c h a m ie n t o d e p e n d e d e su m e jo r c o n o c im ie n to c ie n tífic o , d e u n a m a y o r c r e a t iv id a d te c n o ló g ic a y d e u n a cc eso m á s e x p e d ito y e q u ita tiv o . P o r lo ta n to , es n e c e s a rio in c o r p o r a r p le n a m e n te , en la s e s tra te g ia s y a c c io n e s d e d e s a r r o llo , u n a g e s tió n a m b ie n ta l y d e r e c u r s o s q u e m in im ic e el d e t e r io r o y a g o t a m ie n to d e l c a p it a l a m b ie n ta l y lo re e m p la c e , m a n te n g a , a m p líe y c o m p le m e n te m e d ia n te la a c u m u la c ió n d e c o n o c im ie n to c ie n tífic o y d e c a p it a l r e p r o ­ d u c tiv o , d e m o d o q u e el p a t r im o n io a m b ie n t a l g lo b a l, n a t u r a l y c o n s­ tru id o , c re z c a en fo r m a a c u m u la t iv a y se c o n v ie rt a en u n a b a s e d e su ste n ta c ió n c a d a v ez m á s a m p lia y d iv e r s ific a d a d e n iv e le s c a d a vez m á s e le v a d o s d e v id a , d e p r o d u c c ió n y d e p r o d u c t iv id a d . E l a n á lisis d e la s re la c io n e s d ia lé c tic a s re c íp r o c a s e n tre d e s a r r o llo y m e d io a m b ie n te n o s h a lle v a d o en d e fin it iv a a u n a c ó n c e p tu a liz a c ió n de la q u e se d e r iv a n lo s e le m e n to s fu n d a m e n ta le s d e u n a e s tr a te g ia d e d e s a r r o llo s u s te n ta b le d e s d e el p u n t o d e v is t a a m b ie n ta l. E s to s lin c a m ie n to s d e u n a e s tr a te g ia d e d e s a r r o llo s o s te n ib le n o in clu yen , sin e m b a r g o , la n e c e s a ria re fe r e n c ia a la s fu e r z a s s o c io e c o n ó ­ m icas, p o lític a s y c u lt u ra le s b á s ic a s q u e d a n d in a m is m o a l d e s a r r o llo y q u e , p o r co n s ig u ie n te , d e te r m in a n s u in te r a c c ió n c o n el m e d io a m ­ bien te. E s ta s fu e r z a s so n fu n d a m e n ta le s p o r q u e im p u ls a n la d in á m ic a d el c o n s u m o y d e la te c n o lo g ía , in flu y e n en lo s m o v im ie n to s d e m o g r á ­ fic o s y en la o c u p a c ió n d e l e s p a c io , c o n t rib u y e n a d e t e r m in a r la lo c a li­ zació n , ta m a ñ o y c o n c e n tr a c ió n d e las in v e rs io n e s, lo s e n tre la z a m ie n to s in te rn a c io n a le s en to d a s e sta s m a te ria s , y e s tim u la n la a c c ió n d e l E s t a d o y d e m á s a c to re s so ciales. I E l éx ito d e las p o lític a s d e s tin a d a s a lo g r a r u n a g e s tió n a m b ie n ta l i m á s a r m ó n ic a y re s p e t u o s a d e la s ley es e c o ló g ic a s n o d e p e n d e s im p le ­ m en te d e la v o lu n ta d d e a p lic a r d ic h a s p o lític a s y la s n o r m a s c o n s i­ g u ie n te s sin o s o b r e to d o d e la ta rea, m u c h o m á s a r d u a , d e e n c a r r ila r a q u e lla s fu e rz a s s o c ia le s y p o lít ic a s p a r a q u e o p e re n c o n c rite rio s d ife ­ re n tes d e lo s q u e a h o r a p re v a le c e n . N o se tr a ta s o la m e n te , p o r ta n to , de a d o p t a r a c titu d e s v o lu n ta ris t a s , c o n e l p r o p ó s it o d e c o n v e n c e r a in d iv i­ d u o s , e m p r e s a r io s y fu n c io n a r io s p ú b lic o s , d e q u e d e b e n r e s p e t a r el m e d io a m b ie n te . P o r c ierto , es n e c e s a rio c r e a r este tip o d e c o n c ie n c ia ; p e ro p o c o se o b t e n d r ía c o n e llo si n o se lo g r a m o d ific a r lo s c r ite rio s d e r a c io n a lid a d e m p r e s a r ia l y p ú b lic a , lo s s is te m a s v a lo ra t iv o s , las e s tr u c t u r a s e c o n ó m ic a s y s o c ia le s , la s o rie n ta c io n e s d e la te c n o lo g ía , la o rg a n iz a c ió n in stitu c io n a l y la n o r m a t iv id a d ju r íd ic a . E s t o ta m p o c o es im p o s ib le , c o m o n o s lo e n s e ñ a la h is to ria , p e r o es u n a ta re a m u c h o m ás a r d u a y d e la r g o p la z o , p o r q u e lo q u e h a y q u e c a m b ia r e s tá p r o fu n ­ d a m e n te e n r a iz a d o en las p r o p ia s re g la s d e fu n c io n a m ie n t o d e la so ­ c ie d a d c o n t e m p o r á n e a , en e s p e c ia l d e la c a p ita lis ta y, s o b r e to d o , en su v e rs ió n s u b d e s a r r o lla d a y p e rifé ric a . S in e m b a r g o , e s a s o c ie d a d n o es e stá tic a. L a s e s tr u c t u r a s so ciales, de p o d e r , v a ló ric a s , te c n o ló g ic a s, n o o b s ta n t e su r e la t iv a e s t a b ilid a d y p e rm a n e n c ia , tien en ta m b ié n su p r o p iá d in á m ic a , b a s ta n te a g ita d a , p o r lo d e m á s , en los tie m p o s a c tu a le s . C a m b ia n las e s tr u c t u r a s y re la c io n e s 16 □ Osvaldo Sunkel g e n e ra c io n a le s , h a y fu e rt e s c o rr ie n te s m ig ra t o r ia s , n u e v a s fo r m a s d e re la c io n a m ie n to d e la p a r e j a y d e la fa m ilia . S e t r a n s fo r m a n lo s v a lo re s , las fo r m a s d e c o m p o r ta m ie n t o , lo s g u s to s y lo s h á b ito s , fu e rte m e n te in flu id o s p o r la tr a n s n a c io n a liz a c ió n d e lo s m e d io s d e c o m u n ic a c ió n y la g e n e ra liz a c ió n d e la e d u c a c ió n . L a s e le v a d a s ta sa s d e d e s e m p le o , s o b r e to d o d e la ju v e n t u d , la situ a c ió n d e m a s ific a c ió n y c re c ie n te in se­ g u r id a d u r b a n a s , en e s p e c ia l c o n la p r e s e n c ia d e la s m a s a s p o p u la r e s p o s t e r g a d a s y su s e m e rg e n te s y m u lt it u d in a r ia s re iv in d ic a c io n e s , el o c a s o d e id e o lo g ía s la r g a m e n t e e s ta b le c id a s y e l d e s a fío y re c h a z o a la b u r o c r a t iz a c ió n y d e s h u m a n iz a c ió n d e la s in stitu c io n e s so ciales, ta m ­ b ié n a y u d a n a r e m e c e r a q u e lla s e s tru c tu ra s . Ig u a l o c u r r e c o n el d e s p r e s tig io y d e s c a la b r o g e n e ra liz a d o d e los re g ím e n e s m ilita re s , el r e c u r s o d e s c a rn a d o y d e s c a r a d o d e l u so d e la fu e rz a y el p o d e r r e p r e s iv o en la s re la c io n e s s o c ia le s n a c io n a le s e in te r­ n ac io n a le s. O t r o ta n to s u c e d e co n la s g r a n d e s t r a n s fo rm a c io n e s tecn o ­ ló g icas, en g e s ta c ió n y a p lic a c ió n , en el p la n o d e las c o m u n ic a c io n e s , la c o m p u ta c ió n , la ro b o tiz a c ió n , la e le c tró n ic a y la in g e n ie ría gen ética, así c o m o c o n lo s p r o p io s p r o b le m a s a m b ie n ta le s y d e d is p o n ib ilid a d d e r e c u r s o s n a t u r a le s d e to d o o r d e n — g lo b a le s , re g io n a le s y lo c a le s — d r a m a t iz a d o s p o r la c ris is e n e rg é tic a , la c ris is u r b a n a , las c a tá s tro fe s in d u s tria le s , la c o n ta m in a c ió n , el d e t e r io r o d e e c o s is te m a s c rític o s, la d e s e rt ific a c ió n y o t r o s p r o c e s o s b ie n c o n o c id o s . A to d o s esto s, y o tr o s fe n ó m e n o s d e m e d ia n a y la r g a d u r a c ió n q u e n o es d e l c a s o r e c o r d a r a q u í, se a g r e g a en fo r m a d r a m á t ic a y a g o b ia n te la a g u d a c r is is e c o n ó m ic a q u e a g o ta d e s p ia d a d a m e n te a n u e s tro s p a ís e s d e s d e h ace a lg u n o s años. L a s p o lític a s d e d e s a r r o llo im ita tiv o s e g u id a s en las ú ltim a s d é c a d a s y el d e s o r b it a d o e n d e u d a m ie n t o e x te rn o d e fin e s d e los a ñ o s sete n ta c r e a ro n , en n u e s tro s p aíses, c o n d ic io n e s d e e x t re m a d e p e n d e n c ia y v u l­ n e r a b ilid a d . L a c ris is e c o n ó m ic a y fin a n c ie ra d e s a ta d a en 1982 e x ig ió p r o fu n d o s r e a ju s te s re c e siv o s, a g u d iz a d o s s e v e ra m e n te p o r la acc ió n m a n c o m u n a d a d e la g r a n b a n c a tr a n s n a c io n a l y el F o n d o M o n e ta r io In te rn a c io n a l. S u s p r o g r a m a s d e a ju s t e se m a t e ria liz a r o n en fu e rte s re stric c io n e s m o n e t a ria s y fin a n c ie ra s y en la r e d u c c ió n d el g a s to p ú ­ b lic o , lo q u e se t r a d u jo en u n a c a íd a de lo s in g re s o s y g a s to s d e l s e c to r p riv a d o . L a c o n tra c c ió n a fe c tó e s p e c ia lm e n te las in v e rs io n e s, s o b r e to d o en la c o n s tru c c ió n , c o n lo q u e a u m e n ta ro n el d e s e m p le o , el s u b e m p le o y la m a r g in a lid a d , y se p r o d u jo u n a c a íd a d e los in g re s o s y s a la rio s re a le s d e las p e rs o n a s , en p a r t ic u la r las d e b a jo s in g re so s. E s to h a c a u s a d o la s u s p e n s ió n d e p a g o s p o r s e rv ic io s p ú b lic o s (a g u a , a lc a n t a rilla d o , re c o ­ lección d e b a s u r a , e le c t ric id a d , c o m b u s t ib le s , te lé fo n o s ), así c o m o ta m ­ b ié n el a t ra s o en lo s p a g o s d e a lq u ile r e s y en el s e rv ic io d e las d e u d a s h a b ita c io n a le s . H a y ig u a lm e n te u n a e n o r m e m o r o s id a d en el p a g o d e los im p u e s t o s y las c o n trib u c io n e s , e s ta ta le s y m u n ic ip a le s . T o d a esta situ a c ió n a g r a v a el d é fic it fisc a l, y éste o b lig a , d e n u evo , a re d u c ir los g a s to s p ú b lic o s . U n a u té n tic o c írc u lo v ic io s o re cesivo . A p e s a r d e u n a d é b il re c u p e ra c ió n d e las e c o n o m ía s la tin o a m e ri­ c a n a s en 1984, la re g ió n sig u e in m e rs a a c tu a lm e n te en su p e o r c ris is e c o n ó m ic a d e s d e 1930. E l p r o d u c t o in te rn o b r u t o p e r c á p ita d e A m é ric a L a tin a en 1984 fu e s im ila r al q u e y a se h a b ía a lc a n z a d o h ace o c h o añ o s, en 1976. L a m a g n itu d d el d e s e m p le o u r b a n o a b ie r t o ha c re c id o e n tre 1979 y 1984 en fo r m a a c e n tu a d a en to d o s los p a íse s, a lo q u e h a b r ía 17 □ Medio ambiente, crisis y planificación del desarrollo q u e a g r e g a r n u e v o s a u m e n to s en e l s u b e m p le o , ta n to u r b a n o co m o ru ra l. O t r o fe n ó m e n o q u e g o lp e a c o n p a r t ic u la r v io le n c ia a la p o b la c ió n u r b a n a , y s o b r e to d o a lo s s e c to re s a s a la ria d o s , d e s o c u p a d o s y m a r g i­ n a d o s , es la in fla c ió n , q u e a lc a n z ó p r o p o r c io n e s d e h ip e r in fla c ió n en v a r io s p a ís e s y se a c e le r ó fu e rt e m e n t e e n c a s i to d o s lo s d e m á s . C o m o c o n s e c u e n c ia d e to d o e llo lo s s a la r io s re a le s h a n re t r o c e d id o a lo s q u e se h a b ía n a lc a n z a d o h a c e u n a d é c a d a y m e d ia . T a m b ié n se h a n d e t e r io r a d o d e m a n e r a a b is m a n te , la s c o n d ic io n e s d e a lim e n ta c ió n , s a lu d y v iv ie n d a , c o m o c o n s e c u e n c ia d e lo s fe n ó m e n o s s e ñ a la d o s y d e b id o a la s re d u c c io n e s d rá s tic a s d e la s in v e rs io n e s y g a s t o s s o c ia le s fu n d a m e n ta le s . L a c ris is e c o n ó m ic a a c t u a l se h a c o m p a r a d o , p o r s u p r o fu n d id a d y e x ten sió n , c o n la G r a n D e p r e s ió n d e lo s a ñ o s 1929-1932. P e r o h a y u n a d ife r e n c ia fu n d a m e n ta l. A q u é lla tu v o lu g a r e n s o c ie d a d e s p rim itiv a s y r u r a le s m ie n tr a s q u e é s ta se d e s a r r o lla e n s o c ie d a d e s re la tiv a m e n te m o d e rn a s y u r b a n a s , c a r a c t e riz a d a s p o r e le v a d a s c o n c e n tra c io n e s m e t ro ­ p o lit a n a s d e p o b la c ió n y a c t iv id a d e c o n ó m ic a y so c io p o lític a . N o s o n d e e x t r a ñ a r e n to n c e s la s a g u d a s te n s io n e s y c o n flic to s q u e c a r a c t e riz a n el p a n o r a m a la tin o a m e ric a n o d e esto s ú ltim o s añ o s. N o o b s ta n t e e l a tro z c o s to e c o n ó m ic o , s o c ia l y p o lít ic o d e la c ris is en c a s i to d o s lo s p a ís e s la tin o a m e ric a n o s , n o p a r e c ie r a h a b e r s e to m a d o a ú n p le n a c o n c ie n c ia d e la d ra m á t ic a situ a c ió n actu a l. D a la im p re s ió n , en efe cto , d e q u e p e rs is t e u n a e s p e c ie d e in e rc ia m e n ta l q u e c o n tin ú a c a b a lg a n d o e n el e x c e p c io n a l p e r ío d o d e c re c im ie n to e c o n ó m ic o d e los a ñ o s c in c u e n ta y se se n ta y en el b oo m fin a n c ie ro d e lo s a ñ o s setenta. E s q u e a ú n se c o n fía en q u e la c r is is se s u p e r a r á p r o n t o y q u e en b re v e e s ta re m o s d e v u e lta e n la ‘n o r m a lid a d ’ d e las d é c a d a s p a s a d a s. P e ro la s p e rs p e c tiv a s re a le s n o c o r r e s p o n d e n en a b s o lu t o a e s a s e x p e c ­ tativas. E l d e t e r io r o d e la s c o n d ic io n e s d e c re c im ie n to d e la r g o p la z o d e las e c o n o m ía s c e n tra le s y d e la e c o n o m ía in te rn a c io n a l es ta l q u e -n o p u e d e e s p e ra r s e , p a r a el re sto d e l siglo , q u e se re c u p e re n lo s ritm o s d e e x p a n s ió n p re v a le c ie n te s en las d é c a d a s d e p o s g u e r r a . L a s c o n d ic io n e s d e la e c o n o m ía in te rn a c io n a l, en lo q u e re sp e c ta a c o m e rc io , in v e rs io ­ nes y fin a n c ia m ie n to , ta m p o c o so n h a la g ü e ñ a s . Y , p o r e n c im a d e ello , e stá el e n o r m e y a ú n c re c ie n te p e s o d e la d e u d a e x te rn a , c u y o s e rv ic io c o m p ro m e te s e ria m e n te h a s ta las p o s ib ilid a d e s d e u n c re c im ie n to m ín i­ m o d e n u e s tra s e c o n o m ía s . ¡H a s t a la s p ro y e c c io n e s m á s o p t im is t a s s ó lo p e rm ite n p r e v e r el re s t a b le c im ie n t o d e los n ivele s d e a c tiv id a d ec o n ó ­ m ic a d e p r e c r is is h a c ia fin e s d e l d ecen io ! E s n e c e s a rio c o lo c a r la c r is is d e l e n d e u d a m ie n t o en este co n texto . Y p a r a d r a m a t iz a r a ú n m á s s u g r a v e d a d es b u e n o te n e r en c u e n ta q u e d ic h a c ris is es la c u lm in a c ió n d e v a r ia s d é c a d a s d e c re c im ie n to ec o n ó ­ m ico e x c e p c io n a lm e n te fa v o r a b le , d e g r a n a b u n d a n c ia d e re c u r s o s fin a n ­ c ie ro s e x te rn o s e in te rn o s, p ú b lic o s y p riv a d o s , d e fu e rte s in v e rsio n e s, y g a sto s, s o b r e to d o en la s á r e a s u r b a n a s y e s p e c ia lm e n te en la s m e t ro ­ p o lita n a s . ¿Q u é c a b e e s p e r a r en to n ces en el fu tu r o , c u a n d o la p r o b le ­ m á tic a d e l d e s e m p le o , la p o b r e z a y la d e s ig u a ld a d , p rin c ip a lm e n te u r b a n a , se a g u d ic e y la c ris is se a g ra v e , en c irc u n s ta n c ia s en q u e los re c u r s o s p ú b lic o s y p riv a d o s , in te rn o s y ex te rn o s, se m a n te n d rá n , con to d a p r o b a b ilid a d , a lr e d e d o r d e los b a jo s n ivele s a ctu ales, sin m a y o re s p e rs p e c tiv a s d e in c re m e n ta r s e v au n con la p o s ib ilid a d de re stric c io n e s a d ic io n a le s? 18 □ Osvaldo Sunkel D e lo a n t e r io r se in fie r e q u e e n e l fu t u r o te n d r e m o s u n a s itu a c ió n c a r a c t e r iz a d a p o r u n c r e c im ie n t o m e n o r q u e en e l p a s a d o , u n fin a n c ia m ie n to e x te rn o m ín im o , u n a fu e r t e e x ig e n c ia d e e x p a n d ir la s e x p o r ­ ta cio n es, la n e c e s id a d im p e r io s a d e s u s t it u ir im p o rt a c io n e s , fu e rt e s re s tric c io n e s y s e le c tiv id a d d e la s im p o rt a c io n e s , u n a d rá s t ic a re d u c c ió n in ic ia l y e s c a s o c re c im ie n to p o s t e r io r d e l c o n s u m o , la u r g e n c ia d e a s e ­ g u r a r el a b a s t e c im ie n t o d e la s n e c e s id a d e s m ín im a s d e lo s s e c to re s p o p u la r e s , y s e ria s lim ita c io n e s en la e x p a n s ió n d e l g a s t o p ú b lic o . P o r c o n s ig u ie n te , lo s p a ís e s la t in o a m e ric a n o s s e v e r á n o b lig a d o s , a h o r a in e v ita b le m e n te , a e n f r e n t a r la c ris is e s tr u c t u r a l d e s u d e s a r r o llo , q u e y a e s ta b a p re s e n t e h a c ia 1970, p e r o q u e p u d ie r o n i r p o s t e r g a n d o g ra c ia s a la s c irc u n s ta n c ia s fin a n c ie ra s ta n e s p e c ia le s q u e p re v a le c ie ro n d u r a n t e el d e c e n io d e 1970. E s t a es la ra z ó n fu n d a m e n ta l, a p a r t e las g r a v ís im a s in ju s t ic ia s s o c ia le s y la s a g u d a s te n sio n e s p o lític a s, p o r la c u a l la s p o lític a s d e a ju s te d e c o r t o p la z o n o tie n e n n in g ú n d estin o . É s ta s s u p o n e n q u e re a liz a d o el a ju s t e se v o lv e r á a u n a c ie rt a n o r m a ­ lid a d , lo q u e es u n a fa la c ia . L o s s u c e s iv o s a ju s te s , e s p e c ia lm e n te en la s n u e v a s c o n d ic io n e s in te rn a c io n a le s , n o lle v a r á n h a c ia la n o r m a lid a d , s in o h a c ia el re e n c u e n t ro co n u n a p r o fu n d a c ris is e s t r u c t u r a l d e la r g a d ata, a g r a v a d a p o r p o lític a s q u e tr a t a r o n d e e lu d ir la d u ra n te d é c a d a y m e d ia , y a g u d iz a d a a ú n m á s p o r la s a c tu a le s p o lít ic a s re c e s iv a s . E n fu n c ió n d e la s tra u m á tic a s e x p e rie n c ia s d e l p a s a d o re c ie n te y la s s o m b r ía s p e rs p e c tiv a s d e l fu t u r o p ró x im o , el e je te m á tic o c e n tra l q u e v iv e la re g ió n en el c rític o m o m e n t o h is t ó ric o a c t u a l es e l d e la d e u d a , la c ris is , el a t ro z c o s to s o c ia l d e u n a ju s t e re c e s iv o q u e se p r o lo n g a in te r m in a b le m e n te y la n e c e s id a d d e s u p e r a r lo c u a n to an te s co n un a ju s te e x p a n s iv o q u e c o n s titu y a a d e m á s u n a tr a n s ic ió n h a c ia u n d e s a r r o ­ llo q u e a fia n c e la d e m o c r a c ia y se a s o s t e n ib le a m e d ia n o y la r g o p laz o . E l e n fo q u e a m b ie n ta l-e c o ló g ic o , con su a c e n to en el p a t r im o n io so cial, n a t u r a l y c o n s tr u id o , su p e rs p e c tiv a d e m e d ia n o y la r g o p la z o y su e n fo q u e d el d e s a r r o llo s o s te n id o — b a s a d o , p o r u n a p a rte , en un e s tilo fr u g a l co n n u e v a s o p c io n e s d e p r o p u e s ta s en c u a n to a la d e m a n d a d e r e c u r s o s y, p o r la o tra , en u n a g e s tió n e c o ló g ic a m e n te r a c io n a l e in te g r a d a d e lo s p a t r im o n io s y a c tiv o s n a t u r a le s y s o c ia le s a c u m u la ­ d o s — p u e d e o fr e c e r a q u í u n a c o n t r ib u c ió n c o n c e p t u a l y p rá c t ic a d e l m a y o r in terés. P a r a e llo c o n v ie n e c o m e n z a r p o r d is t in g u ir en tre los flu jo s d e c o rt o p la z o y los p a tr im o n io s , activ o s, a c e rv o s o e x iste n c ia s a d q u ir id o s y a c u m u la d o s en el la rg o p lazo . E n t r e e sto s ú ltim o s p o d r ía m o s d is tin ­ g u ir tres: — el p a t r im o n io s o c io c u lt u ra l ( l a p o b la c ió n y s u s c a r a c t e rís t ic a s d e m o g r á fic a s , sus tr a d ic io n e s y v a lo re s , su s n iv e le s e d u c a tiv o s , su o r g a ­ n iza c ió n in stitu c io n a l, c o rr ie n te s id e o ló g ic a s y s iste m a s y, re g ím e n e s p o lít ic o s ); — el p a t r im o n io n a t u r a l ( e l te rrito rio , su s c a r a c t e rís t ic a s eco sistém ic a s y su d is p o n ib ilid a d a ctu al y p o te n c ia l de re c u r s o s n a t u r a le s re n o ­ v a b le s y n o r e n o v a b le s ); y — el p a tr im o n io d e c a p ita l f i jo ( l a c a p a c id a d p r o d u c t iv a y d e in fr a ­ e s tr u c t u r a in s t a la d a y a c u m u la d a , o m e d io a m b ie n te c o n s tr u id o y a rtif ic ia liz a d o ). C o m o es o b v io , ésta s no so n sin o v e r s io n e s a m p lia d a s d e lo s tres fa c to re s c lá s ic o s d e la p ro d u c c ió n : t r a b a jo , tie rr a y ca p ita l. 19 □ Medio ambiente, crisis y planificación del desarrollo A u n q u e se tra ta b á s ic a m e n t e d e u n e n fo q u e d e e c o n o m ía p o lític a , tiene la v e n t a ja d e o fr e c e r p u e n te s p a r a v in c u la r lo s o c io c u lt u ra l y p o lí­ tico c o n lo e s p a c ia l-a m b ie n ta l y c o n la c a p a c id a d p r o d u c t iv a a c u m u la d a . P o r e llo s irv e t a m b ié n d e fu e n te p a r a v in c u la r la e v o lu c ió n d e m e d ia n o y la r g o p la z o c o n lo s flu jo s a n u a le s . É s to s se r e fie r e n fu n d a m e n t a l­ m en te a lo s e q u ilib r io s m a c r o e c o n ó m ic o s d e c o rt o p la z o : fisc a le s, m o n e ­ ta rio s, e x te rn o s , d e l e m p le o y d e lo s in g re s o s , y su s c o n s e c u e n c ia s y c o n d ic io n a n te s s o c io p o lític o s . A sí, p o r e je m p lo , el g r a v e d e s e q u ilib r io e x te rn o n e g a tiv o en m a t e r ia d e flu jo s d e in g re s o s y s a lid a s d e d iv is a s lim ita s e v e ra m e n te las im p o rt a c io n e s , p r o v o c a n d o u n a c o n s id e r a b le su b u tiliz a c ió n d e l p o te n c ia l a c u m u la d o en c u a n to a p a t r im o n io s o c io c u ltu ­ ra l, n a t u r a l y d e c a p a c id a d p ro d u c tiv a . E s t o s ig n ific a q u e h a y a q u í u n a p r e c ia b le p o te n c ia l m o v iliz a b le d e r e c u r s o s re a le s (c u lt u r a le s , d e o r g a ­ n izació n , m a t e r ia le s ) s ie m p re q u e e s a m o v iliz a c ió n se h a g a d e p e n d e r en m e d id a m ín im a d e in s u m o s im p o rt a d o s . E s ta c o n c e p t u a liz a c ió n ta m b ié n a y u d a a e s c la re c e r el p r o b le m a d e l p a s o d el a ju s te re c e s iv o a l re a ju s t e e x p a n s iv o y a la tra n s ic ió n p a r a el d e s a r r o llo . E l a ju s t e re c e s iv o c o n siste fu n d a m e n ta lm e n te en la m a ­ n ip u la c ió n d e lo s in s t ru m e n to s d e p o lít ic a e c o n ó m ic a d e c o rt o p la z o d e s tin a d o s a r e s t r in g ir la d e m a n d a g lo b a l, re c o r t a n d o lo s g a s to s p ú b li­ cos, re d u c ie n d o las in v e rs io n e s, r e b a ja n d o lo s in g re s o s , c o n te n ie n d o la e x p a n s ió n m o n e t a ria y d e v a lu a n d o , to d o e llo con el fin d e r e d u c ir las im p o rta c io n e s, p e ro con g r a v e s e fe c to s en la a c u m u la c ió n , la p ro d u c c ió n , los s a la rio s , el e m p le o y la u tiliz a c ió n d e lo s p a tr im o n io s s o c ia le s a c u ­ m u la d o s. E l re a ju s t e e x p a n s iv o , en lu g a r d e p o n e r el a ce n to u n ila te ­ ra lm e n te en la c o n te n c ió n d e la d e m a n d a y la s im p o rt a c io n e s , te n d ría q u e c o m b in a r u n a p o lít ic a re s t ric tiv a se le c tiv a d e la d e m a n d a c o n u n a p o lít ic a se le c tiv a d e e x p a n s ió n d e la o fe r ta , a p r o v e c h a n d o eso s p a t r i­ m o n io s p r o d u c tiv o s o c io s o s . S e tra ta d e c a m b ia r la c o m p o s ic ió n de a m b a s en el s e n tid o d e lo g r a r su a ju s te re c íp ro c o . S e b u s c a ría , en u n a p r im e r a e ta p a , a p r o v e c h a r eso s p o te n c ia le s p r o ­ d u c tiv o s, s o c io c u ltu ra le s , n a t u r a le s y d e c a p it a l o c io s o s y d is p o n ib le s , y en u n a s e g u n d a , d e m e d ia n o y m á s la r g o p la z o , a p lic a r u n a p o lític a d e in v e rs io n e s y d e tip o in stitu c io n a l y s o c io c u lt u ra l o rie n t a d a a c a m b ia r el e s tilo e n r a iz a d o en la e s t r u c t u r a d e p e n d ie n te y p o la r iz a d a d e esos p a tr im o n io s so ciales, n a tu ra le s y d e ca p ita l. M ie n t ra s q u e la p o lít ic a re c e s iv a d e d e m a n d a c o n fía en el m e r c a d o p a r a q u e im p o n g a su s e le c tiv id a d — c o n lo s e fe c to s re g re s iv o s c o n o ­ cid o s, d a d a la e s t r u c t u r a d e lo s in g re s o s y el p o d e r — , u n a p o lít ic a c o m ­ b in a d a d e re s t ric c ió n se le c tiv a d e la d e m a n d a y e x p a n s ió n ta m b ié n se le c tiv a d e la o fe r t a te n d ría q u e u t iliz a r a m p lia m e n t e la p la n ific a c ió n y la in te rv e n c ió n e sta tales. E s t o p la n te a t o d a la c u e s tió n d e l E s ta d o , su e fe c tiv id a d y re p r e s e n ta tiv id a d , p e r o ta m b ié n o fr e c e las b a s e s p a r a u n a c o n c e rta c ió n p o lít ic a d e m o c rá tic a , en la m e d id a q u e se d is tr ib u y a n e q u ita tiv a m e n te los. c o s to s y b e n e fic io s de d ic h a se le c tiv id a d . E x is te u n a a c u m u la c ió n d e c o n o c im ie n to , e x p e rie n c ia y p ro p u e s ta s d e tip o m a c r o e c o n ó m ic o y s o c io p o lític o , c o n ju n t a m e n te co n u n co n o ­ c im ie n to d e n iv e l m á s d e t a lla d o d e tip o s e c to ria l y d e p r o g r a m a s e sp e ­ c ífic o s , c o m o p a r a in te n tá r la fo r m u la c ió n d e tip o s d e p ro p u e s ta s co n ­ c re ta s de r e a ju s te re a c tiv a d o r , con su b a t e r ía d e m e d id a s y p r o g r a m a s selectivos. Se trata d e p r o g r a m a s s o c ia le s — u r b a n o s y ru r a le s — y p r o d u c ­ 20 □ Osvaldo Sunkel tivos, p a r a la g ra n , m e d ia n a y p e q u e ñ a e m p re s a , y la s a c t iv id a d e s in fo r ­ m a le s, q u e p o n g a n el a c e n to en a liv ia r la p o b r e z a , d a r e m p le o , g e n e r a r e x p o rta c io n e s , s u s titu ir im p o rt a c io n e s , s a t is fa c e r n e c e s id a d e s b á s ic a s , y el re s p e c tiv o p r o g r a m a m a c r o e c o n ó m ic o c o n s u s c o m p o n e n te s s electiv o s d e d e m a n d a , en m a t e r ia d e im p u e s t o s y g a s to s p ú b lic o s , c ré d ito s , s u b ­ s id io s y p o lític a s 'a p r o p ia d a s p a r a to d o el a m p lio s e c t o r p ú b lic o . E n t r e esas m e d id a s p u e d e n d e s ta c a rs e lo s p r o g r a m a s d e e m p le o m a s iv o d e m a n o d e o b r a p a r a la c o n s tru c c ió n d e v iv ie n d a s , o b r a s d e s a n e a m ie n to , in fr a e s t r u c t u r a y e q u ip a m ie n t o c o m u n it a r io en a s e n ta ­ m ie n to s p o p u la r e s ; p a r a la c o n s tr u c c ió n y m a n te n im ie n to d e la in f r a ­ e s t r u c t u r a vial, d e la s o b r a s p ú b lic a s y d e lo s a s e n ta m ie n to s h u m a n o s en g e n e ra l, d e d e fe n s a fre n te a in u n d a c io n e s y o tr a s c a t á s tr o fe s n a t u r a le s ; p a r a la re fo re s ta c ió n , la fo r m a c ió n d e te rra z a s en á r e a s d e e ro s ió n , la lim p ie z a y p ro te c c ió n d e r ío s y ca n a le s, o b r a s d e d r e n a je s e irrig a c ió n , in c o rp o r a c ió n d e n u e v a s tie rr a s , r e p a r a c ió n y m a n te n im ie n to d e e d ific io s p ú b lic o s , m a q u in a r ia s y e q u ip o s , y o tr a s a c t iv id a d e s p ro d u c tiv a s . A s i­ m ism o , p u e d e n c o n s id e r a rs e las p o lític a s d e e s tím u lo a l a h o r r o y s u s ti­ tu ción d e c o m b u s t ib le s y o tr o s in su m o s d e a lto costo. D e o tro la d o , p o d r ía n c o n s id e r a r s e la s o p c io n e s p r o p u e s t a s p o r d iv e r s o s g r u p o s , en v ir tu d d e d is tin to s e n fo q u e s d e sis te m a s p ro d u c tiv o s in te g ra d o s , te c n o lo g ía s c o m b in a d a s , e c o d e s a r r o llo , etc., c e n tra d a s e n la p ro d u c c ió n p a r a la s a tis fa c c ió n d e n e c e s id a d e s es e n c ia le s m e d ia n te el a p ro v e c h a m ie n to d e c o n o c im ie n to s, m a n o d e o b r a , r e c u r s o s n a t u ­ ra les, d e s e c h o s y re s id u o s , c o m b in a d o c o n o tra s técn icas. E s ta s a c t iv id a d e s se p re s ta n , m u y fa v o r a b le m e n t e y a b a j o co sto , al e m p le o m a s iv o y o rg a n iz a c ió n d e la m a n o d e o b r a y es en e s ta v ir tu d q u e, c o m o se h a v isto , se r e c u r r e a e lla s e n la c o y u n t u r a actu a l. P e r o al m is m o tie m p o im p lic a n u n a c rític a d e l e s tilo d e c re c im ie n to v igen te, en c u a n to r e v a lo r a n e l p ro c e s o d e t r a b a jo o rie n t a d o h a c ia la s a tis fa c c ió n d e n e c e s id a d e s fu n d a m e n ta le s y a h a c e r m á s d in á m ic a la fu e rz a la b o r a l y o tr a s p o t e n c ia lid a d e s s u b u tiliz a d a s , h a c ie n d o u n m e n o r u s o d e fa c to re s escaso s, c o m o el c a p it a l y la s d iv isa s. M á s aú n , p o r las m ú ltip le s v in c u la c io n e s q u e es a s a c t iv id a d e s tienen co n los co n te x to s g e o g r á fic o s e s p e c ífic o s , co n la e x p e rie n c ia c o ti­ d ian a , co n el c o n o c im ie n to y la c u lt u r a lo c a le s p e r o ta m b ié n c o n las re la c io n e s ec o sisté m ic a s, co n la p e rs p e c tiv a d e la r g o p la z o y con las e x ig e n c ia s d e l d e s a r r o llo c ie n tífic o y te c n o ló g ic o , p u e d e n s e r p o r t a ­ d o r a s d e un n u e v o e s tilo d e c re c im ie n to y d e u n a id e n tid a d c u lt u ra l m ás v ig o r o s a y a b ie rt a . E s ta s p o s ib ilid a d e s n o se re a liz a n a u to m á tic a m e n te y, m ás b ie n , se tien d e a a d o p t a r este tip o d e m e d id a s e s tric ta m e n te d e n tr o d e l m a r c o c o n c e b id o c o m o d e e m e rg e n c ia . R e s u lta c ru c ia l, en to n ces, a p r o v e c h a r el p e r ío d o d e la c ris is in ic ia d a en 1982 p a r a id e n t ific a r y e s tim u la r a c t iv id a d e s c o m o las s e ñ a la d a s y, s o b r e to d o , p a r a fa v o r e c e r las c o n d i­ cio n es q u e h a g a n m á s s o s te n id a y d ifu n d id a la re o r ie n ta c ió n d e l p ro c e s o d e t r a b a jo y m ás p e rc e p t ib le s y v a lo r a b le s las m ú ltip le s v in c u la c io n e s m e n c io n a d a s . S e trata, en la m a y o ría d e los caso s, d e a c t iv id a d e s d e c o n s u m o c o le c tiv o o d e in fr a e s t r u c t u r a p ro d u c tiv a q u e no s ie m p re in te re s a n a la a c tiv id a d p riv a d a . Y a sea p o r q u e so n in v e rs io n e s d e r e n t a b ilid a d a la r g o p laz o , p o r q u e fa v o re c e n a se c to re s d e b a jo s in g re s o s y e s c a s a d e m a n d a efe ctiv a, o p o r q u e se trata d e c r e a r e c o n o m ía s e x te rn a s o 21 □ Medio ambiente, crisis y planificación del desarrollo e v it a r d e s e c o n o m ía s e x te rn a s q u e n o p u e d e n s e r c a p t u r a d a s p o r el in v e r­ s io n is ta p riv a d o . E n o tr a s p a la b r a s , se tr a t a d e o b r a s y a c tiv id a d e s q u e re c a e n n o rm a lm e n te e n la e s fe r a d e la s r e s p o n s a b ilid a d e s d e l s e c to r p ú b lic o . , O t r a d e la s c a r a c t e rís t ic a s p rin c ip a le s d e e sta s o b r a s , a c t iv id a d e s y p ro y e c to s es s u e s p e c ific id a d g e o g r á fic a lo c al. T a n t o la p r o b le m á t ic a d e l d e s e m p le o c o m o la d e la c o n s e rv a c ió n , p r o te c c ió n y m e jo r a m ie n t o a m b ie n ta l n o tie n e n s e n tid o en a b s tr a c t o , sin o s o la m e n te r e fe r id a s a u b ic a c io n e s y lo c a liz a c io n e s co n c re ta s. S e tra ta , p o r c o n s ig u ie n te , de u n á r e a d e la a c t iv id a d p ú b lic a q u e se p r e s t a d e m a n e r a e s p e c ia l a la d e s c e n tra liz a c ió n y la p a r t ic ip a c ió n d e la c o m u n id a d , c u e s tio n e s d e e s p e ­ cia l in terés y p r io r id a d e n la b ú s q u e d a d e sis te m a s d e m o c rá t ic o s d e p la n ific a c ió n y d ecisió n . S i b ie n las c irc u n s ta n c ia s d e la c ris is p u e d e n s e r v ir c o m o d e to n a n te s p a r a in ic ia r u n m o v im ie n to d e e s ta n a tu ra le z a , el h e c h o de t r a ta rs e d e n e c e s id a d e s fu n d a m e n ta le s , s is te m á tic a m e n te in sa tisfe c h a s, s u g ie re la n e c e s id a d d e a p r o v e c h a r esta s id e a s p a r a c r e a r p r o g r a m a s y a c t iv id a d e s d e tip o p e rm a n e n te , a d e c u a d a m e n t e in stitu c io ­ n a liz a d o s y fin a n c ia d o s . U n á r e a p r io r it a r ia d e re a ju s t e y re o rie n ta c ió n , s e ñ a la d a a n t e r io r ­ m en te, tiene q u e s e r la r e la t iv a a lo s p a tr o n e s d e c o n s u m o y de in v e r­ sió n , a s í c o m o las o rie n ta c io n e s en m a t e ria te c n o ló g ic a . S e r á p re c is o lim ita r, s e v e r a y se le c tiv a m e n te , sa lv o c a s o s m u y ju s t ific a d o s , to d o tip o d e d e m a n d a q u e im p liq u e d ire c ta o in d ire c ta m e n te u n e le v a d o c o m p o ­ n en te d e im p o rta c io n e s , y to d a te c n o lo g ía o d is e ñ o q u e re d u n d e en lo m is m o , y p r o m o v e r su r e e m p la z o p o r b ie n e s , s e rv ic io s , te c n o lo g ía s y d is e ñ o s q u e se a p o y e n en la u tiliz a c ió n d e r e c u r s o s m a te ria le s y h u m a ­ n o s n a c io n a le s y loc ale s. T o d a s la s o rie n ta c io n e s s u g e rid a s s ig n ific a rá n u n a m a y o r p re s ió n s o b r e el m e d io a m b ie n te . L a e x p a n s ió n , c o n s e rv a c ió n , m a n te n c ió n y p r o ­ te cció n d e l p a t r im o n io a m b ie n t a l es, p o r c o n s ig u ie n te , u n a c o n t rib u c ió n fu n d a m e n ta l a lo s n iv e le s de v id a y a la p r o d u c tiv id a d . E s t o im p lic a n e c e s a ria m e n te u n m a y o r c o n o c im ie n to de su p o t e n c ia lid a d , d e sus c o n d ic io n a n te s e c o s is té m ic o s d e e x p lo ta c ió n , d e su s fo r m a s m á s e fic ie n ­ tes d e gestió n , co n el fin d e a p r o v e c h a r al m á x im o la s o p o r tu n id a d e s p e ro a l m is m o tie m p o e v it a r s u a g o t a m ie n to y d e te r io ro , p a r a c o n s e r v a r su s u s te n ta b ilid a d a la r g o p laz o . T o d o esto s u g ie re la n e c e s id a d d e d a r a te n c ió n p r io r it a r ia , en to d a f u t u r a e s tr a te g ia d e d e s a r r o llo , a l te m a d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s y al d e la te c n o lo g ía , en u n a p e rs p e c tiv a e c o ló g ic a y d e la r g o p la z o , con el fin d e in c o r p o r a r p le n a m e n t e el te m a d e la su s te n ta c ió n m a t e ria l d el d e s a r r o llo , y a p lic a n d o c rite rio s q u e a c e n tú e n lo s o b je t iv o s c e n tra le s d e e le v a c ió n d e lo s n iv e le s de v id a d e los se c to re s d e b a jo s in g re s o s y de s u p e ra c ió n d e l a g u d o d e s e q u ilib r io y d e p e n d e n c ia extern o s. E l é n fa s is en la e x p lo t a c ió n d e lo s r e c u r s o s p r o p io s im p lic a u n a d ife re n c ia c ió n , m a y o r q u e en el p a s a d o , e n tre p a ís e s la tin o a m e ric a n o s y, ta m b ié n , d e n tr o d e lo s p a íse s. E x ig e q u e en la s e s tra te g ia s de d e s a r r o llo se d e s c ie n d a d e uft n iv el d e a b s t r a c c ió n e x a g e ra d o a la c o n ­ s id e ra c ió n c o n c r e ta d e la s d is p o n ib ilid a d e s d e r e c u r s o s n a tu ra le s , de la te c n o lo g ía , d e l ta m a ñ o y la lo c a liz a c ió n d e l p a ís , d e la re la c ió n en tre p o b la c ió n y re c u rso s , d e la s itu a c ió n en m a t e ria e n e rg é tic a y d e l g r a d o y c a r a c te rís tic a s d e la u r b a n iz a c ió n . E s to s ig n ific a q u e las n u e v a s e s tra ­ tegias d e d e s a r r o llo te n d r á n q u e s e r d is tin ta s p a r a lo s p a ís e s q u e ex h ib en 22 □ Osvaldo Sunkel d ife r e n c ia s m a n ifie s t a s en lo s a s p e c to s s e ñ a la d o s ; q u ie r e d e c ir ta m b ié n q u e d ic h a s e s tra te g ia s , a p lic a d a s a u n p a ís e n p a r t ic u la r , d e b e r á n p r iv i­ le g ia r la c o n s id e r a c ió n d e a s p e c to s re g io n a le s y e s p a c ia le s (in c lu id a la te m á tic a u r b a n o - r u r a l), y a q u e c a d a p a ís es u n m o s a ic o h e t e ro g é n e o d e c o n d ic io n a n te s d e tip o a m b ie n ta l. ( P o r e je m p lo , lo s e c o s is te m a s a n d in o s , tro p ic a le s , isleñ o s, c o s te ro s, etc., q u e fo r m a n p a r t e d e lo s d iv e rs o s p a ís e s , o fr e c e n re c u r s o s d e m u y d ife r e n t e c a p a c id a d y tip o d e a p ro v e c h a m ie n to , e im p lic a n p o r e llo ta m b ié n te c n o lo g ía s d iv e r s a s , d e d ife r e n t e g r a d o d e c o n o c im ie n to y a p lic a b ilid a d .) L a c ris is in te rn a c io n a l h a p u e s to d e n u e v o s o b r e el ta p ete la im p o r ­ ta n c ia d e la in te g r a c ió n y la c o o p e ra c ió n re g io n a le s . E l a p ro v e c h a m ie n to — m e d ia n te u n a g e s tió n a m b ie n ta l a d e c u a d a d a d o s lo s rie s g o s q u e e n ­ c ie r r a la u tiliz a c ió n d e re c u r s o s c u y o c o m p o r t a m ie n t o e c o s is té m ic o es p o c o c o n o c id o — d e lo s g r a n d e s re c u r s o s p o t e n c ia le s d e A m é r ic a L a tin a , d e b ie r a s e r u n a v ía im p o r t a n t ís im a p a r a r e v iv ir la c o o p e ra c ió n re g io n a l. L a u tiliz a c ió n c o n ju n t a , c o o r d in a d a y s o s t e n ib le a la r g o p la z o , d e á r e a s c o m o la C u e n c a d el P la ta , la C u e n c a A m a z ó n ic a , e l C a rib e , las zo n a s m a r in a s y c o s te ra s d e l P a c ífic o y el A tlá n tic o , la P a ta g o n ia , b r i n d a u n e n o r m e p o te n c ia l a g r o p e c u a r io , fo re s t a l, e n e rg é tic o , m in e ra l y d e t r a n s ­ p o r te flu v ia l y m a rítim o . E l a c e n to en e l a p r o v e c h a m ie n to d e lo s r e c u r s o s p r o p io s d a lu g a r a g r a n d e s o p o r t u n id a d e s y t a m b ié n a rie s g o s . P o r este m o tiv o es p re c is o in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la s e s tra te g ia s d e d e s a r r o llo y la p la n ific a c ió n . E s to s ig n ific a c r e a r en tre los p la n ific a d o r e s , en su in s t ru ­ m e n ta l técn ico y en la o rg a n iz a c ió n in stitu c io n a l de la p la n ific a c ió n , en to d o s su s p la n o s y n iv ele s, la c o n c ie n c ia y la c a p a c id a d o p e r a c io n a l p a r a c o n s id e r a r lo s re c u r s o s n a t u r a le s y c o n s tr u id o s , y su s c a r a c t e rís t ic a s e c o s is té m ic a s, c o m o r e c u r s o s e s c a s o s y d e u s o o p ta tiv o , a m p lia b le s , rep ro d u c ib le s , d e t e r io r a b le s y a g o t a b le s , se g ú n c o m o se les trate, e in te rre la c io n a d o s e n tre e llo s y con la s a c tiv id a d e s h u m a n a s d e m ú ltip le s y c o m ­ p le ja s m a n e ra s . L a m e t o d o lo g ía d e p la n ific a c ió n q u e se h a s e g u id o p o r lo g e n e r a l en A m é r ic a L a tin a h a h ec h o p o c o c a s o d e la s c o n s id e r a c io n e s a n te ­ rio re s , en g r a n p a r t e p o r q u e , tal c o m o en la s p r o p ia s e s tra te g ia s de d e s a r r o llo , h a in flu id o en e lla u n e s tilo b a s a d o fu n d a m e n ta lm e n te en la im itac ió n d e los p a tr o n e s d e d e s a r r o llo d e lo s p a ís e s in d u s t ria liz a d o s . L a s in stitu c io n e s y g r u p o s r e s p o n s a b le s d e la c o n s e rv a c ió n d e l m e d io a m b ie n te y d e la a c c ió n a m b ie n ta l d e b e r ía n o b t e n e r p o r e llo u n a p re s e n c ia in flu y e n te en el p r o c e s o d e g e sta c ió n , g e n e ra c ió n , d ise ñ o , e v a ­ lu a c ió n y e je c u c ió n d e lo s p la n e s , p r o g r a m a s , p ro y e c to s y p o lític a s d e d e s a r r o llo . U n a d e las lín e a s e s tra té g ic a s p r io r it a r ia s d e la a c c ió n a m b ie n ta l en el fu t u r o d e b e r ía s e r lo g r a r la p a r t ic ip a c ió n de la s in sti­ tu cio n e s y e s p e c ia lista s a m b ie n ta le s en la p la n ific a c ió n y las p o lític a s d e d e s a r r o llo , d e a c u e r d o c o n las c a r a c t e rís t ic a s in stitu c io n a le s d e c a d a p aís. L a c o n s e c u c ió n d e este o b je t iv o r e q u ie r e p r o b a b le m e n t e m o d ific a ­ cio n es in stitu c io n a le s y le g a le s p o r lo q u e s e ría c o n v e n ie n te r e v is a r las c a r a c t e rís t ic a s d e la s in stitu c io n e s a m b ie n ta le s a c tu a le s p a r a q u e p u e d a n c u m p lir este tip o d e o b je tiv o s . P a r a q u e la a c c ió n a m b ie n ta l sea fa c tib le , es im p r e s c in d ib le q u e la c o n s id e r a c ió n e c o ló g ic a esté p re s e n te en los c e n tro s d e g e n e ra c ió n y a d o p c ió n de d e c is io n e s . E s to n o es p o s ib le si la p e rs p e c tiv a a m b ie n ­ tal se e n c u e n tra en la p e r ife r ia , m a r g in a d a d e lo s c e n tro s d e d e c isió n 23 □ Medio ambiente, crisis y planificación del desarrollo fu n d a m e n ta le s , en lo s q u e se to m a n la s d e c is io n e s c r u c ia le s s o b r e el d e s a r r o llo , q u e so n in e v it a b le m e n te la s p r io r it a r ia s . O t r a d e las d ific u lt a d e s c o n q u e tr o p ie z a la c o o r d in a c ió n c o n siste en q u e la p o lít ic a e c o n ó m ic a e s tá en e l á m b it o d e lo s e c o n o m is t a s y a d m in is tra d o re s , en los m in is te r io s d e h a c ie n d a y e c o n o m ía y en los b a n c o s c e n tra le s , m ie n tra s q u e la p la n ific a c ió n y la g e s tió n a m b ie n ta l tien d e a m a n e ja r s e en lo s m in is te r io s d e p la n e a c ió n , e n lo s s e c to ria le s y en la s e n tid a d e s a u tó n o m a s d e l E s t a d o e n c a r g a d o s d e la e n e rg ía y los re c u r s o s n a t u r a le s , la s o b r a s p ú b lic a s , el d e s a r r o llo r e g io n a l y u r b a ­ no, la e d u c a c ió n , la c ie n c ia y la te c n o lo g ía . E s t e p r o b le m a e x ig e fu n d a ­ m e n ta lm e n te u n a s o lu c ió n d e tip o in s titu c io n a l. U n a a c o ta c ió n fin a l re la c io n a d a c o n la d is tin c ió n e n tre la s p o lític a s de c o rt o y d e la r g o p la z o , q u e tien e g r a n im p o r t a n c ia c u a n d o se tr a ta de e n fr e n t a r la re c e s ió n y la c r is is e s t r u c t u r a l: las p o lític a s d e la r g o p la z o — c o m o las q u e in c id e n en la c o n s e r v a c ió n d e l m e d io a m b ie n te y lo s re c u r s o s n a tu ra le s, en la p o b la c ió n , la e d u c a c ió n , la c ie n c ia y la te cn o ­ log ía, en las re la c io n e s in te rn a c io n a le s o en las fo r m a s d e o rg a n iz a c ió n s o c ia l— p a re c ie r a n n o te n e r n a d a q u e v e r c o n lo s p r o b le m a s d e c o rto plazo . P e ro c o m o h e m o s tr a t a d o d e s e ñ a la r , está n lle n a s d e o p o r t u n i­ d a d e s p a ra c o n t r ib u ir a r e s o lv e r a lg u n o s d e e llo s , c o m o p o r e je m p lo , la g e n e ra c ió n d e e m p le o , el d e s a r r o llo d e n u e v a s e x p o rta c io n e s y las o p o r t u n id a d e s d e s u s titu c ió n d e im p o rta c io n e s. A la in v e rsa , la s p o lí­ ticas d e c o y u n tu ra , fo r m u la d a s p a r a re a c c io n a r fre n te a la re cesió n , p u e d e n s e r d is e ñ a d a s p a r a c o n s e r v a r y m e j o r a r las e s tr u c t u r a s y a c e rv o s so c ia le s v los re c u r s o s n a t u r a le s en el la rg o p laz o , en lu g a r de a c e n tu a r su d e s p e r d ic io y d e te rio ro . SEGUNDA PARTE P L A N IF IC A C IÓ N , O R G A N IZ A C IÓ N IN S T IT U C IO N A L Y D I M E N S I Ó N J U R ÍD IC A P U B L IC A I M E D IO A M B IE N T E E N L A P L A N IF IC A C IÓ N L A T IN O A M E R IC A N A : V ÍA S PA R A U N A M A Y O R IN C O R P O R A C IÓ N * por N ic o lo G lig o ** IN T R O D U C C IÓ N L a d im e n s ió n a m b ie n ta l h a e s ta d o s ie m p re im p líc ita m e n te in c o r p o r a d a en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , ya q u e c u a lq u ie r t r a n s fo r m a c ió n q u e se h a h ec h o d e la n a t u r a le z a h a s ig n ific a d o r e a liz a r u n a g e s t ió n a m ­ b ie n ta l. L a s a n tig u a s o b r a s d e re g a d ío , lo s s is te m a s d e a g u a s s e rv id a s, los d e p a n ta n o s, la p o ld e riz a c ió n d e á r e a s m a r in a s y su c o n s e c u e n te t r a n s fo rm a c ió n en tie rr a s a g r íc o la s , fu e r o n p la n ific a d o s p a r a m o d ific a r a d e c u a d a m e n t e la n a tu ra le z a , lo q u e c o n stitu y e , d e p o r sí, u n a g e s tió n a m b ie n ta l p o sitiv a . E n c o n s e c u e n c ia , en to d a s la s o p c io n e s d e d e c is ió n s o b r e a c c io n e s t r a n s fo r m a d o r a s d el m e d io , está n im p líc ita s c o n s id e r a ­ c io n e s a m b ie n ta le s , a u n q u e n o se m e n c io n e el m e d io a m b ie n te . P e r o la p re o c u p a c ió n p o r in c o r p o r a r m á s e fe c tiv a m e n te la d im e n ­ sió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n n ac e a ra íz d e las m a n ife s ta c io n e s n e g a tiv a s d e a lg u n o s p r o b le m a s a m b ie n ta le s y, a d e m á s , d e la n e c e s id a d d e c o n o c e r y e v a lu a r lo s c o s to s a m b ie n ta le s q u e im p lic a n la s e s tr a te ­ g ia s d e d e s a r r o llo . L a s ra íc e s d e l p r o b le m a h a y q u e b u s c a r la s en las re stric c io n e s d el m e d io b io fís ic o q u e s u s te n ta al h o m b r e , a s í c o m o en los v a lo re s , p r io r id a d e s y fo r m a s q u e e s ta b le c e la s o c ie d a d p a r a u tiliz a r el m e d io a m b ie n te . (G a r c í a H . y G a r c ía D., 1980). P la n t e a r u n p ro c e s o e x p líc ito d e p la n ific a c ió n p re s u p o n e , en p r im e r lu g a r, el c o n v e n c im ie n to de q u e existe la n e c e s id a d d e a lt e r a r el ritm o d el d e s a r r o llo sea p a r a a c e le r a r lo o fr e n a r lo o m o d ific a r su s te n d e n ­ c ias; p e ro , a d e m á s , s u p o n e q u e las e s tr a te g ia s q u e el p r o c e s o d e p la n i­ fic a c ió n e s ta b le z c a sean re a lm e n te v ia b le s . Y a q u í p o s ib le m e n te re s id a el p r o b le m a d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n i­ ficació n . E x is te el c o n v e n c im ie n to , a v a la d o p o r lo s d ia g n ó s t ic o s q u e se h acen d e la s itu a c ió n a m b ie n ta l, d e q u e e s ta in c o r p o r a c ió n es n e c e s a ria , p ero , c u a n d o se fo r m u la n la s e s tra te g ia s c o rr e s p o n d ie n te s , és ta s n o r m a l­ m en te n o son c o m p a t ib le s co n lo s o b je t iv o s y m e ta s d e c re c im ie n to a c o rt o p laz o , p o r q u e d e b e n p la n te a r , in c u e s tio n a b le m e n te , m o d ific a ­ c io n e s s ig n ific a tiv a s d e los m o d o s d e p r o d u c c ió n p re d o m in a n te s , d e las fo r m a s d e g e n e ra c ió n y a p r o p ia c ió n d el ex c e d e n te , d e la d is t r ib u c ió n * Versión resumida y actualizada del artículo del mismo nombre publicado en ILPES, Doc. E/CEPAL/ILPES/R. 46, 11 de junio de 1982. ** Experto de la Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA de Desarrollo y Medio Ambiente. 28 □ Nicolo Gligo de los in g re s o s , etc. P o r e s ta ra z ó n in te r e s a e x p lo r a r la s p o s ib le s vías q u e p r o p o n e n a lg u n a s m e d id a s e fe c tiv a s p a r a lo g r a r u n d e s a r r o llo a m ­ b ie n ta lm e n te s a n o y s o s t e n ib le a la r g o p laz o . P a r a e llo es n e c e s a rio h a c e r u n a re v is ió n d e lo s a s p e c to s re le v a n te s y b á s ic o s d e la re la c ió n p la n ific a c ió n -m e d io a m b ie n te , p a r a lu e g o e x p lo ­ r a r a lg u n a s v ías q u e p o d r ía n s e r v ir p a r a a p lic a r e s tra te g ia s y p o lític a s e s p e c ífic a s , q u e p o r n o e s ta r u b ic a d a s en el p la n o m a c r o e c o n ó m ic o n i en el m ic ro e c o n ó m ic o h an s u s c ita d o d ific u lta d e s y p r o b le m a s a l h a c e rla s e fe c tiv a s. A. LA D IM E N S IO N A M B IE N T A L E N LA P L A N IF IC A C IO N A P A R T IR D E L A S C O N C E P T U A L IZ A C IO N E S D E LA R E L A C IÓ N E N T R E D E S A R R O L L O Y M E D IO A M B IE N T E E l tem a de la in c o rp o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en los sis te m a s d e p la n ific a c ió n g lo b a l h a s id o p r o fu s a m e n t e tr a ta d o , s o b r e to d o a p a r t ir d e las c o n c e p tu a liz a c io n e s d e la re la c ió n d e s a r r o llo -m e d io a m ­ b ie n te. E n los ú ltim o s a ñ o s n u m e ro s o s e s tu d io s h a n tr a ta d o d e a n a liz a r e in t e r p r e t a r e s ta re la c ió n . M u c h o s in v e s tig a d o re s o p in a n q u e la p r e o c u ­ p a c ió n p o r la p r o b le m á t ic a e c o ló g ic a es m u y re cien te d e b id o a la c r is is a m b ie n ta l q u e se está v iv ie n d o en la re g ió n (M a n s illa , 1981). P e ro ésta ha e x is t id o d e s d e la a n t ig ü e d a d ; lo m ás p r o b a b le es q u e a c tu a lm e n te los s e c to re s d o m in a n te s y lo s c e n tro s d e d e c is ió n h a y a n re c o g id o las p re o c u p a c io n e s p o r q u e e llo s m is m o s se sien ten a m e n a z a d o s . E s in d u ­ d a b le q u e la d is c u s ió n en to rn o al in c re m e n to d e m o g r á fic o y la d is p o ­ n ib ilid a d d e re c u r s o s n a tu ra le s h a c o n c ita d o m a y o r a te n c ió n q u e la d e g ra d a c ió n p a u la tin a d e la n a tu ra le z a e, in c lu so , los p r o b le m a s d e la c o n ta m in a c ió n a m b ie n ta l. L a c ris is p o lít ic a q u e ese p r o b le m a im p lic a llev ó a re a liz a r n u m e ro s o s e s tu d io s en el m u n d o y, en p a rt ic u la r , en A m é ric a L atin a. ( C E P A L , 1974; F u c a ra c c io y o tro s , 1973; M e a d o w s y o tro s , 1972; C h a p lin , 1972). E s p o s ib le q u e m u c h o s d e eso s e s tu d io s g e n e ra d o s en e fe c to s d e m o s t ra t iv o s e x ó g e n o s h a y a n s e rv id o p a r a a p r e h e n ­ d e r la p ro b le m á t ic a a m b ie n ta l d e la re g ió n . L a fa lta d e re s p u e s ta y el e s c a s o o n u lo tr a ta m ie n t o d a d o a l tem a a m b ie n ta l en la te o ría e c o n ó m ic a clá sic a y n e o c lá s ic a h ic ie ro n , en p a r t i­ c u la r en el d e c e n io d e 1970, q u e a lg u n o s c u e s tio n a ra n esta s te o ría s y o tro s p la n te a ra n a lg u n a s c o m p le m e n ta c io n e s y m o d ific a c io n e s. L o s e s tu d io s se c e n tra ro n en tr a ta r d e o b je t a r , d e s d e el p u n to de vista a m b ie n ta l, los p o s t u la d o s s o b re las b o n d a d e s d el m e r c a d o c o m o o r g a n iz a d o r d e u n a e c o n o m ía e fic ie n te y, a d e m á s , c o m o u n a h e r ra m ie n t a d e p e rc e p c ió n d e los p r o b le m a s a m b ie n ta le s (F r ie d m a n , 1976; R u ff, 1970). E s ta s c rític a s lle v a ro n a las s igu ien tes c o n c lu s io n e s b á s ic a s s o b r e los e s fu e rz o s p o r in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n : i) E l ó p t im o p a r e d a ñ o q u e p la n te a n los n e o c lá s ic o s no n e c e s a ­ ria m e n te se ig u a la con el ó p t im o a m b ie n ta l, c u e s tió n b á s ic a p a r a en ­ te n d e r la r a c io n a lid a d q u e a p lic a n los d e c is o re s en el u so d e los re c u r s o s (G e o r g e s c u -R o e g e n , 1975). ii) M u ch o s de los c a m b io s a m b ie n ta le s q u e s o b r e p a s a n el lím ite 29 □ Medio ambiente en la planificación latinoamericana d e la re v e r s ib ilid a d , n o n e c e s a ria m e n t e tie n e n m a n ife s ta c io n e s e c o n ó ­ m ic a s c o rr e s p o n d ie n te s (D a ly , 1977; M e ln ic k , 1980). ii i) S e c u e s tio n a la p o s ib ilid a d d e re s o lu c ió n d e lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s m e d ia n te la n e g o c ia c ió n b ila t e r a l ( e l T e o r e m a d e C o a s e ) (C o a s e , 1960; M is h a n , K r u t illa y G a lb r a it h , 1980). L o s p r o b le m a s d e la s te o ría s c lá s ic a s y n e o c lá s ic a s in d ic a d o s , o r ig i­ n a r o n d e n tr o d e las m is m a s o rie n ta c io n e s c o rr ie n te s d e l p e n s a m ie n to in n o v a d o r a s p a r a t r a t a r d e s u b s a n a r la s d e fic ie n c ia s s e ñ a la d a s . A s í a p a r e c e n a u to re s q u e p la n te a n q u e lo s s is te m a s d e p r o p ie d a d c o n d i­ c io n a n e l u s o d e lo s re c u r s o s y, p o r en d e , so n la c a u s a b á s ic a d e los p r o b le m a s a m b ie n ta le s (M e ln ic k , 1980). L o s p la n te a m ie n t o s m a r x is ta s , si b ie n n o re c o n o c e n e x p líc ita m e n te la im p o rt a n c ia d e lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s y a q u e c e n tra n lo s a n á lisis en la s c o n s id e r a c io n e s s o c ia le s y p o lític a s d e la s e c o n o m ía s , tie n e n el m é r ito d e p r o fu n d iz a r la s d ife r e n c ia s en lo s m o d o s d e p r o d u c c ió n y, p o r en d e , a p u n t a n a l a n á lis is d e la r a c io n a lid a d d e d ife r e n t e s sis te m a s d e u s o d e lo s r e c u r s o s d e r iv a d o s d e la s d iv e r s a s re la c io n e s té cn ic as y so c ia le s. A d e m á s , lo s sis te m a s d e p la n ific a c ió n e la b o r a d o s p u e d e n d a r m á s fá c ilm e n te o p c io n e s p a r a in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l. N o o b s ta n te , lo s d iv e r s o s e stilo s d e n tr o d e l s is te m a s o c ia lis ta , a b r e n u n a s e rie d e in te r ro g a n t e s en to rn o a las d is tin ta s re s p u e s t a s a d o p t a d a s fre n te a los p r o b le m a s y a la g e s tió n a m b ie n t a l (S u n k e l, 1981). C o n ju n ta m e n te c o n las c rític a s a la s te o ría s e c o n ó m ic a s y a la to m a d e p o s ic io n e s d e e c o n o m is t a s fr e n te a lo s d e s a fío s p la n te a d o s , s u r g e n los e n fo q u e s in te g r a d o r e s u h o lís tic o s q u e tra ta n d e in t e r p r e t a r las p e rs p e c tiv a s d e d e s a r r o llo e n fo r m a in te g ra l, p e r o p r iv ile g ia n d o el tra ta m ie n to d e l p la n e ta c o m o e c o s is te m a y s e ñ a la n d o la s lim ita n te s físic a s q u e el p r o c e s o d e d e s a r r o llo p u e d e tener. A s í a p a re c e el in fo rm e a l C lu b d e R o m a p r e p a r a d o p o r el M a s s a c h u s e t ts In s titu te o f T e c h n o ­ lo g y ( M e a d o w s y o tro s , 1972; M e s a r o v ic y P e stel, 1975) q u e in flu y ó p a r a q u e se a b r ie r a u n d e b a te s o b r e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo m u n d ia l c o n c re c im ie n to c e r o d e la p o b la c ió n y c o n re d u c c ió n d e l c re c im ie n to e c o n ó m ic o . L a re s p u e s t a la t in o a m e ric a n a a este p la n te a m ie n t o fu e la d e l M o d e lo M u n d ia l L a tin o a m e r ic a n o d e la F u n d a c ió n B a r ilo c h e q u e a p u n t a a la n e c e s id a d d e e s tr a te g ia s r e d is t rib u tiv a s , o rie n ta d a s p r e fe ­ re n te m e n te a la s a tis fa c c ió n d e la s n e c e s id a d e s b á s ic a s en lu g a r d e p la n ­ te arse lím ites físic o s (H e r r e r a y o tro s , 1971). A es ta s p o n e n c ia s hay q u e s u m a r u n a s e rie d e t r a b a jo s d e r iv a d o s d e p o s ic io n e s n e o m a ltu sia n a s ( B r o w n , 1972; W a r d s y D u b o s , 1972). L o s e n fo q u e s g lo b a le s y c e n tra d o s en lo s p o lé m ic o s lím ite s del c re c im ie n to fu e r o n tr a ta d o s d e s d e el p u n to d e v is ta e n e rg é tic o , d e fi­ n ie n d o los flu jo s y tr a n s fo r m a c io n e s en té rm in o s d e e n e rg ía y p la n ­ te an d o a n á lisis u n id im e n s io n a le s en to rn o a b a la n c e s d e e lla (O d u m , 1971; K n e e s e y o tro s , 1970). O tr o s a n á lisis e x p lo r a n la s c a u s a s d e los p r o b le m a s a m b ie n ta le s a s o c iá n d o lo s c o n la te c n o lo g ía y c o n la o rg a n iz a c ió n s o c ia l y la s e s tr u c ­ tu ras e c o n ó m ic a s (S u n k e l, 1981). D e ésto s se d e d u c e n las in te r p r e ta ­ c io n e s d ife r e n c ia d a s e n tre lo s p a ís e s d e s a r r o lla d o s y s u b d e s a r r o lla d o s (C o m m o n e r , 1976). E l in fo r m e F o u n e x p r e p a r a d o p a r a la C o n fe re n c ia d e las N a c io n e s U n id a s s o b r e el M e d io A m b ie n te H u m a n o in tro d u c e el c o n c e p to d e m e d io a m b ie n te h u m a n o . E s te c o n c e p to es p r o fu n d iz a d o 30 □ Nicolo Gligo p a r a a s o c ia r lo c la ra m e n te co n las e s tr a te g ia s d e d e s a r r o llo (G a llo p in , 1980). E n A m é r ic a L a t in a el e s fu e rz o p o r in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ­ tal en el d e s a r r o llo se c o m p le m e n ta c o n la in tro d u c c ió n d e l c o n c e p t o de e s tilo s d e d e s a r r o llo d e c u y o s c o m p o r ta m ie n t o s se d e riv a n d ife r e n t e s e s ta d o s d e l m e d io a m b ie n te (S u n k e l y G lig o , 1980; S u n k e l, 1981; G lig o , 1981). D e to d o s esto s p la n te a m ie n to s , p o s ic io n e s , in te r p r e ta c io n e s y e s tu ­ d io s se d e d u c e n a lg u n a s c o n c lu s io n e s q u e d e b e n c o n t r ib u ir a la m a y o r c o h e r e n c ia d e lo s sis te m a s d e p la n ific a c ió n en r e la c ió n con la d im e n ­ sió n a m b ie n ta l. P a rtie n d o d e ese m a r c o , lo s p la n ific a d o r e s p u e d e n e v ita r el la r g o c a m in o d el a p r e n d iz a je q u e h a b r ía q u e r e c o r r e r si n o se c o n t a ra co n el a c e rv o d e e s tu d io s a lu d id o s . L a s p r in c ip a le s c o n c lu s io n e s son : i) E l m e r c a d o n o es u n m e c a n is m o a d e c u a d o p a r a p e r c i b ir lo s a s p e c to s a m b ie n ta le s d e l d e s a r r o llo o , si tien e p e rc e p c ió n , é s ta es lim i­ ta d a o se m a n ifie s t a co n un c la r o d e s fa s e te m p o ra l. E n e l m o d e lo n e o c lá s ic o o r ig in a l el m e d io a m b ie n te es u n típ ic o e je m p lo d e e x te rn a lid a d y, en c o n s e c u e n c ia , es c o n s id e r a d o c o m o tal. ii ) N o es p o s ib le p o n e r en un m is m o p la n o je r á r q u ic o la s ley es físic a s , e c o ló g ic a s, p o lític a s, s o c ia le s o e c o n ó m ic a s . E s fá c il c o m p r e n d e r q u e la s cien cias s o c io -p o lític a s n o p u e d e n a lt e r a r la s ley es fís ic a s fu n d a ­ m en ta le s, p e r o la situ a c ió n n o es tan c la r a c u a n d o se tr a ta d e la s c o m ­ p le ja s leyes e c o ló g ic a s. E s im p o rt a n te q u e se a d v ie r ta c u á le s so n ésta s y c ó m o se c o m p o r t a n p a r a q u e se e n tie n d a su j e r a r q u ía re s p e c to a las ley es so c io -p o lític a s. iii) L a s n u e v a s n e c e s id a d e s d e re c u r s o s y e s p a c io s n o tienen p o r q u é te n e r u n a r e s p u e s t a te c n o ló g ic a a u to m á tic a . L a s o c ie d a d a veces es in c a p a z d e d a r s o lu c io n e s te c n o ló g ic a s a m u c h o s d e lo s p r o b le m a s q u e se le p re s e n ta n . P o r e llo n o d e b e n h a c e rs e p re d ic c io n e s ‘o p t im is t a s ’ b a s a d a s en el m ito d e la c a p a c id a d d e r e a c c ió n d e l h o m b r e , p u e s se c o rr e el rie s g o d e q u e se p r o d u z c a n c a t á s tr o fe s ir re v e rs ib le s . iv ) L o s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a d e b e n m ir a r su g e s tió n a m b ie n ta l con p r io r id a d e s d ife r e n t e s a las d e los p a ís e s d e s a r r o lla d o s . L a a d o p c ió n te c n o ló g ic a d e b e c o n s id e r a r esta s p r io r id a d e s p a r a q u e el d e s a r r o llo tec­ n o ló g ic o sea c o h e re n te con lo s o b je t iv o s g lo b a le s d e l d e s a r r o llo . v) L o s e c o s is te m a s tin en en u n a lim it a d a c a p a c id a d d e s u s te n ta ­ ción q u e si se la s u p e r a se c o n t rib u y e a l d e t e r io r o d e lo s m is m o s . E l d e s a r r o llo tien d e h a c ia los lím ite s d e la c a p a c id a d d e su ste n ta c ió n . I n t e re s a este c o n c e p t o c o m o v a r ia b le en la in te r p r e ta c ió n d el d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y so c ia l, s o b r e to d o en re la c ió n co n el tie m p o q u e se d e m o r a en lle g a r al lím ite o s u p e r a r lo . E s t e h e c h o p o n e d e m a n ifie s t o la im p o r ­ tan cia, d e s d e el p u n t o de v ista a m b ie n ta l, d e la p la n ific a c ió n a la r g o plazo. v i) L a c a p a c id a d d e s u s te n ta c ió n n o es u n c o n c e p t o r íg id o lig a d o e x c lu s iv a m e n te a los lím ite s d e la o fe r t a d e r e c u r s o s o, en o t r a s p a la ­ b ra s , d el a m b ie n te físic o . L a c a p a c id a d s o c io c u lt u ra l p e rm ite m o d ific a r esta c a p a c id a d d e s u ste n ta c ió n . P o r e llo la g e stió n a m b ie n ta l, c o n c e ­ b id a c o m o la in te ra c c ió n in te lig e n te d e la o fe r t a a m b ie n ta l fís ic a y la c a p a c id a d s o c io c u lt u ra l, p e r m it ir ía u n a tr a n s fo r m a c ió n p o s itiv a d e la n a tu ra le z a y, en c o n s e c u e n c ia , u n a m o d ific a c ió n d e la c a p a c id a d d e s u ste n tac ió n . vii) E x i s t e un m a n i fie s to d e s f a s a j e en tre los h o riz o n te s e c o n ó m ic o s 31 □ Medio ambiente en la planificación latinoamericana d e lo s p r o d u c t o r e s y lo s h o riz o n t e s e c o ló g ic o s d e l m e d io a m b ie n t e q u e a d q u ie r e n e s p e c ia l im p o r t a n c ia c u a n d o se a n a liz a n la s d is tin ta s r a c io n a ­ lid a d e s q u e a p lic a n lo s d iv e r s o s tip o s d e p ro d u c t o r e s . B. E L M E D IO A M B IE N T E E N L O S D IS T IN T O S N IV E L E S D E P L A N IF IC A C IÓ N D E L D E S A R R O L L O L o s d e s a fío s in m e d ia to s d e l c r e c im ie n t o e c o n ó m ic o h a n im p e d id o en A m é r ic a L a t in a u n a e fic a z in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . N o o b s ta n t e te n e r c la r o lo s c o n flic to s q u e se g e n e ra n , es n e c e s a rio e n t r a r a a n a liz a r la s c o n c e p c io n e s b á s ic a s d e la p la n ific a c ió n p a r a d e s p u é s c o n s id e r a r c ó m o se re a liz a é s ta en A m é r ic a L a tin a . E l g r a d o d e p la n ific a c ió n e n u n m o m e n t o d a d o e s t a r ía d efin ido-, p o r la e x iste n c ia y p e s o re la t iv o d e u n c o n ju n t o d e e le m e n to s q u e tip i­ fic a r ía n ta n to u n s is te m a c o m o u n p r o c e s o d e p la n ific a c ió n ( I L P E S , 1981). E s to s u p o n e , a d e m á s d e te n e r u n a g e n te ( s e a u n in d iv id u o o u n g r u p o d e in d iv id u o s ), p o s e e r u n a a g e n c ia o s is te m a in stitu c io n a l y u n p r o c e d im ie n to fo r m a l, te n e r c la ra m e n te d e fin id o u n s u je t o d e p la n i­ fic a c ió n , u n p ro y e c to d e c a m b io y u n s is te m a d e p r io r id a d e s y a s ig n a ­ ción d e re c u r s o s d is tin to s d e l q u e c o r r e s p o n d e a l m e r c a d o . ^ E s te es e l p r in c ip a l p r o b le m a q u e d e b e n e n f r e n t a r lo s té cn ic o s al tr a t a r d e in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l. E n p r im e r lu g a r , en m u c h a s o c a s io n e s, e n la p la n ific a c ió n d e A m é ­ rica L a tin a , el s u je t o d e p la n ific a c ió n n o e s tá ta n c la ra m e n te id e n ti­ fic a d o d e b id o a q u e n o se p o s e e p le n o c o n o c im ie n to d e la s e s tr u c t u r a s y p r o c e s o s q u e lo in v o lu c ra n . E l d e s c o n o c im ie n to d e l c o m p o r t a m ie n t o y los a t r ib u t o s d e lo s e c o s is te m a s d e la re g ió n se v ie n e a s u m a r a a lg u n a s la g u n a s en el c o n o c im ie n to s u s ta n tiv o d e la s e s tr u c t u r a s s o c ia le s y e c o ­ n ó m ic as. E n s e g u n d o lu g a r , en v a r io s s is te m a s d e p la n ific a c ió n , d a d o el p o c o p o d e r d e d e c is ió n y /o in flu e n c ia d e lo s a g e n te s p la n ific a d o r e s , los o b je t iv o s se e s ta b le c e n s ó lo c o m o c o n t in u a d o r e s d e la s te n d e n c ia s c o n s ­ ta tad as. E s d e c ir, n o se p la n te a u n a im a g e n -o b je t iv o q u e s ig n ifiq u e a lt e r a r la in e rc ia d e l d e s a r r o llo . E s t o se c o n v ie rt e en u n p r o b le m a fu n d a m e n ta l y a q u e , a l c o n s titu ir la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m ­ b ie n ta l u n c la r o e n fre n t a m ie n to c o n la te n d e n c ia p re d o m in a n te , u n o p u e d e s u m a r s e a e lla . L o s a g e n te s p la n ific a d o r e s a q u í c o n s id e r a d o s se re fie r e n a la p la n ific a c ió n fo r m a l in stitu id a . N o s u c e d e lo m is m o co n o tr o s a g e n te s d e p la n ific a c ió n u b ic a d o s en o tr o s s e c to re s c o m o m in is ­ te rio s d e e c o n o m ía , c o r p o r a c io n e s d e fo m e n to , etc. E n te rc e r lu g a r , d a d o lo s p r o b le m a s p la n te a d o s c o n el o b je t o d e p la n ific a c ió n y el o b je t iv o , es ló g ic o s u p o n e r q u e n o se te n d r á ta m p o c o c la r o el s is te m a d e p r io r id a d e s y a s ig n a c ió n d e re c u rso s . E n té rm in o s g e n e ra le s , to d o s los p a ís e s d e la r e g ió n p re s e n ta n los p r o b le m a s a lu d id o s y c a d a c u a l tr a ta d e e n c o n tra r sus p r o p ia s s a lid a s p a r a in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l. 32 □ Nicolo Gligo 1. E l m ed io a m b ien te y la p la n ifica ció n regional E n el c a p ít u lo p re c e d e n te se d e ja d e m a n ifie s t o la im p o r t a n c ia d e la re la c ió n e n tre m e d io a m b ie n te y p la n ific a c ió n re g io n a l. É s t a p a r e c e s e r u n a d e la s p rin c ip a le s v ía s q u e se p o d r í a u t iliz a r p a r a u n a m a y o r in c o r­ p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . T a l c o m o a fi r m a B o is ie r " E l d e s a r r o llo d e u n a re g ió n , c o m o fe n ó m e n o d is tin to d e l m e r o c re c im ie n to , im p lic a la c a p a c id a d d e in te r n a liz a r r e g io ­ n a lm e n te el p r o p io c re c im ie n to . E n j e r g a p u r a m e n t e e c o n ó m ic a e llo e q u iv a le a u n a c a p a c id a d p a r a re te n e r y r e in v e r t ir en la r e g ió n u n a p r o p o r c ió n s ig n ific a tiv a d e l e x c e d e n te g e n e r a d o p o r e l c r e c im ie n t o e c o ­ n ó m ic o ” (B o i s ie r , 1981). Y es en este p r o b le m a d o n d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l p u e d e c o n v e r tirs e en u n a h e r r a m ie n t a fu n d a ­ m e n ta l p a r a q u e la p la n ific a c ió n s e c t o r ia l c u m p la e fe c tiv a m e n te s u s fu n ­ c io n e s d e a s ig n a c ió n , c o m p e n s a c ió n y re a c tiv a c ió n . U n p r im e r a s p e c to q u e es n e c e s a rio q u e la r e g ió n d o m in e e s e l re a l y a m p lio c o n o c im ie n to d e s u p r o p io m e d io a m b ie n te . E s n o r m a l en A m é ric a L a tin a q u e la e v a lu a c ió n d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s la r e a lic e n p rim o r d ia lm e n t e o r g a n is m o s c e n tra liz a d o s , s e a n é s to s e s p e c ia liz a d o s o s e c t o r ia le s .1 S o n e sto s o r g a n is m o s los q u e m a n e ja n la in fo r m a c ió n q u e p u e d e n t r a s p a s a r a o t r o s o r g a n is m o s c e n tra liz a d o s , h e c h o a l q u e h a s ta a h o r a n o se le h a o t o r g a d o la d e b id a im p o rt a n c ia . L a lim it a d a in f o r ­ m a c ió n q u e m a n e ja n las p r o p ia s re g io n e s , e n e s p e c ia l s o b r e s u p o t e n c ia l d e re c u r s o s , c o a d y u v a r á p a r a q u e d e te r m in a d a s v a r ia b le s e x ó g e n a s q u e c o n d ic io n a n el c re c im ie n to , n o se c o n v ie rt a n en e n d ó g e n a s . E s e l c e n tro , en c o n s e c u e n c ia , el q u e d e c id e c u á n d o y c ó m o u s a r 'lo s r e c u r s o s n a c io ­ n a le s ’ y a la re g ió n le q u e d a s ó lo la p o s i b ilid a d d e n e g o c ia r las p r io r i­ d a d e s d e in v e rs ió n c o n re s p e c t o a o tr a s re g io n e s . L a fa lta d e c o n o c im ie n to a c a b a d o d e la s p o s ib ilid a d e s y r e s t ric c io ­ nes d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s p r o p io s im p id e e v a lu a r c u id a d o s a m e n te el im p a c t o r e g io n a l d e a lg u n a d e las p o lít ic a s m a c r o e c o n ó m ic a s y s e c to ­ ria le s d e m a y o r s ig n ific a c ió n . S i e l im p a c t o es n e g a tiv o , situ a c ió n b a s ­ tan te fre c u e n te en re la c ió n c o n e l m e d io a m b ie n te , e l p o c o c o n o c im ie n to im p id e te n e r e le m e n to s d e ju ic io p a r a n e g o c ia r c o n e l c e n tro . P o r e je m p lo , c u a n d o se e s tip u la n c e n tra lm e n te g r a n d e s p la n e s d e e x p lo t a ­ ción d e á r e a s fo re s t a le s , la r e g ió n p o d r í a e s ta r en m e jo r e s c o n d ic io n e s de n e g o c ia r si c o n o c ie s e a c a b a d a m e n t e el c o m p o r ta m ie n t o y a t r ib u t o s d e los e c o s is te m a s a fe c ta d o s . P e r o d o n d e re a lm e n te la d im e n s ió n a m b ie n ta l p u e d e c o n t r ib u ir a las fu n c io n e s d e a s ig n a c ió n y c o m p e n s a c ió n d e la p la n ific a c ió n re g io n a l es en fu n c ió n d e la d im e n s ió n y tip o d e p r o g r a m a s y p ro y e c to s d e a p ro v e c h a m ie n to d e lo s r e c u r s o s n a tu ra le s . L a d im e n s ió n d ic e d e u n a r e ­ la c ió n con la p o s ib ilid a d d e p o d e r e n fr e n t a r lo s p r o g r a m a s y p ro y e c to s n a c io n a le s co n lo s re g io n a le s . L a s v e n t a ja s d e riv a d a s d e las e c o n o m ía s de e s c a la a s o c ia d a s c o n la a d o p c ió n d e te c n o lo g ía s im p o rt a d a s , g e n e ra n la te n d e n c ia a h a c e r g r a n d e s in v e rs io n e s o m a c r o p r o y e c to s d is e ñ a d o s y < Entre los organismos especializados se podria señalar, por ejemplo, al Instituto de Investigación de Recursos Naturales de Chile, al Ministerio de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente de Venezuela, a la Oficina Nacional de Evalua­ ción de Recursos Naturales en Perú. Entre los sectoriales, a los institutos o unidades ministeriales de aguas, de suelos, forestales, de minería, de energía, etc. 33 □ Medio ambiente en la planificación latinoamericana m a n e ja d o s a n iv el c e n tra l. E l h e c h o d e s e r ésto s c o n s id e r a d o s c o m o ‘n a c io n a le s ’ le r e s t a o p c io n e s d e n e g o c ia c ió n a la re g ió n . P o r o t r a p a rte , y e s ta es u n a c u e s tió n fu n d a m e n t a l, la e le c c ió n d e u n p ro y e c t o n a c io n a l, e lim in a o t r a s o p c io n e s d e u n m a y o r n ú m e r o d e 'p r o y e c to s r e g io n a le s ’ q u e le o t o r g a r ía n m a y o r p o s ib ilid a d d e n e g o c ia c ió n a la re g ió n . E s to s ú ltim o s p ro y e c to s s u e le n d a n m a y o r je r a r q u í a a lo s p la n te a m ie n t o s lo c a ­ les y, p o r en d e, es m á s p r o b a b le q u e e l a m b ie n t e h u m a n o se m e jo r e . P o r o t r a p a rte , el t ip o d e p ro y e c to s d e u t iliz a c ió n d e r e c u r s o s n a tu ­ ra le s a s o c ia d o a la d im e n s ió n d e ésto s, in flu y e n o to r ia m e n te en la p o s ib ilid a d d e c a p ta c ió n d e e x c e d e n te s y e n la a c tiv a c ió n e c o n ó m ic a d e la re g ió n . L a v ía p a r a p o d e r o t o r g a r a la r e g ió n m a y o r p r o b a b i ­ lid a d d e c a p ta c ió n d e r e c u r s o s es la re te n c ió n d e la p r o d u c c ió n fís ic a g e n e r a d a en lo s p ro y e c to s . A s í p o r e je m p lo , u n a g r a n c e n tra l d e a p r o ­ v e c h a m ie n to h id r o e lé c t r ic o p u e d e fá c ilm e n te e x t r a e r su p r o d u c c ió n fís ic a m e d ia n te s u in c o r p o r a c ió n a lo s s is te m a s in te rc o n e c ta d o s d e e n e rg ía . S i la re g ió n no tien e p o d e r d e n e g o c ia c ió n , el c re c im ie n to , e n té rm in o s d e p r o d u c t o g e n e ra d o , n o te n d r á n in g u n a c o r r e la c ió n c o n e l d e s a r r o llo local. P e ro u n a in v e rs ió n q u e d a p r io r id a d a l rie g o , e v id e n te m e n te p e rm ite la u tiliz a c ió n lo c a l d e la p ro d u c c ió n . A u n q u e es p o s ib le la c o n ­ d u c c ió n d e l a g u a h a c ia o tr a s re g io n e s m e d ia n te la r g o s ca n a le s, lo m á s p r o b a b le es q u e la u t iliz a c ió n sea re g io n a l. E s t o n o e s tá e x e n to d e la a p ro p ia c ió n d e e x c e d e n te s en fo r m a in d ire c ta , v ía e s t r u c t u r a d e c o m e r ­ c ializac ió n , etc., p r o b le m a q u e se p r e s e n t a e n to d o tip o d e in v e rs ió n . S e p o d r ía a f i r m a r q u e la re te n c ió n d e la p r o d u c c ió n fís ic a es u n o d e los p o c o s c a m in o s q u e tien en lo s a g e n te s r e g io n a le s p a r a o b te n e r, si n o v e n ta ja s , a l m e n o s u n a re p a r t ic ió n r a z o n a b le m e n te ju s t a e n tre lo q u e se re tie n e en la r e g ió n y lo q u e v a h a c ia el cen tro . N o to d a s las o p in io n e s so n u n á n im e s a l re sp e c to . H a d d a d o p in a q u e ju s ta m e n te lo s p ro y e c to s n a c io n a le s fa c ilita n la n e g o c ia c ió n ( H a d d a d , 1980). E n to d o c a s o los p u n t o s d e v ista c o n t ra p u e s t o s a b r e n la p o s ib i­ lid a d d e u n a m p lio d e b a te . 2. E l m edio am biente en la planificación sectorial E n A m é r ic a L a t in a d e s d e lo s o ríg e n e s d e la p la n ific a c ió n , la d im e n s ió n a m b ie n ta l está, en e l h ec h o , in c o r p o r a d a a ella, en m a y o r o m e n o r m e ­ d id a, en lo s s e c to re s tra d ic io n a le s c o m o a g r ic u lt u r a , m in e ría , s a lu d , v iv ie n d a , etc. P e r o e x iste u n a te n d e n c ia a c r e a r, en fu n c ió n d e lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s , u n n u e v o se c to r d e d ic a d o a l m e d io a m b ie n te . N o c a b e d u d a q u e u n a s o lu c ió n d e este tip o s ó lo tien d e a m e d ia n o y la r g o p la z o a m a r g in a r la d im e n s ió n a m b ie n t a l d e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . L o s a r g u m e n to s p r in c ip a le s p a r a n o p r o p i c ia r u n tra ta m ie n to ‘s e c to ria l a m b ie n t a l’ d el te m a, so n lo s s ig u ie n te s: i) S ie n d o e l m e d io a m b ie n t e u n a d im e n s ió n q u e c o rt a h o riz o n t a l­ m en te lo s o tr o s se c to re s, a l c r e a r s e u n ‘s e c t o r a m b ie n t a l' é s te n o te n d r ía c o h e re n c ia in te r n a y se c o n s titu iría en u n a s u m a d e p r o b le m a s d e s c o ­ n e c ta d o s e n tre sí. ii) D a d a la te n d e n c ia a m b ie n ta l n e g a tiv a d e l e s tilo d e d e s a r r o llo p re d o m in a n te en A m é r ic a L a tin a , el s e c t o r a m b ie n t á l p a s a r ía a c u m p lir u n a fu n c ió n s ó lo fis c a liz a d o r a y, en m u c h a s o c a s io n e s, o p u e s ta a la re a liza c ió n d e p ro y e c to s q u e a fe c ta n a l m e d io a m b ie n te . S e c o n v e r­ 34 □ Nicolo Gligo tiría p a r a lo s p la n ific a d o r e s d e lo s o t r o s s e c to re s e n u n fr e n o p a r a e l d e s a r r o llo . iii) A l e s t a r la s d e c is io n e s e c o n ó m ic a s y la s d e p la n ific a c ió n a c a r g o d e o r g a n is m o s y m in is te r io s a d -h o c , lo s o r g a n is m o s a ip b ie n ta le s s e c to ria le s n o p o s e e ría n m a y o re s r e c u r s o s , p o r lo q u e se a h o n d a r ía e l c o n flic to a n te s m e n c io n a d o . iv ) S a lv o s itu a c io n e s m u y e s p e c ia le s , la te n d e n c ia d e e s te tip o d e o r g a n is m o e s a c o n v e r tirs e e n m a r g in a le s . D e e s ta fo r m a , la p r o b le m á ­ tic a a m b ie n t a l q u e d a r e le g a d a a u n s e g u n d o o t e r c e r p la n o y n o in c o r­ p o r a d a e n la p la n ific a c ió n g lo b a l y s e c to ria l. P e ro , n o d e b e c o n fu n d ir s e e l p r o b le m a in stitu c io n a l c o n la re a l in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l. S e h a p o d id o c o n s ta ta r e n A m é r ic a L a t in a q u e lo s p a ís e s c o n o r g a n is m o s a d -h o c y /o c la r a s a s ig n a c io n e s in stitu c io n a le s d e p o lí­ ticas e x p líc it a s c o n re la c ió n al m e d io a m b ie n te s o b r e u t iliz a n y d e g r a d a n los r e c u r s o s n a t u r a le s . L a c u e s tió n in stitu c io n a l d e b e s e r p a r a c a d a c a s o u n a h e r r a m ie n t a p a r a h a c e r e fe c tiv a s las e s tr a te g ia s y p o lític a s q u e h a y a in c o r p o r a d o la d im e n s ió n a m b ie n t a l o q u e s e a n e s p e c ífic a m e n te a m b ie n ta le s (E c h e c h u r i y o tr o s , 1981). N o e x iste u n a c o n c lu s ió n q u e se p u e d a g e n e r a liz a r a l re sp e c to . S ó lo c a b r ía a d v e r t ir q u e lo s a r g u m e n to s d a d o s e n c o n t ra d e la ‘s e c to riz a c ió n a m b ie n ta l', p o d r í a n s e r s e m e ja n t e s si se c o n s id e r a la c re a c ió n d e u n m in is te r io d e l m e d io a m b ie n te . N o o b s ta n t e , c a d a p a ís d e b e r á p r o p i c ia r s u s s o lu c io n e s p a rt ic u la r e s . E l h e c h o d e n o p r o p ic ia r u n ‘s e c to r a m b ie n t a l’ n o s ig n ific a r e c h a z a r la p la n ific a c ió n a m b ie n t a l y e s p e c ífic a m e n te la s p o lít ic a s y lín e a s d e a c c ió n a m b ie n ta l. A lg u n o s e s tu d io s tie n d e n a p r e s e n t a r u n a d ic o to m ía e n tre la s p o s ic io n e s q u e a b o g a n p o r la in c o r p o r a c ió n g lo b a l d e la d im e n ­ s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n y la p la n ific a c ió n a m b ie n ta l. P e r o d e l a n á lis is d e l e s ta d o d e l m e d io a m b ie n te en la re g ió n s u r g e c la r a ­ m en te la n e c e s id a d d e u n a a c c ió n c o n c e rta d a . P o r u n la d o , p a r e c e s e r q u e la in c o r p o r a c ió n g lo b a l e s tá m u y le jo s d e s e r p le n a m e n te a lc a n z a d a , lo q u e c r e a la g u n a s y v a c ío s q u e tie n d e n a lle n a rs e m e d ia n te la p la n i­ fic a c ió n d e la s p o lít ic a s y lín e a s d e a c c ió n a m b ie n t a le s p o r m e d io d e los p la n e s y o r g a n is m o s s e c to ria le s tra d ic io n a le s . P o r o t r o la d o , es ta l la s itu a c ió n a m b ie n t a l la t in o a m e r ic a n a q u e , a l m a r g e n d e lo q u e se p u e d e re a liz a r co n u n a a d e c u a d a g e s tió n a m b ie n t a l, es in d is p e n s a b le t o m a r u n a s e rie d e m e d id a s a m b ie n ta le s d a d a la u r g e n t e n e c e s id a d d e s o lu c io n a r lo s c a d a vez m á s g r a v e s p r o b le m a s q u e se p re s e n ta n . E s o b v io q u e m u c h a s d e es ta s m e d id a s s u rg e n , e n to n ces, d e p o lític a s a m b ie n ­ tales ad -h o c. Y e s to n o s lle v a a a n a liz a r la re la c ió n e n tre e l m e d io a m b ie n te y la p la n ific a c ió n s e c t o r ia l tr a d ic io n a l. S i se e s tu d ia la situ a c ió n d e A m é ­ r ic a L a tin a se lle g a a la c o n c lu s ió n q u e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n ­ sió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n se re a liz a p re fe re n t e m e n t e m e d ia n te la p la n ific a c ió n s e c to ria l, se a é s ta d e n iv el n a c io n a l o re g io n a l. H a y q u e te n e r c la r o q u e la c re a c ió n d e in stitu c io n e s a m b ie n ta le s a u tó n o m a s p a r a la a p lic a c ió n d e p o lític a s n o n e c e s a ria m e n te s ig n ific a s a lirs e d e lo s e c to ria l y a q u e la s in stitu c io n e s p u e d e n c o r r e s p o n d e r c la ra m e n te a fu n c io n e s d e u n d e t e r m in a d o sector. L o s s e c to re s q u e tien en q u e v e r d ire c ta m e n te co n la p ro d u c c ió n de los re c u r s o s n a t u r a le s tienen , d e h e c h o , in c o r p o r a d a la ge stió n a m ­ b ie n ta l en su p la n ific a c ió n . L a p la n ific a c ió n d el s e c to r a g r íc o la , o s ilv o a g ro p e c u a rio , d e b e re ali- 35 □ Medio ambiente en la planificación latinoamericana z a rs e en fu n c ió n d e l c o m p o r t a m ie n t o y d e lo s a t r ib u t o s d e l e c o s is te m a v iv o y d e s u g r a d o d e a r tific ia liz a c ió n . E s p o s ib le m e n t e el s e c t o r d o n d e c u a lq u ie r p o lít ic a o lín e a d e a c c ió n re p e r c u t e en e l tr a ta m ie n t o q u e se d a a lo s r e c u r s o s y, p o r en d e , in flu y e e n e l c o s to e c o ló g ic o q u e la tr a n s fo r m a c ió n im p lic a . P e ro en A m é r ic a L a tin a , d o n d e s e p la n te a la p la ­ n ific a c ió n a m b ie n t a l d e l s e c t o r a g r íc o la , se la a s o c ia fu n d a m e n ta lm e n te c o n la p re v e n c ió n d e la e r o s ió n y c o n el p r o b le m a d e la c o n t a m in a c ió n d e l s u e lo y d e l a g u a , p o r lo g e n e ra l, c o n p la g u ic id a s . E l p r o b le m a es m u c h o m á s c o m p le jo p o r lo q u e c a b e s e ñ a la r lo s s ig u ie n te s a s p e c to s : i) L a c o m p le jid a d d e lo s m o d o s d e p r o d u c c ió n p r e d o m in a n te s e n la a g r ic u lt u r a , p r o d u c t o d e la e s t r u c t u r a d e te n e n c ia d e lo s re c u r s o s y d e los p a tr o n e s c u lt u ra le s , s o c ia le s y e c o n ó m ic o s; ii) L a in t ro d u c c ió n d e m o d e lo s te c n o ló g ic o s q u e tie n d e n a a r tific ia liz a r a l m á x im o lo s e c o s is te m a s , d e s a p r o v e c h a n d o la o fe r t a a m b ie n ta l y s u p e d ita n d o el d e s a r r o llo a g r íc o la a lo s s u b s id io s e n e rg é tic o s q u e esta a r tific ia liz a c ió n ex ige; iii) E s p e c ia liz a c ió n e c o s is té m ic a p o c o c o h e re n te c o n la a p titu d n a tu ra l, p r o d u c t o fu n d a m e n t a l d e l m a n e jo d e lo s p o d e r o s o s c o m p r a ­ d o r e s in te rn a c io n a le s y n a c io n a le s ; iv ) P r o b le m a s s o c ia le s d e p o b r e z a c a m p e s in a q u e im p u ls a n , en m u c h a s o c a s io n e s, a l s o b r e u s o d e l m e d io ; v) C o m p e t ítiv id a d en el u s o d e l s u e lo e n tre lo s r u b r o s a lim e n ­ ta rio s, e n e rg é tic o s , in d u s t ria le s y en re la c ió n c o n la e x p a n s ió n u r b a n a ; v i) R u p t u r a m a n ifie s t a e n tre e l c o m p o r t a m ie n t o e c o n ó m ic o d e c o rt o p la z o y la c o n s e r v a c ió n d e lo s re c u r s o s . E n t r e los s e c to re s d e a c t iv id a d s e c u n d a r ia es e v id e n te q u e e l se c to r in d u s t ria l tiene re a l im p o r t a n c ia en la r e la c ió n e n tre la p la n ific a c ió n y el m e d io a m b ie n te . P o r u n la d o e s tá ín tim a m e n te c o n e c ta d o c o n la d e m a n d a d e r e c u r s o s d e lo s s e c to re s p r im a r io s y, p o r o tro , la g e n e ra ­ c ió n d e re s id u o s d e l p r o c e s o in d u s t ria l c r e a lo s p r o b le m a s d e c o n ta ­ m in a c ió n , lo q u e d e r iv a en u n a s e rie d e p o lític a s a m b ie n ta le s p a r a p re ­ v e n ir o s o lu c io n a r eso s p r o b le m a s . E n lo s e c o s is te m a s m a r in o s s u c e d e a lg o s im ila r a lo q u e o c u r r e e n la a g r ic u lt u r a . L a e x p lo t a c ió n d e s u s r e c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s tiene u n c o s to e c o ló g ic o a lto , a g r a v a d o p o r e l m e n o r c o n o c im ie n to q u e se tiene d e l c o m p o r t a m ie n t o d e e s o s e c o s is te m a s y s o b r e to d o p o r q u e es m u y d ifíc il p r o g r a m a r m e d id a s d e c o n t ro l e ficie n tes. A to d o s esto s p r o b le m a s h a y q u e s u m a r d o s a s p e c to s q u e s o n m u y d ifíc ile s d e p la n ific a r : el c o n t r o l d e la s a lte r a c io n e s p r o d u c id a s p o r lo s re s id u o s te rre s t re s q u e se v ie rte n en e l m a r y la c o n t a m in a c ió n p r o d u ­ c id a p o r ios d e r r a m e s d e p e t r ó le o y p o r la e x p lo t a c ió n d e o t r o s re c u r s o s n a tu ra le s n o re n o v a b le s d e l fo n d o m a r in o . T o d o esto lle v a a c o n c lu ir q u e la p la n ific a c ió n d e lo s p r o c e s o s q u e a fe c ta n a l m a r so n en tal g r a d o c o m p le jo s q u e e x ig e n n o ta b le s e s f u e r z o s .2 O tr o s se c to re s d o n d e se d e s ta c a s o c ia le s : s a lu d , h a b ita t y s e rv ic io s los c o n s a b id o s d é fic it en to d o tip o L atin a, los q u e tien d en a a g r a v a r s e . la p r o b le m á t ic a a m b ie n t a l s o n lo s b á s ic o s . S e r ía re d u n d a n t e r e p e t ir d e a s p e c to s s o c ia le s en A m é r ic a A los p r o b le m a s tr a d ic io n a le s se : Ya en la región se están tomando medidas importantes. Véase, por ejemplo, Vergara y Pizarro, 1981. Además véase Vergara. 1980. Respecto al estado de los recursos pesqueros véase Tapias. 1980. . 36 □ Nicolo Gligo h a n v e n id o a s u m a r , en lo s ú ltim o s añ o s, la g r a v e d a d q u e está n a d q u i­ rie n d o lo s p r o b le m a s d e la c o n ta m in a c ió n . E n la s á r e a s u r b a n a s , p rin c i­ p a lm e n t e en la s m e t ró p o lis , la c o n t a m in a c ió n d e l a ir e y d e l a gu a, a d e m á s d e la c o n t a m in a c ió n q u ím ic o -o r g á n ic a d e lo s a lim e n to s p ro v e n ie n te s de á r e a s a le d a ñ a s , h a n c r e a d o fu n c io n e s p e rm a n e n te s en lo s o r g a n is m o s d e s a lu d p ú b lic a . E n la s á r e a s r u ra le s , el in c re m e n to d e la c o n t a m i­ n a c ió n d e p la g u ic id a s p a r a lo s se re s h u m a n o s se h a t r a d u c id o en la c r e a c ió n d e p r o g r a m a s e s p e c ia le s p a r a b u s c a r v ía s d e s o lu c ió n a este p r o b le m a . C o n r e la c ió n a l h a b it a t y lo s s e rv ic io s b á s ic o s , lo s p r o g r a m a s d e v iv ie n d a h a n in c o r p o r a d o , d e h ec h o , la d im e n s ió n a m b ie n ta l, p e r o la u r g e n c ia d e la s s o lu c io n e s n o r m a lm e n t e h a d a d o p a s o a p r o g r a m a s lim it a d o s , d e b a j o co sto , e n á r e a s n o id ó n e a s lo q u e se h a t r a d u c id o en u n a m e n o r a te n c ió n a la s p o t e n c ia lid a d e s a m b ie n ta le s . 3. La dim en sión a m b iental en la p la n ifica ció n urbana L o s a m p lio s e s tu d io s s o b r e lo s p ro c e s o s d e l d e s a r r o llo u r b a n o n o s ie m p r e h a n o t o r g a d o la je r a r q u í a d e b id a a la p r o b le m á t ic a a m b ie n ta l. N o o b s ta n te , la c o m p r e n s ió n g lo b a l d e l p r o b le m a c o n u n e n fo q u e sistè ­ m ic o y la p r o fu n d iz a c ió n d e la te m á tic a d e la s m ig ra c io n e s , la situ a c ió n so c ia l, la o rg a n iz a c ió n d e l e s p a c io , la v e n ta d e la t ie r r a y tra n s p o rte , p r o p o r c io n a n u n m a r c o a d e c u a d o p a r a in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ­ tal e n la s p o lít ic a s d e d e s a r r o llo u r b a n o (U n ik e l y N e c o c h e a , 1975; K o w a r ic k , 1980; G e is s e y S a b a tin i, 1980). E s p o s ib le m e n te en el c a m p o d e la p la n ific a c ió n u r b a n a d o n d e co n m á s fre c u e n c ia se c o n c re ta n la s p o lític a s se c to ria le s , p a rt ic u la r m e n t e la s so c ia le s, q u e tien en q u e v e r c o n el m e d io a m b ie n te . L a im p o rt a n c ia re la tiv a d e la p o b la c ió n u r b a n a c o n re sp ecto , a la r u r a l h ac e q u e se d é p r io r id a d a la re a liz a c ió n d e m u c h o s p la n e s y p r o g r a m a s s o c ia le s u r b a ­ n o s en d e tr im e n t o d e l c a m p o . E l c ú m u lo d e p r o b le m a s a m b ie n ta le s s u r g id o s d e lo s p ro c e s o s d e u r b a n iz a c ió n a c e le r a d a , y p a rt ic u la r m e n t e la g r a v e d a d d e a lg u n o d e e llo s en las m e t ró p o lis , h a c e n d e la p la n ifi­ c a c ió n u r b a n a u n a in sta n c ia q u e h a lle v a d o a in c o r p o r a r , en m a y o r o m e n o r m e d id a , la d im e n s ió n a m b ie n ta l. E s im p o rt a n te , sin e m b a r g o , a c la r a r a lg u n o s c o n c e p to s. L a c iu d a d p u e d e c o n s id e r a r s e u n u r b o s is t e m a a lta m e n te a r t ific ia liz a d o a l q u e d e b e p r o v e e r s e c o n tin u a m e n te d e m a te ria le s , e n e r g ía e in fo rm a c ió n y d e l q u e d e b e n e x t ra e r s e lo s r e s id u o s q u e se g e n e ra n en s u a c tiv id a d . N o o b s ta n te , n o d e b e o lv id a r s e q u e , p e s e a s e r u n s is te m a a lta m e n te a r tific ia liz a d o , la c iu d a d se o r ig in a en u n e c o s is te m a q u e , a p e s a r d e las tr a n s fo r m a c io n e s a q u e se le so m ete, m a n tie n e a t r ib u t o s b á s ic o s y tiene p e rm a n e n te m e n te u n a o fe r t a a m b ie n ta l d a d a . E n co n se c u e n c ia , el a lto g r a d o d e a r tific ia liz a c ió n n o se d e b e c o n v e r t ir e n u n fa c t o r q u e e n c u b r a la p o s ib ilid a d d e a p r o v e c h a r e l p o t e n c ia l a m b ie n t a l q u e p e r m a ­ nece en el e c o siste m a . P o r o tr a p a rte , en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo u r b a n o d e b e c o n s id e r a rs e q u e d e te r m in a d a s tr a n s fo r m a c io n e s tien en e fe c to s ir r e v e r s ib le s en el a m b ie n te . N o o b s ta n t e esto s p la n te a m ie n to s y lo s s o s te n id o s p o r los u r b a ­ n istas, en A m é r ic a L a tin a la d im e n s ió n a m b ie n t a l se h a in c o r p o r a d o a la p la n ific a c ió n u r b a n a a ra íz d e los g r a n d e s p r o b le m a s a m b ie n ta le s q u e se h an c o n v e r tid o en v e r d a d e r o s c u e llo s d e b o t e lla d e d e te rm i- 37 O Medio ambiente en la planificación latinoamericana n a d a s c iu d a d e s , a u n q u e en m u c h a s o c a s io n e s, h a y u n a g e s tió n u r b a n a . la s c iu d a d e s m e d ia n a s in c o r p o r a c ió n im p líc it a y p e q u e ñ a s , en e n s u d is e ñ o y E l c re c ie n te p o d e r d e la s a d m in is tra c io n e s lo c a le s, m u n ic ip a le s , d e las in te n d e n c ia s m e t ro p o lit a n a s , etc., e n A m é r ic a L a tin a , d e r iv a d o d e la a g u d iz a c ió n d e lo s p r o b le m a s d e d e s a r r o llo u r b a n o y en e s p e c ia l d e lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s , está e x ig ie n d o p r o c e s o s d e p la n ific a c ió n m á s e la b o r a d o s e in te r r e la c io n a d o s c o n la p la n ific a c ió n s e c to ria l, r e g io n a l y g lo b a l. E n c o n s e c u e n c ia , c a d a vez es m á s im p o r t a n t e a n a liz a r la s v ía s d e in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l, p a r a lo q u e c a b e s u b r a y a r la s s ig u ie n te s c o n s id e r a c io n e s ( C E P A L , 1982 c ) : i) E s n e c e s a rio r e c o n o c e r la n e c e s id a d d e d a r a l p r o c e s o d e u r b a ­ n iz a c ió n u n e n fo q u e in te g ra l, h is t ó ric o y d e la r g o p la z o y, a d e m á s , c o n s id e r a r q u e lo s a s e n ta m ie n to s h u m a n o s so n v isto s c o m o n ú c le o s d e c o n c e n tra c ió n d e p o b la c ió n , a c t iv id a d e s y m e d io a m b ie n t e c o n s tr u id o , q u e g e n e ra n y re s u lt a n d e u n c o n s ta n te f l u j o d e t r a n s fo r m a c io n e s y u s o d e m a t e ria le s y e n e rg ía . ii ) M á s a llá d e los c o n s a b id o s p r o b le m a s d e la c o n ta m in a c ió n , en la p la n ific a c ió n d e la e s t r u c t u r a c ió n d e l e s p a c io a d q u ie r e n im p o r ­ tan cia e s p e c ia l lo s p r o b le m a s d e la ven ta d e la tie rr a y d e la o r g a n i­ za ció n d e los sis te m a s d e tr a n s p o r te . iii) L a s p o lític a s d e tr a n s p o r t e tien en u n a m ú lt ip le in flu e n c ia en el a m b ie n t e u r b a n o y en la d e m a n d a g e n e r a l d e re c u r s o s n a t u r a le s e s p e c ia lm e n te e n e rg é tic o s. iv ) L a r e p r e s e n ta c ió n d e lo s in te re s e s c o m u n ita rio s n o h a s id o u n a v ía d e p la n ific a c ió n m u y u tiliz a d a . H a y e je m p lo s n o ta b le s q u e se m a n e ja n a l m a r g e n d e lo s c a n a le s fo r m a le s d e p la n ific a c ió n q u e h a n p ro d u c id o , s o lu c io n e s lo c a le s a p r o b le m a s a m b ie n ta le s . 4. La dim ensión am biental en la evaluación y ejecución de proyectos P a r t ie n d o d e la s c o n s id e r a c io n e s a n t e rio re s n o se p u e d e d e ja r d e a n a liz a r el n iv e l d e la p la n ific a c ió n d e p ro y e c to s , d e b id o a q u e é sto s so n la c o n c re c ió n d e c u a lq u ie r e s tra te g ia , p o lít ic a o lín e a d e a c c ió n q u e el p la n ific a d o r p la n te a . E n m a y o r o m e n o r m e d id a se h a g e n e r a liz a d o e l a n á lisis d e l im p e c to a m b ie n ta l e n lo s p ro y e c to s , cu y a s m e t o d o lo g ía s se h an id o p e r fe c ­ c io n a n d o h a s ta e l p u n to q u e , a la fec h a , se la s a c e p t a sin re stric c io n e s (D o m ín g u e z , R o d ríg u e z , C o r d e r o , 1977; L ó p e z d e S e b a s tiá n , 1977). S in e n t r a r a h a c e r u n a n á lis is c rític o d e la c o n c e p c ió n q u e h ay d e tr á s d e la e v a lu a c ió n y sin p r o fu n d iz a r en las m e t o d o lo g ía s (d a d o q u e n o es el o b je t iv o d e este t r a b a j o ) se h a c e n e c e s a rio d e s ta c a r d o s e le m e n to s q u e s o n fu n d a m e n ta le s d e la re la c ió n p la n ific a c ió n -m e d io am b ie n te . E l p r im e r o se r e fie r e a la n e c e s id a d d e p la n te a r u n a 'g e s ­ tió n a m b ie n ta l en lo s p r o y e c t o s ’. E s c o rr ie n te c o n s ta ta r, en lo s es tu d io s d e los im p a c to s, s ó lo la e v a lu a c ió n d e la in flu e n c ia n e g a tiv a en el a m ­ bie n te , s in m e n c io n a r o d á n d o le s ó lo u n a j e r a r q u ía m e n o r a l im p a c to p o s itiv o p r o v o c a d o p o r la a rtific ia liz a c ió n . A l re s p e c to se t r a n s c r ib e u n a c o n c lu s ió n q u e p u e d e s e r a c la r a t o r ia y q u e se r e fie r e a la g e s tió n a m ­ b ie n ta l en g r a n d e s o b r a s h íd r ic a s ( C E P A L , 1982 a ) . . . . " S e p u s o de re lie v e la c o n v e n ie n c ia d e q u e e l a n á lisis d e las re la c io n e s e n tre la g e s­ 38 □ Nicolo Gligo tión ambiental y las grandes obras hidráulicas se hiciese estudiando la primera en función de los objetivos del desarrollo, es decir: respon­ diendo a la pregunta de cómo manejar mejor el medio ambiente para alcanzar un desarrollo económico y social sostenido. S e tomó en consi­ deración que, precisamente, la expresión concreta de gestión ambiental con fines de desarrollo era la ejecución de un proyecto importante de aprovechamiento de recursos hídricos.” Planteamientos como éste po­ drían repetirse en todas las obras que incluyan algún grado de artifjcialización de la naturaleza. N o se trata , en c o n s e c u e n c ia , d e t o m a r d e c is io n e s s o b r e v a r ia s o p c io n e s d e p ro y e c to s , b a s á n d o s e e n c r it e r io s s o la m e n t e e c o n ó m ic o s p a r a d e s p u é s e n t r a r a c o n s id e r a r , en u n a c a n t id a d m á s r e s t r in g id a d e o p c io n e s , c u á l e s la q u e e c o ló g ic a y a m b ie n tal m e n te c o n v ie n e , s in o q u e e s n e c e s a rio p la n t e a r la s c o n s id e r a c io n e s a m b ie n ta le s d e s d e u n c o m ie n z o . Y e s to n o s lle v a al s e g u n d o tem a p o r t r a ta r: e l an á lisis c o sto b e n e fic io . L a n e c e s id a d d e a d o p t a r u n a v a r ia b le u n id im e n s io n a l p a r a e v a lu a r el c o m p o r t a m ie n t o e c o n ó m ic o d e u n p ro y e c to h a im p u ls a d o a u t iliz a r e s ta h e r ra m ie n t a t a m b ié n en re la c ió n c o n lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s . P e ro , c o m o a f i r m a J o s é L e a l, " S i n e m b a r g o , a p e s a r d e su u s o m ás o m e n o s g e n e ra liz a d o , lo q u e h a re v e la d o a l a n á lis is c o s to -b e n e fic io c o m o u n a m e t o d o lo g ía d e a p o y o v ia b le y ú til, s o n d e fic ie n c ia s d e te c ta d a s en s u a p lic a c ió n , q u e h a n g e n e ra d o u n a a m p lia c o n t ro v e rs ia re s p e c t o d e la s v e n t a ja s d e s u u s o en este tip o d e d e c is io n e s ” (L e a l, 1982). P e r o e s ta n d o g e n e r a liz a d o el u s o d e este in s tru m e n to en A m é r ic a L a tin a , m á s q u e r e c h a z a r lo se h ac e n e c e s a rio s e ñ a la r s u s lim ita c io n e s y d e f in ir c u á n d o p u e d e c o n v e r tirs e e n u n a h e r r a m ie n t a d e a p o y o a l p ro c e s o d e to m a d e d e c is io n e s . T r e s a p a re c e n c o m o la s m á s s e ria s lim ita c io n e s: i) L a im p o s ib ilid a d d e a p lic a r la e v a lu a c ió n e c o n ó m ic a a m e d id a q u e c o m p r o m e t e la s o b r e v iv e n c ia d e la esp ecie . ii) L a s c o m p lic a c io n e s q u e se d e r iv a n d e l la r g o p la z o d e lo s p r o ­ c e s o s a m b ie n ta le s , q u e in tro d u c e n u n a lto g r a d o d e in c e rt id u m b r e . ii i) L a s n o ta b le s d ific u lta d e s d e la e v a lu a c ió n d e l m e d io a m b ie n te en fu n c ió n , b á s ic a m e n te , d e la e la s tic id a d d e lo s c o n c e p to s d e re c u r s o , re c u r s o s fu t u r o s o d e s c o n o c id o s , etc. N o o b s ta n te , y p e s e a s u s re stric c io n e s, e l a n á lis is c o s to -b e n e fic io p u e d e s e r u n a h e r r a m ie n t a d e a p o y o p a r a la s e le c c ió n d e a lte rn a tiv a s , s o b r e to d o p o r q u e in tro d u c e la 'n e c e s a r ia d im e n s ió n e c o n ó m ic a en el p ro c e s o d e e v a lu a c ió n , e le m e n t o im p o r t a n t e en u n c o n te x to d e d is p o ­ n ib ilid a d lim it a d a d e re c u r s o s fin a n c ie ro s . C. V ÍA S P A R A U N A M A Y O R IN C O R P O R A C IO N D E L A D IM E N S IÓ N A M B IE N T A L E N L A S E S T R A T E G IA S Y P O L ÍT IC A S E S P E C ÍF IC A S E l b a la n c e d e la situ a c ió n d e A m é ric a L a tin a en c u a n to a la in c o r p o ­ ra c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n , n o a r r o j a u n s a ld o p o s itiv o ; a l c o n t ra r io , la situ a c ió n a m b ie n t a l en m u c h a s á r e a s y en v a r ia d o s p ro c e s o s p r o d u c t iv o s tien d e a a g r a v a r s e , lo q u e m u e s t ra q u e el s is te m a tr a d ic io n a l d e p la n ific a c ió n d e lo s p a íse s, q u e n o in tro ­ 39 □ Medio ambiente en la planificación latinoamericana duce medidas ambientales especiales, no parece ser la vía más promi­ soria para incorporar de lleno la problemática del medio ambiente. Las políticas económicas son las que con mayor frecuencia repercuten en el medio ambiente. Pero, en términos generales, estas políticas tienen efectos negativos pues consideran sólo el corto plazo. Si se analizan los distintos niveles de planificación aparecen claras diferencias en el grado de incorporación y sobre todo en la efectividad lograda en cada nivel. No hay duda que cada día se hacen más esfuer­ zos por esta incorporación a nivel de la macroplanificación. La inclusión del medio ambiente como un factor básico en el desarrollo es amplia­ mente aceptada, lo que se traduce en las explicitaciones planteadas en fines, objetivos y enfoques globales. En el otro extremo, el nivel microeconómico también muestra una tendencia ascendente en cuanto a incorporar la dimensión ambiental particularmente en proyectos específicos. Aquí el problema, más allá de algunas indefiniciones y de ciertas lagunas metodológicas, radica en las decisiones políticas de incorporar la dimensión ambiental tanto en la gestión como en el análisis del impacto. Pero el problema fundamental reside en lo que se podría deno­ minar la ‘mesoplanificación’ la que, por un lado, hace que no se plasmen en forma adecuada los planteamientos macros y, por otro, que se pro­ duzca, a nivel micro, ausencia de líneas específicas y marcos adecuados, y, además, desarticulaciones en relación con todo el sistema. P o r ese m o tiv o e s n e c e s a rio e x p lo r a r c u á le s s o n la s v ía s q u e se p u e d e n b u s c a r p a r a t r a t a r d e lo g r a r u n a m a y o r in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en las p o lític a s. L a s s o lu c io n e s d e b e n p la n t e a r ­ se p o r : i) ii) el tra ta m ie n to s e c to ria l; el tra ta m ie n to m e d ia n te la p la n ific a c ió n u r b a n a ; iii) el tr a ta m ie n t o r e g io n a l; y iv ) el tr a ta m ie n t o p o r p r o c e s o s im p o rt a n te s . L a m a y o r in c o r p o r a c ió n en lo s s e c to re s tra d ic io n a le s (a g r ic u lt u r a , m in e ría , in d u s tria , s a lu d , e d u c a c ió n , e t c .) e s t a r á d a d a e n la m e d id a q u e se h a g a u n e s fu e rz o p a r a q u e la s a u t o r id a d e s d e c is o ra s d e la s p o lític a s s e c to ria le s in c o r p o r e n la s c o n s id e r a c io n e s a m b ie n ta le s . L a m a y o r o m e ­ n o r c o n s id e r a c ió n d e p e n d e r á d e lo s o b je t iv o s y p r io r id a d e s d e d e s a r r o llo q u e p la n te e c a d a s e c to r e c o n ó m ic o . E s u s u a l c o n s ta ta r en la r e g ió n q u e la p la n ific a c ió n d e lo s d is tin to s s e c to re s e c o n ó m ic o s se e s tr u c t u r a en fu n c ió n d e l c re c im ie n to d e l p r o d u c t o y d e l in g re s o d e l sector. A u n q u e a p a re c e n e x p líc ito s o tr o s o b je t iv o s del d e s a r r o llo , c o m o c r e a c ió n d e e m p le o y, e n c ie rta s o c a s io n e s, e lim in a c ió n d e la p o b r e z a y s a tis fa c c ió n d e las n e c e s id a d e s b á s ic a s , p a re c e s e r q u e las m e ta s d e c re c im ie n to tienen p r io r id a d s o b r e las o tra s . En s e c to re s c o m o la a g r ic u lt u r a , la p r e s ió n p o r in c re m e n ta r el c re c im ie n to in flu y e en la in a d e c u a d a c o n s id e r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l. A q u í se p re s e n t a n d o s p r o b le m a s . U n o se re fie r e a la a fe c ­ tació n d e l p a t r im o n io e c o s is té m ic o , c u e s tió n n o d e te c ta d a d e b id o a la a u s e n c ia d e cu e n ta s p a tr im o n ia le s . E n la a c t iv id a d a g ríc o la , p o r tr a ta rs e d e la a lte r a c ió n y m o d ific a c ió n d e la p r o d u c t iv id a d y d é l tip o d e p r o ­ d u c c ió n d e e c o s is te m a s n a t u r a le s , el c o s to e c o ló g ic o es alto , c u e stió n q u e só lo se d e tec ta a la r g o p la z o . A d e m á s , al in c o r p o r a r n u e v o s e s p a c io s 40 □ Nicolo Gligo a la a c t iv id a d s ilv o -a g r o p e e u a r ia , en la m a y o r ía d e lo s caso s, se c o s e c h a p a r t e d e l e c o s is te m a , lo q u e re p e r c u t e e n la d is m in u c ió n d e l p a tr im o n io . E n la p la n ific a c ió n in d u s t ria l, es c o r r ie n t e en A m é r ic a L a tin a c o m ­ p r o b a r el n o ta b le e s fu e r z o p o r fo m e n t a r e s ta ra m a . E n lo s tip o s d e p la n ific a c ió n d e m e r c a d o p r o t e g id o o in te rv e n id o , e l E s t a d o p r o c u r a in c e n tiv a r la in d u s t ria liz a c ió n p o r v a r io s c a m in o s , fu n d a m e n ta lm e n te tr a ta n d o q u e la s in v e rs io n e s o fr e z c a n u n a a lta r e n t a b ilid a d . A q u í r a d ic a el p r in c ip a l e s c o llo p a r a in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l. L a in tern a liz a c ió n d e lo s c o s to s a m b ie n t a le s e s tá e n c o n t ra d ic c ió n c o n la a lta r e n t a b ilid a d a lu d id a , lo q u e im p u ls a a m u c h o s e c o n o m is ta s y p la n ifi­ c a d o r e s a n o in t r o d u c ir e sto s c o n c e p to s. P o r o t r a p a rt e , en lo s e s fu e rz o s p o r r e lo c a liz a r la s in d u s t ria s d e b e ­ r ía c o n s id e r a r s e u n a s e rie d e a s p e c to s a m b ie n ta le s , en fu n c ió n d e la o rg a n iz a c ió n d e l e s p a c io . E n t r e é s to s se p o d r í a m e n c io n a r la p o b l a ­ c ió n a fe c ta d a , la c a p a c id a d d e a b s o r c ió n d e r e s id u o s d e l e c o s is te m a a fe c ta d o y la m o v ilid a d d e su fu e rz a d e t r a b a jo , e l tr a n s p o r t e d e in su m o s y p ro d u c to s , la p u g n a p o r e l u s o d e d e t e r m in a d o s r e c u r s o s c o m o el a g u a , etc. L a s p o lít ic a s q u e se g e n e ra n en lo s s e c to re s s o c ia le s d e b e n p r o ­ fu n d iz a r las c a u s a s d e la s s itu a c io n e s s o c ia le s p a r a q u e p u e d a n p r o p i­ c ia rs e m e d id a s te n d ie n te s a s o lu c io n a r la s . A sí, es c o r r ie n t e q u e lo s p r o b le m a s d e c o n t r o l d e lo s n iv e le s d e c o n t a m in a c ió n s e a n d e la c o m ­ p e te n c ia d e lo s o r g a n is m o s d e s a lu d p ú b lic a d e lo s m in is te r io s d e s a lu d , p e r o la s o lu c ió n d e su s c a u s a s e s c a p a a las a t rib u c io n e s d e este m in is te rio . L a s s o lu c io n e s p la n t e a d a s m e d ia n te la p la n ific a c ió n u r b a n a se b a s a n en la im p o r t a n c ia c a d a vez m a y o r q u e e s tá n te n ie n d o lo s p r o b le m a s u r b a n o s y en las ta sa s d e c re c im ie n to d e las c iu d a d e s y m e t ró p o lis . L a s p o lític a s d e d e s a r r o llo u r b a n o , en c o n s e c u e n c ia , se c o n s titu y e n en p la n ­ te a m ie n to s in te g r a d o r e s en d o n d e p u e d e n c o n v e r g e r u n a s e rie d e p o lít i­ cas se c to ria le s y e s p a c ia le s . N o o b s ta n t e s e r in te re s a n te esta in sta n c ia p a r a lo g r a r in t r o d u c ir el p r o b le m a a m b ie n ta l, p a re c e s e r m á s a d e c u a d o in c lu ir la en la p la n ific a c ió n u r b a n a -r e g io n a l o s im p le m e n te re g io n a l. D a d a la m a g n itu d d e lo s p r o b le m a s y la p o b la c ió n in v o lu c r a d a , p o d r ía n e x c e p t u a r s e lo s c a s o s d e las m e t ró p o lis o re g io n e s m e t ro p o lit a n a s , los q u e ju s t ific a n u n tr a ta m ie n t o e sp e c ia l. L a s o lu c ió n m e d ia n te la p la n ific a c ió n r e g io n a l, tal c o m o se s e ñ a ló a n te rio rm e n te , es u n a v ía in te re s a n te y a p r o p ia d a p a r a la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l p o r m e d io d e la re te n c ió n d e e x c e d e n te s físic o s y, a d e m á s , d e la g e s tió n a m b ie n t a l q u e c o n s id e r e in v e rs io n e s m á s a c o r d e s co n la s d im e n s io n e s y tip o s re g io n a le s . D e n t r o d e l tr a ta m ie n t o r e g io n a l h a b r ía q u e e n t r a r a d is t in g u ir si é ste se d a a tra v é s d e á r e a s tr a d ic io n a le s o si es n e c e s a ria la c r e a c ió n d e á r e a s e s p e c ífic a s en fu n c ió n d e la im p o rt a n c ia q u e p o d r ía te n e r en és ta s el p r o b le m a a m b ie n ta l, o a b a s e d e la im p o rt a n c ia d e la g e s tió n a m b ie n t a l q u e se e s tu v ie r a re a liz a n d o . N o c a b e d u d a d e q u e , si es p o s ib le c r e a r á r e a s e s p e c ífic a s y d o t a rla s d e los in s t ru m e n to s p o lític o s y le g a le s n e c e s a rio s , se lo g r a r á u n a m a y o r in c o rp o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m ­ b ie n ta l. L a p la n ific a c ió n de las c u e n c a s h id r o g r á fic a s re s p o n d e a este p r o ­ p ó s ito y a q u e se b a s a en la p o s ib le g e s tió n a m b ie n ta l m e d ia n te el m a ­ n e jo d e l a gu a. P e ro la e x p e rie n c ia en el m a n e jo d e c u e n c a s m u e s t ra 41 □ Medio ambiente en la planificación latinoamericana u n a s e rie d e d ific u lta d e s q u e d e b e n s e r c o n s id e r a d a s . E n p r im e r lu g a r , la r ig id e z d e lo s té cn ic o s p a r a f i j a r los e s tric to s lím ite s fís ic o s h a s ig n i­ fic a d o , en m u c h a s o c a s io n e s, n o c o n s id e r a r la in te g r a c ió n d e u n s e c t o r d e u n a c u e n c a c o n o t r a c u e n c a , o el tr a ta m ie n t o c o m o u n a u n id a d d e s e c to re s d e u n a m is m a c u e n c a q u e d e b ía n h a b e r s id o t r a ta d o s e n fo r m a s e p a ra d a , o la in c o r p o r a c ió n d e l a n á lis is d e l p o t e n c ia l d e l tr a s v a s e d e a g u a in te rc u e n c a s, etc. E n s e g u n d o lu g a r , en m u c h a s o c a s io n e s, la p la n i­ fic a c ió n d e las c u e n c a s h id r o g r á fic a s se h a h e c h o t r a ta n d o d e s o b r e ­ p o n e r u n n u e v o e s q u e m a d e p la n ific a c ió n s o b r e e l existen te, e n t ra n d o , d e e s ta m a n e ra , en c o n flic to c o n él. E s t o h a d e r iv a d o en d ific u lta d e s in stitu c io n a le s d e b id o a d e s c o o r d in a c io n e s y lu c h a s p o r d e fin ir la c u e s ­ tió n d e l p o d e r in stitu c io n a l, e n vez d e h a b e r s e re a liz a d o u n a la b o r c o m p le m e n t a r ia y a r tic u la d a . A lg o p a r e c id o s u c e d e c u a n d o se d e fin e n á r e a s a b a s e d e u n a g r a n in v e rs ió n in fr a e s t r u c t u r a l c o m o u n a r e p r e s a h id r o e lé c tric a , u n a o b r a d e r e g a d ío o u n á r e a a g r íc o la d e tr a ta m ie n t o in ten siv o . L a s s o lu c io n e s m e d ia n te la d e fin ic ió n d e p ro c e s o s re le v a n te s es u n a v ía q u e , n o c a b e d u d a , te n d r á c a d a d ía m á s a d e p to s , e n la m e d id a q u e la p la n ific a c ió n tra d ic io n a l n o r e s p o n d a a l p r o b le m a a m b ie n ta l. S e tr a ta d e d e fin ir p ro c e s o s q u e s o n c u e llo s d e b o te lla , ta n to p o r su im p a c t o n e g a tiv o c o m o p o r la p o s i b ilid a d d e u n a tr a n s fo r m a c ió n c r e a d o r a y p o sitiv a . E s to s p ro c e s o s p u e d e n te n e r d ife r e n t e s g r a d o s d e g e n e r a lid a d o e s p e c ific id a d . A sí, u n p r o c e s o g e n e ra l p u e d e s e r e l d e s a r r o llo u r b a n o d e u n á r e a m a r g in a l y o tro , m á s e s p e c ífic o , la d o t a c ió n y o rg a n iz a c ió n d e l tr a n s p o r te d e e s ta á re a . A p a r e c e d e e s ta fo r m a u n s in n ú m e r o d e p ro c e s o s q u e c a d a p a ís p o d r ía d e fin ir en fu n c ió n d e s u s p r o b le m a s y p o t e n c ia lid a d e s , fi ja n d o sus p r o p ia s p r io r id a d e s . P e r o en A m é r ic a L a t in a a lg u n o s p ro c e s o s se p re s e n t a n en c a s i to d o s lo s p a ís e s . S e p u e d e n s e ñ a la r, e n tre o tro s , lo s d e lo c a liz a c ió n y c o n t a m in a c ió n in d u s t ria l, o r d e n a m ie n t o e s p a c ia l u r b a n o r e g io n a l d e l s u elo , g e s tió n d e l p a t r im o n io c u lt u ra l, g e s tió n d e p a r ­ q u e s n a c io n a le s y a fin e s , d e t e r io r o d e l s u e lo d e u s o s ilv o -a g r o p e c u a r io , e x p a n s ió n d e á r e a s u r b a n a s m a r g in a le s , d e s a r r o llo c a m p e s in o , d e s a r r o llo d e á r e a s d e r ie g o y d r e n a je , e x p a n s ió n d e la fr o n t e r a a g r o p e c u a r ia , u tiliz a c ió n d e s u e lo s a g r íc o la s en la e x p a n s ió n u r b a n a , c o n ta m in a c ió n u r b a n a d e l a ire , c o n ta m in a c ió n m in e ra , c o n t a m in a c ió n p o r tr a n s p o r te d e l p e tró le o , g e s tió n en o b r a s h íd ric a s , g e s tió n s ilv o p a s t o r il, m a n e jo d e la fa u n a m a r in a co ste ra , m a n e jo d e m a n g la r e s , c o n ta m in a c ió n m a r in a p o r re s id u o s te rre s tre s , c o n t a m in a c ió n a lim e n t a r ia p o r p la g u ic id a s , m a ­ n e jo d e la fa u n a , etc. S i se d e c id e a d o p t a r esta m o d a lid a d d e p la n ific a c ió n , p a r a h a c e r m á s e fic ie n te la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l se r e q u ie r e c r e a r c o m is io n e s e s p e c ia le s c o n p o d e r e s d e e je c u c ió n y c o o rd in a c ió n y, a d e m á s , c o n los r e c u r s o s n e c e s a rio s . N o p a re c e a d e c u a d o p la n te a r n u e v o s o r g a n is m o s e s p e c ia le s , s a lv o e x c e p c io n e s, y a q u e la n e c e s id a d fu n d a m e n ta l, m á s q u e c r e a r n u e v a s fu n c io n e s, es re v it a liz a r fas ac c io n e s y a a s ig n a d a s a o r g a n is m o s y /o c o o r d in a r la s c o n o tra s. C o n e s ta m o d a lid a d d e p la n ific a c ió n ex iste el p e lig r o d e d e t e r m in a r p r io r id a d e s e x c lu s iv a m e n te e n lo s p ro c e s o s q u e d e te r io ra n el m e d io a m b ie n te , d e ja n d o d e la d o la im p o r t a n c ia q u e tien e in c o r p o r a r e l m e ­ d io a m b ie n te en la p la n ific a c ió n d e u n a t r a n s fo r m a c ió n p o s itiv a d e la 42 □ Nicolo Gligo n a tu ra le z a . E n o tr a s p a la b r a s , n o se t r a t a e x c lu s iv a m e n te d e d e te n e r el d e t e r io r o sin o d e p la n ific a r y m a n e ja r la n a tu ra le z a . C E P A L / P N U M A e s t u d ia r o n c u a t r o p ro c e s o s re le v a n te s en A m é r ic a L a tin a , c o n e l o b je t o d e r e c o m e n d a r p o lít ic a s en q u e se in c o r p o r e d e b i­ d a m e n t e la d im e n s ió n a m b ie n ta l. L o s p ro c e s o s e s tu d ia d o s fu e r o n : g e s ­ tión a m b ie n t a l en g r a n d e s o b r a s h íd r ic a s , e x p a n s ió n d e la fr o n t e r a a g r o p e c u a r ia , m e t ro p o liz a c ió n y s o b r e v iv e n c ia c a m p e s in a e n e c o s is te m a s d e a lt u r a (C E P A L , 1982 a; 1982 b ; 1982 c; 1982 d ) . In t e r e s a d e s t a c a r lo s s ig u ie n te s a s p e c to s c o n ju n t o d e lo s c u a t r o p r o c e s o s : c o n s id e r a n d o e l a n á lis is i) S e c o in c id ió e n la n e c e s id a d d e u n e n fo q u e in te g ra l, h is t ó ric o y a la r g o p la z o , en d o n d e se a n a liz a r a n la s d is tin ta s t r a n s fo rm a c io n e s d e l m e d io a m b ie n te c o n r e la c ió n a lo s flu j o s d e m a t e ria le s , e n e r g ía e in fo rm a c ió n ; ii) L o s p r in c ip a le s fa c t o r e s q u e in flu y e n e n c a d a p r o c e s o s o n lo s re la c io n a d o s co n la s d e c is io n e s e c o n ó m ic a s b a s a d a s e n la n e c e s id a d d e a u m e n t a r la p r o d u c c ió n y / o el b ie n e s t a r d e la p o b la c ió n . P o r e s ta ra z ó n es q u e la d im e n s ió n a m b ie n ta l se c o n s id e r a e n la m e d id a q u e n o e n t ra en c o n t ra d ic c io n e s c o n esto s o b je t iv o s en e l c o rt o p la z o : iii) E l e s tilo d e d e s a r r o llo p re d o m in a n t e en A m é r ic a L a t in a tien d e a tr a n s m it ir s u s e llo a c a d a u n o d e lo s p ro c e s o s . A s í, la g e s tió n a m ­ b ie n t a l d e b e a d a p t a r s e a la s d im e n s io n e s d e la o b r a h íd r ic a ; la e x p a n ­ s ió n d e la fr o n t e r a a g r o p e c u a r ia r e s p o n d e a la n e c e s id a d d e p r o d u c c ió n g e n e r a d a p o r la d e m a n d a in te r n a d ir ig id a y p o r el m e r c a d o in te r n a c io n a l; la m e t ro p o liz a c ió n re s u m e la p o la r iz a c ió n d e la s fu e r z a s s o c ia le s y la n e g a tiv a d is t r ib u c ió n d e in g re s o s y m e d io a m b ie n te , y lo s p r o b le m a s d e s u p e rv iv e n c ia c a m p e s in a b á s ic a m e n t e se d e r iv a n d e l m o d e lo te c n o ló ­ g ic o e x ó g e n o a d o p t a d o en la a g r ic u lt u r a ; iv ) L o s c u a tr o p ro c e s o s a lu d id o s tien en c la r a s m a n ife s ta c io n e s e s p e c ia le s , p o r lo q u e p e r m it e n a r t ic u la r lo s c o n la p la n ific a c ió n r e g io ­ nal. E l p ro c e s o d e g e s tió n a m b ie n t a l en g r a n d e s o b r a s h íd r ic a s tien e, c o m o u n o d e su s p rin c ip a le s p r o b le m a s , la d e lim it a c ió n d e l á r e a y lo s á m b it o s d e in flu e n c ia ; v) L o s p r o c e s o s p la n te a n la n e c e s id a d d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l d e s d e la fo r m u la c ió n d e lo s p la n e s y p r o g r a m a s a fin d e q u e la s p o lít ic a s q u e se g e n e re n c o n s id e r e n d e s d e e l o rig e n la d im e n s ió n a m b ie n ta l; v i) S e d e s ta c ó en los c u a tr o p r o c e s o s q u e la s o lu c ió n d e lo s p r o ­ b le m a s m á s n o to r io s y a g u d o s n o d e p e n d e d e l re c o n o c im ie n to d e ésto s, ni d e lo s in s t ru m e n to s té cn ic o s, sin o d e la p o s ib ilid a d d e r e m o v e r c ie rto s o b s tá c u lo s p a r a h a c e r v ia b le s la s p o lític a s re c o m e n d a d a s . A l a n a liz a r la s v ía s p a r a u n a m a y o r in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a ín b ie n ta l en p o lít ic a s e s p e c ífic a s , la s q u e m á s se p r e s ta n p a re c e n s e r la s d o s ú ltim a s , m á s a ú n si a m b a s se c o m b in a n . E s d e c ir , d e t e r m in a r p ro c e s o s re le v a n te s y u b ic a r lo s e s p a c ia lm e n te en r e g io n e s o á r e a s e s p e ­ c ífic a s. N o c a b e d u d a q u e d e esta m a n e r a la s p o lític a s d e te r m in a d a s p o d r á n h a c e r c o m p a t ib le s el c o rt o p la z o c o n el m e d ia n o y e l la r g o p la z o . E l p la n te a m ie n to e x p u e s to p u e d e a p r e c ia r s e en el c u a d r o sig u ie n te : 43 □ Medio ambiente en la planificación latinoamericana P rocesos Á re a s Pi P2 P3 P4 a lP2 a iP3 al C u e n c a h id r o g r á fic a a2 a iPi a2Pi a lP2 Z o n a d e rie g o a, Á r e a d e d e s a r r o llo c a m p e s in o a3Pi a 3p 2 a4 Á r e a d e in flu e n c ia de re p resa a5 Á rea u rb an a an — a nPl — — a „P2 — a 3p 3 — -a„P3 — a3p 4 — a nP4 Ps Pm — a lPm -a3Ps — a nPs -a3Pm — a„Pm D e e s ta f o r m a se p o d r ía n d e t e r m in a r la s áreas específicas en q u e v a r io s d e lo s p roce sos relevantes se e s té n d a n d o c o n g r a n in te n s id a d . A es ta s á r e a s se les p o d r í a o t o r g a r u n tr a ta m ie n t o e sp e c ia l. P o r o t r a p a r t e , a l d e t e r m in a r lo s p r o c e s o s re le v a n te s , é sto s p o d r ía n e s t u d ia r s e en fu n c ió n d e la s á r e a s en q u e se p re s e n t e n m á s n o to r ia ­ m en te, lo q u e p o s ib ilit a r ía la a s ig n a c ió n r e g io n a l y s o b r e to d o s u b r e g io n a l d e c a d a p ro c e s o . L a e x p e rie n c ia d e a lg u n o s p a ís e s la tin o a m e ric a n o s p u e d e a p o r t a r v a lio s o s an te c e d e n te s. P o r e je m p lo , la d e te r m in a c ió n d e l p r o c e s o d e c o n ta m in a c ió n d e l a ire , e n u n á r e a e s p e c ífic a , d e u n a d e t e r m in a d a m e ­ tr ó p o li, h a im p u ls a d o a p r o m o v e r y c r e a r p o lít ic a s e s p e c ífic a s p a r a a p lic a r la s en e s a á re a . O t r o e je m p lo , p e r o y a d e t r a n s fo r m a c ió n p o s itiv a , p o d r í a s e r l a e x p e rie n c ia te n id a en á r e a s d e d e s a r r o llo r u r a l in te g ra l. A lg u n a s d e e lla s s e h a n p la n ific a d o e n f o r m a t r a d ic io n a l p e r o , en o tra s , h a h a b i d o u n a c o n c e p c ió n m á s in g e n io s a q u e h a r e p e r c u t id o en u n a g e s tió n a m b ie n t a l d e lo s r e c u r s o s , p o s ib ilit a n d o e l d e s a r r o llo s o ste n id o a la r g o p lazo. BIBLIOGRAFIA S. (1981): Política económica, organización social y desarrollo regional. Programa de Capacitación. ILPES. Doc. D/77. Brown, L. (1972): World without borders. Nueva York: Vintage Books. CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (1974): Boletín Económico de América Latina. Vol. XIX. Nos. 1 y a. CEPAL (1982 a ): Informe del Seminario Regional sobre Gestión Ambiental y Grandes Obras Hidráulicas. E/CEPAL/L. 262. Santiago de Chile, 25 de febrero. 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LA S IT U A C IÓ N L A T IN O A M E R IC A N A La temática desarrollo-m edio am biente en Am érica Latina Si b ie n es c ie rto q u e la “ d im e n s ió n a m b ie n t a l h a e s ta d o s ie m p re im p lí­ c ita m e n te in c o r p o r a d a en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , d a d o q u e c u a l­ q u ie r tr a n s fo r m a c ió n q u e se h a h e c h o d e la n a t u r a le z a h a s ig n ific a d o re a liz a r u n a g e s tió n a m b ie n t a l” (G lig o , 1982), lo r e a l es q u e s ó lo en los ú ltim o s q u in c e a ñ o s el te m a d e s u in c o r p o r a c ió n e x p líc it a v ie n e s ie n d o m o tiv o d e d is c u s ió n y d e e x p e rim e n ta c ió n . E n p o c a s re g io n e s d e l m u n d o , e n tre e lla s A m é r ic a L a tin a , e l enfisqpct d e la p r o b le m á t ic a a m b ie n ta l h a e s ta d o ta n e s tre c h a m e n te lig a d o ) adl díte la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . H a y g r a n p r o fu s ió n d e e stu d io s» jy ¡p r o ­ y ectos, a c tiv id a d e s d e in v e s tig a c ió n , fo r m a c ió n y c a p a c ita c ió n , a s íía a n io ) in iciativ as p rá c t ic a s y te n ta tiv a s in stitu c io n a le s, c e n tra d a s en la emuwrinrn m e d io a m b ie n te -d e s a rr o llo . A vece s p o d r ía p e n s a r s e q u e la Decdtateiim n d e E s t o c o lm o s o b r e el M e d io H u m a n o (1 9 7 2 ), v a r io s d e cuyoss ¡pámrii- p io s in sisten e n la s o lu c ió n d e lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s m ed lraitte lfai p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , h a c a la d o d e m a n e r a d o g m á t ic a e m oál peans a m ie n to e c o ló g ic o la tin o a m e ric a n o y q u e , c o m o tal, lo h a b r ía i auniüiriiBn a d o fu e rte m e n te . L a D e c la r a c ió n d e C o c o y o c (1 9 7 4 ), c o m o t a m b ié n la naanainni adl In fo r m e d e l C lu b d e R o m a q u e lu e g o p la s m a r ía e n e l M o d e l f » SfhndlkH L a tin o a m e ric a n o (1 9 7 4 ) so n , e n tre o tra s , c o m p r o b a c io n e s n a ttm ra s áte q u e n o h a y tal d e riv a c ió n d o g m á tic a y q u e m á s b ie n , desafie u m chbm ienzo, se tr a t a r ía d e u n p o s t u la d o g e n e ra l d e r iv a d o d e l e s ítu fic D ote Ifeas c o n d ic io n e s p o lític a s, e c o n ó m ic a s y s o c ia le s c o n c re ta s dte t e tKqgürm. Q u iz á h a y a in flu id o el h e c h o d e q u e , a p a r t ir d e l d ecen ie» ote IfcWXl}, adl te m a d el m e d io a m b ie n te ir r u m p ió en A m é r ic a L a tin a , nmás q ju e «te la m a n o d e lo s c lá s ic o s s e c to re s c o n s e r v a c io n is ta s d e Ha nnttinadteKn — c o m o g e n e ra lm e n te o c u r r ió en lo s p a ís e s d e s a r r o l l a d o s — «te t e ote lo s g r u p o s , s o b re to d o d e la in te le c tu a lid a d , d e s d e m u c h o antes ¡prasaEiii- * Consultor CEPAL/PNUMA y Asesor de la Presidencia de la Parques Nacionales de Argentina. a ifttiiiiiidlngmiaii <fe 48 □ Ricardo Koolen p a d o s p o r la c o n s e r v a c ió n d e l h o m b r e y p o r la p r o b le m á t ic a d e l d e s a r r o llo d e s u s p u e b lo s , en e s p e c ia l d e lo s m á s p o b r e s . L o c ie rto es q u e , en eso s g r u p o s , se h a id o p e r fila n d o u n a te o ría , d e n o t a b le r iq u e z a c o n c e p t u a l *, re s p e c to d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n ­ sió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . E x is te a c u e rd o , p rá c t ic a m e n te u n á n im e , e n q u e lo s o b je t iv o s q u e se p e r s ig u e n c o n d ic h a in c o r p o r a c ió n s e ría n lo s s igu ien tes: "a ) g a r a n t iz a r e l a c c e s o a lo s r e c u r s o s n a t u r a le s y su a p r o v e c h a ­ m ie n to p a r a a s e g u r a r la s n e c e s id a d e s e se n c ia le s a c tu a le s d e to d a la p o b la c ió n , e n p a r t ic u la r d e la s m a y o r ía s m á s p o b r e s ; b) a s e g u r a r la u tiliz a c ió n y r e p r o d u c c ió n a d e c u a d a s d e lo s r e ­ c u r s o s n a t u r a le s q u e p e r m it a n s o s t e n e r e l d e s a r r o llo e n e l la r g o p la z o a fin d e g a r a n t iz a r l a s u p e r v iv e n c ia y e l b ie n e s t a r d e la s g e n e ra c io n e s fu t u r a s ; c) r e o r ie n t a r l a a c t iv id a d c ie n tífic a y te c n o ló g ic a h a c ia l a p o t e n c ia ­ c ió n y a p r o v e c h a m ie n to d e l e n t o r n o b io fís ic o p r o p i o y , e n e s p e c ia l, h a c ia el u s o d e r e c u r s o s re n o v a b le s y e l r e c ic la je d e lo s d e s e c h o s y d e s p e r d ic io s , a s p e c to d e e s p e c ia l im p o r t a n c ia e n e l c a s o d e la e n e rg ía ; d) a d o p t a r u n a p e rs p e c tiv a in t e g r a d o r a , m u lt id is c ip lin a r ia y d e lo s d ife r e n t e s n iv e le s y á m b it o s d e la p o lít ic a y la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , p a r t ic u la r m e n t e la in c o r p o r a c ió n d e l c o n o c im ie n t o a p o r t a d o p o r las c ie n c ia s n a tu ra le s , p o r u n a p a rt e , y d e la s d im e n s io n e s fís ic a s y e s p a c ia le s d e la p la n ific a c ió n , p o r la o tr a ; e) p r e o c u p a r s e s e ria y s is te m á tic a m e n te d e la f o r m a en q u e el e s c e n a rio in te r n a c io n a l in flu y e e n la e s t r u c t u r a y fu n c io n a m ie n t o d e la s o c ie d a d en to d a s su s d im e n s io n e s , in c lu id a la a m b ie n t a l; la s fo r m a s d e a r t ic u la c ió n c o n lo s c e n tro s d in á m ic o s e ir r a d ia d o r e s d e l e s tilo r e p r e ­ s e n ta n lim ita c io n e s y o p o r t u n id a d e s q u e d e b e n te n e rs e e n c u e n ta en la b ú s q u e d a d e n u e v o s estilo s; f) b u s c a r p e rm a n e n te m e n t e fo r m a s d e m e j o r a r la p a r t ic ip a c ió n y la o r g a n iz a c ió n s o c ia l d e lo s s e c to re s p o p u la r e s y m a n e ra s d e d e s c e n ­ t r a liz a r e l e je r c ic io d e la p la n ific a c ió n , a fin d e c o m p e n s a r p o r e sto s m e d io s las te n d e n c ia s y e s t r u c t u r a s c o n c e n t r a d o r a s d e p o d e r q u e p r e v a ­ le c e n en la e c o n o m ía y la s o c ie d a d ; g) r e a liz a r u n e s fu e rz o m a s iv o d ir ig id o a r e e d u c a r a to d a la p o b l a ­ c ió n d e m a n e r a q u e é s ta a d q u ie r a c o n c ie n c ia e in te r n a lic e la d im e n s ió n a m b ie n ta l y lo s a s p e c to s e c o ló g ic o s d e l d e s a r r o llo .” ( C E P A L / P N U M A . 1983). A p la s m a r e s o s p r o p ó s it o s en la r e a lid a d (S u n k e l y G lig o , 1980; S u n k e l, 1981; S e je n o v ic h , 1981; S e je n o v ic h y S á n c h e z, 1978; E c h e c h u r i y o tro s , 1983; G a llo p in , 1981) se h a n d ir ig id o n u m e r o s o s y d iv e r s ifi­ c a d o s e s fu e rz o s re a liz a d o s en la re g ió n en el ú ltim o d ecen io , tan to en la re v is ió n d é lo s o b je t iv o s y m e t o d o lo g ía s d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo g lo b a l, re g io n a l y s e c to ria l y d e la e la b o r a c ió n , e je c u c ió n y e v a lu a c ió n d e p ro y e c to s , c o m o en la a d e c u a c ió n d e l a p a r a t o in stitu c io n a l y d e los m e c a n is m o s e s ta ta le s n e c e s a rio s p a r a a lc a n z a rlo s . i Ejemplo de esa riqueza conceptual lo da en buena medida toda la temática de los “estilos de desarrollo” que proporciona instrumentos de análisis y vías de acción que mejoran notablemente las metodologías anteriores, concentradas en forma casi exclusiva en el estudio de las contradicciones de origen estructural existentes en el interior de nuestras sociedades y entre éstas y el centro. 49 □ E l Estado y la dimensión ambiental 2. E valua ción de los resultados alcanzados S i b ie n d e s d e u n c o m ie n z o se s u p o la m a g n it u d d e la t a re a y la e s c a la te m p o ra l d e la r g o p la z o en q u e e lla h a b r ía d e re a liz a r s e , d iv e r s o s d ia g ­ n ó stico s q u e se h a n v e n ie n d o h a c ie n d o en lo s ú ltim o s a ñ o s a c u s a n u n a c o n c ie n c ia m á s o m e n o s g e n e ra liz a d a , e n tre q u ie n e s d e u n a fo r m a u o t r a h a n s id o ag e n te s p r o p u ls o r e s d e lo s c a m b io s m e n c io n a d o s , e n el s e n tid o d e q u e se h a b r ía a v a n z a d o m u y le n ta m e n te y q u e , in c lu s o , se h a b r ía lle g a d o a u n a c ie rt a situ a c ió n d e e s ta n c a m ie n to d o n d e to d o e l d e s a r r o llo c o n c e p t u a l en to r n o a l te m a d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n l a p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , b lo q u e a d o d e s d e d iv e r s o s la d o s , v a s ie n d o im p e d id o d e p a s a r d e l m u n d o a b s t r a c t o d e las id e a s a l d e la r e a lid a d p o lít ic a c o n c r e t a ( U r i b e , E c h e c h u r i, M o n te s y K o o le n , 1981; E c h e c h u r i y o tr o s , 1983). M á s q u e a d e s c r ib ir la s fo r m a s e n q u e la s e s tr u c t u r a s y lo s m e c a ­ n is m o s in stitu c io n a le s d e lo s E s t a d o s d e A m é r i c a L a t in a y el C a r ib e se h a n a d e c u a d o p a r a r e c o g e r la te m á tic a a m b ie n t a l — lo q u e o tr o s a u to re s y a h a n h e c h o (B r a ñ e s , 1979; V a le n z u e la , 1981; B ra ñ e s , 1982; C IF C A , 1982)— , n u e s tro t r a b a jo in t e n t a r á f o r m u la r a lg u n a s h ip ó te sis re fe re n te s a la r e s p o n s a b ilid a d q u e tie n e n la s fo r m a s in stitu c io n a le s e n s a y a d a s e n e l in su fic ie n te a v a n c e y re la t iv o e s ta n c a m ie n to q u e s e ñ a ­ la m o s en el p á r r a f o a n t e rio r, a u n s a b ie n d o q u e a lg u n a s d e es a s fo r m a s q u iz á n o h a y a n a lc a n z a d o la e fic ie n c ia d e s e a d a n o ta n to p o r s u s fa le n ­ cias in trín s e c a s , sin o p r in c ip a lm e n t e p o r ra z o n e s e x trín s e c a s r e la c io n a ­ d a s s o b r e to d o c o n el m a g r o r e s p a ld o p o lít ic o q u e tu v ie ro n . U n ju ic io c r ític o d e esa n a t u r a le z a n o p u e d e , s in e m b a r g o , c irc u n s ­ c r ib ir s e a lo s a s p e c to s p u r a m e n t e in stitu c io n a le s y a q u e h a n e x istid o y ex iste n m u y fu e rt e s y d e c is iv o s fa c to re s c o n d ic io n a n te s e n e l m a r c o g lo b a l h istó ric o , p o lític o y e c o n ó m ic o en q u e la p r o p i a p r o b le m á t ic a d e l d e s a r r o llo se h a d e s e n v u e lto en lo s ú ltim o s d o c e a ñ o s en la re g ió n . E l p r im e r o y m á s im p o r t a n t e de to d o s, a n u e s tro ju ic io , es q u e c u a n d o el p r o p ó s it o d e in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n i­ fic a c ió n d e l d e s a r r o llo c o m ie n z a a m a n ife s ta rs e , e n A m é r ic a L a tin a , a p rin c ip io s d e la d é c a d a d e 1970, la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , en sí m ism a , h a b ía e n t r a d o en u n a c r is is p r o fu n d a y n o a d v e r t id a s u fic ie n te ­ m ente, to d a v ía , en a q u e llo s añ o s. C re e m o s q u e , p a r t ie n d o d e la p r e m is a d e q u e las e s tr u c t u r a s y las m e to d o lo g ía s d e p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo — in d e p e n d ie n te m e n te d e las c rític a s q u e p u d ie r a n m e r e c e r y d e las m e jo r a s d e q u e p u d ie r a n s e r s u s c e p tib le s — o p e r a b a n re la t iv a m e n te b ie n en la re a lid a d , to d a la e la b o ­ ra c ió n y d is c u s ió n te ó ric a , y to d o s los in ten to s p rá c t ic o s se lim it a ro n — co n c ie rta in g e n u id a d in ocen te, p e r o in g e n u id a d a l fin — a l p r o b le m a d e c ó m o in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l en " e s a ” p la n ific a c ió n . S ó lo años, m á s ta rd e , en 1979, se c o n o c e r ía el lú c id o t r a b a jo en q u e d e M a t t o s d e s n u d ó c o n c r u d e z a el p a p e l s e c u n d a rio q u e la p la n i­ fic a c ió n d e l d e s a r r o llo v en ía d e s e m p e ñ a n d o en el p ro c e s o d e c a m b io , c u a n d o s e ñ a la b a q u e : “a) en la s c o n d ic io n e s im p e r a n te s en A m é ric a L a tin a , lo s p la n e s d e la r g o p la z o h a n d e m o s t r a d o u n ifo rm e m e n te su ín a p lic a b ilíd a d ; h a n in flu id o p o c o o n a d a en lo q u e e fe c tiv a m e n te h a s u c e d id o ; b) ta m b ié n h a d e m o s t r a d o s e r in a p lic a b le el c o n c e p to d e q u e los 50 □ Ricardo Koolen p la n ific a d o r e s so n a g e n te s d e c a m b io s o c ia l g u ia d o s p o r s u s p r o p io s v a lo re s y s u s p r o p ia s im á g e n e s d e lo q u e es e l d e s a r r o llo , lo s c u a le s son , s u p u e s ta m e n te , lo s d e la " c o m u n id a d n a c io n a l" ; c) lo s p la n ific a d o r e s p r o fe s io n a le s , re s t r in g id o s p a r a a c t u a r e fe c ti­ v a m e n te s o b r e la re a lid a d , h a n p r e s t a d o g r a n a t e n c ió n a la s m e t o d o ­ lo g ía s p a r a la c o n s tr u c c ió n d e u t o p ía s te c n o m á tic a s . E n p a r t e d e b id o a e sta s m e t o d o lo g ía s (c o n su r ig id e z y s u te n d e n c ia a e v a d ir e l p r o ­ b le m a d e la s re s tric c io n e s p o lít ic a s ) a lo s p la n ific a d o r e s n o les h a s id o p o s ib le h a c e r u n a p o r t e e fe c tiv o a la c o n s e c u c ió n d e s u s p r o p io s o b je ­ tivos, in c lu s o en lo s p o c o s c a s o s en q u e eso s o b je t iv o s e r a n c o m p a r t id o s p o r la s fu e rz a s q u e d o m in a b a n e l E s t a d o ; d) m ie n tr a s tan to , la s fu e rz a s d o m in a n t e s , d e h ech o , " p l a n i f ic a n " d e a c u e r d o c o n s u p r o p i a f o r m a d e c o n c e b ir lo s m e d io s d e fo r t a le c e r s u d o m in io en el tip o d e s o c ie d a d q u e d e s e a n c o n s tr u ir, y p a r a e llo e s c o g e n a s e s o re s té cn ic o s, llá m e n s e ésto s “ p la n ific a d o r e s ” o n o . E s te tip o d e p la n ific a c ió n p u e d e a p lic a r s e p rá c t ic a m e n te sin te n e r en c u e n ta las a c t iv id a d e s p a r a le la s d e lo s o r g a n is m o s o fic ia le s d e p la n ific a c ió n n i la p u b lic a c ió n d e p la n e s .” ( d e M a tt o s , 1979). E n el m is m o s e n tid o , S e je n o v ic h y o tro s , a ñ o s m á s t a r d e s e ñ a ­ la r ía n q u e " p r á c t ic a m e n t e to d a s las o fic in a s ( d e p la n ific a c ió n ) c r e a d a s e n lo s a ñ o s 50 s ig u e n e x istie n d o , p e r o m u c h a s d e e lla s c u m p le n m ín im a s fu n c io n e s, si es q u e c u m p la n a lg u n a s . E l té rm in o ‘p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo ’ sig u e s ie n d o a m p lia m e n t e u tiliz a d o , a u n q u e en a lg u n o s c aso s n o c u b r e m á s q u e p o lític a s c o y u n t u r a le s y a d a p ta tiv a s . P o r ú ltim o , las e x p e c ta tiv a s y c o n fia n z a d e p o s it a d a s e n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l h a n d is m in u id o d r á s t ic a m e n t e ” . (S e je n o v ic h , M a y a y G u tm a n , 1983). E s t o s a u to re s s e ñ a la n , e n tre o tr a s c a u s a s d e este fr a c a s o , la s in s u fic ie n c ia s c o n c e p tu a le s , m e t o d o ló g ic a s y d e in s t ru m e n ­ ta c ió n y c o n t ro l d e la p la n ific a c ió n tra d ic io n a l y e l h e c h o d e q u e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l fu e a s u m id a c o m o u n a v ía d e a c c ió n in d e p e n d ie n te y p o r e n c im a d e lo s c o n flic to s d e in te re s e s e c o n ó m ic o s y s o c ia le s in te rn o s e in te rn a c io n a le s. N o es éste el l u g a r p a r a in te n t a r d e m o s t r a r q u e , in d e p e n d ie n te ­ m e n te d e la g r a v e c r is is en q u e se e n c u e n tra in m e r s a la e c o n o m ía de p rá c tic a m e n te t o d o s lo s p a ís e s la tin o a m e ric a n o s , y p re c is a m e n t e c o m o ú n ic a f o r m a d e s u p e r a r e s a c r is is y g e n e r a r el d e s p e g u e d e p o lític a s d e d e s a r r o llo a u t ó n o m o y s o ste n id o , la p la n ific a c ió n sig u e s ie n d o la ú n ic a o p c ió n v á lid a ,aun c u a n d o d e b a d e s a r r o lla r u n a c r e a tiv id a d s u fi­ c ien te p a r a s u p e r a r lo s v ic io s m e t o d o ló g ic o s , o rg á n ic o s , y d e o t r o tip o , q u e la h a n lle v a d o a la s itu a c ió n d e " g h e t t o t e c n o m á tic o ” e n q u e se e n c u e n tra r e fu g ia d a . L a in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l, v a lg a la p e n a s e ñ a la r lo , a p o r t a p r o b le m a s y p o t e n c ia lid a d e s q u e , e n to d o c a so , e n r iq u e c e n y lle v a r á n a u n p la n o m á s re a lis ta a la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . P e r o a e s ta a lt u r a es o b v io c o n c lu ir q u e , en p rin c ip io , n o p o d ía e s p e ja r s e q u e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n e s a p la n i­ fic a c ió n c o r r ie r a u n a s u e rte d is tin ta a la d e e s ta m is m a y a c u s a r a ín d ic e s d ife r e n t e s d e e s t e r ilid a d p rá c t ic a . E n e s e se n tid o , el I L P E S s e ñ a la q u e " l a m e t o d o lo g ía d e la p la n ific a c ió n p o r lo g e n e ra l, s e g u id a e n A m é r ic a L a tin a , p o c o c a s o h iz o d e la s c o n s id e r a c io n e s a n t e rio re s ( la s a m b ie n t a le s ), en g r a n p a rt e , p o r q u e , tal c o m o la s p r o p ia s e s tr a ­ te gias d e d e s a r r o llo , e s tu v o m u y in flu id a p o r u n e s tilo b a s a d o fu n d a ­ 51 □ E l Estado y la dimensión ambiental m e n ta lm e n te e n la im ita c ió n d e los p a tr o n e s d e d e s a r r o llo d e lo s p a ís e s in d u s t r ia liz a d o s ” ( C E P A L / I L P E S , 1983). E n t r e 1981 y 1982 la O fic in a R e g io n a l p a r a A m é r ic a L a t in a y el C a r ib e d e l P N U M A re a liz ó u n a in te re s a n te e n c u e s ta e n tre la s a u t o r i­ d a d e s a m b ie n ta le s y d e p la n ific a c ió n d e a lg u n o s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a y el C a rib e , a lg u n a s d e cu y a s c o n c lu s io n e s e x t ra e m o s d e l an tes m e n c io n a d o t r a b a j o d e S e je n o v ic h y o tro s : — D e s d e h a c e v a r io s a ñ o s , y en fo r m a crec ie n te , la p la n ific a c ió n g lo b a l d e l d e s a r r o llo re c o g e e n tre s u s o b je t iv o s g e n e ra le s la te m á tic a a m b ie n ta l. S in e m b a r g o , e l e fe c to re a l d e esto s p o s t u la d o s , en el s e n tid o d e q u e h a y a n s id o d e p e s o en la o rie n ta c ió n d e lo s p la n e s y su s p r in ­ c ip a le s p o lític a s se ju z g a p o r lo g e n e ra l m u y b a jo . — H a e x istid o m e jo r o p o r t u n id a d d e in c o r p o r a r a s p e c to s a m b ie n ­ tales en p r o g r a m a s s e c to ria le s y g r a n d e s p ro y e c to s d e d e s a r r o llo . E n e sto s c a so s, d ic h a in c lu s ió n h a fa c ilita d o q u e se e m p r e n d a n a lg u n a s m e d id a s d e c o n t ro l a m b ie n ta l, p e ro e x iste n m u y p o c a s e v id e n c ia s d e q u e la in c o r p o r a c ió n d e l a s p e c to a m b ie n t a l h a y a s ig n ific a d o c a m b io s m a y o re s en lo s o b je t iv o s y e s tra te g ia s d e esto s p ro y e c to s . E n v a r io s c a s o s n a c io n a le s , las lim ita c io n e s d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n tie n e n q u e v e r c o n la fa lta d e p la n ific a c ió n d e P d e s a r r o llo o c o n su p r o p i a d e b ilid a d . — E n to d o s lo s ca so s, se e v id e n c ia la d e m a n d a d e m e t o d o lo g ía s o p e ra t iv a s p a r a p r o d u c ir e s ta in te g r a c ió n y la p r e o c u p a c ió n p o r a m p li a r y fo r t a le c e r las o p c io n e s e in sta n c ia s e n tre la p r o d u c c ió n té cn ic a y las a c c io n e s p rá c tic a s. E n u n a d ire c c ió n s im ila r , la U n id a d d e D e s a r r o llo y M e d io A m ­ b ie n te d e C E P A L / P N U M A a p u n t a q u e " e l b a la n c e d e la s it u a c ió n d e A m é r ic a L a tin a , e n c u a n to a la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n , n o a r r o ja u n s a ld o p o s itiv o . A l c o n t ra r io , la situ a ­ c ió n a m b ie n t a l en m u c h a s á r e a s y e n v a r ia d o s p r o c e s o s p r o d u c t iv o s tien d e a a g r a v a r s e , Icf q u e d e m u e s t r a q u e el s is te m a t r a d ic io n a l d e p la n ific a c ió n d e lo s plu'ses n o p a r e c e s e r la v ía m á s p r o m is o r ia p a r a in c o r p o r a r d e lle n o 1\\ p r o b le m á t ic a d e l m e d io a m b ie n t e " (C E P A L / P N U M A , 1983). A la lu z d e esto s ju ic io s c rític o s , y d e m u c h o s o t r o s m á s o m e n o s c o in c id e n te s q u e p o d r ía n t r a e r s e a c o la c ió n ( U r i b e , E c h e c h u r i, M o n te s y K o o le n , 1981; E c h e c h u r i y o tro s , 1983), se to r n a e v id e n te q u e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , p o r u n la d o , y la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n ­ s ió n a m b ie n t a l e n ella, p o r el o tro , s o n en A m é r ic a L a t in a p r o b le m a s a ú n n o re s u e lto s y q u e e s a fa lt a d e r e s o lu c ió n tien e su o rig e n en c a u s a s d e la s m á s v a r ia d a s , q u e se v in c u la n c o n la s it u a c ió n d e d e p e n d e n c ia d e n u e s tro s p a ís e s , c o n la fu e r z a a v a s a lla d o r a d e l e s tilo d e d e s a r r o llo d o m i­ nan te, c o n la c a r e n c ia d e u n a v o lu n t a d y u n a a c c ió n p o lít ic a d e c a m b io lo s u fic ie n te m e n te fu e r t e y c o n el ilu s io n is m o te c n o c rá tic o c o n q u e, q u iz á , a m b a s p r o b le m á t ic a s h a n s id o a b o r d a d a s h a s t a el p re s e n te . 3. E va lu a ción de las fo rm a s in stitu cion a les ensayadas E n e s a c o m p le ja m a r a ñ a es la r e s p o n s a b ilid a d q u e d e h a c e u n a d é c a d a , a la s fic a c ió n d e l d e s a r r o llo y d e c a u s a lid a d e s se h a c e d ifíc il d is t in g u ir c u á l c a b e , en esta re la t iv a fr u s t r a c ió n d e lo s id e a le s fo r m a s in s titu c io n a le s a d o p t a d a s p a r a la p la n i­ p a r a la g e s tió n a m b ie n ta l. 52 □ Ricardo Koolen E n el te rre n o d e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo se a d v ie r te n a lg u n a s re a c c io n e s a tra c tiv a s q u e, re p la n t e á n d o s e lo s m o d o s y la s té c n ic a s de p la n ific a c ió n , d e a lg u n a m a n e r a h a b r á n d e r e fle ja r s e , si el p la n te a m ie n t o c rític o lo g r a im p o n e r s e , e n lo s m o d e lo s y m e c a n is m o s in stitu c io n a le s d e la p la n ific a c ió n . E s t o es a s í p o r q u e , en el fo n d o , en to d a s la s id e a s q u e v ie n e n s u r g ie n d o en lo s ú ltim o s a ñ o s re sp e c to , p o r e je m p lo , d e la a d o p c ió n d e m o d a lid a d e s n e g o c ia d a s , p a r t ic ip a t iv a s y a d a p ta t iv a s d e p la n ific a c ió n , o la s p r o p u e s t a s s o b r e p la n ific a c ió n d e situ a c io n e s, etc., se e s tá re c o n o c ie n d o q u e el p r o b le m a n o c o n s is te ta n to en la tr a n s fe ­ re n c ia d e lo s p la n te a m ie n t o s técn icos, p r o d u c id o s p o r las o fic in a s d e p la n ific a c ió n , al c a m p o d e la s d e c is io n e s p o lít ic a s y, ni s iq u ie ra , a l c o n ju n t o d e la s o c ie d a d d o n d e e l d é fic it h is t ó ric a m e n t e h a s id o m á s n o to rio . E l n u d o d e la c u e s tió n e s tr ib a , m á s b ie n , en a s e g u r a r la n e c e s a ria in te ra c c ió n e n tre lo s p la n ific a d o r e s y el c o n ju n t o d e la s o c ie d a d , d e m a n e ra q u e a q u é llo s r e c o ja n la s fo r m a s d e p e rc e p c ió n q u e é s ta tiene d e su s p r o b le m a s y su s a s p ira c io n e s , a s í c o m o la s m o d a lid a d e s de c a m b io q u e la p r o p ia id io s in c r a c ia y s u g r a d o y fo r m a d e d e s a r r o llo p o lític o c o n c re to le s u g ie re n c o m o m á s id ó n e a s , y, a la in v e rs a , la m a ­ n e ra d e lo g r a r q u e las p r o p u e s t a s q u e la p la n ific a c ió n d e v u e lv e a la s o c ie d a d s ean a s u m id a s p o r ésta. E n la m e d id a en q u e to d o ese f lu jo d e id a y v u e lta e n t re la p la n ific a c ió n y la s o c ie d a d está m e d ia t iz a d o p o r la e s t r u c t u r a p o lít ic a d e l E s t a d o , el m a y o r o m e n o r c a r á c t e r d e m o ­ c rá tic o d e e s a e s t r u c t u r a y la s fo r m a s in s titu c io n a le s en q u e se p la s m e c o b r a n u n a im p o r t a n c ia fu n d a m e n ta l. P o r el o tr o la d o , lo s m o d e lo s in stitu c io n a le s d e g e s tió n a m b ie n ta l e n s a y a d o s en A m é r ic a L a tin a , d e s d e 1972 en a d e la n te , tien en ta m b ié n s u a lta c u o ta d e r e s p o n s a b ilid a d e n la s itu a c ió n d e a is la m ie n to tecnoc rá tic o e n q u e e l te m a se e n c u e n tra en e l s e n o d e l E s t a d o , a is la m ie n to q u e n o só lo lo es c o n re la c ió n a s u in c o r p o r a c ió n c o m o d im e n s ió n en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo sin o t a m b ié n r e s p e c t o d e l e fe c tiv o s u m i­ n is t ro e in c o r p o r a c ió n d e c o n s id e r a c io n e s e c o ló g ic a s en el f l u j o v e rtic a l ( E s t a d o n a c io n a l-r e g io n e s o p ro v in c ia s -m u n ic ip io s ) y h o riz o n t a l (á r e a a m b ie n ta l-o t ra s á r e a s d e la a d m in is t r a c ió n ) d e c u a lq u ie r d e c is ió n estatal. E s c ie rto q u e , a l h a b e r s e p la n te a d o c o m o o b je t iv o fu n d a m e n t a l d e la g e s tió n a m b ie n t a l el d e su in c o r p o r a c ió n a la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo y e n c o n tra rs e ésta en u n e s ta d o g e n e ra liz a d o d e a is la m ie n to p o lític o e h ib e r n a c ió n te c n o c rá tic a , en p a rt e el r e s u lt a d o n o p o d ía s e r o tro . P e ro , a n u e s tro ju ic io , n o es m e n o s c ie rto ta m b ié n q u e , d e s d e el p r im e r m o m e n to , la ‘in s t it u c io n a liz a c ió n ’ a m b ie n ta l fu e p la n te a d a con m u y e s c a s a d o s is d e im a g in a c ió n y c r e a tiv id a d y co n u n a d ire c c io n a lid a d a lta m e n te im ita tiv a d e las fo r m a s a d o p t a d a s p o r los p a ís e s d e s a r r o ­ lla d o s , lo c u a l n o fu e sin o r e it e r a r el m o d o fu n d a m e n ta l en q u e , en el c a m p o d e l d e re c h o y d e la s c ien cias a d m in is tra tiv a s , s ie m p re se h a ido e v id e n c ia n d o u n a c u lt u r a j u r í d i c a d e p e n d ie n te . N o s r e fe r im o s a q u e , lu e g o d e e s ta r e l p e n s a m ie n to la tin o a m e ric a n o — c o m o se señ aló a l p rin c ip io — e n tre lo s d e v a n g u a r d ia en h a c e r d e la re la c ió n m e d io a m b ie n t e -d e s a r r o llo la c u e stió n p r in c ip a l y en a fi r m a r r e ite ra d a y u n á n im e m e n t e q u e el e n fo q u e h o lístic o , in te rs e c to ria l e in te r d is c ip lin a rio e r a esen c ial p a r a la g e s tió n a m b ie n ta l, en la re a lid a d só lo fu im o s c a p a c e s d e p la s m a r o r g a n is m o s " s e c t o r ia le s ” del m e d io 53 □ E l Estado y la dimensión ambiental a m b ie n te , a im a g e n y s e m e ja n z a d e lo s m o d e lo s in s titu c io n a le s d e a lg u n o s p a ís e s ce n tra le s , c u y a id o n e id a d p a r a e llo s n o e s ta m o s s iq u ie r a re c o n o c ie n d o , p e r o q u e en to d o c a s o se p la n t e a b a n lo a m b ie n t a l d e s d e u n a p e rs p e c tiv a d e " c o r r e c c i ó n ” d e l m o d e lo y e s tilo d e d e s a r r o llo y n u n c a d e “ c a m b io ” d el m is m o , c o m o n o s lo h e m o s p la n t e a d o en A m é ­ ric a L atin a. B r a ñ e s h ac e u n a re se ñ a b a s ta n te c o m p le t a d e la s fo r m a s d e c o n ­ c e n tra c ió n d e fu n c io n e s a m b ie n ta le s en á r e a s e s p e c ífic a s d e la a d m i­ n istra c ió n , q u e v an d e s d e in sta n c ia s de alto g r a d o d e c o n c e n tra c ió n — p e r o n o p o r e llo m e n o s ‘s e c t o r ia liz a n t e s ’— ■ c o m o es el c a s o d e V e n e ­ zu ela, h a s ta o tra s d e c o n c e n tr a c ió n r e la t iv a m e d ia n te la a s ig n a c ió n o a d o s a m ie n t o d e fu n c io n e s a m b ie n ta le s a o r g a n is m o s p re e x is te n te s d e a g r ic u lt u r a , o d e m in e ría , o d e o b r a s p ú b lic a s , o d e s a lu d , o d e u r b a ­ n ism o , etc. (B r a ñ e s , 1979). S ó lo en P e rú , el o r g a n is m o q u e c o n c e n tr a un g r u p o c o h e re n te d e fu n c io n e s a m b ie n ta le s — la O fic in a N a c io n a l d e E v a lu a c ió n d e R e c u rs o s N a t u r a le s ( O N E R N ) — se e n c u e n tra d e p e n ­ d ie n d o d ire c ta m e n te d el In s titu to N a c io n a l d e P la n ific a c ió n ; p e r o a u n así, d e s d e el p u n t o d e v is ta fo r m a l, a u n q u e su p r o d u c t o té cn ic o h a y a e v id e n c ia d o u n a a d e c u a d a v is ió n h o lís tic a y u n a c re c ie n te te n d e n c ia a in te r n a liz a r la re la c ió n s o c ie d a d / n a tu ra le z a , su c a m p o te m á tic o se re s ­ trin g e al d e los r e c u r s o s n a tu ra le s. C o in c id im o s co n G lig o (G lig o , 1982) en la c rític a q u e fo r m u la a esta te n d e n cia , q u e se g e n e ra liz ó en la re g ió n en eso s a ñ o s d e 1970, a c r e a r un n u e v o " s e c t o r a d m in is t r a t iv o ” d e d ic a d o al m e d io a m b ie n te . " N o c a b e d u d a q u e u n a s o lu c ió n d e este tip o — d ice G lig o — s ó lo tien d e a m e d ia n o y la r g o p la z o a m a r g in a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l d e la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo .” Y e llo p o r q u e : “ 1 S ie n d o el a m b ie n te u n a d im e n s ió n q u e c o rt a h o riz o n ta lm e n te los o t r o s s e cto res, al c r e a rs e u n ‘se c to r a m b ie n t a l’, éste n o te n d ría c o h e re n c ia in te rn a y se c o n s titu iría en u n a s u m a d e p r o b le m a s d e s c o ­ n e c ta d o s e n tre sí; 2 D a d a la te n d e n c ia a m b ie n ta l n e g a tiv a d e l e s tilo d e d e s a r r o llo p re d o m in a n te en A m é ric a L a tin a , el se c to r a m b ie n ta l p a s a r ía a c u m p lir u n a fu n c ió n s o la m e n te fis c a liz a d o r a y, en m u c h a s o c a s io n e s, o p u e s ta a la re a liza c ió n d e p ro y e c to s q u e a fe c ta n a l a m b ie n te . S e c o n v e r tiría p a ra los p la n ific a d o r e s d e los o tro s s e c to re s en un fr e n o p a r a el d e s a r r o llo ; 3 A l e s ta r las d e c is io n e s e c o n ó m ic a s y las d e p la n ific a c ió n en o r g a n is m o s y m in is te r io s ad hoc, los o r g a n is m o s s e c to ria le s a m b ie n ta le s no p o s e e ría n m a y o re s re c u r s o s , p o r lo q u e se a h o n d a r ía el c o n flic to an tes m e n c io n a d o ; 4 S a lv o situ a c io n e s m u y e sp e c ia le s, este tip o d e o r g a n is m o s tien d e a c o n v e r tirs e en a lg o m a r g in a l. D e esta fo r m a la p r o b le m á t ic a a m b ie n ta l q u e d a 'e le g a d a a un s e g u n d o o te rc e r p la n o y n o q u e d a in c o r p o r a d a en la p la n ific a c ió n g lo b a l y s e c t o r ia l.” E s ta re a lid a d in stitu c io n a l, c a r a c te rístic a d e la re g ió n , no tiene o tr a ju s tific a c ió n q u e la in e rc ia b u r o c rá t ic o -s e c to ria liz a n te con q u e el E s t a d o viene o rg a n iz á n d o s e p a r a c u m p lir su p a p e l fre n te a la c o m p le ja p r o b le ­ m ática de c a d a p a ís d e s d e q u e en la é p o c a b o r b ó n ic a se in t r o d u je r o n , en E u r o p a , las fo r m a s d e p a rta m e n ta liz a d a s d e gestió n . Si esta d e p a rta m en ta lizació n es v á lid a p a r a c a m p o s c o m o los d e o b r a s p ú b lic a s , tra n s p o rte , e n e rg ía , in d u stria , re la c io n e s e x te rio re s , etc., no p a re c e lo 54 □ Ricardo Koolen in d ic a d o p a r a a b o r d a r el o b je t iv o d e u n a p o lít ic a d e d e s a r r o llo a m b ie n ta lm e n te ra z o n a b le . P r in c ip a lm e n te p o r q u e u n a ta l p o lít ic a im p lic a r e o r ie n t a r la a c tu a l f o r m a d e re la c ió n s o c ie d a d / n a t u r a le z a , lo c u a l e x ig e q u e el c o n ju n t o d e l E s ta d o , en to d o s su s n iv e le s y se c to re s, o p e r e en e s a d ire c c ió n . P r e t e n d e r q u e e s a o p e r a c ió n c o n ju n t a o d e l to d o s e a fr u t o d e l a c c io n a r d e u n se c to r o d e u n a p a r t e d e l E s t a d o es u n a b s u r d o , p o r m á s fo r m a s d e c o o rd in a c ió n q u e p re t e n d a n in ten tarse. D e h ech o , p o r o tr o la d o , la p rá c t ic a d e esto s a ñ o s h a m o s t r a d o q u e los n u e v o s o r g a n is m o s a m b ie n ta le s d e la re g ió n , a p a rt e d e la d ifu s ió n d el te m a a m b ie n ta l en la p o b la c ió n , só lo p u e d e n e x h ib ir u n re s u lt a d o c la r o y d e fin id o en el c a m p o de lo s e s tu d io s y d ia g n ó s tic o s g lo b a le s , y e s p e c ia lm e n te m a c r o r r e g io n a le s , d e la s itu a c ió n a m b ie n t a l d e lo s p a ís e s y en el d e la d e te r m in a c ió n d e lo s p o te n c ia le s im p a c t o s a m b ie n ta le s d e a lg u n o s g r a n d e s p ro y e c to s . P e ro , c o m o d e c im o s en o tr o lu g a r ( U r i b e , E c h e c h u r i, M o n te s y K o o le n , 1981; K o o le n , 1984), h a n s id o co n sta n tes, y sin e x c e p c ió n , d ific u lta d e s m u y g ra v e s , g e n e ra lm e n t e in sa l­ v a b le s , p a ra o b t e n e r la t r a n s fe r e n c ia d e ese p r o d u c t o técn ico a l p r o c e s o d e to m a d e d e c is io n e s , ta n to g lo b a le s c o m o s e c to ria le s ( y a u n p u n tu a le s , en el c a s o d e la e v a lu a c ió n a m b ie n ta l d e p r o y e c t o s ). Y h a lle g a d o , en to n ces, el c aso d e c u e s tio n a rs e si c o n v ie n e p e r ­ s is tir en la c re e n c ia d e q u e los o r g a n is m o s a m b ie n ta le s son 'b u e n o s ' y q u e lo s 'm a lo s ' so n lo s o tro s . 4. Ideas para una adecuación in stitu cion a l T o d a in stitu c io n a liz a c ió n im p lic a la g e n e ra c ió n d e u n a h e r r a m ie n t a p a ra h a c e r alg o . E n to d o s lo s p a ís e s , h o y se s a b e c o n m u c h a m á s c la r id a d y p re c is ió n q u e h a c e u n a d é c a d a q u é es lo q u e se q u ie re h a c e r. L a b a s e d e in fo r m a c ió n se h a a m p lia d o n o ta b le m e n te y e l d ia g n ó s t ic o d e la s itu a c ió n a m b ie n t a l y d e su s in te r re la c io n e s c o n el m o d o d e d e s a r r o llo c o n c r e to d e c a d a p a ís se h a a fin a d o m u c h ís im o . S in p e r ju ic io d e re c o ­ n o cer, c o m o lo h a c e m o s en el p a r á g r a fo a n t e rio r, en q u é c o s a s h a s id o útil e l tip o d e o r g a n is m o s s e c to ria liz a n te s d e las fu n c io n e s a m b ie n ­ tales q u e p r e d o m in a n en la re g ió n , d e b e m o s p r e g u n t a r n o s si s irv e n p a r a h a c e r lo q u e a h o r a se s a b e m e j o r q u e h a y q u e h a c e r. U n d o c u m e n to d e C E P A L / P N U M A ( C E P A L / P N U M A , 1983) v is u a liz a co n s u m a c la r id a d lo s c a m p o s d e a c c ió n y las p r io r id a d e s q u e , e n este m o m e n to , im p lic a la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo : a) E n u n p r im e r c a m p o , el d e la p la n ific a c ió n g lo b a l, o " m a c r o p la n ific a c ió n ” c o m o el d o c u m e n to la lla m a , en a q u e llo s p a ís e s d o n d e la hay, d ic h a in c o r p o r a c ió n y a n o es d is c u tid a . E n e sto s ca so s, lo s p r o ­ b le m a s son : p o r u n la d o , lo g r a r q u e ‘lo a m b ie n t a l’ n o sea u n c a p ít u lo m ás y, p o r o tro , q u e n o q u e d e en u n v a lo r m e r a m e n t e d e c la ra t iv o , r ie s g o éste d e l q u e n o está exen to , c o m o y a se h a in sis tid o , e l c o n ju n t o d e l p la n g lo b a l. b) E n e l o t r o e x tre m o , en la e s c a la " m i c r o ” o d e los p ro y e c to s e s p e c ífic o s , la e v a lu a c ió n a m b ie n t a l e s tá ta m b ié n a c e p ta d a , e s p e c ia lm e n ­ te en lo s g r a n d e s p ro y e c to s , y las m e t o d o lo g ía s se h a n d e s a r r o lla d o b a s ta n te ; se a d v ie r te , sin e m b a r g o , u n a c ie r t a in s u fic ie n c ia en la in c i­ d e n c ia s o b r e la o rie n ta c ió n y las d e te r m in a c io n e s ú ltim a s d e los p ro y ecto s. 55 □ E l Estado y la dimensión ambiental c) " E l p r o b le m a fu n d a m e n t a l — s e ñ a la c o n a c ie rt o el c ita d o d o c u ­ m en to — e s tá u b ic a d o en lo q u e se p o d r ía d e n o m in a r la 'm e s o p la n ific a c ió n ’, lo q u e h ac e q u e , p o r u n la d o , n o se p la s m e n en f o r m a a d e c u a d a los p la n te a m ie n to s d e la m a c r o p la n ific a c ió n y, p o r o tr o , q u e se p r o ­ d u z c a n a n iv e l d e p ro y e c to s e s p e c ífic o s , a u s e n c ia d e lín e a s c o n c re ta s y m a r c o s a d e c u a d o s , y a d e m á s d e s a rt ic u la c io n e s c o n r e la c ió n a to d o el s is te m a .” ( C E P A L / P N U M A , 1983). E l c a m p o d e e s a m e s o p la n ific a c ió n , en el q u e se a c o n s e ja c o n c e n ­ t r a r lo s m a y o re s e s fu e rz o s d e in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l, e s tá c o n s titu id o p o r : — la p la n ific a c ió n s e c t o r ia l: a g r ic u lt u r a , m in e ría , in d u s t ria , s a lu d , e d u c a c ió n , e n e rg ía , te c n o lo g ía s , etc.; — la p la n ific a c ió n re g io n a l; — la p la n ific a c ió n d e los a s e n ta m ie n to s h u m a n o s ; — la g e s tió n d e las c u e n c a s h id r o g r á fic a s , y — e l c a m p o d e lo s p ro c e s o s re le v a n te s . ( C E P A L / P N U M A , 1983) 1 L a in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en to d o s eso s c a m p o s d e la p la n ific a c ió n n e c e s ita o b v ia m e n te , e n tre o tr a s c o sa s, u n a o r g a ­ n izació n a p r o p ia d a d e l a p a r a t o e s ta ta l y d e los m e c a n is m o s d e a c tu a c ió n a d m in is tra tiv a y p o lític a . A n u e s tro ju ic io s e m e ja n t e o rg a n iz a c ió n in s titu c io n a l, c u y o p e r fil a c o t a d o d e p e n d e rá d e la s itu a c ió n c o n c re ta , e in c lu s o d e la s tr a d ic io n e s a d m in is tra tiv a s d e c a d a p aís, d e b e r á r e u n ir la s s ig u ie n te s c a r a c te rís tic a s fu n d a m e n ta le s : a) C o n ta r co n u n a b a s e ju r íd ic o -n o r m a t iv a s u fic ie n te p a r a d a r el n e c e s a rio s u ste n to , en to d o s s u s n iv e le s, a l s is te m a d e p la n ific a c ió n del d e s a r r o llo y a la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en él. b) A d o p t a r fo r m a s a d m in is t r a t iv a s r íg id a s y d e c o n c e n tr a c ió n só lo re sp e c to d e las fu n c io n e s a m b ie n t a le s q u e e s tric ta m e n te lo n ec esita n , p e r o d e s a r r o lla r fó r m u la s m á s fle x ib le s y a d a p ta t iv a s co n re la c ió n a to d a s las d e m á s. c) R e c o g e r las e x p e c ta tiv a s d e p r o fu n d iz a c ió n d e la d e m o c ra c ia q u e se a d v ie r te n en la re g ió n , d e m a n e ra d e p a s a r d e un E s t a d o 'p a t e r ­ n a lis ta ' y 'te c n o c rá tic a m e n te in fa lib le ’ a u n E s t a d o q u e , ta n to en la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo c o m o en la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l, sea c a p a z d e e n s a y a r fó r m u la s q u e a c re c ie n te n la p a r t ic ip a ­ c ión p o p u la r en la d e fin ic ió n d e lo s o b je t iv o s y en su c o n se c u c ió n . C o n re la c ió n a lo p r im e r o , B r a ñ e s h a c e n o t a r q u e " e n lo s p a ís e s d e A m é ric a L a tin a , n o es c o m ú n q u e e x ista u n s is te m a ju r í d i c o d e p la n ific a c ió n e s ta b le c id o d e m a n e r a fo rm a l. E l p r im e r p r o b le m a d e tal in c o rp o r a c ió n ( d e la d im e n s ió n a m b i e n t a l) c o n s is te e n to n c e s en la in e x iste n c ia d e un m a r c o le g a l d e fin id o ja a r a la p la n ific a c ió n , en el q u e e lla p u e d a r e fle ja r s e co n c l a r i d a d ” (B r a ñ e s , 1984). O b v ia m e n te e llo está re fe rid o , m á s q u e a la in stitu c io n a liz a c ió n fo r m a l d e la p la n ific a c ió n , va q u e lo s o r g a n is m o s re s p e c tiv o s s ie m p r e tien en un r e s p a ld o le g a l, a los p ro c e d im ie n to s o fo r m a s d e o p e r a r d e la p la n ific a c ió n q u e lo s m is m o s p ro d u c e n . E n tal sen tid o , a d ó p t e s e el m o d e lo d e p la n ific a c ió n q u e se a d o p t e (G lig o , 1982) to d o m o d e lo im p lic a un g r a d o d e o b lig a ­ i Por procesos relevantes se entienden los procesos de desarrollo en los que sobresale el impacto ambiental tanto en lo que se refiere a posibles efectos negativos como a las posibilidades de una transformación creativa y positiva. 56 □ Ricardo Koolen t o r ie d a d p a r a a lg u ie n y, p re c is a m e n te , es n e c e s a rio q u e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l se in c lu y a e n la f r a n j a d e o b je t iv o s y p r o c e ­ d im ie n to s ju r íd ic a m e n t e o b lig a t o r io s . E llo d e b e s e r a s í en to d o s lo s n iv ele s, d e s d e lo s d e la p la n ific a c ió n g lo b a l h a s t a el d e la e v a lu a c ió n d e l im p a c t o a m b ie n ta l d e p ro y e c to s . C o n re la c ió n a lo s e g u n d o , esto es: a la a d o p c ió n d e fo r m a s a d m i­ n istra tiv a s r íg id a s y d e c o n c e n tr a c ió n re s p e c t o d e la s fu n c io n e s a m b ie n ­ tales q u e e s tric ta m e n te lo n ecesiten , e s ta m o s p a r t ie n d o p rin c ip a lm e n t e d e l a n á lis is d e la te n d e n c ia a la c r e a c ió n d e o r g a n is m o s a m b ie n ta le s q u e h a h a b id o en la re g ió n a p a r t ir d e la d é c a d a d e 1970 y d e lo s r e s u lt a d o s a lc a n z a d o s . P e n s a r q u e se p u e d a a c t u a r e fic ie n te m e n te e n to d o s lo s c a m p o s de in se rc ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l q u e m á s a r r i b a se h a n d e s c rito , p e rs is t ie n d o en e l tip o d e o r g a n is m o s a m b ie n ta le s a d s c rito s a u n s e c to r d e te r m in a d o , c u a lq u ie r a q u e éste sea, d e la a d m in is tra c ió n p ú b lic a tra d ic io n a l, o a u n e n c u a d r a n d o lo a m b ie n ta l en un m in is te rio , n o s p a re c e un e r ro r. A n u e s tro ju ic io e s a ‘s e c t o r ia liz a c ió n ’ h a im p e d id o , p o r u n lad o , in flu ir e n los o r g a n is m o s d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo q u e , en g e n e ra l, m u e s t ra n s ie m p r e u n a fu e rt e te n d e n c ia al " a u t o a b a s t e c im ie n t o ” con re la c ió n a lo s o b je t iv o s tr a n s e c t o ria le s d e l tip o d e lo s a m b ie n ta le s . S e h ac e d ifíc il c o n c e b ir, p o r e je m p lo , q u e d e s d e u n o r g a n is m o s e c t o r ia l se d icten p a u ta s o c r ite rio s d e p la n ific a c ió n e s p a c ia l u o rd e n a m ie n t o t e rrito ria l a u n a o fic in a d e p la n ific a c ió n g lo b a l. P o r o tr o la d o , la a d s c r ip c ió n a u n s e c t o r h a g e n e r a d o u n a fu e rt e te n d e n c ia a la e n fa tiz a c ió n d e la te m á tic a a m b ie n t a l en fu n c ió n d e l o r g a n is m o m a d r e a l q u e el a m b ie n t a l se e n c u e n tra a d s c rito ( p o r e je m p lo : r e c u r s o s n a t u r a le s , o s a lu d , o d e s a r r o llo u r b a n o , e t c .) d ilu ­ y e n d o la p e rs p e c tiv a h o lís tic a y a d e m á s p e r d ie n d o c r e d ib ilid a d y a c e p t a ­ c ió n c u a n d o c o n e s ta p e rs p e c tiv a se h a p r e t e n d id o in flu ir d e m a n e r a e fe c tiv a en las p o lít ic a s d e lo s o tro s s e c to re s d e la a d m in is tra c ió n y a u n d e l p r o p io o r g a n is m o m a d r e . T a m b ié n se h a c e d ifíc il im a g in a r q u e , d e s d e un o r g a n is m o a d s c r it o a l á r e a d e la s a lu d , p o r e je m p lo , se se ñ a le n a l á r e a d e a g r ic u lt u r a o d e m in e r ía c r ite rio s d e m a n e jo d e lo s re c u r s o s n a tu ra le s, o v ic e v e rs a . S o b r e to d o d e b e te n e rse p re s e n te q u e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n ­ sió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n s e c to ria l d e las o tr a s á r e a s n o im p lic a un tip o d e ta re a p u n t u a l s in o m á s b ie n u n m e c a n is m o p e rm a n e n te de c o la b o r a c ió n o d e tr a n s fe r e n c ia d e " in s u m o s a m b ie n t a le s ” q u e lo s d e m á s s e c to re s su e le n v e r c o m o u n a fo r m a d e s u b o r d in a c ió n q u e n o está n d is p u e s to s a a c e p ta r. E s to , q u e o c u r r e en la "g e s tió n h o r iz o n t a l” , se a g r a v a m u c h o e n la "g e s t ió n v e r t ic a l” co n la s in stan cias re g io n a le s , p ro v in c ia le s o m u n i­ c ip ales. A lg u n o s p a íse s, c o m o B r a s il, C o s ta R ic a , C u b a , N ic a r a g u a y, en c ie rta m e d id a , P a n a m á , d e s d e 1981 v ie n e n in te n ta n d o la fo rm u la c ió n de sis te m a s n a c io n a le s a m b ie n ta le s q u e d e a lg u n a fo r m a a s e g u r e n al p ro d u c to técn ico d e los o r g a n is m o s a m b ie n ta le s tra s c e n d e n c ia p o lít ic a v o p e ra t iv a re sp e c to a l re sto d e l E s ta d o , d e s d e el n iv el n a c io n a l al m u n ic ip a l, y en to d o s los s e c to re s p e rtin e n te s . E n la m e d id a en q u e e sta s te n tativ as so n m u y re c ie n te s no p u e d e to d a v ía a b r ir s e ju ic io s o b re sus b o n d a d e s , si b ie n a p r io r i c o n s id e r a m o s ju s t o a p u n t a r q ue, en a lg ú n 57 □ E l Estado y la dimensión ambiental caso , la d e s c o n e x ió n d e este s is te m a c o n el d e p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo g e n e r a c ie rto p e s im is m o s o b r e s u fu t u r a e fic a c ia . A n u e s tro ju ic io , la s o lu c ió n n o p a s a p o r e l in ten to d e a s e g u r a r la " p e n e t r a c ió n " d e l p r o d u c t o té cn ic o d e lo s o r g a n is m o s a m b ie n ta le s s e c to ria lm e n te c o n c e b id o s en la s o tr a s á r e a s o s e c to re s d e la a d m in is ­ tración , p o r m e d io d e m e c a n is m o s d e c o o r d in a c ió n m á s p r o p io s d e " c u lt u r a s in s t it u c io n a le s ” (la s d e lo s p a ís e s d e s a r r o lla d o s ) h is t ó ric a ­ m en te m á s h a b itu a d a s a la c o n c ilia c ió n d e in te re s e s e c o n ó m ic o s , s o c ia le s v b u r o c r á t ic o s . C re e m o s q u e se d e b e c o m e n z a r p o r d is t in g u ir c o n c la r id a d c u á le s so n la s fu n c io n e s e s ta ta le s e s tric ta m e n te v in c u la d a s co n la in c o r p o r a ­ ción d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en el p r o c e s o de d e s a r r o llo y p r o c e d e r a u n a a d e c u a d a y p rá c t ic a “ re in s t a la c ió n ” d e la s m is m a s en el a p a r a t o y en los m e c a n is m o s d e c is o rio s d e l E s ta d o . A n te s h e m o s re c o n o c id o q u e los c a m p o s p o s ib le s y d e s e a d o s d e d ic h a in c o r p o r a c ió n lo c o n s titu y e n : a ) la p la n ific a c ió n g lo b a l; b ) la p la n ific a c ió n s e c to ria l; e ) el m a n e jo d e c u e n c a s h id r o g r á fic a s ; f ) los p ro c e s o s re le v a n te s , y g ) los p ro y e c to s e s p e c ífic o s d e r iv a d o s d e to d o s los a n t e rio re s . A h o r a b ie n : es e v id e n te la im p o s ib ilid a d y el d is la te de to d o in ten to d e c o n c e n t r a r ese c o n ju n t o de c a m p o s y fu n c io n e s a d m i­ n istra tiv a s r e q u e r id a s en u n a s o la á r e a in stitu c io n a l ya q u e e llo a b a r ­ c a r ía p rá c t ic a m e n te a to d o el E s ta d o . P o r o tr o la d o , lo q u e se p id e es q u e los m e c a n is m o s in s titu c io n a le s a s e g u re n q u e " l o a m b ie n t a l” esté c o rr e c t a m e n t e p re s e n t e a llí; n o m ás, ni m e n o s, q u e eso. E n tal p e rs p e c tiv a , p a re c e a c o n s e ja b le p a r t ir d e u n s im p le p o s t u ­ la d o p rá c t ic o : to d o lo q u e en m a t e ria d e in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l p u e d e y d e b e h a c e rs e d e s d e a d e n t r o d e lo s o r g a n is m o s d e l E s t a d o r e s p o n s a b le s d e los m e n c io n a d o s c a m p o s , p o r m e d io d e sus p r o p io s e q u ip o s , d e b e h a c e rs e d e s d e a llí y n o d e s d e un p s e u d o o r g a ­ n ism o am b ie n ta l, q u e , p o r p r e t e n d e r a b a r c a r fu n c io n e s q u e n o le son p ro p ia s , g e n e ra ta l c o n fu s ió n y re c h a z o q u e te rm in a en q u e ni s iq u ie ra se a d v ie rte n , o se le re c o n o z c a n , las q u e le so n p ro p ia s . D e tal m a n e ra , a la c o n fo r m a c ió n d e u n " á r e a a m b ie n t a l" s ó lo p u e d e lle g a rs e v á lid a m e n t e m e d ia n te un a n á lis is d e la s fu n c io n e s a d m i­ n istra tiv a s r e q u e r id a s p a r a la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , se g u id o d e u n a d e s a g re g a c ió n re s id u a l de las que. n o p u e d e n , d e n in g u n a m a n e ra , s e r c u m p lid a s — al m e n o s de m a n e r a e x c lu s iv a — p o r los d e m á s o r g a n is m o s d el E s ta d o . A n o s o tro s n o s p a re c e q u e esas fu n c io n e s son : a) P r e p a r a r v m a n t e n e r a c t u a liz a d o u n in v e n ta rio d e lo s r e c u r s o s n a tu ra le s. b) F o r m u la r y m a n t e n e r a c t u a liz a d o un d ia g n ó s t ic o d e la situ ació n a m b ie n t a l d e un p aís y d e su s re g io n e s , co n e s p e c ia l s e g u im ie n to d e la fo r m a e in te n s id a d q u e v a a s u m ie n d o la re la c ió n s o c ie d a d -n a tu ra le z a . c) D e s a r r o lla r u n s iste m a n a c io n a l d e in fo r m a c ió n a m b ie n ta l d e s ­ c e n tra liz a d o , q u e te n ga c a p a c id a d p a r a in c o r p o r a r y r e c o m p o n e r con c r ite rio e c o s is te m á tic o to d a la in fo rm a c ió n o r ig in a d a en o tr o s o r g a n is ­ m o s esta ta le s y p riv a d o s . d) D e s a r r o lla r in v e s tig a c io n e s s o b re a lg u n o s p r o b le m a s a m b ie n t a ­ les e s p e c ífic o s q u e , p o r d iv e r s a s ra zo n es, n o son re a liz a d a s p o r o tra s áreas. e) E la b o r a r p a u ta s a m b ie n ta le s p a r a la p la n ific a c ió n g lo b a l, re g io ­ 58 □ Ricardo Koolen n a l, s e c to ria l, d e lo s a s e n ta m ie n to s h u m a n o s , d e l m a n e jo d e c u e n c a s h íd r ic a s , d e lo s p r o c e s o s re le v a n te s y d e lo s p r o y e c to s e s p e c ífic o s . f) A c t u a n d o c o m o u n a v e r d a d e r a " c o n s u lt o r a e s ta ta l” , b r i n d a r a s is te n c ia té c n ic a a lo s d e m á s o r g a n is m o s e s ta ta le s , d e to d o tip o y n iv e l, p a r a la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n lo s c a m p o s m e n c io n a d o s en e l a p a r t a d o e ) y, m u y e s p e c ia lm e n te , e n la e v a lu a c ió n d e l im p a c t o a m b ie n t a l d e lo s p ro y e c to s . g) A d m in is t r a r la s á r e a s n a t u r a le s p r o t e g id a s n a c io n a le s (p a r q u e s n a c io n a le s , re s e rv a s , e t c .) c o n u n o b je t iv o d e d e s a r r o llo y c a p it a liz a c ió n d e u n s to c k d e c o n o c im ie n t o c ie n tífic o y o p e r a t iv o p a r a s u p e rm a n e n te y f lu id a t r a n s fe r e n c ia a la s o t r a s á r e a s y n iv e le s e s ta ta le s , e n e s p e c ia l lo s d e g e s tió n d e r e c u r s o s n a t u r a le s , y e l s e c t o r p r i v a d o . 1 C o n e x c lu s ió n d e e s ta ú ltim a , q u e im p lic a u n a a d m in is t r a c ió n c o n ju r is d ic c ió n te rrito ria l, n in g u n a d e las o t r a s fu n c io n e s e n t r a ñ a fa c u l­ ta d e s p r o p ia s d e g e s t ió n d ir e c t a d e l m e d io a m b ie n te , s in o m á s b ie n d e p r o d u c c ió n d e " in s u m o s a m b ie n t a le s ” p a r a s e r u tiliz a d o s p o r o tro s . L a f lu i d a s a lid a y c a n a liz a c ió n d e e s o s in s u m o s im p lic a u n a fo r m a d e d e p e n d e n c ia c o n r e s p e c t o a la o fic in a c e n t r a l d e p la n ific a c ió n , p e r o c o n u n c ie rt o g r a d o d e a u to n o m ía , e s p e c ia lm e n te n e c e s a ria en ra z ó n d e la fu n c ió n d e a d m in is t r a c ió n d e la s á r e a s n a t u r a le s p ro te g id a s , p re v is t a en el a p a r t a d o g ) , y d e la fu n c ió n in c lu id a en e l a p a r t a d o e ) . A tra v é s la r ía c o n el a c t u a r ía , en p e r ju ic io d e d ire c ta , p a r a d e e s a o fic in a c e n tra l d e p la n ific a c ió n , el á r e a se v in c u ­ S is te m a N a c io n a l d e P la n ific a c ió n , p o r m e d io d e l c u a l to d o s los s e c to re s y n iv e le s (r e g io n a l, n a c io n a l, e t c .), sin las a c c io n e s q u e p o r v ía c o n v e n c io n a l a c u e rd e , d e m a n e r a p r e s t a r a s is te n c ia té cn ic a a c u a lq u ie r o rg a n is m o . P e r o u n a a d e c u a d a re c e p tiv id a d y c o n t ro l d e g e s tió n e n el o t r o la d o d e la lín ea , ta n to v e r tic a l c o m o h o riz o n t a l, e x ig e la c o n s titu c ió n d e p e q u e ñ a s u n id a d e s a m b ie n ta le s en lo s d ife r e n t e s n iv e le s y secto ­ re s d e l s is te m a d e p la n ific a c ió n , m u y e s p e c ia lm e n te en el n iv e l d e la s o fic in a s d e p la n ific a c ió n r e g io n a l y en lo s s e c to re s d e la a d m in is t r a c ió n c u y a g e s tió n tien e u n a im p o rt a n te in c id e n c ia en el m e d io a m b ie n te ( o b r a s p ú b lic a s , a g r ic u lt u r a , in d u s t ria , e t c .). D e b ie n d o s e r m u ltid is c ip lin a ria s , e s a s u n id a d e s d e b e n te n e r u n c ie rto g r a d o d e e s p e c ia liz a c ió n , en fu n c ió n d e las c a r a c t e rís t ic a s d e l s e c to r y d e la re g ió n re sp e c tiv a . F in a lm e n te , ta n to p a r a la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , c o m o p a r a la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en to d o s lo s c a m p o s d e la m is m a , re s u lt a fu n d a m e n t a l id e n t ific a r la s fo r m a s d e p e rc e p c ió n d e los p r o b le m a s p o r p a r t e d e la p o b la c ió n , su s e x p e c ta tiv a s c o n c re ta s, su s re sp u e sta s y tr a d ic io n e s te c n o ló g ic a s , etc., a s í c o m o a s e g u r a r fo r m a s estables d e p a r t ic ip a c ió n p o p u la r e n la d e fin ic ió n d e p o lít ic a s y en la e v a lu a c ió n d e p ro y e c to s . S i b ie n d e p e n d e r á d e l s is te m a ju r í d i c o d e c a d a p a ís , la in s t a u r a c ió n d e c ie rto s m e c a n is m o s p ro c e s a le s (c o m o la a c c ió n p o p u la r a m b ie n ta l, o la p a rt ic ip a c ió n , e s p e c ia lm e n te d e p o b la c io n e s lo c a le s, en la e v a lu a c ió n d el im p a c to a m b ie n ta l d e p ro y e c to s , p o r e je m p lo ) e in stitu c io n a le s 1 La diversidad y riqueza genética contenida en augurarles un papel fundamental en el desarrollo de logías, brindando importantes posibilidades futuras sistema de áreas de este tipo que sea suficientemente ecosistemas de su territorio. las áreas protegidas permite la biogenètica y las biotecno­ a los países que posean un representativo de los diversos 59 □ E l Estado y la dimensión ambiental (c o m o la s ju n t a s o c o n s e jo s a s e s o re s , e tc .) p a r e c e m á s n e c e s a ria q u e n u n c a y n o d e b ie r a d e m o ra r s e . B. 1. E L CASO A R G E N T IN O La p rob le m á tica am b ien ta l argentina A fin d e e fe c tu a r la fo r m u la c ió n d e p ro p u e s t a s in s titu c io n a le s re a lis ta s y ú tile s p a r a la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n i­ fic a c ió n d e l d e s a r r o llo d e A rg e n tin a , q u e es u n o d e lo s o b je t iv o s d e este t r a b a jo , re s u lt a n e c e s a rio p a r t ir d e u n a c a r a c t e riz a c ió n g e n e r a l d e s u c o n fo r m a c ió n a m b ie n ta l. D e s p u é s in te n t a re m o s u n a s o m e r a d e s c r ip ­ ció n d e lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s m á s re le v a n te s . C o n fo rm a ció n del m ed io a m b ien te argen tin o 1 D e s d e e l p u n t o d e v ista del m e d io n a t u r a l, el p a ís p r e s e n t a u n a o fe r t a d e r e c u r s o s n a tu ra le s , re n o v a b le s y n o r e n o v a b le s , c u a n tita tiv a m e n te im p o rt a n te y c u a lita tiv a m e n te b a s ta n te d iv e r s ific a d a p e r o a s im é tric a ­ m en te a s e n t a d a en u n te rrito rio q u e re c o n o c e u n a v a s te d a d d e r e g ím e ­ nes p lu v ia le s y d e c lim a s q u e v a n d e s d e e l s u b t r o p ic a l h a s t a e l frío . L a d is tr ib u c ió n d e la o fe r t a h íd ric a , p o r u n la d o , y d e s u e lo s co n a ltís im a a p titu d a g r íc o la -g a n a d e ra , p o r el o tr o , p r e s e n t a u n a c a r a c t e rís ­ tica c o m ú n : la d e s u c o n c e n tr a c ió n en u n a p o r c ió n lim it a d a d e l t e r r i­ torio. E n efe cto , en la C u e n c a d e l P la t a se c o n c e n tr a m á s d e l 80 % del c a u d a l d e a g u a s s u p e r fic ia le s d e l p a ís ; a s u vez, s ó lo u n a te rc e r a p a rt e d el te r r it o r io — c asi to d o el p e rte n e c ie n te a la r e g ió n p a m p e a n a — p o s e e las tie rr a s m á s g e n e ro s a m e n te fé r tile s d e l p aís, c o r r e s p o n d ie n d o lo s d o s te rc io s re sta n te s a zo n a s s e m iá rid a s o á r id a s . A lo la r g o de su h isto ria , el d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l a r g e n t in o h a s id o n o to ria m e n te m a r c a d o p o r ese d o b le fe n ó m e n o d e c o n c e n tra ­ ción. E l p ro c e s o d e o c u p a c ió n d e l te rrito rio , la lo c a liz a c ió n e s p a c ia l de las a c t iv id a d e s h u m a n a s , e s p e c ia lm e n te las e c o n ó m ic a s — y n o s o la m e n ­ te la s a g r íc o la s -g a n a d e r a s sin o ta m b ié n lo s in d u s t ria le s y d e s e rv ic io s — , el d e s a r r o llo d e la in fra e s t ru c tu ra , el f l u j o m ig r a t o r io in te rn o y d e l e x te rio r, la e s tr u c t u r a y la d in á m ic a d e l p o d e r p o lít ic o y e c o n ó m ic o , to d o e llo a c u s a u n g r a d o d e c o n c e n tra c ió n p a r a le lo y s im é t ric o al d e la n a tu ra le z a : a llí d o n d e é s ta c o n c e n tr a su s m e jo r e s p o t e n c ia lid a d e s ta m b ié n h a te n d id o a c o n c e n tr a rs e la s o c ie d a d . E llo n o tiene n a d a d e e x t ra ñ o ni d e a n ó m a lo p er se. E s a b s o lu t a ­ m en te ló g ic o q u e los se re s h u m a n o s b u s q u e n a s e n t a rs e y d e s a r r o lla r su v id a en lo s lu g a r e s d o n d e la s c o n d ic io n e s n a t u r a le s so n m á s fa v o ­ ra b le s . P e r o ha g e n e r a d o u n a d e la s c a r a c t e rís t ic a s m á s d o m in a n t e s de la e s t r u c t u r a e c o n ó m ic a y s o c ia l d el p aís, c u al es la d e u n p r o n u n c ia d o d e s e q u ilib r io re g io n a l e n tre la re g ió n p a m p e a n a y el re s t o d el p aís. L a región pampeana, q u e a lo la rg o d e l s ig lo p a s a d o fu e c o n s o li­ i A los fines de esta caracterización hemos utilizado principalmente diversos trabajos de diagnóstico producidos por la Subsecretaría de Medio Ambiente, de los que ofrece una buena síntesis el folleto Gestión ambiental en la Argentina (Ed. Ministerio de Salud Pública y Medio Ambiente. 1980), elaborado por Alicia Toribio con la colaboración del autor. 60 □ Ricardo Koolen d a n d o u n a e c o n o m ía a g r íc o la -g a n a d e r a d e a lta p ro d u c t iv id a d y r e n t a b i­ lid a d , en el p re s e n t e s ig lo in c re m e n tó n o ta b le m e n te s u p o b la c ió n a b a s e d e u n a g r a n in m ig r a c ió n in te rn a c io n a l e in te r n a — g e n e ra n d o e s ta ú ltim a , c o m o c o n t r a p a r t id a , u n im p o rt a n te p r o c e s o d e d e s p o b la m ie n ­ to d e la s re g io n e s á r id a s y s e m iá rid a s . S im u ltá n e a m e n t e fu e c o n c e n ­ tr á n d o s e ta m b ié n el d e s a r r o llo d e l s e c t o r in d u s t ria l, e n e s p e c ia l d e s d e la d é c a d a d e 1930, y p o r c o n s ig u ie n te la r e g ió n in g re s ó e n u n a d in á m ic a d e e x p a n s ió n d e s u in fr a e s t r u c t u r a p r o d u c t iv a y d e s e rv ic io s d e u n g r a d o m u y s u p e r io r a l d e la m a y o r p a r t e d e l t e r r it o r io n a c io n a l re s ­ tante, g e n e ra n d o u n c ír c u lo v ic io s o d e l q u e e l p a ís a ú n n o h a p o d id o , ni in te n ta d o s e ria y p la n ific a d a m e n t e , s a lir. E s a h e g e m o n ía p a m p e a n a , a c a p a r a d o r a d e l c re c im ie n to , h a c o n s ti­ tu id o u n fr e n o o b je t iv o d e l d e s a r r o llo d e o tr a s re g io n e s y, en m u c h o s c a so s, h a s id o fa c t o r im p o rt a n te d e la in v o lu c ió n d e la s m is m a s . E s t a in v o lu c ió n q u e se h a t r a d u c id o en a tra s o , p o b r e z a , s o b re e x p lo t a c ió n d e re c u r s o s p a r a la s u b s is te n c ia , in s u fic ie n c ia d e in fr a e s t r u c t u r a y tecn o ­ lo g ía s , etc., es en g r a n m e d id a r e s p o n s a b le d e l d e t e r io r o d e l m e d io a m b ie n te d e d ic h a s re g io n e s n o p a m p e a n a s . P e ro , a s u vez, e sa d in á m ic a d e c re c im ie n to d e la re g ió n p a m p e a n a fu e tal q u e n o s u p o m a n t e n e r un a d e c u a d o e q u ilib r io in t r a r r e g io n a l e n tre la o fe r t a d e a lg u n o s d e sus r e c u r s o s n a t u r a le s y d e l m e d io a m ­ b ie n te c o n s tru id o , p o r u n la d o , y la p o b la c ió n a s e n t a d a en la p r o p ia re gió n , p o r el o tro . E l a lto g r a d o d e e s p o n ta n e ís m o en el u s o d e los re c u r s o s y d e l e s p a c io h a d a d o c o m o r e s u lt a d o g r a n d e s c o n g e stio n e s u r b a n a s c o n u n a d e fic ie n te c a lid a d d e v id a o r ig in a d a en la c o n t a m in a ­ ción , la fa lta d e e s p a c io s v e r d e s y d e re c re a c ió n , la in su fic ie n te p r o v is ió n d e s e rv ic io s y e q u ip a m ie n t o , etc. E s ta s c a re n c ia s se to rn a n p a r t ic u la r ­ m en te d r a m á t ic a s en zo n a s e n te ra s d e v iv ie n d a s m a r g in a le s d o n d e la in su fic ie n c ia d e e q u ip a m ie n t o s y se rv ic io s e le m e n ta le s im p id e a lc a n z a r los u m b r a le s m ín im o s , n o y a d e c a lid a d , sin o d e n iv e l d e v id a d ig n o . C o n r e fe re n c ia a las re sta n te s re g io n e s , n o p a m p e a n a s , e l d o c u m e n to an tes c ita d o (S u b s e c r e t a r í a d e M e d io A m b ie n te , 1980), a b o r d a en fo r m a in te re sa n te la situ a c ió n m e d io a m b ie n ta l d e a lg u n a s re g io n e s p ro to típ icas, c o te ja n d o la fo r m a e in te n s id a d c o n q u e la p o b la c ió n a s u m e , o se p ro p o n e a s u m ir, e l d e s a r r o llo d e su s a c t iv id a d e s y la s a tis fa c c ió n lo c a l d e s u s n e c e s id a d e s , p o r u n la d o , co n la r e a l p r e s ió n q u e e je r c e s o b r e los re c u r s o s a m b ie n ta le s o su e fe c tiv a y s u fic ie n te d is p o n ib ilid a d p o ­ ten cial, p o r el o tro . " E l l o — a c la r a — sin e m b a r g o , co n stitu y e u n a c ie rta s im p lific a c ió n o r ig in a d a en la e x ig e n c ia d e e fe c tu a r u n a d e s c rip c ió n g e n é ric a , p e ro q u e n o s e ría s u fic ie n te p a r a el d ia g n ó s tic o e s p e c ífic o m ás en p r o f u n ­ d id a d d e c a d a re g ió n en p a rt ic u la r . " E n efe cto , p a rt ie n d o d e l h e c h o o b v io d e q u e las re g io n e s fo r m a n p a rt e d e un c o n ju n t o m a y o r, q u e es el p a ís — el c u al, a su vez, ta m p o c o es a u to s u fic ie n te — n o d e b e o lv id a rs e q u e m u y d ifíc ilm e n te c a d a re g ió n p u e d a y d e b a s e r a u tó n o m a a l p u n t o d e q u e s a tis fa g a to d as las n ec e­ s id a d e s d e su p o b la c ió n co n re c u r s o s e x c lu s iv a m e n te locales. E s q ue, m ás a llá d e c a d a re g ió n , el re sto d e la p o b la c ió n d el p aís, y a veces d e fu e r a d el p aís, ta m b ié n co n stitu y e , a tra v é s d e lo s m e c a n is m o s de in te rc a m b io , un fa c t o r d in a m iz a d o r d e las e c o n o m ía s re g io n a le s y, c o n ­ sig u ie n te m e n te , p r o d u c e su p r o p ia d e m a n d a e x ó g e n a s o b r e los re c u rso s a m b ie n ta le s d e u n a re g ió n d a d a ." 61 □ E l Estado y la dimensión ambiental H echa d ic h a s a lv e d a d , puede id e n t ific a r s e , en la A rg e n tin a , un p rim e r tip o de regiones en las que el v o lu m en de p o b la c ió n loca l excede la capacidad de ofe rta de recursos del m ed io natural. E n ella s, " l a fa lt a de m e d io s e c o n ó m ic o s y te c n o ló g ic o s o d e c o n o ­ c im ie n to d e la p o b la c ió n lo c a l, la c a r e n c ia d e in v e rs io n e s y la p r e s ió n d e lo s m e r c a d o s g e n e r a r o n e x te n d id o s s is te m a s d e m o n o c u ltiv o s q u e s a c r ific a r o n la fl o r a y fa u n a a u tó c to n a s , d e t e r io r a r o n lo s s u e lo s y c o n ­ s o lid a r o n e c o n o m ía s re g io n a le s e s c a s a m e n te d iv e r s ific a d a s ; la c a ñ a d e a z ú c a r en T u c u m á n , el a lg o d ó n en e l C h a c o y la y e r b a m a te en M is io n e s so n e je m p lo d e ello . N u m e r o s o s b o s q u e s fu e r o n ta la d o s p a r a a b r i r t ie rra s a lo s c u ltiv o s o al p a s t o r e o en s u e lo s n o a p to s o s im p le m e n te p a r a s e r u tiliz a d o s c o m o leñ a. D e e s ta m a n e r a se o r ig in a r o n a c tiv id a d e s q u e c u b r ía n e s c a s a m e n te lo s r e q u e rim ie n to s d e s u b s is te n c ia . L a d e g r a ­ d a c ió n d e l m e d io n a t u r a l a la la r g a e m p o b r e c ió a ú n m á s la s c o n d ic io n e s d e v id a h u m a n a , y a q u e n o se g e n e r a b a n r e c u r s o s s u fic ie n te s c o m o p a r a a m o r t iz a r la in v e rs ió n en e s c u e la s, h o s p ita le s , c a m in o s y o tr a s o b r a s q u e e r a n n e c e s a ria s p a r a e n fr e n t a r el c re c im ie n to fu e r t e y s o ste n id o d e la p o b la c ió n . T a m p o c o la s a c t iv id a d e s s e ñ a la d a s im p u ls a r o n la c re a c ió n d e o tra s n u e v a s , lo q u e d e te r m in ó q u e n o e x is tie ra n s u fic ie n te s e m p le o s p a r a la p o b la c ió n a ctiv a, la q u e , en b u e n a p a rte , c o m e n z ó a e m i g r a r ” . (S u b s e c r e t a r ía d e M e d io A m b ie n te , 1980,) E x is te un segundo tip o de áreas con escasa p ob la ción p e ro que presentan un considera ble a cervo de recursos naturales c u y o a p r o v e c h a ­ m ie n to d e p e n d e , en g r a n m e d id a , d e las in v e rs io n e s q u e en m a t e ria d e in fr a e s t r u c t u r a y te c n o lo g ía se re a lic e n en ellas. " P o r e je m p lo , el lito ra l p atagónico p o s e e a b u n d a n te s re c u r s o s p e s­ q u e r o s y e n e rg é tic o s ; sin e m b a r g o , su e x p lo t a c ió n h a s id o e s c a s a p o r la s d é b ile s in v e rs io n e s re a liz a d a s lo q u e , ju n t o c o n su s c o n d ic io n e s n a t u ­ ra le s d e s fa v o r a b le s — fu e rt e s v ie n to s y a r id e z d e lo s su e lo s— , h a d e s a le n ­ tado la ra d ic a c ió n d e p o b la c ió n en la zo n a. E n la m e s e ta p a ta g ó n ic a el s o b r e p a s t o r e o d e g a n a d o la n a r, u n id o a la a c c ió n d e l vie n to , h a p r o v o ­ c a d o la e lim in a c ió n d e la c o b e r t u r a v ege tal en e x te n s a s zon as, co n la c o n s ig u ie n te a c e n tu a c ió n d e lo s p ro c e s o s e ro s iv o s . E s ta s c a r a c t e rís t ic a s h an c o n fig u r a d o u n a re g ió n tip ific a d a p o r el a is la m ie n to y la d e s in te ­ g r a c ió n d e l c o n ju n t o d e l p a í s . , “ T a m b ié n el á r e a d el bosque m i s i o n e r o q u e p o s e e im p o rta n te s re ­ c u rs o s fo re sta le s , re q u ie r e , p a r a s u u tiliz a c ió n , d e la a c c ió n h u m a n a tan to en lo q u e h ace a in fr a e s t r u c t u r a físic a c o m o al o rd e n a m ie n t o ju r íd ic o in stitu cio n al. P o r el m o m e n to , las c a re n c ia s d e in fr a e s t r u c t u r a y e q u ip a ­ m ie n to s y, m u y e s p e c ia lm e n te , u n ir r e g u la r ré g im e n d e te n en cia de las tie rra s fisc ale s, h a c e n q u e u n a p o b la c ió n e s c a s a m e n te a r r a ig a d a re a lic e u n a e x p lo ta c ió n m u c h a s veces d e p r e d a d o r a d e los re c u r s o s n a tu ra le s. " E n v asta s á r e a s d e la m esop otam ia argentina, zo n a p r iv ile g ia d a con la m a y o r c u e n c a h íd r ic a d el p a ís, se c o m p r u e b a n las co n s e c u e n c ia s d e u n a n a t u r a le z a p a rt ic u la r m e n t e e x h u b e ra n te : río s c a u d a lo s o s q u e se d e s b o r d a n y llu v ia s c o p io s a s y d e g r a n in te n s id a d q u e e ro s io n a n los su elo s. L a s in u n d a c io n e s , q u e p e rió d ic a m e n t e p ro b le m a t iz a n la situ ació n a m b ie n ta l, no son s o la m e n te la c o n s e c u e n c ia d e un p ro c e o n a t u r a l sino q u e d e riv a n d e ac c io n e s h u m a n a s c o m o la d e s tru c c ió n d e la v e ge tació n o rig in a l o de o m is io n e s d e las d e b id a s ac c io n e s y o b r a s d e c o n tro l. E n los ú ltim o s añ o s, esta situ a c ió n c o m ie n z a a re v e rt iré co n la c o n c re c ió n de n u m e ro s a s o b r a s p ú b lic a s : re p re s a s , c a m in o s , p u en tes, lín eas fe r r o ­ 62 □ Ricardo Koolen v ia ria s , q u e y a está n p r o d u c ie n d o tr a n s fo r m a c io n e s en el m e d io a m ­ b ie n te . E n u n fu t u r o c e rc a n o , a p a r e c e r á n n u e v a s a c t iv id a d e s y a u m e n ­ ta rá la p o b la c ió n , a l e s tím u lo d e a q u e lla s o b r a s . E s te es e l m o m e n t o d e p re v e n ir, p a r a q u e e l d e s a r r o llo d e s e a d o , y ta n to tie m p o e s p e ra d o , n o g e n e re p r o b le m a s a m b ie n ta le s s im ila r e s a los d e l lito r a l p a m p e a n o . " H a y un te rc e r tip o de áreas de rela tivo e q u ilib rio en tre p ob la ción y recursos. E l té rm in o e q u ilib r io e s tá u s a d o a q u í d e m o d o n e u tro , es d e c ir q u e n o d e b e a s ig n á rs e le u n v a lo r p o s itiv o d e p o r sí. " E n efe c to , u n a s itu a c ió n d e e q u ilib r io re la t iv o p u e d e s e r n e g a tiv a o p o s itiv a se g ú n la m a n e r a en q u e éste h a y a sid o alc a n z a d o . " C u a n d o , p o r e je m p lo , el e q u ilib r io e n tre la o fe r t a d e r e c u r s o s a m ­ b ie n ta le s y la d e m a n d a d e la p o b la c ió n lo c a l se a lc a n z a m e d ia n te el é x o d o d e la p o b la c ió n , c o n s id e r a m o s q u e se a r r ib a a u n a s itu a c ió n n e g a ­ tiva y a q u e p o r e s a v ía, la r e g ió n re d u c e su s p e rs p e c tiv a s d e d e s a r r o llo y el e q u ilib r io se m a n tie n e p o r la e x p u ls ió n c o n t in u a d e p o b la c ió n . " E n c a m b io , ex iste n s itu a c io n e s en las q u e se d a u n a c ie rta c o r r e s ­ p o n d e n c ia e n tre la o fe r t a d e r e c u r s o s a m b ie n ta le s y la d e m a n d a d e la p o b la c ió n , en u n a re la c ió n ta l q u e el c re c im ie n to d e la p o b la c ió n p u e d e s e r a fr o n t a d o c o n el c re c im ie n to en c a n tid a d y d iv e r s id a d de lo s r e ­ c u rs o s a m b ie n ta le s u t iliz a d o s ; es d e c ir, es u n e q u ilib r io a lc a n z a d o p o r vía p o sitiv a . " S it u a c io n e s d e e q u ilib r io re la t iv o d e tip o n e g a tiv o es d a b le e n c o n ­ t r a r en g r a n d e s zo n a s d e las p ro v in c ia s d e l c e n tro n o ro e s te d e l p aís. E n c a m b io o tra s , d e tip o p o s itiv o , p u e d e n d e te c ta rse en los o a s is c u y a n o s o d el a lto v a lle d e l R ío N e g r o , a llí d o n d e e l e q u ilib r io se lo g r ó p o r la a c c ió n d e l h o m b r e q u e m o d ific ó c o n d ic io n e s a d v e rs a s d e l m e d io — e s p e c ia lm e n te la a r id e z — y c re ó a m b ie n te s fé r tile s y a g r a d a b le s p a r a la v id a h u m a n a , c o n s titu y e n d o u n a b u e n a p r u e b a d e lo q u e el h o m b r e p u e d e lo g r a r c u a n d o se p r o p o n e m e j o r a r el m e d io a m b ie n te . " E n sín tesis, p o d r ía m o s d e c ir q u e la s itu a c ió n a m b ie n ta l d e l p a ís se c a ra c t e riz a p o r la e x iste n c ia d e u n a d iv e r s id a d d e a m b ie n te s (r e s u l ­ ta d o d e u n a c o m b in a c ió n d e d ife r e n t e s c o n d ic io n e s n a t u r a le s y v a r ia d a s fo r m a s d e in te rv e n c ió n h u m a n a ) co n su s p ro b le m á t ic a s p a rtic u la re s . " P e r o esa d iv e r s id a d se e x p lic a p o r u n a ú n ic a h is t o ria q u e la ha c o n fig u r a d o . E lla m u e s t ra c ó m o el p r e d o m in io d e u n a re g ió n , la p a m ­ p e a n a , q u e p o s e e la o fe r t a m á s v a r ia d a d e r e c u r s o s a m b ie n ta le s y la m a y o r c o n c e n tra c ió n d e p o b la c ió n , h a d e te r m in a d o en g r a n p a rt e el d é b il d e s a r r o llo d e la s d e m á s re g io n e s , s itu a c ió n a la q u e s ó lo h a n lo g r a d o e s c a p a r a q u e lla s re g io n e s d o n d e la a c t iv id a d h u m a n a p u d o , en a lg u n o s c a m p o s , d e s e n v o lv e rs e en c o n d ic io n e s d e m a y o r a u to n o m ía co n r e la c ió n a l lito r a l p a m p e a n o .” (S u b s e c r e t a r í a d e M e d io A m b ie n te , 1980.) T c d o lo e x p u e s to p o n e en e v id e n c ia q u e lo s g r a n d e s d e s e q u ilib r io s re g io n a le s q u e p a d e c e el d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l d e l p a ís c o n d i­ c io n a n fu e rt e m e n t e el e s ta d o d e l m e d io a m b ie n te n a c io n a l y q u e u n a p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo q u e g e n e re u n c re c im ie n to so ste n id o y r e g io ­ n a lm e n te e q u ilib r a d o es un in s t ru m e n to in s u s titu ib le d e c o n s e rv a c ió n y m e jo ra m ie n to del m e d io a m b ie n te . P roblem a s am bientales más relevantes de Argentina U n e n fo q u e m e n o s lig a d o a la e s tr u c t u r a c ió n " e s p a c ia l” d e la re la c ió n S o c ie d a d / N a t u r a le z a y m ás c e n tra d o en la c o n s id e ra c ió n e s p e c ífic a de 63 □ El Estado y la dimensión ambiental los p r o b le m a s a m b ie n ta le s m á s id én ticas. V e a m o s a lg u n o s e je m p lo s : a) re le v a n te s , nos lle v a a c o n c lu s io n e s La degradación de los recursos vivos E n el p a ís , s e ñ a la G a llo p in (G a llo p in , 1983), e x iste n u n o s 44 m illo ­ nes d e h e c tá r e a s d e bosques nativos c u y a e x p lo t a c ió n ir r a c io n a l a r r o j a c o m o re s u lt a d o u n a p é r d id a d e 140 000 h e c tá re a s / a ñ o . " L a e x tra c c ió n d e m a d e r a d e los b o s q u e s n a tiv o s re p r e s e n tó , e n 1981, 3 600 000 to n e­ la d a s, e l 61 % d e l to ta l p r o d u c id o e n e l p a ís (p r o v in ie n d o e l re sto d e los m o n te s c u lt iv a d o s ). E l e s ta d o d e lo s b o s q u e s n a tiv o s en A r g e n tin a es a la r m a n t e y ex iste n s e rio s rie s g o s d e d e t e r io r o ir r e v e r s ib le , in d u c id o s p o r los d e s m o n te s p a r a fin e s a g r o p e c u a r io s o p a r a fo re s ta c io n e s , e x t ra c ­ c io n e s s e lectiv as y / o a b u s iv a s , in c e n d io s a c c id e n ta le s o in te n c io n a le s, s o b r e p a s t o r e o e in tro d u c c ió n e x t e m p o r á n e a d e l g a n a d o en e l b o s q u e ." L o s a s p e c to s q u e G a llo p in e n c u e n tra m á s c rític o s en la p o lít ic a fo re s t a l so n : la e sc a se z d e in fo r m a c ió n s o b r e la e c o lo g ía d e la s es p e c ie s n ativ as, e l d e s c o n o c im ie n to d e l c o m p o r t a m ie n t o d e los b o s q u e s fr e n te a d is tin to s m a n e jo s , la d e fic ie n c ia d e la e s ta d ís tic a fo re s t a l, la fa lt a de e s tu d io s s o b r e c o s to y r e n t a b ilid a d d e la s d ife r e n t e s a c t iv id a d e s fo r e s ­ tales, la in su fic ie n te a te n c ió n a la s n o r m a s d e a p r o v e c h a m ie n t o y c o n t ro l d e las a c t iv id a d e s e x tra c tiv a s , la d e fic ie n c ia d e l c o n o c im ie n t o s o b r e la s e x iste n c ia s y la c a lid a d d e lo s b o s q u e s n a tiv o s y el d e s c o n o c im ie n to d e la tasa d e d e s m o n te y sus c o n s e c u e n c ia s e c o ló g ic a s. ( S o b r e a lg u n a s d e esta s c o n s e c u e n c ia s , s o b r e to d o en la C u e n c a d e l P la ta , v o lv e re m o s m ás a d e la n te .) C o n re la c ió n a la flo ra y fauna silvestres, G a llo p in d e s ta c a la im ­ p o r ta n c ia e c o n ó m ic a q u e r e v e s tir ía su a p ro v e c h a m ie n to ra c io n a l, e s p e ­ c ia lm e n te en e sa v a s ta e x te n s ió n d e l 60 % d e l te r r it o r io n a c io n a l n o a p to p a r a e x p lo ta c io n e s a g r o p e c u a r ia s d e e n v e rg a d u ra . " E n 1980 — d ic e — se c o s e c h a ro n 45 000 to n e la d a s d e fa u n a s ilv e s tre y la e x p o rta c ió n de su s p r o d u c t o s p r o d u jo d iv is a s p o r v a lo r d e 171 m illo n e s d e d ó la r e s . A b a s e d e c á lc u lo s a p r o x im a d o s se p u e d e e s tim a r q u e , c o n u n m a n e jo ra c io n a l, se p o d r ía lle g a r a 1 m illó n d e to n e la d a s c o s e c h a b le s p o r año. S in e m b a r g o , y p ese al a v a n c e d e l c o n o c im ie n t o c ie n tífic o , en A r g e n tin a la v id a s ilv e s tre se e x p lo ta en fo r m a tr a d ic io n a l y c o m o un r e c u r s o n o re n o v a b le . A s im is m o , en to d o s lo s ca so s, se in tro d u c e n e s p e c ie s d o m é s ­ ticas sin to m a r en c u e n ta si las e s p e c ie s n a tiv a s so n m á s re n ta b le s y están m e jo r a d a p t a d a s a las c o n d ic io n e s lo c a le s .’’ b) In s u ficie n te va loración y asignación de recursos a la gestión de áreas protegidas S a b id o es q u e #las p rin c ip a le s fu n c io n e s d e las á r e a s p ro te g id a s , q u e c o n siste n en la c o n s e rv a c ió n de la d iv e r s id a d g e n é tic a y d e m u e s tra s re p re s e n ta tiv a s d e lo s d iv e r s o s e c o s is te m a s n a tu ra le s o p o c o a lte r a d o s d e un p aís, re v is te n n o s ó lo u n a d im e n s ió n e c o ló g ic a , e d u c a tiv a , cien tí­ fica, re c re a tiv a , etc., s in o ta m b ié n e c o n ó m ic a q u e G a llo p in re s u m e en: " l a c a p a c id a d de g e n e r a r n u e v a s v a r ie d a d e s p a r a su u tiliz a c ió n a g r o p e ­ c u a ria y la e x p lo ta c ió n d ire c ta d e e s p e c ie s c o m e s tib le s ; s e r fu e n te de c o m p u e s to s o rg á n ic o s p a r a la in d u s t ria fa r m a c é u tic a y la m e d ic in a ; s e r 64 □ Ricardo Koolen fu e n te d e o r g a n is m o s e x p e rim e n t a le s p a r a e s t u d ia r e fe c to s d e n u e v o s m e d ic a m e n to s ; p r o v is ió n d e g r a n v a r ie d a d d e fib r a s , m a d e ra s , re s in a s y ace ite s p a r a u s o in d u s t r ia l; y o t r o s u s o s p o t e n c ía le s a ú n n o e x p lo r a d o s ” . E n el p a ís h a y á r e a s p r o t e g id a s d e ju r is d ic c ió n n a c io n a l, p r o v in c ia l y m u n ic ip a l p e r o la g e s tió n e fe c tiv a d e e sta s á r e a s a c u s a m u y d iv e r s o s g r a d o s d e e fic ie n c ia . G a llo p in d ice q u e " l a e v o lu c ió n d e l s is te m a d e á r e a s p r o te g id a s h a a d o le c id o d e u n a g r a n d o s is d e e s p o n ta n e ís m o . A u n q u e se h a a v a n z a d o en lo s c r ite rio s p a r a la s e le c c ió n d e á r e a s , en m u c h o s c a s o s h a p r im a d o la re s ig n a c ió n an te lo q u e q u e d a d is p o n ib le p a r a c o n s e r v a r, m á s q u e u n a e le c c ió n ó p t im a . T a m b ié n e x iste e sc a se z d e p e rs o n a l c a p a c ita d o y d e re c u r s o s fin a n c ie ro s p a r a e l m a n e jo d e las á r e a s " . F a lta re p r e s e n t a t iv id a d d e v a r io s s is te m a s e c o ló g ic o s d e l p a ís y, en o tr o s caso s, se h a p r o d u c id o p rá c t ic a m e n te la e x tin c ió n d e e s p e c ie s. A su vez, " la s á r e a s c o n tig u a s a la s p r o t e g id a s e s tá n s ie n d o p r o ­ fu n d a m e n te m o d ific a d a s p o r la a m p lia c ió n d e la fr o n t e r a a g r o p e c u a r ia , la e x p lo t a c ió n m a d e r e r a , la u r b a n iz a c ió n , la m in e ría , la e x p lo t a c ió n p e ­ tro le ra , la c o n s tr u c c ió n de c a m in o s y o tr a s a c t iv id a d e s h u m a n a s . L a s á re a s p r o t e g id a s se t r a n s fo r m a n c a d a vez m á s en " i s l a s ” r o d e a d a s d e a m b ie n te s m u y a lte r a d o s , lo q u e a m e n a z a la p o s ib ilid a d d e m a n t e n i­ m ie n to d e la v a r ie d a d d e e s p e c ie s ” . c) La expansión de la fro n te ra agropecu aria T ra s a f i r m a r q u e “ el a v a n c e d e la fr o n t e r a a g r o p e c u a r ia es e l p ro c e s o q u e a fe c ta en m a y o r g r a d o lo s r e c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s d e A r g e n ­ tina p o r su v e lo c id a d , e x te n sió n , m o d o d e o p e ra c ió n te c n o ló g ic a y so cial, tipo s d e e c o s is te m a s q u e in v o lu c ra y d e o p c io n e s fu t u r a s q u e e n c ie r r a ” , G a llo p in s e ñ a la lo s g r a n d e s e c o s is te m a s a r g e n t in o s q u e e s tá n p a d e c ie n d o este p ro c e s o : a ) las s e lv a s t u b tr o p ic a le s d e l n o ro e s t e y d e l n o re ste ; b ) las á r e a s s e m iá r id a s p e r ifé r ic a s a la p a m p a h ú m e d a ; c ) las á r e a s de a n e g a m ie n to fr e c u e n te d e la re g ió n d e l in t e r flu v io m e s o p o t á m ic o (p r o v in c ia s d e C o r rie n te s y E n t r e R í o s ) ; d ) á r e a s p re c o r d ille r a n a s d e las p ro v in c ia s d e R ío N e g r o , N e u q u é n y C h u b u t. “ E s im p o rt a n te d e s ta c a r — c o n t in ú a el a u t o r c ita d o — q u e en la A rg e n tin a , a d ife r e n c ia d e m u c h o s o tr o s p a ís e s d e l co n tin en te, la s u p e r ­ ficie d e tie rr a s c u ltiv a b le s , s u c a lid a d , y la s d e n s id a d e s d e m o g rá fic a s , no a c tú a n c o m o lim ita n te s q u e e x ija n la a m p lia c ió n d e la fr o n t e r a a g r o ­ p e c u a ria . M á s g r a v e aú n , las e x p e rie n c ia s d e e x p a n s ió n d e fr o n t e r a re a liz a d a s h a sta a h o r a se h a n b a s a d o , m á s q u e en u n d e s a r r o llo a g r o ­ p e c u a rio s o s t e n ib le a la r g o p la z o , en la u tiliz a c ió n d e s tru c tiv a d e l b o s q u e , la fa u n a y lo s su e lo s s u je to s a e x p lo ta c ió n . E n g e n e ra l, d e s p u é s de e x p o lia r el r e c u r s o v ir g e n lo s p ro y e c to s h a n s id o a b a n d o n a d o s .” E n la s u b r e g ió n a rg e n t in a d e la C u e n c a d e l P la t a (n o r e s t e y p a rt e del n o ro e s te d e l p a ís ) los p ro c e s o s de e x p a n s ió n d e la fr o n t e r a a g r o ­ p e c u a r ia q u e se v ie n en o p e r a n d o en el p r o p io p a ís y en B r a s i l y P a r a ­ gu ay , p rin c ip a lm e n te a c o s ta d e l b o s q u e n a tu ra l, c o n stitu y e n el p rin c ip a l fa c to r d e las c a d a vez m ás c a t a s tr ó fic a s in u n d a c io n e s d e l lit o r a l a r g e n ­ tino, así c o m o d e la p é r d id a d e s u e lo s p o r e r o s ió n h íd r ic a y g e n e ra n un s e rio rie s g o d e c o lm a ta c ió n fu t u r a d e las r e p r e s a s c o n s tru id a s , y en co n s tru c c ió n , p o r e fe c to d e los se d im e n to s d e a r ra s tr e , c a d a d ía m ás a b u n d a n te s , p ro v e n ie n te s d e a g u a s a r r ib a . 65 □ E l Estado y la dimensión ambiental A b a s e d e in fo r m a c ió n d e P h illip e C u lo t (F A O , a g o s t o 1983), K u g le r h ac e n o t a r q u e h a s t a 1980 fu e r o n d e fo r e s t a d a s en la C u e n c a d e l P la t a 47 102 000 h e c tá r e a s h a b ié n d o s e r e fo r e s t a d o ta n s o lo 4 713 000 h e c tá re a s . E n A r g e n tin a s o la m e n te , fu e r o n d e s m o n ta d a s 1 202 000 h e c tá r e a s y re fo re sta d a s ta n s o lo 78 000 h e c tá re a s . E n la r e g ió n b r a s ile ñ a d e la C u e n c a se ta la ro n 44 490 000 h e c tá r e a s y se p la n t a r o n 4 635 000 h e c tá r e a s (K u g l e r , 1984). L o s e fe c to s d e v a s ta d o re s q u e la e s c o rr e n t ía d e la s llu v ia s t r o p i­ c ales está n p ro v o c a n d o , a l a r r a s t r a r a lo s s u e lo s d e fo r e s t a d o s d e lo s e s ta d o s b r a s ile ñ o s d e R ío G r a n d e d o S u l, S a n ta C a t a r in a y P a r a n á , so n im p re s io n a n te s y a fe c ta n al c o n ju n t o d e la C u en c a. B o r l a u g h a d ic h o : " p u e d o r e s u m ir la g r a v e d a d d e l p r o b le m a d e la e r o s ió n en B r a s i l c o n u n a s o la fra s e : B r a s i l se e s tá y e n d o a l m a r p o r e l R ío d e la P la t a ” (B o r la u g , 1983). V a le la p e n a s e ñ a la r u n e je m p lo m á s d e c ó m o este ir r a c io n a l m a ­ n e jo d e las a g u a s y d e l s u elo , p o r p a rt e d e to d o s lo s p a ís e s im p lic a d o s en la C u e n c a d el P la ta , a fe c ta y o b s ta c u liz a e l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y g e n e ra g r a v o s a s d e s e c o n o m ía s : p o r las vías n a v e g a b le s d e l D e lta del P a ra n á c irc u la n p o r a ñ o d e 250 a 300 b u q u e s tr a n s p o r t a d o r e s d e g ra n o s , 120 a 150 p e t r o le r o s y 150 d e c a r g a g e n e ra l q u e tr a n s p o r ta n , en u n a u o tr a d ire c c ió n , 15 m illo n e s d e to n e la d a s d e g r a n o s , 5 m illo n e s d e t o n e la d a s de h ie r r o y c a r b ó n y 6 500 000 to n e la d a s d e p e tró le o , en tre o tr a s co sas. A te n to a q u e el c a n a l M a rt ín G a r c ía , la m á s im p o rt a n te v ía d e n a v e g a c ió n e n tre el río P a r a n á y el p u e r to d e B u e n o s A ir e s , en el R ío d e la P la ta , só lo p e r m it ía el trá n s ito d e b u q u e s d e h a s ta 24 p ies de c a la d o , se c o n s tr u y ó e in a u g u ró , en 1976, el C a n a l M it r e q u e , co n u n a g r a n in v e rs ió n , te n d ía a p o s ib ilit a r la n a v e g a c ió n h a s ta 32 p ies V c o n s ig u ie n te m e n te el trá n s ito d e b u q u e s d e m a y o r p o rte , c o n la ló g ic a e c o n o m ía de flete s. E n d ic ie m b r e de 1982, fr u t o d e la c re c ie n te s e d i­ m e n ta c ió n n a t u r a l, a g r a v a d a p o r la s g r a n d e s in u n d a c io n e s , el C a n a l, q u e v en ía p e r d ie n d o su c a la d o o rig in a r io , lle g ó a te n e r s o la m e n te 17 pies. S e g ú n c á lc u lo s de las a u t o r id a d e s d e tr a n s p o r te flu v ia l y m a r ít im o r e stitu ir el c an al a su d im e n s ió n o r ig in a l im p lic a r e m o v e r 8 500 000 m e tro s c ú b ic o s d e s e d im e n to s a un c o s to e s tim a d o d e 17 m illo n e s d e d ó la r e s (K u g le r , 1 9 8 4 ),1 m ie n tr a s ta n to el tr a n s p o r t e d e b e r á h a c e rs e en b u q u e s d e m e n o r c a la d o o a m e d ia c a r g a , si está n s a lie n d o a u lt r a m a r d e s d e lo s p u e r to s d e l P a ra n á , p a r a c o m p le t a r su c a r g a en los p u e rto s d e B u e n o s A ir e s y B a h ía B la n c a ; en este ú ltim o , p o r e je m p lo , a ra íz de lo s o b r e c a r g a d o q u e está, las e s p e ra s su elen s e r d e 40 d ía s a un c o s to d e 5 500 d ó la r e s p o r d ía (K u g l e r , 1984). ¿ Q u ié re se u n m e jo r e je m p lo d e las d e s e c o n o m ía s q u e el d e t e r io r o a m b ie n ta l ge n e ra ? d) A ltera ción de sistemas h íd ricos A p e s a r d el r e ite ra d o re c o n o c im ie n to d e q u e ha s id o o b je t o a n iv el c o n c e p tu a l, el m a n e jo in te g r a d o d e c u e n c a s h id r o g r á fic a s n o h a lo g r a d o p la s m a r s e s u fic ie n te m e n te en la ge stió n d e los r e c u r s o s h íd r ic o s d el p aís — ta m p o c o , c o m o se h a visto an tes, en los r e c u r s o s c o m p a r t id o s i Véanse las opiniones del Subsecretario de Transporte Fluvial y Marítimo formuladas al diario La Nación de Buenos Ares, del 11 de febrero de 1984, que se citan en Kugler, 1984. 66 □ Ricardo Koolen c o n o t r o s p a ís e s , e s p e c ia lm e n te d e la C u e n c a d e l P la t a — n i e n la g e s tió n d e l t e r r it o r io y d e lo s e c o s is te m a s im p lic a d o s . E n la C u e n c a d e l P la ta , a m é n d e lo y a d ic h o e n e l a c á p ite a n t e rio r, e s n o t o r io e l a lt o g r a d o d e " e s p o n t a n e ís m o " c o n q u e , d e s d e e l p u n t o d e v is t a d e l o r d e n a m ie n t o d e l t e r rito rio , s e h a n a d o p t a d o la s d e c is io n e s s o b r e g r a n d e s o b r a s h id r á u lic a s y lo c a liz a c ió n d e a c t iv id a d e s p r o d u c ­ tivas y d e a s e n t a m ie n to s h u m a n o s . C o n r e la c ió n a la s o b r a s h id r á u lic a s m á s im p o r t a n t e s re c ie n te s y e n e je c u c ió n , se h a n h e c h o y se e s tá n h a c ie n d o e v a lu a c io n e s d é s u im p a c t o a m b ie n t a l, p e r o e n to d o s lo s c a s o s a p a r t ir d e p ro y e c to s y a a p r o b a d o s e, in c lu s o , e n e je c u c ió n , lo q u e h a c e m u y re la t iv a s la s p o s i­ b ilid a d e s d e in c id ir ; e n o t r o s ca so s, la t r a n s fe r e n c ia d e la s c o n c lu s io n e s té c n ic o -c ie n tífic a s a l n iv e l d e c is o r io p o lít ic o e s n o to r ia m e n te in su fic ie n te . L o s p r o b le m a s d e c o n t a m in a c ió n o r ig in a d o s p o r e l e s p o n ta n e ís m o e n la lo c a liz a c ió n d e a c t iv id a d e s p r o d u c t iv a s y d e lo s a s e n ta m ie n to s h u m a n o s y p o r la fa lt a d e tr a ta m ie n t o d e lo s d e s e c h o s , s o b r e to d o en e l s e c t o r d e la c u e n c a q u e v a d e la c iu d a d d e R o s a r io a la d e L a P lata, so n g ra v e s y s u fic ie n te m e n te c o n o c id o s . C onclusiones E n lo s p á r r a fo s a n t e rio re s h e m o s in te n ta d o a b o r d a r lo s ra s g o s d o m i­ n an tes d e la p r o b le m á t ic a a m b ie n t a l a r g e n t in a y se h a v isto c ó m o u n c r e c im ie n t o e c o n ó m ic o d e s o r d e n a d o h a g e n e r a d o p r o fu n d a s d ife r e n c ia s a m b ie n t a le s y d e c a lid a d d e v id a e n tre la s d iv e r s a s re g io n e s d e l p a ís a d e m á s d e l d e t e r io r o g r a v e , e n a lg u n o s c a s o s , y e l d e s a p r o v e c h a m ie n t o , e n o tr o s , d e r e c u r s o s n a t u r a le s q u e ra c io n a lm e n t e u tiliz a d o s p o d r ía n p e r m it ir u n d e s a r r o llo e q u ilib r a d o , s o s te n id o y a u tó n o m o . E s t a c o n s ta ta c ió n n o es, d e n in g u n a m a n e ra , n o v e d o s a . L a s c a r a c ­ te rís tic a s fu n d a m e n t a le s d e l m o d e lo d e d e s a r r o llo a r g e n t in o , e n s u ev o ­ lu c ió n h is t ó ric a , v ie n e n s ie n d o e s tu d ia d a s y d e s c rita s p o r d iv e r s o s e q u i­ p o s té cn ic o s, ta n to d e l s e c t o r p ú b lic o — e s p e c ia lm e n te a p a r t ir d e los tr a b a jo s d e l C O N A D E , e n lo s a ñ o s sesen ta, p a r a a d e la n te — c o m o de c e n tro s p r iv a d o s d e e s tu d io e in v e s tig a c ió n . E n lo s ú ltim o s a ñ o s , ta m ­ b ié n se h a n a g r e g a d o d iv e r s o s t r a b a jo s s o b r e la c o n fig u r a c ió n m e d io ­ a m b ie n t a l q u e e l m o d e lo h a g e n e ra d o . C ie r to es q u e la d ic t a d u r a (1976-1983) h a p r o v o c a d o c a m b io s e in v o ­ lu cio n es q u iz á n o s u fic ie n te m e n te m e d id a s y e v a lu a d a s to d a v ía . P e r o e llo n o a fe c ta a lo fu n d a m e n t a l d e l d ia g n ó s tic o . M á s q u e p o r p e rfe c c io ­ n ism o s té cn ic o s, la a c c ió n e n p r o f u n d i d a d q u e la s it u a c ió n re q u ie r e , se h a lla fu e rt e m e n t e c o n d ic io n a d a , d e m a n e r a p r im o r d ia l, p o r u n a e fe c tiv a v o lu n ta d p o lít ic a d e c a m b io . L a c o n s o lid a c ió n d e l re n a c ie n te s is te m a d e m o c rá t ic o d e p e n d e , en g r a n m e d id a , d e q u e se a lc a n c e n lo s o b je t iv o s n a c io n a le s d e d e s a r r o llo q u e e l a u t o r it a r is m o p o s t e r g a r a . Q u e r e m o s d e c ir, en o tr a s p a la b r a s , q u e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o ­ llo, y la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en e lla , an tes q u e u n p r o b le m a té cn ic o, es, h o y m á s q u e n u n ca, u n p r o b le m a p o lític o d e tal im p o r t a n c ia q u e c o n s titu y e u n o d e lo s p rin c ip a le s fa c to re s d e a f i r ­ m a c ió n d e la n u e v a d e m o c ra c ia . S i se a c e p ta esto , d e in m e d ia to s u r g e u n a s e rie d e in te rro g a n te s : ¿cuál es la e s t r u c t u r a d el a p a r a t o esta tal al q u e c a b e la r e s p o n s a b i­ 67 □ E l Estado y la dimensión ambiental lid a d p r im a r ia d e e n fr e n t a r e s e d e s a fío p o lític o ? ¿ c ó m o d is c u r r e el f lu jo b u r o c r á t ic o -d e c is o r p o r e s a e s tru c tu ra ? ¿ q u é a ju s t e s s e ría n a c o n ­ s e ja b le s ? E n lo s d o s a p a r t a d o s q u e s ig u e n p r o c u r a r e m o s r e s p o n d e r a esto s in te rro g a n te s . 2. La actual es tru ctu ra del g o b ie rn o a rg en tin o y la gestión am bien ta l E l G o b ie r n o N a c io n a l está in t e g r a d o p o r tre s p o d e r e s : e l e je c u tiv o , el le g is la tiv o y e l ju d ic ia l. E n el e je rc ic io d e l p o d e r e je c u tiv o , el P r e s id e n t e d e la N a c ió n es a s is t id o p o r o c h o m in is tr o s , y p o r las c in c o s e c r e ta r ía s q u e d e p e n d e n d ire c ta m e n te d e l P re s id e n te . A su vez, lo s m in is te r io s se d e s a g r e g a n en s e c r e ta r ía s d e E s ta d o , ésta s en s u b s e c r e t a r ía s y las s u b s e c r e t a r ía s en d ire c c io n e s n a c io n a le s o g e n e ra le s , se g ú n e l caso. a) P residen cia: Secreta ría G eneral y S ecreta ría de P la n ifica ció n L a s c in c o S e c re t a ría s d e l á r e a d e la p r e s id e n c ia so n : • • • • • G e n e ra l d e P la n ific a c ió n d e In t e lig e n c ia d e E s t a d o d e I n fo r m a c ió n P ú b lic a d e la F u n c ió n P ú b lic a . D e to d as e lla s re v is te n p a r t ic u la r in te ré s , en n u e s tro caso , la S e c re ­ ta ría G e n e ra l d e la P r e s id e n c ia y la S e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n . L a p r im e r a p o r q u e , e n tre o tra s , tiene la m is ió n — a tra v é s d e la S u b s e ­ c r e ta r ía d e C o o r d in a c ió n — d e a s is t ir a l p re s id e n t e en la c o o rd in a c ió n de la s a c c io n e s d e las d is tin ta s á r e a s d e l p o d e r e je c u t iv o d e m a n e r a d e a s e g u r a r la c o h e r e n c ia p o lít ic a y fu n c io n a l e n tre e lla s y la f lu id a r e la ­ c ión co n los in te g ra n te s d e lo s c u e rp o s le g is la t i v o s .1 Y la S e c re t a ría d e P la n ific a c ió n p o r q u e asiste a l P re s id e n t e en la c o n d u c c ió n , c o o r d i­ n ac ió n y c o n tro l d e l p r o c e s o d e p la n ific a c ió n in te g r a l d el d e s a r r o llo e c o n ó m ic o so cial. E n t r e las fu n c io n e s e s p e c ífic a s q u e tien e la S e c r e t a r ía d e P la n ifi­ c a c ió n v in c u la d a s c o n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo y la in s e rc ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en él, p u e d e n d is tin g u irs e a lg u n a s d e c a r á c t e r fo r m a l y o tra s d e c a r á c t e r s u sta n tiv o . > P o r ‘‘fu n c io n e s d e c a r á c t e r f o r m a l ” , e n te n d e m o s la s q u e o to r g a n a esta s e c r e ta r ía u n a d e t e r m in a d a a u t o r id a d — d e p a r t ic u la r p e s o d a d a la d ire c ta d e p e n d e n c ia d e l P r e s id e n t e q u e tiene e l o r g a n is m o — en la c o o rd in a c ió n y a r m o n iz a c ió n d e las p o lític a s , p r o g r a m a s , p la n e s y p r o ­ y ecto s d e to d a la a d m in is tra c ió n p ú b lic a . E s ta s fu n c io n e s so n e se n c ia le s en la e je c u c ió n c o n c r e ta d e to d o p la n d e d e s a r r o llo y, en p a r t ic u la r , p a ra n u e s tro caso , si ese p la n se p r o p o n e h a c e r e fe c tiv a la in c o r p o r a ­ ción d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l. 1 Para una descripción detallada de las misiones y funciones de las diferentes áreas del Poder Ejecutivo Nacional consúltense la Ley de Ministerios No. 22520 (t.o. 1983) y los Dec. No. 15/83, No. 134/83, No. 341/83, No. 267/84 y No. 1705/84. 68 □ Ricardo Koolen E llas son: i) C o n fe c c io n a r la s d ire c tiv a s q u e e l P o d e r E je c u t iv o im p a r t ir á a la s d is tin ta s á r e a s d e la a d m in is t r a c ió n p ú b lic a a fin d e a d e c u a r y h a c e r c o m p a t ib le s las p la n ific a c io n e s s e c to ria le s y re g io n a le s c o n la p la n ific a c ió n g e n e ra l, a s i c o m o p a r a la e la b o r a c ió n d e lo s p la n e s , p r o ­ g r a m a s y p r o y e c to s e c o n ó m ic o s , s o c ia le s y d e o b r a s y s e rv ic io s p ú b lic o s . ii) C o o r d in a r el p r o c e s o d e e la b o r a c ió n d e lo s p la n e s y p r o g r a ­ m a s in te r s e c to ria le s y r e g io n a le s d e la A d m in is t r a c ió n P ú b lic a . iii) E stab lecer los sistem as de enlace de las unidades de plan ifi­ cación dé las distintas áreas m inisteriales. iv ) I n t e r v e n ir e n la c o o r d in a c ió n y c o m p a tib iliz a c ió n d e lo s g r a n ­ d e s p ro y e c to s d e in v e rs ió n p ú b lic a q u e p o r su im p o r t a n c ia e c o n ó m ic a o s o c ia l fu e ra n d e in te ré s n a c io n a l, a s í c o m o en lo s d e in v e rs ió n p r i­ v a d a q u e , r e u n ie n d o d ic h a c o n d ic ió n , r e q u ir ie s e n la a p r o b a c ió n , a u to ­ riz a c ió n o lic e n c ia d e a u t o r id a d co m p e te n te . D e n o m in a m o s " fu n c io n e s d e c a r á c t e r s u s ta n tiv o ” a a q u é lla s en las q u e la S e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n e n tie n d e d e m a n e r a p rin c ip a l, o d e a lg u n a fo r m a p a r t ic ip a o in te rv ie n e , en la d e fin ic ió n y c o n s e c u c ió n d e lo s o b je t iv o s y c o n te n id o s d e la p o lít ic a y d e lo s p r o g r a m a s d e d e s a r r o llo a s í c o m o d e s u o rie n ta c ió n m e d io a m b ie n ta l. E lla s so n : i) E v a l u a r las p e rs p e c tiv a s d e d e s a r r o llo a la r g o p la z o y fo r m u la r p a u ta s p a r a el a n á lis is d e lo s p r o b le m a s e n d ic h a d im e n s ió n te m p o ra l. ii ) A n a liz a r, f o r m u la r y e v a lu a r p r o p u e s t a s d e o b je t iv o s , p o lític a s y e s tra te g ia s n a c io n a le s p a r a el p ro c e s o d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . iii) E la b o r a r p ro p u e s t a s d e o b je tiv o s , p o lític a s y p la n e s g lo b a le s y re g io n a le s d e d e s a r r o llo p a r a el m e d ia n o p laz o . iv ) F o r m u la r c r ite rio s g e n e ra le s p a r a la e la b o r a c ió n d e p la n e s y p r o g r a m a s c o n t e m p la d o s en la p la n ific a c ió n g e n e ra l. v) E fe c t u a r el s e g u im ie n to y e v a lu a c ió n d e lo s p r o g r a m a s y p r o ­ yectos p re v is t o s en e l p la n n a c io n a l, a n a liz a n d o s u im p a c to a m b ie n ta l y re g io n a l, y p r o p o n ie n d o las m e d id a s c o rr e c t iv a s o c o m p le m e n ta r ia s q u e fu e re n n e c e s a ria s . v i) F o r m u la r o b je t iv o s , p o lític a s y d ire c tiv a s d e o rd e n a m ie n t o e s p a c ia l. vi i) I n t e r v e n ir en la fo r m u la c ió n d e o b je t iv o s y p o lític a s d e o r d e ­ n a m ie n to a m b ie n t a l y d e p re s e r v a c ió n y r a c io n a l a p ro v e c h a m ie n to d e los r e c u r s o s n a tu ra le s , o r ie n t á n d o lo s h a c ia los se c to re s d e la p ro d u c c ió n m ás c o n v en ien tes. v ii i) E la b o r a r p r o g r a m a s d e in v e s tig a c ió n y fo rm a c ió n p r o fe s io n a l v in c u la d o s co n las ta re a s d e p la n ific a c ió n . ix ) C o o r d in a r y c o n d u c ir lo s sis te m a s e s ta d ístic o y ce n sa l d e l p a ís e in te r v e n ir en los o b je t iv o s y p o lític a s d e in fo r m á t ic a q u e se r e q u ie r a n p a r a el d e s a r r o llo d el p r o c e s o d e p la n ific a c ió n g e n e ra l. D e b e d e s ta c a rs e fin a lm e n te q u e d e la S e c re t a ría d e P la n ific a c ió n d e p e n d e n c u a tr o s u b s e c r e ta ría s : • G e n e ra l; • d e P r o g r a m a c ió n d e l D e s a r r o llo ; • d e P r o g r a m a c ió n y C o o r d in a c ió n con el S e c to r P ú b lic o ; y • d e A n á lis is d e L a r g o P la z o , c o r r e s p o n d ie n d o a ésta la in te rv e n ­ ció n en la fo r m u la c ió n d e c r ite rio s p a ra la e la b o r a c ió n d e o b je tiv o s y p o lític a s d e o r d e n a m ie n t o e s p a c ia l y p r e s e r v a c ió n del m e d io a m b ie n te 69 □ E l Estado y la dimensión ambiental y lo s r e c u r s o s n a t u r a le s , a tr a v é s d e la D ir e c c ió n N a c io n a l d e In v e s ­ tig a c ió n y A n á lis is . N o p o d e m o s d e ja r d e s e ñ a la r q u e , e n m á s o m e n o s , e s te c ú m u lo d e fu n c io n e s se a s e m e ja a l q u e r e ite ra d a m e n t e se h a v e n id o a t r ib u ­ y e n d o a lo s s u c e siv o s o r g a n is m o s d e p la n ific a c ió n q u e h a te n id o el g o b ie r n o n a c io n a l en lo s ú lt im o s 25 a ñ o s , c o n m u y e s c a s o é x ito en o r d e n a e n c u a d r a r e l c o n ju n t o d e la a c t iv id a d e s ta ta l y d e s u s d is tin to s s e c to re s y n iv e le s a d m in is tra tiv o s en e l m a r c o d e la s s u c e siv a s p o lític a s d e d e s a r r o llo tra z a d a s . P e r o an tes d e v o lv e r s o b r e e llo — p a r a a n a liz a r la s ra z o n e s d e ese e s c a s o é x ito y f o r m u la r p o s ib le s id e a s d e s tin a d a s a m e j o r a r la o p e ra tiv id a d e s ta ta l e n este c a m p o — , n o s p a re c e n e c e s a rio r e s e ñ a r a lg u n a s fu n c io n e s q u e le c o m p e te n a lo s d ife r e n t e s m in is te r io s e n v ir t u d de las c u a le s d e b e r á n d e s e m p e ñ a r u n p a p e l d e m a y o r o m e n o r p r e p o n ­ d e ra n c ia , en la e fe c tiv a e je c u c ió n d e u n a e s tr a te g ia d e d e s a r r o llo de m e d ia n o p laz o , ta n to en lo s a s p e c to s d ire c ta m e n te a m b ie n ta le s c o m o en lo s q u e a p r im e r a v is t a p a r e c ie r a n n o s e r lo p e r o q u e , a la lu z del d ia g n ó s tic o s o b r e la p a r t ic u la r p r o b le m á t ic a a m b ie n t a l d e l p a ís q u e h em o s h ech o , so n fu e rt e m e n t e c o n d ic io n a n te s d e c u a lq u ie r p o lít ic a q u e se p r o p o n g a r e v e r t ir lo s p r o b le m a s a m b ie n t a le s q u e h e m o s c a lific a d o c o m o d e m á s re le v a n te s y, a l m is m o tie m p o , a t a c a r e n u n a p e rs p e c tiv a d e m e d ia n o p la z o lo s q u e d e r iv a n d e la e s tr u c t u r a c ió n e s p a c ia l y el es tilo c o n q u e se h a d e s a r r o lla d o e n el p a ís la re la c ió n so c ie d a d n a tu ra le za . b) M in is te rio del In te r io r El M in is t e rio d e l In t e rio r , en el o r d e n in te rn o — ta n to c o m o e l d e R e la c io n e s E x t e r io r e s en el c a m p o in te rn a c io n a l— es el á r e a p o lít ic a p o r ex c e le n c ia d e l g o b ie r ñ o n a c io n a l. A lg u n a s d e s u s fu n c io n e s re s u lta n fu n d a m e n ta le s p a r a la c o n fo r m a c ió n d e l m o d e lo d e g e s t ió n a m b ie n ta l en e l d e s a r r o llo q u e lu e g o in te n ta re m o s p r o p o n e r . E n t r e e lla s las si­ gu ien tes: i) S in d e s m e d r o d e la s v in c u la c io n e s s e c to ria le s q u e lo s d e m á s M in is t e rio s n a c io n a le s t r a b a n c o n su s p a re s p ro v in c ia le s , es a tra v é s d e este m in is te rio q u e el P r e s id e n t e c a n a liz a la v in c u la c ió n d e la p o lí­ tica g lo b a l d e l G o b ie r n o F e d e r a l c o n lo s G o b ie r n o s p ro v in c ia le s . ii) E s el p r in c ip a l r e s p o n s a b le d e la p o lític a p o b la c io n a l, e la b o r a y a p lic a las n o rm a s q u e rig e n las m ig ra c io n e s in te rn a s y e x te rn a s e in te rv ie n e ta m b ié n en la c r e a c ió n d e c o n d ic io n e s fa v o r a b le s p a r a a fin c a r n ú c le o s d e p o b la c ió n en zo n a s d e b a j a d e n s id a d d e m o g r á fic a y de in terés g e o p o lític o y en la e la b o r a c ió n d e las p o lít ic a s p a r a el d e s a r r o llo d e la s á r e a s y zo n a s de fr o n te r a . iii) D a d a s las c u e s tio n e s ju r is d ic c io n a le s im p lic a d a s , e n tie n d e en el ré g im e n ju r í d i c o d e las a g u a s de los río s in te rp ro v in c ia le s y sus a flu e n te s . D e las tres s u b s e c r e t a r ía s con q u e c u e n ta (e s t e m in is te rio n o tiene s e c re ta ría s d e E s t a d o ) to c a a la de A s u n to s In s titu c io n a le s y a la de A s u n to s T é c n ic o -E c o n ó m ic o s la a s ig n a c ió n d e u n a s u o tra s d e las fu n ­ c io n e s d escritas. 70 □ Ricardo Koolen c) M in is te rio de E c o n o m ía U n á r e a p a r t ic u la r m e n t e im p o r t a n t e en n u e s t r o te m a lo c o n s titu y e e l M in is t e r io d e E c o n o m ía . E n p r im e r l u g a r p o r q u e , d e s d e él, se d e s a r r o lla to d a la p o lít ic a a tin e n te a lo s r e c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s — co n e x c e p c ió n d e l a g u a — y a lo s re c u r s o s m in e ro s . A s í, a tra v é s d e la S e c r e t a r ía d e A g r ic u lt u r a y G a n a d e r ía , tiene a s u c a r g o la p o lít ic a a g r o p e c u a r ia n a c io n a l y la c o n s e rv a c ió n , r e c u p e ­ ra c ió n , d e fe n s a y d e s a r r o llo d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s im p lic a d o s ( f l o r a y f a u n a ). D e e s ta S e c r e t a r ía d e p e n d e en fo r m a a u t á r q u ic a , la A d m i­ n is t ra c ió n d e P a r q u e s N a c io n a le s q u e , c o n la lim it a c ió n d e te n e r b a j o s u ju r is d ic c ió n e x c lu s iv a m e n te á r e a s p r o te g id a s , e s e l ú n ic o se c to r e s tric ta m e n te c o n s e r v a c io n is ta d e la S e c re t a ría . S i b ie n la D ir e c c ió n N a c io n a l d e F a u n a S ilv e s t re ( e n la S u b s e c r e t a r ía d e A g r i c u l t u r a ), el In s titu to N a c io n a l d e T e c n o lo g ía A g r o p e c u a r ia ( I N T A ) y e l In s titu to F o r e s t a l N a c io n a l ( I F O N A ) h a n d e s a r r o lla d o y d e s a r r o lla n , c o n m a y o r o m e n o r fu e rz a , p r o g r a m a s d e p ro te c c ió n d e la fa u n a y f l o r a silv e s ­ tres y d e lo s s u e lo s , to d a la a c c ió n d e la S e c r e t a r ía a c u s a u n a te n d e n c ia p ro d u c tiv is ta m u y p ro n u n c ia d a . A e llo d e b e n a g r e g a r s e d o s fa c to re s in stitu c io n a le s s o b r e los q u e v o lv e re m o s m á s a d e la n te : u n o , el q u e lo s r e c u r s o s h íd r ic o s s e a n c o m p e te n c ia e x c lu s iv a d e o t r o M in is t e r io ( d e O b r a s y S e rv ic io s P ú b li c o s ); o tro , la s fu n c io n e s c o n c u rr e n t e s q u e , en v ir t u d d e la C o n s t it u c ió n N a c io n a l, tien en lo s o r g a n is m o s p ro v in c ia le s en v a r ia s m a te ria s d e a t r ib u c ió n d e la S e c r e t a r ía d e A g r ic u lt u r a y G a ­ n a d e ría . A s im is m o , p o r m e d io d e la S e c r e t a r ía d e M in e r ía y d e la S e c r e t a r ía d e R e c u r s o s M a r ít im o s , e l M in is t e rio d e E c o n o m ía es r e s p o n s a b le d e las p o lític a s en d ic h o s s e cto res, c o n la s a lv e d a d , en el p r im e r ca so , d el c a r b ó n y el p e t r ó le o q u e , ju n t o co n el gas, se h a lla n , e n la ó r b i t a d e l M in is t e r io d e O b r a s y S e rv ic io s P ú b lic o s , a c a r g o d e e m p r e s a s e s ta ­ tales e s p e c ífic a s . P e ro , en s e g u n d o lu g a r , la im p o rt a n c ia d e l M in is t e r io d e E c o n o m ía en o r d e n a u n a p o lít ic a d e c o m p a tib iliz a c ió n d e l d e s a r r o llo y el m e d io a m b ie n te , d a d a s la s c a r a c t e rís t ic a s d e la p r o b le m á t ic a a m b ie n t a l a r g e n ­ tina, e s t r ib a e n q u e d e é l d e p e n d e n á r e a s c o m o la S e c r e t a r ía d e I n d u s ­ tria en la q u e se a d o p t a n d e c is io n e s d e p r o m o c ió n d e l se c to r q u e im p lic a n o p c io n e s d e lo c a liz a c ió n d e e s ta b le c im ie n to s , te c n o lo g ía s in d u s ­ tria le s e in su m o s p r o d u c t iv o s c u y a r e le v a n c ia a m b ie n t a l es in n e c e s a r io d e s ta c a r (a d e m á s d e e lla d e p e n d e el In s titu to N a c io n a l d e T e c n o lo g ía I n d u s t r ia l ( I N T I ) q u e d e s a r r o lla la in v e s tig a c ió n en la m a t e r ia q u e ín d ica s u n o m b r e ). T a m b ié n la re c ie n te m e n te c r e a d a S e c r e t a r ía d e D e s a r r o llo R e g io n a l, en c u a n to se le h a n a s ig n a d o fu n c io n e s d e e la b o ­ ra ció n , e je c u c ió n y c o n t ro l d e la s p o lít ic a s re la t iv a s a la s p ro d u c c io n e s r e g io n a le s y a la e je c u c ió n d e to d a s la s a c c io n e s o rie n t a d a s a p r o m o v e r el d e s a r r o llo re g io n a l, p u e d e te n e r u n p a p e l m u y im p o r t a n t e p a r a a y u d a r a s u p e r a r lo s d e s e q u ilib r io s e n tre la r e g ió n p a m p e a n a , y la s re sta n te s re g io n e s , c u y a in c id e n c ia en la c o n fo r m a c ió n m e d io a m b ie n t a l d e l p a ís d e s ta c a m o s m á s a r r ib a . 71 □ El Estado y la dimensión ambiental d) M in is te rio de O bras y S e rv icio s P ú b lico s E n e l M in is t e r io d e O b r a s y S e rv ic io s P ú b lic o s e l á r e a p rim a fa cie m á s v in c u la d a c o n la te m á tic a a m b ie n t a l es la S e c r e t a r ía d e R e c u r s o s H íd r ic o s , c u y a m is ió n es la d e e la b o r a r y c o n t r o la r la p o lít ic a h íd r ic a n a c io n a l y c o o r d in a r lo s p la n e s , p r o g r a m a s y p ro y e c to s v in c u la d o s c o n los re c u r s o s h íd r ic o s n o m a r ít im o s a fin d e p r o v e e r a s u c o rr e c t o c o n o ­ c im ie n to , a p ro v e c h a m ie n to , u s o y p re s e r v a c ió n . D e b e a c la r a r s e , n o o b s ta n t e , q u e d e a c u e r d o c o n lo e s t a b le c id o p o r la C o n stitu c ió n N a c io n a l y e l C ó d ig o C iv il, la s a g u a s s u p e r fic ia le s so n d e l d o m in io p ú b lic o p r o v in c ia l y la ju r is d ic c ió n n a c io n a l a lc a n z a e x c lu s i­ v a m e n te a la n a v e g a c ió n en lo s río s , y n i s iq u ie r a e n to d o s, s in o e x c lu ­ siv a m e n te e n lo s q u e a t ra v ie s a n e l t e r r it o r io d e m á s d e u n a p ro v in c ia . P e ro , p o r o t r o la d o , a u n el u s o n a v e g a t o r io d e e s to s r ío s in t e r p r o v in ­ c ia le s e s d e c o m p e te n c ia , n o d e la S e c r e t a r ía d e R e c u r s o s H íd r ic o s s in o d e la S e c r e t a r ía d e T r a n s p o r t e (S u b s e c r e t a r í a d e T r a n s p o r t e F lu v ia l y M a r í t im o ) d e l m is m o M in is t e r io d e O b r a s y S e r v ic io s P ú b lic o s . Q u e r e m o s d e c ir , c o n lo q u e a p u n t a m o s , q u e si b ie n la c a s i to t a lid a d d e la s c u e n c a s h íd r ic a s d e l p a ís a b a r c a n e l t e r r it o r io d e m á s d e u n a p ro v in c ia , e l h e c h o d e q u e c a d a p r o v in c ia te n ga s u p r o p ia le g is la c ió n d e a g u a s y s u s p r o p ia s a u t o r id a d e s en la m a t e ria , y q u e a llí d o n d e h a y ju r is d ic c ió n n a c io n a l — u s o n a v e g a to r io — la c o m p e te n c ia n o s e a d e la S e c r e t a r ía d e R e c u r s o s H íd r ic o s , h a r e s t a d o m u c h a p o s i b ilid a d d e a c c ió n a e s te o rg a n is m o , a p e s a r d e p r e v a le c e r en él, d e s d e s u c re a c ió n , u n a c la r a y c o r r e c t a o rie n ta c ió n e c o ló g ic a h a c ia e l m a n e jo in te g r a d o d e las cu e n c a s. L o s e s fu e rz o s d e este o r g a n is m o p o r p r o m o v e r m e c a n is m o s d e c o n c e rta c ió n e n t re la s p ro v in c ia s , a tra v é s d e C o m is io n e s d e C u e n c a , s a lv o p o c a s e x c e p c io n e s , h a n te n id o e s c a s o é x ito y, en to d o caso , m u y s e ria s in te r ru p c io n e s p o r ra z o n e s q u e v a n d e s d e e l in s u fic ie n te r e s p a ld o p o lític o q u e n e c e s ita u n o r g a n is m o q u e d e b e g e s t io n a r u n á m b it o j u r í ­ d ic a m e n te ta n c o m p a r t id o h a s t a la s r iv a lid a d e s lo c a lis ta s e n tre p r o v in ­ c ias d e a g u a s a r r i b a y d e a g u a s a b a j o y e n tre p ro v in c ia s y lo c a lid a d e s d e a g u a s c o n tig u a s. D e p e n d ie n d o d e la S e c r e t a r ía d e R e c u r s o s H íd r ic o s , o p e r a la E m ­ p r e s a d e O b r a s S a n it a ria s d e la N a c ió n e n c a r g a d a d e l s u m in is tr o d e a g u a p o t a b le y d e l c o n t ro l d e la c o n t a m in a c ió n d e la s a g u a s p ro v e n ie n te d e l u s o d o m é s tic o e in d u s t ria l e n la c iu d a d d e B u e n o s A ir e s y v a r io s p a rt id o s d e l G r a n B u e n o s A ir e s . E l c o n t ro l d e la c o n t a m in a c ió n p r o v e ­ n ien te d e l u s o p a r a la n a v e g a c ió n d e r ío s y m a r e s c o r r e s p o n d e a la A d m in is t ra c ió n N a c io n a l d e P u e r t o s (S e c r e t a r í a d e T r a n s p o r t e ) en los p u e rto s , y a la P r e fe c t u r a N a v a l A r g e n tin a (M i n is t e r i o d e D e f e n s a ) en las a g u a s e x t e rio r e s a los p u e r to s . D e la S e c r e t a r ía d e R e c u rs o s H íd r ic o s d e p e n d e ta m b ié n el In s titu to N a c io n a l d e C ie n c ia y T é c n ic a s H í d r i ­ cas ( I N C Y T H ) c o n la m is ió n d e d e s a r r o lla r in v e s tig a c io n e s y d ia g n ó s ­ ticos s o b r e el e s ta d o , u s o y a p ro v e c h a m ie n to d e lo s río s. P e ro , a ig u a l q u e lo q u e o c u r r e en el d e E c o n o m ía , e x iste n en el M in is t e rio d e O b r a s y S e rv ic io s P ú b lic o s u n c o n ju n t o d e fu n c io n e s y o r g a n is m o s q u e le o t o r g a n u n p a p e l s u m a m e n te im p o rt a n te e n la c o n ­ fo r m a c ió n d e la re la c ió n s o c ie d a d -n a tu ra le z a . A tra v é s, p o r e je m p lo , d e la S e c r e t a r ía d e E n e r g ía se fo r m u la la p ro p u e s ta d e p la n ific a c ió n e n e rg é t ic a d e l p a ís , ta n to d e s d e el p u n to 72 □ Ricardo Koolen d e v ista d e la s o p c io n e s te c n o ló g ic a s c o m o d e s d e la s p r io r id a d e s d e s u e je c u c ió n y lo c a liz a c ió n , a t e n d ie n d o a la c o m p a tib iliz a c ió n e n t re las n e c e s id a d e s y d e m a n d a s r e g io n a le s y la r e n t a b ilid a d d e la p r o d u c c ió n d e e n e rg ía . C o m o ta l es r e s p o n s a b le d e l P la n E n e r g é t ic o N a c io n a l. E n la A rg e n tin a , en o r d e n a r e s o lv e r b u e n a p a r t e d e lo s p r o b le m a s a m b ie n ­ tales p o r la v ía d e l d e s a r r o llo , la e x p e rie n c ia d e la s ú ltim a s d é c a d a s s e ñ a la q u e , s u p e r a d o e l f a c t o r c o n d ic io n a n t e d e l fin a n c ia m ie n to , el p r o ­ b le m a p r in c ip a l n o es e l d e la p r o d u c c ió n d e e n e rg ía — d a d a la a b u n ­ d a n c ia d e r e c u r s o s y la d iv e r s id a d d e o p c io n e s te c n o ló g ic a s p o s ib le s y e x p e r im e n t a d a s — sin o e l d e la d is t r ib u c ió n en el te r r it o r io d e la e n e rg ía p r o d u c id a y p o r p r o d u c ir . E n e fe c to : h a s ta e l p re s e n te , la e n e rg ía p r o d u c id a p o r g r a n d e s p ro y e c to s h id r o e lé c tric o s , c o m o lo s d e la P a ta ­ g o n ia y d e S a lt o G r a n d e , h a s id o p r á c t ic a m e n te a b s o r b i d a p o r la h ip e rc o n c e n tr a c ió n u r b a n o in d u s t ria l d e l e je R o s a r io -B u e n o s A ir e s -L a P lata, p r iv á n d o s e fin a lm e n te a la s zo n a s d e p r o d u c c ió n d e la p o s ib ilid a d de un a u m e n to im p o rt a n te d e s u o fe r t a e n e rg é t ic a y a g r a v á n d o s e el d e s e q u ilib r io re g io n a l. N a d ie p u e d e d u d a r q u e u n a m a y o r d is p o n ib ilid a d h id r o e n e rg é tic a en el in t e r io r d e l p a ís y, s o b r e to d o p o r ra z o n e s de e le m e n ta l ju s tic ia , en las re g io n e s q u e p o s e e n los r e c u r s o s h íd ric o s , fa v o r e c e r ía e l d e s a r r o llo y el m e jo r a m ie n t o a m b ie n t a l d e la s m is m a s y, a la vez, fr e n a r ía el p ro c e s o c o n c e n t r a d o r en el e je u r b a n o in d u s t ria l m e n c io n a d o . S im ila r d im e n s ió n m e d io a m b ie n t a l y d e d e s a r r o llo p u e d e a s ig n a rs e a la S e c r e t a r ía d e T r a n s p o r t e , r e s p o n s a b le d el P la n N a c io n a l d e T r a n s ­ p o rte , y a to d o s lo s o r g a n is m o s d e p e n d ie n te s d el M in is t e rio q u e p la n i­ fic a n y e je c u ta n la in fr a e s t r u c t u r a d e o b r a s y s e rv ic io s en el á m b it o n a c io n a l, n o s ó lo p o r s u im p o r t a n c ia c o m o in s tru m e n to s de d e s a r r o llo s in o ta m b ié n p o r el im p a c t o a m b ie n t a l c a p a z d e g e n e r a r los p ro y e c to s q u e lle v a n a c a b o (D ir e c c ió n N a c io n a l d e V ia lid a d , E m p r e s a d e F e r r o ­ c a r r ile s d e l E s t a d o , E m p r e s a N a c io n a l d e T e le c o m u n ic a c io n e s , E m p r e s a d e A g u a y E n e r g ía , H id r o n o r , Y a c im ie n to s P e t r o lífe r o s F isc a le s, Y a c i­ m ie n to s C a r b ífe r o s F isc a le s, G a s d e l E s ta d o , e t c .). e) M in is te rio de E d u ca ción v Justicia E s in n e c e s a r io s u b r a y a r la in c u m b e n c ia d e l M in is t e r io d e E d u c a c ió n y J u sticia en la g e s tió n a m b ie n ta l en el d e s a r r o llo , p o r las r e s p o n s a b i­ lid a d e s q u e c a b e n a la S e c re t a ría d e E d u c a c ió n en m a t e r ia d e e d u c a c ió n a m b ie n ta l fo r m a l y a la S e c r e t a r ía d e C u lt u r a en la fo r m a c ió n d e u n a c o n c ie n c ia a m b ie n t a l en la p o b la c ió n — c o n la c o o p e ra c ió n d e la S e c r e ­ ta ría d e I n fo r m a c ió n P ú b lic a d e la P r e s id e n c ia — . P e r o en este M in is ­ te rio se e n c u e n tra ta m b ié n la S e c r e t a r ía d e C ie n c ia y T é c n ic a q u e tiene a su c a r g o la fo r m u la c ió n y e je c u c ió n d e la s p o lític a s d e d e s a r r o llo c ie n tífic o y te c n o ló g ic o y la p r o m o c ió n y fin a n c ia m ie n to d e la in v esti­ g a c ió n en ese c a m p o c o n la c o n s ig u ie n te p o s ib ilid a d d e fa v o r e c e r te cn o ­ lo g ía s a lte r n a t iv a s y a m b ie n ta lm e n te a p r o p ia d a s . f) M in is te rio de Salud P ú b lica y A cció n S ocia l A d r e d e h e m o s d e ja d o p a r a e l fin a l, en esta r á p id a re v is ió n d e lo s p a p e le s a m b ie n ta le s d e la s d is tin ta s á r e a s d el P o d e r E je c u t iv o , a l M in is t e rio de S a lu d v A c c ió n S o c ia l q u e es d o n d e se e n c u e n tra — al m en o s en las 73 □ E l Estado v la dimensión ambiental fu n c io n e s a s ig n a d a s p o r la L e y d e M in is t e rio s — lo q u e p o d r ía m o s lla m a r e l " o r g a n is m o a m b ie n t a l” p o r a n t o n o m a s ia ; n o s r e fe r im o s a la S e c re ­ ta ría d e V iv ie n d a y O rd e n a m ie n t o A m b ie n ta l. S e h a c e n e c e s a rio a esta a lt u r a u n a b r e v e r e fe r e n c ia h is tó ric a . A im p u ls o s d e las c o n c lu s io n e s d e la C o n fe r e n c ia d e E s to c o lm o , en el añ o 1973 se creó , en e l á m b it o d e l M in is t e rio d e E c o n o m ía , la S e c r e ­ ta ría d e R e c u rs o s N a t u r a le s y A m b ie n te H u m a n o . E s a c o n e x ió n c o n E s to c o lm o fu e a d v e r t ib le en u n t r ip le s e n tid o : p r im e r o , p o r q u e la d e c i­ sió n p o lít ic a d e l G o b ie r n o d e e n to n c e s e x p líc it a m e n t e se fu n d a m e n t ó en la n e c e s id a d d e a d e c u a r la e s t r u c t u r a a d m in is tra tiv a a l e n to n c e s in cip ien te m o v im ie n to m u n d ia l q u e la C o n fe r e n c ia h a b ía r e c o g id o d e los p a ís e s s u b d e s a r r o lla d o s r e s p e c t o d e la a r m o n iz a c ió n d e l d e s a r r o llo y el m e d io a m b ie n te ; s e g u n d o , p o r su in s e rc ió n e n e l M in is t e r io d e E c o ­ n o m ía en e l q u e , s im u ltá n e a m e n te , se c o n c e n tr a b a n en 1983 u n c ú m u lo d e fu n c io n e s, h a s t a en to n c e s d is p e rs a s , q u e lo c o n v e rtía n , en la p r á c ­ tica, en u n M in is t e r io d e p la n ific a c ió n y e je c u c ió n d e l d e s a r r o llo e c o n ó ­ m ic o n a c io n a l (p ié n s e s e q u e d ic h o m in is te r io a b s o r b i ó u n a s e rie d e á r e a s q u e a n t e rio rm e n t e h a b ía n te n id o r a n g o m in is te r ia l a u tó n o m o , c o m o H a c ie n d a , A g r ic u lt u r a y G a n a d e r ía , In d u s t r ia y M in e r ía , O b r a s P ú b lic a s , T r a n s p o r t e , E n e r g ía y C o m u n ic a c io n e s y el In s titu to N a c io n a l d e P la n ific a c ió n E c o n ó m ic a ); y, te rcero , p o r q u e en s u e s t r u c t u r a c ió n in tern a, q u e en s e g u id a d e s c r ib ir e m o s , la S e c r e t a r ía fu e c o n c e b id a c o m o un in ten to d e in c o r p o r a r la c o n c e p c ió n h o lís tic a en la g e s tió n a m ­ b ie n ta l — tal c o m o , p o r la m is m a é p o c a , p a ís e s c o m o V e n e z u e la , B r a s i l v M é x ic o e s ta b a n in te n tá n d o lo ta m b ié n . L a S e c r e t a r ía c o n t a b a c o n c u a t r o S u b s e c r e t a r ía s : i) la S u b s e c r e t a r ía d e R e c u r s o s N a t u r a le s R e n o v a b le s q u e , en d ic h o n iv el, á p a r e c ía c o m o u n á r e a n u e v a , si b ie n c o n s titu y ó u n a fo r m a d e c o n c e n tra c ió n d e s u b á r e a s p re e x is te n te s en e l M in is t e r io d e A g r i ­ c u lt u ra y G a n a d e r ía : la s d e f l o r a y fa u n a s ilv e s tre , p e s c a c o n tin e n ­ tal, el S e rv ic io d e P a r q u e s N a c io n a le s v el In s titu to F o r e s t a l N a c io n a l (IF O N A ). ii ) L a S u b s e c r e t a r ía d e M in e r ía , q u e h is t ó ric a m e n t e v e n ía lig a d a h a s ta en to n ces, c o n r a n g o d e m in is te rio , a l á r e a d e in d u stria . ii i) L a S u b s e c r e t a r ía d e R e c u r s o s H íd r ic o s , t a m b ié n p re e x is te n te y de la c u a l d e p e n d ía n la A d m in is t r a c ió n d e O b r a s S a n it a ria s d e la N a c ió n (s u m in is t r o d e a g u a p o t a b le , s a n e a m ie n to y c o n t ro l d e c o n t a ­ m in a c ió n h íd r ic a en las á r e a s p o r e lla s e rv id a s , q u e e r a n la C a p ita l F e d e r a l y v a r ia s P r o v in c ia s ), e l In s titu to N a c io n a l d e C ie n c ia y T é c n ic a H íd r ic a s ( I N C Y T H ) y el S e r v ic io N a c io n a l d e A g u a P o t a b le ( S N A P ) q u e a te n d ía el s u m in is tr o d e a g u a p o t a b le a p o b la c io n e s ru ra le s . iv ) L a S u b s e c r e t a r ía d e A m b ie n t e H u m a n o , q u e e r a el á r e a gen u in a m e n te n u ev a d e la S e c r e t a r ía c r e a d a y c u y a fu n c ió n c o n s is t ía en f o r m u la r las p a u t a s de u n a p o lít ic a n a c io n a l a m b ie n t a l c o n u n c r ite rio g lo b a liz a d o r y a b a r c a n d o , c o m o te m á tic a p a r t ic u la r , la e v a lu a c ió n a m b ie n ­ tal, el o rd e n a m ie n t o te rrito ria l, e l im p a c t o a m b ie n t a l d e la s a c t iv id a d e s h u m a n a s , la p r o m o c ió n d e la le g is la c ió n y d e la e d u c a c ió n a m b ie n ta l y la c o n ta m in a c ió n d e l a g u a , d e l a ir e y d e l s u elo . A s im is m o , te n ía la fu n c ió n d e a s is t ir té c n ic a m e n te a l M in is t e r io d e R e la c io n e s E x t e r io r e s en la v in c u la c ió n co n lo s o r g a n is m o s in te rn a c io n a le s a m b ie n ta le s , e s p e ­ c ia lm e n te el P N U M A y el P r o g r a m a M A B / U N E S C O . L a m e n t a b le m e n t e esta te n ta tiv a d e a d e c u a c ió n in stitu c io n a l a la 74 □ Ricardo Koolen n u e v a te m á tic a a m b ie n ta l, tu v o m u y e s c a s o tie m p o d e e x p e rim e n t a c ió n y a q u e , a l p r o d u c ir s e la r u p t u r a d e l o r d e n c o n s titu c io n a l, en m a r z o d e 1976, la S e c r e t a r ía d e R e c u r s o s N a t u r a le s y A m b ie n t e H u m a n o fu e d i­ s u e lta y la s c u a tr o á r e a s m e n c io n a d a s r e p a r t id a s c o m o sigu e: i) L a S u b s e c r e t a r ía d e R e c u r s o s N a t u r a le s R e n o v a b le s p a s ó co n e s e r a n g o a la S e c r e t a r ía d e A g r ic u lt u r a y G a n a d e r ía (M in is t e r io d e E c o n o m ía ). ii) L a S u b s e c r e t a r ía d e M in e r ía se c o n v irtió en s e c r e ta r ía d e E s t a d o a u tó n o m a , d e n tr o d e l m is m o M in is t e r io d e E c o n o m ía . iii) L a s S u b s e c r e t a r ía s d e R e c u r s o s H íd r ic o s y d e A m b ie n t e H u m a ­ n o (e s t a ú lt im a c o n el n o m b r e d e P la n ific a c ió n A m b ie n t a l, p r im e r o , y d e O r d e n a m ie n t o A m b ie n t a l, d e s p u é s ) fu e r o n p u e s ta s b a j o la ó r b i t a d e la S e c r e t a r ía d e T r a n s p o r t e y O b r a s P ú b lic a s (M in is t e r io d e E c o n o m ía ). E n d ic ie m b r e d e 1980, el h a s t a e n to n c e s M in is t e r io d e S a lu d P ú b lic a se t r a n s fo r m ó e n M in is t e r io d e S a lu d P ú b lic a y M e d i o A m b ie n t e y la S u b s e c r e t a r ía d e O r d e n a m ie n t o A m b ie n ta l, c o n e l n o m b r e d e S u b s e c r e ­ t a ría d e M e d io A m b ie n te , s a lió d e l á r e a d e T r a n s p o r t e y O b r a s P ú b lic a s ( y c o n s e c u e n te m e n te d e l M in is t e r io d e E c o n o m ía ) p a r a in t e g r a r s e en fo r m a a s o c ia d a a l á r e a d e s a lu d , in c o r p o r a n d o la te m á tic a d e l s a n e a ­ m ie n to a m b ie n t a l q u e s ie m p r e h a b ía p e r m a n e c id o e n e l s e c t o r s a lu d . E n d ic ie m b r e d e 1983, c o n e l r e t o r n o a l ré g im e n c o n s titu c io n a l, el M in is t e r io m e n c io n a d o se t r a n s fo r m ó en M in is t e r io d e S a lu d y A c c ió n S o c ia l q u e tien e c in c o S e c r e t a r ía s d e E s t a d o : • d e S a lu d • d e D ep o rte • d e P r o m o c ió n S o c ia l • d e D e s a r r o llo H u m a n o y F a m ilia • d e V iv ie n d a y O rd e n a m ie n t o A m b ie n ta l. E s t a S e c r e t a r ía tien e p r e v is t a u n a S u b s e c r e t a r ía d e V iv ie n d a y O r d e ­ n a m ie n t o A m b ie n t a l p e ro , a u n a ñ o d e l g o b ie r n o c o n s titu c io n a l, a ú n no se h a d ic t a d o su e s t r u c t u r a o rg á n ic a , p o r lo c u a l c o n t in ú a o p e r a n d o , s a lv o a lg u n a s m o d ific a c io n e s , a tra v é s d e la s p r im it iv a s D ire c c io n e s N a c io n a le s q u e te n ía la o r ig in a r ia S u b s e c r e t a r ía d e A m b ie n t e H u m a n o (1 9 7 3 ). L a ley d e M in is t e rio s , en s u a r t íc u lo 24, e s ta b le c e q u e c o m p e te a l M in is t e r io d e S a lu d y A c c ió n S o c ia l a s is t ir a l P r e s id e n t e d e la N a c ió n en to d o lo in h e re n te a la s a lu d d e la p o b la c ió n y e l m e d io a m b ie n te y a la p r o m o c ió n y a s is te n c ia so c ia l, la p r o te c c ió n d e la fa m ilia , la v iv ie n d a , el tu ris m o s o c ia l y el d e p o rte . D e l c ú m u lo d e fu n c io n e s q u e e l a r t íc u lo e n u m e ra , c o r r e s p o n d e n a la S e c r e t a r ía d e V iv ie n d a y O r d e ­ n a m ie n t o A m b ie n t a l la s s ig u ie n te s d e c a r á c t e r a m b ie n ta l: i) E n t e n d e r en la e la b o r a c ió n y fis c a liz a c ió n d e la s n o r m a s r e la ­ c io n a d a s c o n la c o n t a m in a c ió n a m b ie n ta l, c o n la in te rv e n c ió n d e lo s s e c to re s q u e c o rr e s p o n d a n . ii) E n t e n d e r e n la e la b o r a c ió n d e la s n o r m a s a te n e r en cu e n ta e n la s p r o g r a m a c io n e s a m b ie n ta le s a n iv e l r e g io n a l y d e a s e n ta m ie n to s h u m a n o s , a c o r d e c o n la p o lít ic a n a c io n a l d e o r d e n a m ie n t o te rrito ria l. iii) E n t e n d e r e n la e la b o r a c ió n d e n o r m a s d e p r e s e r v a c ió n d e l m e d io a m b ie n te r e fe r id a s a l u s o p o s ib le d e l te r r it o r io y d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s , en re la c ió n c o n la lo c a liz a c ió n d e a c t iv id a d e s e c o n ó m ic a s . iv ) E n t e n d e r e n la e la b o r a c ió n d e la s n o r m a s d e s tin a d a s a la p re s e r v a c ió n a m b ie n ta l re la c io n a d a s co n o b r a s d e in fra e s t ru c tu ra . 75 □ E l Estado y la dimensión ambiental v) E n t e n d e r en l a o rg a n iz a c ió n , d ir e c c ió n y fis c a liz a c ió n d e u n r e g is t r o q u e p e r m it a in v e n t a r ia r fu e n te s d e e m is ió n y d e s c a r g a d e c o n ­ ta m in an tes. v i) I n t e r v e n ir en la e la b o r a c ió n d e la s p o lít ic a s p a r a e l d e s a r r o llo d e la s á r e a s y z o n a s d e fr o n t e r a y e n t e n d e r e n s u e je c u c ió n en e l á r e a d e su c o m p e te n c ia . 3. E va lu a ción c rític a de la a ctu al c o n fo rm a c ió n del a p ara to estatal a rg en tin o desde e l p u n to de vista de la in s e rció n de la dim en sión a m b iental en la p la n ifica ció n del d esa rrollo C re e m o s q u e p a r a p o d e r r e a liz a r u n a e v a lu a c ió n s e r ia y p r o fu n d a , y s o b r e to d o ú til p a r a fu n d a m e n t a r p r o p u e s t a s in s t it u c io n a le s te n d ie n te s a s u p e r a r la s itu a c ió n a c tu a l, se h a c e n e c e s a rio u n a n á lis is q u e , en p r im e r lu g a r , n o s e a m e r a m e n t e " f o r m a l ” — o se a q u e se a g o te e n el m a y o r o m e n o r a c ie rto c o n q u e e l a p a r a t o e s ta ta l e s té o r g a n iz a d o en la le t r a f r í a d e la s n o r m a s q u e a s ig n a n la s fu n c io n e s d e s u c o m ­ p e te n c ia a los d ife r e n t e s o r g a n is m o s — s in o q u e in c lu y a la d in á m ic a c o n c re ta , o si se q u ie re , e l c o m p o r t a m ie n t o h is t ó r ic o re a l d e l a p a r a t o esta ta l, s u r e s p u e s t a e fe c tiv a a e s a id e a q u e d a t a d e lo s a ñ o s se te n ta re s p e c t o d e la c o m p a t ib iliz a c ió n d e d e s a r r o llo y m e d io a m b ie n te . E n s e g u n d o lu g a r , e s e a n á lis is , d e s d e e l p u n t o d e v is t a d e lo fo r m a l y d e la d in á m ic a e s ta ta l c o n c re ta , n o d e b e lim it a r s e e n s u o b je t o a l o r g a n is m o a m b ie n t a l y a lo s o r g a n is m o s d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , s in o q u e d e b e in c lu ir a lo s d e m á s s e c to re s d e l E s t a d o c u y a a c c ió n r e ­ s u lta fu n d a m e n t a l p a r a d e f in ir u n t ip o y u n e s tilo d e r e la c ió n e n tre la s o c ie d a d a r g e n t in a y la n a t u r a le z a q u e le s ir v e d e s o p o rte . a) E l org a n is m o am b ien ta l y la in se rció n de la dim en sión am b ien ta l en la p la n ifica ción del d e s a rro llo a rg en tin o D e s d e e l p u n t o d e v ista fo r m a l y d e la v o lu n t a d p o lít ic a q u e fu n d a ­ m e n tó s u a p a ric ió n , es in n e g a b le , c o m o y a lo h e m o s d ic h o , q u e la c r e a c ió p en 1973 d e la S e c r e t a r ía d e R e c u r s o s N a t u r a le s y A m b ie n t e H u m a n o re s u lt ó fu e rt e m e n t e in flu e n c ia d a p o r la m o d e r n a c o rr ie n te te ó r ic a d e c o m p a t ib iliz a c ió n d e d e s a r r o llo y m e d io a m b ie n t e q u e a lc a n z a , al m e n o s a n iv el d e p r in c ip io s , u n fu e rt e r e s p a ld o en la C o n fe r e n c ia d e E s t o c o lm o d e 1972. E ll o se h ac e ev id e n te d e s d e tres á n g u lo s : i) L a n u e v a S e c r e t a r ía se in s e rta e n u n n u e v o tip o d e M in is t e rio d e E c o n o m ía — q u e p o r la c a n tid a d d e á r e a s q u e a b s o r b e , s e g ú n h e m o s d ic h o m á s a r r ib a , se t r a n s fo r m a en u n v e r d a d e r o s u p e r m in is t e r io — e n e l q u e , s im u ltá n e a m e n te , se e s t a b a c r e a n d o la S e c r e t a r ía d e P r o g r a ­ m a c ió n y C o o r d in a c ió n E c o n ó m ic a , c u y a fu n c ió n n o s ó lo te n ía u n a p a r t ic u la r je r a r q u í a p o r s u a t r ib u c ió n d e c o o r d in a r , e n d e p e n d e n c ia d ire c ta d e l M in is t ro , a la s d e m á s S e c r e t a r ía s d e l M in is t e rio , s in o ta m ­ b ié n p o r q u e se le o t o r g ó la a t r ib u c ió n d e p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo n a c io n a l a tra v é s d e l In s titu to N a c io n a l d e P la n ific a c ió n E c o n ó m ic a , q u e v e n ía a s e r e l c o n t in u a d o r d e l a n t ig u o C o n s e jo N a c io n a l d e D e s a r r o ­ llo ( C O N A D E ) , d e l c u a l n o s o c u p a r e m o s m á s a d e la n te a l h a c e r u n a b r e v e h is to ria d e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo en A rg e n tin a . E n este fn a rc o in stitu c io n a l, es e v id e n te q u e la c r e a c ió n d e l o r g a n is m o a m b ie n ­ 76 □ Ricardo Koolen tal e n el se n o d e l M in is t e r io q u e t e n d r ía a su c a r g o la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo fu e u n a c ie rto fo r m a l in d u d a b le . ii) L a S e c r e t a r ía d e R e c u r s o s N a t u r a le s y A m b ie n t e H u m a n o im ­ p lic a b a u n a te n ta tiv a d e c o n c e n tra c ió n a d m in is t r a t iv a d e a lg u n a s á re a s d e d ic a d a s a l m a n e jo d e re c u r s o s n a t u r a le s q u e h a s t a e n to n c e s se en ­ c o n t r a b a n d is p e rs a s , c o m o m in e ría , r e c u r s o s h íd r ic o s , flo r a y fa u n a s ilv e s tre , p e s c a co n tin e n ta l, á r e a s p ro te g id a s , s u m in is tr o d e a g u a p o t a b le y c o n t a m in a c ió n h íd r ic a y b o s q u e s c u lt iv a d o s , c o n el a g r e g a d o , a to d o e llo , d e u n á r e a n u ev a, c o m o la S u b s e c r e t a r ía d e A m b ie n t e H u m a n o , q u e , se s u p o n ía , h a b r ía d e a p o r t a r la s p a u t a s p a r a u n a p o lít ic a a m b ie n ­ tal g lo b a liz a n te q u e , j u n t o c o n fa c ilit a r la o rie n ta c ió n h a c ia u n m a n e jo e c o s is te m á tic o d e a q u e llo s r e c u r s o s n a t u r a le s , in te n t a ra a r m o n iz a r la re la c ió n n a tu r a le z a -s o c ie d a d o, si se p r e fie r e , m e d io n a t u r a l-m e d io hum ano. ii i) L a c o n v iv e n c ia d e n tr o d e u n m is m o M in is t e rio , a p a r e c ía co m o u n a m a g n ífic a o p o r t u n id a d d e in c id ir, c o n c r ite rio s a m b ie n ta le s a p r o ­ p ia d o s , en las p o lític a s s e c to ria le s d e u n a s e rie d e á r e a s v in c u la d a s al d e s a r r o llo de los s e c to re s p r o d u c t iv o s y d e s e rv ic io s y a la in fr a e s t r u c ­ tu ra del p aís, ta les c o m o o b r a s p ú b lic a s , tr a n s p o r te , e n e rg ía , a g r ic u lt u r a , g a n a d e ría , c o m u n ic a c io n e s e in d u s t ria . P ié n s e s e q u e , d e s d e e l p u n t o d e v ista d e la s p o lít ic a s s e c to ria le s q u e re v is te n in te ré s a m b ie n ta l, só lo q u e d a b a n fu e r a la s d e e d u c a c ió n y la s d e s a lu d , d e s a r r o llo u r b a n o y tu ris m o (e s t a s tre s ú ltim a s e n e l M in is t e r io d e B ie n e s t a r S o c ia l). L a p r e m a t u r a d is o lu c ió n d e la S e c re t a ría , en m a r z o d e 1976, a m e n o s d e tre s a ñ o s d e s u c r e a c ió n , h a c e q u e s e a m u y re la t iv o to d o ju ic io q u e p u e d a e m itir s e s o b r e e s ta p r im e r a e x p e rie n c ia a r g e n t in a d e g e s tió n a m ­ b ie n ta l d e s d e u n a p e rs p e c tiv a g lo b a l y d e a r m o n iz a c ió n d e d e s a r r o llo y m e d io a m b ie n te . P o r u n la d o , la d e m o r a en la a p r o b a c ió n d e la e s t r u c t u r a o r g á n ic a d e la n u e v a S u b s e c r e t a r ía d e A m b ie n t e H u m a n o — q u e s ó lo a lc a n z ó la a p r o b a c ió n p re s id e n c ia l en 1975— im p id ió la in c o r p o r a c ió n o p o r t u n a d e lo s re c u r s o s n e c e s a rio s p a r a in s u fla r lo s n u e v o s c r it e r io s g lo b a liz a d o re s q u e d e e s ta á r e a se e s p e r a b a n , a s í c o m o p a r a in ic ia r lo s e s tu d io s q u e p e r m it ie r a n u n p r im e r d ia g n ó s t ic o d e la situ a c ió n a m b ie n t a l d e l p aís, q u e fu e r a m á s a llá d e lo s e s tu d io s s e c to ria le s d e lo s d iv e r s o s re c u r s o s n a t u r a le s (q u e , s a lv o a lg u n a s e x c e p c io n e s , e r a n lo s ú n ic o s q u e e x is t ía n ) y q u e a l m is m o tie m p o p e r m it ie r a m o s t r a r la s in te r re la c io n e s e x iste n te s e n tre e l e s tilo d e d e s a r r o llo im p e r a n t e y el e s ta d o d e l m e d io a m b ie n te n a t u r a l y so cial. P o r o tr o la d o , c o m o e n to d a r e fo r m a a d m in is tra tiv a , q u e d ó en e v id e n c ia q u e la s m o d ific a c io n e s a n iv e l n o r m a t iv o y e s tr u c t u r a l n o a lc a n z a n a u to m á tic a m e n te su c o r r e la c ió n e n la re a lid a d . L a in te n c ió n im p líc ita en la re e s tru c tu ra c ió n , d e c o n fo r m a r b a j o u n a p o lít ic a c o m ú n a o r g a n is m o s tan tra d ic io n a le s y a c o s t u m b r a d o s a u n a ó p tic a s e c to ria l, c o m o e r a n M in e r ía , P a r q u e s N a c io n a le s , In s titu to F o re s t a l N a c io n a l, O b r a s S a n it a r ia s d e la N a c ió n y — e n a lg u n a m e d id a — R e c u r s o s H íd r ic o s y la s D ire c c io n e s d e F lo r a y F a u n a S ilv e s t re y P e sc a , ló g ic a m e n te n o re su ltó fá c il n i p o d ía c o n c r e ta rs e d e la n o c h e a la m a ñ a n a . E n to d o ca so , el p e r ío d o d e a lg o m á s d e d o s a ñ o s q u e d u r ó la e x p e rie n c ia , re s u ltó a b s o lu ta m e n te in su fic ie n te p a r a r e o r ie n t a r la p o lít ic a d e e sa s á r e a s h a c ia la n u e v a c o n c e p c ió n a m b ie n t a l — q u e , h a y q u e re c o n o c e rlo , im p lic a b a u n a r u p t u r a b a s ta n te a b r u p t a c o n la " i d e o lo g í a ” s e c t o r ia lis t a 77 □ E l Estado y la dimensión ambiental p re e x is te n te — y p a r a p la s m a r m e t o d o lo g ía s in t e r d is c ip lin a r ia s en c u a ­ d ro s té cn ic os q u e en s u in m e n s a m a y o r ía n o h a b ía n 1' s id o fo r m a d o s n i e n t re n a d o s p a r a u tiliz a rla s . A l m is m o tie m p o , la re a l in s e rc ió n de l a S e c r e t a r ía e n e l s e n o d e l s u p e r-M in is t e rio q u e la c o b ij a b a fu e s u m a m e n te d é b il y, m á s a llá d e su p a rt ic ip a c ió n e n la d e fin ic ió n d e l c a p ít u lo s o b r e m e d io a m b ie n te d el P la n T r ie n a l 1974-1977 (D e c r e t o N? 776/73), s ó lo p u n t u a lm e n t e p u d o , en a lg u n o s caso s, in c id ir en la p o lít ic a d e d e s a r r o llo s e g u id a d u ra n te el p e río d o . (P o lít ic a q u e , co n e x c e p c ió n d e l ré g im e n d e p r o m o c ió n in d u s ­ tria l y d e p r o g r a m a c ió n d e g r a n d e s o b r a s d e in fr a e s t r u c t u r a , n o a lc a n z ó a s u p e r a r u n a p e rs p e c tiv a d e c o rt o p la z o .) A u n q u e e llo p u e d e a t r ib u ir s e , en p a rte , a q u e la " p e r s o n a lid a d in stitu c io n a l” d e la S e c r e t a r ía — p o r las ra z o n e s e n d ó g e n a s y d e tie m p o q u e s e ñ a la m o s — - n o a lc a n z ó a c o n fo r m a r s e c o n la s o lid e z s u fic ie n te c o m o p a r a in c id ir “ h a c ia a f u e r a " c o n la fu e r z a y c o h e r e n c ia n e c e s a ria , ta m b ié n es c ie rto q u e la v o lu n ta d p o lít ic a “ fo r m a l" , e x p r e s a d a c u a n d o se d e c id ió su c re a c ió n , n o fu e s e g u id a , en la p rá c t ic a , p o r la v o lu n ta d p o lític a n e c e s a ria en lo s n iv e le s s u p e rio re s , p a r a h a c e r e fe c tiv a s u p r e ­ sen cia en el p r o c e s o d e to m a d e d e c is io n e s atin e n te a l d e s a r r o llo e c o n ó ­ m ic o y so cial, n i en s u s a s p e c to s g lo b a le s n i ta m p o c o en lo s a s p e c to s s e c to ria le s c o n c e rn ie n te s a la s o tr a s im p o rt a n te s á r e a s d e l p r o p io M in is ­ te rio d e E c o n o m ía . C o n todo, el e s fu e r z o q u e se v e n ía re a liz a n d o y la in v e rs ió n p o lític o técn ica q u e la c r e a c ió n y p u e s ta en fu n c io n a m ie n t o d e la S e c re t a ría h a b ía n im p lic a d o , s o b r e to d o si se p ie n s a q u e e r a e l p r im e r in ten to de a p ro x im a c ió n a u n a g e s tió n g lo b a l d e l m e d io a m b ie n te q u e se e fe c ­ t u a b a en el p a ís, m e re c ía n m e jo r s u e rte q u e su a b r u p t a fr u s t r a c ió n a tra v é s d e la d is o lu c ió n d e la S e c r e t a r ía y la d is p e rs ió n , y a d e s c rita , de su s á re a s q u e p r o d u jo el ré g im e n m ilit a r q u e u s u r p ó e l p o d e r a p a r t ir d e m a r z o d e 1976. S o b r e to d o c u a n d o p u e d e n e n c o n t r a r s e fu e rte s in d ic io s d e q u e e s a d is o lu c ió n se o r ig in ó n o en la s in s u fic ie n c ia s q u e la ge stió n d e la S e c r e t a r ía p o d r í a h a b e r e v id e n c ia d o h a s ta e se m o m e n t o sin o , al c o n t ra r io , en los o b s t á c u lo s q u e su c o n s o lid a c ió n in s titu c io n a l, su p ro d u c to c ie n tífic o , té cn ic o y p r o g r a m á t ic o , y s u s p r o p u e s ta s p o lí­ ticas p o d ía n s ig n ific a r p a r a el m o d e lo e c o n ó m ic o d e p e n d ie n te q u e , en el m a r c o d e la s c o n c e p c io n e s d e la E s c u e la de C h ic a g o , la d ic t a d u r a m ilit a r v in o a im p la n t a r en e l p aís. P a r a q u e n o se c r e a q u e lo a n te d ic h o es m e r a m e n t e re tó ric o , v a lg a m e n c io n a r d o s e je m p lo s . D e las c u a t r o á r e a s q u e , c o n n iv e l d e S u b s e c r e t a r ía , c o m p o n ía n la S e c r e t a r ía de R e c u r s o s N a t u r a le s y A m b ie n t e H u m a n o , s ó lo u n a , co n el n iv el d e S e c r e t a r ía d e E s t a d o , la d e M in e r ía , se p u s o b a jo la d e p e n ­ d e n c ia d ire c ta d e l M in is t r o d e E c o n o m ía y, p re c is a m e n te , to d a la p o lít ic a d e esta á re a , q u e d u ra n te el g o b ie r n o c o n s titu c io n a l a n t e r io r te n d ía a fa v o r e c e r y p r o m o c io n a r a las p e q u e ñ a s y m e d ia n a s e m p r e s a s m in e ra s , in v o lu c io n a h a c ia el d e s a r r o llo de la g r a n m in e ría lig a d a al c a p ita l m u ltin a c io n a l, c u y a fa lta d e in terés en s u je t a r s e a c o n d ic io n a m ie n to s e c o ló g ic o s d e n in g u n a e s p e c ie es in n e c e s a rio d e m o s t r a r ; e je m p lo c o n ­ c re to : g r a n p ro y e c to c u p r ífe r o d e E l P la n c h ó n (P r o v i n c i a d e S a n J u a n ) a c a r g o d e la e m p r e s a M in e r a A g u ila r S.A ., s u b s id ia r ia d e c a p ita le s tra n s n a c io n a le s . E l n u e v o m o d e lo e c o n ó m ic o im p lic a b a la d e s a rt ic u la c ió n d el a p a ­ 78 □ Ricardo Koolen ra to p r o d u c t iv o in d u s t ria l d e l p a ís y la p o te n c ia c ió n d e l s e c to r a g r íc o la g a n a d e r o p a r a , m e d ia n te u n p ro c e s o d e fu e r t e c o n c e n tr a c ió n d e la p r o p i e d a d e n e l se c to r, in s e r t a r a la A rg e n t in a e n e l m o d e lo in te r n a ­ c io n a l d e d iv is ió n d e l t r a b a jo c o n u n p a p e l p r io r it a r io d e p r o d u c t o r a d e a lim e n to s . D e a llí e n to n c e s q u e la S u b s e c r e t a r ía d e R e c u r s o s N a t u ­ ra le s R e n o v a b le s fu e r a r e in c o r p o r a d a a la S e c r e t a r ía d e A g r ic u lt u r a y G a n a d e r ía y q u e , d e s d e a llí, fu e r a e l s e c t o r d e la A d m in is t r a c ió n q u e c o n m á s é n fa s is se o p u s ie r a a la s a n c ió n d e u n a le y g e n e ra l d e m e d io a m b ie n te , u s a n d o e l a r g u m e n t o d e q u e p r o p ic ia r el u s o r a c io n a l d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s , si p o r ta l se e n t e n d ía " r a c io n a lid a d e c o ló g ic a ” , c o n s titu ía u n a b s u r d o , y a q u e “ la e x p lo t a c ió n d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s n o r e c o n o c e o t r a r a c io n a lid a d q u e la e c o n ó m ic a ” . 1 L a s d o s á r e a s re sta n te s q u e c o m p o n ía n la S e c r e t a r ía d e R e c u rs o s N a t u r a le s y A m b ie n t e H u m a n o p a s a r o n a d e p e n d e r, c o m o y a se h a d ic h o , d e la S e c r e t a r ía d e E s t a d o d e T r a n s p o r t e y O b r a s P ú b lic a s (M i n is t e r i o d e E c o n o m ía ). N o s r e fe r im o s a la S u b s e c r e t a r ía d e R e c u rs o s H íd r ic o s y a la, a p a r t ir d e a llí, S u b s e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n A m ­ b ie n ta l q u e lu e g o c a m b ia r ía s u n o m b r e p o r el d e S u b s e c r e t a r ía d e O r d e ­ n a m ie n to A m b ie n t a l, c o n t in u a d o r a d e la p r im it iv a S u b s e c r e t a r ía d e A m b ie n te H u m a n o . D e l e r r á t ic o a n d a r en el sen o d e la b u r o c r a c ia e s ta ta l q u e e s ta ú ltim a S u b s e c r e t a r ía h a p a d e c id o d e s d e 1976 h a s t a la fe c h a y a nos h e m o s o c u p a d o m á s a r r ib a . R e c o r d e m o s s o la m e n te q u e , s u c e siv a m e n te , re s u lt ó lig a d a a lo s s e c to re s d e T r a n s p o r t e y O b r a s P ú b lic a s , p r im e r o , d e S a lu d P ú b lic a d e s p u é s y d e V iv ie n d a a c tu a lm e n te . L o p r im e r o q u e se a d v ie r te c o m o c a r a c t e rís t ic a re le v a n te , si se q u ie r e a n a liz a r la a c t iv id a d d e s p le g a d a p o r la S u b s e c r e t a r ía d e s d e 1976 h a s ta 1984, es la im a g e n d e u n a u té n tic o " q u is t e in s t it u c io n a l” in s e rto e n e s t r u c t u r a s a d m in is tra tiv a s d e n iv e l s u p e r io r (la s d iv e r s a s S e c re ­ ta ría s d e E s t a d o en q u e s u c e s iv a m e n te h a e s t a d o in c lu id a ). C o n e llo q u e r e m o s d e c ir q u e s u p r o d u c t o té cn ic o y e l c o n ju n t o d e su s a c tiv id a d e s en n in g ú n m o m e n t o se h a n v is to e n r iq u e c id o s u o rie n t a d o s p o r p a u t a s p o lític a s p ro v e n ie n te s d e lo s e s tra to s in s titu c io n a le s s u p e rio re s ni, m e n o s aú n , a la in v e rs a , ese p r o d u c t o h a s id o re c o g id o p o r d ic h o s e s tra to s p a r a t r a d u c ir lo e n p o lít ic a s c o h e re n te s y e s ta b le s , a s í fu e r a n d e c a r á c t e r s e c t o r ia l o, n i q u e d e c ir, en u n a p o lít ic a n a c io n a l d e m e d io a m b ie n te d e la q u e e l p a ís c a r e c ió y c a re c e , d e s d e e n to n c e s a la fec h a. E s ju s t o d e c ir, en s e g u n d o lu g a r , q u e sin d e s c o n o c e r c ie rt a ten­ d e n c ia a u n a s o b r e v iv e n c ia m e r a m e n t e v e g e ta tiv a q u e , en p a rte , tien e su o r ig e n e n la p r o lo n g a c ió n d e la situ a c ió n d e e n q u is ta m ie n t o m e n c io ­ n a d a , la S u b s e c r e t a r ía h a d e s a r r o lla d o u n a s e rie d e t r a b a jo s y a c tiv i­ d a d e s q u e u n a f u t u r a r e a d e c u a c ió n in stitu c io n a l n o d e b e r ía d e s p e r d ic ia r p o r la p o t e n c ia lid a d q u e e n c ie r ra n . A e s a s lín e a s d e t r a b a jo , d e s a r r o lla ­ d a s en e sto s a ñ o s , q u e r e m o s r e fe r ir n o s b re v e m e n t e en lo s p á r r a fo s s ig u ie n te s p u e s e s ta m o s c o n v e n c id o s q u e , si a lg u n a vez el te m a d e l m e d io a m b ie n te lo g r a s e r s a c a d o d e la s c a t a c u m b a s d e la A d m in is t r a c ió n P ú b lic a , d o n d e a c tu a lm e n te se e n c u e n tra , a lg u n a s d e e s a s lín ea s d e t r a ­ b a j o d e b e n s e r c o n t in u a d a s y je r a r q u iz a d a s . L o c o n t ra r io , s e ría p e n s a r i P alabras textuales utilizadas po r el Subsecretario de Recursos Naturales R eno­ vables y Ecología ( ! ) , Sr. Ricardo Paz, en su dictam en incluido en el Expediente de trámite del Anteproyecto de Ley Básica de Ordenam iento Ambiental, oponiéndose a su sanción. __________79 □ E l Estado y la dimensión ambiental_____________ q u e en m a t e ria d e m e d io a m b ie n te , e n A rg e n tin a , la e x p e rie n c ia in stitu ­ c io n a l q u e v a d e s d e lo s a ñ o s 1973 a 1984 n o h a d e ja d o n in g u n a e n se­ ñ a n z a p o s itiv a , lo q u e n o s o tro s c r e e m o s q u e n o es así. D ic h a s lín e a s d e t r a b a jo s o n la s s ig u ie n te s: i) E l P r o g r a m a d e E v a lu a c ió n A m b ie n t a l P e rm a n e n te , q u e h a p e r ­ m itid o u n d ia g n ó s tic o d e la s itu a c ió n a m b ie n t a l d e l p a ís y la d e fin ic ió n de re g io n e s a m b ie n ta le s q u e, ju n t o c o n s u m in is t r a r b a s e s té cn ic as s u fi­ cien tes p a r a in s e rta r, en la e s tr a te g ia d e d e s a r r o llo d e l p a ís , u n a p o lít ic a n a c io n a l d e m e d io a m b ie n te c o n c a p a c id a d d e o p e r a r a n iv e l re g io n a l y a la r g o y m e d ia n o p la z o , p e r m it ir á ta m b ié n a c t u a r en el c o rt o p la z o a ra íz d e las s itu a c io n e s c rític a s q u e lle v a d e te c ta d a s . ii ) E l P r o g r a m a d e E v a lu a c ió n d e Im p a c t o A m b ie n t a l d e la s O b r a s d e I n fr a e s t r u c t u r a , q u e a u n q u e se h a c o n c e n tr a d o e s p e c ia lm e n te en las o b r a s h id r o e lé c tric a s (S a lt o G r a n d e , Y a c y r e tá , C a s a d e P ie d r a , e tc .) h a p e rm itid o d e s a r r o lla r u n a m e t o d o lo g ía y u n a e x p e rie n c ia p rá c t ic a q u e en el fu tu ro , co n la s d e b id a s a d a p ta c io n e s , h a r á n p o s ib le c o n t a r co n c ie rto s re c u r s o s h u m a n o s c a p a c ita d o s p a r a la e v a lu a c ió n d e o t r o tip o de p ro y ecto s. ii i) E n v ir tu d d e la s d is p o s ic io n e s d e la L e y d e P r o m o c ió n I n d u s ­ trial, la S u b s e c r e t a r ía h a v e n id o re a liz a n d o , d e s d e h a c e a ñ o s , e l e s tu d io de lo s e fe cto s a m b ie n ta le s p r o v o c a d o s p o r la s in d u s t r ia s q u e a s p ir a n a lo s b e n e fic io s d e l r é g im e n p r o m o c io n a l y la r e c o m e n d a c ió n d e las s o lu c io n e s té cn ic as a lo s p r o b le m a s d e r iv a d o s d e la lo c a liz a c ió n o d e l tra ta m ie n to d e re s id u o s . iv ) E l P r o g r a m a d e E d u c a c ió n e I n fo r m a c ió n A m b ie n ta l, h a p e r­ m itid o el d e s a r r o llo d e a lg u n a s e x p e rie n c ia s en el s is te m a e d u c a tiv o fo r m a l y o tra s d e c a p a c ita c ió n , a s í c o m o la e la b o r a c ió n d e m a t e r ia l d e d ifu s ió n , tan to e s c rito c o m o a u d io v is u a l. A d e m á s , la S u b s e c r e t a r ía h a a c tu a d o c o m o p u n t o fo c a l d e l P r o g r a m a R E D ( P N U M A / O R P A L C ) y el P r o g r a m a I N F O T E R R A ( P N U M A ) . v) E l P r o g r a m a d e R e la c io n e s In s titu c io n a le s h a p e r m it id o d iv e r ­ sas ac c io n e s d e c o o p e ra c ió n c o n o r g a n is m o s p r o v in c ia le s y m u n ic ip a le s y, en el n iv el in te rn a c io n a l, c o n el P r o g r a m a d e la s N a c io n e s U n id a s p a r a el M e d io A m b ie n t e ( P N U M A ) y el P r o g r a m a M A B / U N E S C O , q u e c u e n ta en el p a ís c o n u n C o m ité In t e r m in is t e r ia l in t e g r a d o p o r c a to rc e o rg a n is m o s y c u y a S e c r e t a r ía P e rm a n e n te e je r c e la S u b s e c re ta r ía . b) E l orga n ism o de p la n ifica ció n nacional y la in se rció n de la dim ensión a m b iental en la p la n ifica ció n del d esa rrollo L a e x p e rie n c ia a rg e n t in a en p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo p r e s e n t a d o s c a ra c te rístic a s c la ra m e n te d o m in a n te s : la d is c o n tin u id a d a d m in is tra tiv a y la tra n s fe r e n c ia c a d a vez m e n o r d e lo s p la n e s e la b o r a d o s a l c a m p o d e la s d e c is io n e s p o lític a s ; a l p u n to ta l q u e n o s a t re v e m o s a d e c ir qu e, a l m e n o s en lo q u e se r e fie r e a la p la n ific a c ió n g lo b a l y r e g io n a l del m e d ia n o y la r g o p la z o , d e s d e 1976 h a s t a la fe c h a e s a tra n s fe r e n c ia ha s id o p rá c t ic a m e n te n u la . L a e x p e rie n c ia e n p la n ific a c ió n p a rt e d e la c re a c ió n , en 1945, d e la S e c re t a ría T é c n ic a d e la P re s id e n c ia q u e fo r m u la e l P r im e r P la n Q u in q u e n a l (1947-1951) y el S e g u n d o P la n Q u in q u e n a l (1952-1957); este ú ltim a es s a n c io n a d o p o r la L e y 14.184 y s ig n ific a la in tro d u c c ió n p o r p r im e r a vez d e l e n fo q u e re g io n a l. 80 □ Ricardo Koolen L a S e c r e t a r ía T é c n ic a d e la P r e s id e n c ia es d is u e lta en 1955 y h a s ta 1961, en q u e se c r e a el C o n s e jo N a c io n a l d e D e s a r r o llo ( C O N A D E ) — a c o r d e c o n la s re c o m e n d a c io n e s d e la C a r t a d e P u n ta d e l E s t e y d e la A lia n z a p a r a el P r o g r e s o — n o existe, e n e l P o d e r E je c u t iv o N a c io n a l, n in g ú n o r g a n is m o d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . D e b e a d v e rt ir s e , n o o b s ta n te , q u e en 1959, p o r c o n v e n io e n tre e l G o b ie r n o N a c io n a l y el c o n ju n t o d e G o b ie r n o s P r o v in c ia le s , se c re ó el C o n s e jo F e d e r a l d e In v e r ­ sio n e s ( C F I ) , in te re s a n te o r g a n is m o m u lt ila t e r a l q u e a ú n s u b s is te , c o n e l o b je t o d e p r o m o v e r u n d e s a r r o llo re g io n a lm e n t e a r m ó n ic o d e l p a ís y c u y a m is ió n es la d e a s e s o r a r a las p r o v in c ia s e n la re a liz a c ió n d e e s tu d io s y p ro y e c to s y en la e la b o r a c ió n d e p la n e s re g io n a le s , u r b a n o s y se c to ria le s. E l m e n c io n a d o C O N A D E p r o d u c e en 1964 el P la n N a c io n a l d e D e s a r r o llo 1965-1969 q u e p u e d e c o n s id e r a r s e c o m o e l p r im e r p la n in te g ra l d e d e s a r r o llo a m e d ia n o p la z o . E n p a rt e p o r la in t e r r u p c ió n d e l o r d e n c o n s titu c io n a l q u e se o p e r a e n 1966, n o p a s ó d e s e r u n m a g ­ n ífic o d o c u m e n to in s p ir a d o r d e a lg u n a s p o lític a s s e c to ria le s d e s h ilv a ­ n a d a s p e r o n u n c a fu e e l in s t ru m e n to o r ie n t a d o r d e l d e s a r r o llo g lo b a l y re g io n a l. E l g o b ie r n o m ilit a r im p la n t a d o e n tre 1966 y 1973, c o n d is tin to s a v a t a re s a d m in is tra tiv o s q u e n o in te r e s a r e s e ñ a r a q u í, m a n t u v o la S e c re ­ ta ría T é c n ic a d e l C O N A D E , y p r o d u jo e l P la n N a c io n a l d e D e s a r r o llo (1970-1974), e l P la n N a c io n a l d e D e s a r r o llo y S e g u r id a d ( s i c ) (1971-1975) a p r o b a d o p o r le y 19.039, a m b o s c o n s im ila r s u e rte q u e el d e 1964. E l g o b ie r n o c o n s titu c io n a l d e 1973 d is u e lv e e l C O N A D E y e n c o ­ m ie n d a la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo a la an tes c ita d a S e c r e t a r ía d e P r o g r a m a c ió n y C o o r d in a c ió n E c o n ó m ic a (M i n is t e r i o d e E c o n o m ía ) p o r m e d io d e l I n s titu to N a c io n a l d e P la n ific a c ió n E c o n ó m ic a ( I N P E ) . C o n a n t e r io r id a d , u n C o m ité e s p e c ia l, p r e s id id o p o r e l M in is t e rio d e E c o n o ­ m ía e in te g r a d o p o r to d o s lo s M in is t r o s d e l G a b in e t e N a c io n a l p r o d u c e el P la n T r ie n a l 1974-1977 q u e , c o m o y a se h a d ic h o , e s e l p r im e r o q u e f i j a o b je t iv o s e n m a t e r ia d e m e d io a m b ie n te . T r a s el g o lp e m ilit a r d e 1976, se c r e a el M in is t e r io d e P la n e a m ie n to , q u e lu e g o es t r a n s fo r m a d o e n S e c r e t a r ía d e p e n d ie n te d e l P r e s id e n t e d e la N a c ió n ; s in d e s m e d r o d e a lg u n o s v a lio s o s t r a b a jo s d e d ia g n ó s t ic o y d e p ro p u e s t a s té cn icas, s o b r e to d o en m a t e r ia d e o rd e n a m ie n t o te r r i­ to ria l, n o lle g a a p r o d u c ir en o c h o a ñ o s — c o h e re n te c o n la filo s o fía lib e r a l y d e p e n d ie n t e d e l ré g im e n — n in g ú n tip o d e p la n g lo b a l n i p a u t a a lg u n a en la m a te ria . D ic h a S e c r e t a r ía d e P la n e a m ie n to es t r a n s fo r m a d a , co n el a d v e n i­ m ie n to d e l g o b ie r n o c o n s titu c io n a l (d i c ie m b r e d e 1983), en la a c t u a l S e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n , d e p e n d ie n te d e l P r e s id e n t e d e la R e p ú b lic a , c u y a s fu n c io n e s y a h e m o s d e t a lla d o m á s a r r ib a . D u r a n t e el a ñ o 1984 e s ta S e c r e t a r ía h a e s ta d o fu n d a m e n ta lm e n te a b o c a d a a la s n e g o c ia c io n e s re la c io n a d a s c o n el a r r e g lo d e la a b u lt a d a d e u d a e x t e rn a d e l p a ís y a la c o n fe c c ió n d e l p r e s u p u e s t o n a c io n a l, a s í c o m o a s u e s tr u c t u r a in te rn a , y s ó lo re c ie n te m e n te h a e la b o r a d o u n p la n d e m e d ia n o p lazo . E n to d o s e s to s añ o s, s o b r e to d o a p a r t ir d e la d é c a d a d e 1960 ta m b ié n la s p ro v in c ia s y lo s m u n ic ip io s h a n e s t a b le c id o á r e a s d e p la n i­ fic a c ió n e n su s re s p e c t iv a s ju ris d ic c io n e s . P a r a c o m p le t a r e s ta a p r e t a d a re s e ñ a m e r a m e n t e fo r m a l d e la e x p e ­ rie n c ia d e p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo a rg e n tin o , c o n u n a p e rs p e c tiv a 81 □ E l Estado y la dimensión ambiental re a l d e s u e fic ie n c ia y d in á m ic a , n a d a n o s p a re c e m e jo r q u e t r a e r a co la c ió n u n d o c u m e n to d e J o rc in o d e A g u i la r q u e , p o r s u e x p e rie n c ia de v a r io s añ o s d e t r a b a jo té c n ic o en o r g a n is m o s d e p la n ific a c ió n a r g e n ­ tinos, c o n stitu y e u n a o p in ió n a u t o r iz a d a (J o r c in o d e A g u ila r , 1984). " L a s p ro p u e s ta s té cn ic as — d ic e — n o fu e r o n a c o m p a ñ a d a s , en la m a y o r p a r t e d e los caso s, p o r d e c is io n e s p o lític a s q u e p o s ib ilit a r a n s u im p le m e n t a c ió n y a lg u n o s e s tu d io s n o c o n t u v ie ro n in d ic a c io n e s s o b r e la s h e r r a m ie n t a s r e q u e r id a s p a r a su e je c u c ió n . " D e n t r o d e las in sta n c ia s p o lít ic a s fa lt a r o n , in c lu s o , las d e c is io n e s re la tiv a s a la a c e p ta c ió n , la m o d ific a c ió n o e l re c h a z o d e lo p r o p u e s t o ; los d o c u m e n to s p a s a r o n a c o n s titu ir m e r o m a t e ria l d e c o n s u lta en b ib lio t e c a s o a r c h iv o s y fu e r o n e d it a d o s p o r re v is ta s técn icas, h e c h o q u e lim it a b a s u a lc a n c e a u n r e d u c id o á m b it o d e e sp e c ia lista s . " E n o tr o s ca so s, la s p r o p u e s t a s tu v ie ro n s ó lo e je c u c ió n p a rc ia l ■m p le m e n tá n d o se p la n e s s e c t o r ia le s q u e r e s p o n d ía n a p r o b le m a s d e c o y u n tu ra . L a d is c o n tin u id a d d e lo s o r g a n is m o s té cn ic o s d e n tr o d e la s e s tr u c t u r a s d e g o b ie r n o h a c o n s titu id o u n o b s t á c u lo p r in c ip a lís im o p a r a la a c c ió n e fe c tiv a y c o o r d in a d a en la p la n ific a c ió n , s u b u t iliz a n d o e s tu ­ d io s, t r a b a jo s e in v e s tig a c io n e s. " T o d o e llo h a s ig n ific a d o , a d e m á s , un in n e c e s a r io d e r r o c h e d e re ­ c u rs o s h u m a n o s , c a p a c id a d té cn ic a, e s fu e rz o s d e o rg a n iz a c ió n , tie m p o s d e fu n c io n a m ie n t o y c o n s id e r a b le s g a s to s p ú b lic o s ." . . . " A s im is m o , se h a c a r e c id o d e u n e n fo q u e in te g r a l q u e p e r m it a e v a lu a r lo s p la n e s y p ro y e c to s se c to ria le s , los q u e e n s u m a y o r p a rt e s ó lo h a n te n id o c o m o o b je t iv o la o p tim iz a c ió n d e l se c to r. S e h a c a r e c id o d e u n a im a g e n g lo b a l q u e p o s ib ilite e v a lu a r la s in c id e n c ia s y e fe c to s d e la a p lic a c ió n d e los m is m o s (a s í, p o r e je m p lo , p la n e s d e v iv ie n d a en lo s q u e s ó lo se ten día a e lim in a r el d é fic it h a b ita c io n a l; p la n e s d e t r a n s p o r te q u e a l o p t im iz a r el s e c to r a u m e n t a b a n el a lto n iv el d e c e n t r a lid a d y las d e s ig u a ld a d e s re g io n a le s ; p la n e s e n e rg é tic o s q u e n o a c o m p a ñ a b a n el d e s a r r o llo d e re ­ g io n e s p o s t e r g a d a s ). “ E n m u c h o s caso s, lo s g r a n d e s p ro y e c to s d e d e s a r r o llo n a c io n a l y re g io n a l se h a n re a liz a d o , o b ie n p o s t e rg a d o , te n ie n d o en c o n s id e r a c ió n e x c lu s iv a m e n te c rite rio s d e r e n t a b ilid a d e c o n ó m ic a , sin u n a v is u a liz a c ió n d e c o n ju n t o q u e p e r m it ie r a e s t a b le c e r las im p lic a n c ia s g e o p o lític a s o e s tra té g ic a s q u e d ic h a s d e c is io n e s p u d ie r a n a c a rre a r. " L a c a r e n c ia d e ac c io n e s s is te m á tic a s y c o n tin u a s d e p la n ific a c ió n y la a u s e n c ia d e u n a v is ió n in te g r a l d e l fu n c io n a m ie n t o d e l p a ís y d e u n a e x p lic ita c ió n d e los ro le s n a c io n a le s y re g io n a le s q u e d e b ie r a n a lc a n z a rs e en el m e d ia n o y la r g o p la z o , h a n tr a íd o c o n s e c u e n c ia s c r íti­ cas, tan to en lo q u e h ace a u n a d e c u a d o o r d e n a m ie n t o t e rrito ria l c o m o en re la c ió n a l d e s a r r o llo u r b a n o y al o r d e n a m ie n t o a m b ie n t a l.” D e l c r u d o a n á lisis t r a n s c r ito s u rg e , co n a b s o lu t a c la r id a d , q u e d e s d e h ace m u c h o s a ñ o s la a c c ió n d e c o n ju n t o d e l G o b ie r n o N a c io n a l, en la p rá c tic a , c a re c e to ta lm e n te d e u n m a r c o e fe c tiv o d e p la n ific a c ió n g lo b a l y re g io n a l d e l d e s a r r o llo in te g ra l d e l p aís. C o n s e c u e n c ia o b v ia d e e llo es, al m is m o tiem p o , q u e la d im e n s ió n a m b ie n ta l n o se h alle, en fo r m a a lg u n a , in s e rta d a en el p r o c e s o d e d e s a r r o llo g lo b a l y q u e la A rg e n tin a c a re z c a d e u n a p o lític a a m b ie n ta l n ac io n a l. 82 □ Ricardo Koolen c) Las considera ciones am bientales en la a ic ió n de o tro s sectores del E stado L a in s e rc ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la s p o lític a s s e c to ria le s d e las d iv e r s a s á r e a s d e la A d m in is t r a c ió n P ú b lic a N a c io n a l c o n c a p a c id a d de in c id ir en la c o n fo r m a c ió n del m e d io a m b ie n te , es t a m b ié n a b s o lu ­ ta m en te r e la t iv a y p u n tu a l. E n m a t e r ia d e r e c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s , d e b e m e n c io n a r s e en p r im e r lu g a r , la A d m in is t r a c ió n d e P a r q u e s N a c io n a le s q u e m a n e ja un c o n ju n t o d e á r e a s p ro te g id a s , d e fin id a s sea c o m o p a r q u e s n a c io ­ n ales o c o m o re s e r v a s y m o n u m e n to s n a t u r a le s . S in e m b a r g o , la p r e e m i­ n en cia d e u n c lá s ic o c r ite rio n a t u r o c é n t ric o , q u e h is t ó ric a m e n t e h a c a r a c t e r iz a d o a e s ta a n t ig u a in stitu c ió n , h a f r u s t r a d o u n o d e lo s p r in ­ c ip a le s p a p e le s m e d io a m b ie n t a le s d e la s á r e a s p ro te g id a s q u e es e l d e t r a n s fe r ir a la s á r e a s r u r a le s in te r v e n id a s p o r la s o c ie d a d el e n o r m e c a p it a l d e c o n o c im ie n to s y e x p e rie n c ia e c o s is té m ic a q u e su m a n e jo g e n e ra . C o n el a d v e n im ie n t o d e l g o b ie r n o c o n s titu c io n a l se a d v ie r te u n p o s itiv o y g e n u in o p r o p ó s it o d e r e v e r t ir e s a situ ació n . E n s e g u n d o lu g a r , el In s titu to N a c io n a l d e T e c n o lo g ía A g r o p e c u a r ia ( I N T A ) y e l I n s titu to F o re s ta l N a c io n a l ( I F O N A ) , si b ie n ló g ic a m e n te con un c r it e r io p ro d u c tiv is ta , p e rm a n e n te m e n t e h a n in c o r p o r a d o c r ite ­ rio s d e p ro te c c ió n d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s en su s re s p e c tiv o s p ro y e c to s . E n c u a n to a la e v a lu a c ió n d e l im p a c t o a m b ie n t a l d e lo s p ro y e c to s , só lo p u e d e n m e n c io n a r s e a lg u n a s g r a n d e s o b r a s h id r o e lé c tric a s , y a m e n ­ c io n a d a s m á s a r r ib a , y a lg ú n tip o d e c o n s id e r a c io n e s a m b ie n ta le s en los p ro y e c to s in d u s t ria le s q u e se a c o g e n a l s is te m a d e p r o m o c ió n in d u stria l. E n m a t e r ia d e c o n t a m in a c ió n d e l a g u a , si b ie n es d e c o m p e te n c ia p ro v in c ia l, ta n to la a c c ió n d e la E m p r e s a d e O b r a s S a n it a r ia s d e la N a c ió n — c u y a ju r is d ic c ió n a b a r c a la C a p ita l F e d e r a l y a lg u n o s d e p a r ­ ta m e n to s d e l G r a n B u e n o s A ir e s — c o m o la d e su s p a r e s p ro v in c ia le s se h a c a r a c t e r iz a d o m á s p o r " d e s c o n t a m in a r ” la s a g u a s , p a r a a s e g u r a r el s u m in is t r o d e a g u a p o t a b le a la p o b la c ió n , q u e p o r e je r c e r u n e fe c tiv o c o n t ro l d e la c o n ta m in a c ió n . B a s t e d e c ir q u e s ó lo el 5 % d e lo s e s ta ­ b le c im ie n t o s in d u s t r ia le s p e rte n e c ie n te s a lo s d iez ra m o s in d u s t ria le s q u e la O r g a n iz a c ió n M u n d ia l d e la S a lu d c o n s id e r a p o t e n c ia lm e n te c r í­ ticos d e s d e e l p u n t o d e v is ta d e la c o n ta m in a c ió n , p o s e e n in sta la c io n e s d e tra ta m ie n to d e s u s r e s id u o s ( G o b i e r n o d e la R e p ú b lic a A rg e n tin a , 1977). Y n i a ú n en e s to s c a s o s p u e d e a s e g u r a r s e q u e esas in sta la c io n e s e fe c tiv a m e n te o p e re n o q u e e l tra ta m ie n to se a e l a p r o p ia d o . P o r o t r o la d o , e l o b s o le t o s is te m a d e e lim in a c ió n d e e x c re ta s d e la m is m a E m p r e s a d e O b r a s S a n it a r ia s d e la N a c ió n es u n o d e los p r in ­ c ip a le s r e s p o n s a b le s d e l a lto ín d ic e d e c o n ta m in a c ió n b a c t e r ia n a q u e a c u s a n la s a g u a s d e l R ío d e la P la t a fr e n te a la c iu d a d d e B u e n o s A ire s . L a e s c a s a a s ig n a c ió n d e re c u r s o s p a r a la s o b r a s d e s a n e a m ie n to b á s ic o y el d e s c o n t r o la d o c r e c im ie n t o o p e r a d o e n la s ú ltim a s d é c a d a s en el c o n g lo m e r a d o b o n a e r e n s e h a n p r o d u c id o a s í este p a r a d ó ji c o e fe c to de c o n v e rtir, p o r fu e rz a , en “ c o n t a m in a d o r ” a l o r g a n is m o e n c a r g a d o d e c o n ­ t r o la r la c o n t a m in a c ió n ( ! ) . E n e l M in is t e r io d e E d u c a c ió n y J u sticia, fin a lm e n te , p u e d e s eñ a­ la rs e la in c o r p o r a c ió n d e a lg u n o s c o n c e p to s a m b ie n ta le s en lo s p r o g ra - 83 □ E l Estado y la dimensión ambiental m as d e e s tu d io s d e lo s n iv ele s p r im a r io y s e c u n d a r io ( e n e l á r e a d e las C ie n c ia s B io ló g ic a s ) y u n a in c ip ie n te lín e a d e in v e s tig a c io n e s s o b r e r e ­ c u rs o s n a t u r a le s y m e d io a m b ie n te en la S e c r e t a r ía d e C ie n c ia y T é c n ic a . 4. P rop u esta de una adecuación in s titu cio n a l tendiente a asegurar la in c o rp o ra c ió n de la d im en sión a m b ien ta l en la p la n ifica ció n del d e sa rro llo en la R ep ú b lica A rg en tin a L a fo r m u la c ió n d e u n a p r o p u e s t a te n d ie n te a u n a r e o r g a n iz a c ió n in sti­ tu cio n a l q u e b u s q u e a s e g u r a r p a r a e l fu t u r o u n a m a y o r, y si e s p o s ib le ó p t im a , a r m o n ía e n tre e l p r o c e s o d e d e s a r r o llo n a c io n a l y la p r e s e r v a ­ c ió n d e l m e d io a m b ie n te , d e b e p a r t ir d e u n a s e rie d e p r e m is a s q u e p r o c u r a r e m o s r e s u m ir e n lo s p á r r a fo s s ig u ie n te s: a) L a re a l y c o n c r e ta c o n s id e r a c ió n d e la s p e c u lia r id a d e s d e la p r o b le m á t ic a a m b ie n t a l d e l p a ís y d e s u s d iv e r s a s re g io n e s . E n fu n c ió n d e e llo es q u e , en e l p u n t o 1 d e l a p a r t a d o I I , h e m o s p r o c u r a d o d e s c r i b ir esas p e c u lia rid a d e s . b) L a c o n v ic c ió n a b s o lu t a d e q u e la p r o fu n d a c r is is e c o n ó m ic a p o r la q u e a t ra v ie s a la A r g e n t in a en esto s m o m e n t o s , le jo s d e r e p r e s e n t a r un o b s t á c u lo p a r a a b o r d a r la s s o lu c io n e s a e s a p r o b le m á t ic a , d e b e s e r u n o d e los acic a te s m á s im p o r t a n t e s p a r a q u e la s p o lít ic a s g u b e r n a ­ m e n ta le s n o re s u lt e n a b s o r b i d a s p o r la s u r g e n c ia s d e l c o r t o p laz o . E l d e s p e g u e d e u n a e t a p a d e d e s a r r o llo a u t ó n o m o y s o s t e n id o d el p a ís s ó lo s e rá p o s ib le c o n u n a s e r ia p la n ific a c ió n d e l m e d ia n o y la r g o p la z o q u e cu en te, a d e m á s , c o n u n fu e r t e r e s p a ld o p o lít ic o p a r a s u a p lic a ­ c ió n p rá c tic a . L a s u r g e n c ia s d e h o y n o d e b e n h a c e r o lv id a r q u e ta m b ié n el fu t u r o c o m ie n z a hoy. D e n tro d e e s ta p re m is a , la en e s a p la n ific a c ió n y en la s ria le s q u e d e e lla se d e riv e n , un d e s a r r o llo v e r d a d e r a m e n t e in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l p o lític a s n a c io n a le s , r e g io n a le s y secto ­ es u n a c o n d ic ió n e s e n c ia l p a r a o b te n e r s o ste n id o . L o s p la n ific a d o r e s y q u ie n e s to m a n la s d e c is io n e s d e b e n te r m in a r p o r a d v e r t ir q u e la r a c io n a lid a d e c o n ó m ic a y la a m b ie n t a l n o se c o n ­ tra p o n e n . L a p re s e r v a c ió n y m e jo r a m ie n t o d e l a c e rv o d e re c u r s o s n a tu - • ra le s y su u s o in te n s iv o p e r o r a c io n a l ( q u e a s e g u r e la d is p o n ib ilid a d a p e r p e t u id a d d e los re c u r s o s re n o v a b le s y e l a g o t a m ie n to en e l m á s la rg o p la z o p o s ib le d e los n o re n o v a b le s te n ie n d o e n c u e n ta la s n e c e ­ s id a d e s d e l p a ís ) o fr e c e n u n a im p o n d e r a b le p o s i b ilid a d d e "m a x im iz a ción d el b e n e fic io ” d e la e c o n o m ía n a c io n a l en té rm in o s e stra té g ic o s . A la in v e rs a , u n a p o lític a e c o n ó m ic a q u e se d e s e n tie n d a d e la a d e c u a d a p ro te c c ió n d el m e d io a m b ie n te , en a r a s d e é x ito s d e c o r t o p la z o , c o n s ti­ tu iría u n e s p e jis m o su ic id a y s e ría a b s o lu ta m e n te a n t íe c o n ó m ic a en el la rg o plazo. c) L a e x p e rie n c ia té c n ic o -c ie n tífic a y la c o n c ie n c ia a m b ie n t a l q u e se h a d e s a r r o lla d o en los ú ltim o s a ñ o s , a s í c o m o la in c ip ie n te p r o li fe ­ ra c ió n de a s o c ia c io n e s a m b ie n ta lis t a s n o g u b e r n a m e n t a le s , h a n t o r n a d o m u y d ife re n te , en un s e n tid o p o sitiv o , la s itu a c ió n a c t u a l r e s p e c t o d e la q u e ex istía en 1973 c u a n d o se c r e ó la S e c r e t a r ía d e R e c u rs o s N a t u ­ ra le s y A m b ie n te H u m a n o . N o p u e d e d e s c o n o c e r s e ta m p o c o , a u n c o n las lim ita c io n e s a n te s s e ñ a la d a s , la e x p e rie n c ia d e g e s tió n d e la S u b s e ­ c r e ta r ía d e O r d e n a m ie n t o A m b ie n ta l y d e lo s o r g a n is m o s s im ila r e s 84 □ Ricardo Koolen e x iste n te s en m u c h a s d e las p ro v in c ia s y en v a r io s m u n ic ip io s im p o r ­ tantes d e l p a ís. d) E s e m a y o r g r a d o d e c o n c ie n c ia c o le c tiv a s o b r e la n e c e s id a d y la v ia b ilid a d d e u n a p o lít ic a a m b ie n t a l n a c io n a l en el p r o c e s o d e d e s a r r o llo fu tu ro , y ese c a p it a l d e c o n o c im ie n t o s a c u m u la d o s en e s to s a ñ o s , p e rm ite n h o y u n a ó p t im a p o s ib ilid a d d e a lc a n z a r un ra z o n a b le c o n s e n s o en el G o b ie r n o N a c io n a l, en lo s g o b ie r n o s p ro v in c ia le s y lo c a ­ les, en las a s o c ia c io n e s in te r m e d ia s y en la p o b la c ió n en g e n e r a l en to rn o a d e t e r m in a d o s o b je t iv o s d e p o lít ic a a m b ie n ta l. E l d o c u m e n to d e la A s o c ia c ió n A r g e n t in a d e E c o lo g ía d e s tin a d o a los p a r t id o s p o lític o s , p r e p a r a d o e n s e p t ie m b r e d e 1983, p o r G ilb e r t o G a llo p in , u t iliz a n d o c o m o b a s e lo s in fo r m e s técn icos s e c to ria le s p r o d u ­ c id o s p o r los g r u p o s d e t r a b a jo d e la A s o c ia c ió n y re u n io n e s c o n ju n t a s de d is c u s ió n , n o s p a r e c e u n b u e n e n u n c ia d o d e eso s o b je t iv o s p o s ib le s y p o r e llo n o s p e rm itim o s t r a n s c r ib ir lo s (G a llo p in , 1983): — D a r p r io r id a d y p la n ific a r el d ia g n ó s tic o , p r e s e r v a r y a p r o v e c h a r los re c u r s o s v iv o s d e l p a ís y d e s a r r o lla r m e t o d o lo g ía s y te c n o lo g ía s p a r a su c o n o c im ie n to y a p ro v e c h a m ie n to a p e rp e tu id a d . — D e s a r r o lla r u n a e s tr a te g ia n a c io n a l p a r a la c re a c ió n , c o n s e r v a ­ ción y u tiliz a c ió n d e á r e a s p ro te g id a s y o tr a s re s e rv a s e c o ló g ic a s. — E s t u d ia r , p la n ific a r y fis c a liz a r lo s p ro c e s o s d e e x p a n s ió n d e las fr o n te r a s a g r o p e c u a r ia s a fin d e o p t im iz a r el a p r o v e c h a m ie n to d e la o fe r t a e c o ló g ic a y r e d u c ir s u s e fe c to s a d v e r s o s en lo s e c o s is te m a s p ro d u c tiv o s . — R e q u e r i r e v a lu a c io n e s d e l im p a c to a m b ie n t a l a n te s d e a d o p t a r y c o n c r e t a r las d e c is io n e s s o b r e o b r a s d e d e s a r r o llo y s o b r e a p lic a c ió n y d ifu s ió n d e te c n o lo gías. — E s t a b le c e r y p o n e r en p rá c t ic a el c o n t ro l y fisc a liz a c ió n p e r ­ m a n e n te s p o r p a rt e d e l E s t a d o d e los e fe c to s e c o ló g ic o s d e la s a c tiv i­ d ad e s h u m an as. — J e r a r q u iz a r , in t e g r a r y r e s t r u c t u r a r la le g is la c ió n y los o r g a n is ­ m o s d e e s tu d io y g e s tió n co n in c u m b e n c ia en el m e d io a m b ie n te d e los a s e n ta m ie n to s h u m a n o s . — R e a liz a r p r o g r a m a s m o d e r n o s y e fic a c e s d e e d u c a c ió n a m b ie n ta l en to d o s lo s n iv e le s d e la en se ñ a n z a , y d e d ifu s ió n g e n e r a l al p ú b lic o , v a r b i t r a r los c a n a le s p a r a p o s ib ilit a r la p a r t ic ip a c ió n d e la c o m u n id a d en las d e c is io n e s q u e a fe c te n a l m e d io a m b ie n te h u m a n o . — D e fin ir y a p lic a r p o lític a s in te r n a c io n a le s p a ra el e s tu d io , d e fe n s a v m a n e jo d e los e c o s is te m a s y r e c u r s o s n a t u r a le s c o m p a r t id o s o d e in terés c o m ú n , d e n t r o d el m a r c o d e la in te g ra c ió n la tin o a m e ric a n a . — I n c o r p o r a r en las p o lític a s n a c io n a le s , p ro v in c ia le s y m u n ic ip a ­ les, lo s c r ite rio s e c o ló g ic o s r e fe r id o s al a p r o v e c h a m ie n to s o ste n id o v el m a n e jo in te g r a d o d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s . e) L a c o n s ta ta c ió n d e q u e la p r o b le m á t ic a a m b ie n t a l d e l p a ís está e s tre c h a m e n te lig a d a , en u n a re la c ió n d e c a u s a a efe c to , c o n las p r o ­ fu n d a s d is p a r id a d e s d e d e s a r r o llo ex iste n te s e n tre las d iv e r s a s re g io n e s . E s to u n id o a l fu e rt e se n tim ie n to fe d e r a lis t a q u e se o b s e r v a en las p r o ­ vin cias, en la a c t u a l e t a p a d e m o c rá tic a , c o m o re a c c ió n al h istó ric o c e n tra lis m o d e l G o b ie r n o N a c io n a l q u e a lc a n z ó su m á x im a e x p re s ió n en e l g o b ie r n o a u to rita r io , h a c e im p e n s a b le q u e u n a p o lít ic a d e d e s a r r o ­ llo y d e m e d io a m b ie n t e p u e d a te n e r é x ito si lo s m e c a n is m o s in stitu ­ c io n a le s, q u e c o n stitu y e n su h e r ra m ie n t a , n o a s e g u r a n la p a rt ic ip a c ió n 85 □ E l Estado y la dimensión ambiental d e la s p ro v in c ia s en el p ro c e s o d e to m a d e d e c is io n e s y en s u p u e s ta en p rá c tic a . E n el m a r c o d e la C o n stitu c ió n vig e n te , la p a r t ic ip a c ió n d e las p ro v in c ia s en el G o b ie r n o N a c io n a l só lo se d a en la in sta n c ia le g is la ­ tiva d e l S e n a d o , lo q u e re s u lt a a to d a s lu c e s in su fic ie n te . T a n t o en lo q u e se re fie r e a la p la n ific a c ió n c o m o a los r e c u r s o s n a t u r a le s y m e d io a m b ie n te , la m a y o r ía d e la s p ro v in c ia s c u e n ta n c o n e s tr u c t u r a s a d m i­ n istra tiv a s e s p e c ífic a s q u e ju n t o c o n su s m á s a lta s in sta n c ia s p o lític a s d e b e n e s ta r in te g r a d a s en el s is te m a in stitu c io n a l q u e se d iseñ e. f) L a c o n s o lid a c ió n d e la d e m o c r a c ia en A rg e n t in a e s tá e s tr e c h a ­ m en te lig a d a a s u p r o fu n d iz a c ió n . C o n e s to q u e r e m o s d e c ir q u e la fo r m a h ip e re litis ta q u e c a r a c t e riz ó al g o b ie r n o a u to rita r io , a d e m á s d e u n a e v a lu a c ió n m á s re a lis ta d e la s ra z o n e s q u e lle v a ro n a l fr a c a s o a o tr a s e ta p a s d e m o c rá t ic a s a n t e rio re s , h a g e n e r a d o u n a fo r m i d a b le v o c a c ió n d e p a rt ic ip a c ió n en a m p lia s c a p a s d e la p o b la c ió n a rg e n t in a y en las a s o c ia c io n e s in te rm e d ia s , d e m a n e r a q u e c u a lq u ie r c o n c e p c ió n m e r a ­ m en te " f o r m a l " d e la d e m o c ra c ia re su lta a b s o lu t a m e n t e in su fic ie n te p a r a le g it im a r las d e c is io n e s q u e se r e fie r e n a lo s g r a n d e s o b je t iv o s n a c io n a le s. E llo o b li g a r á a u n e s fu e rz o c r e a d o r q u e tie n d a a c a n a liz a r e sa v o c a c ió n en in sta n c ia s d e c o n c e rta c ió n q u e , en lo q u e se re fie r e a la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo — y la c o n s ig u ie n te in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en e lla — a s e g u re p o s ib ilid a d e s d e d is c u s ió n e n tre : i) los e s ta m e n to s p o lític o -e je c u tiv o s y d e lib e r a n t e s d e l G o b ie r n o N a c io ­ nal y d e los g o b ie r n o s p ro v in c ia le s ; i i ) lo s e s ta m e n to s te c n o c rá tic o s d e la a d m in is tra c ió n ; n i ) lo s p a r t id o s p o lític o s ; i v ) lo s se c to re s p r o d u c ­ tivo s; v ) los s in d ic a to s ; v i ) y o tr a s a s o c ia c io n e s in te r m e d ia s ( d e la c u lt u ra , a m b ie n ta lis t a s , e t c .). H a s t a el m o m e n to , m á s a llá d e las m is io n e s y fu n c io n e s a s ig n a d a s a la S e c re t a ría d e P la n ific a c ió n d e la N a c ió n p o r las n o r m a s d e su c re a c ió n — an te s d e s c rita s — se d e s c o n o c e el s is te m a d e p la n ific a c ió n q u e a d o p t a r á el p a ís en el fu tu r o , a u n q u e sí es d e s u p o n e r q u e el m o d e lo im p lic a r á u n P la n N a c io n a l o b lig a t o r io p a r a el s e c to r p ú b lic o y m e ra m e n te in d ic a tiv o p a r a el se c to r p riv a d o . A b a s e d e la s p r e m is a s q u e h e m o s m e n c io n a d o p e n s a m o s , sin e m ­ b a r g o , q u e u n m o d e lo in stitu c io n a l d e p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo y de g e s tió n a m b ie n ta l q u e to m e en c u e n ta lo s fr a c a s o s h a b id o s en estos s e c to re s h asta el p re s e n te , p a r a n o v o lv e r a in c u r r ir en e llo s , d e b e r ía s e g u ir los lin c a m ie n to s q u e in te n ta re m o s p r e c is a r en lo s p á r r a f o s si­ gu ien tes. E n p r im e r lu g a r, es e v id e n te q u e u n a a d e c u a d a o p e r a t iv id a d d e la S e c re t a ría d e P lan il ic ació n ex ig e u n fu e rt e r e s p a ld o p o lític o d e la m ás a lta in sta n c ia d el P o d e r E e c u tiv o . E llo n o v a a d e p e n d e r ta n to d e la m a y o r o m e n o r v o lu n ta d q u e d ic h a in sta n c ia te n g a p a r a p r o d u c ir ese r e s p a ld o c u a n to d e la c a p a c id a d q u e la S e c r e t a r ía m u e s t re p a r a a r m o ­ n iz a r las a s p ira c io n e s s e c to ria le s y re g io n a le s co n lo s -o b je t iv o s g lo b a le s d el P la n y vic ev ersa. A p u n t a n d o a e llo , c r e e m o s q u e d e b e r ía p r o d u c ir s e u n a re g io n a liza ció n d el p aís, u tiliz a n d o c r ite rio s d e a g r u p a m ie n t o s d e p ro v in c ia s s im i­ la re s a los q u e y a se h a n u tiliz a d o en o tr a s é p o c a s , c o r r e s p o n d ie n d o a c a d a re g ió n un C o n s e jo R e g io n a l d e D e s a r r o llo in t e g r a d o p o r los g o b e r n a d o r e s d e las p ro v in c ia s o p o r s u s s e c r e ta r io s d e p la n ific a c ió n . E s to s C o n s e jo s te n d ría n la fu n c ió n : 86 O Ricardo Koolen i) E n la e t a p a d e e la b o r a c ió n d e l P la n N a c io n a l d e D e s a r r o llo , d e p r o p o n e r p la n e s r e g io n a le s te n ta tiv o s q u e e x p re s e n la s a s p ira c io n e s d e c a d a re g ió n ; ii ) U n a v ez a p r o b a d o el P la n N a c io n a l, e s t a b le c e r lo s o b je t iv o s , p o lític a s y e s tr a te g ia s d e d e s a r r o llo r e g io n a l a c o r d e s c o n él, c o o r d in a r las re s p e c tiv a s a d m in is tra c io n e s p ro v in c ia le s e n lo s a s p e c to s d e e je c u ­ c ió n d e los p la n e s r e g io n a le s y s u p e r v is a r y e v a lu a r e sa e je c u c ió n ; ii i) E n to d o s lo s c a s o s , a s e g u r a r á n u n m e c a n is m o d e c o n s u lta p e r ­ m a n e n te d e l s e c t o r p r iv a d o re g io n a l. U n a s e g u n d a in sta n c ia , in te r m e d ia e n tre lo s C o n s e jo s R e g io n a le s d e D e s a r r o llo y el G o b ie r n o N a c io n a l, p o d r í a ser, p r e v ia re a d e c u a c ió n d e s u s m is io n e s y fu n c io n e s, el a c tu a l C o n s e jo F e d e r a l d e In v e r s io n e s , a l q u e c o n s id e r a m o s d e b e r ía n a s ig n á rs e le d o s fu n c io n e s d e s u m a im ­ p o r ta n c ia : i) E n la p r e p a r a c ió n d e l P la n ; s e r ía u n a p r im e r a in sta n c ia d e a r m o n iz a c ió n d e la s p ro p u e s t a s d e la s d is tin ta s re g io n e s ; ii) E n la e la b o r a c ió n y e je c u c ió n d e lo s p la n e s re g io n a le s , la S e c r e ­ ta ría d e P la n ific a c ió n d e b e r ía o t o r g a r e s p e c ia l p r e fe r e n c ia a l C o n s e jo F e d e r a l d e In v e r s io n e s p a r a la c a n a liz a c ió n de la a s is te n c ia té c n ic a y fin a n c ie ra . E s t a in se rc ió n , q u e r e c o m e n d a m o s , d e l C o n s e jo F e d e r a l d e I n v e r ­ s io n e s en el s is te m a d e p la n ific a c ió n n a c io n a l p ro v ie n e , p o r u n la d o , d e la e s t r u c t u r a fe d e r a l q u e lo c a r a c t e r iz a ( e s fr u t o d e u n c o n v e n io in te r p r o v in c ia l y su m á x im o ó r g a n o d e g o b ie r n o e s u n a a s a m b le a d e g o b e r n a d o r e s d e la s p r o v in c ia s ) y, p o r o tro , d e q u e su S e c r e t a r ía T é c ­ nica, c u a n d o se le h a d a d o o p o r t u n id a d , h a s a b id o a c r e d it a r u n a a lta c a p a c id a d té cn ic a en e s tu d io s y p ro y e c to s d e d e s a r r o llo re g io n a l. P o d r ía r e s u lt a r ú til ta m b ié n la c r e a c ió n d e d e le g a c io n e s r e g io n a le s p e q u e ñ a s , d e p e n d ie n te s d e la S e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n , e n c a d a u n a d e la s re g io n e s , q u e a s is ta n a lo s c o n s e jo s re g io n a le s y q u e a s e g u re n un flu id o fu n c io n a m in t o d e é s to s c o n la S e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n . A lo s fin e s d e a s is t ir a la s d ife r e n t e s á r e a s d e la A d m in is t r a c ió n P ú b lic a N a c io n a l e n la p la n ific a c ió n s e c to ria l, la S e c r e t a r ía d e P la n ifi­ cac ió n d e b e r ía c o n s titu ir d e le g a c io n e s s e c to ria le s a n iv e l d e las S e c r e ­ ta ría s d e E s ta d o , c o n a m p lia s fa c u lta d e s p a r a c o a d y u v a r en la p r e p a r a ­ c ió n d e los p r o g r a m a s y e n s u a r m o n iz a c ió n c o n e l P la n N a c io n a l d e D e s a r r o llo y ta m b ié n p a r a la s u p e rv is ió n d e s u e fe c tiv o c u m p lim ie n to . S a b e m o s q u e , fr e n te a la t r a d ic ió n fe u d a lis t a q u e c a ra c t e riz a a to d o s los s e c to re s d e la A d m in is t ra c ió n , esta p r o p u e s t a es e s p in o s a y d e d ifíc il a c e p ta c ió n . P e ro e l e s ta d o d e v e r d a d e r a e m e r g e n c ia en q u e se e n c u e n ­ tra el p a ís y la n e c e s id a d d e a s e g u r a r la m á x im a e c o n o m ía d e r e c u r s o s y la m ín im a d o s is d e e s p o n ta n e ís m o y d e s e c t o r ia lis m o en la a c c ió n d el E s t a d o la ju s t ific a n p le n a m e n te . P o r ú ltim o , e s tim a m o s ta m b ié n n e c e s a ria la c o n s titu c ió n , b a j o la P r e s id e n c ia d e la S e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n , d e u n c o n s e jo a s e s o r in te­ g r a d o p o r re p re s e n ta n te s d e l s e c t o r p r iv a d o q u e o p e r e c o m o u n a in s t a n ­ cia d e d is c u s ió n y c o n c e rta c ió n d e l P la n , a n te s d e s e r p re s e n t a d o al P re s id e n te d e la R e p ú b lic a , p a r a la a p r o b a c ió n d e l G a b in e t e d e M in is t r o s y su p o s t e r io r re m is ió n al P o d e r L e g is la tiv o a fin d e d a r le fo r m a d e ley. E n el m a r c o de u n m o d e lo in stitu c io n a l a s í c o n c e b id o , im a g in a m o s la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo m e d ia n te la c o n s titu c ió n d e equ ip os técn icos am bientales 87 □ E l Estado y la dimensión ambiental m u ltid is cip lin a r ios en la s á r e a s p e rtin e n te s d e la S e c r e t a r ía d e P la n i fi­ cac ió n , en las S e c re t a ría s T é c n ic a s d e lo s C o n s e jo s R e g io n a le s d e D e s a r r o llo y en e l C o n s e jo F e d e ra l d e In v e r s io n e s , a s í c o m o en la s d e le ­ g a c io n e s se c to ria le s in s e rta d a s en la s d ife r e n t e s á r e a s d e la A d m in is t r a ­ c ió n P ú b lic a . E llo d e b e r ía im p lic a r la d is o lu c ió n d e la a c tu a l S u b s e c r e t a r ía d e O rd e n a m ie n t o A m b ie n t a l y la c o n s titu c ió n c o m o o r g a n is m o a u tá r q u ic o , d e p e n d ie n te d e la S e c re t a ría d e P la n ific a c ió n , d e u n In s titu to N a cion a l de M e d io A m b ien te cu y a m is ió n s e ría la d e a s is t ir a la S e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n , y a to d a s las d e m á s in sta n c ia s re g io n a le s y se c to ria le s an tes m e n c io n a d a s , en la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en los p la n e s y p ro y e c to s . S u s fu n c io n e s p rin c ip a le s se ría n : i) E n el m a r c o d e l P la n N a c io n a l d e D e s a r r o llo , f o r m u la r las p a u ta s y n o rm a s p e rtin e n te s a la p o lític a a m b ie n ta l n a c io n a l en sus a s p e c to s g lo b a le s , r e g io n a le s y se c to ria le s. ii) A s is tir a las in sta n c ia s r e g io n a le s y s e c to ria le s en la p r e p a r a ­ c ió n y e je c u c ió n d e los a s p e c to s a m b ie n ta le s d e lo s p ro y e c to s , p r e s t a n d o un s e rv ic io d e c o n s u lto r ía en m a t e ria d e e v a lu a c ió n d e l im p a c t o a m ­ b ie n ta l d e lo s m is m o s . ii i) R e a liz a r el in v e n ta rio p e rm a n e n te d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s y de las c o n d ic io n e s a m b ie n ta le s d e l m e d io n a t u r a l y d e lo s a s e n ta m ie n to s h u m a n o s , d e fin ie n d o re g io n e s y s u b r e g io n e s a m b ie n ta le s a fin d e p r o ­ p o n e r p au tas, n o r m a s y s is te m a s d e g e s t ió n a p r o p ia d o s . iv ) O rg a n iz a r, m a n t e n e r a c t u a liz a d o y c o o r d in a r un S is te m a N a c i o ­ nal d e I n fo r m a c ió n A m b ie n t a l c o n los d a to s físic o s, e c o n ó m ic o s, s o c ia le s y le g a le s c o n c e rn ie n te s a lo s re c u r s o s n a t u r a le s y al m e d io a m b ie n te . v) P r o p o n e r p a u ta s y n o r m a s te n d ie n te s a a s e g u r a r el u s o ra c io n a l de lo s re c u r s o s n a tu ra le s. v i) P r o p o n e r p a u t a s y n o r m a s p a r a e s t a b le c e r lo s e s p a c io s s u je to s a u n ré g im e n e s p e c ia l d e p ro te c c ió n , c o n s e r v a c ió n , m e jo r a m ie n t o y re c u p e ra c ió n y a d m in is t r a r las á r e a s p r o t e g id a s n a c io n a le s (s u b s u m ie n d o a la a c tu a l A d m in is t r a c ió n d e P a r q u e s N a c io n a le s ). v ii) P r o p o n e r y m a n t e n e r a c t u a liz a d a u n a E s tr a t e g ia N a c io n a l de C o n s e rv a c ió n d e la N a t u r a le z a . v ii i) P r o p o n e r y a d m in is t r a r , p a r a los c a s o s en q u e re su lte n ece­ s a rio p o r tr a ta rs e d e a c t iv id a d e s s u s c e p tib le s d e d e g r a d a r e l m e d io a m b ie n te , u n ré g im e n d e “ d e c la ra c ió n a m b ie n t a l o b lig a t o r ia p r e v i a ” y/o de " a u t o r iz a c ió n a m b ie n ta l p r e v i a ” a p lic a b le a la lo c a liz a c ió n , c o n s tr u c ­ ción , t r n s fo r m a c ió n y e x p lo t a c ió n d e e s ta b le c im ie n to s e in sta la c io n e s; la e x p lo ta c ió n , tr a n s fo r m a c ió n , ten en cia, t r a n s p o r te y u tiliz a c ió n d e m a ­ te ria s p r im a s y e la b o r a d a s ; y, fin a lm e n te , a la a d o p c ió n y m o d ific a c ió n de te c n o lo g ía s y p ro c e s o s p ro d u c tiv o s . ix ) C o la b o r a r con: • E l M in is t e rio d e l I n t e r io r en la fija c ió n d e los c r ite rio s a m b ie n ­ tales de la p o lític a p o b la c io n a l y en el e s ta b le c im ie n to d e l ré g im e n ju r íd ic o de los río s in te rp ro v in c ia le s . • E l M in is t e rio d e E c o n o m ía en la in se rc ió n d e c r ite rio s a m b ie n ­ tales en las p o lític a s d e las á r e a s d e a g r ic u lt u r a y g a n a d e ría , m in e ría , re c u rso s m a rítim o s , in d u s t ria y d e s a r r o llo re g io n a l, a d e m á s d e p r e s t a r se rv ic io d e c o n s u lto r ía en m a t e ria d e e v a lu a c ió n d e l im p a c to a m b ie n ta l. • E l M in is t e r io d e O b r a s y S e rv ic io s P ú b lic o s y las e m p r e s a s 88 □ Ricardo Koolen e s ta ta le s q u e d e él d e p e n d e n en la in s e rc ió n d e c r ite rio s a m b ie n ta le s en la p o lít ic a h íd r ic a , d e t r a n s p o r te y d e e n e rg ía , a d e m á s d e p r e s t a r s e rv ic io d e c o n s u lto r ía en m a t e r ia d e e v a lu a c ió n d e l im p a c t o a m b ie n ta l. • E l M in is t e r io d e E d u c a c ió n y J u stic ia en lo s p r o g r a m a s d e e d u ­ cac ió n a m b ie n ta l en el s is te m a e d u c a tiv o fo r m a l (S e c r e t a r í a d e E d u c a ­ c ió n ), en la fo r m a c ió n d e u n a a d e c u a d a c o n c ie n c ia a m b ie n ta l en la p o b la c ió n (S e c r e t a r í a d e C u lt u r a ) y e n la p r o m o c ió n d e l d e s a r r o llo c ie n tífic o y te c n o ló g ic o a m b ie n t a l (S e c r e t a r ía de C ie n c ia y T é c n ic a ). • E l M in is t e r io d e S a lu d y A c c ió n S o c ia l en m a t e r ia d e s a n e a m ie n to a m b ie n ta l y d e s a r r o llo u r b a n o . • E l M in is t e rio d e R e la c io n e s E x t e r io r e s y C u lto e n lo s a s p e c to s té c n ic o a m b ie n ta le s d e la p o lít ic a in te rn a c io n a l d e l p aís. • L a S e c r e t a r ía d e la F u n c ió n P ú b lic a de la P r e s id e n c ia d e la N a c ió n en la fo r m u la c ió n d e c r ite rio s q u e a s e g u re n u n a e fic ie n te y r a ­ c io n a l u tiliz a c ió n d e r e c u r s o s h u m a n o s en la g e s tió n a m b ie n ta l y, p o r m e d io d e l In s titu to N a c io n a l d e la A d m in is t r a c ió n P ú b lic a ( I N A P ) , el a d ie s t ra m ie n to y c a p a c ita c ió n d e los c u a d r o s té cn ic os d e las d ife r e n t e s á r e a s d e la a d m in is tra c ió n en m a t e ria d e g e s t ió n a m b ie n ta l g lo b a l y s e c to ria l, re g io n a l y lo c al. x) P r o m o v e r u n a m a y o r c o n c ie n c ia a m b ie n ta l en la p o b la c ió n y m e c a n is m o s in stitu c io n a le s d e p a rt ic ip a c ió n p o p u la r en la e la b o ra c ió n , e e c u c ió n y c o n t ro l d e la p o lít ic a a m b ie n ta l. x i) P r e p a r a r u n I n f o r m e s o b r e el E s t a d o del M e d io A m b ie n te e n el p aís p a r a s e r b ia n u a lm e n t e p r e s e n t a d o p o r el P re s id e n t e d e la R e p ú b lic a al C o n g re s o d e la N a c ió n . L a e x iste n c ia d e E q u ip o s T écn icos A m b ientales m u ltid is cip lin a rio s en las á r e a s c e n tra liz a d a s de la S e c r e t a r ía d e P la n ific a c ió n , y en sus D e le g a c io n e s S e c to ria le s , en los C o n s e jo s R e g io n a le s d e D e s a r r o llo y en el C o n s e jo F e d e r a l d e In v e r s io n e s c o n s titu irá u n a a u té n tic a red fu n ­ cion a l y operativa, a p t a p a r a la e s p e c ific a c ió n s e c to ria l y re g io n a l de las p a u t a s g lo b a le s , d e a r m o n iz a c ió n d e l d e s a r r o llo c o n e l m e d io a m ­ b ie n te , q u e p r o p o n g a el In s titu to N a c io n a l d e M e d io A m b ie n te . P e rs is tir, en c a m b io , en la a c t u a l s it u a c ió n d e e n q u is ta m ie n t o in sti­ tu cio n a l d e u n o r g a n is m o co n e x ig e n c ia s g lo b a liz a n te s — c o m o la S e c r e ­ ta ría d e M e d io A m b ie n te — , en el sen o d e u n á r e a s e c to ria l — c o m o el M in is t e rio d e S a lu d y A c c ió n S o c ia l— , s e rá u n a b s u r d o c a p ric h o q u e to rn a rá a b s o lu ta m e n te ilu s o r ia to d a in te n c ió n s e ria d e in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l e n la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo a rg e n tin o . B IB L IO G R A F IA de l a R e p ú b l i c a de (1977): In form e de la República Argentina a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua. M a r del Plata. B o r l a u g , N . (1983): La batalla contra el ham bre m undial. Revista Chacra y campo m oderno. Buenos Aires, agosto. B r a ñ e s B., R. (1979): La legislación ambiental en Am érica Latina: visión comparativa. Sem inario Interam ericano sobre M arco Legal e Institucional del M edio Ambiente. Universidad Nacional de Educación a Distancia de Costa Rica/Centro Interna­ cional de Inform ación de Ciencias Ambientales. Noviem bre. B r a ñ e s B . , R. (1982): E l derecho am biental en Am érica Latina. C IF C A, Opiniones. Serie ordenamiento jurídico, fascículo No. 1. ' A r g e n t i n a , G o b ie r n o 89 □ E l Estado y la dimensión ambiental B rañes B., R. (1984): La incorporación ju rídica de la dim ensión am biental en la planificación del desarrollo, en este m ism o volum en. C E P A L / IL P E S (1983): I V Conferencia de M inistros y Jefes de Planificación de América Latina y el Caribe, Buenos Aires, 9 y 10 de mayo. Doc. E / C E P A L / IL P E S Conf. 4/L. 7. C E P A L / P N U M A (1983): Incorporación de la dimensión ambiental en la planificación. I V Conferencia de M inistros y Jefes de Planificación de Am érica Latina y el Caribe, Buenos Aires, 9 y 10 de mayo. Doc. E /C E PA L/G . 1242, 28 de abril. CIFCA (Centro Internacional de Inform ación en Ciencias Am bientales) (1982): Sem i­ nario sobre M edio Am biente y Ordenam iento jurídico, M érida, Venezuela, 25 de febrero a 2 de marzo. E c h e c h u r i , H . y otros (1983): Diez años después de Estocolm o. M a d rid : E d . CIFCA. [V éan se especialmente los capítulos escritos p o r E n riqu e Iglesias y Vicente Sánchez.] G a l l o p i n , G. (1981): E l am biente hum ano y la planificación ambiental. Opiniones. CIF C A. Serie política y planificación am biental. Fascículo N o . 1. M adrid. G a l l o p i n , G . (1 9 8 3 ): D ocum ento de la Asociación Argentina de Ecología destinado a los partidos políticos de la República Argentina. [B asad o en los inform es técnicos sectoriales producidos po r los grupos de trabajo de la Asociación y en reuniones conjuntas de discusión.] Septiem bre. G l i g o , N . (1982): M edio ambiente en la planificación latinoamericana: vías para una mayor incorporación. E / C E P A L/ ILP E S / R . 46, Santiago de Chile, 11 de junio. J o r c i n o de A g u i l a r , M a r í a E . (1984): La experiencia de planificación en la República Argentina. Buenos Aires, enero. [V ersió n m ecanografiada.] K o o l e n , R. (1984): Legislación y conservación de la naturaleza. Sem inario sobre Conservación de la Naturaleza, Consejo Federal de Inversiones/Administración de Parques Nacionales. Buenos Aires. K u g l e r , W . (1984): Conservación del suelo y del agua e inundaciones en la Cuenca de M a r del Plata. Revista del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria N o. 40. Buenos Aires, junio. M a t t o s , C. de (1979): Planes versus planificación en la experiencia latinoamericana. Revista de la C E P A L N o. 8. Santiago de Chile. S e j e n o v i c h , H. (1981): Planificación y m edio ambiente. Opiniones. CIFCA, Serie Política y planificación am biental. 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Doc. 9. Buenos Aires. V a l e n z u e l a F., R. (1981): Requerim ientos para el desarrollo y la implementación de la legislación ambental en la América Latina. Reunión ad hoc de Altos Funcio­ narios Gubernam entales Expertos en Derecho Am biental. Montevideo, octubre/ noviembre. III L A IN C O R P O R A C IÓ N J U R ID IC A D E L A D I M E N S I Ó N A M B I E N T A L E N LA P L A N IF IC A C IÓ N D E L D E S A R R O L L O p or R a ú l B ra n e s B a lle s t e ro s * In tr o d u c c ió n E l p r o p ó s it o d el p re s e n t e t r a b a j o es a n a liz a r, d e s d e u n a p e rs p e c tiv a ju ríd ic a , la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n del d e s a r r o llo , d e n tr o d e l á m b it o d e A m é r ic a L a tin a . E n este a n á lisis no se in c lu y e n lo s a s p e c to s re la tiv o s a la " o r g a n iz a c ió n in stitu c io n a l del E s t a d o " , es d e c ir, la s c u e s tio n e s ju r íd ic o -a d m in is t r a t iv a s q u e se ría n re le v a n te s en la m a t e ria , y a q u e e lla s se a b o r d a n en o t r o t r a b a jo de este lib r o (K o o le n , 1985). P o r c o n s ig u ie n te , el e x a m e n q u e se h ac e a c o n tin u a c ió n se c ir c u n s c r ib e a las c u e s tio n e s d e p r o c e d im ie n to ju r íd ic o q u e se v in c u la n c o n la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , c e n trá n d o s e e s p e c ia lm e n te en c ó m o d e b e r á h a c e rs e d ic h a in c o rp o r a c ió n . L a in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta ] en la p la n ific a c ió n , es u n a d e las p ro p u e s t a s q u e s u r g e n co n m á s fu e rz a d e la C o n fe re n c ia d e la s N a c io n e s U n id a s s o b r e el M e d io H u m a n o (E s t o c o lm o , 1972), c o m o lo p on e d e m a n ifie s t o el h e c h o d e q u e , p o r lo m e n o s siete d e los v ein tisé is p rin c ip io s q u e c o n tie n e la D e c la r a c ió n q u e se a p r o b ó en esa re u n ió n se re fie r e n “ a la n e c e s id a d d e p la n ific a r p a r a e v ita r y r e s o lv e r p r o b le m a s a m b ie n t a le s ” (S á n c h e z , 1983). L a id ea d e la in c o rp o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n se e n c u e n tra en esa D e c la r a c ió n ín tim a m e n te v in c u la d a con la d e d e s a r r o llo , c o m o c o n to d a c la r id a d lo e x p o n e s u P r in c ip io 14: " L a p la n ific a c ió n n a c io n a l c o n s ti­ tuye u n in s t ru m e n to in d is p e n s a b le p a r a c o n c ilia r las d ife r e n c ia s q u e p u e d a n s u r g ir e n tre las e x ig e n c ia s del d e s a r r o llo y la n e c e s id a d d e p r o ­ te ger y m e jo r a r el a m b ie n t e .” L a v a lo ra c ió n d e la p la n ific a c ió n c o m o u n o de los in stru m e n to s a p r o p ia d o s p a r a e n fr e n t a r la p r o b le m á t ic a a m b ie n ta l, h a d a d o o rig e n a u n a s e rie d e p re o c u p a c io n e s te ó ric a s y p rá c t ic a s q u e , a p a r t ir d e las re la c io n e s e n t re d e s a r r o llo y m e d io a m b ie n te , p r o c u r a n e s ta b le c e r a lg u ­ nas p r e m is a s b á s ic a s p a r a la c u e s tió n d e n o m in a d a " p la n ific a c ió n y m e d io a m b ie n t e ” (S e je n o v ic h , 1981; G a llo p in , 1981; G lig o , 1981). D e este tip o d e e s tu d io s h a s u r g id o el c o n c e p t o d e “ p la n ific a c ió n a m b ie n t a l” , q u e a su vez h a g e n e r a d o el d e " in c o r p o r a c ió n d e la d im en * Consultor de la Oficina Regional para Am érica Latina y el C aribe del P N U M A y P rofesor de la Universidad Metropolitana d e México. 92 □ Raúl Branes Ballesteros sió n a m b ie n ta l e n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo " . U n o y o t r o n o so n sin ó n im o s. S i h u b ie r a q u e e s t a b le c e r u n a re la c ió n e n tre e llo s, ésta se ría de g é n e ro a esp ecie . P e ro , la v e r d a d es q u e eso s c o n c e p to s so n e x p r e ­ sió n d e c a t e g o ría s d iv e rsa s. E n efecto , c u a n d o d e la " p la n ific a c ió n a m ­ b ie n t a l” se v a h a c ia la " in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo ” , se p a s a d e u n a c a t e g o ría c o n c e p tu a l a u n a c a t e g o ría de a c c ió n ( o p r o p u e s t a d e a c c ió n ). P o r q u e m ie n tra s la p r i­ m e ra e x p re s ió n se u tiliza p a r a d e s ig n a r el p ro c e s o d e p la n ific a c ió n q u e " in c lu y e la p r o p u e s t a e im p le m e n ta c ió n d e m e d id a s p a r a m e j o r a r la c a lid a d d e la v id a p re s e n te y fu t u r a d e los s e re s h u m a n o s m e d ia n te la p re s e r v a c ió n y m e jo r a m ie n t o del a m b ie n te , ta n to e n su s a s p e c to s lo c a liz a b le s c o m o no lo c a liz a b le s ” (G a llo p in , 1981), la s e g u n d a se utiliza, e n c a m b io , p a r a e x p r e s a r u n a p r o p u e s t a q u e s ig n ific a fu n d a m e n t a lm e n ­ te, c o m o lo h a s e ñ a la d o la U n id a d C E P A L / P N U M A de D e s a r r o llo y M e d io A m b ie n te , “ c r e a r e n tre lo s p la n ific a d o r e s y su in s tru m e n ta l de p la n ific a c ió n , la c o n c ie n c ia y la c a p a c id a d d e c o n s id e r a r a los re c u rso s n a tu ra le s y su s c a r a c t e rís t ic a s e c o s is té m ic a s c o m o r e c u r s o s e s c a s o s y de u s o o p ta tiv o ; a m p lia b le s , re p r o d u c ib le s , d e te r io r a b le s y a g o t a b le s , segú n c o m o se les trate; in te r re la c io n a d o s e n tre e llo s y co n las a c tiv i­ d a d e s h u m a n a s d e m ú ltip le s y c o m p le ja s m a n e ra s ; cu y a u tiliz a c ió n im p lic a in e v ita b le m e n te c o s to s y b e n e fic io s q u e a fe c ta n d e d is tin ta fo r m a a d ife r e n t e s g r u p o s s o c ia le s ; c u y o s c o s to s p u e d e n s e r m in im iz a ­ d o s o in c lu s o e v ita d o s y lo s b e n e fic io s a m p lia d o s m e d ia n te u n a gestió n a m b ie n t a l a p r o p ia d a ; y c u y a in v e s tig a c ió n c ie n tífic a y te c n o ló g ic a a c u ­ c io s a y c re a tiv a p u e d e g e n e r a r in te re s a n te s o p o r t u n id a d e s d e a p r o v e ­ c h a m ie n to a m b ie n t a l p a r a el d e s a r r o llo " (C E P A L , 1983). A este tip o d e p r o p u e s t a se re fie r e este t r a b a jo , q u e p r o c u r a d ilu ­ c id a r c ó m o d e b e r ía in c o r p o r a r s e ju r íd ic a m e n t e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , d e n tr o d el á m b it o d e A m é ric a L a tin a . P a r a ese efe cto , se p a rte d e la id ea d e q u e la m is m a p r o p u e s t a c o n ­ siste en " o r g a n iz a r u n s is te m a y un e stilo d e p la n ific a c ió n q u e d e fin a vías c o n c re ta s d e in c o r p o r a c ió n real de la d im e n s ió n a m b ie n ta l y q u e utilice lo s in s t ru m e n to s c o rr ie n te s d e p la n ific a c ió n d is p o n ib le s , así c o m o los n u e v o s d e s a r r o llo s en esta á r e a ” (C E P A L , 1983). E s to sig n ific a , d e s d e n u e s tra p e rs p e c tiv a , id e n t ific a r y re s o lv e r las c u e stio n e s ju r íd ic a s q u e p la n t e a r ía u n a m a n e r a d iv e r s a d e p la n ific a r el d e s a r r o llo , es d ecir, u n a p la n ific a c ió n a m b ie n ta lm e n te a p r o p ia d a d el d e s a r r o llo , te n ie n d o en c u e n ta q u e el p r o b le m a es " a l g o m u y d ife r e n t e a la p rá c tic a de c r e a r un s e c to r s o b r e m e d io a m b ie n te y g e n e r a r p lan es, p r o g r a m a s y p ro v e c ­ tos s o b r e este te m a ” ( C E P A L , 1983). E n efecto , la in c o rp o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n i­ ficació n d el d e s a r r o llo es u n a p ro p u e s ta q u e s u p e r a la c o n c e p c ió n de lo q u e p u d ie r a d e n o m in a rs e , con u n a in e v ita b le r e d u n d a n c ia , " l a p la n i­ fic a c ió n a m b ie n ta l p ro p ia m e n t e t a l” , esto es, el d is e ñ o d e a c tiv id a d e s q u e tien en s ó lo u n s e n tid o a m b ie n ta l, lo q u e se e x p re s a p o r lo h a b itu a l en la p re v is ió n d e a c c io n e s c u y o o b je t iv o co n siste e x c lu s iv a m e n te en r e c u p e r a r o re s t a b le c e r u n d e te r m in a d o s is te m a de m e d io a m b ie n te q u e ha s id o d e g r a d a d o . P o r el c o n t ra r io , esta p r o p u e s t a n o só lo in clu y e ese tip o d e p la n ific a c ió n , sin o q u e a d e m á s p ro y e c ta la id ea d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l h a c ia el c o n ju n t o d e la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo , p la n ­ te a n d o la n e c e s id a d de q u e e sa d im e n s ió n sea c o n s id e r a d a a lo la rg o y a lo a n c h o d e to d o el p ro c e s o d e p la n ific a c ió n . 93 □ La incorporación jurídica de la dimensión ambiental A. Las cuestiones ju ríd ica s de la in c o rp o ra c ió n de la dim ensión am biental en la p la n ifica ció n del desa rrollo E n p rin c ip io , la id e n t ific a c ió n y r e s o lu c ió n d e las c u e s tio n e s ju ríd ic a s q u e p la n te a la n e c e s id a d d e u n a p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo a m b ie n ­ ta lm en te a d e c u a d a , tienen c o m o p u n to d e r e fe re n c ia lo q u e se p o d r ía d ecir, d e lege lata o d e lege jere m ía , s o b r e el m a r c o ju r íd ic o d e la m is m a p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo . P e ro , ex iste un s e g u n d o p u n t o de re fe re n c ia q u e ta m b ié n d e b e c o n s id e r a r s e y q u e e s tá c o n s titu id o p o r el m a r c o ju r íd ic o d e la p ro te c c ió n y m e jo r a m ie n t o d e l m e d io a m b ie n te , cu ya s p re s c r ip c io n e s p u e d e n ta m b ié n s e r re le v a n te s en este tem a. E s o b v io q u e , si p o r “ in c o r p o r a c ió n " se e n tie n d e la a c c ió n y e fe c to de u n ir d o s o m ás c o sas p a r a q u e fo r m e n un to d o y u n c u e r p o en tre sí, la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n del d e s a r r o llo d e b e s e r e x a m in a d a p r im e r a m e n t e a la lu z d e l s is te m a j u r í ­ d ic o v ig en te q u e se re fie r e a la m a t e ria , p a r a d e t e r m in a r si p o r v e n tu ra la a g r e g a c ió n d e q u e se tr a t a y a e s tá d e a lg u n a m a n e r a p re v is t a o, en su d e fe c to , d e q u é m a n e ra d e b e h a c e rs e , d e a c u e r d o c o n las c a r a c t e ­ rístic as d e l s is te m a j u r íd ic o d e p la n ific a c ió n al q u e se a g r e g a r á la d im e n ­ sión a m b ie n ta l. E s te p r im e r an á lisis d e lege lata m u e s t ra q u e , s a lv o e x c e p c io n e s, la id ea de la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ifi­ cació n , n o tiene aú n v ig e n c ia j u r í d i c a en lo s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a , in c lu s o , en los p o c o s p a ís e s en q u e e s a id e a tiene a lg u n a vig en cia, d e b e h a b la r s e d e un " p r i n c i p i o ” d e in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , y a q u e s o b r e el p a r t ic u la r existen só lo d is p o s ic io n e s d e c a r á c t e r g e n e ra l. P o r o tr a p a rte , estas d is p o s i­ c io n e s su elen e s ta r c o n te n id a s en la le g is la c ió n a m b ie n ta l an tes q u e en la le g is la c ió n s o b r e p la n ific a c ió n . E n c o n s e c u e n c ia , el a n á lis is q u e d e b e h a c e rs e es m ás b ie n d e lege ferenda, a p a r t ir d e la le g is la c ió n s o b r e p la n ific a c ió n existen te. L a d ifi­ c u lta d q u e p re s e n t a ese a n á lisis e s t r ib a en q u e , p o r re g la g e n e ra l, los p aíses de A m é r ic a L a tin a c a re c e n d e u n a le g is la c ió n s o b r e p la n ific a c ió n lo su fic ie n te m e n te e s p e c ífic a c o m o p a r a h a c e r u n a p r o p u e s t a ju r íd ic a c o n c re ta de in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d el d e s a rr o llo . C ie rta m e n te , c asi to d o s lo s p a ís e s d e la re g ió n tienen a lg u n a le g is la c ió n s o b r e p la n ific a c ió n , p e r o lo m ás fre c u e n te es q u e ella se e n c u e n tre c irc u n s c rita a lo s a s p e c to s o rg á n íc o -a d m in is t ra t iv o s de la m ism a. E n efe c to , lo h a b itu a l es q u e, lo q u e p o d r ía lla m a rs e el m a rc o ju r í d i c o d e la p la n ific a c ió n , se e n c u e n tre o rie n ta d o a la c re a c ió n d e los ó r g a n o s a d m in is tra tiv o s p a r a la p la n ific a c ió n , p e ro no a la re g u la ­ c ió n d el p ro c e s o d e p la n ific a c ió n p ro p ia m e n t e tal. L o a n t e r io r se r e la c io n a co n lo q u e el I L P E S ha c a lific a d o co m o “ u n o de los p r o b le m a s m ás g r a n d e s q u e e x p e rim e n t a la p la n ific a c ió n en A m é ric a L a tin a ", esto es, " l a fa lt a de p e rs is te n c ia , q u e se e x p re s a típ ic a m e n te en la fa lta d e c o n t in u id a d q u e tiene el p ro c e s o d e p la n ifi­ cac ió n lu ego d e la e ta p a d e fo r m u la c ió n d e un p la n , en tan to se s u ele d a r un ritm o d e c re c ie n te en la e je c u c ió n y e v a lu a c ió n d el p lan , q u e c u lm in a en a b a n d o n o ” . 1 E s ta s itu a c ió n se e x p lica, e n tre o tra s ra zo n es, 1 Véanse los documentos técnicos preparados por el IL P E S para la IV Confe- 94 □ Raúl Brañes Ballesteros p o r la fa lt a d e u n m a r c o ju r í d i c o a p r o p ia d o del p r o c e s o d e p la n ific a ­ ció n : el d e b e r d e p la n ific a r p e rió d ic a m e n t e , in c lu s o , n o se e n c u e n tra s ie m p re lo s u fic ie n te m e n te e s p e c ific a d o . L a v e r d a d es q u e la p la n ific a c ió n a p a re c ió y se h a m a n te n id o en A m é r ic a L a tin a c o m o u n a a c t iv id a d e s ta ta l e m in e n te m e n te d is c re c io n a l, es d e c ir, n o r e g la d a . P o r lo g e n e ra l, lo s o rd e n a m ie n t o s ju r íd ic o s q u e e s ta b le c e n lo s ó r g a n o s a d m in is tra tiv o s p a r a la p la n ific a c ió n se lim ita n a eso , sin p e r ju ic io d e q u e u n a s e rie d e n o rm a s ju r íd ic a s d is p e rs a s en o tr o s o rd e n a m ie n t o s ju r íd ic o s se re m ita n , d ire c ta o in d ire c ta m e n te , a lo s p la n e s c o m o in s t ru m e n to s o r d e n a d o r e s d e la a c c ió n d el g o b ie r n o , p e r o sin e n t r a r en m a y o re s e s p e c ific a c io n e s . L a p la n ific a c ió n en A m é ric a L a t in a a d o le c e d e g ra v e s c a re n c ia s , q u e c o n tra s ta n co n la c o m p le jid a d q u e se o b s e r v a en la fr o n d o s a le g is la c ió n s o b r e la in te rv e n c ió n del E s t a d o en la e c o n o m ía . U n a e n u n c ia c ió n n o e x h a u s tiv a d e las c a re n c ia s ju r íd ic a s d e la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo en A m é r ic a L a tin a , in d ic a q u e las c u e stio n e s aú n p e n d ie n te s en m a t e ria de p la n ific a c ió n son, fu n d a m e n ta lm e n te , las s ig u ie n te s: — L a in c o r p o r a c ió n d e la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo , a n iv el c o n s ­ titu cio n al, c o m o p a rt e d e la s fu n c io n e s del E s t a d o y a m a n e ra d e c o r o ­ la rio d el p r in c ip io d e la r e c to ría e s ta ta l d e la e c o n o m ía . E s te p u n to su ele n o e s ta r c la r o en m u c h a s c o n s titu c io n e s p o lítica s. — L a d e fin ic ió n de lo s o b je t iv o s d e la p la n ific a c ió n , n u e v a m e n te a n iv el c o n s titu c io n a l, de m a n e ra q u e q u e d e c a r a c t e riz a d o a g r a n d e s r a s g o s el p ro y e c to n a c io n a l q u e h a b r á d e s e r in s t ru m e n ta d o m e d ia n te la p la n ific a c ió n . — L a ra d ic a c ió n d e la fu n c ió n p la n ific a d o r a , ta m b ié n a n iv el c o n s ­ titu cio n al, en a lg u n o d e lo s n iv e le s d e g o b ie r n o ex isten tes (e n té rm in o s g e n e ra le s en el n iv el n a c io n a l, en el n ivel lo c a l o en a m b o s n iv e le s ). — L a d e te r m in a c ió n a n iv el c o n s titu c io n a l d e la m a n e ra c o m o h a b r á n d e p a r t ic ip a r en las fu n c io n e s p la n ific a d o r a s los d iv e rs o s p o d e ­ res p o lít ic o s q u e p u e d e n in t e g r a r un d e te r m in a d o nivel d e g o b ie rn o , lo q u e s ig n ific a r á e s t a b le c e r la m a n e r a co m o h a b r á n d e p a r t ic ip a r los p o d e ­ res le g is la tiv o s y e je c u tiv o s en d ic h a fu n c ió n . — L a in tro d u c c ió n d e la p a r t ic ip a c ió n d ire c ta d e l p u e b lo en la fu n ­ c ión p la n ific a d o r a , en c o n c o r d a n c ia con el p o s t u la d o de la p la n ific a c ió n d e m o c rá tic a . — L a e s t r u c t u r a c ió n de u n s is te m a d e p la n ific a c ió n q u e p e rm ita la p a rt ic ip a c ió n flu id a d e los d is tin to s a c to re s del p ro c e s o d e p la n ific a c ió n ( p o r e je m p lo , un s is te m a n a c io n a l d e p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo ). — E l e s ta b le c im ie n to de u n p ro c e d im ie n to q u e señ ale la fo r m a co m o se d e s a r r o lla r á el p ro c e s o d e p la n ific a c ió n : fo rm u la c ió n , in s t r u ­ m e n ta c ió n , c o n tro l, e v o lu c ió n y re v is ió n d e lo s p la n e s, así c o m o los c o n ­ te n id o s y d e m á s c a r a c t e rís t ic a s d e los m ism o s. — L a v in c u la c ió n d e l p r o c e s o d e p la n ific a c ió n con el p ro c e s o p r e ­ s u p u e s t a rio p a r a lo c u a l se d e b e te n er en c o n s id e r a c ió n q u e este ú ltim o es u n a a c tiv id a d e s ta ta l q u e p o r lo g e n e ra l se e n c u e n tra p e rfe c ta m e n te d e fin id a a n iv el c o n s titu c io n a l y d e la le g is la c ió n s e c u n d a ria . reneia de M inistros y Jefes de Planificación de Am érica Latina y el Caribe, celebrada en Buenos Aires los días 9 y 10 de m ayo de 1983. La cita ha sido extraída de la página 91 del resum en de esos documentos. 95 □ La incorporación jurídica de la dimensión ambiental — L a c o n fig u r a c ió n d e lo s m e c a n is m o s ju r íd ic o s n e c e s a rio s p a r a la e je c u c ió n d e lo s p la n e s , lo q u e in c lu y e n o s ó lo e l e s ta b le c im ie n to d e la o b lig a t o r ie d a d d e su s p re s c r ip c io n e s p a r a lo s ó r g a n o s d e l E s t a d o y la r e g u la c ió n d e e v e n tu a le s c o n c e rta c io n e s e n t re e l E s t a d o y lo s p a r ­ tic u la re s (c o n s u s c o n s e c u e n c ia s j u r í d i c a s ) , s in o t a m b ié n la s u b o r d in a ­ c ió n d e la s a t rib u c io n e s q u e e l E s t a d o tien e p a r a in t e r v e n ir e n la e c o n o m ía a lo s fin e s d e la p la n ific a c ió n y / o la c r e a c ió n d e n u e v a s a t r i­ b u c io n e s , c u a n d o a s í fu e r a n e c e s a rio . L a in e x is te n c ia d e u n m a r c o ju r í d i c o a d e c u a d o p a r a la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo e n m u c h o s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a , r e s p o n d e a ra z o n e s p r o fu n d a s q u e h e m o s e x a m in a d o en o t r a o p o r t u n id a d y q u e se h a n r e fle ja d o en s itu a c io n e s a n ó m a la s , q u e e x p r e s a c o n to d a c la r id a d e l h e c h o d e q u e e l E s t a d o la tin o a m e r ic a n o n o h a a s u m id o u n c o m p r o m is o ju r í d i c o c o n la p la n ific a c ió n (B r a ñ e s , 1984). A u n q u e e s ta s itu a c ió n h a v e n id o m o d i f ic á n d o s e ,1 c o n fr e c u e n c ia la p r o p u e s t a d e la in c o r p o r a c ió n ju r í d i c a d e l a 4d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , d e b e r á in c lu ir s e e n u n a p r o p u e s t a m á s g e n e r a l d e re g u la c ió n d e l p r o ­ ceso d e p la n ific a c ió n . M ie n t r a s n o e x is ta ta l r e g u la c ió n , s e r á p o s ib le , sin e m b a r g o , q u e la d im e n s ió n a m b ie n t a l se a in c o r p o r a d a d e h e c h o a la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , c o m o h a v e n id o s u c e d ie n d o , t a m b ié n " e n p r in c ip io ” en a lg u n o s p a ís e s d e la re g ió n . A s í lo p e r m it e e l c a r á c t e r em in e n te m e n te d is c re c io n a l q u e tien e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo en A m é r ic a L atin a. E l m is m o a n á lis is d e lege ferenda, t o m a n d o a h o r a c o m o p u n t o d e p a r t id a la le g is la c ió n a m b ie n t a l, p re s e n t a o tr o tip o d e d ific u lta d e s . E n efe c to , la le g is la c ió n a m b ie n t a l d e b e r ía s e r t o m a d a c o m o e je p a r a la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo ; en ta n to lo q u e d ic h a in c o r p o r a c ió n d e b e r ía r e fle ja r , d e s d e u n p u n t o d e v is t a s u s ta n tiv o , so n lo s c rite rio s d e p o lít ic a a m b ie n ta l s u b y a c e n te s en e s a le g is la c ió n . S in e m b a r g o , a l ig u a l q u e en la le g is la ­ ció n s o b r e p la n ific a c ió n , la le g is la c ió n a m b ie n t a l tien e u n c a r á c t e r p u r a ­ m en te in cip ien te, si se c o n s id e r a c o m o ta l s ó lo la q u e e s tá in s p ir a d a en u n a c o n c e p c ió n h o lís tic a y s is tè m ic a d e l a m b ie n te : en A m é r ic a L a tin a , so n p o c o s lo s p a ís e s q u e tien en u n a le g is la c ió n d e e s a n a tu ra le z a . P o r co n sig u ie n te , la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n i­ fic a c ió n d e l d e s a r r o llo c a re c e , d e s d e u n p u n to d e v is ta ju r íd ic o , d e lo s .e le m e n to s s u s ta n tiv o s q u e s o n la s p o lít ic a s a m b ie n ta le s d e c a r á c t e r h o lís tic o y s is tè m ic o p o r in s t ru m e n ta rs e m e d ia n te e l p ro c e s o d e p la n i­ ficació n . M ie n t r a s n o e x is ta n ta les p o lític a s, d ic h a in c o r p o r a c ió n se e n c o n t r a r á s u b o r d in a d a a la s p o lític a s a m b ie n t a le s d e c a r á c t e r s e c to ria l e x p re s a d a s en la s n o r m a s v ig e n te s s o b r e la m a t e r ia y /o a la d is c re c io ­ nal i d a d d e la p r o p i a p la n ific a c ió n . T o d o lo a n t e rio r in d ic a q u e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m ­ b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , p la n te a c u e stio n e s ju r íd ic a s q u e tienen q u e v e r n o s ó lo c o n la le g is la c ió n s o b r e p la n ific a c ió n , sin o 1 Este es el caso de México, donde en 1983 fueron reform ados los artículos 25, 26 y 73 de la Constitución Política y se puso en vigor una Ley de Planeación, p ara darle un m arco urídico apropiado a la planificación del desarrollo, práctica estatal iniciada en M éxico en la década de 1930. P a ra ese efecto, se introdujeron también reform as a la Ley Orgánica de la Adm inistración P ú blica Federal de 1976, que confirieron nuevas atribuciones a la Secretaría de Program ación y Presupuesto, ya creada en ese año. 96 □ Raúl Brañes Ballesteros ta m b ié n co n la le g is la c ió n a m b ie n ta l. E n c o n s e c u e n c ia , la s ta re a s j u r í ­ d ic a s q u e d e b e e n fr e n t a r d ic h a in c o rp o r a c ió n , se r e fie r e n a a m b o s tipo s d e le g is la c ió n , p o r lo q u e se d e b e r á a c t u a r s o b r e e lla s d e m a n e r a c o n ju n ta . In c lu s o , el p r o b le m a es m u c h o m á s c o m p le jo aú n , si se tien e en c u e n ta q u e la m is m a in c o r p o r a c ió n se in s c r ib e en un e s q u e m a d e c o rre c c ió n d e la s in stitu c io n e s c a p it a lis ta s y, p o r tan to , se c o lo c a en un p la n o d e c o n t ra d ic c ió n con e l " e s p ír it u g e n e r a l” d e l c o n ju n t o d e l sis te m a ju r íd ic o c a p ita lis ta , lo q u e e x ig e u n c a m b io p r o fu n d o d e las b a s e s d e ese s is te m a (B r a ñ e s , 1985). B. C ó m o in c o rp o ra r la d im en sión am b ien ta l en la p la n ifica ción del desa rrollo L a in e x is te n c ia en m u c h o s p a ís e s d e u n a le g is la c ió n s o b r e p la n ific a c ió n lo s u fic ie n te m e n te e s p e c ífic a en la m a t e ria , h a c e im p o s ib le el e x a m e n d e la in c o r p o r a c ió n ju r í d i c a d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ifi­ c a c ió n d e l d e s a r r o llo , a m e n o s q u e se ra z o n e a b a s e d e u n m o d e lo ju r í d i c o p a r a el p r o c e s o d e p la n ific a c ió n , q u e d e b e s e r c o n s tr u id o c o m o m a rc o d e r e fe r e n c ia p a r a el e x a m e n d e c ó m o in c o r p o r a r ju r íd ic a m e n t e la d im e n s ió n a m b ie n ta l. C o n ese o b je t o , v a m o s a s u p o n e r q u e e l m o d e lo se e n c u e n tra in te ­ g r a d o p o r u n s is te m a ju r í d i c o d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l y p o r v a r io s s u b s is t e m a s ju r íd ic o s d e p la n ific a c ió n r e fe r id o s a m a te ria s e s p e c ífic a s , c o m o es el c a s o d e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo u r b a n o . E l p r im e r o s e rá d e n o m in a d o c o n v e n c io n a lm e n te " s is t e m a j u r í ­ d ic o g e n e r a l” y lo s s e g u n d o s “ s is te m a s ju r íd ic o s e s p e c ia le s ” . R e s p e c to d el s is te m a ju r í d i c o g e n e ra l, es d e s u p o n e r q u e éste h a b r á de in c lu ir a lg u n a s p r e m is a s b á s ic a s , ta les c o m o las s ig u ie n te s: — el d e b e r d e l E s t a d o d e p la n ific a r el d e s a r r o llo , en ra zó n d e la re c to ría q u e e je r c e re s p e c to d e la v id a e c o n ó m ic a y so cial en su c o n ­ ju n t o ; — lo s m a r c o s d e n tr o d e lo s c u a le s el E s t a d o e je r c e r á s u fu n c ió n p la n ific a d o r a , lo q u e p r o b a b le m e n t e s e rá r e m itid o a l o r d e n a m ie n t o j u r í ­ d ico g e n e ra l d e l E s ta d o , en ta n to éste s e ñ a la sus a t rib u c io n e s p a r a in te rv e n ir en la v id a e c o n ó m ic a y s o c ia l d e l p a ís d e q u e se trate ; — lo s o b je t iv o s q u e d e b e n g u ia r la a c t iv id a d p la n ific a d o r a , ta m b ié n p ro b a b le m e n t e re m it id o s a l m is m o o r d e n a m ie n t o ju r íd ic o , a h o r a en tanto éste co n tie n e u n " p r o y e c t o n a c io n a l” o m o d e lo d e s o c ie d a d a l q u e se a s p ir a y al q u e h a d e q u e d a r s u b o r d in a d a la p la n ific a c ió n ; — J a s fo r m a s q u e a s u m ir á la a c tiv id a d p la n ific a d o r a d e l E s ta d o ; y — lo s e fe c to s q u e g e n e ra r á n lo s p la n e s en la a c tiv id a d d el E s t a d o y d e la s o c ie d a d en su c o n ju n to . E s ta s p re m is a s b á s ic a s h a b r á n d e s e r e s p e c ific a d a s su fic ie n te m e n te en to rn o de: — la d e te r m in a c ió n de lo s ó r g a n o s c o m p e te n te s p a r a p la n ific a r y la a r tic u la c ió n d e su s fu n c io n e s; — el e s ta b le c im ie n to d el p r o c e s o d e p la n ific a c ió n co n su s e ta p a s d e fo rm u la c ió n , in s tru m e n ta c ió n , c o n tro l, e v a lu a c ió n y re visió n . — d e n tr o de ese p ro c e s o , h a b r á d e in d ic a rs e q u é tipos d e p la n e s d e b e r á n fo r m u la r s e . A este re sp e c to , el s is te m a h a b r á d e c o n t e m p la r , p o r lo m e n o s, la e x iste n c ia de p la n e s g lo b a le s , s e c to ria le s y re g io n a le s . 97 □ La incorporación jurídica de la dimensión ambiental sin p e r ju ic io d e o t r o s q u e p u d ie r a n p a r e c e r n e c e s a rio s , d e lim it a n d o su s c o n te n id o s y su h o riz o n t e e s p a c ia l-te m p o ra l; — d e l m is m o m o d o , el s is te m a h a b r á d é c o n t e m p la r la m a n e r a c o m o se in s t ru m e n ta la e je c u c ió n d e e sto s p la n e s m e d ia n te p r o g r a m a s y p ro y e c to s m á s e s p e c ífic o s , a s í c o m o la v in c u la c ió n d e ésto s y a q u é llo s c o n los p r e s u p u e s to s e s ta ta le s ; y — el s is te m a te n d r á q u e p r e s c r ib ir e s p e c ia lm e n te q u e h a y a c o n ­ g r u e n c ia e n tre los d iv e r s o s p ro d u c to s d e l p r o c e s o d e p la n ific a c ió n y p o s ib le m e n te e s t a b le c e r re la c io n e s d e j e r a r q u í a e n tre ello s. L o a n t e r io r es s u fic ie n te p a r a v is u a liz a r lo s a s p e c to s g e n e ra le s d e c ó m o in c o r p o r a r ju r íd ic a m e n t e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a ­ c ió n d e l d e s a r r o llo . E n efe c to , p a r a q u e e s ta in c o r p o r a c ió n se o p e re p a re c e ev id en te, en p r im e r té rm in o , q u e d ic h a d im e n s ió n d e b e in c o r p o ­ r a rs e a los o b je t iv o s d e e s a p la n ific a c ió n y, si es el ca so , a la d e fin ic ió n d e l d e s a r r o llo q u e p u d ie r a c o n t e n e r el s is te m a ju r í d i c o g e n e ra l, p o r q u e en d e fin itiv a so n e sto s o b je t iv o s — e x p re s ió n d e u n p ro y e c to n a c io n a l s u b y a c e n te — , lo s q u e o r ie n t a r á n la to t a lid a d d e la a c t iv id a d p la n ific a ­ d o r a . P e ro , ta m b ié n v a d e s u y o q u e , en s e g u n d o té rm in o , la d im e n s ió n a m b ie n ta l d e b e r e fle ja r s e d e la m a n e r a m á s fie l p o s ib le en la s m á s im p o rta n te s p a r t ic u la r id a d e s q u e p u e d a c o n te n e r el s is te m a ju r íd ic o g e n e ra l. S o b r e to d o las c o n c e rn ie n te s a la s re g u la c io n e s d e l c o n te n id o d e lo s p la n e s, d e m a n e r a q u e lo s p la n ific a d o r e s q u e d e n o b lig a d o s j u r í ­ d ic a m e n te a c o n t e m p la r la e n to d o tip o d e p la n e s . E s o p o r tu n o in s is tir en q u e la in c o r p o r a c ió n ju r í d i c a d e la d im e n ­ sió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , d e b e s e r c o n s id e r a d a en to d o s los n iv e le s e x iste n te s d e n tr o d e l s is te m a ju r í d i c o g e n e ra l (g lo b a l, s e c to ria l, re g io n a l, e t c .). E s to s ig n ific a q u e su in c o rp o r a c ió n no p u e d e lim it a rs e a u n d e t e r m in a d o n iv e l d e p la n ific a c ió n , c o m o se ría e l c a s o d e la p la n ific a c ió n g lo b a l, p u e s e llo c o n s titu iría s ó lo u n " p r i n ­ c ip io d e in c o r p o r a c ió n ” . T a m p o c o p o d r í a lim it a rs e a la p la n ific a c ió n s e c to ria l o a la p la n ific a c ió n r e g io n a l, q u e su e le s e r e s p e c ia lm e n te p r iv i­ le g ia d a c o m o in s t ru m e n to p a r a la p ro te c c ió n y m e jo r a m ie n t o d e l m e d io a m b ie n te (G lig o , 1982). C o m o se h a s e ñ a la d o , el p r o b le m a p o r re s o lv e r es m u y d ife re n te a la p rá c t ic a d e g e n e r a r p la n e s , p ro y e c to s y p r o g r a ­ m a s s o b r e el m e d io a m b ie n te d e s d e u n d e t e r m in a d o se c to r, q u iz á s e r a d o ad hoc. E s e n c ia lm e n te c o n s is te en t r a n s m it ir u n a v is ió n a m b ie n ta l a to d o el p r o c e s o d e p la n ific a c ió n . E s c ie rto q u e esto s e rá e x t re m a ­ d a m e n te d ifíc il e n e l n iv e l d e la p la n ific a c ió n g lo b a l, p o r las in s u fi­ cie n c ia s d e las p r o p ia s c o n c e p c io n e s g lo b a le s d e l m e d io a m b ie n te y su a ú n d ifíc il in te g r a c ió n en u n a te o r ía d e l d e s a r r o llo ; p e r o s e rá n ec e­ s a rio d e s d e u n p u n t o d e v ista ju r íd ic o , si se c o n s id e r a q u e a la p la n ifi­ ca c ió n g lo b a l e s ta rá n s u b o r d in a d o s lo s d e m á s tip o s d e p la n ific a c ió n , c o m o o c u r r ir á en to d o s is te m a q u e p r o c u r e q u e los p ro d u c to s d e la p la n ific a c ió n g u a r d e n la d e b id a c o rr e s p o n d e n c ia y a r m o n ía . T a m b ié n es c ie rto q u e en los p la n e s n a c io n a le s d e d e s a r r o llo n o se r e s o lv e r á n los p r o b le m a s a m b ie n ta le s , p o r el c a r á c t e r a b s t r a c t o q u e ésto s tienen . S in e m b a r g o , lo m is m o c a b e d e c ir d e to d o s lo s p la n e s — n a c io n a le s , se c to ria le s, re g io n a le s , e s p e c ia le s , etc.— , m ie n tr a s las ac c io n e s p re v is ta s en lo s p la n e s n o se e s p e c ifiq u e n su fic ie n te m e n te en p ro y e c to s c o n creto s. R e s p e c to d e esto s ú ltim o s, ta m b ié n d e b e s e rle s ju r íd ic a m e n t e e x ig ib le la c o n s id e r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l. Y aú n así, to d a v ía q u e d a 98 □ Raúl Brañes Ballesteros p o r c o n s id e r a r e l tre c h o q u e p u e d e e x is t ir e n tre lo n o r m a d o en el p ro y e c to y lo n o r m a l e n la re a lid a d . T o d o c u a n to se h a d ic h o es a p lic a b le a l p r o b le m a d e c ó m o in c o r­ p o r a r ju r íd ic a m e n t e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , p e r o r e s p e c t o d e u n s is te m a ju r í d i c o d e p la n ific a c ió n q u e se s u p o n e tien e u n c a r á c t e r g e n e ra l. E s p o s ib le , sin e m b a r g o , q u e ese s is te jn a g e n e r a l se e n c u e n tre c o m p le m e n ta d o p o r o t r o s s u b s is t e m a s d e p la n ific a c ió n . E l c a s o d e la p la n ific a c ió n d e lo s a s e n t a m ie n to s h u m a n o s s ir v e p a r a ilu s t r a r c o n m u c h a c la r id a d lo a n t e rio r, p u e s ese tip o d e p la n ific a c ió n s u e le e s t a r r e g u la d o d e m a n e r a s e p a r a d a d e la p la n ific a ­ c ió n d e l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l, p o r lo g e n e r a l en leyes s o b r e d e s a r r o llo u r b a n o ( q u e s o n ley es d e p la n ific a c ió n ). E n c o n s e c u e n c ia , la c u e s tió n d e c ó m o in c o r p o r a r ju r íd ic a m e n t e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , n o co n c lu y e , n i c o n m u c h o , c o n su tra ta ­ m ie n to a n iv e l d e l s is te m a ju r íd ic o g e n e r a l d e p la n ific a c ió n . E n este c a s o , s e rá n la s p a r t ic u la r id a d e s d e c a d a s u b s is t e m a ju r í d i c o d e p la n ifi­ c a c ió n la s q u e in d ic a rá n c ó m o in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n t a l en e se s u b s is te m a . P e ro , tales p a rt ic u la r id a d e s n o e x ig irá n , p o r lo h a b itu a l, c r ite rio s d e in c o r p o r a c ió n m á s c o m p lic a d o s q u e lo s an te s s e ñ a la d o s p a r a el s is te m a ju r í d i c o g e n e r a l d e p la n ific a c ió n . C. L os progresos hechas en el ca m p o del derecho p o s itiv o en A m érica Latina L a c u e s tió n d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n i­ fic a c ió n d el d e s a r r o llo n o es d e l to d o e x t r a ñ a a los o rd e n a m ie n t o s ju r íd ic o s n a c io n a le s en A m é r ic a L a tin a , n o o b s ta n t e la s y a s e ñ a la d a s c a re n c ia s e x isten tes, en m a t e ria ta n to d e le g is la c ió n s o b r e p la n ific a c ió n c u a n to d e le g is la c ió n a m b ie n t a l p r o p ia m e n t e tal. L a v e r d a d es q u e d e s d e h a c e a lg ú n tie m p o se h a v e n id o e s ta b le c ie n d o en el c a m p o d e l d e re c h o u n a re la c ió n en tre p la n ific a c ió n y a m b ie n te , q u e h a r e p r e s e n ­ ta d o u n v e r d a d e r o p r in c ip io d e in c o r p o r a c ió n j u r í d i c a d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l, p o r lo m e n o s e n la p la n ific a c ió n g lo b a l. A c o n tin u a c ió n se e x p o n e n a lg u n o s c a s o s d e o rd e n a m ie n t o s ju r íd ic o s la tin o a m e ric a n o s en lo s q u e se p u e d e c o n s ta ta r la e x iste n c ia d e e s a re la c ió n , c o m o o c u r r e en C o lo m b ia , V e n e z u e la , B r a s il, C u b a , C o s ta R ic a y M é x ic o . T a l c o m o se p o d r í a s u p o n e r, e s ta re la c ió n h a s o lid o e s ta b le c e rs e en la le g is la c ió n a m b ie n ta l m á s q u e en la le g is la c ió n s o b r e p la n ific a c ió n . E n efe cto , la le g is la c ió n a m b ie n t a l q u e c o m e n z ó a s u r g ir en A m é r ic a L a tin a a p a r t ir d e 1972, esto es, la le g is la c ió n in s p ir a d a en u n a c o n c e p ­ c ió n h o lís tic a y s is tè m ic a d e l a m b ie n te , h a m o s t r a d o u n a c la r a te n d e n c ia a re la c io n a r la p la n ific a c ió n c o n el m e d io a m b ie n te , a l in c lu ir e n tre su s p r e s c r ip c io n e s a lg u n a s q u e se r e fie r e n a e s ta m a te ria ( P N U M A / O R P A L C , 1984). A sí, p o r e je m p lo , el C ó d ig o N a c io n a l d e R e c u rs o s N a t u r a le s R e n o ­ v a b le s y d e P ro te c c ió n a l M e d io A m b ie n te d e C o lo m b ia (1 9 7 5 ), co n tien e v a r ia s d is p o s ic io n e s d o n d e se re la c io n a la p la n ific a c ió n c o n el m e d io a m b ie n te , c o m o es el c a s o d e a q u é lla q u e p r e s c r ib e q u e " lo s p la n e s y p r o g r a m a s s o b r e p ro te c c ió n a m b ie n ta l y m a n e jo d e lo s re c u r s o s n a t u ­ ra le s re n o v a b le s d e b e r á n e s ta r in te g r a d o s c o n lo s p la n e s y p r o g r a m a s g e n e ra le s d e d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y so cial, d e m o d o q u e se d é a los p r o b le m a s c o rr e s p o n d ie n te s un e n fo q u e c o m ú n y se b u s q u e n s o lu c io n e s 99 □ La incorporación jurídica de la dimensión ambiental c o n ju n ta s , s u je ta s a u n ré g im e n d e p r io r id a d e s en la a p lic a c ió n d e p o lí­ ticas d e m a n e jo e c o ló g ic o y d e u tiliz a c ió n d e d o s o m á s r e c u r s o s en c o m p e te n c ia , o en la c o m p e te n c ia e n tre d iv e r s o s u s o s d e un m is m o r e c u r s o ” (lit e r a l ( d ) d e l a r tíc u lo 45 ). P o r su p a rte , la L e y O r g á n ic a d e l A m b ie n te d e V e n e z u e la (1 9 7 6 ), p re v é la e x iste n c ia d e u n P la n N a c io n a l d e C o n s e rv a c ió n , D e fe n s a y M e jo r a m ie n t o d e l A m b ie n t e q u e ” . . . fo r m a r á p a r t e d e l P la n d e la N a c ió n . . . " , s e ñ a la n d o a d e m á s el c o n t e n id o q u e a q u e l P la n h a b r á d e ten er (a r t íc u lo 7?). T a l d is p o s ic ió n d e b e e n t e n d e rs e c o m p le m e n ta d a re cie n te m e n te p o r la L e y O r g á n ic a p a r a la O r d e n a c ió n d e l T e r r it o r io (1 9 8 3 ), q u e d e s a r r o lló u n o d e lo s p u n to s q u e e l r e fe r id o P la n d e b e r ía c o n te m p la r, esto es, “ la o rd e n a c ió n d e l t e r r it o r io ” . E n esta ú ltim a L ey , se re g u la n e x h a u s tiv a m e n te los d iv e r s o s p la n e s q u e c o n s titu iría n los in stru m e n to s b á s ic o s p a r a la o rd e n a c ió n d e l t e r rito rio : el P la n N a c io n a l d e O rd e n a c ió n d e l T e r r it o r io , lo s P la n e s R e g io n a le s d e O r d e n a c ió n d e l T e r r it o r io , los P la n e s S e c to ria le s , lo s P la n e s d e O r d e n a c ió n d e las Á re a s b a jo R é g im e n d e A d m in is t r a c ió n E s p e c ia l y los P la n e s d e O rd e n a c ió n U rb a n ís tic a . E s in te re s a n te s e ñ a la r q u e este tip o d e p la n ific a c ió n es c o n s id e r a d a e x p líc ita m e n te c o m o p a rt e d e la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo . E n efe cto , d is p o n e el a r tíc u lo 8v d e la L e y q u e “ la p la n ific a c ió n d el te rrito rio fo r m a p a r t e d e l p r o c e s o d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo in te­ g r a l d e l p aís, p o r lo q u e to d a s la s a c t iv id a d e s q u e se d e s a r r o lla n a los e fe c to s d e la p la n ific a c ió n d el te rrito rio , d e b e r á n e s t a r s u je ta s a las n o r ­ m as q u e r ija n p a r a el S is te m a N a c io n a l d e P la n ific a c ió n , u n a vez éstas e s t a b le c id a s ” . E n B r a s il, la L e y 6938, d e 31 d e a g o s to d e 1981, q u e d is p o n e s o b re P o lít ic a N a c io n a l d e l M e d io A m b ie n te , ta m b ié n se o c u p a d e la p la n ifi­ c a c ió n a m b ie n ta l. E n e s a L ey , a l d e fin irs e el o b je t iv o b á s ic o d e la p o lític a n a c io n a l d e l m e d io a m b ie n te , se s e ñ a la q u e e lla h a b r á d e lle v a rs e a c a b o , en tre o t r o s p rin c ip io s , c o n e l d e la “ p la n ific a c ió n y fis c a liz a ­ ció n d el u s o d e lo s r e c u r s o s a m b ie n t a le s ” (a r t íc u lo 2?, fr a c c ió n I ) . M á s a d e la n te , la m is m a L e y d e t a lla los o b je t iv o s p a r t ic u la r e s d e la p o lít ic a n a c io n a l d el m e d io a m b ie n te , d e s ta c a n d o en p r im e r té rm in o " l a co m p a tib iliz a c ió n d e l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o -s o c ia l c o n la p re s e r v a c ió n d e la c a lid a d d e l m e d io a m b ie n te y d el e q u ilib r io e c o ló g ic o (a r t íc u lo 4?, fra c c ió n I ) . P e ro , en n in g u n a d e sus p a rt e s la L e y in c o r p o r a j u r í d i c a ­ m en te la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo , en el s e n tid o q u e se h a v e n id o u t iliz a n d o e s a e x p re s ió n , s in o q u e s im p le m e n te se lim ita a re la c io n a r p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo y m e d io am b ie n te . M á s aú n , la m is m a L e y in s in ú a u n a e s p e c ie d e p la n ific a c ió n a m b ie n ta l in d e p e n d ie n te d e la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo , c u a n d o e n s u a r tíc u lo 5v p r e s c r ib e q u e “ la s d ire c tr ic e s d e la P o lít ic a N a c io n a l d el M e d io A m ­ b ie n te s e rá n fo r m u la d a s a trav és d e n o rm a s y p lan es, d e s tin a d o s a o r ie n t a r la a c c ió n d e lo s G o b ie r n o s d e la U n ió n , d e lo s E s ta d o s , d el D is trito F e d e r a l, d e los T e r r it o r io s y d e los M u n ic ip io s , en lo q u e re s­ p ecta a la p re s e r v a c ió n d e la c a lid a d a m b ie n ta l y la m a n te n c ió n d el e q u ilib r io e c o ló g ic o , con o b s e r v a n c ia d e los p rin c ip io s e s ta b le c id o s en el a r tíc u lo 2? d e e s ta L e y ” . E l re cien te R e g la m e n to d e la L e y n o a g r e g a n a d a a esta s itu ació n , p u e s s ó lo d e c la r a q u e en la e je c u c ió n d e la p o lí­ tica n a c io n a l d e l m e d io a m b ie n te le c o r r e s p o n d e a l P o d e r P ú b lic o , en sus d iv e rs o s n iv ele s d e g o b ie rn o , “ m a n te n e r u n a fis c a liz a c ió n p e r m a ­ nente d e los re c u rso s a m b ie n ta le s , b u s c a n d o u n a c o m p a tib iliz a c ió n del 100 □ Raúl Brañes Ballesteros d e s a r r o llo e c o n ó m ic o c o n u n a p ro te c c ió n d e l m e d io a m b ie n te y d el e q u i­ lib r io e c o ló g ic o ” (a r t íc u lo 1? d e l R e g la m e n to d e l 1? d e ju n io d e 1983). O b v ia m e n te , en e l c a s o d e C u b a la re la c ió n e n tre p la n ific a c ió n y m e d io a m b ie n t e v ie n e d a d a p o r la p la n ific a c ió n , c o m o c o r r e s p o n d e en u n p a ís en q u e e l s is te m a d e e c o n o m ía c e n tra lm e n te d ir ig id a d e te r m in a q u e é s ta s e a in te g ra lm e n te p la n ific a d a . D e a llí q u e la L e y 33 s o b r e P r o te c c ió n d e l M e d io A m b ie n t e y d e l U s o R a c io n a l d e lo s R e c u rs o s N a t u r a le s (1 9 8 1 ) se lim ite a r e f le ja r e s a s itu a c ió n , e n n o rm a s c o m o la q u e p r e s c r ib e q u e la p ro te c c ió n d e l m e d io a m b ie n te c o n siste, e n tre o tr a s a c t iv id a d e s , en " s u c o n s e r v a c ió n o tr a n s fo r m a c ió n p la n ific a d a ” (lit e r a l ( a ) d el a r tíc u lo 7?) o la q u e d is p o n e q u e " lo s re c u r s o s fin a n ­ c ie ro s n e c e s a rio s p a r a a p lic a r las m e d id a s e n c o m e n d a d a s p a r a p r o t e g e r el m e d io a m b ie n te y el u s o ra c io n a l d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s se in clu y e e x p re s a m e n te en el P la n Ü n ic o d e D e s a r r o llo E c o n ó m ic o y S o c ia l d e l E s ta d o , y se e je c u ta n en c o r r e s p o n d e n c ia co n el m is m o , d á n d o le p r io r i­ d a d a a q u e lla s c u e s tio n e s q u e se e n c u e n tra n m á s d ire c ta m e n te v in c u ­ la d a s a l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o , so cial y c u lt u ra l d el p a ís ” (a r t íc u lo 8?). U n a s itu a c ió n s im ila r se da, sin e m b a r g o , d o n d e la re la c ió n en tre p la n ific a c ió n y m e d io a m b ie n te es ta m b ié n e s ta b le c id a p o r la le g is la ­ ción s o b r e p la n ific a c ió n . E n efe c to , a b a s e d e la L e y d e P la n ific a c ió n N a c io n a l d e ese p a ís (1 9 7 4 ), se d ic tó un d e c re to q u e o r d e n ó la fo r m a ­ c ió n d el S is te m a N a c io n a l d e P ro te c c ió n y M e jo r a m ie n t o d e l A m b ie n te (1 9 8 1 ), c o m o p a rt e in te g ra n te d e l S is te m a d e P la n ific a c ió n N a c io n a l y P o lític a E c o n ó m ic a y c o n el o b je t iv o fu n d a m e n ta l d e " d e fin ir , p r o m o ­ v e r y c o o r d in a r la p o lític a n a c io n a l d e p ro te c c ió n y m e jo r a m ie n t o del A m b ie n t e ” (a r t íc u lo 1?). E n ese d e c re to , se e s ta b le c e la e x iste n c ia de un C o n s e jo N a c io n a l d e P ro te c c ió n y M e jo r a m ie n t o d e l A m b ie n te , u n a d e cu y a s fu n c io n e s es la d e " r e v is a r , in t e g r a r y a r m o n iz a r p o lític a s, p r io r id a d e s y e s tra te g ia s q u e se e n c u e n tra n d is p e r s a s en v a r ia s in sti­ tu cio n e s y q u e d e b e s e g u ir el p a ís en r e la c ió n c o n la p ro te c c ió n y el m e jo r a m ie n t o d e l a m b ie n te , en c o n c o r d a n c ia co n e l P la n N a c io n a l d e D e s a r r o llo y d e n tr o d e lo s lin c a m ie n to s e s p e c ífic o s q u e tr a n s m ita la P r e s id e n c ia d e la R e p ú b lic a , p o r m e d io d e l M in is t r o -D ir e c t o r de la O f i ­ c in a d e P la n ific a c ió n N a c io n a l y P o lític a E c o n ó m ic a " (lit e r a l ( c ) del a r tíc u lo 5?). E l c a s o d e M é x ic o es u n ta n to m ás c o m p lic a d o . E n efe c to , e l p a ís cu e n ta con u n a m o d e r n a le g is la c ió n d e p la n ific a c ió n (L e y d e P la n e a ción , p u b lic a d a en el D ia r io O fic ia l d e 5 d e e n e r o d e 1983) y u n a ta m b ié n m o d e r n a le g is la c ió n a m b ie n ta l ( L e y F e d e r a l d e P ro te c c ió n al A m b ie n te , p u b lic a d a en el D ia r io O fic ia l d e 11 d e e n e ro d e 1982). A h o r a b ien , a u n q u e c a d a u n a d e las leyes re sp e c tiv a s d e fin e n su p rin c ip a l m ateria, es d ecir, la p la n ific a c ió n v el m e d io a m b ie n te , re sp e c tiv a m e n te ,' i La planificación nacional del desarrollo se define en la Ley de Planeación (pero , p ara los efectos de esa Ley), com o “ la ordenación racional y sistemática de acciones que, a base del ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y prom oción de la actividad económica, social, política y cultural, tiene com o propósito la transform ación de la realidad del país, de conform idad con las norm as, principios y objetivos que la propia Constitución y la Ley establecen (p á rra fo prim ero del artículo 3?). P or su parte, la Ley Federal de Protección al Ambiente define el am biente (pero , tam bién p ara los efectos de esa ley) como "e l conjunto de elementos naturales, artificiales o inducidos po r el hom bre, físicos, quím icos y biológicos, que propicien la existencia, transform ación y desarrollo de organism os vivos” (artícu lo 4ri. 101 □ La incorporación jurídica de la dimensión ambiental lo c ie rto es q u e n in g u n a d e e lia s se p ie o c u p a d e e s t a b le c e r u n a re la c ió n c la r a e n tre p la n ific a c ió n y m e d io a m b ie n te . S in e m b a r g o , la L e y de P la n e a c ió n c o n tien e , a n u e s tro ju ic io , u n a n o r m a q u e e x p re s a p o r lo m en o s u n p r in c ip io d e in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo n o r m a d o p o r la p r o p ia L ey . N o s r e fe r i­ m o s a l a r tíc u lo 2? d e la L ey , d o n d e se d is p o n e q u e " l a p la n e a c ió n d e b e r á lle v a rs e a c a b o c o m o u n m e d io p a r a e l e fic a z d e s e m p e ñ o d e la r e s p o n ­ s a b ilid a d d e l E s t a d o s o b r e e l d e s a r r o llo in t e g r a l d e l p a ís " , a g r e g a n d o q u e e lla “ d e b e r á te n d e r a la c o n s e c u c ió n d e lo s fin e s y o b je t iv o s p o lí­ ticos, so c ia le s, c u lt u ra le s y e c o n ó m ic o s c o n te n id o s en la C o n s titu c ió n P o lít ic a d e los E s t a d o s U n id o s M e x ic a n o s ” , o b je t iv o s q u e el m is m o p re c e p t o se e n c a r g a d e d e s c r i b ir a c o n t in u a c ió n y e n tre los c u a le s f i g u r a . . . “ la a t e n c ió n d e la s n e c e s id a d e s b á s ic a s d e la p o b la c ió n y la m e jo r ía , e n to d o s lo s a s p e c to s , d e la c a lid a d d e la v i d a . . . ” (fr a c c ió n I I I ) . S i la a te n c ió n d e las n e c e s id a d e s b á s ic a s d e la p o b la c ió n , p e r o s o b r e to d o la m e jo r ía d e la c a lid a d d e la v id a en to d o s su s a sp e c to s, so n e x p re s io n e s q u e se u tiliz a n p a r a d e n o t a r la p r o b le m á t ic a a m b ie n ta l, es fo rz o s o c o n c lu ir q u e la L e y está r e fir ié n d o s e a la m is m a c u a n d o e m p le a tales e x p re s io n e s y d e e s a m a n e r a e s tá tr a n s fo r m a n d o e l m e jo ­ ra m ie n t o d el a m b ie n te en u n o b je t iv o d e la p la n e a c ió n . E n c a m b io , la L ey F e d e r a l d e P r o te c c ió n a l A m b ie n t e d e M é x ic o no e s ta b le c e u n a re la c ió n e n tre p la n ific a c ió n y m e d io a m b ie n te , p o r lo m e n o s en los té rm in o s q u e lo h a c e n las o t r a s leyes a m b ie n ta le s a q u e se h a v e n id o a lu d ie n d o , es d e c ir, e n t re p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo y m e d io a m b ie n te . L a L e y se lim ita a s e ñ a la r c r ite rio s d e p la n ific a c ió n ta les c o m o e l d e q u e la s d e p e n d e n c ia s d e l E je c u t iv o F e d e r a l e n c a r g a d a s d e la a p lic a c ió n d e la m is m a d e b e r á n , d e n t r o d e l á m b it o d e s u c o m p e te n c ia , " e s t u d ia r , p la n e a r, p r o g r a m a r , e v a lu a r y c a lific a r los p ro y e c to s o t r a b a jo s s o b r e d e s a r r o llo u r b a n o , p a r q u e s n a c io n a le s , r e fu g io s p e s q u e ro s , á r e a s in d u s ­ tria le s y d e t r a b a jo y z o n ific a c ió n en g e n e r a l . . . " (a r t íc u lo 6?); p e ro , n o v in c u la este tip o d e p la n ific a c ió n c o n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . L o a n t e rio r in d ic a e n to n c e s q u e , en su s té rm in o s m á s g e n e ra le s , la d im e n s ió n a m b ie n ta l se e n c u e n tra in c o r p o r a d a ju r íd ic a m e n t e a la p la n i­ fic a c ió n d e l d e s a r r o llo en M é x ic o p o r la v ía d e la d e fin ic ió n d e los o b je t iv o s d e la m is m a . E s to es im p o rt a n te p o r q u e , c o m o se h a d ic h o , a e s o s o b je t iv o s q u e d a s u b o r d in a d a to d a a c t iv id a d p la n ific a d o r a d e l E s ta d o , c u a lq u ie r a q u e s e a e l n iv e l d e la m is m a (n a c io n a l, s e c to ria l, re g io n a l, e t c .). L a c u e s tió n es si e llo es s u ficie n te. D. La prá ctica de la p la n ifica ció n am b ien ta l en A m érica Latina L a d is c r e c io n a lid a d d e los s is te m a s ju r íd ic o s d e p la n ific a c ió n vig en te s en la m a y o ría d e los p a ís e s d e A m é ric a L a tin a , h a p e rm itid o p a r a d ó ­ jic a m e n te q u e en a lg u n o s c a s o s se h a y a in c o r p o r a d o d e h ec h o la d im e n ­ s ió n a m b ie n ta l en los p la n e s d e d e s a r r o llo . L a p a r a d o ja co n siste en q u e p re c is a m e n te la c a r e n c ia d e u n m a r c o j u r íd ic o d e fin id o p a r a la p la n i­ fic a c ió n , h a fa c ilita d o d e s d e u n p u n to d e v is ta fo r m a l la tal in c o r p o r a ­ ción , en tan to los p la n e s d e d e s a r r o llo n o tien en p o r lo g e n e ra l o b je t iv o s p r e d e fin id o s p o r la ley n i u n c o n te n id o ta m b ié n p re d e t e r m in a d o q u e p u d ie r a d a r a e n t e n d e r q u e lo a m b ie n ta l se e n c u e n tra e x c lu id o d e la p la n ific a c ió n . P e ro , la p r e v is ib le d e fin ic ió n c a d a v e z m ás a c a b a d a d e los s iste m a s ju r íd ic o s de p la n ific a c ió n , e x ig ir á q u e en eso s p a íse s, en el 102 □ Raúl Brañes Ballesteros m o m e n to en q u e se le g is le s o b r e p la n ific a c ió n , se c o n te m p le d e m o d o e x p líc ito esta in c o rp o r a c ió n , p o r q u e d e o t r a m a n e r a p o d r á e n t e n d e rs e e x c lu id o lo a m b ie n ta l en el p r o c e s o d e p la n ific a c ió n . L a in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en los p la n e s d e d e s a r r o llo fu e a d v e r t id a p o r el I L P E S h a c ia 1980, é p o c a en q u e s e señ a­ la b a q u e " s e a b r e p a s o le n ta m e n te en lo s p a ís e s d e la r e g ió n u n c o n ­ c e p to d e m e d io a m b ie n te c o m o u n a d im e n s ió n g lo b a l, d e n tr o d e lo c u a l se c o n d ic io n a n lo s p ro c e s o s n a t u r a le s co n lo s e c o n ó m ic o s y s o c ia ­ les. A s im is m o , se c o n s id e r a q u e lo a m b ie n t a l es u n a v a r ia b le in d is p e n ­ s a b le p a r a a lc a n z a r el d e s a r r o llo en to d a su in t e g r id a d ". P e ro , a g r e g a b a q u e " la s té cn ic as p a r a in c o r p o r a r e s ta d im e n s ió n d e lo s p la n e s de d e s a r r o llo se e n c u e n tra n en u n a e t a p a in ic ia l y re q u ie r e n u n a g r a n l a b o r d e in v e stig a c ió n . P o r eso, es c o m p r e n s ib le q u e e lla n o a p a re z c a en fo r m a e x p líc it a en lo s p la n e s d e d e s a r r o llo " . C o n to d o , el m is m o I L P E S se e n c a r g a b a d e p r e c is a r q u e " p e s e a e llo , n o p u e d e d e c ir s e q u e las c o n s id e r a c io n e s a m b ie n ta le s h a y a n s id o ig n o r a d a s en la s p o lític a s y p la n e s d e d e s a r r o llo . H a n s id o t o m a d a s en c o n s id e r a c ió n en a lg u n a s á re a s (e n e r g ía , r e c u r s o s n a tu ra le s , u s o d e la tie rra , c o n ta m in a c ió n y a s e n ta m ie n to s h u m a n o s ) a u n q u e en fo r m a p u n t u a l, sin u n e n fo q u e g lo b a l re la c io n a d o c o n el d e s a r r o llo ” ( I L P E S , 1982). A lg u n o s c a s o s c o n ­ c re to s p u e d e n s e r v ir p a r a ilu s t r a r lo a n t e rio r, a u n q u e n o la e fic a c ia q u e e s a p la n ific a c ió n h a y a p o d id o h a b e r ten id o . E n B r a s il, p o r e je m p lo , e l I I I P la n N a c io n a l d e D e s a r r o llo 198019851 s e ñ a la q u e en to d o s lo s a s p e c to s d e la p o lít ic a n a c io n a l de d e s a r r o llo y en su e je c u c ió n se h a b r á d e p o n e r é n fa s is e n la p r e s e r ­ v a c ió n d e l p a t r im o n io h is tó ric o , a r tís t ic o y c u lt u r a l y d e lo s r e c u r s o s n a tu ra le s d e l B r a s il, a s í c o m o la p re v e n c ió n c o n t ro l y lu c h a c o n t r a la c o n ta m in a c ió n , en to d as su s fo r m a s . E n ese P la n , la d im e n s ió n a m ­ b ie n ta l está c o n s id e r a d a c o m o u n te m a e s p e c ia l e n e l c a p ít u lo " O t r a s p o lític a s g u b e r n a m e n t a le s " . U n c a s o e s p e c ia l lo p re s e n t a q u iz á s V e n e z u e la , c u y a le g is la c ió n — c o m o se h a v isto — p re v é la e x iste n c ia d e u n P la n N a c io n a l d el A m b ie n te , q u e d e b e r ía f o r m a r p a rt e d e l re s p e c t iv o P la n N a c io n a l d e D e s a r r o llo . T a l P la n a ú n n o existe. S in e m b a r g o , lo s d iv e r s o s p la n e s n a c io n a le s d e d e s a r r o llo v e n e z o la n o h a n id o in t ro d u c ie n d o c o n s id e r a ­ cio n es d e c a r á c t e r a m b ie n ta l. A sí, p o r e je m p lo , e l v ig e n te V I P la n N a c io n a l 1981-1985 1 in c lu y e p o lític a s g lo b a le s re s p e c t o d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s y re n o v a b le s , así c o m o p o lít ic a s re la tiv a s a fu e n te s d e e n e r g ía n u ev as y re n o v a b le s y al m e jo r a m ie n t o d e la c a lid a d d e la v id a en los a s e n ta m ie n to s h u m a n o s , p a r a m e n c io n a r s ó lo a lg u n o s d e lo s m u c h o s a s p e c to s a m b ie n ta le s d e l P l a n . 2 E s d el c a s o s e ñ a la r q u e e n e l p a ís se ha e s ta d o lle v a n d o a c a b o u n e s fu e rz o im p o rt a n te p a r a la e la b o r a c ió n de m e t o d o lo g ía s q u e p e r m it a n u n a in c o r p o r a c ió n s a tis fa c t o r ia d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o l l o . 3 E n M é x ic o , el P la n N a c io n a l d e D e s a r r o llo 1983-1988 e s tá e s tr u c t u ­ 1 E l I I I Flan fue precedido del I I Plan N acional de D esarrollo 1975-1979 y del I P lan Nacional de D esarrollo 1972-1974, en los cuales tam bién pueden encontrarse consideraciones de carácter ambiental. 2 E n Venezuela hay planes nacionales de desarrollo desde 1960 (1960-1962; 1963-1966; 1965-1968; 1970-1974; 1976-1980, son los períodos que cubren los cinco planes que precedieron al actual V I P lan ). i N o s referim os al proyecto denom inado VEN/79/001 Sistemas Am bientales Venezolanos. 103 □ La incorporación jurídica de la dimensión ambiental r a d o e n tre s g r a n d e s p a rt e s . L a p r im e r a d e e lla s, e s ta b le c e lo s p r in c ip io s p o lític o s , el d ia g n ó s tic o , e l p ro p ó s it o , lo s o b je t iv o s y la e s tr a te g ia ; la s e g u n d a , la in s t ru m e n ta c ió n d e la e s tr a te g ia ; y la te rc e ra , la p a r t ic ip a ­ c ió n d e la s o c ie d a d en la e je c u c ió n d e l P la n . A h o r a b ie n , el te m a a m b ie n ta l se e n c u e n tra p re s e n t e e n e l P la n d e s d e la p r im e r a p a rt e , e s p e ­ c ia lm e n te d e n tr o d e la d e s c rip c ió n d e la e s tra te g ia , d o n d e se le d e s tin a u n p á r r a f o e s p e c ia l ("5.3.5.3. P r e s e r v a r e l m e d io a m b ie n te y fo r t a le c e r e l p o t e n c ia l d e d e s a r r o llo d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s ” ). A llí se a n u n c ia , e n tre o tr a s co sa s, q u e " l a e s tr a te g ia d e l P la n o t o r g a u n p e s o e s p e c ífic o ” , a l c r it e r io a m b ie n ta l, p u n t u a liz á n d o s e q u e e s e c r it e r io " s e in t r o d u c ir á d e m a n e r a e x p líc it a e n la p r o g r a m a c ió n d e lo s p r o y e c t o s ” . C o n s e c u e n ­ te m en te c o n lo a n t e rio r, en la p a r t e s e g u n d a s o b r e in s t ru m e n ta c ió n d e la e s tr a te g ia se in clu y e, d e n tr o d e la s p o lít ic a s so c ia le s, la p o lít ic a q u e se d e n o m in a “ e c o ló g ic a " ( “ 7.7. E c o lo g ía ” ). L a in c lu s ió n d e e s a p o lít ic a e n e l P la n se ju s t ific a co n la im p o r t a n t e a s e r c ió n d e q u e “ e l m e d io a m b ie n te es a l m is m o tie m p o re s u lt a n t e d e l p r o c e s o d e d e s a r r o llo y p r e r r e q u is it o p a r a q u e te n g a l u g a r ” . A c o n tin u a c ió n , se re a liz a u n d ia g ­ n ó s tic o y se e n u n c ia n lo s p r o p ó s it o s d e l P la n en e s ta m a t e ria , a p a r t ir d e lo s c u a le s se f o r m u la n c ie rto s lin c a m ie n to s d e e s tra te g ia , q u e se o r d e n a n e n lin c a m ie n to s d e o r d e n c o rr e c t iv o y d e o r d e n p re v e n tiv o . E n t r e lo s p r im e r o s fig u r a n e l c o n t ro l y d is m in u c ió n d e la c o n t a m in a ­ ció n a m b ie n ta l y la r e s t a u r a c ió n e c o ló g ic a e n zo n a s d e t e r io r a d a s ; e n tre los s e g u n d o s , u n a s e rie d e lin c a m ie n to s q u e v a n d e s d e la fo r m u la c ió n d e p o lít ic a s d ife r e n c ia d a s y e s p e c ífic a s d e m a n e jo d e re c u r s o s n a t u r a le s h a s t a c o m p le t a r la le g is la c ió n m e d ia n te n u e v a s d is p o s ic io n e s le g a le s y la in c o r p o r a c ió n d e l p r in c ip io d e a g r e g a c ió n a lo s p r o g r a m a s d e d e s a r r o ­ llo . F in a lm e n te , se d e s a r r o lla n c o m o lín e a s g e n e ra le s d e a c c ió n u n a s e rie d e p r o g r a m a s , c u y a s a c t iv id a d e s b á s ic a s so n e n u n c ia d a s : p re v e n c ió n y c o n t ro l d e la c o n t a m in a c ió n a m b ie n ta l, a g u a , s u elo , a ire , re s t a u r a c ió n e c o ló g ic a , f l o r a y fa u n a s ilv e s tre , y c o n s e r v a c ió n y e n r iq u e c im ie n to d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s . E s im p o rt a n te s e ñ a la r q u e , en las p re s c r ip c io n e s d el d e c re to q u e a p r o b ó el P la n N a c io n a l d e D e s a r r o l l o , 1 se p r e v io la e la b o r a c ió n d e u n P r o g r a m a d e M e d ia n o P la z o y s u c o rr e s p o n d ie n te P la n O p e r a t iv o A n u a l en m a t e r ia d e E c o lo g ía , q u e s e ría d e r e s p o n s a b ilid a d d e la S e c r e t a r ía d e D e s a r r o llo U r b a n o y E c o lo g ía , sin p e r ju ic io d e o tr o s q u e ta m b ié n d e b e r ía n r e fe r ir s e a c u e s tio n e s a m b ie n ta le s (c o m o el d e S a lu d , a c a r g o d e la S e c r e t a r ía d e S a lu b r id a d y A s is te n c ia ; e l d e D e s a r r o llo U r b a n o y V iv ie n d a , a c a r g o d e la S e c r e t a r ía d e D e s a r r o llo U r b a n o y E c o lo g ía ; e l d e D e s a r r o llo R u r a l In t e g ra l, el d e A g u a y el d e B o s q u e s y S e lv a s , a c a r g o d e la S e c r e t a r ía d e A g r ic u lt u r a y R e c u r s o s H id r á u lic o s ; el d e P e s c a y R e c u r s o s d e l M a r , a c a r g o d e la S e c r e t a r ía d e P e sc a, e tc .). L a m a y o r p a r t e d e e sto s P r o g r a m a s fu e r o n p u e s to s en v ig e n c ia a p a r t ir d e l s e g u n d o s e m e s tre d e 1984, e n tre e lla s e l p o s t e rio r m e n t e lla ­ m a d o P r o g r a m a N a c io n a l d e E c o lo g ía 1984-1988. L a s c a r a c te rís tic a s fu n ­ d a m e n ta le s d e d ic h o P r o g r a m a , son : ( i ) lo s o b je t iv o s e s t a b le c id o s s o n d e o r d e n c o rr e c t iv o y p re v e n tiv o ; ( i i ) la s lín ea s d e e s tr a te g ia e s tá n r e fe r id a s a l o rd e n a m ie n t o e c o ló g ic o i Véase el artículo 15 del decreto publicado mayo de 1983. en el Diario Oficial del 31 de 104 □ Raúl Brañes Ballesteros d e l t e r rito rio ; la p re v e n c ió n y c o n t ro l d e la c o n t a m in a c ió n a m b ie n t a l; la c o n s e rv a c ió n , p re s e r v a c ió n y re s t a u r a c ió n e c o ló g ic a re g io n a l; el a p r o ­ v e c h a m ie n to y e n r iq u e c im ie n to d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s p a r a s u m a n e jo in te g r a l; y la e d u c a c ió n a m b ie n ta l; ( i i i ) el P r o g r a m a se e n c u e n tra c o n ­ c e n t r a d o en o n c e p ro y e c to s e s tr a té g ic o s q u e se d e s a r r o lla r á n en el p e r ío d o 1984-1988; y ( i v ) el P r o g r a m a re c o n o c e e l c a r á c t e r in te r s e c to ria l d e la p r o b le m á t ic a a m b ie n t a l y p r o p o n e s u e je c u c ió n c o o r d in a d a co n d iv e r s a s d e p e n d e n c ia s y e n tid a d e s d e la A d m in is t r a c ió n P ú b lic a F e d e r a l, a s í c o m o c o n lo s g o b ie r n o s e s ta ta le s y m u n ic ip a le s y lo s s e c to re s s o c ia l y p riv a d o . E l tip o d e p la n ific a c ió n a m b ie n t a l h a s ta a q u í d e s c rito , c o n s titu y e c ie rta m e n te u n a e x c e p c ió n d e n tr o d e A m é r ic a L a tin a . L a p o s i b ilid a d d e q u e e lla se p r o fu n d ic e y se e x t ie n d a d e la m a n e r a q u e s e ría d e s e a b le y, s o b r e to d o , co n el g r a d o d e e fic a c ia q u e s e ría n e c e s a rio p a r a c o n ­ t r ib u ir a la g e n e ra c ió n d e u n c a m b io a m b ie n ta l, d e p e n d e d e m u c h o s fa c to re s . E n este t r a b a jo se h a c o n s id e r a d o s ó lo u n a s p e c to fo r m a l d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n d el d e s a r r o llo — el a s p e c to ju r í d i c o — , q u e es u n r e q u is it o re la t iv a m e n te n e c e s a rio (p u e s t o q u e ta l in c o r p o r a c ió n t a m b ié n p u e d e te n e r l u g a r d e n t r o d e u n s is te m a d is c re c io n a l d e p la n ific a c ió n ), p e r o b a j o n in g ú n re s p e c to u n re q u is it o su fic ie n te . E. L a op o rtu n id a d y sentid o de la in c o rp o ra c ió n de la d im ensión am bien ta l en la p la n ific a c ió n del d esa rro llo U n a p r o p u e s t a j u r í d i c a c o m o la q u e se h a fo r m u la d o , es o p o r t u n a y tien e s e n tid o si la p r o p u e s t a d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m ­ b ie n ta l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo e s a su vez o p o r t u n a y tiene sen tid o . E s in e v it a b le r e fe r ir s e e n to n c e s a l c u e s tio n a m ie n to q u e s e h ac e s o b r e la o p o r t u n id a d y s e n tid o d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , a p a r t ir d e la c r ític a a la v ia b ilid a d de e s ta ú lt im a y, m á s p r o fu n d a m e n t e , a la v ia b ilid a d d el p r o p io d e s a r r o llo , s o b r e to d o en el m a r c o d e la a c t u a l c r is is e c o n ó m ic a m u n d ia l. E n e fe c to , e s ta ú lt im a h a c o lo c a d o en e n tre d ic h o , p o r u n p e ­ r ío d o q u e se v is lu m b r a p r o lo n g a d o , la p o s ib ilid a d d e s u p e r a r la s c a r a c ­ te rís tic a s d e s u b d e s a r r o llo y d e d e p e n d e n c ia d e la s e c o n o m ía s la tin o ­ a m e r ic a n a s . P o r s u p a rt e , u n a v is ió n re tro s p e c tiv a d e la s v ic is itu d e s d e las e c o n o m ía s la t in o a m e ric a n a s d e s d e e l té rm in o d e la s e g u n d a g u e r r a m u n d ia l y h a s ta el d e s e n c a d e n a m ie n to d e la c ris is a c tu a l, ín d ic a q u e en A m é r ic a L a t in a n o h u b o , en e se p e r ío d o , p ro p ia m e n t e d e s a r r o llo , sin o un c re c im ie n to c o n p o b r e z a , q u e p o r ú lt im o te rm in ó c o m p ro m e tie n d o la s e x p e c ta tiv a s d e u n v e r d a d e r o d e s a r r o llo . F in a lm e n te , d u ra n te to d o ese la p s o la p la n ific a c ió n n o tu v o in flu e n c ia a lg u n a en lo s p ro c e s o s e c o n ó m ic o s y s o c ia le s , y a q u e lo s p la n e s d e d e s a r r o llo fu e r o n u n ifo r m e ­ m en te in a p lic a d o s . D e a llí q u e p a r e z c a le g ít im o fo r m u la r s e la p r e g u n t a — q u e ta m b ié n c a b r ía p la n t e a r la c o m o d u d a m e t o d o ló g ic a si n o h u b ie r a o tra s ra z o n e s q u e lo h ic ie r a n n e c e s a rio — , d e p a r a q u é se in c o r p o r a la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . E n a p a rie n c ia , n o e x is t ir ía n in g u n a ra z ó n p a r a e s t im a r q u e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo p u d ie r a c o n v e r tirs e en u n in s t ru m e n to id ó n e o p a r a el c a m b io a m b ie n ta l, p o r q u e 105 □ La incorporación jurídica de la dimensión ambiental h is tó ric a m e n te e lla n o h a s id o in s t ru m e n to n i s iq u ie r a d e l c a m b io s o c ia l im p líc ito o e x p líc ito e n la n o c ió n d e d e s a r r o llo q u e h a te n id o m á s v ig e n c ia en A m é r ic a L a tin a , d e m o d o q u e m a l p o d r í a s e rlo d e u n c a m b io a m b ie n ta l, q u e en d e fin itiv a es u n a e s p e c ific id a d d e l c a m b io so c ia l. E n c o n s e c u e n c ia , p o s t u la r la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo p a r e c e r ía a lg o in o p o r t u n o y c a re n te de sen tid o. P o r o t r a p a rte , la p r o p i a id e a d e l d e s a r r o llo n o p a re c e v ia b le , si se c o n s id e r a n ta n só lo la s p r o p o r c io n e s d e la c r is is e c o n ó m ic a m u n ­ d ia l y la s re stric c io n e s fin a n c ie ra s a c t u a lm e n te ex isten tes p a r a im p u ls a r un p ro y e c to d e d e s a r r o llo . E n e s e s e n tid o c a b e r e c o r d a r c o n el I L P E S q u e la a c t u a l c ris is e c o n ó m ic a m u n d ia l h a c la u s u r a d o en A m é r ic a L a tin a el p e r ío d o d e c re c im ie n to a ta sa s d e l 6 °/o a n u a l c o m o p r o m e d io , in ic ia d o lu e g o d e l té rm in o d e la s e g u n d a g u e r r a m u n d ia l. E s p r o b a b le q u e só lo h a c ia 1990 se p u e d a r e c u p e r a r e l p r o d u c t o p e r cápita a lc a n z a d o en 1980. E s to e x ig ir ía u n e s fu e r z o d e r a c io n a lid a d , q u e h ic ie r a c o h e re n te s la s p o lít ic a s d e a ju s t e y la s p o lít ic a s d e d e s a r r o llo . S in e m b a r g o , en la p r á c t ic a lo s d e s a ju s te s d e c o r t o p la z o e s tá n c o m p r o m e t ie n d o el p ro c e s o d e d e s a r r o llo ( I L P E S , 1985). C o n to d o , esto s m is m o s h e c h o s n o s lle v a n a c o n s id e r a r q u e la p r o ­ p u e s t a d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a ­ ción d e l d e s a r r o llo , es a h o r a m á s o p o r t u n a y tien e m á s se n tid o q u e n u n ca. • P a r a h a c e r esta a fir m a c ió n te n e m o s en c u e n ta q u e ésta n o es u n a p r o p u e s t a a is la d a q u e b u s c a p e r fe c c io n a r u n a re a lid a d d a d a , sino la e x p re s ió n d e u n p e n s a m ie n to c rític o , q u e e s tá e n c a m in a d o a c o r r e ­ g ir la r a c io n a lid a d p r o d u c t iv a p re v a le c ie n t e en ta n to é s ta c o m p ro m e te g r a v e m e n te la c a lid a d d e la v id a d e las g e n e ra c io n e s p re s e n te s y fu tu r a s y ta m b ié n la m is m a id e a d e v id a . E n n u e s t r a re g ió n , c o m o ya h a s u c e ­ d id o en o tr a s p a rt e s , es p r e v is ib le q u e este p e n s a m ie n to a lc a n c e un alto g r a d o d e c o n s e n s o y m o v iliz a c ió n so c ia l, t r a n s fo r m á n d o s e en u n a id e a -fu e rz a q u e, p o r sí m is m a o e n e l m a r c o d e o tr a s id e a s -fu e rz a , im ­ p u ls e u n p ro c e s o d e c a m b io s so c ia le s. P o r eso, n o n o s p a re c e q u e la p r o p u e s t a d e in c o r p o r a r la d im e n ­ sió n a m b ie n ta l e n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo sea, c o m o m á s d e u n a vez se h a s e ñ a la d o , u n a r e c o m e n d a c ió n lim it a d a a fo m e n t a r u t o p ía s te c n o c rá tic a s, q u e se a g r e g a r ía n a las y a c r e a d a s en e l in te r io r d e la p r o p ia p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . E s t o es e fe c tiv o , si se le e n tie n d e c o m o u n a p r o p u e s t a d ir ig id a s ó lo h a c ia la te c n o c ra c ia . P e ro , la r e c o ­ m e n d a c ió n d e b e s e r c o n s id e r a d a c o m o u n a p r o p u e s t a d ir ig id a al c o n ju n t o d e la s o c ie d a d . E ll a se in s c rib e d e n tr o d e u n m a r c o m ás a m p lio , q u e e s tá c o n s titu id o p o r la c r ític a d e l d e s a r r o llo d e s d e u n a p e rs p e c tiv a a m b ie n ta lis t a y d e la s te o ría s m á s o m e n o s c o n v e n c io n a le s d e l d e s a r r o llo . E s a c rític a p o s t u la e l e c o d e s a ro llo , es d e c ir, la su s titu c ió n d e los c r ite rio s p ro d u c tiv is ta s t r a d ic io n a le s p o r c r ite rio s e c o p ro d u c t iv o s , lo q u e en la e s fe r a d e l c a p it a lis m o es u n a p r o p u e s t a p a r a m o d ific a r la ló g ic a p ro d u c tiv a d e la m a x im iz a c ió n d e la ta sa d e g a n a n c ia en e l c o rt o p la z o en fa v o r d e la ló g ic a d e l a p ro v e c h a m ie n to r a c io n a l d e los r e c u r s o s a m b ie n ta le s . B a j o e s a p e rs p e c tiv a , e s ta p r o p u e s t a tien e u n c a r á c t e r p o lític o , es d e c ir, in te re s a a la p o lis en su c o n ju n t o (e n ta n to se re fie r e al d e s a r r o llo ) y se in te g ra a la “ u t o p ía -c o n c re t a " d e u n p ro y e c to n ac io n al. 106 □ Raúl Brañes Ballesteros P o r s u p a rt e , la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo n o d e b e s e r c o n ­ s id e r a d a s ó lo c o m o u n e s p a c io c o n s t r u id o p o r la te c n o c ra c ia ( l o q u e t a m p o c o es c ie r t o ) y en el q u e h is t ó ric a m e n t e h a n fr a c a s a d o s u s ex p e c ­ ta tiv a s, sin o c o m o u n e s p a c io p o lític o q u e se e n c u e n tra a ú n p o r c o n s ­ tr u ir , d e n tr o d e l c u a l se r e g u la r á u n m o d e lo d e d e s a r r o llo d iv e r s o y en el q u e la to m a d e la s d e c is io n e s e c o n ó m ic a s fu n d a m e n ta le s se r e a liz a r á d e m o c rá tic a m e n te . E n ese s e n tid o , la p la n ific a c ió n q u e h a e x istid o fo r m a lm e n t e en A m é r ic a L a t in a n o c o n s titu y e u n m a r c o d e r e fe r e n c ia q u e p u e d a s e r u t iliz a d o p a r a la p r o p u e s t a d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l. É s t a r e q u ie r e n o s ó lo o t r o m o d e lo d e d e s a r r o llo , s in o t a m b ié n o t r o e s tilo d e p la n ific a c ió n . C o n la e x p re s ió n " e s t ilo d e p la n ific a c ió n ” n o n o s r e fe r im o s s ó lo a la s té cn ic as d e la p la n ific a c ió n , q u e p o r c ie rt o ta m b ié n d e b e n s e r m o d ific a d a s , s in o a l c o n ­ ju n t o d e la s id e a s y d e la s p rá c t ic a s d e n tr o d e la s c u a le s se h a d e s a r r o ­ lla d o . D e n t r o d e e lla s, d e b e n c o n s id e r a r s e ta les té cn ic as, p o r q u e c o m o h a s e ñ a la d o la U n id a d C o n ju n t a C E P A L - P N U M A , " l a m e t o d o lo g ía d e la p la n ific a c ió n p o r lo g e n e ra l s e g u id a en A m é r ic a L a t in a p o c o c a s o h izo d e la s c o n s id e r a c io n e s a n t e r io r e s ( la s c o n s id e r a c io n e s a m b ie n t a le s ), en g r a n p a r t e p o r q u e , ta l c o m o la s p r o p ia s e s tr a te g ia s d e d e s a r r o llo , e s tu v o m u y in flu id a p o r u n e s tilo b a s a d o fu n d a m e n ta lm e n te en la im ita c ió n d e lo s p a tr o n e s d e d e s a r r o llo d e lo s p a ís e s in d u s t r ia liz a d o s ” ( I L P E S 1985). E n efe c to , d ic h a s té cn ic as fu e r o n d is e ñ a d a s e s e n c ia lm e n te p a r a d a rle , c o m o se in d ic a en u n c o n o c id o t r a b a j o ( C E P A L , 1955) “ m á s fu e r z a y r e g u la r id a d a l c re c im ie n to d e u n p a ís ” , sin te n e r en c u e n ta lo s e fe c to s q u e ese c re c im ie n to p o d r í a te n e r e n la b a s e n a t u r a l d e l d e s a r r o llo . C o lo c a d a e n la p e rs p e c t iv a q u e le c o r r e s p o n d e , es in n e g a b le q u e la p r o p u e s t a d e la in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ifi­ c a c ió n d e l d e s a r r o llo tien e u n s e n tid o q u e le g it im a lo q u e se d ig a y se h a g a a su re sp e c to . P e ro , t a m b ié n e s u n a p r o p u e s t a e m in e n te m e n te o p o r tu n a . L a m is m a c r is is e c o n ó m ic a y la s p o lít ic a s d e a ju s t e q u e se h a n a p lic a d o c o m o c o n s e c u e n c ia d e e lla está n h a c ie n d o c a d a v e z m á s d ifíc il q u e lo s p a ís e s d e la r e g ió n a lc a n c e n u n d e s a r r o llo a m b ie n t a l­ m e n te a p r o p ia d o . C o m o o c u r r e s ie m p re , e l c o rt o p la z o e s tá c o m p r o m e t ie n d o d e u n a m a n e r a q u e p a re c e ir r e v e r s ib le a l la r g o p la z o . L a p r o p u e s t a d e la in c o r­ p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , b u s c a r e v e r t ir o p o r t u n a m e n t e e s ta te n d e n c ia m e d ia n te u n a m o d ific a c ió n p r o f u n d a d e lo s p ro c e s o s d e p la n ific a c ió n , q u e p r iv ile g ie e l c o rt o p la z o en fu n c ió n d el la r g o p la z o . P o r q u e c o m o b ie n se h a d ic h o , " e l fu t u r o e m p ie z a h o y ". B IB L IO G R A F IA B r a ñ e s , R. (1984): Estado, derecho y planeación (in éd ito ). México. B r a ñ e s , R. (1985): E l m anejo integrado de los recursos naturales frente al derecho. E nriqu e L e ff (co m p .). La articulación de las ciencias. M éxico: Siglo Veintiuno Editores (en pren sa). C E P A L (Com isión Económ ica p ara Am érica Latina y el C aribe ) (1955): Introducción a la técnica de program ación. Análisis y proyecciones del desarrollo económico. México. C E P A L (Com isión Económ ica p ara Am érica Latina y el C aribe ) (1983): Incorporación 107 Ü La incorporación jurídica de la dimensión ambiental de la dimensión ambiental en la planificación del desarrollo. Doc. E /C E P A L/ G . 1242. 28 de abril. [T r a b a jo prep arado com o contribución sobre el tem a a la I V Conferencia de M inistros y Jefes de Planificación de Am érica Latin a y el C aribe.] G a l l o p i n , G . ( 1 9 8 2 ) : E l ambiente hum ano y la planificación am biental. Opiniones. M a d rid : CIPCA. G ugo, N . (1982): M edio am biente y planificación: las estrategias políticas a corto y mediano plazo. Opiniones. M a d rid : CIFCA. G ugo, N . (1982): Medio ambiente en la planificación latinoamericana: vías para una mayor incorporación. Doc. E /C E P A L / IL P E S / R . 46. 11 de junio. IL P E S (Instituto Latinoam ericano de Planificación Económ ica y S ocial) (1982): E l estado actual de la planificación en Am érica Latina y el Caribe. Cuadernos del ILPES No. 28. Santiago de Chile. [Presentado en la I I I Conferencia de Ministros y Jefes de Planificación de Am érica Latina y el Caribe, Guatem ala del 6 al 9 de noviem bre de 1980.] IL P E S (Instituto Latinoam ericano de Planificación E conóm ica y S ocial) (1985): [Presentado a la V Conferencia de M inistros y Jefes de Planificación de Am érica Latina y el Caribe, México, 1985.] K o o l e n , R . (1985): La organización institucional del Estado en relación con la incor­ poración de la dimensión ambiental en la planificación del desarrollo. Doc. LC/R. 420 (Sem . 25/13). 24 de abril. [P u b licad o en este m ism o volum en.] P N U M A / O R P A L C (1984): Legislación ambiental en América latina y el Caribe. Serie Docum entos N o . 2, México. S á n c h e z , V . (1983): La problemática del medio ambiente y la planificación. M éxico: E l Colegio de México. (Docum entos de trab ajo .) S e j e n o v i c h , H . (1982): Planificación y m edio am biente. Opiniones. M a d rid : C IF C A. TER CER A PARTE IN S T R U M E N T O S Y M É T O D O S D E IN C O R P O R A C IÓ N D E L A D IM E N S IÓ N A M B IE N T A L I L A S E V A L U A C I O N E S D E L IM P A C T O A M B I E N T A L C O M O M E T O D O L O G ÍA S D E IN C O R P O R A C IÓ N D E L M E D IO A M B IE N T E E N L A P L A N IF IC A C IÓ N * p o r José L e a l * * RESUM EN L o s p a ís e s d e s a r r o lla d o s h a n e la b o r a d o u n a s erie d e m e t o d o lo g ía s y té cn ic as p a r a m e d ir el im p a c t o q u e p r o d u c e n lo s p la n e s , p r o g r a m a s y p ro y e c to s d e d e s a r r o llo s o b r e e l m e d io a m b ie n te . E n t r e e lla s, la s E v a lu a c io n e s d e l I m p a c t o A m b ie n t a l ( E I A ) c o n s titu y e n u n c o n ju n t o d e in s tru m e n to s s u fic ie n te m e n te m a d u r o s c o m o p a r a c o n v e r tirs e en h e r r a ­ m ie n ta s d e u s o a m p lío y c o rrie n te , s o b r e to d o en a q u e lla s á r e a s c o n s i­ d e r a d a s c o m o lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s m á s c lá s ic o s : c o n ta m in a c ió n , d e p r e d a c ió n , c o n s e r v a c ió n , q u e so n ju s t a m e n t e la s p r io r id a d e s d e l m u n d o in d u s t ria liz a d o . N o c a b e d u d a q u e en A m é r ic a L a t in a lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s m á s d ra m á t ic o s s o n o tr o s : m a r g in a lid a d y p o b r e z a , d e fo re s t a c ió n , e r o ­ sió n , u s o ir r a c io n a l d e lo s r e c u r s o s . S in e m b a r g o , lo s p r o b le m a s a m b ie n ­ tales tr a d ic io n a le s d e la r e g ió n p re s e n t a n n iv ele s q u e , m u c h a s vece s, so n m á s g ra v e s q u e lo s d e l m u n d o d e s a r r o lla d o , ta les c o m o n iv e le s de c o n ta m in a c ió n en la s c iu d a d e s , d e s tru c c ió n d e l p a t r im o n io c u ltu ra l, d e s a p a ric ió n d e la s e s p e c ie s n a tiv a s. E s t o h a c e q u e la s té c n ic a s d e E I A p u e d a n s e r d e g r a n u t ilid a d , u n a vez q u e s e a n a d e c u a d a m e n t e a d a p t a d a s a la r e a lid a d la tin o a m e ric a n a . E l p re s e n t e d o c u m e n to p la n t e a u n a d e fe n s a d e la s p o s ib ilid a d e s de a p lic a c ió n d e la s E I A e n e l m a r c o d e l p r o c e s o d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo y p re s e n t a a lg u n o s d e lo s c o n c e p to s y p rá c t ic a s m á s u t ili­ za d o s , c o m o u n p r im e r p a s o p a r a g e n e r a r s u a d a p ta c ió n a lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s d e la re g ió n . IN T R O D U C C IÓ N L a s E v a lu a c io n e s d e l Im p a c t o A m b ie n t a l ( E I A ) n a c e n en lo s p a ís e s in d u s t ria liz a d o s , e s p e c ia lm e n te e n lo s E s t a d o s U n id o s , c o m o h e r r a m ie n ­ tas m e t o d o ló g ic a s o rie n t a d a s a b u s c a r u n a c u a n tific a c ió n s is te m á tic a de * U n a versión prelim in ar de este artículo fue publicada en IL P E S en 1985 (I L P E S CDA-33). ** Experto del Instituto Latinoam ericano de Planificación E conóm ica y Social (I L P E S ) y Consultor C E P A L / P N U M A . 112 □ José Leal lo s e fe c to s q u e tien en las a c t iv id a d e s h u m a n a s s o b r e la c a lid a d d e l m ed io a m b ie n te . H a b l a r d e calidad del m ed io a m b ien te im p lic a q u e se está h a c ie n d o r e fe r e n c ia a u n c o m p o n e n t e d e la calidad de la vida en gen eral, cu y a r e d u c c ió n es u n a d e la s c o n s e c u e n c ia s d e l d e t e r io r o a m b ie n ta l, tan to e n la s c iu d a d e s c re c ie n te m e n te c o n t a m in a d a s , c o m o en el agro , p ro g re s iv a m e n t e a m e n a z a d o p o r la a c t iv id a d in d u s t ria l, el u s o ir r a c io ­ n a l d e l s u e lo y la u tiliz a c ió n in d is c r im in a d a d e e le m e n to s o rie n ta d o s a a u m e n ta r su p r o d u c t iv id a d : m a q u in a r ia s , fe rtiliz a n te s y p e s tic id a s . A n tes, el " m e d io a m b ie n t e ” n o ex istía. E s d e c ir, n o se le c o n o c ía con ese té rm in o y s ó lo se h a b l a b a d e n a tu ra le z a , m e d io n a t u r a l o e n to rn o físico . E s u n m o m e n t o en q u e a lg o d is tin to p a s a , la n a t u r a le z a e m p ie z a a d e g r a d a r s e v is ib le m e n te , y e l s e r h u m a n o , t o d a v ía lig a d o d e a lg ú n m o d o a lo s g r a n d e s c ic lo s n a tu ra le s , e m p ie z a a re a c c io n a r. E s p o r esto q u e el " m e d io a m b ie n t e " se tr a n s fo r m a , n o s g u ste o no, en b a n d e r a d e lu ch a , y e n m o tiv o a d ic io n a l d e c o n flic to s d e c la s e s e in te re se s. E l c o n c e p to a p a re c e c o m o e x p re s ió n típ ic a d e u n a p r o b le m á t ic a e s tr ic t a ­ m en te c o n t e m p o r á n e a , se e x p a n d e y d e s a r r o lla y c o m ie n z a a h a c e r re ­ q u e r im ie n t o s a la c o m u n id a d c ie n tífic a y te c n o ló g ic a . Im p o r t a n t e lite ra ­ tu ra e m p ie z a a a p a r e c e r en el te m a (M u n , 1979). P a r a d o ja lm e n t e , la s E I A s u fr ie r o n u n g r a n im p u ls o y d e s a r r o llo c o n la a c t iv id a d c ie n tífic a lig a d a a la m a q u in a r ia m ilit a r y a las a c c io n e s b élica s. É l re s u lt a d o fu e ta n p o s itiv o , d e s d e el p u n t o d e v is t a d e su s o b je tiv o s , q u e la d e s tru c c ió n d e lo s e c o s is te m a s p o r la g u e r r a es c o n s i­ d e r a d a u n o d e lo s m a y o re s d e s a s tre s e c o ló g ic o s d e la h is t o r ia d e la h u m a n id a d (R o b in s o n , 1979). S e p u e d e a g r e g a r q u e u n a m a n ife s ta c ió n e s p e c ia lm e n te n e fa s ta d e la a c t iv id a d b é lic a es s u c o n t r ib u c ió n a l p r o ­ ceso d e d e s e rt ific a c ió n , c o m o lo d e s ta c a e l d o c u m e n to s e ñ a la d o . E n g e n e ra l, s ie m p r e se p u e d e n a s o c ia r d e te r io ro s a m b ie n ta le s a la a c t iv id a d m ilita r, ta n to d e b id o a g u e r r a s c o n d e s tru c c ió n d e e c o s is te m a s c o n ­ cre to s, c o m o a la c a r r e r a a rm a m e n t is ta , q u e c o n s u m e in g e n te s c a n ti­ d a d e s d e r e c u r s o s n a t u r a le s y h u m a n o s , a p a r t e d e lo s rie s g o s p o te n c ia le s q u e s ig n ific a la e n o r m e a c u m u la c ió n a c tu a l d e a r m a s a lta m e n te d e s ­ tru ctiv as. L a u tiliz a c ió n con " fin e s p a c ífic o s ” d e esta m e t o d o lo g ía y a p r o ­ b a d a , se fu e e x p a n d ie n d o c a d a vez m á s en lo s E s t a d o s U n id o s y el p r o p io g o b ie r n o c e n tra l se fu e h a c ie n d o c a r g o d e l p r o b le m a a m b ie n ta l, c r e a n d o las in s ta n c ia s in stitu c io n a le s a d e c u a d a s y p r o m o v ie n d o la e x ­ p a n s ió n d e u n a a m p lia a c t iv id a d d e in v e s tig a c ió n p u r a y a p lic a d a en el tem a, e in flu y e n d o e n la c r e a c ió n d e c o n c ie n c ia d e l p r o b le m a e n t re e l p ú b lic o . L o s m o v im ie n to s d e o p in ió n y lo s g r u p o s e c o lo g is ta s y a m b ie n ­ talistas e s t im u la r o n e s ta te n d e n c ia , e in c lu s o e je r c ie r o n su p o d e r de p re s ió n — q u e se fu e h a c ie n d o c a d a vez m a y o r — p a r a la b ú s q u e d a d e s o lu c io n e s a lo q u e e r a e s p e c ia lm e n te la d im e n s ió n calidad de la vida y respeto a la naturaleza. A l m is m o tie m p o , a u n q u e d e m a n e r a m e n o s n o to ria , lo s s e c to re s p r o d u c tiv o s y fin a n c ie ro s v ie ro n el p e lig r o q u e s ig n ific a b a p a r a su s in te re s e s e l d e t e r io r o y a g o t a m ie n to d e c ie rto s r e c u r s o s e stra té g ic o s , o t r a d e la s d im e n s io n e s d e l p r o b le m a a m b ie n ta l. D e u n o y o tr o la d o lle g a r o n a p o rte s p a r a c o n fo r m a r u n a p o d e r o s a c o rr ie n te d e p e n s a m ie n to q u e s ig n ific ó in c lu s iv e c a m b io s im p o rt a n te s en la s o c ie d a d n o rt e a m e r ic a n a (P o r t n e y , 1978). L a lit e r a t u r a m is m a a c o g ió esta im p ro n t a , e s p e c ia lm e n te la p o e sía , q u e re c o g ió la a ñ o r a n z a p o r la A m é r ic a p rim ig e n ia y d e n u n c ió su d e s c o m p o s ic ió n y d e c a d e n c ia . 113 □ Evaluaciones del impacto ambiental E n el fo n d o , se t r a t a b a d e e n c o n t r a r m a n e r a s d e m in im iz a r las co n se c u e n c ia s n e g a tiv a s d e l p r o c e s o d e d e s a r r o llo y, c a r ic a tu r iz a n d o la situ a c ió n , d e l “ e x c e s o ” d e d e s a r r o llo . E s la c o n c ie n c ia d e l d e t e r io r o a m b ie n ta l y su r e la c ió n c o n c ie rto s fa c to re s c r u c ia le s d e l d e s a r r o llo la q u e c o m ie n z a a e x te n d e rs e , e s p e c ia lm e n te p o r la s c o n s e c u e n c ia s d e l c re c im ie n to e c o n ó m ic o q u e in flu y e n d ire c ta m e n te en este d e te r io ro , tales c o m o el c re c im ie n to d e m o g r á fic o y la. e x p a n s ió n d e la s c iu d a d e s , a u n q u e t a m b ié n la p r e s ió n s o b r e la t ie r r a a g r íc o la ; la te c n o lo g ía in d u s t ria l, c a d a vez m á s g e n e r a d o r a d e s u b p r o d u c t o s n o c iv o s ; lo s p r o b le m a s d e s a lu d h u m a n a lig a d o s e s p e c ia lm e n te a la c o n ta m in a c ió n ; la m a y o r e x p lo ta c ió n d e lo s re c u r s o s a u tó c to n o s y s u c o n s ig u ie n te a g o ta m ie n to , etc. C a b r í a m e n c io n a r q u e to d a u n a c o r r ie n t e d e p e n s a m ie n to se c re ó e n e l m u n d o in d u s t ria liz a d o en to rn o a la “ e x p lo s ió n d e m o g r á f ic a ” , e s p e ­ c ia lm e n te la d e l p a u p e r iz a d o T e r c e r M u n d o . E s t a id e o lo g ía e s tá to d a v ía v ig e n te y c o n s titu y e u n a d e la s v is io n e s m á s r e t r ó g r a d a s d e la c u e s tió n a m b ie n ta l, b o r d e a n d o in c lu s o el ra c is m o . P e ro , s in d u d a , es c o h e re n te c o n lo s o b je t iv o s d e lo s s e c to re s m á s p o d e r o s o s d e l m u n d o c a p ita lis ta in d u s t ria liz a d o . (L a d e r , 1971). S e e n fre n tó , p u e s , la d is y u n t iv a e n t re la p ro te c c ió n d e l m e d io a m ­ b ie n te y el c re c im ie n to e c o n ó m ic o . P o r la s im p le a p lic a c ió n d e la s leyes d e la físic a , la p r e o c u p a c ió n a d q u ir ió u n a b a s e s ó lid a : la e c u a c ió n q u e e s ta b le c e q u e u n a m a y o r p r o d u c c ió n d e b ie n e s y s e rv ic io s im p lic a ta m ­ b ié n u n a m a y o r p r o d u c c ió n d e " m a le s y d e s e r v ic io s " en fo r m a d e e s c o ria s , e m a n a c io n e s líq u id a s y g a s e o s a s , b a s u r a , d e s e c h o s in d u s t ria le s , h u m o s , etc., a s í c o m o u n u s o m á s in te n siv o d e lo s r e c u r s o s n a tu ra le s. E l a u m e n to d e b ie n e s ta r , c o n s e c u e n te c o n el c re c im ie n to , c o n lle v a b a , p o r o t r a p a rte , u n a fu e r t e p r e s ió n s o b r e los m e d io s d e d iv e r s ió n y e x p a n s ió n c iu d a d a n a — p la y a s , á r e a s v e rd e s , sitio s d e b e lle z a n a t u r a l, m o n u m e n to s h is t ó ri­ co s— , c o n t r ib u y e n d o a s u d e te r io ro . E l d e s a r r o llo te n ía d e s v e n ta ja s q u e e r a n e c e s a rio m in im iz a r y se n e c e s ita b a n m e c a n is m o s d e p o lít ic a e in s­ tru m e n to s m e t o d o ló g ic o s p a r a lo g r a r lo . L a e x ig e n c ia s o c ia l p o r e fe c t u a r a lg u n a a c c ió n te n d ie n te a d e te n e r o a m in o r a r este p r o c e s o y e l in d u d a b le é x ito o b t e n id o en d iv e rs o s c a m p o s , s u m a d o s a l re la t iv o c o n s e n s o s o c ia l m a y o r it a r io q u e lo s o sten ía, fu e ro n , s in d u d a , m é r ito s d e l s is te m a d e g o b ie r n o d e m o c r á t ic o en los E s t a d o s U n id o s . E s t o en la m e d id a e n q u e la s e x p re s io n e s p o p u la r e s te n ía n a lg u n a c a b id a en la s d e c is io n e s n a c io n a le s . L a e n o r m e p re s ió n d e l p ú b lic o h iz o q u e la c u e s tió n a m b ie n t a l fu e r a to m a d a c o m o p r io r i­ ta ria , h a s ta el d ía d e h o y , a p e s a r d e lo s c a m b io s p o lít ic o s en ese p aís, g e n e rá n d o s e u n a fu e r t e le g is la c ió n e in s t it u c io n a lid a d a m b ie n ta l. E s to in c lu ía la o b lig a t o r ie d a d , p a r a m u c h a s a c tiv id a d e s , d e e fe c tu a r e s tu d io s d e “ E v a lu a c ió n d e l Im p a c t o A m b ie n t a l" ( E I A ) — lo q u e sig u e e s ta n d o v ig en te— s o b r e b a s e s c ie n tífic a s y r ig u r o s a s , y d e p r o d u c ir c o m o c o n ­ se c u e n c ia " D e c la r a c io n e s d e Im p a c t o A m b ie n t a l" ( D I A ) , in fo r m e s d e c a r á c t e r p ú b lic o q u e d ie s e n la p o s ib ilid a d d e e n fr e n t a r c r ític a m e n te las c o n s e c u e n c ia s a m b ie n ta le s d e u n a a c t iv id a d im p o r t a n t e q u e a fe c t a r a a u n n ú m e r o s ig n ific a tiv o d e m ie m b r o s d e la c o m u n id a d (a e r o p u e r t o s , p ro y e c to s in d u s t ria le s , p a r q u e s n a c io n a le s , c a r re t e ra s , e t c .). T o d o esto en el co n te x to d e la m á s a m p lia in fo r m a c ió n s o b r e su s e fe c to s , p e r m i­ tie n d o a lo s a fe c ta d o s h a c e r s e n t ir su s o p in io n e s. L a s o c ie d a d n o rt e a m e r ic a n a , en s u o p u le n c ia , se p r e o c u p a b a a m p lia ­ m en te de la c a lid a d d e la v id a , te n d e n c ia q u e fu e rá p id a m e n te s e g u id a 114 □ José Leal p o r lo s p a ís e s e u ro p e o s q u e ten ían , p o r su p a rt e , u n a t r a d ic ió n de p r o te c c ió n d e lo s re c u r s o s q u e le s p e r m it ió a c o g e r m u y fa v o r a b le m e n t e e s ta c o rrie n te . L a id e a e r a q u e n o se g a n á b a n a d a c o n l o g r a r ca d a vez m á s alto s n iv e le s d e v id a p e r s o n a l — m e d id o s e s e n c ia lm e n te p o r la m a y o r c a p a c id a d d e c o n s u m ir— , si la v id a c o le c tiv a se d e t e r io r a b a a tal e x te n s ió n q u e n e u t r a liz a b a lo s e fe c to s d e la a b u n d a n c ia a lc a n z a d a . N u n c a fu e c u e s tio n a d o , e n to d o caso , el c o n s u m o en sí, a p e s a r d e s e r u n a im p o rt a n te fu e n te d e c o n ta m in a c ió n . P o r o t r a p a rte , la p r e o c u p a ­ c ió n p o r el m e d io a m b ie n te n o s ie m p re h a a lc a n z a d o a lo s r e c u r s o s n a t u r a le s m á s r e m o t o s e in a s ib le s , o r ie n ta c ió n q u e se h a m a n t e n id o en lo s fo r o s in te rn a c io n a le s , e s p e c ia lm e n te p o r p a rt e d e lo s p a ís e s in d u s ­ tria liz a d o s . É s to s h a n te n d id o a r e d u c ir e l p r o b le m a a m b ie n ta l a la c o n ta m in a c ió n , d e ja n d o d e c o n s id e r a r, e n c o n s e c u e n c ia , la s in te r re la c io n e s e n tre la c a p a c id a d a s im ila tiv a d e d e s e c h o s y re s id u o s y la o fe r t a d e r e c u r s o s d e l m e d io . E n A m é r ic a L a t in a la te n d e n c ia h a s id o la d e c u e s tio n a r e s te p la n ­ te a m ie n to , m e jo r d ic h o , e s ta m a n e r a d e a c t u a r p a r a e s t a b le c e r u n a p o lít ic a a m b ie n ta l. E l a r g u m e n t o es fu e r t e : lo s p r o b le m a s d e lo s p a ís e s en d e s a r r o llo n o s o n p r e c is a m e n t e el e x c e so d e d e s a r r o llo , s in o s u fa lt a d e d e s a r r o llo a c t u a l y la s n e g r a s p e rs p e c tiv a s fu tu r a s . P r o b le m a s típ i­ cos d e l s u b d e s a r r o llo c o m o la m a r g in a lid a d — én c u a n to a la d e fic ie n te u tiliz a c ió n d e lo s re c u r s o s h u m a n o s — y la e x p lo t a c ió n in d is c r im in a d a d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s s o n p re c is a m e n t e lo s p r o b le m a s m a y o re s q u e se p o d r í a n c a lific a r d e " a m b ie n t a le s ” en A m é r ic a L a tin a , y q u e , en p r im e r a a p ro x im a c ió n , tien en p o c o o n a d a q u e v e r c o n lo s o tr o s p r o ­ b le m a s d e s c rito s an tes, p r o p io s d e l m u n d o d e s a r r o lla d o . E n ú ltim o té rm in o , y en su la d o m á s p o s itiv o , la d o c trin a a m b ie n ­ ta lista la t in o a m e r ic a n a se h a a lin e a d o — c o n a lg u n o s m a tic e s — en u n a c rític a p r o fu n d a y u n d e s m e n tid o d e la t e o r ía d e la s “ v e n t a ja s c o m p a r a ­ tiv a s ", b a n d e r a d e la s p o d e r o s a s c o rr ie n te s d e p e n s a m ie n to c o n s e r v a d o r v ig e n te s en la re g ió n . T a le s v e n t a ja s c o m p a ra t iv a s n o s o n sin o , e n el lím ite, m á s q u e el a p r o v e c h a m ie n to d e la m a n o d e o b r a b a r a t a y la a b u n d a n c ia d e m a t e ria s p r im a s , c o n t r ib u y e n d o d e m o d o s u b s ta n tiv o al a g r a v a m ie n to d e lo s p r o b le m a s a m b ie n t a le s d e n u e s tro s p a ís e s . M a y o r p o b r e z a y e x p o lia c ió n d e l p a t r im o n io n a c io n a l n o s o n p re c is a m e n t e b a s e s fir m e s p a r a a c e rc a r s e a lo s n iv e le s d e b ie n e s t a r s o c ia l a m p lio s y m a y o r it a r io s d e lo s p a ís e s d e l N o r t e , in c lu id o s lo s d e E u r o p a O rie n t a l. S e p u e d e a f i r m a r q u e lo q u e e s tá en c ris is es u n m o d e lo m u n d ia l d e c o m p o r ta m ie n t o , q u e se b a s a e n el u s o ir r e s p o n s a b le d e r e c u r s o s y la s a g r e s io n e s a l m e d io a m b ie n te , s u m a d o a l e s p e jis m o d e la e n e rg ía b a r a t a b a s a d a en el p e tr ó le o . E n este te rre n o , y a u n q u e n o s s a lg a m o s d e l m a r c o d e este t r a b a jo , h a y q u e r e s c a t a r lo s e s fu e r z o s q u e se está n h a c ie n d o p o r l o g r a r u n N u e v o O r d e n E c o n ó m ic o In t e r n a c io n a l q u e p e r m it a a lo s p a ís e s d e fe n d e r s u p a t r im o n io n a c io n a l, in c lu id o el a m b ie n ta l, d e la s a g r e s io n e s d e l e s tilo tra n s n a c io n a l. E s t o s p la n te a m ie n to s , a m p lia m e n t e c o m p a r t id o s p o r lo s p e n s a d o re s d e la re g ió n , c o n tie n e n sin d u d a e le m e n to s im p o rt a n te s p a r a d ia g n ó s ­ tico c o rr e c t o , e n fa tiz a n d o lo m á s d r a m á t ic o d e la c ris is la tin o a m e ric a n a , a m b ie n ta l o no. D ic h a p o s ic ió n h a te n d id o , sin e m b a r g o » a m e n o s p r e c ia r o tr o s p r o ­ b le m a s a m b ie n ta le s c a r a c t e rís t ic o s d e l m u n d o d e s a r r o lla d o , y q u e p u e d e n s e r d e s c a rg a d o s d e l e s tig m a d e te n e r al " e x c e s o de d e s a r r o llo ” 115 □ Evaluaciones del impacto ambiental co m o c a u s a , p a r a s e r m á s b ie n p re s e n t a d o s c o m o a n o m a lía s d e l d e s a rr o llo . É s to s b ie n p u e d e n s e r re c o n s id e r a d o s a la lu z d e la g r a ­ v e d a d d e su s c o n s e c u e n c ia s y a la m a n e r a e x p o n e n c ia l e n q u e se está n m a n ife s ta n d o . A sí, p o r e je m p lo , la c o n t a m in a c ió n h a s id o s is te m á tic a ­ m en te c o n s id e r a d a u n p r o b le m a m e n o r , o ir re le v a n te , en la re g ió n . L a p re o c u p a c ió n q u e m u c h o s g o b ie r n o s h a n m o s t r a d o p o r esta re a lid a d , h a sid o c a lific a d a d e c o rt in a d e h u m o p a r a o c u lt a r p r o b le m a s b á s ic o s y p a r a r e s p o n d e r d e a lg ú n m o d o a la m o d a d e la p r e o c u p a c ió n a m b ie n ta l. A lg o p a r e c id o a las r e fo r m a s a g r a r ia s d e “ m a c e t e r o s ” d e o t r a ép o c a . In c lu s o , a n iv e l d e p a r a d ig m a s id e o ló g ic o s , la p o s ic ió n a m b ie n ta lis t a r e v o lu c io n a r ia d e m u c h o s g r u p o s e n E u r o p a y E s t a d o s U n id o s — q u e h a n lo g r a d o in c lu s o e x p re s ió n p o lít ic a — , h a p a s a d o a s e r c a b a llo d e b a t a lla d e g o b ie r n o s r e a c c io n a rio s y c o n fu e r t e in flu e n c ia d e la s c la s e s s o c ia le s m in o r it a ria s , la s q u e h a n h e c h o su y a s la s p r e o c u p a c io n e s d e lo s p a ís e s d e l c e n tro , e n u n a típ ic a a c t it u d m ím ic a . E n este a s p e c to , las d ic t a d u r a s m ilit a re s h a n s id o e s p e c ia lm e n te lo c u a c e s e in ep tas. E l o rig e n d e e s ta te n d e n c ia e s tá b a s ta n te c la ro . P a r a e m p e z a r, lo s p r o b le m a s de c o n t a m in a c ió n d e l a ire , y s u s s e c u e la s en la s a lu d , d e d e g r a d a c ió n d e la s zo n a s c o s te ra s o d e c o n g e stió n en la s c iu d a d e s , h an p r o d u c id o la c o rr e s p o n d ie n t e re a c c ió n en las cla s e s p riv ile g ia d a s , q u e se ve r e f le ja d a e n a c c io n e s d e g o b ie r n o , c a m p a ñ a s en lo s m e d io s d e c o m u n ic a c ió n — e s p e c ia lm e n te lo s m e d io s p r iv ile g ia d o s e n lo s e s q u e m a s c o n s e r v a d o r e s , c o m o la te le v is ió n — , m o v iliz a c ió n d e v o lu n ta rio s p a r a la p r o te c c ió n d e los b o s q u e s — s o b r e to d o e n tre jó v e n e s y e s tu d ia n te s — , p r o g r a m a s d e c o n s e r v a c ió n d e c ie rta s e s p e c ie s en p e lig r o d e e xtin ció n , etc. E n g e n e ra l, s in e m b a r g o , n a d a d e e s to h a c o n d u c id o a la re s o lu c ió n re a l d e los p r o b le m a s a m b ie n t a le s n i s iq u ie r a a u n b u e n d ia g n ó s tic o . L o s se c to re s d e m a y o re s in g re s o s p r e fie r e n fin a lm e n te d e s p la z a r s e a zo n a s n o c o n t a m in a d a s , a b a n d o n a n d o e l in fie r n o u r b a n o a lo s s e c to re s m e d io s y b a j o s y g a n a n d o n u e v o s e s p a c io s p a r a in s ta la rs e , a c o s ta d e b o s q u e s , m o n ta ñ a s o te rre n o s a g r íc o la s . T o d o e f t o e n lu g a r d e e n fr e n t a r la r e f o r m a u r b a n a y p r o t e g e r la s á r e a s s ilv o a g ríc o la s , p o r e je m p lo . L a lla m a d a " e s p e c u la c ió n in m o b ilia r ia ” , d in a m iz a d a p o r e s o s d e s p la z a m ie n ­ tos, y ta n c a r a c t e rís t ic a d e lo s ú ltim o s re g ím e n e s c o n s e r v a d o r e s en la r e g ió n , a d q u ie r e o t r a d im e n s ió n a l s e r a n a liz a d a c o n u n a p e rs p e c tiv a a m b ie n ta l. S u s c o n s e c u e n c ia s p re s e n t a n , c o n fre c u e n c ia , u n c a r á c t e r d ra m á t ic o : d e s tru c c ió n d e e c o s is te m a s c o s te r o s ( y d e p a s o , d e g r a d a ­ c ió n d e l p a i s a j e ) , in u n d a c io n e s , ta la d e b o s q u e s , o c u p a c ió n d e tie rra s a g r íc o la s , e ro s ió n , etc. D e m o d o q u e el c u a d r o d e l p r o b le m a d e la c o n ­ ta m in a c ió n s u p e r a a m p lia m e n t e la s m e r a s in q u ie t u d e s d e lo s e s tra to s s o c ia le s p riv ile g ia d o s . S ó lo la c u e s tió n d e la s a lu d s e r ía s u fic ie n te p a r a in q u ie t a rs e r e s p e c t o a la in flu e n c ia d e l m e d io a m b ie n t e en m u c h a s e n fe r ­ m e d a d e s , a l p a r e c e r tan n a t u r a le s (E c k h o lm , 1977). M á s aú n , a p e s a r d e q u e la s a p a rie n c ia s d e m o s t r a r ía n lo c o n t ra r io , se p u e d e a f i r m a r q u e lo s n iv e le s d e d e t e r io r o a m b ie n t a l e n e l m u n d o c o n t e m p o r á n e o so n p e o re s e n e l T e r c e r M u n d o q u e en e l m u n d o d e s a r r o ­ lla d o . P r o c e s o s c o m o la d e s e rt ific a c ió n , la d e fo re s t a c ió n y e l a g o t a m ie n to d e lo s re c u r s o s re n o v a b le s , p o r s ó lo n o m b r a r lo s m á s im p o rt a n te s , está n e x p e rim e n t a n d o u n a p r o g r e s ió n a b s o lu ta m e n te d r a m á t ic a en n u e s tro s p a ís e s . S e p u e d e c o n s ta ta r q u e E u r o p a y E s t a d o s U n id o s (é s t e en m e n o r m e d id a ), está n g a n a n d o la lu c h a c o n t ra lo s d o s p r im e r o s fla g e ­ lo s, y son e x t re m a d a m e n te c u id a d o s o s c o n el te rc e ro . E s p e c ia lm e n t e 116 □ José Leal c o n s u a s tu ta p o lít ic a d e c o n s e r v a r su s r e c u r s o s y e x p lo t a r, p re c is a ­ m en te, lo s d e la p e r ife r ia , d e ja n d o u n e s c a s o e x c e d e n te en el T e r c e r M u n d o , q u e en p o c o c o n t rib u y e a s u d e s a r r o llo . N o s o t r o s p a re c e m o s e n o r g u lle c e m o s d e l p r o g r e s iv o d e s lu c im ie n to d e n u e s tro h á b ita t. L a e x tin c ió n d e la s es p e c ie s n a tiv a s es o t r o fe n ó m e n o cu y a e x p re ­ sió n m á s v is ib le se e s tá d a n d o p r e c is a m e n t e en el T e r c e r M u n d o en la a c t u a lid a d . E l a r g u m e n to d e q u e el e x t e rm in io d e e s p e c ie s en el m u n d o in d u s t ria ] n o im p id ió q u e éste c r e c ie ra y se d e s a r r o lla r a , y q u e p r e c i­ sa m e n te esas e s p e c ie s d e s a p a r e c id a s c o n t r ib u y e r o n a su riq u e z a , n o es v á lid o , a l m e n o s p o r d o s ra z o n e s : la s e s p e c ie s d e l T e r c e r M u n d o son u n a r e s e rv a b io ló g ic a d e la h u m a n id a d e n te ra , q u e es im p o rt a n te c o n ­ s e r v a r en b e n e fic io d e l e q u ilib r io e c o ló g ic o d e l p la n e ta ; y, a d e m á s , el T e r c e r M u n d o tien e d e re c h o a c o n t a r c o n esta s es p e c ie s c o m o a p o rte a su p r o p io d e s a r r o llo , en e l m a r c o d e s u a d e c u a d a p ro te c c ió n . E s p r e c i­ sa m e n te el c a s o d e lo s e c o s is te m a s tro p ic a le s , en tan to b io m a y h á b ita t, y q u e se v e n s e ria m e n t e a m e n a z a d o s p o r p o lít ic a s d e e x p a n s ió n y artific ia liz a c ió n q u e lo s e s tá n d e s tru y e n d o p a u la tin a m e n te . E l fe n ó m e n o d e la c o n ta m in a c ió n d e l a ir e es el " c h iv o e x p ia t o r io ” d e lo s a m b ie n ta lis t a s p r o g r e s is t a s d e to d a s la s te n d e n c ia s en n u e s tro s p aíses. L a te n d e n c ia g e n e ra liz a d a es a d e s p r e c ia r p r o fu n d a m e n t e el p r o b le m a , c o n fr o n t á n d o lo — en u n a fa ls a d is y u n tiv a — a lo s p r o b le m a s m a y o re s d el s u b d e s a r r o llo : la p o b r e z a , la s a lu d , la fa lt a d e v iv ie n d a , la d e u d a e x te rn a , etc. E s t o n o d e ja d e te n e r r a s g o s e q u iv o c a d o s , y a q u e la c o n ta m in a c ió n d e l a ire , s u e lo s y fu e n te s de a gu a, n o s ó lo es en r e a li­ d a d d e e x t re m a im p o r t a n c ia en n u e s tro s p a íse s, s in o q u e es, en la m a y o ría d e lo s c a s o s , m u c h o p e o r q u e en el m u n d o d e s a r r o lla d o . C o m o e je m p lo s , la c o n t a m in a c ió n d e l a ire u r b a n o p o r lo s v e h íc u lo s d e c o m ­ b u s tió n in te rn a (lla m a d o s fu e n te s m ó v ile s e n la j e r g a s o b r e c o n t a m i­ n a c ió n ), h a s id o c o n t r o la d a en g r a n m e d id a en c iu d a d e s c o m o L o n d r e s , R o m a o B r u s e la s , y e s tá en p r o c e s o d e m e jo r a m ie n t o — s o b r e la b a s e de p r o g r a m a s y a c t iv id a d e s c o n c re to s — en P r a g a , A te n a s y o tr a s c iu ­ d a d e s d e E u r o p a C e n tra l y O rie n t a l. C iu d a d d e M é x ic o , S a o P a u lo , S a n t ia g o d e C h ile o C a ra c a s s o n p e o re s , e n e s te a s p e c to , q u e c u a lq u ie r c iu d a d g r a n d e d e E s t a d o s U n id o s , c o m o lo d e m u e s t ra n e s ta d ís tic a s r e ­ cien te s ( G E M S , 1977-78). D e a c u e r d o a e s te in fo rm e , el p r o m e d io d ia r io d e p a r t íc u la s en s u s p e n s ió n (m e d id a s e n m ic r o g r a m o s p o r m ilím e tro c ú b ic o ) a lc a n z ó en el p e r ío d o a 171.2 e n S a n tia g o d e C h ile y 89.1 en S a o P a u lo , en c irc u n s ta n c ia s q u e e n C h ic a g o , N u e v a Y o r k y M o n t r e a l su s v a lo re s fu e r o n d e 85.9, 18.7 y 68.2 re sp e c tiv a m e n te . L o n d r e s y B r u ­ se la s lle g a r o n s ó lo a 23.8 y 22.8. L a d e fo re s t a c ió n e s u n o d e lo s p r o b le m a s m a y o re s en A m é ric a L a tin a y to d o el T e r c e r M u n d o , d e b id o , e n tre o t r a s ra z o n e s , a la s n e c e ­ s id a d e s e n e rg é tic a s d e lo s p o b r e s , s o lu c io n a d a s c o n el u s o in d is c r im i­ n a d o d e la le ñ a c o m o c o m b u s t ib le , p e r o s o b r e to d o , a la ta la e s p e c u ­ la tiv a d e b o s q u e s — in c lu id o s b o s q u e s n a tiv o s d e e s p e c ie s en e x tin c ió n — con el a r g u m e n t o d e la s “ v e n t a ja s c o m p a r a t iv a s " , ú ltim o r e c u r s o id e o ló ­ g ic o de los re g ím e n e s c o n s e r v a d o r e s , c o m o se m e n c io n ó an tes, y s o b r e la b a s e te ó ric a d e l lib r e m e r c a d is m o a u ltr a n z a en b o g a en m u c h o s países. S e g ú n el I n fo r m e G lo b a l 2000, p a r a el fin d e l s e g u n d o m ile n io los p a ís e s d e A m é r ic a L a t in a h a b r ía n p e r d id o el 40 p o r c ie n to d e sus b o s q u e s , el g r u e s o d e lo s c u a le s c o r r e s p o n d e r ía a los tro p ic a le s . ( E l m u n d o . . . , 1980. ) 117 □ Evaluaciones del impacto ambiental T o d a la re g ió n la t in o a m e r ic a n a está a m e n a z a d a p o r u n p r o c e s o de d e s e rt ific a c ió n d e in c a lc u la b le s p r o p o r c io n e s , a lg u n o s de c u y o s e fe c to s m ás v is ib le s está n en el n o rt e d e C h ile , la s a b a n a d e B o g o t á y el n o rd e s te b ra s ile ñ o . C o m o s a b e m o s , la d e s e rt ific a c ió n es u n fe n ó m e n o d e d e g ra d a c ió n ir r e v e r s ib le d e l m e d io a m b ie n te , q u e en n u e s tra re g ió n ha sid o e m p e o r a d o p o r su c e siv a s s e q u ía s y o tr a s c a t á s tr o fe s n a tu ra le s . L a c o n ta m in a c ió n h a e x p e rim e n t a d o en la s ú ltim a s d é c a d a s s a lto s c u a lita tiv o s con re s p e c to a s u in flu e n c ia n o c iv a en e l m e d io a m b ie n te . L a a p a r ic ió n d e a l m e n o s d o s g r u p o s im p o rt a n te s d e ag e n te s c o n t a m i­ n a n te s : los ra d ia c tiv o s y lo s p la g u ic id a s sin té tic o s o rg á n ic o s , a lo s q u e se a g r e g a n lo s c a d a vez m á s fre c u e n te s y p o c o e s tu d ia d o s fe n ó m e n o s d e s in e rg is m o , h a c e n q u e la c u e s tió n n o se re d u z c a a l h u m o d e la s c h im e ­ n ea s. E l T e r c e r M u n d o se e s tá h a c ie n d o p a r t íc ip e d e la p e o r c o n t a m i­ n a c ió n m u n d ia l, m e d ia n te la t r a n s fe r e n c ia d e te c n o lo g ía s y p ro c e s o s c o n ta m in a n te s. E je m p lo s trá g ic o s, c o m o lo s re c ie n te m e n te o c u r r id o s en M é x ic o e In d ia , n o so n s in o la e x p re s ió n m á s d r a m á t ic a y v is ib le de s itu a c io n e s d e p e rm a n e n te rie s g o . O t r a s fo r m a s d e c o n t a m in a c ió n d e l s u e lo p o r la a c c ió n d e p e s ti­ c id a s o d e las e m a n a c io n e s in d u s t ria le s n o d e ja n ta m p o c o d e te n e r u n e n o r m e im p a c to , a g r a v a d o p o r la t r a n s fe r e n c ia in d is c r im in a d a d e te c n o ­ lo g ía s y p r o c e s o s c o n ta m in a n te s d e s d e e l c e n tro a la p e r ife r ia , d in a m iz a d a s a d e m á s p o r le g is la c io n e s re s t ric tiv a s e n lo s p a ís e s d e s a r r o lla d o s , q u e tien en su c o n t r a p a r t id a en u n a a m p lia p e r m is iv id a d e n n u e s tro s p aíses. É s ta s tie n e n c a d a v e z u n p e s o m a y o r y la te n d e n c ia p a r e c e s e r a s u a u m e n to , e s tim u la d a s p o r p o lít ic a s d e m a n o s a b ie r t a s a l c a p ita l e x t r a n je r o , p r o m o v id a s p o r lo s m o d e lo s e c o n ó m ic o s c o n s e r v a d o r e s . C a b r ía , sin e m b a r g o , s e ñ a la r u n a c ie rta le n tific a c ió n d e este p r o c e s o a c a u s a d e la p re s e n t e re c e s ió n in te rn a c io n a l, lo q u e n o d e s c a rt a la in te n ­ c ió n d e a v a n z a r en e sa d ire c c ió n . S e p o d r ía a f i r m a r q u e la m e n t a b le m e n te e l T e r c e r M u n d o h a a c o g id o a le g r e m e n t e la a c tu a l te n d e n c ia d el c a p it a lis m o m u n d ia l a l u s o ir ra c io n a l d e s u s p r o p io s r e c u r s o s — a p e s a r d e lo s lla m a d o s d e a le rt a d e l C lu b d e R o m a — , e x a c e r b a n d o d o s d e su s m a n ife s ta c io n e s m á s d e g r a d a d a s : el c o n s u m is m o y la c a r r e r a a r m a m e n t is ta . S in d u d a , e l p illa je h is t ó ric o s o b r e A m é ric a L a tin a es el o rig e n d e u n a b u e n a p a r t e d e lo s p r o b le ­ m as a m b ie n ta le s q u e a c t u a lm e n te a fe c ta n a la r e g ió n (G a le a n o , 1974). H a s id o la d e p e n d e n c ia en to d a s su s fo r m a s , d e s d e el c o lo n ia lis m o a lo s a c tu a le s n e o c o lo n ia lis m o s e im p e r ia lis m o s , la q u e h a d e s t r u id o los e c o s is te m a s , d e g r a d a d o la c u lt u r a lo c a l y p r o le t a r iz a d o a lo s h a b ita n te s o r ig in a rio s . L a d e p r e d a c ió n d e lo s b o s q u e s c o m o s e c u e la d e la e x p lo ­ tación d e r e c u r s o s es u n e je m p lo c lá s ic o : la e x t ra c c ió n d e m in e ra le s e n B o liv ia , C h ile y P e r ú tien e en s u h a b e r la h a z a ñ a d e h a b e r t r a n s fo r ­ m a d o e n o r m e s zo n a s en d e s ie rto s , a lg u n a vez r e p u ta d a s en la s c ró n ic a s c o m o g r a n d e s b o s q u e s o tie rr a s a p ta s p a r a e l c u ltiv o . E s to , sin h a b la r d e l e tn o c id io c o m e tid o a l o b li g a r a lo s in d íg e n a s a t r a b a j a r c o m o e s c la ­ vos en las m in a s, h a c ié n d o le s p e r d e r su s a n c e s tra le s m é t o d o s d e p r o ­ d u c c ió n a g r íc o la y g a n a d e ra , y a b a n d o n a r su s a s e n ta m ie n to s h u m a n o s , m u c h a s v eces s o rp re n d e n te s e je m p lo s d e a r m o n ía c o n e l m e d io n a tu ra l. L o s e je m p lo s c o n t e m p o r á n e o s q u e se p u e d e n d a r so n ta m b ié n a b r u ­ m a d o re s : las n e c e s id a d e s d e p a s tiz a le s p a r a la c a rn e d e la s h a m b u r ­ g u e s a s q u e se c o n s u m e n en- lo s E s t a d o s U n id o s so n c a u s a n te s de la d e s tru c c ió n d e m illo n e s d e h e c tá re a s a g r íc o la s en C e n tr o a m é ric a ; las 118 □ José Leal c o m p a ñ ía s in g le sa s d e ja r o n c o m o h e r e n c ia la d e s a p a r ic ió n d e lo s p in a r e s e n la c o s ta a t lá n tic a d e N ic a r a g u a ; y e l 10 p o r c ie n to d e la d e s tru c c ió n d e l b o s q u e n a tiv o d e B r a s i l es o b r a y g r a c ia d e la s tr a n s n a c io n a le s allí in sta la d a s. (T o le d o , 1983.) N o só lo s o n lo s p ro c e s o s d e fo r m a c ió n d e d e s ie r to s n i la d e fo r e s ­ tación, p r o b le m a s a m b ie n ta le s d e la m a y o r u r g e n c ia en n u e s tra re g ió n , s in o q u e ta m b ié n d e b e m o s c it a r el fe n ó m e n o d e la a rtific ia liz a c ió n in d is c rim in a d a d e l s u e lo y la s v e n t a ja s e c o n o m ic is ta s d e c o rt o p la z o c o m o e l m o n o c u ltiv o , llá m e s e éste c a u c h o , cac a o , p lá t a n o o az ú c a r. E s t a d im e n s ió n d e l p r o b le m a a m b ie n t a l e s tá le jo s d e s e r b ie n c o m p r e n d id a , y r a r a vez a p a re c e en las in ic ia tiv a s d e lo s g o b ie r n o s . A lg u n o s a u t o r e s se h a n o c u p a d o d e m a n e r a p r o f u n d a d e este p r o b le m a sin d u d a p r io r i­ ta rio (G lig o , 1981). E n to d o ca so , la c u e s tió n a g r íc o la n o d e ja d e e s t a r r e la c io n a d a c o n el c o n ju n t o d e lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s , c u y a s o lu ­ c ió n id e a l, u tó p ic a , p a s a p o r u ñ a v is ió n d e c o n ju n t o , in te g ra l, to ta liz a ­ d o r a , o c o m o q u ie r a lla m á rs e le , q u e , a to d a s lu ces, fa lt a to ta lm e n te en la r e g ió n la tin o a m e ric a n a . D ig a m o s c la r a m e n t e q u e , a d e s p e c h o d e la re t ó r ic a a t r ib u la d a y la c r e a c ió n d e a v ece s g ig a n te s c o s a p a r a t o s in stitu c io n a le s p a r a o c u ­ p a r s e d e l m e d io a m b ie n te — c u y o s té cn ic o s re a liz a n u n a e n c o m ia b le p e r o fr u s t r a n t e ta re a — , la p r e o c u p a c ió n re a l d e m u c h o s g o b ie r n o s p o r e l p r o b le m a h a s id o b a s t a n t e p re c a ria . L a s fr e c u e n te s c a m p a ñ a s c o n t r a la c o n t a m in a c ió n d e l a ir e e n la s c iu d a d e s , o p o r la p r o te c c ió n d e lo s b o s q u e s y á r e a s v e rd e s , o la d e te n c ió n d e la d e s c a r g a in d is c r im in a d a d e d e s e c h o s in d u s t ria le s y u r b a n o s en r ío s y la g u n a s , h a n s ig n ific a d o p o c o o n a d a e n té rm in o s d e im p o n e r s e a es ta s s itu a c io n e s . L a c u e s tió n a m b ie n ta l, im p o r t a d a C om o u n a r t ilu g io id e o ló g ic o d e s d e lo s p a ís e s in d u s t ria liz a d o s a la p e r ife r ia , n o h a s id o m u c h o m á s q u e la c o rt in a d e h u m o d e q u e h a b la n s u s d e tra c to re s . S in e m b a r g o , lo s p r o b le m a s re a le s e x iste n y c o n t in u a rá n e x is tie n d o en la m e d id a q u e e l d e s a r r o llo , s o b r e to d o e l in d u s t r ia l y a g r íc o la , p r o ­ s ig a a m p liá n d o s e y la c o n c e n tr a c ió n u r b a n a s ig a s ie n d o s u m a n ife s ta c ió n m ás d in á m ic a . H a y u n a b r e c h a m u y g r a n d e e n t re la r e a lid a d d e l p r o b le ­ m a, s u n e u tr a liz a c ió n a n iv e l o fic ia l y la s p o s ib ilid a d e s d e r e d u c ir lo o s u p e r a r lo . N o s o n s o la m e n te lo s p r o b le m a s d e c o n ta m in a c ió n , s in o ta m b ié n el re s t o d e lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s d e l m u n d o d e s a r r o lla d o los q u e tienen, u n a e x p re s ió n a vece s h ip e r t r o f ia d a e n n u e s tro s p a ís e s . N o en v a n o A m é r ic a L a t in a o s te n ta v a r io s " r e c o r d s " e n e s ta m a t e ria . D é a c u e r d o a l c ita d o in fo r m e d e G E M S , el n iv e l m á x im o d e p a r t íc u la s en s u s p e n s ió n a lc a n z ó e n S a n tia g o d e C h ile , d u ra n te e l p e r ío d o a n a li­ z a d o , a 1826 m ic r o g r a m o s p o r m ilím e t r o c ú b ic o , la m á s a lta d e la m u e s t ra d e 17 p a ís e s m e d id o s , c o n e x c e p c ió n d e V a r s o v ia , y s u p e r a n d o in c lu so a H o u s to n , c o n s id e r a d a u n a d e la s c iu d a d e s m á s c o n t a m in a d a s d e E s t a d o s U n id o s . A h o r a m á s q u e n u n c a hay , c o m o lo p la n te a n a lg u n o s a u to re s , “ n u e s tra e c o lo g ía y la d e e llo s ” , la d ic o to m ía e n tre la v is ió n o fic ia l y re tó ric a d el p r o b le m a y su, a Veces, h o r r ib le re a lid a d , q u e n o es sin o un r e fle jo d e los m a le s d e l s u b d e s a r r o llo ( G o r z y B o s q u e t , 1978). E n el fo n d o , lo s p r o b le m a s a m b ie n ta le s p r o p io s d e l s u b d e s a r r o llo s o n la in ju s t a d is t r ib u c ió n d e l in g re s o , el d e s e m p le o y s u b e m p le o m a s iv o d e g r a n d e s c a p a s d e la p o b la c ió n — s u m a d o a la m a r g in a liz a c ió n d e c ie rto s se c to re s, c o m o lo s in d íg e n a s — , la p o b r e z a y las e n fe r m e d a d e s . A d e m á s 119 □ Evaluaciones del impacto ambiental ésto s c o e x iste n y e s tá n fu e rt e m e n t e in te r re la c io n a d o s co n lo s e fe c to s d e la m o d e rn iz a c ió n y la im p o r t a c ió n d e l e s tilo d e d e s a r r o llo tra n s n a c io n a l. S e p u e d e a r g u m e n ta r , sin d e s c o n o c e r s u im p o rt a n c ia , q u e d e to d a s m a ­ n e ra s esto s ú ltim o s n o s o n s in o p r o b le m a s m a r g in a le s e n la r e g ió n la tin o a m e ric a n a . S in e m b a r g o , la r e a lid a d es q u e , a p e s a r d e s e r c a lif i­ c a d o s d e p r o b le m a s p r o p io s o típ ic o s d e l m u n d o in d u s t ria liz a d o , lo s te n e m o s a n iv ele s q u e s u p e r a n lo s d e e s o s p a ís e s , y c a re c e m o s , en m u ­ ch o s c a s o s c asi to ta lm e n te , d e la m á s m ín im a le g is la c ió n q u e p r o t e ja a l m e d io . C o n esto s an te c e d e n te s, la p e rs p e c tiv a es d e u n e m p e o ra m ie n t o p a u la tin o d e la situ a c ió n d e l m e d io a m b ie n te en A m é r ic a L a tin a . N o c a b e d u d a d e q u e , en este se n tid o , lo s e fe c to s n e g a tiv o s d e l e s tilo de d e s a r r o llo im p o r t a d o h a n s id o d e m a y o r e fe c t iv id a d q u e sus v e n ta ja s . E l s is te m a tien d e a c r e a r e sc a se z d e c a lid a d a m b ie n t a l y d e lo s re c u r s o s — s o b r e to d o lo s e n e rg é tic o s , m á s e s tr a té g ic o s y c o d ic ia d o s p o r el c e n ­ tro — y u n e m p e o r a m ie n t o d e lo s n iv e le s d e c a lid a d d e la v id a , p a r a ir c re a n d o , en c o n s e c u e n c ia , m a y o re s d e s ig u a ld a d e s . N o es s o la m e n te q u e lo s p o b r e s v iv e n en lo s c in tu ro n e s d e m is e r ia d e la s g r a n d e s c iu d a ­ d es, y n o tien en a c c e s o a l a in fr a e s t r u c t u r a m o d e r n a , sin o q u e ta m b ié n d e b e n s u f r i r e l m e d io a m b ie n te m á s d e g r a d a d o , a l q u e c o n t rib u y e n a e m p e o r a r . E s ta s e s p e c ie s d e “ r e s e r v a s " d e v id a in fr a h u m a n a , h a n sid o , n o s g u ste o no, e p ife n ó m e n o s típ ic o s d e l " d e s a r r o l lo d e l s u b d e s a r r o llo " la tin o a m e ric a n o . L a t r a n s fo r m a c ió n d e n u e s tra s c iu d a d e s en lu g a r e s in h a b it a b le s , a b a n d o n a d o s p o r las cla s e s p u d ie n te s p a r a a p r o p ia r s e de lu g a r e s p e r ifé r ic o s lim p io s (llá m e n s e V a lle d e lo s C h illo s en Q u ito , L a M o lin a en L im a o L o C u r r o en S a n tia g o d e C h ile ), h a s ig n ific a d o a u m e n ­ ta r v io le n ta m e n te la d e s ig u a ld a d , en té rm in o s n u n c a c u a n tific a d o s en lo s ín d ices d e in g re s o s . E s to , a p a rt e d e la v e r d a d e r a e x p ro p ia c ió n p o r p a rt e de la s élite s d e e s p a c io s a p to s p a r a o tr a s a c tiv id a d e s , s ean éstas a g r íc o la s o d e re c re a c ió n , o p a r a c r e a r " p u lm o n e s v e r d e s ” d e la c iu d a d . E l c re c im ie n to , así, n o h a h e c h o s in o a u m e n t a r la s d e s ig u a ld a d e s , m e ­ d ia n te la in ju s t a d is t r ib u c ió n d e l m e d io a m b ie n te , y c r e c e r s in e rg ístic a m e n te la s d e s v e n ta ja s d e l d e s a r r o llo . E s t a p o s ic ió n p u e d e s e r c a lific a d a c o m o d is c re p a n te re s p e c to d e a q u é lla m á s v ig e n te e n e l p e n s a m ie n to la tin o a m e ric a n o , y es fr e c u e n ­ te m en te a c u s a d a d e te n d e r a l te c n o c ra tis m o . C o n to d o , a c e p t a n d o la p r io r id a d q u e p u e d a n te n e r o tr o s p r o b le m a s en n u e s tra s s o c ie d a d e s , p e n s a m o s q u e e fe c tiv a m e n te la s c u e s tio n e s “ típ ic a s ” d e l a m b ie n ta lis m o m u n d ia l so n ta n v ig e n te s c o m o la s o tra s , y m e re c e n aten ció n . C re e m o s a d e m á s q u e s u s u p e ra c ió n tien e b e n e fic io s en el la r g o p la z o q u e a h o r a s o n d ifíc ile s d e v is u a liz a r. M á s au n , c o m o e s p e r a m o s d e m o s t r a r m á s a d e la n te , el c o s to d e m u c h a s a c c io n e s es p e rfe c ta m e n te p o s ib le d e a s u m ir, in c lu s o en m e d io d e la a c t u a l situ a c ió n d e c ris is , e in c lu s o a p r o ­ v e c h a n d o d e e lla , si es p o s ib le d e c irlo . E n to d o ca so , es n e c e s a rio d e s t a c a r q u e la s d o s p o s ic io n e s m e n ­ c io n a d a s — si es q u e v e r d a d e r a m e n t e e x iste n c o m o d u a lid a d — tien d en a c o in c id ir en la m e d id a en q u e tien en c o m o o b je t iv o s c o m p a r t id o s e l m e jo r a m ie n t o d e la c a lid a d d e v id a d e la p o b la c ió n , c o n tra la m a r g in a lid a d , y e l u s o r a z o n a b le d e lo s re c u r s o s , c o n tra su a g o ta m ie n to in e v i­ ta b le . N o hay , en esen c ia, u n a s e p a ra c ió n ta ja n te e n tre u n a y o tr a v is ió n d e la p r o b le m á t ic a a m b ie n t a l la tin o a m e ric a n a . A s í, p o r e je m p lo , h ay a c u e rd o en re c o n o c e r q u e el c o n s u m is m o n o es m á s q u e u n a d e g e n e ­ 120 □ José Leal ra c ió n del p r o c e s o e c o n ó m ic o , q u e h a s id o a m p lia m e n t e a c o g id o p o r n u e s tra s élites y la m a s a q u e la s sigu e, a u n q u e el c o n s u m is m o d e los s e c to re s in fe r io r e s n o s e a m á s q u e a n iv e l d e fa n ta s ía , d e e n a je n a c ió n d e l ra c io c in io . E s t o se h a a g u d iz a d o c o n lo s re g ím e n e s a u to rita r io s , q u e lo h a n h e c h o u n o d e lo s m e c a n is m o s p r iv ile g ia d o s p a r a lo g r a r a p o y o y p e rp e tu a rs e . E n esto s m e c a n is m o s , q u e está n b a s a d o s en u n fe n ó m e n o d e e n a je n a c ió n q u e a c tú a p o r c o m p e n s a c ió n a lu c in a t o r ia — y s o b r e to d o a u to c o m p e n s a c ió n , en s is te m a s q u e e s tim u la n el in d iv id u a lis m o — la te n d e n c ia d e l c iu d a d a n o , b o m b a r d e a d o p o r la p u b lic id a d , el c r é d ito fá c il ( l a " p l a t a d u lc e ” ) y su a fá n d e s u r g ir o t r e p a r s o c ia lm e n te , es a a s u m ir p o s ic io n e s c o n s e r v a d o r a s , in c lu s o p ro to fa s c is ta s , q u e c o n s o lid a n a las d ic t a d u ra s . E s t á c la ra , sin e m b a r g o , la p r e c a r ie d a d d e e s ta p ra x is p o lí­ tica, q u e p u e d e h a c e r " d u r a r 1 a e sto s re g ím e n e s p o r u n p e r ío d o , p e r o q u e ta rd e o te m p r a n o c a e rá n , d e ja n d o a lo s p a ís e s en la r u in a e c o n ó m ic a , so c ia l, a m b ie n t a l y m o ra l. S im p le m e n te , e l c o n s u m is m o n o s a tis fa c e la s n e c e s id a d e s h u m a n a s b á s ic a s y c o n s titu y e u n a fe tic h iz a c ió n d e lo in ú til, d e lo s u p e r flu o e in n e c e s a rio . P e r o se h a m o s t r a d o a lta m e n te r e n t a b le p a r a lo s q u e p ro fita n d e é l d e s d e su c o n d ic ió n d e p r o p ie t a r io s d e lo s m e d io s d e p r o d u c ­ c ió n y d is tr ib u c ió n . L a s c la s e s p riv ile g ia d a s se v e n b e n e fic ia d a s con lo s b ie n e s a q u e tie n e n a c c e s o lo s p a ís e s d e s a r r o lla d o s y tra n s m ite n e so s v a lo r e s a lo s d e s p o s e íd o s , e n u n a t e r r ib le c o n fu s ió n d e p r io r id a d e s q u e , in c lu s o , lle g a a s u p e r a r lo s e s q u e m a s in stin tiv o s d e la s u p e rv iv e n c ia . A sí, n o c o m e m o s n i n o s v e s tim o s, p e r o te n e m o s te le v is ió n en c o lo re s . E l c o n s u m is m o sig n ific a , fin a lm e n te , g a s t a r r e c u r s o s en e x c e so sin q u e la g e n te v iv a en a b s o lu t o m e jo r : es la f o r m a m á s d e g r a d a d a d e l d e s p il­ f a r r o d e re c u r s o s d is fr a z a d a d e b ie n e s ta r. E n n u e s tra s so c ie d a d e s , e l c o n s u m is m o de la s élites es, sin d u d a , u n o de lo s g r a n d e s g e n e r a d o r e s d e d e t e r io r o a m b ie n ta l. Y n o só lo p o r su in trín s e c a m a la u tiliz a c ió n d e re c u r s o s , sin o p o r q u e es u n a fu e n te m a y o r d e to d o tip o d e d e s e c h o s e in c lu s o c o n ta m in a n te s. E n d iv e r s a s c iu d a d e s , p o r e je m p lo , m u c h a s d e las c u a le s está n d e s p e r t a n d o d el s u e ñ o c o lo n ia l, la c iv iliz a c ió n d e l a u to m ó v il h a a r r a s a d o d e tal m a n e ra q u e es c o m p le ta m e n te im p o s ib le s u s tr a e r s e a su s e fe c to s n o civ o s. L a c iu d a d v ie ja d e Q u ito , d e c la r a d a “ p a t r im o n io c u lt u ra l d e la h u m a n id a d ” p o r la U N E S C O , es h o y en d ía u n lu g a r r u id o s o , ir r e s p ir a b le y c u y o s m o n u m e n to s está n s u fr ie n d o u n y a v is ib le d e te r io ro , d e b id o en g r a n m e d id a a u n a c o n g e stió n v e h ic u la r d e tales p r o p o r c io n e s — y p a r a la c u a l la c iu d a d n u n c a e s tu v o p r e p a r a d a — q u e h a c e im p o s ib le s o lu c io n e s re tó ric a s . L a c iu d a d d e S a n tia g o d e C h ile, c u y o p r o b le m a d e c o n t a m i­ n ac ió n a t m o s fé ric a s e ría " i m p o s i b le ” d e r e s o lv e r se g ú n la c ien cia o fic ia l (e s g r im ie n d o s o b r e to d o a r g u m e n to s c lim á t ic o s ), m u e s t r a to d o tip o d e a b s u r d o s d e p la n ific a c ió n u r b a n a , co m o u n fe r r o c a r r il s u b t e r r á n e o s u b u tiliz a d o q u e c o r r e en p a r a le lo c o n m ile s d e a u to b u s e s , cu yo s e s c a ­ p es d e g a s e s está n to ta lm e n te d e s c o n tr o la d o s , a p e s a r d e lo s s im u la c ro s d e c o n t ro l e x ig id o s p a r a o b t e n e r p e rm is o s d e c irc u la c ió n . E n a m b o s caso s, la s o lu c ió n p a s a p o r u n a r e fo r m u la c ió n to tal d e l f l u j o d e v e h íc u ­ los m o to riz a d o s , p o r e n c im a d e c o n s id e r a c io n e s " p o lít ic a s ” d e c o rt o p lazo, lo q u e re q u ie r e d e u n a d is p o s ic ió n re a l p a r a r e s o lv e r el p r o b le m a en un m e d ia n o p la z o p e rfe c ta m e n te fa c tib le . L a e x p lic a c ió n m á s h o n e sta , q u e c o r r e la c io n a esta s itu a c ió n co n lo s in te re s e s e c o n ó m ic o s d e p e q u e ­ ñ os g r u p o s c o n in flu e n c ia p o lític a , y q u e n o so n p re c is a m e n te g r a n d e s 121 □ Evaluaciones del impacto ambiental b u r g u e s ía s , sin o p e q u e ñ a s e m p re s a s d e t r a n s p o r te o c o o p e ra t iv a s de c h o fe re s q u e se su elen m o v e r a n ivel d e s u b s is te n c ia , n o es v á lid a la m e n ta b le m e n te en el la r g o p lazo . E n este h o riz o n te to d o s p e rd e m o s d e u n a u o tra m a n e ra . É s ta s n o so n re s p u e s t a s a la p ro b le m á t ic a de la d e g ra d a c ió n d e las c iu d a d e s , sin o a la m e z q u in d a d d e la p e rm a n e n c ia a c u a lq u ie r p re c io d e re g ím e n e s m io p e s y d e p r e d a d o r e s . E l d e s p ilfa r r o a to d o n iv el es, p u es, c o n s e c u e n te c o n el e s tilo de d e s a r r o llo c o n s u m is ta , d e o rig e n tr a n s n a c io n a l y b á s ic a m e n t e im ita tiv o y d e p e n d ie n te . L o m ás la m e n t a b le es q u e to d o esto o c u r r e a p e s a r de q u e la c ien cia tien e e fe c tiv a m e n te e le m e n to s p a r a s u p e r a r el p r o b le m a . L a r e s p u e s t a está, sin d u d a , en u n p ro c e s o d e d e c is io n e s c o m p a tib le s con ese a v a n c e c ie n tífic o , q u e p e rm ita a p lic a r los c o n o c im ie n to s a c u ­ m u la d o s . M á s q u e “ to m a d e c o n c ie n c ia ” d e l p r o b le m a a m b ie n ta l — o tra c o n s ta n te id e o ló g ic a d e l s is te m a q u e e s tá h a b itu a lm e n te c a re n te d e c o n ­ te n id o v e r d a d e r o — la c u e s tió n está en lu c h a r c o n t ra u n a e d u c a c ió n — fo r m a l e in fo r m a l— q u e d e m u c h a s m a n e ra s e s tim u la los e s q u e m a s co n s u m is ta s . E s u n a e d u c a c ió n d is e ñ a d a n o p a r a el c o n o c im ie n to , sino p a ra la alie n a c ió n . S o b r e to d o d e la n a tu ra le z a , d e la v id a s o b ria , de la b ú s q u e d a d e l c o n o c im ie n to . E l d is c u r s o o fic ia l e s tim u la la ir r e s p o n ­ s a b ilid a d co n los re c u r s o s b a j o a rg u m e n to s fa ls a m e n t e im p r e g n a d o s de e fic a c ia y o p tim iz a c ió n en té rm in o s e c o n ó m ic o s, y esto sin d u d a s u p e ra las d é b ile s d e c la ra c io n e s en fa v o r d e su u s o m e s u r a d o , h ec h as p a r a el c o n s u m o p o p u la r . A sí p u es, en la p e rs p e c tiv a d e q u e en c ie rt a s c o n d ic io n e s es p o s ib le e n fr e n t a r el p r o b le m a a m b ie n ta l, y d e q u e h ay m a n e ra s d e h a c e rlo , en los c a p ít u lo s q u e s ig u e n se a n a liz a r á u n a p a rt e d el a r s e n a l d is p o n ib le p a r a lle v a r a c a b o e s tu d io s d e e v a lu a c ió n V d o c u m e n to s d e d e c la ra c ió n de los e fe cto s e im p a c to s q u e s o b r e e l m e d io a m b ie n te tienen p r o g r a ­ m as, a c tiv id a d e s o p ro y e c to s . D a r e m o s c o m o s u p u e s to q u e e sta s notas in tro d u c t o ria s h a n s itu a d o , d e a lg u n a m a n e ra , el p r o b le m a en su d im e n ­ sió n re a l] es d ecir, q u e h a b ie n d o u n a d is p o s ic ió n s o c ia l p a r a actu a r, las E I A y las D I A son h e r ra m ie n t a s ú tiles, p e r o q u e en sí m is m a s no so n s o lu c ió n a n a d a . L o im p o rt a n te es o r ie n t a r las a c t iv id a d e s d e p ro te c c ió n a m b ie n ta l s o b r e to d o h a c ia los o b je t iv o s d e in d e p e n d e n c ia y a u to s u s te n ta c ió n n ac io n a l, y n o c o m o m e r a s s a lv a g u a r d a s d e l e s tilo d o m in a n te q u e , n a tu ­ ra lm e n te , se d e fie n d e d e los e fe cto s n o c iv o s q u e s o b r e su p r o p ia s u p e r ­ v iv e n c ia p r o v o c a el d e t e r io r o a m b ie n ta l. A p e s a r d e esto, c o m o lo m u e s ­ tra el e je m p lo d e los p a ís e s d el N o r t e , es p o s ib le s e g u ir a lg u n a s d e esta s lín eas d e acc ió n en fa v o r d el m e d io a m b ie n te d e n u e s tro s p aíses. L a b ú s q u e d a d e e stilo s a lte r n a t iv o s d e d e s a r r o llo p a s a n e c e s a ria m e n te p o r la fa se d e in ic ia r ac c io n e s a l in te r io r d el e s tilo d o m in a n te . Y u n a d e ésta s es a p r o v e c h a r su e x p e rie n c ia en el t e rre n o m e to d o ló g ic o . A. LAS E V A L U A C IO N E S A c e p ta d a la re a lid a d .so n , en té rm in o s d e los m is m o s q u e los q u e la a p lic a b ilid a d c o n s id e r a c ió n c o m o DEL IM P A C T O A M B IE N T A L d e q u e los p r o b le m a s a m b ie n ta le s la tin o a m e ric a n o s los e fe c to s d e l e s tilo d e d e s a r r o llo , es e n c ia lm e n te d el m u n d o in d u s t ria liz a d o , n u e s tro p o s t u la d o es d e los m é to d o s y té cn ic as d e E I A , o al m en o s su h e r ra m ie n t a s d is p o n ib le s p a r a e n fr e n t a r los p r o ­ 122 □ José Leal b le m a s a m b ie n ta le s , es p e rfe c ta m e n te fa c tib le . M á s a ú n , p u e d e n s e r d e v a lio s a u t ilid a d s o b r e to d o p a r a c ie rto s p r o b le m a s e s p e c ífic o s y m ás u rg e n te s , p a r a c u y a re s o lu c ió n h a y c o n d ic io n e s o b je tiv a s . E n té rm in o s g e n e ra le s , la s E I A so n e s tu d io s en p r o fu n d id a d d e los e fe c to s e im p a c to s d e u n a a c t iv id a d h u m a n a s o b r e e l m e d io a m b ie n te . E n ta l c o n d ic ió n , c u m p le n u n a p r im e r a fu n c ió n c la v e q u e es la d e id e n t ific a r las a c t iv id a d e s e s p e c ífic a s q u e a fe c ta n a u n m e d io a m b ie n te ( o p a rt e d e é l ) ta m b ié n e s p e c ífic o . N o to d a s las a c t iv id a d e s h u m a n a s , p o r cie rto , tie n e n u n e fe c to o im p a c t o a m b ie n ta l im p o rt a n te (p o s it iv o o n e g a t iv o ), p e r o las m á s in flu y e n te s d e s d e el p u n t o d e v ista so cial, g e n e ra lm e n t e los p re s e n ta n . E s ta es u n a a c c ió n n a d a d e s d e ñ a b le , en la m e d id a q u e se re q u ie r e , p o r u n la d o , u n a c o n c e p c ió n d e l m e d io a m b ie n te a fin d e in c lu ir lo d e n tr o d el m e d io r e c e p t o r d e l e fe c to o im p a c to , y, p o r en d e, id e n t ific a r la p a r t e a fe c t a d a o im p a c ta d a . P o r o tr o la d o , se c r e a la n e c e s id a d d e q u e el p la n , p r o g r a m a o p ro y e c to , c o n te n g a la in fo rm a c ió n n e c e s a ria p a ra e s t im a r la m a y o r p a rt e p o s ib le d e su s e m isio n e s h a c ia el m e d io , lo q u e d e b e in c lu ir, e n tre o tr o s ele m e n to s, el to tal d e p r o d u c t o s y s u b p r o d u c t o s g e n e ra d o s , d e s d e b ie n e s y s e rv ic io s a h u m o s y e s c o ria s ; tan to a q u e llo s q u e tien en p re c io s re a le s c o m o los q u e c a re c e n d e e llo s, así c o m o el total d e lo s e le m e n to s q u e so n to m a d o s d e l m e d io a m b ie n te , en fo r m a de m a t e ria s p rim a s , re c u r s o s e n e rg é tic o s , s u elo s, e s p a c io s a é re o s , etc., ta n to lo s v a lo riz a d o s c o m o los q u e a p a re c e n sin p re c io o lib re s . D a to s g e n e ra le s d e u n p ro y e c to c o m o lo c a liz a c io n e s , flu jo s fin a n c ie ro s o r e s u lt a d o s e s p e ra d o s , so n ta m b ié n in fo rm a c ió n im p o rt a n te c u a n d o es a n a liz a d a d e s d e el p u n t o d e v ista a m b ie n ta l. U n p r o g r a m a o p ro y e c to c a re n te to ta lm e n te d e c o n s id e r a c io n e s a m b ie n ta le s p u e d e tr a n s ­ fo r m a r s e en un e n o r m e c o n ju n t o d e p re g u n ta s en m a n o s d e u n a n a lis ta a m b ie n ta l co n s c ie n te y p r e p a r a d o . S in te tiz a n d o d iv e r s o s a p o rte s d e la lite ra t u ra , d e fin ir e m o s el m e d io a m b ie n te c o m o " u n s is te m a c o m p le jo y s e n s ib le en el c u a l e l s e r h u m a n o se in s t a la a v iv ir — c o n s tru y e a s e n ta m ie n to s h u m a n o s — , d e d o n d e o b tie n e los e le m e n to s n e c e s a rio s — re c u r s o s m a t e ria le s y e n e rg é t ic o s — p a r a la s a tis fa c c ió n d e su s n e c e s id a d e s fís ic a s y e s p iritu a le s , y d o n d e d e s c a rg a los d e s e c h o s d e su s a c t iv id a d e s v it a le s ” . (P e a r c e , 1976.) E s ta es u n a d e fin ic ió n b á s ta n te a m p lia , sin d u d a a lg u n a , p e ro n a d a a m b i­ g u a ; in ten ta a b a r c a r las p r in c ip a le s d im e n s io n e s d el m o d e r n o té rm in o d e m e d io a m b ie n te , q u e es fin a lm e n te el s is te m a b á s ic o d e s u s te n ta ­ c ió n d e la v id a h u m a n a . A sí, el m e d io a m b ie n te es en p r im e r lu g a r u n siste m a, lo q u e s ig n ific a q u e tiene lím ite s b ie n d e te r m in a d o s y un c o m p o r ta m ie n t o s u je to a leyes c a ra c te rís tic a s . Si d ic h o s lím ite s está n fija d o s p o r las leyes e c o ló g ic a s, q u e so n las q u e rig e n el c o m p o r ta m ie n t o d e los siste­ m as n a tu ra le s , in c lu y e n d o los se re s v iv o s q u e h a b ita n d e n tr o d e eso s lím ites, se h a b la d e e c o s is te m a s : a q u e llo s s is te m a s en los c u ale s d e te r­ m in a d o s g r u p o s d e s e re s vivien tes h ac en u s o d e d e te r m in a d o m e d io físico . A l t r a ta r c o n n u e s tro m e d io a m b ie n te , p o r lo tan to , p ro c e d e m o s a u n a s elecció n d e u n a z o n a g e o g r á fic a físic a , in c lu id a su a t m ó s fe ra , lit o s fe r a e h id r o s fe ra , en o tr a s p a la b r a s , u n " t r o z o ” c o n c re to d e b io s fe r a . H a y , p o r su p u e s to , el m e d io a m b ie n te n a c io n a l d e u n p aís, q u e es u n s is te m a d e m a y o r c o m p le jid a d y q u e a b a r c a d iv e r s o s s u b s is te m a s . E l e c o s is te m a n a tu ra l, r e g id o p o r las leyes d e la e c o lo g ía , se s u p e rp o n e 123 □ Evaluaciones del impacto ambiental a lo q u e se lla m a e l s is te m a s o c io e c o n ó m ic o , c r e a d o p o r el h o m b r e , y q u e t r a n s fo r m a s u b s ta n c ia lm e n te ese s is te m a n a t u r a l en u n o c o n s tr u id o y a rtific ia liz a d o . A h o r a b ie n , este s is te m a c u m p le fu n c io n e s. E n p r im e r lu g a r, p ro v e e de re cu rs o s . R e c u rs o s q u e son m a te ria le s o e n e r g é tic o s , q u e se c a r a c t e ­ riz a n p o r s e r r e n o v a b le s o no-renovab'les, q u e está n d is p o n ib le s o n o d is p o n ib le s . N in g ú n c o n c e p to del m e d io a m b ie n te q u e d e je fu e r a esta fu n c ió n b á s ic a , p r im e ra , esen c ial, tiene s e n tid o en c u a n to a la e x p lic a ­ ción d e la c o m p le jid a d de los siste m as en los c u a le s e s ta m o s a s e n ta d o s . E l h o m b r e tan to a r r o ja d e se c h o s s o b r e el m e d io — te rre stre , g a s e o s o o ac u á tic o — c o m o saca e le m e n to s de ese m e d io . ¿ P o r q u é n o s p r e o c u p a q u e el a ire esté c o n ta m in a d o ? P o r q u e d e él r e s p ir a m o s , a él r e c u r r im o s p a r a p e r p e t u a r la v id a . Si e s tá c o n ta m in a d o , n u e s t r a e s p e ra n z a d e v id a se re d u c e , n u e s tra s p o s ib ilid a d e s de c o n t ra e r c ie rta s e n fe rm e d a d e s a u m e n ta n . P a r a d a r un e je m p lo clásico , e s tá a l m e n o s d e m o s t ra d a , p o r v a rio s e s tu d io s d e in n e g a b le s e rie d a d , la c o r r e la c ió n e n tre c ie rto s tip o s de e n fe r m e d a d e s p u lm o n a r e s , in c lu id o el cán c e r, y d iv e r s a s fo r m a s de c o n ta m in a c ió n a t m o s fé ric a , sin d e ja r d e la d o el h u m o d e los c ig a rr illo s . ( L a v e y S e sk in , 1970.) H a y u n a s e g u n d a fu n c ió n : el m e d io a m b ie n te re c ib e n u e s tro s re s i­ d u o s. L a c o n ta m in a c ió n n o es fin a lm e n te m á s q u e la s u p e ra c ió n d e esa c a p a c id a d q u e el m e d io a m b ie n te tiene p a r a re c ib ir, a s im ila r y tr a n s ­ fo r m a r eso s d e s e c h o s en n u e v o s re c u rs o s . L a c a p a c id a d a s im ila tiv a es en to n ces, d e a lg u n a m a n e ra , u n r e c u r s o re n o v a b le , y c o m o to d o r e c u r s o re n o v a b le , a g o ta b le . T a l vez n o sea el c a s o d e la a t m ó s fe r a o d e los o c é a n o s — a u n q u e p u e d e h a b e r d u d a s a l r e s p e c t o — , p e r o u n la g o p u e d e p e r d e r s e p a r a s ie m p re p o r e u tro fic a c ió n , o u n a z o n a p u e d e c o n v e rtirs e en un d e s ie rto , te ó ric a m e n te re c u p e r a b le , p e r o en u n la p s o d e v a r io s siglo s. L a h is t o ria e c o ló g ic a d e n u e s tra A m é r ic a L a tin a está lle n a de e je m p lo s p a té tic o s d e este tip o . (G lig o y M o r e llo , 1980.) M á s aú n, el h o m b re , a d ife r e n c ia d e la m a y o ría d e las esp ecie s a n im a le s , es s e d e n ta rio y tien d e a a g r u p a r s e en g r a n d e s c o m u n id a d e s . P o r esto , n e c e s ita d e m e c a n is m o s e s p e c ia le s d e lib e r a c ió n d e su s d e s e ­ ch o s, y a q u e d e lo c o n t r a r io se a h o g a r ía en su s p r o p io s d ese c h o s. Y este p a p e l lo c u m p le , en ú ltim o té rm in o , el m e d io a m b ie n te en ta n to re c ib e y a s im ila lo s d e se c h o s h u m a n o s , h a s ta el lím ite d e su c a p a c id a d . D e m o d o q u e , ta n to el a ire c o m o el a g u a y el s u elo , c o m o a g e n te s re c e p ­ to res, s e p a r a d a y c o m b in a d a m e n t e , d e b e n s e r c o n s id e r a d o s c o m o re c u r ­ sos e s c a s o s en la m e d id a q u e el h o m b r e c o n t e m p o r á n e o p r o d u c e can ­ tid a d e s tan e n o r m e s d e d e se c h o s, q u e s u p e ra n d e s d e la p a r t id a esa c a p a c id a d a s im ila d o ra . E n te rc e r lu g a r , si h a b la m o s d e d e s a r r o llo e s p iritu a l, la c a lid a d esté tic a (v is u a l, a u d itiv a , en g e n e ra l s e n s o r ia l) d e l m e d io a m b ie n te — el p a is a je y el p a t r im o n io c u lt u ra l, en té rm in o s c o n c re to s — ju e g a u n ro l e s p e c ia lm e n te im p o rta n te . P a r a a lg u n o s , y a q u í tien en u n a fu e rt e in­ flu e n c ia los fa c to re s s u b je tiv o s , esto ú lt im o p o d r í a te n e r u n v a lo r m u y alto , y la c o n ta m in a c ió n , p o r e je m p lo , p u e d e s ig n ific a r m á s en té rm i­ nos d e p é r d id a d e la c a lid a d d e la c iu d a d (c o m o es el c a s o d e S a n tia g o d e C h ile ), o d e la d e s tru c c ió n d e la a r q u it e c t u r a tra d ic io n a l (e l c a s o d e Q u i t o ), o d e la p e lig r o s id a d d e u n t r á fic o c a ó tic o ai e x t re m o (c a s o de C a r a c a s ), o d e la d e s a p a ric ió n d e las á r e a s v e r d e s (c a s o d e L i m a ), o d e la d e lin c u e n c ia y la c o n g e stió n h u m a n a (c a s o d e R ío d e J a n e ir o ), 124 □ José Leal etc., q u e los p r o b le m a s d e s a lu d o d e la p é r d id a d e la c a p a d e o zo n o — o tr o s e fe c to s d e la c o n ta m in a c ió n a t m o s fé ric a . L a in c o r p o r a c ió n de esto s e le m e n to s a m b ie n ta le s d e c a r á c t e r in ta n g ib le son u n a c o n t rib u c ió n im p o rt a n te d e l a m b ie n t a lis m o c lá s ic o , q u e n o d e b e s e r d e s e s tim a d a . L o q u e e s tá c la r o es la in te rre la c ió n e n tre to d o s esto s elem e n to s. N o es p o s ib le s e p a r a r u n a fu n c ió n d e la o t r a sin d is t o r s io n a r to ta l­ m en te la m u ltip lic id a d d e e fe c to s q u e s o b r e el m e d io a m b ie n te en c o n ju n to , c o m o s iste m a c o m p le jo , tienen c a d a u n a d e e lla s en c o m b i­ n ac ió n con las o tra s. U n in ten to d e r e f le ja r e sta s in te rre la c io n e s , es p o r m e d io d e u n b a la n c e d e m a te ria y e n e rg ía en un s is te m a c o m ­ p u e sto p o r d o s g r a n d e s siste m as, el m e d io a m b ie n te y el s is te m a so c io ­ e c o n ó m ic o , y en q u e c a d a fu n ció n d e l m e d io a m b ie n te se ve re la c io n a d a co n la o tra . E n el h echo, to d a s estas fu n c io n e s so n in s e p a r a b le s , d e ah í m u c h a s d e las d ific u lta d e s de las p o lític a s a m b ie n ta le s , q u e a r b it r a ­ ria m e n te las in d iv id u a liz a n c o n fin e s o p e ra c io n a le s . C a b r ía a n o t a r q u e, a d ife r e n c ia d e lo s b a la n c e s tra d ic io n a le s , se in c lu y e el recicla je c o m o u n a a c tiv id a d e s p e c ia l. E s ta es p o s ib le en la m e d id a q u e c ie rto s re c u r s o s m a te ria le s so n s u s c e p tib le s d e re u tiliz a c ió n p a r a c o n v e r tirlo s en e le m e n ­ tos ú tile s al p ro c e s o d e la v id a h u m a n a . E n este a s p e c to se h an h e c h o g r a n d e s a v a n c e s en la c ien cia m o d e rn a , q u e p e r m it ir ía n te ó ric a m e n te q u e en el fu t u r o se p u e d a r e c u p e r a r un n ú m e r o im p o rt a n te de e le m e n ­ tos. (A lie n , 1980.) C o m o c o n s e c u e n c ia d e e sto s b a la n c e s, las fu e n te s de d e t e r io r o a m b ie n ta l ( o e fe c to / im p a c t o n e g a tiv o ) p ro v ie n e n tan to de las ac tiv i­ d a d e s d e p ro d u c c ió n c o m o d e las d e c o n s u m o , y p o r tan to se d e b e r ía a c t u a r s o b r e u n a s y o tr a s p a r a la d e fin ic ió n d e u n a p o lít ic a a m b ie n ta l. D e la m is m a m a n e ra , a m b a s a c tiv id a d e s h a c e n re q u e rim ie n to s a l m e d io a m b ie n te en té rm in o s de re c u r s o s . A p a re c e c o m o ev id e n te , e n to n ces, q u e el c iclo recu rsos-p rod u cción -con su m o n o te rm in a en este ú ltim o , c o m o en la c o n c e p c ió n tra d ic io n a l u t iliz a d a en te o ría ec o n ó m ic a , sin o q u e se p r o lo n g a a la g e n e ra c ió n d e d e s e c h o s en c a d a u n o d e esto s niveles y en to d o s lo s p ro c e s o s , p ro v o c á n d o s e las c o n s e c u e n c ia s a m b ie n ­ tales c o rr e s p o n d ie n te s . E l c o n s u m o d e ja d e s e r el to p e fin a l, el o b je t iv o d e la a c tiv id a d e c o n ó m ic a . E l b a la n c e d e m a t e ria v e n e rg ía re v e la q u e un a c a n tid a d im p o rt a n te d e e le m e n to s p e rm a n e c e n fís ic a m e n te d e s p u é s d e h a b e r s id o c o n s u m a d o el p r o c e s o d e c o n s u m o . E s to s d e b e n v o lv e r al m e d io a m b ie n te , o c u p a n d o p a rt e d e s u c a p a c id a d a s im ila tiv a , y e v e n ­ tu a lm e n te c o n t a m in á n d o lo a l s u p e ra rla . Y g e n e ra lm e n t e esto s d e s e c h o s no tienen e x p re s ió n en e l p ro c e s o e c o n ó m ic o tr a d ic io n a l, n o so n r e fle ­ ja d o s p o r el m e rc a d o , a u n q u e c a b r ía s e ñ a la r a l re s p e c to q u e se h a id o a v a n z a n d o en lo s p a ís e s d e s a r r o lla d o s . M á s a u n , u n a m a y o r u tiliz a c ió n c u a n tita tiv a d e r e c u r s o s s ig n ific a fin a lm e n te u n a m a y o r p r o d u c c ió n d e b ie n e s , p e r o t a m b ié n de m a le s , lo q u e se e x tie n d e a to d o s los m e d io s re c e p to re s o a s im ila d o re s d e d esech o s, sean ésto s n a t u r a le s o c o n s tru id o s , y q u e so n a l m is m o tie m p o los s o p o rt e s d e to d o s lo s re c u r s o s d is p o n ib le s en la n a tu ra le z a . E s to es fu n d a m e n ta l p a r a el d is e ñ o d e los e s tu d io s d e E I A , en la m e d id a en q u e la s e v a lu a c io n e s p a rc ia le s ten gan m u y c la ro s los lím ite s q u e, d e s d e u n p u n to d e v is ta sistè m ico , tiene el estu d io , si es q u e se d e s e a re s p e t a r el c o n ju n t o de in te rre la c io n e s . S e r ía r e c o m e n d a b le q u e el e s tu ­ d io d e ja r a al m e n o s s e ñ a la d a s las lín ea s d e fu e rz a q u e re p re s e n ta n las in te rre la c io n e s con o tr a s fu n c io n e s a m b ie n ta le s . 125 □ Evaluaciones del impacto ambiental A o tr o n iv el m á s d ra m á t ic o , si n o s e n fr e n t a m o s a l e s p in o s o te m a de lo s r e c u r s o s e n e rg é tic o s , n o p o d e m o s t r a t a r d e l m is m o m o d o el p e t r ó le o — escaso , a g o t a b le e n u n tie m p o fin it o , in a c c e s ib le , a lta m e n te c o n ta m in a n te — , q u e la e n e rg ía h id r o e lé c tric a , p o r e je m p lo . A m b o s son re c u r s o s e n e rg é tic o s p e r o d e u n c a r á c t e r m u y d ife r e n t e . L a s lla m a d a s fu e n te s a lte r n a t iv a s d e e n e rg ía , h o y n u e v a m e n te o lv id a d a s , c o m o la e n e rg ía s o la r , e ó lic a o te rm a l y el b io g á s , m a n tie n e n su p o t e n c ia lid a d y son c o n c e p tu a lm e n te m u y d ife r e n t e s d e la s a n t e rio re s . (L o v in s , 1977; C E P A L , 1983.) Ig u a lm e n te , to d o s los re c u r s o s m a t e ria le s so n te ó ric a ­ m en te r e c ic la b le s , n o a s í lo s e n e rg é tic o s , a u n q u e ese re c ic la je s e a p o s ib le s o la m e n te a c o s ta d e e n o r m e s s u b s id io s e n e rg é t ic o s y u t iliz a n d o a la vez m a y o re s re c u r s o s . L a p o s ib ilid a d d e re c ic la r p la n t e a d e s a fío s d ife ­ re n te s en té rm in o s d e im p a c t o a m b ie n ta l, q u e so n d e d ifíc il p re d ic c ió n d e b id o a la s in te rre la c io n e s . T o d a E I A d e b e ría , p o r lo tan to, p r o p o n e r u n tra ta m ie n to d is tin to y e s p e c ífic o a c a d a u n o d e lo s r e c u r s o s in v o lu c ra d o s , a m e n o s q u e se c a ig a en g r u e s a s s im p lific a c io n e s q u e d is to rs io n a n to ta lm e n te el p r o ­ b le m a . U n a c la s ific a c ió n a d e c u a d a d e lo s r e c u r s o s p u e d e a y u d a r a c la r i­ f i c a r este tem a. L a c o n c e p c ió n d e l d e s a r r o llo c o m o u n p r o c e s o d e tr a n s fo rm a c ió n d el m e d io a m b ie n te n a t u r a l en m e d io a m b ie n te c o n s tr u id o y a r t ific ia ­ liza d o , es u n m o d o o r ig in a l d e p e n s a r en fo r m a d ife r e n t e a lg u n o s p r o ­ b le m a s e t e rn iz a d o s en la d is c u s ió n s o b r e la s re la c io n e s e n tre d e s a r r o llo y m e d io a m b ie n te . (S u rik e l, 1981.) E s u n a s u p e ra c ió n d e la v ie ja d u a li­ d a d c o n c e p tu a l, a m o r fa , d e n a t u r a le z a p o r un la d o y s o c ie d a d p o r el o tro . L a s in te r re la c io n e s e n tre fu n c io n e s a m b ie n ta le s n o s p e rm ite n a b o r ­ d a r la c u e stió n d e los re c u r s o s b u s c a n d o su s d ife r e n c ia c io n e s , en sus re la c io n e s co n o tr o s e le m e n to s d e l s is te m a a m b ie n ta l, y en el m a r c o de u n a c o n c e p c ió n e s p a c ia l m á s a m p lia , q u e se p r o lo n g u e m á s a llá d e l m e d io a m b ie n te e s tric ta m e n te in v o lu c r a d o en la a c tiv id a d . H a y ta m b ié n u n a d im e n s ió n te m p o ra l fu n d a m e n ta l, q u e es el la rg o p laz o . L o q u e c a ra c t e riz a ju s t a m e n t e a lo s im p a c t o s a m b ie n ta le s m ás d ifíc ile s de id e n t ific a r , e s t im a r o c u a n t ific a r y p r e d e c ir, es q u e m u c h o s d e ésto s se m a n ifie s t a n s o la m e n te en el la r g o p la z o . D e e llo se p u e d e in fe r ir ta m b ié n u n a p r iv a c ió n ir r e v e r s ib le a la s g e n e ra c io n e s fu tu ra s del g o c e d e a q u e llo s re c u r s o s a fe c ta d o s p o r el d e te r io ro a m b ie n ta l. E s u n a c u e stió n ética, q u e r a r a vez se to c a en lo s e s tu d io s ‘‘s e r io s ” s o b r e el m e d io a m b ie n te , p e r o q u e es p r e o c u p a c ió n d e m u c h o s g r u p o s e c o lo g is ta s. E n o tr a s p a la b r a s , n o te n e m o s p o r q u é le g a r a n u e s tro s s u c e so re s , si p o d e m o s e v ita r lo , u n d e s a s tre p r o v o c a d o p o r a p etito s in m e d ia to s . E l h o riz o n t e d e la r g o p la z o h a c e q u e el s is te m a m e d io a m b ie n te p a s e a te n e r d o s c a r a c t e rís t ic a s a d ic io n a le s q u e lo h a c e n aú n m á s c o m ­ p le jo : se tr a ta d e u n s is te m a d in á m ico e in c ie rto . E l p r o b le m a d e la in c e r t id u m b r e es u n o d e lo s m á s c rític o s d e n tr o d e las c ie n c ia s de g e s tió n a m b ie n ta l. L a in c e r t id u m b r e se tr a d u c e en d o s d im e n s io n e s : q u e la in fo r m a c ió n d is p o n ib le e s tá p o c o d e fin id a en té rm in o s d e la p r o b a ­ b ilid a d a s o c ia d a a su s p r o p io s v a lo re s , es d e c ir q u e eso s v a lo re s sean re a le s en u n m o m e n t o d a d o ; y q u e la s p re d ic c io n e s q u e se p u e d e n r e a liz a r d e m u c h o s e fe c to s so n e s c a s a m e n te c o n fia b le s , ju s ta m e n te p o r s u d im e n s ió n d e la r g o p la z o , p o r el s in e rg is m o a s o c ia d o a e sto s p ro c e s o s y p o r las in te rre la c io n e s m ism a s. 126 □ José Leal L a te o ría d e la in c e r t id u m b r e e n fre n t a este p r o b le m a d e u n a m a ­ n e r a s o rp re n d e n te m e n te s im p le : si la in fo rm a c ió n es d e fic ie n te , y a sea p o r el re t r a s o d e l a v a n c e c ie n tífic o y la in v e s tig a c ió n en la m a t e ria , o p o r la in s u fic ie n te d is p o n ib ilid a d re a l d e se rie s d e d a to s ( el c aso d e l s u b d e s a r r o l l o ) ; o b ie n p o r el la r g u ís im o h o riz o n t e te m p o ra l en q u e h a y q u e m o v e rs e (e l c a s o d e l m e d io a m b ie n t e ), en to n ces h a y q u e p a g a r p o r m e j o r a r la in fo rm a c ió n . E s te m e jo r a m ie n t o se p u e d e d a r en d o s p la n o s : e le v a n d o la c a lid a d c ie n tífic a d e la in fo rm a c ió n en sí, o m a n ip u la n d o la in fo r m a c ió n d e fic ie n te con té cn ic as d e m a n e jo d e la in c e rt id u m b r e . E s v irtu a lm e n te im p o s ib le lib e r a r s e d e esta n e c e s id a d d e t r a b a j a r lo s d a to s a m b ie n ta le s c o m o si fu e r a n a lta m e n te in c ie rto s , lo q u e in tro ­ d u c e u n a c o m p le jid a d m a y o r en su m a n ip u la c ió n . E x is te n a lg u n o s m é ­ to d o s q u e p e rm ite n t r a b a j a r c o n in fo r m a c ió n in c ie rta , d e m a y o r o m e n o r b a s e c ie n tífic a y c o n fla b ilid a d , q u e p u e d e n s e r u tiliz a d o s . E n to d o caso, la s u p o s ic ió n s im p lis t a d e q u e lo s d a to s so n d e te rm in ís tic o s y fi jo s es fu e n te de e r r o r e s g r o s e r o s en e l p r o c e s o d e e v a lu a c ió n d e e fe c to s e im p a c to s. D e e s ta m a n e ra , u n e le m e n to q u e v a a e s ta r s ie m p re c o e x is ­ t ie n d o c o n la s E I A s e rá la p re s e n c ia d e c o e fic ie n te s d e in c e r t id u m b r e a s o c ia d o s al e s tu d io en to d o s su s n iv ele s. E s t o n o q u ie re d e c ir q u e los d a to s o p re d ic c io n e s s e a n in v á lid o s o in ú tile s, sin o q u e h ay q u e te n e r s ie m p re en c u e n ta esta d ific u lta d . P o r lo d e m á s , es ju s t a m e n t e esta c a r a c t e rís t ic a lo q u e h izo q u e h is t ó ric a m e n t e el p r o b le m a a m b ie n ta l p re s e n t e u n a m p lio d e s fa s e t e m p o ra l, y q u e e s te m o s s u fr ie n d o d e e r r o r e s c o m e t id o s tal v ez h a c e siglo s. B. O B J E T IV O D E L A S E V A L U A C IO N E S D E L IM P A C T O A M B I E N T A L E x is te n d iv e r s o s c r ite rio s p a r a e n f r e n t a r el d e s a r r o llo d e un e s tu d io d e E I A . E n p r im e r té rm in o , en lo q u e r e s p e c t a al m e d io a m b ie n te in v o ­ lu c r a d o , u n a p r im e r a d ife r e n c ia c ió n d e b e s e r h e c h a en fu n c ió n d e las d im e n s io n e s , fa c e ta s o fu n c io n e s d e éste. T o d o s los c r ite rio s p o s t e rio r e s d e b e n p a r t ir d e este p u n to . E n té rm in o s re s u m id o s , se v a n a p r o d u c ir im p a c t o s s o b r e lo s recursos (m a t e r ia le s y e n e r g é t ic o s ), im p a c t o s s o b re la capacidad asim ilativa de los desechos (c o n t a m in a c ió n ), im p a c t o s s o b r e lo s m edios de recreación, el paisaje y el p a trim o n io cu ltu ra l, e im p a c to s m ú ltip les (c o m b in a c io n e s de los a n t e r io r e s ). 1. Im p a c to sobre los recursos E n este c aso p re v a le c e u n c r ite rio d e ló g ic a y r a c io n a lid a d q u e a p u n t a a la s u p e rv iv e n c ia d e l c o n ju n t o d e se re s h u m a n o s q u e o c u p a n un d e te r­ m in a d o m e d io a m b ie n te . S e trata , fu n d a m e n ta lm e n te , de c u e s tio n a rs e si la u tiliz a c ió n d e lo s r e c u r s o s d is p o n ib le s , a n iv e l g lo b a l o re g io n a l, p a r a d e s a r r o lla r u n a a c t iv id a d ju s t ific a e l u s o d e d ic h o s re c u r s o s , e s p e c ia l­ m en te en el c a s o d e lo s n o re n o v a b le s o lo s escaso s. A q u í, so n p o c o s lo s e le m e n to s e c o n ó m ic o s q u e p o r sí s o lo s p u e d e n g u ia r en fo r m a a u tó n o m a la d e c is ió n . L o s r e c u r s o s n o renovables se a c a b a r á n en a lg u n a fe c h a , c e rc a n a o le ja n a , d e p e n d ie n d o d e su u s o y p o s ib ilid a d e s d e d e s a r r o llo . N o tra tá n d o s e d e u n a situ a c ió n fa ta lis ta , está tic a, es e v id e n te q u e su d e s tin o es el a g o t a m ie n to a la r g o p laz o . 127 □ Evaluaciones del impacto ambiental E x is te la p o s ib ilid a d d e re u tiliz a c ió n o re c ic la je d e los r e c u r s o s m a te ­ riales, en c aso s c a lific a d o s y e s p e c ífic o s , y n in g u n a a lte r n a t iv a p a r a lo s re c u r s o s e n e rg é tic o s , q u e n o son re c ic la b le s . L a ló g ic a , a p o y a d a en la cien cia, in d ic a q u e las a lte r n a t iv a s p o s ib le s so n : i ) c o n s e r v a r lo s ; ii ) d e s a r r o lla r s u b s titu to s ; y ii i) b u s c a r u s o s m ás e ficie n tes. C a d a re c u rso , n a t u r a lm e n te , te n d r á u n a d is tin ta p o n d e r a c ió n d e p e n d ie n d o d e su im p o rt a n c ia p a r a la e c o n o m ía n a c io n a l o lo c al, su c a r á c t e r e stra té g ic o , c o n s id e r a c io n e s g e o p o lític a s , etc. N o hay, p o r lo tan to , im p a c t o s id é n ­ ticos p a r a u n d e te r m in a d o re c u r s o , u b ic a d o en p a ís e s o re g io n e s d ife ­ ren tes, o p a r a d is tin to s r e c u r s o s en u n a m is m a área. L o s r e c u r s o s renovables d e b e n s e r p r o t e g id o s a fin d e m a n t e n e r su c a p a c id a d d e re p r o d u c c ió n y e v it a r su a g o ta m ie n to . E n la re a lid a d , m u c h o s d e e llo s y a h an d e s a p a r e c id o d e la fa z d e la tie r r a p o r s o b re u tiliz ació n . E l h e c h o de q u e sean re n o v a b le s n o es s in ó n im o d e in a g o ­ ta b le s. L a d e p r e d a c ió n , u s o ir ra c io n a l, e x p lo ta c ió n in d is c rim in a d a o c u a lq u ie r o tro c a lific a tiv o , n o in d ic a n m á s q u e u n c o m p o r ta m ie n t o in san o , cu ya e x p lic a c ió n d e b e b u s c a r s e en in tereses d e c o rto p lazo, v io le n c ia en tre cla s e s y e n tre p a íse s, o ir r e s p o n s a b ilid a d de la esp ecie h u m an a. E n o tra s p a la b r a s , a la ló g ic a se a g r e g a la ética, tan to e n tre e sp ecie s c o m o e n tre g e n e ra c io n e s . A q u í el a n á lisis d e b e a p u n t a r a re c o n o c e r los re c u r s o s q u e s e rá n a fe c ta d o s , y a e v a lu a r y p ro y e c ta r su in v e n ta rio d u ra n te y d e s p u é s d e la re a liz a c ió n y d e s a r r o llo d e l p ro y ecto . 2. Im p a c to sobre la capacidad asim ilativa E l s e g u n d o c a s o se a p o y a fu n d a m e n ta lm e n te s o b r e la b io lo g ía y lo q u e nos e n s e ñ a a c e rc a d e la c a p a c id a d q u e tienen lo s m e d io s re c e p to re s en la tie rra p a r a r e c ib ir d e s c a rg a s q u e n o está n d e n tr o d e la m a n e ra p r o p ia de o p e r a r d e esto s m e d io s y q u e s u p e ra n su p o t e n c ia lid a d p a r a a c e p ­ ta rlas. N o es lo m is m o la s o c ie d a d d e re c o le c to re s q u e la g r a n u r b e m o d e rn a en té rm in o s d e e m isio n e s . L a e c o lo g ía h a a c u ñ a d o un c o n ­ j u n t o d e té rm in o s e s p e c ia liz a d o s tales c o m o c a p a c id a d d e su ste n tac ió n , re silie n c ia y p r o d u c tiv id a d , q u e so n in d ic a d o r e s p a r a m e d ir esta fu n c ió n d e l m e d io . L a c a p a c id a d a s im ila tiv a p u e d e , en efe c to , r e fe r ir s e a un r e c u r s o r e n o v a b le d e g r a n p o t e n c ia lid a d p e r o q u e p u e d e a g o ta rs e c u a n d o su p o d e r n a t u r a l es s o b r e p a s a d o , s o b r e to d o en p re s e n c ia de s u b s ta n c ia s c r e a d a s p o r el h o m b r e , fr e n te a las c u a le s un m e d io n a tu ra l e s p e c ífic o está in c a p a c it a d o p a r a re s p o n d e r. 3. Im p a c to sobre los m edios de recreación, el paisaje y el p a trim o n io c u ltu ra l E n el te rc e r ca so , lo s c r ite rio s so n e s e n c ia lm e n te d e c a r á c t e r esté tic o y s u b je tiv o , y c o n stitu y e n u n e le m e n t o b a s e p a r a la v id a e s p iritu a l del h o m b r e , u n a v a r ia b le c la v e d e la c a lid a d d e la vid a. E s to s ele m e n to s esté tic o s c o n fig u r a n un to d o q u e c o m p r e n d e a la vez el m e d io a m b ie n te n a t u r a l (e l p a i s a j e ) y el m e d io a m b ie n te c o n s tr u id o (e l p a tr im o n io c u lt u r a l). E n este te rre n o , la m a y o r o m e n o r v a lo r a c ió n de ta les ele­ m e n to s tiene u n fu e rt e c a r á c t e r s u b je tiv o , y p u e d e s e r s o m e tid a , p o r lo ta n to , a to d o tip o d e m a n ip u la c io n e s p a r a o r ie n t a r este s u b je t iv is m o h a c ia c ie rto s in tereses, lo q u e h a p u e s to en p e lig r o la c a lid a d a m b ie n ta l. 128 □ José Leal P u b lic id a d , d e s e o s u b lim in a l, o b s e s ió n p o r el p ro g re s o , a r r ib is m o , m is ti­ fic a c ió n d e la te c n o lo g ía , etc., s o n a lg u n a s d e esta s fo r m a s de m a n ip u ­ lació n . L o im p o r t a n t e es q u e p o r m e d io de la e d u c a c ió n a m b ie n ta l se p u e d a n r e o r ie n t a r la s s u b je t iv id a d e s h a c ia la p ro te c c ió n d el m e d io y el h á b ita t. E s to s im p a c t o s son lo s m á s d ifíc ile s d e c u a n tific a r, ya q u e hay u n a e n o r m e c a n tid a d d e e le m e n to s in ta n g ib le s e in c o n m e n s u ra b le s p re ­ sentes. S in e m b a r g o , hay e s fu e rz o s en este c a m p o q u e p u e d e n ser a p ro v e c h a d o s , a p a rt e d e q u e es fu n d a m e n ta l h a c e rlo ; d e lo c o n tra rio , u n a g r a n c a n tid a d de c o m p o n e n te s d e l b ie n e s t a r y la c a lid a d d e la v id a q u e d a r á n a fu e ra , c o m o im p a c t o s n o c o n s id e r a d o s . 4. Im p a c to s m ú tip les E s to s im p a c to s, d e p o r sí e x t re m a d a m e n te c o m p le jo s , p u e d e n s e r de a lg u n a m a n e ra m a n e ja d o s h a c ie n d o u s o d e b a la n c e s m a te ria le s, q u e p e rm ite n " s e g u i r ” a un c ie rto p ro d u c to en tanto u s u a rio d e d is tin to s in s u m o s p ro v is to s p o r el m e d io a m b ie n te . El a n á lis is es ú til ta m b ié n p a r a e v ita r co n te o s d o b le s q u e p u e d e n c o n d u c ir a e r ro re s . E s te es el m a r c o m á s g e n e r a l p a r a e n fr e n t a r el d e s a r r o llo d e u n a E I A , q u e e s ta rá s ie m p r e p re s e n t e a lo la r g o d e este t r a b a jo . N in g u n a E I A c o m p le t a p u e d e e s c a p a r a esta m u lt id im e n s io n a lid a d d e la p ro b le m á t ic a d el m e d io a m b ie n te , a e s ta tr in id a d c u y o r e s u lt a d o es m a y o r q u e la s u m a d e la s p a rte s . E l e s q u e m a m a y o r p la n t e a d o d e b e s e r d e s a g r e g a d o p a r a e fe c to s o p e ra t iv o s , lle g á n d o s e a los c r ite rio s m á s tr a d ic io n a le s q u e s e p a ra n , p o r e je m p lo , lo s im p a c t o s d e a c u e r d o al m ed io re c e p to r q u e es a fe c ta d o d ire c ta m e n te . E s te c r ite rio se p u e d e s u p e rp o n e r , en el h echo, a l c r it e r io d e im p a c t o s p o r tip o de em isión (s ó lid a , líq u id a , g a s e o s a , e n e r g é t ic a ), p a r t ie n d o de la b a s e d e q u e c a d a tip o de e m isió n se p u e d e d a r en c a d a m e d io r e c e p t o r (a ir e , tie rra , a g u a ). C a d a v ez q u e e sta s e m is io n e s s u p e ra n la c a p a c id a d a s im ila tiv a del o los m e d io s (s e p a r a d o s o en c o n ju n t o ), se h a b la de con ta m in a ción ( d e l a g u a , d e l a ire o d e l s u e lo ). C. E L PRO CESO DEL IM P A C T O A M B IE N T A L E n el p la n te a m ie n t o d e lo s m é t o d o s d e e v a lu a c ió n d e los im p a c to s a m b ie n ta le s , lo p r im e r o q u e se r e q u ie r e es c la r ific a r lo s p a s o s p o r los q u e se lle g a al im p a c to . C a d a fa s e c o n lle v a , en el h ec h o , tip o s d e a n á lisis m u y d ife re n te s , y la c irc u n s ta n c ia d e q u e e lla s so n c o n s e c u tiv a s im p lic a q u e el a n á lisis a m b ie n ta l d e c a d a u n a d e la s fa s e s es u n r e q u is it o p a r a la sigu ien te. 1. A cción . P o r a c c ió n se e n tie n d e u n a a c t iv id a d h u m a n a (p la n , p r o g r a m a , p ro y e c to , o p e r a c ió n ) q u e , d e u n a u o tr a m a n e ra , p r o v o c a a lg u n a t r a n s fo r m a c ió n im p o rt a n te en el m e d io a m b ie n te . A q u í c o n v ien e h a c e r u n a d is tin c ió n p re v ia ; es n e c e s a rio to m a r u n a d e c is ió n re s p e c t o d e c u á le s v a n a s e r los p ro y e c to s (u t iliz a n d o este té rm in o en fo r m a g e n é r ic a ) q u e s e rá n c o n s id e r a d o s . E s tá c la r o q u e n o se p u e d e n lle v a r to d o s a e s tu d io d e im p a c to en p r o fu n d id a d . L o s e s tu d io s d e im p a c t o a m b ie n ta l p u e d e n s e r r e a liz a d o s c o n m u y d is tin to s alc a n c e s, d e p e n ­ d ie n d o d e la g r a v e d a d y u r g e n c ia d e lo s p r o b le m a s . P o r o t r o la d o , h a y 129 □ Evaluaciones del impacto ambiental c ie rta s a c t iv id a d e s c u y o s p o s ib le s e fe c to s so n m u y c la r o s en la m e d id a q u e s ig n ific a n c a m b io s s u b s ta n c ia le s s o b r e el m e d io físic o : la c o n s tr u c ­ ción d e u n c a m in o , la e x p lo ta c ió n d e un b o s q u e , la c o n s tr u c c ió n d e u n a re p r e s a , o u n a fá b r ic a d e p e s tic id a s . P e r o n o es así c o n o tra s , d e m e n o r a lc a n c e e n té rm in o s d e o c u p a c ió n d e l s u elo , c o m o , p o r e je m ­ p lo , e l d e s a r r o llo tu rís tic o d e u n a re g ió n , la c o n s tru c c ió n d e u n a c e n tra l e n e rg é tic a , o u n p r o g r a m a d e c o n tro l d e p la g a s , c u y o s e fe c to s n o s o n tan fá c ile s d e v is u a liz a r . H a y o tra s q u e s im p le m e n te a p a re c e n c o m o to talm e n te in o c u a s d e s d e el p u n t o d e v ista d e u n a t r a n s fo r m a c ió n d el m ed io , c o m o s e ría el c a s o d e la c re a c ió n d e u n á r e a d e r e s e r v a e c o ló ­ g ic a o un m o n u m e n to c u lt u ra l, u n a le g is la c ió n s o b r e el u s o d e c ie rto s e s p a c io s o re c u r s o s e n e rg é tic o s , o u n p la n h a b ita c io n a l, p o r e je m p lo . E s to n o es efe c tiv o , p o r lo q u e el e s tu d io d e im p a c t o p u e d e d a r la v e r d a d e r a d im e n s ió n d e las c o n s e c u e n c ia s d e esta s a c t iv id a d e s a p a r e n ­ tem en te sin im p a c to a m b ie n ta l n eg ativ o . C a b r ía a c la r a r, a n te s d e s is te m a tiz a r lo p la n te a d o a r r ib a , q u e el c o n c e p to d e a cción c a re c e to ta lm e n te en sí, d e c o n n o ta c io n e s a m b ie n ­ tales, a m e n o s q u e se tra te e s p e c ífic a m e n te d e a c c io n e s te n d ien tes a la tr a n s fo r m a c ió n p o s itiv a d el m e d io a m b ie n te . Y en este caso , la E I A se ju s t ific a só lo p a r a d a r n o tic ia d e la v a r ie d a d d e su s e fe c to s e im p a c ­ tos p o sitiv o s, en ta n to q u e los p o s ib le s im p a c t o s n e g a tiv o s se d a r á n en o tra s d im e n s io n e s , c o m o la so cial, la p o lít ic a o la e c o n ó m ic a . E x is te un p r im e r nivel d e ac c io n e s q u e está n lig a d a s a l p la n n a c io n a l de d e s a r r o llo y su s d e s a g re g a c io n e s o v e rs io n e s e n c u a n to o p la n e s s e c to ria le s y p la n e s re g io n a le s . A este n ivel, s ó lo es p o s ib le e s ta b le c e r en fo r m a m u y g e n e r a l la s p o s ib ilid a d e s q u e p o te n c ia lm e n te te n gan d e te rm in a d o s lin e a m ie n to s d e l p la n , y su s re p e r c u s io n e s s o b r e el c o n ­ ju n t o d e l t e rrito rio n a c io n a l y s u s re sp e c tiv a s re g io n e s o se c to re s, en el c a s o d e p la n e s n a c io n a le s y re g io n a le s . E n este caso , la c o m p a ra c ió n co n el p la n a n t e r io r p a re c e u n a m e d id a in te re s a n te p a r a d e s t a c a r lo s c a m b io s re la tiv o s q u e en e l u s o d el te r r it o r io s ig n ific a el n u e v o p la n . S in e n t r a r a d ic t a m in a r a c e rc a d e c ó m o ■d e b e r ía n h a c e rs e lo s p la n e s p a r a in c o r p o r a r al m e d io a m b ie n te , n i h a c e rs e c a r g o d e la s d is tin ta s c a t e g o ría s d e p la n ific a c ió n ex isten tes en la re g ió n , la m e r a c o n s id e r a c ió n d el m is m o — en ta n to d im e n s ió n q u e c o r t a h o riz o n t a lm e n te to d o s lo s se c to re s— p u e d e d a r luz a la re a liz a c ió n d e u n p la n a m b ie n ta l, q u e s ig n ifiq u e id e n t ific a r , en p r im e r lu g a r, lo s e fe c to s q u e s o b r e el m e d io a m b ie n te — en to d a s sus fu n c io n e s — tiene e l p la n y e s t a b le c e r c ie rto s c r ite rio s p a r a s u u lt e r io r d e s a g re g a c ió n . N o se tra ta , n a t u r a lm e n te , d e u n p la n en s e n tid o fo r m a l, s in o d e la con solid a ción d e lo s a s p e c to s a m b ie n ta le s d e s a r r o lla d o s en las d ife r e n t e s in sta n c ia s s e c to ria le s y re g io ­ n ales d el s is te m a d e p la n ific a c ió n . E l p lan a m b ie n t a l es, en to d o caso , u n a b s u r d o c o n c e p tu a l si es q u e, c o m o s u e le o c u r r ir , se c o n s id e r a a l m e d io a m b ie n te c o m o u n se c to r a p a rt e d e n tr o d e la e s t r u c t u r a so c io e c o n ó m ic a . P e r o la p la n ifific a c ió n a m b ie n ta l p u e d e s e r u n a a y u d a e fe c tiv a a l p ro c e s o d e d e s a r r o llo con p re o c u p a c io n e s a m b ie n ta le s e n la m e d id a q u e es u n a a g r e g a c ió n d e los c o m p o n e n te s a m b ie n ta le s d e l c o n ju n t o d e l p la n n a c io n a l y sus p a rte s in tegran tes. E l p la n a m b ie n ta l e s ta ría , p u e s , en p rin c ip io , en c o n d ic io n e s d e re c o m e n d a r la e la b o r a c ió n d e e s tu d io s d e im p a c to m ás o m en o s d e ta lla d o s p a r a las a c tiv id a d e s q u e , en re g io n e s o s e c to re s p a r ­ ticu lares, los p la n e s n a c io n a le s , re g io n a le s o s e c to ria le s re c o m ie n d e n . 130 □ José Leal E s t o lle v a , in d ire c ta m e n te , a c u e s tio n a rs e c u á le s se ría n lo s v e r d a ­ d e r o s a lc a n c e s d e l p la n n a c io n a l p a r a a b a r c a r el to ta l d e las a c tiv id a d e s d e l p aís, o a l m e n o s c o n s id e r a r la s d e n tro d e s u e s tru c tu ra . E s p o s ib le q u e m u c h a s d e la s d im e n s io n e s d e l p r o b le m a a m b ie n t a l esté n a u se n te s en la p la n ific a c ió n d e u n p a ís , lo q u e d e p e n d e r á p o r un la d o d e l d e s a r r o llo d e l s is te m a d e p la n ific a c ió n y d e la s in sta n c ia s q u e se o c u p a n d e la c u e s tió n d e l m e d io a m b ie n te y los re c u r s o s n a tu ra le s. A s í, e n la p la n ific a c ió n d e tip o in d ica tiv o, a p a re c e n a p e n a s re c o m e n d a c io n e s — q u e p u e d e n s e r m á s o m e n o s d é b ile s — p a r a el s e c t o r p riv a d o , y en la n orm a tiva se e s ta b le c e n , c o m o su n o m b r e lo in d ica, n o rm a s o re g la ­ m e n ta c io n e s e s tric ta s p a r a d ic h o s ecto r. A m b o s e x t re m o s tie n e n en c o m ú n , al m e n o s a n iv el te ó ric o , la in c o rp o r a c ió n d e l se c to r p riv a d o , lo q u e tiene s u im p o rta n c ia , a l m e n o s a n ivel g e n e ra l, y s o b r e to d o en los se c to re s in d u s t ria l y a g r íc o la , en lo q u e a ta ñ e a la u tiliz a c ió n d e un m e d io a m b ie n te c o m ú n y p o r e l c u a l d e b e n c o m p e tir. E n u n o y o tr o caso , la a c c ió n d e s d e el p u n t o d e v is ta a m b ie n ta l d e b e r ía s e r c o h e re n te c o n el c a r á c t e r d e l p la n n a c io n a l. S i éste e s m e r a m e n t e in d ic a tiv o con re sp e c to a la s d e c is io n e s d e l s e c to r p r iv a d o en lo q u e d ice re la c ió n con c ie rto s o b je t iv o s g e n e ra le s c o m o e m p le o , d is t r ib u c ió n d e l in g re so , a u to d e te r m in a c ió n o a lim e n ta c ió n , lo s e rá ta m b ié n en té rm in o s d e los n iv ele s d e c a lid a d a m b ie n ta l. E n to d o caso , la e x iste n c ia d e u n p la n n a c io n a l, del nivel q u e sea, es lo q u e g a ra n tiz a , en p rin c ip io , q u e estén e fe c tiv a m e n te c o n s id e r a d a s to d a s las in sta n c ia s d e la v id a n a c io n a l q u e h acen u so , d e u n o u o tro m o d o , d e l m e d io a m b ie n te n a t u r a l y c o n s tru id o . A h o r a b ien , to d o s esto s p la n e s g e n e ra le s se tra d u c e n , a su vez, en p la n e s y p r o g r a m a s p o r se c to r, á r e a , zo n a, m ic r o r r e g ió n , c u en ca, etc., q u e s ig n ific a n u n n ivel d e d e s a g re g a c ió n m a y o r, y s e g u ra m e n te , e n la m a y o ría d e lo s caso s, en a c c io n e s e s p e c ífic a s q u e a fe c ta r á n de m a n e r a s u b s ta n tiv a a d e te r m in a d o s m e d io s . L a s E I A , en este caso , te n d r á n u n c o n te n id o m u c h o m a y o r, s o b r e to d o en té rm in o s d e a y u d a p a r a e l e s ta ­ b le c im ie n t o d e p o lític a s se c to ria le s y re g io n a le s q u e son, a s u vez, la s q u e o b je t iv a m e n t e tien en m a y o r e fe c tiv id a d , en la m e d id a en q u e se to m e n s e ria m e n te y cu en te n co n un a d e c u a d o a p o y o p o lítico . E s e v id e n te q u e es a este n ivel q u e las D e c la r a c io n e s de Im p a c t o A m b ie n t a l ( D I A ) , e la b o r a d a s s o b r e la b a s e d e E I A a g r e g a d a s o d e s a g r e ­ g a d a s (e n to d o c a s o s im p lific a d a s d e su s a s p e c to s t é c n ic o s ), te n d rán u n e fe c to e n o r m e s o b r e el c o n ju n t o d e la a c t iv id a d s o c io e c o n ó m ic a , en el s e n tid o d e re v e la r e fe c tiv a m e n te las c o n s e c u e n c ia s a m b ie n ta le s d e ac c io n e s g lo b a le s en á r e a s e s p e c ífic a s . E s ta s so n — o d e b e r ía n s e r— la b a s e p a r a la im p le m e n t a c ió n d é leyes y r e g la m e n to s a m b ie n ta le s en á re a s , s e c to re s o a c t iv id id a d e s c o m o a p ro v e c h a m ie n to d e l su elo, u s o d e p e s tic id a s , n iv e le s d e e m is ió n en c u rs o s d e a g u a o la a t m ó s fe ra , u t ili­ za ció n d e re c u r s o s e n e rg é tic o s e s c a s o s y a g o t a b le s , etc. E s to s ig n ific a r á d e fin ir n o rm a s c u y a n e c e s a ria b a s e c ie n tífic a y a d a p t a c ió n a la r e a lid a d n a c io n a l d e b e e s t a r a s e g u ra d a . N o se tra ta d e e s ta b le c e r a p o s te rio ri c u á l fu e el d a ñ o c a u s a d o , s in o d e p r e v e r las situ a c io n e s fu tu r a s , in c o r­ p o r a n d o la in fo r m a c ió n d e e fe c to s e im p a c to s en el c u e r p o m is m o del p r o g r a m a o p ro y ecto . L a s E I A p r o p o r c io n a n , en este sen tid o , in fo rm a c ió n o b je t iv a d e g ra n v a lo r, a los d is tin to s n iv e le s s e ñ a la d o s m ás a r r ib a , d e s d e u n a c o rr e c t a 131 □ Evaluaciones del impacto ambiental id e n tific a c ió n d e a c c io n e s y su s c o n s e c u e n c ia s , h a s ta la e s tim a c ió n d e la m a g n it u d d e im p a c t o s n eg ativ o s. A h o r a b ie n , la s E I A , c o m p le t a s y d e ta lla d a s , s ó lo tie n e n s e n tid o a n iv el d e p ro y e c to s d e d e s a r r o llo y o p e r a c ió n e s p e c ífic o s , ta n to d e a q u é llo s q u e so n p a r t e in te g ra n te d e p la n e s y p r o g r a m a s , c o m o d e lo s a isla d o s. N o se ju s t ific a n p a r a p la n e s g e n e ra le s o e s tr a te g ia s g lo b a le s , p o r c u a n to se t r a n s fo r m a n en m e r a s a p re c ia c io n e s c u a lita tiv a s y p ie r d e n su e s p e c ific id a d c u a n tita tiv a q u e , c o n to d o s su s d e fe c to s, es la ú n ic a m a n e ra d e lo g r a r q u e lo s e s tu d io s d e E I A s e a n v a le d e ro s . L o s tip o s d e p ro y e c to s q u e v a n a e n c o n tra rs e in clu y en , e n tre m u c h o s o tro s , lo s si­ gu ie n te s ( l a lis ta es m e r a m e n t e ilu s t r a t iv a ): a) Uso y tra n sform a ción del suelo: D e s a r r o llo u r b a n o , p ro y e c to s in d u s t ria le s y a g r o in d u s t r ia le s , a c t iv id a d e s a g r íc o la s , a e r o p u e rt o s , c a r r e ­ te ras, lín e a s d e tr a n s m is ió n , d e s a r r o llo d e c u e n c a s . . . b) E x tra c c ió n de recursos m ateriales: E x p lo ta c io n e s m in e ra s , ta la d e b o s q u e s , caza y p e s c a c o m e r c ia le s , c o m e r c ia liz a c ió n d e fa u n a y f l o r a a u tó c to n a s . . . c) Procesos a grícolas: C u ltiv o s , g a n a d e ría , le c h e ría , p a stiz a le s, rie g o . . . d) Procesos indu striales: A c e ría s , in d u s t r ia p e tr o q u ím ic a , fu n d i­ cio n es m e tá lic a s y n o m e tá lic a s , fá b r ic a s d e p u lp a d e p a p e l, p r o c e s o s q u ím ic o s , c e m e n te ra s . . . e) T ra n s p o rte : F e r r o c a r r ile s , a v ia c ió n , c a m io n e s y t r a n s p o r te co ­ lectivo , a u to m ó v ile s p a rt ic u la r e s , m o to c ic le ta s , b a r c o s , a c u e d u c to s, o le o ­ d u cto s, g a s o d u c t o s . . . f) E n erg ía : R e p re s a s , c a r b ó n , c e n tra le s té rm ic a s , c e n tra le s n u ­ c le a re s . . . g) M a n ejo y tra ta m ien to de aguas: C o n ta m in a n te s y s u b s ta n c ia s tó x icas, e m isio n e s b io ló g ic a s , a g u a s s u b t e rr á n e a s , o c é a n o s . . . h) T ra ta m ie n to s q u ím ic o s : P e stic id a s, h e r b i c i d a s . . . i) R en ova ción de recursos: R e fo r e s ta c ió n , fe r tiliz a c ió n d e su elo s, re c ic la je de d e se c h o s, c o n t ro l d e in u n d a c io n e s y m a r e a s . . . j) R e cre a ció n : P a r q u e s , tu ris m o y v e ra n e o , á r e a s d e c az a y p e s c a , á re a s v e rd e s . . . E s te lis ta d o p u e d e s e r a m p lia d o n o to r ia m e n te , p e r o lo d e s ta c a b le es q u e este tip o d e c la s ific a c ió n d e a c c io n e s o a c t iv id a d e s es ju s ta m e n te la q u e se u tiliz a en lo s e s tu d io s de im p a c t o a m b ie n t a l c o m o o r d e n a ­ m ie n to p re v io d e la a c tiv id a d . E s , en d e fin itiv a , u n a m a n e r a d istin ta d e c la s ific a r u n c o n ju n t o d e p ro y e c to s c o n e l fin d e h a c e r m á s fá c il su a n á lis is d e s d e el p u n to d e v is ta d e l o lo s m e d io s a fe c ta d o s . 2. Cam bios. L o s c a m b io s so n la s tr a n s fo r m a c io n e s q u e n e c e s a ­ ria m e n te se p r o d u c e n en el m e d io c u a n d o se p ro y e c ta o im p le m e n ta u n a a c t iv id a d ( o acción , c o m o la d e n o m in á b a m o s ). E s to s c a m b io s se d e b e n e n te n d e r ú n ic a m e n te en e s e s en tid o , y n o se a s o c ia n d ire c ta m e n te a c o n n o ta c io n e s d e tip o c u a lita tiv o . E s d e c ir, n o e s tá n a s o c ia d o s a l c o n ­ c e p to d e c a lid a d a m b ie n ta l, a l m e n o s a e s ta a lt u r a d e l a n á lisis . S o n s im p le m e n te tr a n s fo r m a c io n e s d e l m e d io a m b ie n te , c o m o r e s u lt a d o d e u n a a c tiv id a d , y c o n m ir a s a o b t e n e r el m e j o r re n d im ie n to p o s ib le d e los r e c u r s o s en s e n tid o a m p lio . D e n tro d e la a m p lia g a m a d e c a m b io s q u e se p ro d u c e n en el m e d io , se p u e d e d is tin g u ir, en p r im e r lu g a r , e n tre cam bios naturales y cam bios 132 □ José Leal provocad os p o r el h om b re. E n t r e los n a tu ra le s , e x iste n la s sig u ie n te s c a te g o ría s d e c a m b io s : a ) R eversib les: la s in u n d a c io n e s ; b ) Irre v e rs ib le s : la se d im e n ta c ió n d e u n la g o ; c) C íclico s : la s e sta c io n e s d e l a ñ o ; d ) Transientes: la s se q u ía s. A h o r a b ie n , lo s c a m b io s p ro v o c a d o s p o r el h o m b r e , y q u e se s u p e r ­ p o n e n a lo s c a m b io s n a t u r a le s , tien en d is tin to v a lo r, d e p e n d ie n d o d e l e s ta d io d e d e s a r r o llo d e la s o c ie d a d . A sí, la s s o c ie d a d e s re c o le c to ra s o d e c a z a d o r e s s ig n ific a n un c a m b io m ín im o o m a r g in a l en el m e d io , p o r m á s o m e n o s in te n s a q u e sea la a c t iv id a d q u e d e s a r r o lla n . N u n c a a lc a n ­ z a rá n a a fe c t a r s e ria m e n te al m e d io , p o r t r a ta rs e d e s o c ie d a d e s q u e , n u m é ric a m e n t e y p o r la n a t u r a le z a d e su a c tiv id a d , n o está n e n c o n d i­ c io n e s d e h a c e rlo . M á s aú n , m u c h a s d e e lla s se h a n c a r a c t e riz a d o y se c a r a c t e riz a n p o r su s a r m o n io s a s re la c io n e s c o n s u h á b ita t. L o s c a m b io s se v a n h a c ie n d o m á s im p o rt a n te s o e s tr u c t u r a le s ( n o m a r g in a le s ) a m e d id a q u e las s o c ie d a d e s v a n s u p e r a n d o la s su c e siv a s e ta p a s h istó ric a s d e d e s a r r o llo . L a s s o c ie d a d e s a g r íc o la s p rim itiv a s , p o r e je m p lo , so n el in icio d e u n a a rtific ia liz a c ió n s ig n ific a tiv a d e l m e d io n a tu ra l, y p u e d e n s ig n ific a r la d e s a p a ric ió n d e d e te r m in a d a s es p e c ie s n a tiv a s o la im p la n ­ tació n d e o tra s , a s í c o m o c a m b io s e s tr u c t u r a le s d e l s u elo . D a n d o un s a lto d e m ile n io s, la s o c ie d a d in d u s t ria l a c t u a l n o s ó lo es la c r e a d o r a d e) c o n c e p to d e m e d io a m b ie n te , sin o la c a u s a n te d e su s d e te r io ro s m a y o re s . L a in d u s t ria liz a c ió n h a s ig n ific a d o t r a n s fo rm a c io n e s tales q u e el m u n d o n a t u r a l co n stitu y e , en m u c h o s ca so s, u n a c u e s tió n d e l p a s a d o . S ó lo a m a n e r a d e e je m p lo , se p u e d e m e n c io n a r la p é r d id a d e la c a p a v e g e ta l d e u n a zo n a c o m o re s u lt a d o d e l p ro c e s o d e u rb a n iz a c ió n . L a a cción v ie n e s ie n d o la c o n s tru c c ió n d e c asas, c a lle s , se rv ic io s, in fr a ­ e s tr u c t u r a d e a p o y o , etc. T o d o esto tien e u n a s e rie d e v e n ta ja s , q u e en su m o m e n to s e g u ra m e n te a v a la r o n y ju s t ific a r o n la o b r a : d o t a r d e v iv ie n d a a la p o b la c ió n , a m p lia r los se rv ic io s p ú b lic o s , d a r m a y o r c a lid a d a la c iu d a d , a m p lia r el r a d io d e a c c ió n d e l c irc u ito c o m e r c ia l, in c o r­ p o r a r n u e v o s e s p a c io s a la m o d e r n id a d , etc. L a d e s a p a ric ió n d e la c a p a vege tal y d e la p e r m e a b ilid a d d e l s u e lo s o n lo s ca m b ios o b lig a t o r io s q u e e s ta u r b a n iz a c ió n p r o v o c a e n u n e c o s is te m a a lt e r a d o p o r este p r o ­ ce so d e u r b a n iz a c ió n . E s u n a c u e stió n m e c á n ic a , p r o p ia d e las leyes físic a s y q u ím ic a s . L a re la c ió n a c c ió n -c a m b io es in h e re n te a la p r im e r a , y está, en g e n e ra l, c o n te n id a en to d o p la n , p r o g r a m a o p ro y e c to , au n c u a n d o el p u n to d e v ista a m b ie n ta l p u e d a e s t a r a u se n te. R a r a vez se p ie n s a en un p ro y e c to d e u r b a n iz a c ió n c o m o u n o d e u tiliz a c ió n d e tie rr a s a g r íc o la s p a r a o tr o s fines. 3. E fectos. L o s e fe c to s s o b r e el m e d io a m b ie n te d e esto s cam bios r e la c io n a d o s co n acciones h u m a n a s son las c o n s e c u e n c ia s q u e ésto s p r o ­ d u c e n , en fo r m a d e a lte ra c io n e s en el e q u ilib r io d e lo s e co sistem as. E s to s e fe c to s p u e d e n s e r p o s itiv o s o n eg ativ o s, d e p e n d ie n d o d e la m a ­ n era en q u e se vean a fe c ta d a s la s p ro p ie d a d e s in trín s e c a s d e lo s e c o s is ­ tem as. L o s e fe c to s n e g a tiv o s s o n los d e n o m in a d o s " d a ñ o a m b ie n t a l" . S ig u ie n d o c o n el e je m p lo d e la p é r d id a d e la c a p a v e g e ta l c o m o C A M B I O p r o d u c id o p o r la A C C I Ó N d e l d e s a r r o llo u r b a n o , los E F E C T O S c o r r e s ­ p o n d ie n te s p o d r ía n s e r la e r o s ió n d e las la d e r a s ad y a c e n te s, o la im p e r m e a b iliz a c ió n d el s u elo , o la s e d im e n ta c ió n y / o e u t ro fic a c ió n d e lo s río s cerc a n o s, etc. 133 □ Evaluaciones del impacto ambiental L a d e te r m in a c ió n d e e s to s e fe c to s c o r r e s p o n d e y a a ia c ie n c ia a m b ie n ta l, p o r t r a ta rs e d e fe n ó m e n o s r e la c io n a d o s d ire c ta m e n te c o n fu n c io n e s d e l m e d io a m b ie n te físic o . C o n stitu y e n , p o r lo d e m á s , u n a d im e n s ió n d e l a n á lisis q u e e s h a b itu a lm e n te d e ja d a d e la d o e n lo s e je rc ic io s d e p la n ific a c ió n , d e b id o p o r u n a p a r t e a la e s c a s a c o n s id e ­ ra c ió n d e l la r g o p la z o y, p o r o tr a , a l é n fa s is p u e s to e n lo s flu jo s fin a n ­ c ie ro s m á s q u e en los m a t e ria le s , a s í c o m o a la n u la c o n s id e r a c ió n d e los in v e n ta rio s d e r e c u r s o s n o re n o v a b le s , e s p e c ia lm e n te lo s e n e rg é tic o s. A h o r a b ie n , u n a n á lis is d e lo s a s p e c to s " m a t e r ia le s ” d e u n p ro y e c to c o n d u c ir á a la c o n c lu s ió n d e q u e lo s e fe c to s q u e m á s p r e o c u p a n d e n tr o d e é l so n , p re c is a m e n te , a q u e llo s q u e o b je t iv a m e n t e c o n s titu y e n u n d a ñ o p a r a e l m e d io a m b ie n te , p o r c u a n to p o n e n en p e lig r o la b a s e m is m a d e su s te n ta c ió n d e l p ro y e c to , y n o s ó lo d e éste, s in o d e los g r u p o s h u m a n o s d ire c ta o in d ire c t a m e n t e lig a d o s a él. L a d e te r m in a c ió n d e efe c to s n o c o m p o r t a ju ic io s c u a lita t iv o s en r e la c ió n a las c o n s e c u e n c ia s d e esto s efe c to s, p e r o sí d a u n a d im e n s ió n fís ic a y e c o ló g ic a d e l d a ñ o q u e la s a c t iv id a d e s p r o v o c a n en m e d io s b a s t a n t e e s p e c ífic o s . L a m a n e r a en q u e se tr a ta e l a n á lis is d e e fe c to s es m e d ia n te la c o n s id e r a c ió n d e tre s c a so s, q u e s o n c o m p le m e n t a r io s y n o e x c lu y e n te s : la e s tim a c ió n d e u n e s ta d o in ic ia l d e l m e d io (e s t a d o d e r e fe r e n c ia ); la e s tim a c ió n d el e s ta d o fu t u r o d e l m e d io a m b ie n te “ s in a c c ió n " ; y la p r e ­ d icció n d e l e s ta d o fu t u r o d e l m e d io a m b ie n te “ c o n a c c ió n ” . C o m o c a d a u n o d e esto s c a s o s se c o n s id e r a p a r t e in te g ra n te d e l p ro c e s o d e d is e ñ o d e u n a E I A , se e la b o r a r á n e s to s c o n c e p to s m á s ad e la n te . 4. Im p a cto s. E l im p a c t o a m b ie n t a l im p lic a u n ju ic io de v a lo r ( p o r lo ta n to , c u a lita tiv o y s u b je t i v o ) s o b r e la im p o rt a n c ia d e c ie rto e fe c to a m b ie n ta l, ta l c o m o fu e d e fin id o m á s a r r ib a . U n a vez e s ta b le c id o este efe cto , y en fu n c ió n d e u n a c ie rt a c o n c e p c ió n d e calidad a m b ien ta l (e s t a b le c id a p o r c o n v e n c ió n e n u n a d e t e r m in a d a s o c ie d a d ), se p r e c is a el m a y o r o m e n o r im p a c t o d e u n a a c tiv id a d . E l im p a c t o es, a sí, la v a r ia c ió n q u e e x p e rim e n t a la c a lid a d d e l m e d io a m b ie n te . L o s e je m p lo s d e im p a c to s q u e d e r iv a n d e lo s e fe c to s m e n c io n a d o s a r r ib a , s e ría n la p é r d id a d e tie rra s a g r íc o la s ( p o r la e r o s ió n d e l s u e l o ); la p é r d id a d e r e c u r s o s p e s q u e r o s ( p o r s e d im e n ta c ió n d e u n r í o ) ; etc. A h o ra , la s v a r ia ­ cio n es p u e d e n s e r p o s itiv a s o n e g a tiv a s p a r a el m e d io a m b ie n te , p e r o s ie m p re e s ta rá n a s o c ia d a s a ju ic io s v a lo ra t iv o s s o b r e la im p o r t a n c ia d e ese e fe c to s o b r e e l m ed io . L a in tro d u c c ió n d e este tip o d e ju ic io s tra e a u to m á tic a m e n te a c o la ­ c ió n el p r o b le m a d e a q u ié n c o r r e s p o n d e n lo s m is m o s . E s t á c la ro q u e la c o n ta m in a c ió n d e u n río a fe c t a r á en m a y o r m e d id a a lo s r i b e r e ­ ños, p o r e je m p lo , q u e e s t a r á n o b je t iv a m e n t e c o n d ic io n a d o s a v a lo r a r en m u c h a m a y o r m e d id a lo s im p a c to s q u e la ge n te q u e vive, d ig a m o s el v a lle o la m o n ta ñ a . P a r a q u e esto s ú ltim o s v a lo ric e n en m e d id a s e m e ja n t e el im p a c to , se r e q u ie r e u n a c re a c ió n d e c o n c ie n c ia d e l p r o ­ b le m a y u n s e n tid o d e s o lid a r id a d c o n lo s a fe c ta d o s . L o s c ie n tífic o s y técn icos en a s u n to s a m b ie n ta le s m a n ife s t a r á n ta m b ié n , s e g u ra m e n te , u n a v a lo ra c ió n a lta d e lo s im p a c to s s o b r e la b a s e d e sus c o n o c im ie n to s. P e ro los g r u p o s e c o n ó m ic o s re s p o n s a b le s d e la c o n ta m in a c ió n p r e fe r ir á n s e g u ir d e s c a r g a n d o en f o r m a g r a t u it a ( o n o t r a t a r ) su s re s id u o s , p o r ra z o n e s d e co sto . E n c u a lq u ie r caso , es fu n d a m e n t a l e s t a b le c e r c la ra m e n te c u á le s so n los secto res a fe c ta d o s p o r la s p ro p u e s ta s d e a cc ió n , y la m e d id a en 134 □ José Leal q u e lo son , se e s tim a rá p o r u n c o n ju n t o d e in d ic a d o r e s d e im p a c to , q u e so n p a r á m e t r o s p a r a m e d ir la s ig n ific a c ió n d e u n efecto . L a id e n tific a c ió n d e s e c to re s a fe c ta d o s r e q u ie r e u n t r a b a j o p re v io a r d u o , q u e n o r m a lm e n t e n o se re a liz a y q u e es la fu e n te d e m u c h o s e r r o r e s en la s E I A . Y n o s o la m e n te esto , s in o q u e t a m b ié n se p re s t a p a r a to d o tip o d e in te rp re ta c io n e s to r c id a s (e in t e r e s a d a s ) d e la s c a u sa s y c o n s e c u e n c ia s d e l im p a c t o a m b ie n ta l. U n e s tu d io c o m p le t o d e b e r á s e r lo m á s c la r o p o s ib le en este p u n to . A u n q u e la m a y o r c a n tid a d d e in fo r m a c ió n p o s ib le es id e a lm e n te d e s e a b le , a l m e n o s a lg u n o s d a to s b á s ic o s en lo so c ia l, e c o n ó m ic o y c u lt u ra l so n fu n d a m e n ta le s . E l p e s o d e u n o u o tr o d e p e n d e r á d e c o n d i­ c io n e s lo c a le s y n o h a y p o n d e r a c io n e s f i ja s q u e se p ú e d a n d a r c o m o re ceta s. E l p a t r ó n s o c io e c o n ó m ic o y o c u p a c io n a l, lo s n iv e le s d e s a lu d y lo s e stilo s d e v id a , c o n s titu y e n u n p r im e r g r u p o d e e le m e n to s b á s ic o s q u e d e b e n e s ta b le c e rs e . E n s e g u id a , e s n e c e s a rio t e n e r a lg u n a id e a d e c u e stio n e s c u lt u ra le s , c o m o tra d ic io n e s , c re e n c ia s r e lig io s a s y s e n tid o e sté tic o d e l g r u p o so cial. F in a lm e n te , h a y fa c to re s p s ic o ló g ic o s y so c io ­ ló g ic o s q u e c o n d ic io n a rá n lo s a s p e c to s a n t e rio re s , y a sea r e fo r z á n d o lo s o a m in o r á n d o lo s , d e p e n d ie n d o d e l g r a d o d e d e p e n d e n c ia q u e lo s g r u p o s s o c ia le s te n g a n c o n r e s p e c t o a lo s m e d io s d e c o m u n ic a c ió n , la s c a m p a ñ a s p ú b lic a s o la c o n c ie n c ia p o lític a . C o n to d o e s to se b u s c a r á c o n s t r u ir lo s m e n c io n a d o s m e c a n is m o s in d ic a d o r e s d e im p a c to , m u c h o s d e e llo s y a u t iliz a d o s tra d ic io n a lm e n te c o m o in d ic a d o r e s s o c io e c o n ó m ic o s , a u n q u e v isto s d e s d e o t r a p e r s p e c ­ tiva. H a b r á , en to d o caso , a lg u n o s e s p e c ífic a m e n te a m b ie n ta le s q u e so n d e c o n s tr u c c ió n c o m p le ja e in c ie rta , p o r lo p o b r e d e l d e s a r r o llo c ie n tí­ fic o n a c io n a l o lo in a c c e s ib le d e la in fo r m a c ió n d is p o n ib le . A s í, se te n d rá u n a a m p lia g a m a d e p a r á m e t r o s q u e p u e d e n s e r n u m é ric o s (c u a n t it a t iv o s ) o s u b je t iv o s (c u a lit a t iv o s ). E s to s ú ltim o s p o d r á n e s t a r s u je to s ta m b ié n a a lg u n a fo r m a d e c a t e g o riz a c ió n d e n tr o d e u n r a n g o d e c a lific a c io n e s , q u e p u e d e s e r a c e p t a b le / in a c e p ta b le ; b u e n o / m e jo r / e l m e jo r ; etc. E n c u a lq u ie r caso , la id e n tific a c ió n d e lo s g r u p o s a fe c ta d o s y su d e s d o b la m ie n to en u n c o n ju n t o d e in d ic a d o r e s d e b e s e r lo m á s a m p lia p o s ib le . L o s q u e g a n a n y lo s q u e p ie r d e n c o n la s a c c io n e s y su s e fe c to s e im p a c t o s a m b ie n ta le s d e b e n s e r id e n t ific a d o s lo m á s c la ra m e n te p o s i­ b le, en el tie m p o y en el e sp acio . D. C A R A C T E R IZ A C IÓ N D E L A S E IA L a E v a lu a c ió n d e l I m p a c t o A m b ie n t a l ( E I A ) e s u n a a c t iv id a d o rie n t a d a a id e n t ific a r y p r e d e c ir lo s e fe c to s e im p a c t o s s o b r e e l m e d io a m b ie n t e d e p r o p o s ic io n e s d e le g is la c ió n , p o lític a s, p r o g r a m a s , p ro y e c to s , p r o c e ­ d im ie n to s o p e ra c io n a le s , etc. y p a r a in t e r p r e t a r y c o m u n ic a r in fo r m a ­ c ió n a c e rc a d e d ic h o s im p a c to s. (N a u n , o p . c it.) E s t o e n c u a n to a l c o n c e p to d e E I A , p e ro , e n té rm in o s m á s re s t rin g id o s , la e x p re s ió n E I A e n v u e lv e u n c o n ju n t o d e m é t o d o s y té cn ic as d e g e s tió n a m b ie n t a l r e c o ­ n o c id o s . S o n p r o c e d im ie n to s fo r m a liz a d o s , a u n q u e s u b a s e c ie n tífic a es to d a v ía in cierta, la lit e r a t u r a d is p e r s a y p o c o d ifu n d id a , y lo s e x p e rto s escaso s. L a s E I A so n c á lc u lo s y e s tim a c io n e s d e la s c o n s e c u e n c ia s d e u n a 135 □ Evaluaciones del im pacto ambiental actividad, y en ningún caso reemplazan a los estudios globales de diag­ nóstico o evaluación del estado del medio ambiente. La tarea del evaluador no es preparar un tratado científico sobre el medio, sino, sobre todo, apoyar al proceso de tomar decisiones, espe­ cialmente en lo que se refiere a la selección de las alternativas de desarrollo de la acción en estudio y la consideración de estrategias alternativas de gestión ambiental. A fin de evitar confusiones, es conveniente que haya un cierto grado de rigurosidad en el lenguaje utilizado. Basados en las obras principales de la literatura en el tema, se pueden considerar las siguien­ tes fases, cada una de las cuales corresponde a los elementos básicos de una E IA establecidos en el capítulo anterior. CAM BIO: Alteración, natural o hecha por el hombre, del medio ambiente. EFECTO: Consecuencias de un cambio inducido por el hombre. IMPACTO: Variación en la calidad ambiental. La expresión "im ­ pacto” implica un juicio de valor sobre la importancia de un efecto ambiental. ACCIÓN: Proyecto, propuesta de legislación, política, programa o procedimiento operacional con implicaciones ambientales. E IA: Actividad diseñada para identificar y predecir efectos e im­ pactos e interpretar y comunicar información acerca de estos impactos. Teniendo en cuenta esta secuencia, el estudio de E IA deberá con­ tener un conjunto de partes que se hagan cargo de todas y cada una de las fases. 1. Proceso de elaboración En relación al proceso de elaboración de una EIA, se deben considerar los factores siguientes: a ) La E IA debe ser una parte integrante de la actividad de desarrollo en estudio, y tendría que iniciarse al mismo tiempo que las demás evaluaciones inherentes a un proyecto (evaluaciones técnicas, económicas, sociopolíticas, etc.). Tal como el desarrollo de proyectos en economías mixtas significa su reformulación a fin de incluir consi­ deraciones "sociales” en su evaluación, es posible también establecer requerimientos ambientales obligatorios, como puede ser alguna EIA. Es evidente que el desarrollo paralelo de estos cálculos será de gran ayuda para las decisiones y un m ejor uso de los recursos disponibles. Significará también un aprovechamiento más integrado de la informa­ ción proporcionada por el proyecto. b ) La E IA debe ser considerada en el marco de los objetivos y políticas nacionales e intergubernamentales más relevantes. Esto quiere decir que no basta con legislar respecto de la obligatoriedad de E IA en el proyecto, sino que ésta debe responder a las políticas ambien­ tales y de recursos globales. Los estudios de E IA tienden, a veces, a hipertrofiarse y demandar recursos técnicos y financieros excesivos, sin que sus resultados posteriores justifiquen tal despliegue. La lucha, en­ tonces, puede trasladarse a la implantación de grandes lincamientos, a nivel constitucional, por ejem plo, que respalden la realización de E IA más o menos elaboradas. Pero no al revés. c ) La E IA debe efectuarse con una clara identificación de las 136 □ José Leal instancias institucionales involucradas. Esto no sólo en la fiscalización sobre la realización del estudio, sino como manera de integrar activi­ dades que pueden estar dispersas y contribuir efectivamente a enrique­ cerlo y proporcionar un mayor número de opciones viables. 2. Contenido de las E IA En el contexto de lo anterior, las E IA deben contener los elementos siguientes, todos ellos desarrollados con los detalles que la prioridad o urgencia del estudio determinen. • Descripción de las acciones propuestas y de sus posibilidades; • Descripción de los com ponentes relevantes del medio ambiente en que se actúa; • Predicción de la naturaleza y magnitud de los cambios ambien­ tales provocados por las acciones y sus efectos positivos y negativos (naturales e inducidos por el hom bre); • Identificación de los intereses de la comunidad afectada sobre el medio ambiente, sus ponderaciones y prioridades, e identificación de los grupos sociales que representan esos intereses; • Listado de los impactos y de los métodos usados para determi­ nar su significación relativa; • Predicción de las magnitudes de los indicadores de im pacto para el proyecto y sus opciones; • Recomendaciones para la aceptación o rechazo de alguna de las opciones; • Recomendaciones para procedimientos de control', • Descripción de su integración en el proceso de planificación. 3. In form es substantivos En función del proceso esquematizado, los elementos substantivos (en form a de inform es) que debe contener una E IA son los siguientes: a ) Descripción de la acción: El estudio de E IA debe contener la mayor cantidad de información respecto de la acción (proyecto, pro­ grama, etc.) en cada una de sus posibilidades principales. b ) Descripción del medio ambiente: Nuevamente, cabe destacar que la E IA tiene como propósito básico la identificación y predicción de los efectos e impactos ambientales de acciones concretas, y por lo tanto la tarea del evaluador no es preparar un tratado científico sobre el medio ambiente involucrado, sino apoyar al proceso de decisiones de la manera más completa posible. Por esto, es necesario recurrir a la mayor cantidad de información posible, haciendo un trabajo de selección de datos dispersos y no integrados. Cabría agregar que el énfasis debe ser puesto en los componentes relevantes del medio ambiente en que se está actuando, ya sea directa o indirectamente. Más específicamente, es posible referirse a los tipos de efectos e impactos concretos que se ilus­ traron antes, sin entrar a cuantificar o calificar dichos impactos, sino sólo como identificación en esta etapa. De la misma manera, los tipos de acciones identificadas en el mismo capítulo pueden servir como guía del análisis. Estas dos primeras fases son muy importantes, ya que van a con­ dicionar todo el trabajo restante en dos dimensiones principales: 137 □ Evaluaciones del im pacto ambiental • La identificación de las posibilidades de la acción con mayores consecuencias sobre el medio ambiente (efectos e im pactos); y • La consideración de diversas estrategias de gestión y ordena­ miento ambiental como consecuencia del estudio. c ) Estim ación de los cam bios: Esta etapa es esencialmente una predicción de la naturaleza y magnitud de las transformaciones que se van a producir en el medio por las acciones humanas proyectadas. La magnitud de los cambios debe ser materia de estudio, que contemple información socioeconómica básica por una parte, y datos sobre las características del territorio, por otra. d ) Identificación de la sociedad: La E IA debe contener también una identificación de los individuos afectados por la acción, y sus preocupaciones o intereses respecto a la transformación del medio am­ biente involucrado. Es importante destacar, en todo caso, cuáles son los grupos o clases sociales que representan esos intereses, y los matices de sus preocupaciones, en la medida que puede haber diferencias nota­ bles, especialmente debido a la estratificación socioeconómica. Ahora, dentro de estas preocupaciones, es necesario detectar cuáles son las efectivam ente relevantes para concentrarse en ellas. e ) M edición de los efectos: Etapa clave en las E IA y que les da su contenido específico, ya que todas las anteriores están orientadas a apoyar a ésta. Los efectos son, en esta etapa, la consecuencia de la introducción de la mano del hombre en el medio, especialmente los daños provocados directa o indirectamente por su acción. Específicamente, las E IA deben tener en cuenta los siguientes casos: — Estado de referencia inicial: Se deduce de un estado del medio ambiente definido en el tiem po y en el espacio, en función de un con­ junto de atributos que hay que seleccionar previamente. Esta tarea es de gran complejidad, especialmente debido a la dinámica del medio ambiente y a los componentes cíclicos e inciertos. — Estado futuro "sin acción” : Los elementos que componen un medio ambiente no permanecerán necesariamente al nivel actual, inde­ pendientemente del proyecto en estudio. Hay medios que presentan naturalmente una gran variabilidad por factores climáticos o meramente temporales. Por esto, es necesario efectuar una proyección del estado del medio ambiente al futuro, tomando en cuenta, por supuesto, los niveles de incertidumbre que correspondan. Entre los cambios hay los naturales, que pueden ser tendencias irreversibles, de largo plazo, que significan una evolución del medio de un estado a otro, y tenden­ cias provocadas por el hombre, sobre todo en cuanto intervienen los ecosistemas por encima de sus capacidades naturales. En la mayoría de los casos, son combinaciones de estos dos fenómenos las que signi­ ficarán las transformaciones mayores del medio. — Estado futuro "con acción” : El mismo análisis anterior debe hacerse para el futuro, considerando que la acción proyectada ocurrirá, de modo de comparar situaciones. 138 □ José Leal 4. Factores que influyen en una E IA • La E IA debe investigar todos los aspectos físicos, biológicos, económicos y sociales relevantes. El nivel de detalle dependerá de la magnitud del proyecto y de los posibles impactos; • En cada etapa de la E IA deberán prepararse inventarios de las fuentes de información y asistencia técnica; • La E IA debe incluir un marco de referencia espacial, mayor que el área afectada por la acción y que se extienda más allá de los límites de la actividad en estudio; • La E IA debe incluir tanto predicciones de mediano plazo como de largo plazo. En el caso de un proyecto de ingeniería: — durante la construcción; — durante la operación; — una vez terminada su operación y desarrollo; — dos o tres décadas posteriores; — después del abandono del proyecto. • Los impactos ambientales deben ser evaluados como la diferencia entre el estado futuro del m edio ambiente si la acción tiene lugar, y si la acción no ocurre; • Deben efectuarse estimaciones tanto de la magnitud como del significado de los impactos; • Las metodologías de E IA deben ser seleccionadas en la medida que sean apropiadas a la naturaleza de la acción, la base de datos y el entorno geográfico; • Las zonas y partes afectadas deben ser claramente identificadas, junto con los impactos mayores correspondientes. 5. Indicadores de impacto Son elementos de carácter paramétrico que miden, al menos de alguna manera cualitativa, la significación de un efecto o impacto. Algunos tienen asociadas escalas numéricas, tales como la mortalidad infantil o el rendim iento de las cosechas. Otros pueden ser sólo descritos como “ bueno-mejor-el m ejor" o "aceptable-inaceptable” . La selección del con­ junto de indicadores relevantes es a menudo un paso crucial en el pro­ ceso de EIA, y requiere de directrices por parte de los encargados de tomar las decisiones. Su sola elección define ya prioridades sociales. En el caso del diseño de una planta industrial, por ejemplo, éste es sim plificado desde el punto de vista ambiental si se definen previa­ mente indicadores como estándares de emisión para diversos contami­ nantes o estándares de calidad de aire o agua. Estos valores se obtienen de la información toxicológica disponible, que relaciona exposición a contaminantes con efectos en la salud y en la vegetación, al mismo tiem po que permite consideraciones sobre las mejores tecnologías practi­ cables. La evidencia puede ser incompleta o controvertida, pero el asesor deberá aceptar los estándares definidos. Si éstos no existen, se pueden proponer otras opciones en base a estándares utilizados en algún otro país. Cabría señalar que los estándares pueden ser útiles, pero no reflejan la totalidad de los intereses humanos. Es necesario, pues, establecer los límites a la validez de éstos. 139 U Evaluaciones del im pacto ambiental Después que los indicadores y sus escalas son seleccionados, sus valores deben estimarse para cada acción, precedidos de los efectos ambientales para cada alternativa del proyecto y para varias escalas de tiempo. 6. N ivel de detalle de una E IA El nivel de detalle en el cual hay que desarrollar una EIA para un caso específico, depende de una serie de variables, entre las cuales citamos: • La sensibilidad del medio ambiente local; • La escala de la acción propuesta y sus efectos potenciales; • El valor social asignado, local y nacionalmente, a la preservación o mejoramiento de la calidad ambiental; • Los recursos y la capacidad científico-tecnológica del país; • El tiempo disponible para la evaluación. 7. Aplicabilidad de una E IA Estas han sido usadas ampliamente en los países industrializados, pero tienen en principio aplicación generalizada, siempre que tom en en cuenta no sólo las características físicas y biológicas de una región particular, sino también las prioridades socioeconóm icas locales y las tradiciones culturales. El proceso de elaboración y aplicación de una EIA no debe verse com o un obstáculo al desarrollo económ ico, o un freno a la modernización e industrialización, sino más bien com o un medio de asistencia en la planificación del uso racional de los recursos naturales de un país. E. SELECCIÓN DE MÉTODOS DE EIA 1. Etapas de las EIA t En forma simplificada, las etapas que el analista debe cumplir en el desarrollo del estudio son las siguientes: a) Identificación de efectos e impactos; b) Predicción de efectos; c) Predicción de impactos; d) Comunicación de los resultados; e) Recomendaciones de procedimientos de control. 2. Categorización de los métodos de E IA Un problema importante es la elección de los métodos más adecuados a las condiciones del medio ambiente particular afectado y a la realidad del país. Una manera de organizar en forma sistem ática el proceso de elección del método es por medio de un cuestionario como el siguiente: a) ¿Es el método suficientem ente com prensivo ? Esto es funda­ mental para detectar el rango total de elem entos importantes. b ) ¿Es el m étodo suficientemente selectivo? La respuesta a este interrogante requiere una predeterminación tentativa de la importancia de los efectos e impactos. Se puede hacer un listado de los intereses 140 □ José Leal humanos más sensibles a los efectos de impactos ambientales del pro­ yecto, en términos de la form a en que se sean afectados. c ) ¿Es el método mutuamente excluyente? Esto es necesario para evitar el doble conteo de impactos, lo cual es posible dadas las interre­ laciones. Por ejemplo, la industria del turismo puede manifestarse en lo económico para los que derivan ingresos de ello; en lo social, para los que usan el área como hábitat permanente; en lo ecológico, para los preocupados por los efectos en la vida salvaje, etc. d) ¿Genera el método estimaciones de los lím ites de confianza de las predicciones? Algún cálculo de incertidumbre es conveniente (sobre una base subjetiva, por ejem plo), lo que puede llevar a confrontar pro­ yecciones. Estimado el rango de las incertidumbres presentes, deberían llevarse a cabo al menos tres análisis separados, con: el más plausible; el medianamente plausible; y el menos plausible. A cada uno de éstos se asocia un valor numérico de los elementos que se predicen. e) ¿Es el método o b je tiv o ? Esto es deseable para minimizar la posibilidad de que las predicciones se vean influidas por las nociones preconcebidas de los promotores y asesores del estudio, que pueden deberse, por ejemplo, a falta de conocimiento de las condiciones locales, insensibilidad a la opinión pública, etc. f ) ¿Predice el m étodo interacciones subsecuentes? Los procesos ambientales, sociales y económicos están a menudo caracterizados por mecanismos de retroalimentación. Así, un cambio en la magnitud de un efecto ambiental o indicador de impacto puede producir amplifica­ ciones o influencias en otras partes del sistema. 9) ¿Identifica el m étodo impactos inaceptables? Existen acciones que pueden producir impactos completamente inaceptables, como, por ejem plo, la destrucción de un sitio histórico. 3. Adaptación de los métodos La mayoría de los métodos de E IA han sido desarrollados y utilizados en Estados Unidos, y no están totalm ente validados, aunque hay una enorme experiencia acumulada. Su validez para otros países, especial­ mente los países en desarrollo, debe ser revisada en cada caso, en particular en lo que se refiere a los impactos socioeconómicos. Una limitación clave es la ausencia de legislación ambiental y de estándares aceptados de calidad ambiental. Al momento de la selección de los procedimientos de EIA, se deberían considerar acciones tales como un inventario de la legislación ambiental; la disponibilidad de estaciones de seguimiento permanente; el entrenamiento del personal; etc. 4. a) Revisión de métodos Métodos de identificación i) Listados: Estas son listas comprensivas de efectos ambientales e indicadores de impacto orientados a proporcionar al analista elemen­ tos para un diagnóstico adecuado de las posibles consecuencias de las acciones proyectadas. ii) Matrices: Son listas de acciones humanas cruzadas con listas de indicadores de impacto. Ambas listas están relacionadas en una 141 □ Evaluaciones del im pacto ambiental matriz que puede ser usada para identificar (hasta cierto lím ite) rela­ ciones causa-efecto. iii) Diagramas de flu jo : Los diagramas de flu jo se usan para iden­ tificar relaciones de acción-impacto. El método es más apto para pro­ yectos únicos y relativamente pequeños, y no para acciones mayores, ya que los flujos pueden ser tan grandes que se hacen poco prácticos. b) Métodos de predicción de magnitud de efectos Todas las predicciones de la magnitud absoluta y relativa de efectos e impactos se basan en modelos conceptuales que simulan el funciona­ miento del universo. Por esto, no pueden ser catalogadas, dado el enorme espectro de opciones posibles. Suponiendo que el problema está bien formulado — y no es demasiado com plejo— se pueden usar métodos científicos para obtener predicciones útiles. N o hay métodos adecuados para predecir los valores de variables cualitativas. Éstas se suelen estimar, o al menos acotar, mediante niveles indicativos tales como degradación, no hay cam bio o m ejoram iento de la calidad ambien­ tal, o con escalas de jerarquización cualitativa (1-5/5-10/10-50/etc.). c) Métodos de predicción de magnitud de impactos V Una vez estimados los efectos de una proposición de acción, el paso siguiente es decidir si los efectos son significativos. Un grupo de impactos es fácil de estimar: aquéllos para los cuales hay estándares, criterios, códigos, reglamentos u objetivos. El resto debe ser estimado con juicios cualitativos, los que pueden basarse en algunos de los modos de acción siguientes: i) Opiniones de los encargados de las decisiones: ii) Opiniones de especialistas (ecólogos, geógrafos, hidrólogos, agrónomos, planificadores urbanos, sociólogos, etc.); iii) Precedentes históricos; iv ) Opiniones del público (determinadas por encuestas de opinión, cabildos públicos, etc.). d) Métodos para com parar impactos: i) Indicadores individuales. Consiste en el desarrollo y cálculo de conjuntos de valores para indicadores individuales de impacto. Esto permite evitar el problema de la síntesis de la decisión en un conjupto reducido de índices compactos. Un cuadro cualitativo del impacto agre­ gado puede ser deducido a partir de esta información. ii) Jerarquización. Se trata de hacer una jerarquía de opciones entre categorías de impactos. Es un ordenamiento jerárquico de posibi­ lidades entre grupos de indicadores de impacto. Esto perm ite la deter­ minación de aquéllas que tienen el menos adverso (o el más benefi­ cioso) impacto en el mayor número de indicadores. N o se asignan pesos a los indicadores y, por lo tanto, los impactos totales no pueden ser comparados. iii) Norm alización y ponderación. Con la finalidad de comparar numéricamente indicadores y obtener resultados agregados para cada alternativa, las escalas de los indicadores de impacto deben estar en 142 □ José Leal unidades comparables. Para esto, debe seleccionarse un método objetivo de asignación. Finalmente, una metodología de ponderación puede ser necesaria para obtener un índice agregado que permita comparar opcio­ nes. Esto puede hacerse de maneras diversas: —r Con un recuento de números de impactos (negativos / insignifi­ cantes / positivos) y suma por clases; — Cuando los indicadores de impacto están en unidades compa­ rables, se pueden asignar pesos iguales; — Asignación de pesos de acuerdo a las cantidades de personas afectadas; — Asignación de pesos de acuerdo a la significación relativa de cada indicador de impacto. e) Métodos de com unicación Deben evitarse incomprensiones o ambigüedades originadas por el uso de una jerga científica —o unidades y escalas de medida— poco comu­ nes. También es necesario explicitar los criterios y supuestos usados en conexión con juicios de valor y balances. En esta misma línea, los sectores afectados deben estar identificados lo más claramente posible. f) Métodos de con trol Después de terminada una acción, la calidad ambiental puede caer por debajo de los criterios de diseño, debido a factores com o los que se indican a continuación: — Una evaluación de impacto incorrecta o incompleta; — Un deterioro ambiental natural (terremoto, sequía); — Un accidente (incendio) o la falla estructural de un componiente (ruptura de un ducto); — Error humano (descarga de petróleo en aguas costeras, mala aplicación de un pesticida); — Error de diseño (márgenes de seguridad insuficientes). Los procedimientos de control deben tener en cuenta estas posi­ bilidades y contem plar, exámenes periódicos de equipos y procedimien­ tos de seguridad y programas regulares de seguimiento. F. METODOLOGÍAS GENERALES DE ESTIMACION DE IMPACTOS Este capítulo ha sido tomado básicamente de (Munn, op. cit.), (Holling, 1978) y (Estevan, 1984). 1. M atriz de Leopold (1971) La matriz de Leopold fue diseñada originalmente para la evaluación de impactos en proyectos de construcción. Es, en esencia, un listado que incorpora información cualitativa y relaciones de causa-efecto, pero también es útil para fines de organización de la información y de comunicación. El sistem a de Leopold es una matriz abierta, que puede contener 100 acciones del proyecto en el eje horizontal relacionadas con 143 □ Evaluaciones del im pacto ambiental 88 características y condiciones ambientales en el eje vertical. Es, así, una matriz de 8 800 células. Para cada casillero de la matriz se establece un sistema de rangos (con escalas de 1-10) a la vez para la magnitud y el alcance de cada posible impacto. Esto hace que la matriz contenga un total de hasta 17 600 ítems. Es, por lo tanto, enorme y muy difícil de manejar, a menos que se disponga de medios computadorizados. A pesar de sus limitaciones, puede proveer una guía inicial de gran utilidad. En relación a esto, el asesor de E IA puede m odificar la matriz, reduciendo los casilleros o desarrollando matrices parciales, de acuerdo a los recursos disponibles para el estudio o las condiciones particulares de éste. Por ejem plo, un conjunto de 8 a 12 de estas ma­ trices, más reducidas, puede ser una herramienta útil al comienzo de una evaluación, o cuando los recursos son limitados. Es una excelente ayuda visual, aunque tiene las siguientes limitaciones: — N o hay criterios basados en valores numéricos: la matriz da solamente apreciaciones cualitativas de impactos posibles; — N o hay síntesis de predicciones: la agregación es muy difícil dado el carácter no numérico de los impactos; — N o indica grupos afectados por los impactos: se lim ita a de­ tectarlos. a) Instrucciones para su uso i) Identificación de todas las ACCIONES del proyecto. Estas cons­ tituyen las columnas de la matriz y se ubican horizontalmente (a, b, c, etc.). ii) Definición de todas las C ARAC TERISTICAS y C O ND IC IO NE S ambientales. Éstas constituyen las líneas de la m atriz y se ubican verti­ calmente (A, B, C, etc.). iii) En los casilleros que se forman, debe colocarse una línea diagonal (/ ) en todo aquél en que una acción tenga como consecuencia un impacto sobre una característica o condición ambiental específica. iv ) En los casilleros con diagonal (acción con im pacto) se coloca, en el rincón izquierdo, un número de 1 a 10, que indique la M AG N ITU D del posible impacto. 10 representa la magnitud m ayor y 1 la menor. Si el impacto es positivo, se indica con un signo + . En el rincón derecho, se pondrá un número de 1 a 10, que indica la IM PO R TA N C IA que el analista da al posible impacto. 10 representa la importancia mayor y 1 la menor. v ) Preparar un inform e que contenga una discusión sobre los impactos significativos, que son aquellas columnas y líneas con el mayor número de casilleros marcados, y casilleros individuales con los nú­ meros más altos. 144 □ José Leal b) Contenido de la m atriz (Las letras son las usadas por Leopold.) COLUMNAS: Acciones A. M odificación del ecosistema a) b) c) d) e) f) g) h) i) i) k) l) m) B. Transform ación del suelo a) b) c) d) e) f) g) h) i) i) k) l) m) n) o) P) 9) r) s) C. Introducción de flora 0 fauna exóticas Controles biológicos Modificáción del hábitat Alteración de la capa vegetal Alteración de la hidrología subterránea Alteración del drenaje Control del curso y flu jo de ríos Canalización Irrigación Modificación del clima Quema Pavimentación de superficies Ruido y vibración Urbanización Localización industrial Aeropuertos Autopistas y puentes Caminos Vías férreas Cables y ascensores Líneas de transmisión, ductos y corredores Barreras y cercas Dragado de cauces Revestimiento de cauces Canales Represas y embalses Muelles, malecones, dársenas y puertos Estructuras costeras utilitarias Estructuras costeras recreativas Voladuras y perforaciones Desmontes y rellenos Túneles y estructuras subterráneas Extracción de recursos a) b) c) d) Voladuras y perforaciones Excavación de superficies Excavaciones profundas Perforación de pozos y desplazamiento de 1 145 □ Evaluaciones del im pacto ambiental e) f) g) D. Procesos a) b) c) d) e) t) g) i) i) k) D m) n) o) E. b) c) d) e) f) Control de erosión y terraceo Cierre de minas y control de desechos Rehabilitación de minas a tajo abierto Cambios en el paisaje natural Dragado de puertos Relleno y drenaje de pantanos Renovación de recursos a) b) c) d) e) G. Agricultura Ganadería Pastizales Lechería Generación de energía Procesamiento de minerales Industria metalúrgica Industria textil Automóviles y aviones Refinerías de petróleo Alimentación Explotación de bosques Pulpa y papel Almacenamiento de productos Alteración del suelo a) F. Dragado Desbroce y explotación de bosques Pesca y caza comerciales Reforestación Conservación y manejo de vida salvaje Restablecimiento de aguas subterráneas Aplicación de fertilizantes Reciclaje de desechos Cambios en el tráfico a) b) c) d) e) f) g) h) i) /') k) Vías ferroviarias Automóviles Camiones Barcos Aviación Tráfico por ríos y canales Navegación recreativa Senderos Cables y ascensores Comunicaciones Ductos 146 □ José Leal H. Emplazam iento y tratam iento de desechos a) b) c) d) e) f) g) h) i) /') k) l) m) n) /. Tratamientos quím icos a) b) c) d) e) J. Descarga en el mar Relleno de suelos Emplazamiento de relaves, escombros y sobrecargas Almacenamiento subterráneo Disposición de chatarra Rebalse de pozos de petróleo Emplazamiento de pozos profundos Descarga de aguas de enfriamiento Descarga de desechos municipales, incluyendo riego Descarga de líquidos efluentes Estanques de estabilización y oxidación Tanques sépticos (com erciales y dom ésticos) Emisiones de chimeneas y escapes Lubricantes usados Fertilización Deshielo químico de autorrutas Estabilización química del suelo Control de malezas (herbicidas) Control de insectos (pesticidas) Accidentes a) h) c) Explosiones Goteos y filtraciones Fallas operacionales LIN E A S : Características y condiciones ambientales A. Características físicas y químicas 1. Suelo a) b) c) d) e) /) 2. Recursos minerales Materiales de construcción Suelos Forma natural del paisaje Campos de fuerza Atractivos naturales a) b) c) d) e) /) g) Agua Superficial Océanos Subterránea Calidad Temperatura Restablecimiento Nieve y hielo 147 □ Evaluaciones del im pacto ambiental a) b) c) 4. Atmósfera Calidad (gases, partículas) Clima (m icro, m acro) Temperatura Procesos a) b) c) d) e) f) s) h) i) Inundaciones Erosión Deposición (sedimentación, precipitación) Solución Absorción Consolidación y decantación Estabilidad (deslizamientos, derrumbes) Deformaciones (terrem otos) Movimientos de aire 3. B. Condiciones biológicas l. Flora a) b) c) d) e) f) s) h) i) 2. Árboles Arbustos Pasto Cosechas M icroflora Plantas acuáticas Especies en peligro Barreras Corredores Fauna a) b) c) d) e) f) g) h) i) Pájaros Animales terrestres Pescados y mariscos Organismos de las profundidades marinas Insectos Microfauna Especies en peligro Barreras Corredores Factores culturales 1. Uso de la tierra a) b) c) d) e) f) g) h) i) Espacios abiertos y salvajes Pantanos Bosques Ganadería Agricultura Residencial Comercial Industrial Minas v canteras 148 □ José Leal 2. Recreación a) b) c) d) e) f) g) 3. a) b) c) d) e) /) g) h) i) i) Caza Pesca Navegación recreativa Natación Campamentos y caminatas Picnics Refugios Intereses estéticos y humanos Vistas del paisaje Calidad de la vida salvaje Calidad de los espacios abiertos Diseño del paisaje Atractivos naturales únicos Parques y reservas Monumentos Especies y ecosistemas escasos o únicos Sitios y objetos históricos o arqueológicos Presencia de antisociales. Relaciones ecológicas a) b) c) d) e) /) g) 2. Salinización Eutroficación Enfermedades (insectos vectores) Cadenas alimenticias Salinización de superficies Pérdidas de vegetación Otros Sistema de transparencias (1968) Este método consiste en el desarrollo de una serie de transparencias que son usadas para identificar, predecir o asignar importancia relativa y comunicar información sobre impactos resultantes del desarrollo de una acción geográficamente definida. El área es subdividida en unidades geográficas convenientes, sobre la base de una red uniformemente espa­ ciada, rasgos topográficos y diferentes usos de la tierra. Dentro de cada unidad, se recolecta información sobre factores ambientales e intereses y preferencias de los grupos involucrados. Los instrumentos pueden ser: — Fotografía aérea; — Levantamientos topográficos; — Mapas de inventario de tierras; — Observaciones de campo; — Reuniones públicas; — Discusiones con especialistas locales y grupos culturales o reli­ giosos; — Técnicas de muestreo. Las preocupaciones humanas son agrupadas en un conjunto de características, cada una con una base común, para evitar conflictos. Se dibujan mapas regionales para cada una de las características iden­ 149 □ Evaluaciones del im pacto ambiental tificadas, siendo práctico utilizar unas 10. Así, con una serie de transpa­ rencias, el uso apropiado de la tierra, la compatibilidad de las acciones y la factibilidad de ingeniería son evaluadas visualmente, para identi­ ficar la m ejor combinación. Las transparencias se caracterizan por proporcionar a la vez datos cuantitativos y cualitativos. En cada transparencia, la sensibilidad del área al impacto, o la intensidad del impacto, es obtenida visualmente por grados de oscuridad por ejemplo, en una escala que va de lo blanco (m uy insensible) a lo negro (muy sensible). La agregación de los im­ pactos predichos y la búsqueda de rutas óptimas puede ser realizada con una computadora si está disponible. El m étodo de transparencias es más útil cuando hay variaciones espaciales en los impactos: el enfoque de la matriz de Leopold, por ejemplo, no se enfrenta con éxito cuando hay heterogeneidades espaciales. 3. S i s t e m a d e B a t t e lle Este sistema de evaluación ambiental fue diseñado por los laboratorios Battelle-Columbia para estimar el impacto del desarrollo de recursos hídricos, planes de manejo de calidad de aguas, autopistas, plantas nu­ cleares, etc. Los intereses humanos son separados en cuatro categorías de factores: a ) Ecológicos; b ) Físicos y quím icos; c) Estéticos; y d ) Sociales. En detalle, estos factores son los siguientes: A. Factores ecológicos a) — .— — — b) Especies y poblaciones terrestres Ganado Cosechas Plagas Pájaros Especies y poblaciones acuáticas — — — — — Pesca comercial Vegetación natural Plagas Pesca deportiva Aves acuáticas c) — — — — Hábitats y comunidades terrestres Cadenas alimentarias Uso del suelo Especies escasas y en peligro Diversidad de especies d) Hábitats y comunidades acuáticas — Cadenas alimentarias — Especies escasas y en peligro 150 □ José Leal — Características del medio — Diversidad de especies e) B. Ecosistemas Factores físicos y quím icos a) — — — — — — — — — — — — — — b) — — — — c) Calidad del agua Pérdida biológica de la cuenca Demanda bioquímica de oxígeno Oxígeno disuelto Bacilos fecales Carbón inorgánico Nitrógeno inorgánico Fosfato inorgánico Pesticidas pH Variación del flu jo Temperatura Sólidos totales disueltos Substancias tóxicas Turbiedad Calidad del aire Monóxido de carbono Hidrocarburos Óxidos de sulfuro Otros Contaminación del suelo — Uso del suelo — Erosión del suelo d ) Contaminación p o r ruido — Ruido C. Factores estéticos a) Tierra — Material geológico de superficie — Características de relieve y topografía — Anchura y alineamiento b) Aire — Olor y visual — Sonidos c ) Agua — — — — — Apariencia del agua Interfase tierra-agua Material fétido y flotante Área superficial del agua Costas boscosas y geológicas 151 U Evaluaciones del im pacto ambiental d) — — — — Biota Animales domésticos Animales salvajes Diversidad de tipos de vegetación Variedad dentro de los tipos de vegetación e) Objetos hechos por el hombre — Objetos hechos por el hombre f ) Com posición — Efecto compuesto — Composición única D. Factores humanos y sociales a) Educativos y sociales — — — — Arqueológicos Ecológicos Geológicos Hidrológicos b) Históricos — — — — — c) Arquitectura y estilos Eventos Personas Religiones y culturas Fronteras Culturas — Indígenas — Otros grupos étnicos — Grupos religiosos d ) Modos y atmósfera — — — — e) — — — Miedo e inspiración Aislamiento y soledad M isterio Unión con la naturaleza Patrones de vida Oportunidades de empleo Habitación Interacciones sociales Como se ve, cada categoría contiene un número de componentes. Cada componente tiene un peso relativo. Para cada uno se establece un índice de calidad ambiental, en una escala de 0-1 usando curvas de funciones de valor. Cada valor del índice en la curva se obtiene como la diferencia en calidad ambiental entre los estados "con acción" y "sin acción” , que son el máximo y el mínimo. Los pasos para aplicar el sistema son los siguientes: i) Obtener información de la relación entre el parámetro elegido y la calidad ambiental; 152 □ José Leal ii) Fijar la ordenada de modo que el valor más bajo sea "0 ” y el más alto "1” ; iii) Dividir la escala de calidad (abscisa) en intervalos iguales entre un mínimo y un máximo y determinar el valor apropiado del parámetro para cada intervalo. Continuar el proceso hasta completar la curva; iv) Repetir los pasos 1 a 3 con distintos especialistas, hasta llegar a la curva promedio; v ) Hacer revisar a Jos participantes sus curvas respecto.al pro­ medio. M odificar la curva si es necesario; vi) Repetir los pasos 1 a 5 con un grupo separado de especia­ listas, para comprobar la reproductibilidad y representatividad del estudio; v ii) Repetir los pasos 1 a 6 para todos los parámetros relacionados; viii) Ponderar los parámetros. Se da un número de ponderación relativa para cada indicador de impacto, los que se fijan para cada tipo de proyecto. Las ponderaciones también se hacen con un grupo de especialistas. Dado el valor de cada indicador de impacto y el peso asociado, el impacto global de cada proyecto puede ser calculado por suma ponderada. ix) Controlar que el valor del impacto no sea estimado por datos inadecuados o que el valor de un impacto particular sea inaceptable. BIBLIOGRAFIA R. (1980): How to save the word. Strategy for Word Conservation. IUCN/ UNEP/WWF. CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (1983): Estilos de desarrollo, energía y medio ambiente: Un estudio de caso exploratorio. Estudios e Informes de la CEPAL. No. 28, E/CEPAL/G. 1254. E c k o l m , E . P. (1 9 7 7 ): The Picture of Health Environmental Source of Desease, W. W. Norton and Co. El Mundo en el Año 2000 (1980): Informe al Presidente, Volumen 1. E s te v a n B., M. T. (1984): Evaluación de Impacto Ambiental. Fundación M. APFRE, Madrid. G a le a n o , E. (1974): Las venas abiertas de América Latina. Siglo XXI, México. GEMS (Global Monitoring System) (1980): Air Quality in Selected Urban Areas 1977-1978. UNEP/WHO. Gligo, N. Estilos de desarrollo, modernización y medio ambiente en la agricultura latinoamericana. Estudios e Informes de la CEPAL No. 4. E/CEPAL/G. 1117 G lig o , N. y J. M o b e llo (1980): Notas para la historia ecológica de América Latina. En O. S u n k e l y N. G u g o (compiladores), Estilos de desarrollo y medio ambiente en la América Latina. Fondo de Cultura Económica. Serie Lecturas No. 36. México. G o f z y M. B o s q u e t (1978): Ecologie et Politique. Ed. du Seuil. H o l l i n g , C. S. (editor) (1978): Adaptative Environmental Assesment and Management. IIASA 3, John Wiley and Sons. Lader, L. (1971): Breeding Ourselves to Death. Foreword by Paul R. Ehrlich. Ballantine Books. L o v in s , A. B. (1977): Soft Energy Paths. Toward a Durable Peace. Penguin Books. M u n n , R . E . (editor (1 9 7 9 ): Environmental Impact Assessment Principles and Proce­ dures. Scope 5, second edition, John Wiley and Sons. A le e n , 153 □ Evaluaciones del impacto ambiental (1976): Environmental Economics. Longmans. R. (editor) (1978): Current Issues in U.S. Environmental Policy. Resources for the Future. The Johns Hopkins University Press. R o b in s o n , J. P. (1979): The effects of Weapons on Ecosystem. UNEP. Pergamin Press. Sunkel, O. (1981): La dimension ambientai en los estilos de desarrollo de America latina. E/CEPAL/G. 1143. Santiago de Chile. T o le d o , V. M. (1983): La otra guerra florida. Ecologismo y ecologia politica. Nexos. México. P e a r c e , D. P o r t n e y , P. II LAS MEDIDAS DE PROTECCION A M B IE N TA L , SU EVALUACIÓN (A N Á L IS IS COSTO-BENEFICIO) Y SU IN TE G R A C IO N EN LA PLA N IFIC A C IÓ N DEL DESARROLLO * por José L e a l ** RESUM EN Y CONCLUSIONES Este estudio es una presentación crítica de los principales elementos teóricos — conceptos, enfoques y métodos— en la utilización del Análisis Costo-Beneficio (A C B ) como herramienta de apoyo en política ambiental y, más específicamente, en las decisiones concernientes a la implementación de medidas de protección del medio, ambiente. Los resultados, tanto teóricos como prácticos, de la investigación de la que este trabajo deriva, permiten concluir que las controversias involucradas en la aplicación del ACB a la evaluación de decisiones en política ambiental provienen de un conjunto de factores relacionados con la estructura socioeconómica global, factores que en su mayoría no son precisamente de naturaleza metodológica, tales como el cálculo de un cierto costo, la estimación de un beneficio particular o la elec­ ción de tasa de descuento. Más bien, los problemas claves se relacionan con la complejidad y alcance de las decisiones que involucran al medio ambiente y la factibilidad de aplicar a éstas una m etodología como el ACB. La utilización del ACB supera el dominio de lo instrumental para constituirse en un paradigma que conlleva elementos que van más allá de lo técnico. Para su aplicación se hace esencial, por lo tanto, contar con un conocimiento adecuado del sistema natural en que se pretende actuar, así como de sus interacciones con el sistema social involucrado al momento de plantearse la elección de los más adecuados métodos y técnicas de ACB. El m edio ambiente, sistema de unión entre los sis­ temas natural y social, debe estudiarse con un enfoque sistèmico, que tenga en cuenta la complejidad de sus interrelaciones. Por otra parte, una vez delim itado el sistema, se requiere una coordinación cuidadosa con los mecanismos de gestión y manejo ambiental que se utilizarán para el control del sistema afectado por la medida. En otras palabras, la aplicación del ACB escapa al mero uso de instrumentos monetarios o flujos financieros v debe tener en cuenta la naturaleza física de los efectos de la actividad económica. Más aun, las características parti­ culares y el conocimiento limitado que se tiene de algunos efectos de * Una versión preliminar de este artículo fue publicado en UPES en 1985 (UPES CDA-31). ** Experto del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES) y Consultor CEPAL/PNUMA. 156 □ José Leal las acciones humanas sobre el medio ambiente, especialmente a largo plazo, hacen que fuertes incertidumbres estén presentes en muchas deci­ siones, lo que envuelve, en consecuencia, importantes niveles de riesgo, factores ambos que deben ser considerados en el análisis de costos y beneficios. Finalmente, la necesidad de hacer coherentes y de integrar las acciones que afectan al medio ambiente con el proceso de desarrollo, significa la conveniencia de establecer los vínculos existentes entre cada proyecto de medida de protección con la planificación global y regional, planteándose las consecuencias de los diversos estilos de desarrollo en el medio ambiente y la calidad de la vida. Todos estos elementos constituyen restricciones estructurales im por­ tantes para la aplicación del ACB a las medidas de protección ambien­ tal, lo que condujo a proponer, como síntesis de la investigación, un marco operacional para los cálculos de ACB ambientales que, a la vez, considere dichas restricciones y permita tener elementos para superarlas. La conclusión general del presente estudio es que la aplicación del ACB como metodología de apoyo a las decisiones de política ambiental es factible y útil, a pesar de ser controvertida. Más aun, constituye la necesaria dimensión económica en la evaluación de políticas ambien­ tales. Pero esta aplicación no puede hacerse en forma aislada y parcial, sino que debe efectuarse dentro de un contexto en que las demás dimen­ siones del problema sean consideradas, ya que éstas son en muchos cases cruciales para una aplicación significativa y correcta del ACB en la evaluación de medidas de protección ambiental. Y es en este contexto más amplio que esta metodología debería ser utilizada, siendo el marco operacional propuesto un intento por lograr este requerimiento. De otra manera, el ACB no pasará de ser un cálculo pseudocientífico orientado a legitim ar posiciones de corte economícista que contradicen el carácter de largo plazo de los fenómenos ambientales, en el afán de su ciega explotación cortoplacistá. El ACB no es ni la panacea para compatibilizar medio ambiente y desarrollo ni un cálculo inútil. Es una im por­ tante metodología de apoyo a las decisiones y, como tal, debe considerar el carácter particular de la cuestión ambiental y el uso racional de los recursos. INTRODU CCIÓN La preocupación por los instrumentos de gestión y planificación am­ biental en los países latinoamericanos aparece ya desde la Conferencia sobre el Medio Ambiente Humano realizada en Estocolmo en 1972. En form a sintética, se podría decir que el problema básico que se han planteado desde entonces, tanto los gobiernos como los organismos inter­ nacionales, ha sido el de armonizar los objetivos ambientales con los económicos y sociales. En otras palabras, cómo compatibilizar la nece­ sidad de contar con un medio ambiente sano — evitando la contamina­ ción, utilizando adecuada y racionalmente los recursos naturales, desarro­ llando un espacio social estéticamente grato a la vida humana— con los imperativos del crecimiento y desarrollo de los países. El problema aparece en toda su magnitud cuando se plantea la necesidad de incluir la dimensión ambiental dentro de los planes y proyectos de desarrollo, sin que esto signifique afectar en form a adversa las prioridades, muchas 157 □ Medidas de protección ambierttal veces ineludibles, del desarrollo económico y social. (Sunkel v Gligo, 1980.) Uno de los instrumentos m etodológicos identificados para el cum­ plim iento de estos objetivos ha sido el ACB. El presente estudio trata acerca de las ventajas y limitaciones de su aplicación en el contexto descrito. El esquema para la realización de la investigación aludida se desarrolló en tres partes: en la primera parte, se analizó un conjunto seleccionado de estudios de casos en la aplicación de ACB a las medidas de protección ambiental realizadas en distintos países. Se empezó por recolectar, clasificar y categorizar los distintos estudios disponibles que fueron enviados por distintos gobiernos. A esta ordenación siguió un proceso de identificación de la metodología base, para detectar las ten­ dencias imperantes en estudios de este tipo. (PN U M A, 1979 a; PNUMA, 1979 b.) Esto condujo a la segunda parte de la investigación, que con­ sistió en la armonización de la base metodológica y el lenguaje, para hacer comparables los estudios de casos. (PN U M A , 1979 c; PNUMA, 1980 a.) La tercera parte, una especie de síntesis del análisis de casos reales — al mismo tiempo que una reflexión teórica sobre el problema— condujo al desarrollo de un marco operacional para el uso del ACB en decisiones concernientes a medidas ambientales, en que fueran pues­ tos en evidencia los problemas esenciales relativos a su aplicación. (PN U M A, 1979 d; PNUMA, 1980b.) Una cuarta parte de esta investiga­ ción, no realizada, consideraba la elaboración de un Manual para la evaluación económica de medidas de protección ambiental, orientado a proporcionar elementos de análisis y opciones de acción a evaluado­ res, planificadores y encargados de tomar decisiones en el campo de la protección ambiental, con especial énfasis en las necesidades de los países en desarrollo. El marco teórico utilizado en toda esta investigación, y que subyace en este trabajo, es la rama de la ciencia económica conocida como Economía del Medio Ambiente. En términos simples, se la puede definir como la rama de la economía que se ocupa de un recurso que el desarrollo contemporáneo ha hecho escaso, como es el medio ambiente. Más específicamente, se trata de la asignación óptima de los elementos que el medio ambiente provee para el proceso de desarrollo humano. Sin entrar en un análisis exhaustivo del concepto, se puede definir al medio ambiente humano como el conjunto de condiciones circun­ dantes en el cual el hombre vive, de donde obtiene los recursos para su subsistencia y desarrollo material y espiritual, donde establece su hábitat y descarga los residuos de sus actividades vitales. En esta pers­ pectiva, el medio ambiente cumple con un conjunto de funciones que constituyen un sistema global de apoyo a la actividad humana, sistema de gran complejidad y sensibilidad que provee los medios a través de los cuales se sustentan todas las formas de vida. Sobre la base de esta definición, la economía del medio ambiente plantea que sus diferentes elementos son bienes económicos, lo que significa que son bienes escasos. Esto deriva de la constatación de que la naturaleza no provee una cantidad suficiente de recursos ambientales de acuerdo a los deseos del hombre. Contrariamente a lo que se pensaba tradicicnalmente, estos bienes y servicios no son en absoluto "lib fe s ” , ni porque su oferta sea prácticamente infinita, ni porque su demanda 158 □ José Leal sea casi nula. La consecuencia de este supuesto carácter de bienes libres, es que se deja fuera del circuito conómico a una buena parte de las funciones del sistema que hoy denominamos medio ambiente. A lo largo de este trabajo están presentes estos conceptos básicos de economía del medio ambiente. (Sunkel y Leal, 1983.) El punto de vista adoptado, entendido como marco general de reflexión, es la eco­ nomía mixta. Es decir, los análisis, críticas y conclusiones son válidos esencialmente para las economías en que los mercados privados son los vehículos principales para la asignación y desarrollo de recursos, con una amplia participación del Estado como ente regulador y planificador. Está de más acotar que éste es justamente el caso de la mayor parte de las economías latinoamericanas. En el contexto anterior, es interesante apuntar la reflexión de que la economía del medio ambiente, como rama particular de la ciencia económica, ha aportado una perspectiva nueva para el análisis crítico de la teoría económica en diversos aspectos, entre los que se pueden destacar brevemente: a) La necesidad de un enfoque de la actividad socioeconómica que se sustente en un modelo de circuito económico ampliado, que no se agota en el proceso de consumo, sino que incluye la actividad de manejo y liberación de desechos como proceso económico fundamental en las economías modernas, así como la plena incorporación del total de los re­ cursos, bienes y servicios naturales a dicho circuito. b ) El hecho de que aporta una perspectiva de largo plazo, que supera el restringido marco de las ganancias inmediatas, y a la vez toma en cuenta a las generaciones futuras, con las consecuencias corres­ pondientes en el uso de las funciones ambientales en un horizonte tem­ poral amplio. c) Que permite considerar la realidad física de los ciclos naturales de materia y energía, en un intento por desarrollar un pensamiento económico sustentado en las leyes naturales objetivas, y no estrictamente en leyes de mercado que, en el caso de la problemática ambiental, son fuertemente distorsionadas y en muchos casos, inexistentes. A. I. FUNDAM ENTOS DE LA PROTECCIÓN A M B IE N TA L Econom ía de la protección del medio ambiente La discusión acerca de la necesidad de evaluar económicamente las actividades, proyectos o medidas destinados a la protección y restaura­ ción del medio ambiente, trae a colación el problema de las herra­ mientas metodológicas disponibles para esta evaluación. Desde ya, la problemática ambiental es un elemento nuevo en la discusión, en la me­ dida que se ha expendido y desarrollado la conciencia del deterioro del patrimonio ambiental de la humanidad. La primera conclusión es que una comparación de las ventajas y desventajas (o los costos y benefi­ cios) de tales acciones constituye una manera lógica y prudente de enfocar el problema. Así, el Análisis Costo-Beneficio (A C B ), la herra­ mienta básica de evaluación de proyectos, aparece como una de las pocas — si no la única— metodología, en sentido amplio, existente para la evaluación del comportamiento económico de una actividad. La racio­ 159 □ Medidas de protección ambiental nalidad que subyace en el ACB — un balance de beneficios y costos hecho con el objeto de seleccionar la opción que proporciona los ma­ yores beneficios netos, o los menores costos, o la m ejor relación bene­ ficio/costo— parece ser aceptable en principio. Esta racionalidad global aparece corno de valor universal, independiente de los individuos o grupos que la adoptan o de las condiciones particulares en que es apli­ cada. Esto en cuanto a principio básico, ya que pueden haber distintos enfoques. Así, por ejemplo, puede adoptarse el punto de vista del individuo particular que busca maximizar su ganancia, o el de la comunidad que tiende a optim izar el bienestar social; o bien se trata de obtener el m ejor rendimiento posible de los recursos en el menor tiempo posible, o se persigue alcanzar su máximo aprovechamiento en el largo plazo. En uno y otro caso, la aplicación de un criterio de costo-beneficio parece legítimo, lo que hace que el ACB sea válido como principio general, pero su aplicación es necesariamente particular a cada situa­ ción. Su contenido está, en todo caso, impregnado de los juicios de valor correspondientes al punto de vista adoptado. La pretensión de que el ACB sería una manera objetiva y científica de evaluar, no es más que una ilusión interesada. Es pues fundamental entender, desde el principio, que se está lidiando con una herramienta altamente discutible. Ahora bien, está claro que en teoría este principio no tiene por qué no ser aplicable también a los problemas del medio ambiente. La expe­ riencia indica, por lo demás, que ha sido ampliamente utilizado para tomar decisiones en política ambiental, y lo más probable es que con­ tinúe siendo usado en el futuro. Sin embargo, a pesar de su uso más o menos generalizado, que ha revelado al ACB como una metodología de apoyo viable y útil y, adelantemos, necesaria, las deficiencias detec­ tadas en su aplicación han generado una amplia controversia respecto de las ventajas de su uso en este tipo de decisiones. Así, por ejemplo, uno de los problemas específicos que aparecen en la aplicación del ACB es la tendencia a usarlo en form a muy restringida y estrecha: el alcance de muchos estudios se lim ita a enfatizar los problemas de con­ taminación de una planta industrial o de determinada zona, olvidando en estos casos las cuestiones más estratégicas que derivan de las activi­ dades de desarrollo en las cuales un proyecto está inserto, o los pro­ blemas mayores de la planificación regional y urbana; o los efectos interregionales e internacionales que el uso de ciertos recursos o las descargas de residuos implican para el medio ambiente humano global; o las consecuencias de largo plazo, no sólo de los efectos ambientales que una actividad puede presentar, sino de los recursos que la protec­ ción ambiental sustrae de otros usos. En form a similar, muchos estu­ dies se limitan a analizar la viabilidad de opciones a corto o mediano plazo, sobre bases meramente financieras, negando así un aspecto esen­ cial de la problemática ambiental como es su horizonte intrínsecamente de largo plazo. No obstante lo anterior, la experiencia de muchos años en pro­ tección ambiental, analizada en los casos que se describen más ade­ lante, ha demostrado que el ACB es útil para la evaluación de opciones específicas de decisión en política ambiental. Desde ya, constituye una cantidad de información que hace menos inciertas las decisiones. Por otra parte, puede constituirse en una manera efectiva de organizar la 160 □ José Leal información e identificar vacíos de conocimiento en los cuales se necesita investigación respecto de los efectos económicos de distintas actividades de desarrollo. Además constituye, en último término, la introducción de la dimensión económica en el análisis de las acciones ambientales. El medio ambiente no tiene por qué ser eximido del enfoque eco­ nómico. Sobre todo por la dramática escasez de recursos del mundo en desarrollo, en que problemas más urgentes hacen presión sobre los escasos recursos fiscales. Cabría acotar que esto es especialmente rele­ vante, como un esfuerzo para elevar los niveles de cuantificación en las estimaciones de largo plazo, que son frecuentemente dejadas de lado en el ACB aplicado a la evaluación de proyectos. Además, la complejidad de los problemas que hay que enfrentar requiere que se logre una estrecha interrelación entre especialistas de diversas disciplinas, para obtener del ACB ambiental resultados confia­ bles, lo que siendo de difícil implementación, constituye un ejercicio cada vez más necesario. Digamos, desde ya, que costos y beneficios "ambientales” no son materia exclusiva del economista y que su difi­ cultad (o im posibilidad) de cuantificación no significa que no existan ni sean partes integrantes del circuito económico. La preeminencia que ha alcanzado el análisis económico en los últimos tiempos, y de la cual no escapa la actividad de protección am­ biental, proporciona condiciones favorables para reforzar la calidad de las metodologías de cálculo económico de los niveles de calidad ambien­ tal en un contexto multidisciplinario. Este aspecto no deja de tener su importancia, ya que el ACB ha sido visto por ciertos grupos ecologistas como un freno a la protección ambiental, com o una coartada pseudocientífica para justificar su deterioro creciente y continuo. Al respecto, lo que corresponde es evitar un rechazo categórico a las metodologías, y más bien realizar un esfuerzo mayor para demostrar su utilidad y superar sus limitaciones. Así, se logrará respaldar la defensa de la cali­ dad ambiental con cálculos más refinados. Consideraciones como las anteriores son el resultado de la expe­ riencia de muchos países, lo que nos hace aceptar el hecho de que el uso del ACB está muy difundido y que incluso diversos gobiernos han estimado como obligatorio algún cálculo de eficiencia económica para toda actividad que tenga relación con la protección ambiental. En todo caso, esto no ha sido siempre acompañado por la introducción de con­ sideraciones ambientales en los proyectos y planes de desarrollo, la otra cara de la medalla, lo que constituye una fuente importante de deterioro futuro del medio ambiente. Ambos aspectos constituyen dos problemas complementarios del ACB y los esfuerzos de m ejoram iento de los niveles metodológicos deberían hacerse en ambos sentidos. El interrogante que se puede plantear a estas alturas es por qué el ACB, que aparece generalmente asociado a cálculos de carácter finan­ ciero y de corto plazo, debería aplicarse significativamente a una cuestión social global y de largo plazo, com o es la problemática del medio am­ biente. Tal interrogante es pertinente en la medida en que existe una amplia controversia en torno a la "ética” de la aplicación “de mediciones económicas a cuestiones tan relevantes que comprometen la vida misma del hombre en el planeta, sobre todo después de las constataciones 161 □ Medidas de protección ambiental recientes acerca de lo catastrófico de ciertos efectos de la actividad socioeconómica sobre el medio ambiente. La respuesta provisoria que se puede dar es que, en un intento por superar la controversia desde adentro, es decir, sin un rechazo radical de la metodología — como lo hacen ciertos grupos ambientalistas— , se debe considerar al ACB nada más que como una m etodología general para evaluar económicamente posibilidades de acción, con el fin de per­ m itir la elección de la más conveniente. El ACB aparece, así, como una herramienta de apoyo al proceso de decisiones en lo que respecta a la efectividad económica de las opciones en un sentido amplio. Y no más que esto. N o es en absoluto la panacea, pero tampoco puede ser el chivo expiatorio. En un mundo tan mezquino en recursos económicos para el desarrollo, ninguna actividad social puede redimirse de un proceso de evaluación. Pero esta evaluación no puede tampoco dejar de lado lo específico del dominio en que se aplica. Y el medio ambiente es uno cuyas características le dan la mayor importancia para el futuro de la humanidad. En todo caso, el ACB es una manera de enfocar los problemas de selección de opciones exclusivamente desde un punto de vista mone­ tario, y envuelve en consecuencia la cuantificación en términos numé­ ricos de las ventajas y desventajas asociadas con el comportamiento futuro de una acción. Esta es justamente la particularidad de su aplica­ ción en cuanto a principio general y metodología de evaluación: permite introducir en el proceso de decisiones que comprometen al medio am­ biente y sus funciones, algún tipo de cálculo económico como parte del proceso general de evaluación. Esa es su limitación y a la vez su aporte al proceso de evaluación global de una medida de protección ambiental. Está claro que un punto de vista como éste permite enfrentar el pro­ blema participando directamente en el debate entre economistas y ecolo­ gistas, buscando tom ar en cuenta los efectos físicos y los económicos. Ahora bien, el nivel al cual ciertas variables se consideran como costos y otras como beneficios, hace que el ACB pueda tener resultados radicalmente diferentes según el punto de vista adoptado. Y esto es válido también para el ACB ambiental. Y a la Economía del Bienestar tradicional establecía la diferencia entre costos privados y costos socia­ les, siendo los últimos no necesariamente contradictorios con los prime­ ros, sino más bien complementarios y calculables a^partir de ellos. En todo caso, lo que no aparece cuestionado en la Teoría Neoclásica del Bienestar es el horizonte temporal de las decisiones, que no va más allá del mediano plazo, lo que significa dejar fuera un conjunto im por­ tante de beneficios y costos que no se manifiestan a corto y mediano plazo. Todo esto sin entrar a discutir la bondad de un enfoque que busca, a toda costa, un equilibrio teórico bastante dudoso, en un esfuerzo académico alejado de la realidad, que reduce el problema a la búsqueda de hipotéticos precios de equilibrio. De allí la necesidad de visualizar al ACB en form a más amplia que en los marcos restringidos de la Teoría del Bienestar o la Evaluación Financiera de Proyectos. Este es el concepto global de ACB que predomina en estas notas. Es decir, como lo planteamos antes, al hablar de ACB nos estamos refi­ riendo al ACB social en términos amplios. N o se le asimila así, ni al mero análisis financiero, como ^n la Evaluación de Proyectos, ni a la Economía del Bienestar. (Leal, 1985 a.) Ambos enfoques pueden, sin 162 □ José Leal embargo, ser adecuados para la resolución de algún problema de evalua­ ción ambiental específico, limitado, como dijim os antes, a zonas geográ­ ficas o grupos sociales concretos. En cualquier caso, el objetivo es siempre lograr algún tipo de expresión monetaria de las posibilidades que hay que analizar para efectuar el ACB. Un factor crucial será el horizonte temporal en el cual se proyectan costos y beneficios. Las controversias provocadas por ciertos cálculos parciales e incompletos de ACB se deben en muchos casos a la no consideración de un plazo suficientemente largo que permita introducir todos los efectos de una actividad, entre ellos muchos puramente econó­ micos. En la perspectiva de diseñar estrategias de desarrollo a largo plazo que sean compatibles con un medio ambiente sano, la adecuada consideración de los efectos económicos del nivel de calidad ambiental es un aspecto ineludible. Otro factor no menos importante es la consideración del punto de vista global de la sociedad. N o es posible negar el carácter totalizador del problema ambiental: el amplio alcance que tienen las acciones huma­ nas en el nivel de calidad ambiental afecta, directa o indirectamente, a otros grupos sociales más allá de los ligados estrictamente a la actividad. Definen, por lo tanto, de manera significativa la calidad de la vida de la población. Esto, sumado a los larguísimos horizontes en que muchos efectos se manifiestan, con las incertidumbres que esto implica y al carácter sistèmico y sinèrgico de dichos efectos. En suma, a las caracte­ rísticas estratégicas y de largo plazo de las decisiones involucradas. Más que nunca en este caso, el de los problemas del m edio ambiente, estos conceptos son claves en el análisis. (Sunkel y Leal, op. cit.) Finalmente, se hace necesario enfatizar desde el comienzo, que el ACB no agota, de modo alguno, el proceso de evaluación de una medida de protección ambiental. El ACB es un aspecto, sin duda del mayor grado de relevancia, pero es sólo una parte del análisis global, el que debe incluir otros factores, referidos tanto a efectos físicos como so­ ciales. Por importante que sea el análisis económico, su utilización como único elemento de decisión introduce fuertes distorsiones en las com­ plejas interrelaciones que se dan entre los sistemas económicos y los sistemas naturales. El ACB es una metodología pretendidamente objetiva, que esconde una cantidad importante de juicios de valor. De tal modo, su utilización en la toma de decisiones es peligrosa por la cantidad de desviaciones que pueden derivar de la racionalidad en que se basa. Así, puede llegar a dificultar, más que ayudar, al proceso de decisiones. Hay que tener siempre en cuenta que la gran ilusión del ACB com o metodología general es que pretende que es posible cuantíficarlo todo en términos moneta­ rios, lo que a su vez presupone que la moneda es una unidad de medida estable, a la que todo se puede convertir. La única manera en que el ACB pueda transformarse en una herramienta útil para la toma de decisiones, es definiendo un cierto nivel de aplicación, en un hori­ zonte determinado y con un alcance limitado. Así, los beneficios y costos pueden ser establecidos para un cierto grupo, territorio o proceso, para el que los tales beneficios y costos tengan sentido. Esto permitiría alejarse del ACB como una pretendida medición objetiva y universal, lo que no debe impedir, sin embargo, que sean consideradas las interre- 163 □ Medidas de protección ambiental (aciones que la cuestión ambiental conlleva, entre ellas las que la ligan al proceso de desarrollo social y económico. 2. Necesidad de las medidas de protección ambiental Como se señaló más arriba, el problema de la posible aplicación del ACB a las medidas ambientales aparece en el momento en que la so­ ciedad decide tomar acción para restaurar, proteger, mantener o m ejo­ rar la calidad de su medio ambiente. Está claro que, así como el deterioro ambiental es el producto de un mecanismo ciego y de corto plazo, su recuperación requiere de una voluntad social coordinada y sumada con una cierta visión de largo plazo. Sin embargo, paralelamente a esta decisión, la sociedad se plantea el interrogante de cuáles serán las consecuencias económicas de dichas acciones: las cantidades de recursos materiales, energéticos y financieros que se utilizarán, así como los rendimientos futuros de tales recursos en términos del bienestar social y especialmente de la calidad ambiental. En otras palabras, el problema es cómo evaluar la eficiencia global de la decisión de asignar recursos a dichas medidas. Tal evaluación consti­ tuye, finalmente, una comparación con otras opciones de asignación social. Aquí aparece un prim er problema clave en la economía del medio ambiente: la perspectiva social no es arbitraría ni retórica cuando se trata de los problemas relativos al deterioro ambiental. Las decisiones que comprometen al entorno natural son decisiones sociales, tomadas por la sociedad en su conjunto y para el beneficio colectivo, y repre­ sentan los intereses de la comunidad, en oposición a las preocupaciones meramente individuales. El medio ambiente es un patrimonio de la sociedad en sus dimensiones espacial (nacional) y temporal (generacio­ nal). Tales decisiones, sin embargo, no tienen por qué entrar necesaria­ mente en contradicción con los intereses individuales, pero el énfasis se pone en los objetivos sociales globales, involucrando los intereses de las mayorías. Querámoslo o no, es evidente que la historia de la destruc­ ción del medio ambiente da numerosos ejem plos de decisiones cuyo beneficio neto individual (para una empresa, por ejem plo) trajo como consecuencia fuertes costos sobre terceros, estos últimos tan "propieta­ rios" del medio ambiente como los que lo contaminaron. Más aun, el medio ambiente, tal como se entiende hoy en día el concepto, es precisamente una cuestión que concierne al conjunto de la sociedad, aunque su deterioro sea causado por un grupo pequeño y los efectos, aparentemente, recaigan sólo sobre una parte del cuerpo social. Incluso, la preocupación por los problemas del medio ambiente, especialmente los efectos más inmediatos de su degradación, se ha expandido notablemente en los últimos años, y es precisamente la pre­ sión social la que ha dado origen a muchas de las políticas guberna­ mentales. N o es ajena a esto la práctica activa de la democracia en los países en que la conciencia ambiental se ha desarrollado más. Existen serias dificultades para que individuos aislados puedan ser capaces de tomar en cuenta la complejidad de relaciones y contar con la cantidad de recursos requeridos para la protección ambiental global. Cada uno de éstos tendrá, obviamente, que hacer su contribu­ ción específica, tanto en el proceso de planeamiento y control ambiental 164 □ José Leal com o en el mantenimiento de un cierto nivel de calidad del medio, pero la decisión política tendrá un carácter general, lo que incluye un cierto grado de centralización. Un* tipo de descentralización extrema o “ laissez-faire’’ no tiene sentido como política ambiental, desde el mo­ mento en que los particulares tenderán necesariamente a superponer sus propios intereses por sobre los de la sociedad en su totalidad, mo­ vidos por la lógica del lucro, especialmente en mercados que distan mucho de comportarse en form a ideal. Aunque esto es válido para cualquier acción humana, es especialmente dramático, en el caso de los problemas ambientales, dada su im perfecta o inexistente integración dentro del ciclo económico: bienes de carácter "lib re ” (la atmósfera, un lago); inexistencia de precios de mercado para ciertos recursos (corrientes de agua, "basurales” ); intangibilidad de diversos bienes y servicios "naturales” (aspectos estéticos del paisaje, el silencio). Todos estos son ejem plos de problemas ambientales reales, y el actual dete­ rioro en estos aspectos es justamente expresión de enfoques de corte libremercadista, coincidentes, por lo demás, con una perspectiva de corto plazo que ni siquiera considera el horizonte de vida de un indi­ viduo. Es curioso que en el mundo idealizado de la libre competencia, en que se supone que los mercados asignan todos los recursos, el medio ambiente haya quedado afuera. En cualquier proyección se le consideró siempre como de oferta tan grande que no se le asociaba el concepto de escasez. Al parecer, la m iopía temporal y espacial del economista no era sino la contrapartida de la difusa visión del mundo que los mercados permiten, donde la nitidez alcanza sólo a lo inmediato en el tiempo y en el espacio. Entre las decisiones de carácter social, aquéllas que comprometen la utilización del m edio ambiente cubren un campo tan amplio de inte­ reses sociales que podrían ser consideradas como las más importantes para el desarrollo de la sociedad en el largo plazo. Implican, en último término, definir qué es lo que se va a hacer con la naturaleza, en qué grado se la va a utilizar para satisfacer los requerimientos humanos de la generación actual y de las futuras. En este contexto, las medidas de protección y m ejoram iento ambiental son acciones que, con distinto alcance, realizan y ponen en práctica estas decisiones. N o cabe duda que los grandes cambios en el m edio ambiente vendrán ligados a los proyec­ tos de desarrollo. Pero las medidas que afectan directamente al m edio son un complemento necesario para asegurar que los recursos, bienes y servicios ambientales puedan contribuir efectivamente al proceso de desarrollo. Las medidas de protección ambiental han sido objeto de serias discusiones durante los últimos años, debido a la preocupación de los gobiernos por el creciente deterioro y destrucción del medio ambiente natural y construido. Así, se ha hecho patente la necesidad dramática de detener esta tendencia negativa, con el objetivo de controlar y plani­ ficar los niveles actuales y futuros de las capacidades ambientales. Sin embargo, la preocupación acerca del significado económico real de estas medidas apareció en form a simultánea. Así, durante los años se­ senta y setenta, predominó una visión más bien optimista de las venta­ jas, incluso económicas en términos monetarios, de los gastos sociales en control ambiental. Se consideraba que el evidente resultado positivo de las medidas orientadas a mantener o elevar la calidad ambiental _______________ 165 □ Medidas de protección ambiental_________________ — impulsadas por la creación de una conciencia nacional sobre el pro­ blema— , eran suficientes para asegurar una asignación adecuada de los recursos sociales en protección ambiental. Fue una toma de conciencia generalizada que los gobiernos hicieron suya, en un contexto de vigilancia democrática sobre las acciones del Estado. Estas medidas estaban a menudo apoyadas en cálculos de costos y beneficios, pero rara vez éstos eran completos y exactos. Se asumía que la aplicación directa del ACB constituía un mero apoyo lateral al proceso de decisiones, sin el carácter definitorio que se le exigía para otro tipo de decisiones. El medio ambiente aparecía como un ob jetivo social válido en sí, que era necesario defender sobre la base de prin­ cipios absolutos. Así, si el ACB demostraba que los beneficios (sociales) excedían los costos (sociales) de la medida de protección, el paso si­ guiente era la simple elección de la m ejor opción de control en términos del más alto valor de la relación beneficio/costo. Sin embargo, en la mayoría de los casos ni siquiera se llegaba a una estimación de bene­ ficios, los cuales eran considerados a p rio ri com o superiores a los costos, dando lugar a una comparación de opciones posibles en términos de menor costo. Incluso en muchos casos un ACB negativo era desechado como irrelevante, y la decisión se tomaba sobre bases extraeconómicas. Esta tendencia varió notablemente en los últimos años, en parte debido a los importantes cambios en la economía mundial, producto de la llamada "crisis del petróleo” . Los gobiernos han ido mostrando cada vez mayor reticencia a gastar en protección ambiental, debido a la urgencia de otros problemas considerados como prioritarios: inflación, recesión, desempleo, entre otros efectos negativos de la crisis. Se consi­ deró entonces como insuficiente la mera estimación de un beneficio intangible, o la utilización de valores medios basados en datos histó­ ricos. Los gobiernos requerían cálculos muy exactos para convencerse de las bondades de asignar fondos a la protección ambiental. Por un extraño fenómeno de manipulación de la técnica económica, los ACB comenzaron a aparecer sistemáticamente. Y se ha hecho fe de sus resultados negativos, como otrora de los positivos. Primero, se acepta­ ban ACB incompletos en función de la importancia del problema am­ biental, y luego se hacían requerimientos extremos de refinamiento en el cálculo en función de la importancia de los demás problemas. En ambos casos, se actuaba independientemente de la calidad de los cálculos de ACB, demostrándose así, de nuevo, la índole arbitraria de la me­ todología. Este es precisamente el estado actual de la discusión y como tal ha pasado a los países en desarrollo. Desafortunadamente, esta situa­ ción ha repercutido indirectamente de manera negativa en el medio ambiente, a pesar de la aparente m ejor asignación de recursos lograda con el uso del ACB en los momentos de mayor confianza en su aplicación. Los gobiernos tienen la tendencia, por mimesis, a exigir cálculos de ACB cuando a veces no hay ni siquiera conocimiento cabal de su modo de aplicación. Esto es lo que ha conducido a que muchos secto­ res, en los campos público, privado o comunitario, hayan rechazado abiertamente el uso del ACB para tomar decisiones que impliquen im­ pactos sobre el medio ambiente. Con el apoyo de estos cálculos, se rechazan acciones claramente fundamentales, como ciertos proyectos en 166 □ José Leal el área del saneamiento ambiental, contra lo cual el público consciente o informado reacciona. La clave del asunto, sin embargo, no parece radicar en el ACB en sí, sino en lo que unos y otros entienden por costos y beneficios. En el fondo, se puede decir que se juegan opciones políticas de gran alcance. Lo esencial es entender que el ACB puede tender a ocultar juicios de valor y puntos de vista políticos particulares bajo la fachada de una técnica económica sofisticada. El problema, como se ve, no se puede traducir en un simple re­ chazo a p rio ri y global de metodologías como el ACB, ni tampoco en su aceptación acrítica e inmediata. La consecuencia sería una amenaza adicional al m edio ambiente, cosa que ningún sector estaría en principio dispuesto a aceptar, ni siquiera en términos de ganancias perdidas en el corto plazo, ya que algunas de las consecuencias negativas del dete­ rioro ambiental se están manifestando día a día en la salud y bienestar de todos, aparte de que se pone en peligro la posibilidad de diseñar políticas sostenidas de desarrollo. El nudo del problema está en lograr una mayor profundidad y exactitud en los cálculos, un claro establecimiento de los niveles de decisión involucrados y alguna estimación de los efectos en el largo plazo. Lo que se requiere es que el proceso de medición de beneficios y costos esté fundamentado en premisas lo más científicas posibles, para así tener la seguridad de que los resultados sean viables desde un punto de vista económico y que el balance con otros problemas nacio­ nales sea adecuadamente considerado. Lo importante es mantener la necesidad de la evaluación económica como componente de cualquier evaluación. Como consecuencia de esta situación, se está realizando un esfuerzo para m ejorar substancialmente la calidad y exactitud de las m etodolo­ gías para la medición de los rendimientos económicos de las actividades ambientales. Entre éstas, evidentemente están los impactos en la indus­ tria del uso de equipos de anticontaminación, problema básico en el sector productivo privado. Esto genera un cierto tipo y nivel de ACB. Pero también la cuestión ambiental significa otras preocupaciones, a un nivel más estratégico. Así, aparte de los contaminantes clásicos, han sido identificados otros que implican riesgos mayores a la salud y el bienestar y que además interactúan sinergísticamente entre sí; simultá­ neamente, los problemas del agotamiento de los recursos materiales y energéticos han aparecido como cuestiones ambientales críticas, espe­ cialmente para los países en desarrollo; además, los aspectos estéticos, con todas sus implicancias en el turismo, calidad de la vida, salud mental, etc., constituyen problemas no despreciables en sociedades en que la alienación parece expandirse. Esto sólo por mencionar algunas de las inquietudes ambientales más típicas. En esta misma perspectiva, un problema crucial es la reconcilia­ ción entre los objetivos del desarrollo y las aspiraciones ambientales. Esto es el producto de las dificultades que están experimentando los gobiernos para asignar fondos al m ejoram iento ambiental en una época de crecientes restricciones fiscales y demandas competitivas para asis­ tencia financiera gubernamental. El análisis ambiental provee, en este contexto, una perspectiva de largo plazo que es, en muchos casos, dejada de lado por carencia de las herramientas metodológicas adecuadas. Es importante tener conciencia de que muchas veces una medida que afecta 167 □ Medidas de protección ambiental al medio ambiente excede en mucho el ám bito de la medida misma y el medio físico específico involucrado. La inferencia inmediata de esta situación es que los gobiernos, al realizar esfuerzos para lidiar con estos com plejos problemas, deberían considerar alguna form a de control y coordinación centralizados. A este respecto, se ha alcanzado un amplio consenso entre los economistas ambientales y de recursos naturales, de que el adecuado uso de los métodos y técnicas de ACB debería incorporar algunos aspectos del proceso de tomar decisiones a un nivel global. Los diferentes métodos de ACB pueden ser usados de modo de organizar los múltiples factores que tienen que tenerse en cuenta en las decisiones que comprometen la calidad ambiental, tanto a nivel local y regional como nacional, y no pasar a transformarse en un m ítico indicador único para decidir. Estos métodos deberían ser complementados con otras perspectivas, m etodo­ logías y técnicas que pertenecen a los campos de las ciencias sociales y la ingeniería, como se plantea más adelante. Técnicas como las Eva­ luaciones del Im pacto Ambiental ÍE IA ), por ejem plo, no pueden ir separadas del ACB, tanto para confiar en que este último esté susten­ tado en mediciones de carácter físico, como para estimar el efecto eco­ nómico de las recomendaciones de una EIA. Esta parece ser la única manera de balancear las complejas interacciones con otros sectores, regiones o proyectos que aparecerán en el análisis. Se podría afirm ar que la problemática de la aplicación del ACB ha evolucionado de la más bien restringida relación "contaminación/ ACB” , a la más amplia "m edio ambiente/ACB” , con todas las connota­ ciones que esto implica. Y es en este contexto que en la actualidad se intenta una reflexión teórica, metodológica y práctica sobre este tema. Ya que hay la necesidad de implementar medidas de protección ambien­ tal, a lo largo de todo el espectro de las distintas dimensiones del concepto de medio ambiente, la evaluación económica mediante el ACB se hace más compleja, planteando importantes desafíos a las nacientes ciencias de gestión ambiental. B. CONCEPTO DE M EDIDA DE PRO TECCIÓ N DEL M EDIO A M B IE N T E Una medida de protección ambiental es una actividad proyectada por la sociedad para tomar en debida consideración, reducir, controlar y finalmente eliminar, las amenazas que las actividades socioeconómicas pueden significar para el m edio ambiente. En un sentido positivo, debe­ rían concebirse como las actividades destinadas a poner al medio am­ biente y sus potencialidades al servicio del proceso de desarrollo, en el entendido que su deterioro pone en peligro dicho proceso. Sabemos que esta situación ha sido la consecuencia, aparentemente inevitable, del desarrollo social y económico pasado, y que se ha manifestado en form a especialmente dramática durante las últimas fases del desarrollo de nuestra sociedad — en otras palabras, en el proceso de industrializa­ ción— , aunque muchos efectos fueron detectados ya durante la Edad Media. Justamente cuando las consecuencias negativas de este proceso comienzan a manifestarse, nace el concepto mismo de medio ambiente, destacándose la contaminación como el efecto más evidente. 168 □ José Leal Aun cuando intuitivamente está relativamente claro en qué consiste el deterioro ambiental — sus efectos inmediatos son al menos percepti­ bles en form a directa— se hace necesario buscar un esquema más conceptual para explicar estos fenómenos. Esto es especialmente válido para los efectos a largo plazo, cuya estimación es difícil e incierta, lo que se ye agravado por el hecho que éstos son justamente los efectos ambientales negativos más relevantes. Se puede afirm ar que una medida de protección ambiental es, por esencia, una herramienta de largo plazo. Y esto como una respuesta al carácter de largo plazo de muchas mani­ festaciones del deterioro ambiental. Los efectos de estas amenazas al medio se pueden considerar como una reducción de las capacidades que el medio ambiente posee para cumplir un conjunto específico de funciones o roles necesarios para sus­ tentar la vida humana. De tal manera, el deterioro ambiental se puede medir, en principio, como la variación negativa de sus potencialidades para cumplir esos roles. Aquí nos enfrentamos con un problema conceptual mayor, que es conveniente resolver antes de proseguir. La verdad es que no existe una definición de medio ambiente establecida y definitiva. Cualquiera que se adopte, será objeto de controversia. Sin embargo, está claro que cual­ quier estudio que se proponga establecer lincamientos para la evalua­ ción de efectos de las actividades humanas sobre el medio ambiente, requiere que se trabaje sobre la base de una definición de éste. Si se trata de evaluar, la cuestión es evaluar qué, cómo y para qué. A este nivel, nos parece conveniente plantear que el concepto mismo de medio ambiente es, en términos generales, un modelo, una manera particular de representar las relaciones entre el sistema natural y el sistema social, entre el hombre y la naturaleza. Y al decir modelo estamos planteando su carácter de "sim ulación” de la realidad, tanto para interpretarla como para actuar sobre ella. Este concepto ha sido creado a partir de una definición negativa — contaminación— y nos hemos movido hacia la búsqueda de formas de actuar positivamente sobre la realidad — ges­ tión ambiental— . En la perspectiva del análisis económico ambiental, el interrogante estaría en si es posible llegar a una definición de medio ambiente más o menos coherente desde el punto de vista científico, y útil desde el punto de vista operativo. Un marco conceptual en el que se pueda definir una base sólida para el análisis, se logra estableciendo de una ma­ nera orgánica, como se planteó más arriba, cuál es el conjunto de funcio­ nes que el medio ambiente cumple en la vida humana. En su expresión más general, el medio ambiente puede ser visualizado como el conjunto de condiciones circundantes en las que un ser humano vive y de donde obtiene los recursos para su subsistencia. En general, se distingue entre medio ambiente natural y medio ambiente construido, siendo este último el natural transformado por la actividad humana. Podemos, en todo caso, no hacer distinción entre estas categorías, y hablar en general de medio ambiente, ya que se puede argumentar que el hecho de ana­ lizar la naturaleza desde el punto de vísta de la sociedad humana, implica de algún m odo humanizarla v socializarla, y la distinción se hace innecesaria. Habría que poner énfasis en que el concepto moderno de medio ambiente no lo hace identificable con naturaleza, como podría deducirse de lo planteado. En el hecho, lo que se entiende por medio 169 □ Medidas de protección ambiental ambiente es una form a particular de concebir las relaciones entre el hombre y la naturaleza. En este sentido, lo repetimos, el medio am­ biente es un modelo, una representación. El concepto es, por lo demás, un concepto nuevo, generado como respuesta a los dramáticos efectos que el desarrollo tecnológico y la industrialización han tenido en las relaciones entre los seres humanos, los demás seres vivientes y el mundo físico. Y aquí se pueden men­ cionar muchos ejemplos, como la contaminación de las aguas, con todas sus secuelas en la salud humana, en la vida animal y vegetal, en su uso como recurso para la pesca o la industria misma, etc.; la destruc­ ción del paisaje natural que hace que la vida se vaya restringiendo cada vez más a centros urbanos que se van haciendo insoportables; el agota­ miento acelerado de ciertos recursos naturales escasos, de cuyo usu­ fructo se está privando irreversiblemente a las generaciones futuras. Todos estos problemas ambientales se relacionan con características concretas de la sociedad industrial, aunque sus orígenes se remontan a veces a etapas muy antiguas del desarrollo de la civilización. Su carácter de problemas "am bientales” es, sin embargo, un paradigma contemporáneo. Nuestro problema es, en todo caso, la búsqueda de formas de atacar estos problemas en el contexto de la problemática socioeconómica, la que constituye una realidad dada sobre la cual se hace necesario actuar. 1. Funciones del medio ambiente Las funciones del medio ambiente, tal como se definió más arriba, se pueden presentar, resumidamente, de la manera siguiente: a) E l medio ambiente com o proveedor de recursos El medio ambiente suministra a los seres humanos los recursos natu­ rales — materiales, energía— requeridos para la producción de los bienes y servicios necesarios para el mantenimiento y desarrollo de la vida. Estos recursos naturales pueden ser de distintas características, y se han propuesto diversas categorizaciones para su análisis. Desde ya, hay una distinción fundamental entre recursos materiales (materias primas para la producción de bienes y servicios) y energéticos (que suministran la energía necesaria para llevar a cabo el proceso de trans­ formación de dichas materias prim as). La cuestión de los^recursos es la cuestión ambiental primordial, y de allí parte toda la estructura de las ciencias del medio ambiente. Siguiendo a Pearce, Seneca y otros economistas del medio ambiente, los recursos ambientales — materiales y energéticos— pueden ser clasi­ ficados en cuatro tipos. (Pearce, 1976.) La clasificación propuesta se esquematiza en la figura 1, que establece también las relaciones entre ellos. F ig u r a 1 C L A S IF IC A C IO N DE LOS RECURSOS AMBIENTALES SOL TIERRA 171 □ Medidas de protección ambiental CLASIFIC AC IÓ N DE LOS RECURSOS A M B IE N TA LE S Para efectos del análisis económico de esta prim era función del medio ambiente (que es, repetimos, la de proveer de recursos naturales que son extraídos para su transformación en bienes y servicios), éstos son en general llevados a los mercados para su consumo final o inter­ medio. Una parte importante de los mismos, aunque no la totalidad, tiene efectivamente un precio en el mercado como expresión de su escasez relativa. Otros no lo tienen. Así, la energía solar directa es un recurso que por el momento no se transa en el mercado, y por lo tanto no tiene precio. Ahora bien, si esta transacción existiera, su precio sería cero, a menos que se construyeran facilidades para almacenar dicha energía. La energía de las mareas — o la eólica— es un caso similar. Nos encontramos aquí con un caso particular de "fa lla del mercado” , y que en algunas situaciones llega incluso a la inexistencia de un mer­ cado propiamente tal. Este factor será la clave para enfrentar algunos problemas de evaluación que se analizan más adelante. La manera de enfrentar el análisis global de esta función del medio ambiente es haciendo uso de los Balances de Materia y Energía y los Análisis de Insumo-Producto. A través de los primeros se puede lograr un punto de vista ecológico de la problemática ambiental, al sustentar estos balances en las leyes físicas y biológicas. Recordemos que la eco­ logía, como ciencia, se ocupa precisamente de la relación o la interde­ pendencia que existe entre los seres vivientes, tanto entre ellos como especies, como entre ellos y el medio ambiente. Esta relación entre la biota (sistema de seres vivos) y su medio ambiente circundante es lo que se conoce como ecosistema. Los balances de materia y energía constituyen una expresión de los flujos dentro de los ecosistemas, y no se agotan en el análisis de los recursos, sino que involucran al conjunto de las fuentes ambientales. (Pearce, op. cit.; Torres y Pearce, 1979.) Los segundos permiten conocer de qué manera ciertos recursos pasan a contribuir a determinados procesos, integrados a ciertos productos espe­ cíficos (comprendidos ciertos subproductos indeseables, como los conta­ minantes). Se relacionan así las demandas de un recurso determinado por parte de un cierto productor o consumidor hasta las demandas finales. Diversos autores han incursionado en la ampliación y adapta­ ción de las matrices de insumo-producto para introducir variables am­ bientales. (V íctor, 1972.) Esto puede, en teoría, abarcar el total de los recursos y los problemas de contaminación pueden ser introducidos definiendo un sector especial, "anticontaminación” . Una interesante aproximación a este problema ha sido desarrollado por Ayres y Kneese, con su modelo de balances materiales, quienes hán demostrado que el no considerar las emisiones propias de los procesos de producción y consumo en el medio ambiente significa, en último término, negar las leyes de conservación de la materia y energía. (Ayres y Kneese, 1969; Kneese, 1977.) 172 □ José Leal b) E l medio ambiente com o proveedor de bienes y servicios naturales El paisaje y el patrimonio cultural pueden ser considerados como bienes y servicios "naturales” de carácter intangible, y que el medio ambiente proporciona como apoyo a la vida humana, contribuyendo a la calidad de la vida y haciéndola agradable y plena. Estos son, por ejem plo, la belleza del paisaje, el aire puro, la ausencia de ruidos, etc. N o son recursos materiales, por lo que su cuantificación es especial­ mente difícil debido a los factores subjetivos que influencian su valo­ ración. La mayor dificultad parece radicar en su carácter tácito de "propiedad colectiva", que hace que no se pueda establecer un derecho de propiedad privada sobre ellos, no existiendo así precios ni mercados que los originen. Esta es, por lo demás, la parte más com pleja en el proceso total de evaluación, especialmente en lo que se refiere a la per­ tinencia o no de la conservación en función del desarrollo, y al signifi­ cado del patrimonio cultural frente a las necesidades de modernización y progreso. El análisis de esta función es esencial para cum plir con las deman­ das reales de recreación y conservación. Estas demandas existen, aun cuando el mercado, en muchos casos, no determina precios para estos bienes. N o obstante, se puede afirm ar que debe existir un cierto "precio sombra” , que expresaría la participación de esta función en el mercado. Aparece clarísimo en este caso que el nivel de calidad de estos bienes y servicios no puede ser regulado por un mercado global, que simplemente falla en la asignación de estos recursos. Existe una dificultad adicional, ya que en muchos casos se produce una situación contradictoria con la función ambiental de proveedora de recursos, debido a la utilización alternativa del medio ambiente para cumplir con una u otra función. En estos casos se requiere un proceso de "trade-off” entre las funciones, a fin de encontrar una solución óptima que permita satisfacer los requerimientos de una y otra función. Cabría señalar que esto es una consecuencia del balance e interrelación entre todas las funciones del medio ambiente, como lo veremos más adelante. c) E l medio ambiente com o asimilador de desechos El medio ambiente proporciona a los seres humanos un poder asimi■* lador de los desechos de la actividad económica, es decir, una capacidad para aceptar la emisión de residuos que provienen de las actividades de producción y consumo. Se podría decir que es un "desagüe” . La contaminación se puede definir, así, como el efecto de sobrepasar las capacidades naturales que tiene el medio ambiente para recibir residuos. Estas capacidades pueden ser medidas, en form a más o menos objetiva, con indicadores que la ecología proporciona para estimar la capacidad receptiva del medio ambiente a los cambios. Por otra parte, cuando se produce un proceso de contaminación, en el hecho se está impidiendo que el medio ambiente sea utilizado para otros propósitos. Así, por ejemplo, si se permite que las corrientes de agua sean usadas como resumideros de desechos municipales o industriales, se está, en el 173 □ Medidas de protección ambiental hecho, limitando o impidiendo su uso para pesca, riego, baño o recrea­ ción, concretamente, tanto en su calidad de recurso productivo como en sus aspectos estéticos. La no asimilación de residuos se convierte, entonces, en una degradación del medio ambiente en su conjunto. El análisis económico de la contaminación debe, en consecuencia, consi­ derar las pérdidas de materiales y energía, así como el daño al bienestar global de la sociedad expresado en la disponibilidad de los bienes, servicios y recursos proporcionados por el m edio ambiente. La interrelación que existe entre las funciones del m edio ambiente aparece, por tanto, muy clara. Un proceso que implique exceder la capa­ cidad asimilativa, de un medio determinado tiene, como consecuencia adicional, la de im pedir que éste sea utilizado como bien o servicio natural, y limita su capacidad como proveedor de recursos. El medio ambiente es un sistema y sus funciones se interrelacionan de manera compleja, siendo separables sólo analíticamente. El problema se hace más claro haciendo uso de un balance de materia y energía, como el que se presenta en la figura 2. En dicho esquema se propone una relación entre el sistema económico con sus actividades de producción y consumo — distinguiendo una actividad especial dé reciclaje— , y el medio ambiente con sus funciones ya definidas. (Seneca y Taussing, 1974; Pearce, op. cit.; Torres y Pearce, op. cit.) 2. Balances de materia y energía La economía considera tradicionalmente al proceso de consumo como el fin, la culminación, del proceso 'económico. Se supone que allí se terminan los recursos que contribuyen a aumentar el bienestar de los consumidores — bienestar entendido únicamente a partir del acto de consumir. Esta posibilidad de consumo se logra con los recursos que el m edio ambiente provee, los cuales fluyen hacia los sectores de pro­ ducción donde son transformados para crear bienes "económ icos" (de consumo). Estos materiales no son sino parte de los distintos recursos que se obtienen del medio ambiente, que se combinan para la creación de bienes utilizables. A su transformación contribuyen los recursos ener­ géticos, que hacen posible este proceso. Ahora bien, de acuerdo con la primera ley de la Termodinámica, no es posible crear ni destruir estos recursos naturales o primigenios. Sólo estamos capacitados para transformarlos, de m odo que los recursos que fluyen al sector de producción, deben ir, en su totalidad, a alguna parte, una vez convertidos en bienes y servicios útiles. Está claro que ciertos bienes van al proceso de consumo, y otros se usarán como bienes de capital, permaneciendo en el sector de producción. Pero una parte de los recursos será descartada como desecho o emisión y devuelta al medio ambiente. Esto vale tanto para los recursos materiales como para la energía. El proceso de consumo, por su parte, también descarta una parte de los bienes, como basuras. Finalmente, puede ocurrir que algu­ nos de los elementos desechados (tanto de la producción como del consumo) sean vueltos a utilizar (reciclados), pero quedando siempre un remanente que es devuelto definitivamente al medio. Cabría señalar que la energía no es reciclable, ya que es unidireccional y requiere una fuente de energía permanente, que en el caso de los ecosistemas es la energía solar. Esto en virtud de la segunda ley de la Termodinámica. Figura 2 BALANCE DE MATERIAS Y ENERGIA _______ Medio Amb. conr proveedor de recursos mat. y energéticos Medio Amb.como .^proveedor de bienes y serv. naturales Medio Ambiente 175 □ Medidas de protección ambiental La figura 2 nos muestra, en resumen, que todo lo que se saca del medio ambiente en la form a de recursos físicos, debe reaparecer en él, teóricamente, en igual peso, ya sea como bienes de consumo o, en términos más generales, como bienes necesarios para mantener los procesos vitales, o como desechos. Esta visión ampliada del proceso económico implica que el consumo ya no es el acto final de dicho pro­ ceso, sino que éste se amplía para considerar la parte no consumida y desechada. Viendo de manera integrada estas funciones, se puede decir que el m edio ambiente cumple la función global de ser un sistema de apoyo a la vida humana (un receptor de asentamientos humanos). En este sentido, es un sistema com plejo y dinámico que provee los medios para la sustentación de todas las formas de vida. Esta función global es la combinación e integración de las funciones específicas definidas, las cuales se interconectan unas con otras, haciéndolas inseparables. BALANCE DE M A TE R IA S Y E N E R G ÍA 3. Categorías de medidas de protección ambiental Está claro que existe una relación estrecha entre un cierto nivel de calidad ambiental y el proceso de desarrollo social y económico. Es precisamente con el fin de preservar, restaurar o m ejorar las capaci­ dades del m edio ambiente para sustentar el proceso de desarrollo, espe­ cialmente de largo plazo, que una política ambiental tiene que ser diseñada e implementada. Estas políticas son susceptibles de ser elabo­ radas a diferentes niveles de profundidad, abarcando distintos aspectos de la problemática ambiental. Así, pueden reducirse a una medida de protección ambiental única, puntual, específica, destinada a resolver un problema particular más o menos prioritario en un horizonte restrin­ gido. También pueden enfrentarse desde una perspectiva global, conso­ lidando un plan ambiental, que es, por definición, una actividad de largo plazo. Es necesario, previamente a la elección de una medida posible, y de sus posibilidades técnico-económicas, efectuar una identificación de cuáles son las funciones del m edio ambiente que van a ser afectadas, utilizando un esquema como el presentado hasta aquí. Junto a esta identificación, se deben establecer las principales interacciones con las demás funciones. N o es lo mismo enfrentarse a un problema de sanea­ miento de un río que cruza la ciudad o la definición de una política para un recurso minero, que la salvación de un monumento o la deter­ minación de una especie en peligro. Todos estos, siendo problemas ambientales, tienen muy distinto alcance y repercusión en la estructura social, y su resolución presentará dispares consecuencias económicas. En cualquier caso, la manifestación concreta de una política am­ biental está en las acciones o medidas, que pueden ser agrupadas en tres categorías principales, desde la perspectiva de sus objetivos: medi­ das de con trol o preservación, medidas de restauración y medidas de m ejoram iento ambiental. 176 □ José Leal a) Medidas de con trol o preservación Esta categoría de medida ambiental está orientada a evitar daños adicio­ nales que puedan afectar al medio natural cuando está sometido a algún tipo de coacción por causa de alguna actividad humana. Igualmente, estas medidas intentan protegerlo contra daños potenciales que pudieran derivarse de nuevas actividades humanas — proyectos industriales o de infraestructura, por ejemplo. b) Medidas de restauración Cuando algunas de las capacidades del medio ambiente han sido dete­ rioradas por efecto de las actividades humanas, es necesaria una acción restauradora para recuperar el valor de la función ambiental afectada. c) Medidas de m ejoram iento Estas medidas están destinadas a elevar la calidad del medio ambiente. Son diferentes de las anteriores categorías de medidas, porque no parten de una situación de deterioro, sino que apuntan a superar niveles ya existentes de calidad ambiental, que pueden ser muy bajos, debido a factores climáticos (un desierto, por ejem plo). A manera de conclusión preliminar, es importante tener en cuenta, en el proceso de estudio de una medida, la categoría a la cual perte­ nece. La evaluación económica es muy diferente en cada caso, ya que lo que se considera costos o beneficios puede tener caracteres incluso opuestos, dependiendo de la medida. Una clara distinción de su natu­ raleza es un requisito indispensable para una correcta evaluación. 4. Tipos de medidas de protección ambiental Para las diferentes categorías de medidas mencionadas arriba, los medios e instrumentos para poner en práctica la acción pueden ser de naturaleza muy diversa. En el hecho, dependerán en gran parte de los diferentes tipos de estructuras institucionales en una sociedad con­ creta, lo que implica que las decisiones están necesariamente insertas en opciones de carácter político. Así, la selección de un tipo específico de medida, no puede ser decidida por consideraciones puramente técni­ cas, ya que éstas pueden ser contradictorias con las herramientas de política disponibles y aceptables en determinada organización social. En otras palabras, la estructura administrativa, los estilos de desarrollo y la obganizaQíón del Estado prevalecientes en un país van a ser deter­ minantes en la selección del m ejor tipo de resolución para enfrentar la utilización y protección del medio ambiente. En términos más con­ cretos, la mayor o menor utilización de mecanismos de planificación va a ser crucial en la selección de los instrumentos de apoyo propia­ mente ambientales. Y a hemos establecido la insuficiencia de los meca­ nismos de mercado y la obligada participación activa del Estado en materia ambiental. La discusión sobre los "tip os" de medidas se enmarca precisamente en el alcance y característica de la acción estatal. Por otro lado, se presentan algunos problemas de naturaleza básica­ 177 □ Medidas de protección ambiental mente metodológica. La selección del m ejor método para apoyar decisio­ nes va a depender, desde el punto de vista de su factibilidad, del nivel específico a que se ven enfrentados los encargados de las decisiones. Dichas decisiones pueden tener diferentes formas y conducir a efectos económicos de diverso alcance. Las decisiones de carácter estratégico, por ejem plo, están ligadas con el funcionamiento mismo del sistema socioeconómico, por lo que no pueden ser tomadas sobre la base de información parcial, cuantitativa o cualitativamente. Son decisiones de amplio alcance, relevantes sobre todo a largo plazo y ubicadas en los más altos niveles de la jerarquía político administrativa. Muy distinto es el caso de decisiones que pueden calificarse de tácticas (válidas sobre todo para el mediano plazo) u operacionales (las de todos los días). Las descripciones presentadas más adelante aclararán este punto. En todo caso, es evidente, con todos los reparos hechos hasta aquí, que el ACB puede ser aplicado a todo tipo de medidas y a cualquier nivel de decisión. Sin embargo, la manera específica en que se les puede aplicar, y el matiz particular de costos y beneficios para cada tipo de medida, hacen que la selección del método más adecuado deba pasar por un análisis previo de los principales rasgos propios de tal medida. En los párrafos que siguen se presentan descripciones de los tipos principales de medidas de protección ambiental. Se debe notar que esta clasificación es esencialmente analítica y que, con frecuencia, en la práctica las medidas a establecer muestran simultáneamente rasgos correspondientes a los diferentes tipos que se esbozan a continuación: a) Im puestos, subsidios y estándares El establecimiento de una medida para controlar los daños — actuales y futuros— provocados al medio ambiente por una actividad humana específica puede recurrir a un sistema de impuestos. La idea es hacer que los agentes causantes del daño ambiental paguen al resto de la sociedad por el perjuicio que, para estos últimos, significa el deterioro del medio ambiente común causado por aquéllos. Este pago puede ser recaudado por un sistema de impuestos, cuyos ingresos van a parar al Estado, que se encargará de financiar con dichos recursos actividades de elevación de la calidad ambiental. Ellas pueden ser una planta de trata­ miento de aguas, el sistema de control periódico de escape de los gases de los vehículos o la restauración de una zona recreativa degradada. La form a de calcular este pago es mediante un cierto estándar — o escala de estándares— que representa niveles de dicho pago, en forma directa o indirecta. La manera de establecer el valor de los impuestos es por medio de cálculos de optimización basados en la economía neoclásica. Así, los problemas ambientales resultantes de las activida­ des económicas, son concebidos como externalidades o deseconomías externas, que afectan a los agentes del proceso y sobre las cuales no pueden actuar. Éstas son, ciertamente, exterrialidades negativas, causan­ tes del deterioro y daño ambiental. Habrá casos en que proyectos o actividades de desarrollo significarán ur^ mejoram iento ambiental, hablándose entonces de externalidades positivas. En este caso, el im­ puesto es substituido por un subsidio. En principio, los impuestos y subsidios deberían ser, respectiva­ mente, equivalentes al daño o m ejora asociado con la externalidad. En 178 □ José Leal tal caso, es necesario definir previamente un sistema de precios, para hacer posible la asignación económica de valores para los posibles im­ puestos y subsidios que se asociarán al deterioro ambiental. El paso siguiente es el establecimiento de un sistema de tasas (de impuesto o subsidio), lo que requiere también la determinación de un sistema de estándares de calidad ambiental. Estos estándares son valores límites (superiores o inferiores) de utilización de las funciones ambientales en actividades específicas. Cualquier uso particular de dichas funciones que sobrepase el lím ite superior aceptado debe pagar el impuesto corres­ pondiente; o bien, recibir un subsidio en el caso de ubicarse por debajo del lím ite superior establecido. Los estándares son, en términos gene­ rales, la expresión del nivel de calidad ambiental deseado por la sociedad. Su definición es una materia de política ambiental. Esto no elimina la existencia de niveles científicamente definidos que establecen valores límites para emisiones de gases, uso de pesticidas, disponibilidad de un recurso, etc., por encima de los cuales hay efectos ambientales. Hay diferentes tipos de estándares. Se debe hacer notar que las medidas proteccionistas han sido tradicionalmente orientadas a la reso­ lución de los problemas de contaminación industrial y urbana. Sin embargo, su extensión a las demás funciones ambientales es perfecta­ mente posible y coherente. Las principales familias de estándares son las siguientes: i) Estándares de productos Estos estándares definen las características de un producto que es autorizado a ser intercambiado en el mercado. Un estándar de este tipo puede referirse, por ejem plo, al carácter contaminante o dañino para la salud de un determinado producto manufacturado; o bien a políticas nacionales de reglamentación del uso de recursos naturales escasos o de naturaleza estratégica. Ejem plos de estos estándares pueden ser el control del contenido de plom o en la bencina; o de fosfato en los deter­ gentes; o el nivel de DDT en los productos lácteos. ii) Estándares de emisión Estos estándares definen la cantidad de contaminante que una actividad económica — industria, medio de transporte, edificio— puede liberar en el medio ambiente. Sus valores están ligados a la capacidad del medio para asimilar desechos y emisiones específicas, las que se definen cien­ tíficamente. El nivel del estándar no tiene por qué coincidir estricta­ mente con lo biológicamente aceptable, por ejem plo, pero estas diferen­ cias — determinadas por la política ambiental— deben ser consideradas en el análisis. Ejem plos de estos estándares son la cantidad de S02 en los gases; la emisión de polvos o cenizas; el nivel de ruido de una fuente sonora específica; la cantidad y calidad de desechos sólidos des­ cargados en agua o tierra. iii) Estándares de proceso Estos estándares determinan ciertas características de las actividades de producción. Pueden actuar sobre los procesos productivos mismos, o .179 □ Medidas de protección ambiental bien en relación a la naturaleza de las medidas que deben adoptarse para la localización específica en que la producción se va a realizar. Todas las funciones del medio ambiente pueden ser controladas a través de este tipo de estándares. Como ejem plos se pueden citar los niveles de temperatura aceptables en un proceso; el ruido de una instalación; el uso de implementos personales en el m edio ambiente de trabajo. iv ) Estándares ambientales Estos estándares definen las características globales y la calidad de un medio ambiente determinado. Ejem plos de estos estándares son: el con­ tenido de S02 en la atmósfera para ciertas áreas urbanas; la concen­ tración de cloruros en el agua de los ríos; el nivel de oxígeno disuelto en el agua potable. Los tres primeros tipos de estándares tienen que ver con actividades específicas, y se aplican directamente para eliminar la externalidad. El cuarto tipo representa una aspiración social de alcanzar un nivel espe­ cífico de calidad ambiental que puede ser alcanzado con diversas me­ didas, incluyendo los tres tipos anteriores. El establecimiento de un sistema de estándares ha sido el tipo de medida ambiental más utilizado hasta ahora. Su efectividad ha sido puesta en duda en diversos medios, sobre la base de factores tanto científicos como económicos y políticos. Una crítica generalizada alude a su carácter ad hoc, que deja de lado por lo tanto su impacto sobre el conjunto del sistema socioeconómico. b) Prohibición y proscripción Este tipo de medida ambiental corresponde a decisiones que envuelven la p rohibición para el uso de ciertos lugares, y la proscripción de utili­ zación o intercambio de ciertos productos. Las consecuencias de este tipo de medidas han sido generalmente calificadas como peligrosas para la economía nacional. Aparentemente, tienen un carácter antieconómico, en el sentido que su aplicación se apoya en argumentos ajenos a los económicos, tales como éticos, esté­ ticos o sanitarios. Desde el punto de vista de las funciones ambientales, la prohibición o proscripción del uso de alguna de ellas, puede ser interpretada como una especie de ahorro de sus capacidades. Sin em­ bargo, esto puede conducir a una situación no óptima desde el punto de vista del conjunto de la función tomada globalmente. Por ejem plo la capacidad asimilativa total para aceptar distintos desechos (en can­ tidad y calidad). Parece evidente que en ciertos casos, en que están involucradas materias altamente peligrosas para el medio ambiente y la salud huma­ na, una medida extrema como la expuesta puede ser explicable e incluso necesaria. En todo caso, la búsqueda de una racionalidad en la asigna­ ción de las capacidades ambientales debería considerarlas como medidas transitorias. Esta situación tendría posteriormente que evolucionar hacia algún nivel óptimo, establecido por la perspectiva económica global. Ejem plos de estos tipos de medidas son las regulaciones concer­ nientes a la localización de ciertas industrias — especialmente aquéllas que son emisoras de contaminantes fuertes (m ercurio, arsénico, plomo, 180 □ José Leal etc.); prohibición del tráfico urbano en ciertas áreas; proscripción del uso de DDT en la agricultura. c) Programas e inversiones públicas (planificación am biental) Este tipo de medida ambiental es la consecuencia de la disposición de los gobiernos para emprender programas y proyectos específicos desti­ nados a protege/, recuperar o m ejorar la calidad ambiental en ciertas áreas o sectores. En la práctica, la complejidad de este tipo de medidas las hace conform ar verdaderas políticas ambientales, que abarcan diver­ sas acciones, llegando incluso a concretar ‘‘planes ambientales” . Ejem plos de este tipo de medida son el ordenamiento espacial; lps programas para combatir la eutroficación de lagos; la creación de cintu­ rones verdes y las campañas de forestación; los proyectos para el trata­ miento de desechos e instalación de plantas de reciclaje. Un caso espe­ cial lo constituye la organización de unidades operativas concebidas para la gestión ambiental integrada, en el campo suprarregional e incluso supranacional. d) Planificación regional con consideraciones ambientales Un tipo de medida ambiental más compleja, y de carácter global, es la incorporación de una política ambiental en la planificación regional. El principio básico en que se sustentan estas medidas es que la pro­ tección y promoción del medio ambiente puede ser alcanzada con el uso y manejo racional del espacio físico. Esto requiere una clara deter­ minación de los enlaces que existen entre una estructura espacial cientí­ fica y la calidad ambiental. Una vez que estos enlaces han sido estable­ cidos, la cuestión es escoger el tipo de estructura espacial más adecuada para evitar deterioros ambientales, y perm itir la utilización óptima de las capacidades del medio ambiente. e) Planificación del desarrollo Este es el enfoque más comprensivo y amplio de diseño e implementación de medidas ambientales. Incluye, además de los aspectos espa­ ciales de la planificación ambiental (planificación regional), aquellos elementos relacionados con la planificación económica y social. En pocas palabras, este enfoque significa la inclusión de la política ambiental dentro del proceso total de la planificación del desarrollo, con especial énfasis en la perspectiva a largo plazo. Im plica, así, el reconocimiento de que sociedad y m edio ambiente constituyen dos sistemas estrecha­ mente ligados. Por lo tanto, la calidad ambiental es un concepto que va mucho más allá de los problemas de contaminación o de uso de recursos. Al contrario, el nivel de calidad del medio ambiente constituye el resultado de un com plejo proceso- de interacción de muchos factores, algunos de ellos básicamente socioeconómicos y otros eminentemente naturales. En este contexto, la protección ambiental — y su promoción y desarrollo— es el resultado de asignaciones específicas de recursos, lo que implica la consideración explícita de la dimensión ambiental en el proceso de tomar decisiones. 181 □ Medidas de protección ambiental Una política ambiental va a ser, entonces, la combinación de estos tipos de medidas, poniendo énfasis en unas u otras — incluso no to­ mando en cuenta algunas— , de acuerdo a la especificidad de los patrones de desarrollo nacionales. (PN U M A, 1979b.) C. EFECTOS DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN A M B IE N T A L Una vez que se ha establecido un tipo determinado de medida para resolver una categoría específica de amenaza al medio ambiente, se produce una serie de reacciones en el contexto socioeconómico como respuesta a la asignación de los recursos sociales en esa actividad. En el fondo, toda la actividad económica tendrá que adaptarse a la medida de protección establecida. Tal adaptación lleva consigo la reconsidera­ ción de los recursos ya asignados y la definición de nuevos criterios para futuras asignaciones. El análisis de los efectos de las medidas ambientales constituye una importante dimensión en el proceso global de evaluación. N o es posible introducir muchos de estos efectos en el cálculo de costos y beneficios, dado que no se pueden reducir a términos monetarios. Esto hace que el ACB sea más bien limitado para proporcionar elementos suficientes que permitan una evaluación global. La introducción de estos aspectos en el análisis integral de las medidas de protección requiere recurrir a procedimientos complementarios de gestión y manejo ambien­ tal que sean capaces de poner de manifiesto estos efectos, los que, siendo también de carácter económico, no son fácilm ente cuantificables, al menos en el estado actual de la ciencia económica. Los efectos de las medidas de protección en la estructura econó­ mica son muchos y de diverso tipo. Los principales son los siguientes: 1. D istribución del ingreso Los efectos económicos que las medidas ambientales tienen sobre las distintas categorías de individuos de la sociedad no son los mismos. Éstos dependen de sus niveles de ingreso, es decir, de su participación en el ingreso nacional. Así, los valores de costos y beneficios asociados con los diferentes individuos o grupos dentro de la sociedad, tienen que ser comparados y sopesados en orden a mantener una cierta distri­ bución del ingreso dada, en el caso de que la política nacional sea mantener esa distribución particular. Así, para un trabajador no califi­ cado que recibe un salario relativo muy bajo, el hecho de pagar por una m ejora de la calidad ambiental constituirá, en la mayoría de los casos, una reducción inaceptable de sus ingresos. En este caso, la me­ dida ambiental tendría una influencia regresiva en la distribución de la riqueza. Sin embargo, esta influencia puede ser positiva, en aquellos casos en que la medida apunta a devolver a los consumidores bienes o servicios ambientales de cuyo usufructo han sido privados como con­ secuencia del deterioro ambiental. En todo caso, estas son situaciones límites, extremadamente simplificadas. La estimación de este efecto es muy compleja y de gran importancia en política ambiental. Así, por ejemplo, se ha logrado un cierto consenso en torno al “ principio del 182 □ José Leal que contamina, paga” (P P P : Polluter-Pays Principie), que apunta a evitar que aquéllos que son víctimas directas o indirectas del daño am­ biental, se vean obligados a pagar por él, financiando las medidas de protección — con los efectos regresivos en la distribución del ingreso señalados más arriba— y buscar un sistema que obligue a los causantes del daño a asumir los costos totales de su recuperación. 2. Em pleo Los efectos de las medidas de protección ambiental en el nivel de empleo no han sido bien detectados, aun cuando se han hecho algunos intentos en los últimos años. En general, se estima que los efectos son, a la vez, de carácter positivo como negativo. Así, en las primeras etapas en la aplicación de una medida que implica procesos de fabricación, operación y mantenimiento de unidades o dispositivos de control, se observa un proceso de creación de puestos de trabajo para asumir estas nuevas actividades. Sin embargo, esta tendencia es seguida por una reducción posterior del empleo, debido principalmente al efecto retardatario en el crecimiento económico provocado por los mayores precios de bienes y servicios. Esto se debe a que los costos de produc­ ción son recargados con los ítems correspondientes a la protección am­ biental. Lo importante, en este caso, es efectuar los enlaces con las políticas nacionales de crecimiento de los niveles de empleo y reducción de la cesantía real, buscando definir aquellos niveles críticos en que el efecto se hace relevante, si es que éstos existen. 3. Balanza de pagos Los efectos en la balanza de pagos no son, en general, muy significa­ tivos, aunque pueden tener cierto peso en el caso de países que tengan una escasez estructural de moneda extranjera. Los efectos se manifies­ tan según el origen (local o im portado) de los bienes y servicios utili­ zados para la aplicación de las medidas — materiales, energía, equipos, personal. Un caso típico de efectivo negativo en la balanza de pagos puede ser la transferencia de las llamadas tecnologías no generadoras de desechos e hipogeneradoras de desechos (non-waste and low-waste technologies), las cuales son ofrecidas actualmente en el mercado como tecnologías modernas, eficientes y ambientalmente limpias, en oposición a las tecnologías anticuadas, inefectivas y contaminantes del pasado. El tema es controvertido, pero se puede afirm ar que, aparte de los muchos efectos positivos que estas tecnologías pueden tener, significan un reque­ rimiento a la escasa capacidad importadora de los países. 4. Estructura industrial Dos son los efectos mayores de las medidas ambientales en la industria: costos adicionales y limitaciones a la libertad para contaminar y utilizar los recursos naturales. Para las empresas industriales, los gastos en prevención, control o eliminación de la contaminación, pasan automá­ ticamente a form ar parte de la estructura de costos. Así, la tendencia natural, desde la perspectiva de la racionalidad privada, es traspasar estos costos a los precios de los bienes v servicios producidos, y, conse­ 183 □ Medidas de protección ambiental cuentemente, el consumidor será el que finalmente pague por las me­ didas ambientales. Esta cuestión es controvertida, y su solución depende de consideraciones políticas en el proceso de tomar decisiones. Las lim i­ taciones a la libertad para contaminar y uso de recursos implican el establecimiento de reglamentos u ordenanzas concernientes a la ubica­ ción de plantas y bodegas; utilización de procesos, materias primas o fuentes de energía; producción v consumo de ciertos bienes, etc. (I.C.C., 1980.) 5. Tecnología La experiencia en la aplicación de medidas ambientales ha demostrado que los efectos en el desarrollo tecnológico son generalmente positivos. La necesidad de recuperar los gastos y pérdidas de productividad aso­ ciados a las medidas ambientales, ha significado un desafío para m ejorar y modernizar procesos y técnicas destinados a mantener los niveles de eficiencia. 6. Inflación Los efectos globales de las medidas ambientales en la estructura de precios se han revelado como prácticamente menospreciables. Sin em­ bargo, algunos individuos, o grupos de ellos, pueden llegar a verse signi­ ficativamente afectados por aumentos específicos en los precios. La importancia del efecto de las medidas de protección en ellos ha sido m otivo de ácidas polémicas. Muchos agentes del proceso económico, particularmente las empresas privadas, han destacado el hecho de que una de las causas del proceso inflacionario en los países industriali­ zados durante los últimos años ha sido el creciente gasto en control ambiental. Esto puede ser explicable, ya que muchas empresas privadas son, en efecto, sensibles a cambios en el contexto económico, que puedan comprom eter su operación presente y su desarrollo futuro, lo que es especialmente relevante cuando los mercados en que las empresas deben operar están afectados por fuertes incertidumbres. La controversia apa­ rece, sin embargo, cuando se analizan los resultados obtenidos por diversos gobiernos, que demuestran que el real efecto inflacionario de la protección ambiental es muy escaso. En todo caso, es evidente que todavía se necesita mucha investigación en esta materia. 7. Crecim iento Los efectos de las medidas ambientales en el crecimiento económico han sido calificados como esencialmente marginales. Aunque un cierto efecto se hace presente durante las últimas etapas de la aplicación de una política — especialmente en el caso de políticas globales que envuel­ ven diversos tipos de medidas— no es posible asumir directamente que éstas han contribuido a» agravar procesos recesivos. Incluso, algunos estudios recientes han indicado la posibilidad de considerar las medidas ambientales como paliativas de la recesión. Eso se debería a su carácter de estimulador de demanda adicional en ciertos sectores, y tendrían, así, un efecto expansivo en la economía. En todo caso, esta discusión en torno al crecimiento está planteada desde la perspectiva de que el 184 □ José Leal proceso de crecimiento y el desarrollo tecnológico son inevitables, posi­ tivos en sí, a pesar de las consecuencias paralelas de aumento cuanti­ tativo y cualitativo de la contaminación. Se debe hacer notar que esta tendencia inevitable ha sido, al menos, discutida en ciertos medios aca­ démicos e internacionales. El crecimiento no tiene, así, por qué ser considerado como la única posibilidad de desarrollo. Toda la contro­ versia acerca de la no coincidencia entre crecimiento y desarrollo, y sobre nuevos patrones o estilos alternativos de desarrollo se ha ocupado de este tema. 8. Desarrollo urbano y rural La implementaeión de una política ambiental puede imponer cargas sobre algunos agentes particulares de la economía, conduciendo a la creación de sectores, regiones o ramas favorecidas o perjudicadas. Esto es visible en las acciones que afectan a lugares urbanos, en los cuales los problemas ambientales pueden ser más dramáticos. Las medidas podrían, en consecuencia, conducir a desviar inversiones hacia activida­ des rurales o regiones atrasadas. Esto vendría a significar un impulso al desarrollo rural y la descentralización, lo que aparece, en principio, como un efecto positivo. Como síntesis de los países anteriores, se puede plantear que toda la discusión sobre los efectos de las medidas ambientales tiene una rele­ vancia considerable para una correcta y exitosa política ambiental. Y éste es, también, uno de los aspectos centrales en la discusión acerca de los límites para la aplicabilidad del ACB al proceso de decisiones ambientales. Es posible afirm ar que, en muchos casos, un adecuado análisis de efectos es mucho más útil como antecedente para tomar decisiones, que un ACB dudosamente calculado, y que puede conducir a conclusiones erróneas. Lo que hace falta es llegar a la situación ideal de combinar ambos análisis en un esfuerzo adicional para desarrollar evaluaciones globales más confiables, que ayuden a superar las limita­ ciones de la aplicación aislada de cada uno de ellos. Así, las Evaluaciones del Impacto Ambiental (E I A ) constituyen un elemento útil de gestión para lograr un conocimiento adecuado de los efectos físicos de proyectos en el medio ambiente, siendo el ACB, bási­ camente, una evaluación de las consecuencias económicas de una actividad ambiental. Sin embargo, algún tipo de Evaluación de Efectos Sociales también es necesario, para analizar sus consecuencias en el conjunto de la estructura socioeconómica. D. EVALU AC IÓ N DE LAS M EDIDAS DE PROTECCIÓN A M B IE N T A L Las medidas de protección del medio ambiente están orientadas, en último término, a optim izar el bienestar social. En otras palabras, su objetivo es llevar a la sociedad a situaciones de mayor nivel de bienestar, procurando que éste sea el óptimo. Esta optimización dependerá, entre otros factores, de un determinado nivel de calidad ambiental, y significa que cuando se alcanza cierto nivel de calidad éste no puede ser m ejo­ rado con medidas ambientales adicionales. Aunque este nivel óptim o es 185 □ Medidas de protección ambiental un concepto teórico, inalcanzable en cualquier estructura socioeconómica real, su búsqueda es la dinámica de todo el proceso de evaluación. En este contexto, el problema de la aplicación del ACB responde precisa­ mente a esta necesidad de actuar en términos de patrones de optimiza­ ción. (Ahmad y Leal, 1980.) Como se ha planteado antes, la razón que m otiva la implantación de medidas de protección ambiental es que las actividades económicas conllevan una degradación — pasada, presente y/o futura— del medio ambiente. Esto ocasiona ciertos costos a la sociedad, necesarios para recuperar, mantener o m ejorar su calidad. Esos costos están estrecha­ mente ligados a los daños que el medio ha sufrido, sufre o puede sufrir por efectos de las actividades de producción o consumo. Esto es lo que se llama daño ambiental, y los costos correspondientes son los costos del daño ambiental. En este contexto, el propósito de las medidas de protección es reducir o eliminar el daño ambiental en el marco de una política preestablecida; en otros términos, alcanzar un nivel socialmente definido de calidad ambiental. Ahora bien, la implementación de tal medida requerirá necesaria­ mente el uso de recursos. Éstos también constituyen un conjunto de costos específicos, que son llamados generalmente costos de las medidas ambientales, ya que aparecen solamente cuando se plantea la posibi­ lidad de llevar a la práctica medidas correctoras del daño. Estas dos categorías básicas — costos del daño y costos de las me­ didas— se pueden considerar como el punto de partida para el cálculo en la evaluación de medidas ambientales por medio del ACB. Se trata de dos categorías muy generales, pero que permiten separar las dos ramas principales de flujos negativos de recursos — entre ellos, los gastos monetarios— de las actividades ambientales: aquellos flujos ligados a la reducción o eliminación del daño ambiental, y aquellos flujos ligados a la ejecución de estas medidas. Estas categorías son de gran utilidad, pues permiten distinguir, desde el inicio, los costos más importantes de las decisiones que conciernen al medio ambiente. Estas categorías deben ser consideradas de diferentes maneras al momento de enfrentar el pro­ ceso de cálculo y estimación de costos y beneficios en una medida concreta. Justamente en estos casos, las categorías y tipos de medidas ambientales definidas antes, adquieren toda su significación. Ahora bien, los costos del daño ambiental son generalmente consi­ derados como beneficios, ya que su reducción o eliminación se traducen automáticamente en una elevación del bienestar social. Esto es válido para todas las categorías de medidas descritas antes, excepto para aquéllas de m ejoram iento ambiental, en las que el daño ambiental no necesariamente existe, pero sí un enriquecimiento de su calidad, lo que es directamente un beneficio, en cuanto a que aumentan las capa­ cidades de las funciones del medio ambiente. En síntesis, los costos del daño ambiental aparecen como beneficios en cuanto a daño eliminado o evitado. El enfoque es inverso cuando se evalúan proyectos o actividades que impliquen daños potenciales al medio ambiente. En estos casos, los costos del daño futuro asociados al proyecto aparecen como costos reales, que deben considerarse negativamente en el proceso de evalua­ ción de ese proyecto o actividad. El proceso de optimización, en términos de bienestar social, no se 186 □ José Leal agota en las categorías de costos y beneficios descritas arriba. Las consideraciones sobre calidad ambiental y calidad global de la vida agregan otros factores que deben incluirse en el proceso de definición de costos y beneficios. Hay, así, la existencia de otras categorías de costos y beneficios que no están directamente ligadas a los problemas ambientales propiamente tales, pero que son afectadas por las medidas de protección, tanto favorable como desfavorablemente. En otras pala­ bras, el moverse del marco del equilibrio parcial, en torno exclusiva­ mente a los efectos de la medida, a un marco más amplio, involucrando otros aspectos del bienestar social, introduce otro grupo de costos y beneficios, cuyo propósito es establecer la supuesta relación existente entre un cierto nivel de calidad ambiental y el bienestar social. Se hace necesario señalar que, en muchos casos, se puede utilizar algún tipo de cálculo macroeconómico como substituto de los cálculos ambientales propiamente tales. Así, mediante el concepto de "disposición a pagar" (willingness to pay) de los consumidores — en este caso, pagar por protección ambiental— es posible estimar indirectamente alguna relación costo-beneficio de una medida de protección. En todo caso, dada la ambigüedad y la imprecisión del concepto, su utilidad es dudosa desde un punto de vista operativo, aunque su utilización integrada con otras categorías de costos, directa o indirectamente cuantificables, puede aportar elementos importantes en la aplicación del ACB. De lo anterior aparece claro que la búsqueda de una optimización no permite confinar el proceso de cálculo solamente a consideraciones ambientales, sino que también se hace necesario tener en cuenta el marco más global del bienestar social: la calidad ambiental es una parte de la calidad de vida, expresión utilizada para definir un cierto nivel de bienestar social. E. A N Á L IS IS COSTO-BENEFICIO Cada una de las funciones del medio ambiente identificado anterior­ mente tiene capacidades potenciales limitadas, tanto consideradas en form a individual como en sus interrelaciones (véase la figura 2), y que pueden ser usadas de distintas maneras por la sociedad. Así, la reducción de las capacidades de dichas funciones implicará necesariamente una baja de la calidad del m edio ambiente. Una baja en la calidad de vida, en el bienestar económico y en el bienestar social serán las consecuen­ cias de esta degradación de la calidad ambiental. Más aun, no sólo el bienestar actual se ve disminuido, sino también los niveles potenciales de bienestar de las generaciones futuras, debido a los efectos ambien­ tales de largo plazo de muchas actividades económicas. Esta com pleja cadena de reacciones se debe a la falta de disponi­ bilidad infinita y permanente de los bienes, servicios y recursos nor­ malmente provistos por el m edio ambiente, y que son, precisamente, los productos concretos de las funciones ambientales descritas antes. El hecho de que dichos bienes, servicios y recursos ambientales no estén disponibles en cantidad suficiente, es una consecuencia de la reducción de las capacidades que dichas funciones ambientales deberían poseer para llenar las necesidades sociales. Y, de esa forma, el medio ambiente 187 □ Medidas de protección ambiental degradado se constituye en una amenaza para asegurar un desarrollo económico y social sostenido a largo plazo. De lo anterior se desprende que el manejo y gestión de estas fun­ ciones no es solamente un problema de elementos metodológicos, sino un aspecto esencial en la economía del m edio ambiente. Esta cuestión es la que subyace en toda la discusión en tom o a una metodología de evaluación como es el ACB. En otras palabras, el problema económico se puede form ular afirmando que el medio ambiente tiene ciertas fun­ ciones básicas y capacidades limitadas, que es necesario utilizar eficien­ temente. Dichas capacidades han sido utilizadas por las sociedades a lo largo de toda la historia del hombre en la tierra, en muchos casos con consecuencias desastrosas. La causa ha sido el uso equivocado y anár­ quico de dichas capacidades, al considerarlas ilimitadas; ello se agrava con la utilización de sistemas de evaluación de estas capacidades que se han revelado como poco aptos para tratar con los bienes, servicios y recursos ambientales — los productos de las funciones del medio am­ biente. Un elemento clave para explicar esta situación ha sido la presun­ ción de que las funciones del medio ambiente tienen una capacidad infinita, y que sus productos pueden, por lo tanto, considerarse como bienes, servicios y recursos libres. En la perspectiva de un manejo científico de estas funciones, el objetivo de las medidas de protección es provocar cambios voluntarios y controlados de estas capacidades, en aquellos casos en que éstas han sido reducidas o están amenazadas por efecto de las actividades huma­ nas. Todas las alteraciones del medio ambiente de naturaleza negativa (contaminación, agotamiento de los recursos naturales, destrucción del paisaje) o de naturaleza positiva (reducción o eliminación de daños, uso racional de los recursos, mejoram iento estético) generalmente arrastran importantes cambios en las posibilidades de uso de las capacidades potenciales del medio ambiente. En este contexto, el ACB parece consti­ tuirse en una m etodología adecuada para la evaluación de la factibi­ lidad económica de las distintas alternativas de tales medidas. Esta evaluación sólo tiene sentido si es hecha en términos de los objetivos glo­ bales de la sociedad con respecto al uso de las funciones ambientales. Por otra parte, el ACB responde a la necesidad de asegurar una verda­ dera efectividad económica en la aplicación de la medida de protección. Aquí resalta un rasgo principal del ACB en su aplicación a medidas ambientales. Los cálculos de costos y beneficios no pueden ser restrin­ gidos a consideraciones puramente financieras. Tam poco es posible limitarse a aquellas categorías de costos y beneficios que son directa­ mente cuantificables. El ACB está lejos de ser una simple valoración de las conveniencias monetarias de una medida. Tal perspectiva deja de lado importantes factores, los que, efectivamente, constituyen costos y beneficios, pero que no corresponden al marco financiero. Se puede afirm ar que las definiciones de costos y beneficios deben ser hechas de acuerdo a los efectos de las medidas en las respectivas funciones que se desea proteger, restaurar o mejorar. Y para esto, es fundamental un análisis previo de las funciones ambientales específicas sobre las que la medida actuará. Una pregunta que corresponde plantearse es si efectivamente el ACB es la m ejor manera de abordar este tipo de problemas, especial­ mente en aquellos casos en que las ventajas de una acción de protección 188 □ José Leal o restauración ambiental aparecen tan claras y evidentes desde un punto de vista social. Nadie podría dudar que ciertas decisiones conducentes a asegurar una atmósfera limpia; o agua apta para beber o para recrea­ ción; o la conservación de la vida salvaje; o la elevación de los niveles sanitarios; etc., son opciones deseables y convenientes desde un punto de vista social. Sobre la base de estos planteamientos, un posible enfo­ que del problema sería considerar a la protección ambiental como absolutamente esencial y, por lo tanto, acordarle máxima prioridad, a cualquier costo. La consecuencia, en términos de política, sería que la sociedad tendría que poner en práctica toda clase de medidas de pro­ tección, sin prestar atención a las consecuencias de estas asignaciones de recursos, ni tampoco a la posibilidad de asignaciones alternativas. Inversamente, también es posible pensar que todas las ventajas de las medidas de protección mencionadas no son una tarea que deba enca­ rarse socialmente. Esto implica que la protección ambiental es sólo uno entre otros problemas socioeconómicos. La protección ambiental debería, entonces, com petir por el uso de los recursos financieros escasos de la sociedad, en iguales términos que otras posibilidades de asignación. La conclusión sería que, si las medidas de protección no son rentables financieramente, éstas deberían ser abandonadas en favor de otras asig­ naciones. Ambas posiciones están, evidentemente, lejos de la racionalidad económica, y pertenecen más a los campos de la ideología o la religión que al de la ciencia. Por una parte, el conservacionismo fanático concibe al medio ambiente como una especie de jardín paradisíaco, al cual no es posible asociar algo tan inmoral como el cálculo económico. Esta posición no es otra cosa que un desprecio por el hecho real de la escasez de recursos de un país, así corno de las restricciones políticas, sociales y económicas. Más aun, puede conducir a reforzar la concep­ ción tradicional del m edio ambiente como proveedor de bienes y ser­ vicios libres, lo que ha sido una de las principales causas del presente estado de destrucción del medio ambiente. Por otra parte, una actitud simplista de asignación indirecta, mediante la mano invisible del mer­ cado, que concibe a las capacidades del medio ambiente como meros bienes o servicios mercantiles — entre otros— en el hecho implica ame­ nazar la vida de las futuras generaciones, ya que no considera los efectos de largo plazo de las acciones que afectan al medio, además de la escasa factibilidad de crear mercados para estos recursos. Se debe destacar, por añadidura, qiie el actual nivel de conocimiento en la cuan­ tificación económica ambiental no está suficientemente desarrollado, de modo que éstos entrarían al mercado disminuidos, seguramente subvaluados por la carencia de asignaciones de precios exactos. En lugar de estas actitudes extremas, la moderna economía del medio ambiente hace hincapié en la idea de que los bienes, servicios y recursos ambientales — en todas sus funciones— deberían tener una presencia en el mercado, es decir, un cierto precio, aunque éste no sea siempre muy preciso. Este precio, sin embargo, debería ser controlado a través de algún mecanismo centralizado, o determinado de manera planificada. Así sería posible tom ar en cuenta la especificidad de los problemas ambientales, sus consecuencias económicas y los objetivos globales de la sociedad en esta materia. Esto parece tener validez uni­ versal, y el énfasis en consideraciones de mercado o planificación depen­ derá del sistema económico global elegido por la sociedad. 189 □ Medidas de protección ambiental De lo anterior se desprende que para lograr un cálculo o estima­ ción correctos de los costos y beneficios de las medidas, los precios correspondientes a los bienes, servicios y recursos proporcionados por el medio ambiente deben ser conocidos. Algunos de ellos serán suscep­ tibles de cálculos más o menos precisos; otros serán meras estima­ ciones, o se moverán dentro de un rango con valores lím ites superiores e inferiores y una parte de ellos permanecerá seguramente como intan­ gible. Sin embargo, mientras mayor sea el nivel de cuantificación, mayor es la posibilidad de disponer de categorías reales de costos y beneficios para el proceso de evaluación. (C oom ber y Biswas, 1973.) F. COSTOS Y B E N E F IC IO S DE LAS M EDIDAS D E PR O TE C C IÓ N Con el objeto de perm itir una orientación del proceso de evaluación, se puede proponer un conjunto de categorías básicas que permitan en­ frentar el problema del cálculo de costos y beneficios. Estas son cate­ gorías elementales, que intentan abarcar, en lo posible, el espectro total de posibilidades para definir dichos costos y beneficios, sin que tales categorías pretendan constituirse en un m odelo estricto. En concordancia con lo planteado, dos categorías globales de costos pueden usarse para iniciar el análisis: costos del daño ambiental y costos de las medidas ambientales. Estas categorías no están concebidas para proveer ninguna cuantificación directa, pero son útiles para separar en dos grandes líneas los efectos económicos de las medidas en el pro­ ceso de evaluación. 1. Costos del daño ambiental Para el análisis del daño ambiental, es útil separar los costos corres­ pondientes en dos tipos: costos directos y costos indirectos. Esta tipo­ logía obedece a la necesidad de identificar aquellos costos correspon­ dientes a efectos negativos específicos, que actúan directamente sobre alguna función ambiental, de aquellos costos que resultan de daños indirectos causados por esos efectos en otras funciones. a) Costos directos del daño ambiental Estos costos se refieren al daño creado por la presencia de agentes negativos que actúan sobre alguna función ambiental: contaminantes o desechos; sobreexplotación de los recursos naturales o derroche de energía; poblaciones marginales o ruido, etc., haciendo referencia a fun­ ciones ambientales específicas. b) Costos indirectos del daño ambiental Estos costos aparecen debido a que los agentes negativos pueden causar otros perjuicios en el medio ambiente, que resultarían en costos adicio­ nales para prevenir daños mayores: la contaminación de los ríos los imposibilita para recreación; la sobreexplotación de bosques provoca 190 □ José Leal erosión y desertificación; la falta de planificación urbana afea las ciuda­ des y deprime a sus habitantes. Esta categoría de costos genera la prim era categoría de beneficios: reducción de los costos del daño ambiental. Así, los beneficios de las medidas ambientales pueden ser visualizados básicamente en términos de una reducción de los perjuicios o amenazas provocados al medio ambiente por efecto de las actividades económicas — presentes, pasadas y futuras. Esto es válido para la aplicación del ACB a todos los tipos de medidas ambientales. Un caso diferente aparece para los proyec­ tos de inversión que tienen, o pueden tener, efectos importantes en las funciones ambientales. En estos casos, el proceso de evaluación debe buscar la manera de introducir los potenciales costos futuros dentro de las categorías de costos usados en el proceso de evaluación del proyecto, así como los beneficios ambientales que pueden deducirse de dichos proyectos. 2. Costos de las medidas de protección Como ya se señaló anteriormente, hay costos que corresponden al estu­ dio, ejecución, operación y mantenimiento de las medidas ambientales, los que constituyen una valorización del conjunto de recursos sociales asignados a la aplicación de la medida de protección. Se pueden, así, asimilar a una inversión pública. Se han propuesto diversas categorizaciones para tom ar en cuenta estos costos en el ACB. Se debe dejar claro que estos costos no generan ningún tipo de beneficio en contra­ partida, como los costos del daño ambiental. Una categorización general de estos costos puede ser la siguiente: (Lingren y Olsson, 1978; Facht y Opschoor, 1978.) a) Costos ligados a la reducción o elim inación del daño i) Costos de regulación y con trol: Estos costos resultan de acti­ vidades que determinan qué capacidades del medio ambiente deberían ser usadas, y en qué cantidades se perm itiría su uso (costo de regula­ ción). Hay también costos que resultan del control de la aplicación de las medidas (costos de control). Estos costos no implican necesaria­ mente una actividad de regulación propiamente tal, sino que pueden sólo significar el establecimiento de reglas generales o normas para el uso de las capacidades ambientales. En esta línea, la regulación puede significar no solamente el establecimiento de límites de emisión, sino también una política específica orientada a proteger los recursos mate­ riales y energéticos u ordenar un lugar de esparcimiento social. La acti­ vidad de control aparece como esencial para una adecuada gestión y conducción de la política ambiental. ii) Costos financieros: Estos costos son básicamente los costos de oportunidad de los usos alternativos de los recursos dedicados a las medidas. Su carácter es eminentemente financiero, y no están relacio­ nados con consecuencias específicas de las medidas en cuestión. iii) Costos de investigación e inform ación: Provienen de las acti­ vidades de investigación, docencia e información orientadas a m ejorar el conocimiento social acerca de la importancia, necesidad y efectos de las alteraciones del medio ambiente. Dichos costos pueden ser esta­ 191 □ Medidas de protección ambiental blecidos también para aquellos tipos de medidas que no derivan de deterioros ambientales, sino que corresponden a una aspiración social de calidad ambiental. Se debe señalar que los tres tipos de costos indicados arriba son originados básicamente por los niveles más altos de la estructura orga­ nizativa del país, es decir, los niveles de autoridad nacional, regional o local. En otras palabras, corresponden al gobierno y las demás expre­ siones de la organización administrativa nacional (m inisterios, inten­ dencias regionales, municipios, etc.). En general, ningún costo relevante de este tipo será imputable directamente a individuos. b) Costos orientados a aumentar las capacidades del medio ambiente i) Costos de restauración: Estos corresponden a los gastos m oti­ vados por la recuperación de la calidad de un medio ambiente deterio­ rado. Aparecen generalmente ligados a actividades de restauración, para las cuales serán un componente importante en la estructura de costos. Sin embargo, tanto las medidas de protección como las de m ejoram iento ambiental pueden tener un componente de restauración, aparte del hecho de que en muchos casos la separación entre uno y otro tipo de medida es más bien teórica, ya que muchas medidas pertenecen a una política ambiental más comprensiva, de la cual form an parte conjunta con otros tipos de medidas. ii) Costos de creación de nuevas capacidades ambientales: Estos costos corresponden a la creación de nuevos bienes y servicios ambien­ tales, necesarios para la ejecución de una política: creación de un parque nacional; delimitación de una zona prohibida al tráfico; defini­ ción de una región como desértica; etc. iii) Costos de preservación: Estos costos se originan para per­ m itir la conservación de áreas específicas. Van ligados a los anteriores tipos de costos, pero se refieren más bien a la actividad misma de desarrollo y operación de aquellas áreas. Estos tres segundos tipos de costos, a la inversa de los primeros, implican costos directos, tanto para los gobiernos como para los parti­ culares. Estos últimos deben adaptar sus actividades a las normas ambientales fijadas por el gobierno. La presencia de uno u otro tipo de estos costos en la estructura de costos dependerá del tipo de medida ambiental que se analiza. Así, por ejem plo, los tipos de costos descritos en b ): i) y ii) no aparecen generalmente en las medidas de protec­ ción, pero son típicos de las medidas de restauración y m ejoramiento ambiental. Ahora bien, ios costos de las medidas ambientales presentados hasta aquí, se generan concretamente en la esfera de las actividades produc­ tivas, involucradas en la form a de los ítems normales de costos, esto es: — Costos de im plem entación: Estos son costos asociados a la instalación de equipos o procesos para el control y tratamiento de acti­ vidades que provocan alteraciones ambientales. Pueden ser considerados como los costos asociados a las actividades de inversión en maquinaria y/o equipos para la ejecución de la medida. Estos costos pueden ser de dos tipos: — Costos de instalaciones adicionales: Costos de equipos para 192 □ José Leal el tratamiento directo de los residuos antes de la descarga, de ma­ nera de hacerlos menos dañinos para el m edio ambiente; — Costos de nuevos procesos: Costos asociados con cambios en la productividad y/o en la calidad del producto, debido al desarrollo de procesos que generan menos deterioro. — Costos de capital: Éstos consisten en cargas financieras compu­ tadas como el costo de oportunidad del capital empleado para propó­ sitos de control ambiental. — Costos de operación y m antenim iento: Estos costos incluyen gastos en mano de obra, materiales y energía requeridos para apoyar la operación eficiente de un equipo de control ambiental. Todos los ítems indicados arriba se refieren a gastos que cada unidad productora de emisiones o utilizadora de recursos escasos debe realizar para cumplir los requerimientos impuestos por las medidas de protección. 3. Costos sociales Estos costos corresponden a las reducciones de bienestar debido a los daños causados al medio ambiente. De una manera sim ilar a los costos del daño ambiental, estos costos son generalmente estimados com o bene­ ficios. Corresponden a las ventajas sociales que aparecen con el aumento de bienestar que resulta de la protección, restauración o mejoram ien­ to del medio ambiente. De nuevo, en este caso, es necesario distinguir entre medidas ambientales y proyectos con consecuencias ambientales. Para los primeros, los costos sociales son beneficios — con la excepción de aquellos costos asociados directamente con pérdidas de bienestar por la asignación de recursos sociales en protección ambiental. Para los segundos, los costos sociales serán costos propiamente tales, que aparecerán durante la vida del proyecto, incluyendo el destino de las instalaciones una vez terminadas las operaciones de una planta indus­ trial, por ejemplo. 4. Beneficios de las medidas de protección ambiental En el contexto de las categorías de costos indicados arriba, el obje­ tivo de las medidas de protección es evitar el daño al medio ambiente. Esto origina el prim er conjunto de beneficios que se desea alcanzar. Siguiendo la división de los costos del daño ambiental en directos e indirectos, las medidas para la reducción del daño directo deberían ser orientadas tanto a la reducción o eliminación del posible daño, como a los posibles costos causados por otros daños. En el mismo sentido, los llamados costos de las medidas ambientales implican que las me­ didas deberían ser puestas en práctica buscando una reducción de los costos causados por dicho proceso. Todo esto significa que los bene­ ficios de las medidas podrían ser estimados por los logros resultantes, en términos de la calidad ambiental más la reducción del costo de alcanzar dicho logro. Como se planteó antes, los beneficios de las medidas ambientales pueden ser definidos como la reducción de los costos asociados con el daño ambiental, más los logros en el bienestar social debidos a estas medidas. Ambos tipos de costos — daño ambiental y bienestar social— 193 □ Medidas de protección ambiental pueden ser calculados o estimados en términos monetarios. Por lo tanto, los beneficios monetarios pueden ser valorados como las reducciones correspondientes de los costos monetarios. Sobre esta base, podemos identificar dos tipos de resultados: — Pérdidas financieras: Estos son los valores monetarios de los cambios de la demanda en el mercado de bienes y servicios debidos a los cambios en la calidad ambiental. — Pérdidas de valor del medio ambiente: Son los valores mone­ tarios de los cambios ambientales que no se manifiestan directamente como cambios en el comportamiento del mercado. Ambas categorías configuran una de las mejores maneras de enfren­ tar el problema del cálculo monetario de los beneficios ambientales. Está claro, en todo caso, que éstas son formas indirectas de calcular los costos del daño, los cuales son prácticamente imposibles de medir de manera directa, al no existir un sistema de precios completo que represente las escaseces relativas de los bienes, servicios y recursos am­ bientales. En otras palabras, la ausencia de mercado para éstos no permite una estimación total. En aquellos casos en que se ha hecho algún esfuerzo para internalizar los cambios en el medio ambiente, y existen precios — o pseudo precios— más o menos confiables, debería intentarse un cálculo directo. La valoración monetaria del costo social, entendida como logros en el bienestar, debe ser interpretada como beneficio social, mediante la determinación y cálculo de las funciones de bienestar. En el proceso de cálculo y estimación de todos estos beneficios y costos, deben ser considerados tanto los efectos de largo com o de corto plazo. La definición del horizonte es esencial en dicho proceso, ya que muchos beneficios se harán presentes solamente a largo plazo. Así, la definición de un plazo temporal restringido significará necesariamente que una parte importante de los posibles beneficios no sei^á incluida. Algunas características específicas de los sistemas ambientales — tales como el sinergismo o el nivel de concentración de las emisiones— po­ drían provocar que valores negativos en la evaluación económica se produzcan en el corto plazo. El resultado sería que la medida adoptada signifique un costo para la población actual y un beneficio para las generaciones futuras. Se hace necesario enfatizar la urgencia de una mayor exactitud en el establecimiento de un horizonte temporal para el proceso de evaluación. Como se señaló, los resultados pueden ser radicalmente diferentes dependiendo de consideraciones temporales. A este respecto, se hace necesario reforzar el proceso de cuantificación, recurriendo a algún tipo de análisis del sistema. Otro aspecto muy relacionado que debe considerarse es el carácter estocástico de muchas variables y parámetros ambientales. La consecuencia es que es muy difícil saber exactamente cuáles son los verdaderos efectos diseñados. Así, aparece clara la necesidad de llevar a cabo análisis de incertidumbre y riesgo de las principales variables y parámetros, y de los resultados de la evaluación. Aunque ya se ha dicho varias veces, es necesario enfatizar el hecho de que el proceso de estimación y cálculo de los beneficios está lejos de ser directo y claro. Sería necesario el uso de elementos analíticos suplementarios para apoyar la evaluación, los cuales no siempre son requeridos para evaluar otro tipo de proyectos. Los beneficios deben evaluarse en términos monetarios, en la má- 194 □ José Leal xima medida que esto sea posible. Esto depende, por un lado, de las posibilidades que proporciona el cbnocimiento de las técnicas de cuan­ tificación, y, por otro lado, de la disponibilidad de datos suficientes y confiables para construir funciones de beneficio. Ambas restricciones pueden ser, en muchos casos, insuperables. Algunos de los beneficios de las medidas ambientales han sido calificados de intangibles o incon­ mensurables. A pesar del hecho de que éstos son verdaderos beneficios, en el sentido de que contribuyen a aumentar el bienestar social y la calidad de la vida, la cantidad correspondiente es muy difícil o impo­ sible de calcular. Algunas contribuciones han sido desarrolladas para m ejorar las técnicas de cuantificación, pero debe tomarse en cuenta que, en muchos casos, no se han alcanzado resultados plenamente válidos. Con respecto al problem a de la disponibilidad de datos, esto signi­ fica, por una parte, la influencia creciente de las incertidumbres en el análisis, debido a la restricción impuesta por una información insufi­ ciente, así como a la necesidad de crear un sistema de información para apoyar el proceso de decisiones. La experiencia de los últimos años en las actividades de protección ambiental ha demostrado que realmente se ha podido hacer muy poco, si tomamos en cuenta que se ha venido trabajando con un muy bajo nivel de conocimiento de los problemas ambientales. BIBLIOGRAFÍA J. y D . L e a l (19 80 ): Cost-Benefit Analysis for Environmental Management. Petromar. Mónaco. A y r e s , R. V. y A. V. K n e e s e (1969): Production, Consumption and Externalities. American Economic Review. Junio. C oom ber, N. H. y A. K. B is w a s (1973): Evaluation of Environmental Intangibles. Genera Press. T a c h t , J. y H. O p s c h o o r (1978): The Role of Benefit Evaluation in Environmental Anality. UNEP. ICC (International Chamber of Comerce) (1980): Cost-Benefit Analysis of Environ­ mental Protection Measures. K n e e s e , A. V. (1977): Economics and the Environment. Penguin Books. Londres. L eal , J. (1985 a): Evaluación económica de proyectos y funciones del medio ambiente (Notas de clases). ILPES. 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R e s a lta el r o l d e los e s tu d io s in te g r a d o s d e r e c u r s o s n a t u r a le s re n o ­ v a b le s , c o m o u n a fo r m a d e in c o r p o r a c ió n d e la v a r ia b le m e d io a m b ie n te a la p la n ific a c ió n re g io n a l, d e ta lla n d o e l c o n te n id o d e lo s es tu d io s, la in te g ra c ió n d e u n a v a r ia b le c o n o t r a y s u u t iliz a c ió n en la p la n ific a c ió n . P o s te rio r m e n te se h ac e u n b r e v e re c u e n to d e a lg u n a s m e t o d o lo g ía s u .iliz a d a s en el le v a n ta m ie n to in te g r a d o d e lo s re c u r s o s n a tu ra le s , a p a r t ir d e e x p e rie n c ia s en v a r io s p aíses. F in a lm e n te , se h ac e r e fe r e n c ia al c a s o d e C o lo m b ia , d o n d e se p la n te a la e v a lu a c ió n d e r e c u r s o s n a tu ra le s , a n iv el r e g io n a l (d e p a r t a ­ m e n t o s ), a n a liz a d o en el co n te x to d e l P r o g r a m a d e R e g io n a liz a c ió n A g r o p e c u a r ia q u e im p le m e n t a e l M in is t e rio d e A g r ic u lt u r a d e C o lo m b ia c o n la p a rt ic ip a c ió n d e lo s G o b ie r n o s D e p a r ta m e n ta le s y la a s e s o ría técn ica d e la F A O . L a s c o n c lu s io n e s d e e s ta p re s e n t a c ió n a p u n t a n a d e s ta c a r la u n id a d ex isten te en el m e d io g e o g r á fic o e n tre el h o m b r e y lo s e le m e n to s físic o s y c ó m o éste lo m o d ific a en ra z ó n d e su d e s a r r o llo te c n o ló g ic o , e c o n ó ­ m ico y v a lo re s ético s. S e d e s ta c a q u e es fu n c ió n d e los e s tu d io s o s d e los re c u r s o s n a t u r a le s e s t u d ia r la s in te r re la c io n e s q u e e n tre el h o m b r e y su m e d io g e o g r á fic o p r o d u c e n a lte ra c io n e s o d e te r io ro s en la n a t u r a ­ leza, s ie n d o fu n c ió n d e los c ie n tista s d e r e c u r s o s n a t u r a le s b u s c a r la s fo rm a s p a r a a t e n u a r o m e jo r a r , en b ie n d e u n m u n d o m á s a r m ó n ic o , esas re la c io n e s. P o r ú ltim o se re le v a el p a p e l q u e d e b e n d e s e m p e ñ a r los e s p e c ia lista s d e re c u r s o s n a t u r a le s en e q u ip o s in t e r d is c ip lin a rio s d e p la n ific a d o r e s p a r a in c o r p o r a r d e la m a n e ra m á s a d e c u a d a la d im e n s ió n d e los re c u r s o s n a t u r a le s en los p la n e s, p r o g r a m a s y p ro y e c to s d e d e s a r r o llo d e u n a re gió n . * Experto FAO, Proyecto de Planificación Agropecuaria Regional Nacional y Sistema de Información (Colombia). 198 □ Oscar René Saa Vidal A. ANTECEDENTES L a in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s y d e la c o n s e r v a c ió n d e l m e d io a m b ie n t e en la p la n ific a c ió n a g r o p e ­ c u a r ia r e g io n a l, es re cien te. P a r t e d e l p r in c ip io d e q u e , en p r im e r lu g a r, h a y q u e p r o p o r c io n a r a lo s p la n ific a d o r e s u n a b a s e c u a n tita t iv a d e l á r e a e s tu d ia d a , c a r t o g r á fic a e n lo p o s ib le , q u e im p lic a n e c e s a ria m e n te in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n t a l d e lo s fe n ó m e n o s físic o s y '’ s o c ia le s im p e r a n te s e n e l m e d io g e o g r á fic o q u e se q u ie r e in te rv e n ir. P a r t ie n d o d e u n a c o n c e p c ió n h o lís tic a d e l m e d io g e o g r á fic o y d e u n a u n id a d fís ic a y s o c io -c u ltu ra l, a l e s t u d ia r y r e le v a r lo s p rin c ip a le s e s c o llo s q u e im p id e n el u s o m á s a p r o p ia d o d e lo s r e c u r s o s , e l m é to d o g e o g r á fic o p e r m it e c o n o c e r s is te m á tic a m e n te la s in te r re la c io n e s exis­ ten tes e n tre el m u n d o fís ic o y e l so c io -e c o n ó m ic o . L a u n id a d d e la g e o g r a fía e s tá en la u n id a d d e l o b je t o d e e s tu d io : el a m b ie n te g e o g r á ­ fic o (g e o s is t e m a , g e o e c o s is te m a , e l p a i s a j e ) , q u e r e f le ja la u n id a d y m u t u a in te r re la c ió n d e lo s c o m p o n e n te s fís ic o s y h u m a n o s d e la r e a lid a d g e o g r á fic a . I n t e r e s a c o n o c e r d e u n a m a n e r a d in á m ic a la t r a m a ex iste n te e n tre el m u n d o fís ic o y el s o c io e c o n ó m ic o q u e se p r e s e n t a n e n u n e s p a c io d e te r m in a d o . E s t o ú ltim o c o n lle v a a v a lo r iz a r e l té rm in o e s p a c io g e o g r á fic o y a p r iv ile g ia r la r e p r e s e n ta c ió n d e lo s fe n ó m e n o s fís ic o s y s o c io -e c o n ó m ic o s e n u n a c a r t o g r a fía q u e p e r m it a u n a c u a n tific a c ió n d e t a lla d a d e c a d a u n o d e e s o s fe n ó m e n o s y c o a d y u v e en to d o e l p r o ­ c e s o d e p la n ific a c ió n : sin m a p a s a d e c u a d o s d ifíc ilm e n t e p o d e m o s h a c e r u n a p la n ific a c ió n d e l e sp acio . E n este d o c u m e n to , e l c o n c e p to g lo b a liz a d o r se p re s e n t a b a j o la fo r m a d e u n a e v a lu a c ió n in t e g r a d a d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s , c u y o m é ­ to d o se d e ta lla m á s ad e la n te . B. 1. E L IN V E N T A R IO Y E V A L U A C IÓ N D E L O S R E C U R S O S NATURALES RENO VABLES E N EL CONTEXTO D E L A P L A N IF IC A C IÓ N D e fin ic ió n L o s e le m e n to s d e l m e d io g e o g r á fic o a d q u ie r e n s u c o n d ic ió n d e r e c u r s o s n a t u r a le s en la m e d id a q u e se d e s a r r o lla n , en el s e n o d e u n a s o c ie d a d , d e te r m in a d a s fo r m a s d e p e rc e p c ió n y d e v a lo riz a c ió n u t ilit a ria d e lo s m is m o s . E n o t r a s p a la b r a s : u n e le m e n to n a t u r a l a d q u ie r e la c a t e g o ría d e r e c u r s o c u a n d o es a p r o v e c h a b le p o r el h o m b r e . D e e s ta m a n e r a los re c u r s o s n a t u r a le s n o so n e s ta b le s en el tie m p o y tal c o n d ic ió n d e p e n ­ d e r á d e l d e s a r r o llo te c n o ló g ic o d e la s o c ie d a d , d e su s c re e n c ia s y de su s p rin c ip io s éticos. C o n d ic io n e s q u e d e s e m p e ñ a n u n ro l im p o rt a n te , en lo s p ro c e s o s d e p e rc e p c ió n , p a r a p r e s e r v a r o d e t e r io r a r los re c u r s o s n a t u r a le s y p o r e n d e e l m e d io a m b ie n te . E n b a s e a lo a n t e rio r, lo q u e p a r a a lg u n a s s o c ie d a d e s co n stitu y e un re c u r s o n a t u r a l p u e d e n o s e rlo p a r a o t r a s : la e n e rg ía a tó m ic a , a p a r t ir d e m in e ra le s ra d io a c tiv o s , y el p e tr ó le o , h a n p a s a d o en el tra n s ­ c u rs o d e este s ig lo d e s im p le s e le m e n to s n a tu ra le s a im p o rt a n te s re ­ 199 □ Inventario y evaluación de los recursos naturales c u rs o s n a t u r a le s , d e b id o a q u e e l d e s a r r o llo te c n o ló g ic o y e c o n ó m ic o p e r m it ió s u u tiliz a c ió n . L a m a y o r ía d e lo s e s p e c ia lis t a s c la s ific a n lo s r e c u r s o s n a t u r a le s e n d o s g r a n d e s c a t e g o ría s : r e n o v a b le s y n o r e n o v a b le s . E n t r e lo s p r im e r o s e s tá n e l s u e lo , e l a g u a , la v e g e ta c ió n n a t u r a l, la fa u n a , etc. E n t r e lo s n o re n o v a b le s , la s y a c im ie n to s m in e r o s m e t á lic o s y n o m e tá lic o s. E l té rm in o " r e c u r s o s n a t u r a le s r e n o v a b le s " e s re la t iv o y a q u e la r e p o s ic ió n d e lo s m is m o s d e p e n d e d e fa c t o r e s n a t u r a le s y e c o n ó m ic o s. L a v u e lt a d e u n r e c u r s o a s u e s t a d o o r ig in a l p a r a q u e p u e d a s e r u t ili­ z a d o n u e v a m e n te p o r e l h q m b r e p u e d e d e m o r a r e l p a s o d e v a r ia s g e n e ­ ra c io n e s . P o r e je m p lo , e l s u e lo e n la s r e g io n e s d e c lim a t e m p la d o p a r a v o lv e r a s u e s ta d o n a t u r a l n e c e s ita d e 500 a 1000 a ñ o s . E n o t r a s r e g io ­ nes, c o n c o n d ic io n e s c lim á t ic a s d e b a j a s te m p e r a t u r a s y p re c ip ita c io n e s , e l p r o c e s o d e d e s c o m p o s ic ió n d e la s ro c a s y su s m in e ra le s p u e d e d e m o ­ r a r m u c h o m á s tie m p o . L a v e g e ta c ió n n a t u r a l, en e l b o s q u e t r o p ic a l d e llu v ia , e lim in a d a p o r e l p r o c e s o d e a g r ic u lt u r a t r a n s h u m a n t e (s h ift in g c u lt iv a t io n ), r e q u ie r e d e u n p e r ío d o d e tie m p o d e 50 a 100 a ñ o s p a r a v o lv e r a s u e s ta d o o rig in a l, s ie m p r e q u e e llo se a p o s ib le . E n a m b o s e je m p lo s , lo s re c u r s o s so n re n o v a b le s d e n tr o d e la e s c a la d e tie m p o h u m a n a . P u e d e o c u r r ir , en o t r o s ca so s, q u e r e c u r s o s tra d ic io n a lm e n te c o n s id e r a d o s re n o v a b le s n o lo s e a n d e l to d o . P o r e je m p lo , s u e lo s d e r i­ v a d o s a p a r t ir d e ce n iza s v o lc á n ic a s , ta n c o m u n e s e n á r e a s c o n u n p a s a d o d e in te n s a a c t iv id a d v o lc á n ic a , c o m o es e l c a s o d e lo s P a ís e s A n d in o s y v a r io s d e C e n tr o A m é r ic a , c o n la in te rv e n c ió n d e l h o m b r e y la e lim in a c ió n d e la v e g e ta c ió n n a t u r a l, h a n e n t r a d o en u n a g u d o p r o ­ c eso d e e r o s ió n , sin p o s ib ilid a d re a l d e r e c u p e ra c ió n en la e s c a la d e tie m p o h u m a n a . L o e x p r e s a d o en lo s p á r r a f o s a n t e rio re s tiene p o r o b je t o d e s ta c a r, p o r u n a p a rte , lo re la t iv o d e q u e u n r e c u r s o n a t u r a l sea re n o v a b le o no re n o v a b le ; p o r o tra , la s v a r ia c io n e s en e l tie m p o d e la c a t e g o ría d e re c u rso , d e p e n d ie n d o d e l d e s a r r o llo te c n o ló g ic o , e c o n ó m ic o y c u lt u ra l; y fin a lm e n te e n fa t iz a r la im p o r t a n c ia q u e tien e la c o n s e r v a c ió n en el e s tu d io y u tiliz a c ió n e c o n ó m ic a d e lo s re c u r s o s n a tu ra le s. 2. In v e n ta rio y evaluación integrada de los recursos naturales renovables ~ E l in v e n ta rio d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s d e u n p a ís o re g ió n s ie m p re e s tá r e fe rid o , c o m o s u n o m b r e lo in d ic a , a u n a c u a n tific a c ió n g lo b a l o p o r d iv is io n e s p o lít ic a s -a d m in is t ra t iv a s o n a tu ra le s, d e l m o n to d e los re c u r s o s d is p o n ib le s , sin e n t r a r a c a lific a c io n e s s o b r e la s d ife r e n t e s a lte r n a t iv a s d e u s o q u e p u e d e n h a c e rs e d e lo s m is m o s . E n c a m b io , la e v a lu a c ió n d e los r e c u r s o s n a t u r a le s es u n a e t a p a m á s c o m p le ja y está o rie n ta d a a c a lif ic a r a lo s re c u r s o s p a r a d ife r e n t e s u so s, a te n d ie n d o a c o n s id e ra c io n e s d e o rd e n s o c ia l y e c o n ó m ic o y to m a n d o en c u e n ta la s p o s ib le s in te rre la c io n e s d e ese re c u r s o c o n o tro . A m b o s e n fo q u e s s o n ú tile s a la p la n ific a c ió n , p e r o es m u c h o m á s o p e ra t iv o p a r a lo s p la n ifi­ c a d o re s d is p o n e r d e la e v a lu a c ió n d e los re c u r s o s n a t u r a le s m á s q u e d e u n s im p le in v e n ta rio . U n ' e je m p lo a c la r a m e jo r e s ta d ife re n c ia c ió n . U n in v e n ta rio d e s u e lo s d e u n p a ís o re g ió n se re fie r e a la c u a n tific a c ió n d e l to ta l de su e lo s ex isten tes p a r a u so a g r íc o la , p e c u a rio , fo re s t a l o d e á re a s 200 □ Oscar René Saa Vidal p ro te g id a s . E n c a m b io , en u n a e v a lu a c ió n d e lo s s u e lo s d e u n p a ís o re g ió n , ésto s so n c u a n tific a d o s y a n a liz a d o s p a r a d ife re n te s a lte rn a tiv a s de u s o : p a r a c u ltiv o s d e m a íz, fr ijo l, fr u ta le s , o p a s to s n a t u r a le s , a r t i­ fic ia le s , p a r a re fo re s ta c ió n , etc., c o n lo c u a l n e c e s a ria m e n t e se tien e q u e r e c u r r ir al a n á lis is de o t r o s r e c u r s o s (c o m o el c lim a , e l a g u a , e t c .) y a e s tu d io s s o c io -e c o n ó m ic o s (e x is t e n c ia d e m e r c a d o s , in fr a e s t r u c t u r a , te­ n e n c ia d e lo s re c u r s o s , e tc .). E s en el p r o c e s o d e e v a lu a c ió n in t e g r a d a d e r e c u r s o s d o n d e se p r o ­ d u c e u n a c o m u n ic a c ió n m á s e s tre c h a e n tre el c ien tista d e re c u r s o s n a t u r a le s y el p la n ific a d o r . P a r a la in v e s tig a c ió n in te g r a d a d e r e c u r s o s n a t u r a le s r e n o v a b le s e x iste n d e s d e lo s a ñ o s se se n ta u n a s e rie d e e n fo q u e s m e t o d o ló g ic o s q u e se p u e d e n r e s u m ir en d o s fo r m a s d e in te g r a c ió n : u n a d e n o m in a d a " in t e ­ g r a c ió n h o r iz o n t a l” y la o t r a " in t e g r a c ió n v e r t ic a l” . E n la in te g ra c ió n h o riz o n t a l el e s tu d io d e lo s re c u r s o s se re a liz a m e d ia n te la c o n c u rr e n c ia d e u n g r u p o d e e s p e c ia lista s en d ife re n te s d is c ip lin a s , lo s c u a le s n o só lo e s tu d ia n lo s a s p e c to s e s p e c ífic o s d e su e s p e c ia lid a d , sin o a d e m á s se c o m p e n e t ra n , se in te g ra n , co n lo s e s p e c ia ­ lista s en o tr a s d is c ip lin a s . E s te tip o d e in te g ra c ió n p a r t e d el s u p u e s to q u e en el e q u ip o d e t r a b a jo existen c a n a le s d e c o m u n ic a c ió n a través d e to d a s las e ta p a s d e la in v e s tig a c ió n . E s u n a ta re a d ifíc il p e ro no im p o s ib le . S ó lo se lo g r a u n a vez q u e el e q u ip o d e p ro fe s io n a le s ha lo g r a d o p a s a r la s b a r r e r a s d e la e sp e c ia liza c ió n . L a in te g r a c ió n v e r tic a l c o n siste en el t r a b a jo d e u n o d e d o s té cn ic os q u e tienen u n c o n o c im ie n to g e n e ra l s o b r e las c ie n c ia s d e la tie r r a ( g e ó g r a f o s ) y q u e so n c a p a c e s d e sin te tiz a r y d e s ta c a r los re c u r s o s m ás im p o rt a n te s d e u n a re g ió n o p aís. A m b o s e n fo q u e s tienen s u v a lid e z : en la in te g ra c ió n h o riz o n ta l, d e b id o a q u e en e lla c o n c u rr e n e sp e c ia lista s , la in fo rm a c ió n q u e se o b tie n e es m á s ex ac ta, d e m u c h o m á s u t ilid a d en los e s tu d io s in te g r a d o s d e r e c u r s o s a n iv el d e s e m i-d e ta lle y d e ta lle p a r a la p la n ific a c ió n re ­ g io n a l o p a r a p ro y e c to s e s p e c ífic o s . L a in te g r a c ió n v e rtic a l, en c a m b io , es de s u m a u t ilid a d en lo s re c o n o c im ie n to s ge n e ra le s. a) C ontenid o de los estudios integrados de recursos naturales renovables L a in v e s tig a c ió n in te g r a d a d e re c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s es u n a ta rea c o m p lic a d a y re q u ie r e de u n a lto g r a d o d e c o m u n ic a c ió n en tre los e s p e c ia lista s y d e ésto s co n los p la n ific a d o r e s . S in e m b a r g o , es lo m ás a p r o p ia d o p a r a in c o r p o r a r la v a r ia b le “ r e c u r s o s ” a la p la n ific a c ió n e c o n ó m ic a y so cial, y p e rm ite , a tra v é s d e lo s re s u lt a d o s de lo s le v a n ­ ta m ien to s, d a r a lte r n a t iv a s p a r a o p t im iz a r el u so d e lo s re c u r s o s : a g u a (s u p e r fic ia l o s u b t e r r á n e a ), tie rr a (s u e lo s y g e o lo g ía ), v e g e ta c ió n n a t u ­ ral, fa u n a , etc. C o n sis te en e s t u d ia r c a d a u n o d e lo s re c u r s o s n a tu ra le s d e un p aís o re g ió n , a n a liz a r las in te rre la c io n e s ( p o r lo m e n o s la s m á s re le v a n t e s ) e n tre u n re c u r s o y o tr o , y o b t e n e r c o n c lu s io n e s s o b r e la u tiliz a c ió n d e los re c u r s o s c o m o u n to d o , de m a n e ra q u e e l u s o o p t im iz a d o o in te n ­ s iv o d e u n o n o p ro d u z c a un d e t e r io r o en o tro s . E n o tr a s p a la b r a s , lo g r a r el d e s a r r o llo m á s a r m ó n ic o d el c o n ju n t o de to d o s los e le m e n to s d el m e d io a m b ie n te . 201 □ Inventario y evaluación de los recursos naturales L a e s tr u c t u r a n a t u r a l se e s tu d ia a tra v é s d e su s c o m p o n e n t e s (c lim a , s u elo s, a g u a , v e g e ta c ió n , e t c .), lo s q u e , a n a liz a d o s p o r s e p a ra d o , se in te g r a n p o s t e rio r m e n t e h a s t a lo g r a r u n a c o m p r e n s iv a in te r re la c ió n en tre ello s. L a s re la c io n e s d e l h o m b r e c o n la n a t u r a le z a se re a liz a n a tra v é s d e l u s o q u e h ac e d e ella. L a m a n ife s ta c ió n d e esta s re la c io n e s se e x p r e s a en d o c u m e n to s d e sín tesis. U n o es e l u so p o te n c ia l d e lo s r e c u r s o s y o tr o es e l u so actu a l. U n a c o m p a r a c ió n e n tre a m b o s p e r m it e im p le m e n t a r p o lític a s d e c a m b io en re la c ió n c o n lo s p la n e s y p r o g r a m a s d e d e s a r r o llo n a c io n a l o re g io n a l. D e esta m a n e r a lo s e s tu d io s in te g r a d o s d e re c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s d e b e r ía n e n t r e g a r in fo r m a c ió n a l m e n o s s o b r e los sig u ie n te s a s p e c to s : — U s o a c tu a l de lo s re c u rso s . — U s o p o te n c ia l d e los re c u rs o s . — U s o r e c o m e n d a d o d e lo s re c u rso s . — L a fu e rz a d e t r a b a jo q u e d e m a n d a r ía el u s o re c o m e n d a d o d e los re c u rso s . — L a re la c ió n e n tre el u s o r e c o m e n d a d o y e l ta m a ñ o d e la s e x p lo ­ tacio n es (p u e d e ta m b ié n h a c e rs e en re la c ió n a o tr o s p a r á m e t r o s : in fr a ­ e s tr u c t u r a en c a m in o s , c e r c a n ía d e c e n tro s p o b la d o s , m e r c a d o in te rn o y ex te rn o , e tc .). — E l a n á lisis c o m p a r a t iv o e n tre el u s o a c tu a l y e l r e c o m e n d a d o . D e n tro de lo a n t e r io r n o s ó lo se tie n d e a u n a c o m p re n s ió n m á s in te g ra l d e los r e c u r s o s n a t u r a le s en sí, sin o ta m b ié n d e l u s o q u e el h o m b r e h a c e d e e llo s , to m a n d o u n a s e rie d e c o n s id e r a c io n e s q u e se p u e d e n lla m a r " fa c t o r e s c o n d ic io n a n te s d e l u s o ” , tales c o m o el ta m a ñ o de las fin c a s a g r íc o la s , la te n e n c ia d e l r e c u r s o y la in fr a e s t r u c t u r a d e vías d e c o m u n ic a c ió n , p a r a s ó lo n o m b r a r a lg u n o s . A m a n e r a d e e je m p lo el g r á fic o N? 1 re s u m e el c o n te n id o d e u n e s tu d io d e re c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s p a r a el d e s a r r o llo a g r íc o la , h a c ie n d o u n a d is tin c ió n e n tre las la b o re s p r o p ia s d e la in v e s tig a c ió n y a q u e lla s d e p la n ific a c ió n . 3. R ecursos naturales renovables y p la n ifica ción L a in c o rp o r a c ió n d e la v a r ia b le " r e c u r s o s n a t u r a le s " en su d im e n s ió n e s p a c ia l y c u a n tific a d a es u n a a c tiv id a d re la tiv a m e n te re cien te en los d ife re n te s e s q u e m a s de p la n ific a c ió n . C u a n d o se p a s a d e u n a p la n ific a ­ ción n a c io n a l a in sta n c ia s m á s c o n c re ta s d e p la n ific a c ió n s e c to ria l, re ­ gio n a l o local, se h ac e m á s e v id e n te la n e c e s id a d d e d is p o n e r d e d a to s del m e d io a m b ie n te n a tu ra l, c u a n tific a d o s y lo c a liz a d o s en el e s p a c io , e s p e c ífic a m e n te d e l p o te n c ia l d e re c u r s o s n a t u r a le s d is p o n ib le s , d e su u tiliz a c ió n a c tu a l y d e las d iv e r s a s b a r r e r a s n a tu ra le s , so c ia le s o e c o n ó ­ m ic as q u e e n t r a b a n o d ific u lt a n s u u tiliz a c ió n m á s ra c io n a l o in ten siva. L a in v e stig a c ió n d e los re c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s h a s id o t a ic a d e u n a g a m a m u y a m p lia d e c ie n tífic o s lig a d o s a la s cie n c ia s a g r o n ó ­ m ica, fo re sta l, c lim a to ló g ic a , e d a fo ló g ic a , g e o ló g ic a , o c e a n o g rá fic a , etc., p a r a s ó lo n o m b r a r a lg u n a s . E s ta s in v e stig a c io n e s, c o n d ife re n te s g r a d o s de p r o fu n d id a d , o b e d e c e n a l q u e h a c e r c ie n tífic o de u n a d is c ip lin a en p a r t ic u la r o a r e q u e rim ie n to s e s p e c ífic o s d e o r g a n is m o s s e c to ria le s p a r a el d e s a r r o llo d e u n d e t e r m in a d o re c u rso . D a d o el c a r á c t e r u n ila te r a l de los e stu d io s, c o rr ie n te m e n te h a fa lta d o u n a v isió n de c o n ju n t o o GRAFICA N° 1 C O N TEN ID O DE U N A EVA LU A C IO N IN TEG R A D A DE RECURSOS N A TU R A LES PA R A PLA N IFIC A CIO N 203 □ Inventario y evaluación de los recursos naturales in te g ra l d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s d is p o n ib le s e n u n p a ís o re g ió n . A s í se p u e d e d a r el c a s o q u e p a r a u n p a ís p u e d e n h a b e r e s tu d io s d é d e ta lle d e lo s su e lo s p a r a a lg u n a s á r e a s m u y lo c a le s, p e r o c a r e c e r d e u n a a p re c ia c ió n d e c o n ju n t o d e l to t a l d e t ie rr a s d e l p a ís s u s c e p tib le s d e u s o a g r íc o la y c u á le s p o d r í a n s e r s o m e tid a s a p ro y e c to s d e rie g o o a p r o ­ g r a m a s d e c o n s e rv a c ió n , etc., así c o m o n o c o n o c e r s u u t iliz a c ió n a c tu a l o a q u ié n o q u ié n e s p e rte n e c e n , etc. P u e d e o c u r r i r l o c o n t ra r io , q u e p a r a u n r e c u r s o se p u e d a te n e r u n a in fo r m a c ió n c u a n t ific a d a a n iv e l g lo b a l, p e r o c a r e c e r d e d e ta lle e in fo r m a c ió n n e c e s a ria p a r a fu n d a m e n t a r p ro y e c to s e s p e c ífic o s d e d e s a r r o llo . E n o tr a s s itu a c io n e s se d a e l c a s o e x tre m o , p e r o b a s ta n te c o m ú n , q u e a q u e llo s e s p a c io s o re g io n e s p r io r i­ ta ria s p a r a el o r g a n is m o c e n tra l d e p la n ific a c ió n c a re c e n d e d a to s s o b r e re c u r s o s n a tu ra le s. L o a n t e r io r e v id e n c ia q u e e x iste u n a d is c o r d a n c ia e n tre p la n ific a ­ c ió n e in v e s tig a c ió n d e r e c u r s o s n a tu ra le s . D e ah í, q u e p a r a s u p e r a r e s ta s itu a c ió n se h a c e n e c e s a r io in s t it u ir d iá lo g o s e n tre p la n ific a d o r e s e in v e s tig a d o r e s d e r e c u r s o s n a tu ra le s , f i ja n d o c o n c ie rta a n te la c ió n la s p r io r id a d e s y e l d e ta lle d e lo s d a to s s o b r e u n c o n ju n t o d e r e c u r s o s n a t u r a le s q u e la p la n ific a c ió n n e c e s ita p a r a p r o m o v e r e l d e s a r r o llo eco ­ n ó m ic o d e u n a d e t e r m in a d a á r e a . E s t e p a s o d e b e h a c e rs e c o n b a s ta n te a n te la c ió n p u e s to q u e e l in v e n ta rio y e v a lu a c ió n d e re c u r s o s n a t u r a le s es u n a a c t iv id a d q u e d e m a n d a tie m p o , y e n a lg u n o s caso s, a ñ o s d e o b s e rv a c ió n , c o m o o c u r r e c o n e l r e c u r s o a g u a y e l c lim a , lo c u a l ex ig e e s ta b le c e r e s ta c io n e s d e o b s e r v a c ió n p o r u n p e r ío d o d e p o r lo m e n o s 10 a ñ o s , a fin d e q u e s u s d a t o s s e a n re p r e s e n ta tiv o s . E l re s u lt a d o d e u n a in v e s tig a c ió n d e re c u r s o s n a tu ra le s , in d e p e n ­ d ie n te d e l n iv e l d e d e ta lle , e n la m a y o r ía d e lo s c a s o s se p re s e n t a en m a p a s . D e a h í la n e c e s id a d im p e r io s a d e g e n e r a r p a r a u n p a ís o r e g ió n u n a c a r t o g r a fía b á s ic a , p r e fe re n t e m e n t e d e m a p a s t o p o g r á fic o s a d ife ­ re n tes e s c a la s , p a r a r e p r e s e n t a r en e llo s la d is t r ib u c ió n e s p a c ia l d e lo s re c u r s o s . L a e s c a la d e lo s m a p a s e n c ie r t a m a n e r a r e fle ja e l n iv e l d e d e ta lle d e la in fo r m a c ió n c o n t e n id a en él, y p o r lo ta n to es fa c t ib le h a c e r u n p a r a le lo e n tre e s c a la d e re p re s e n ta c ió rt d e lo s e s tu d io s d e re c u r s o s n a t u r a le s y n iv e l d e p la n ific a c ió n , c o m o se in d ic a en e l c u a d r o N? 1. E l u s o d e in s t ru m e n ta le s c o m p u t a b le s h a fa v o r e c id o la c o n fe c c ió n y la r á p id a u tiliz a c ió n d e e s to s in stru m e n to s . 4. Metodologías utilizadas en levantam ientos integrados de recursos naturales renovables * E n el e s tu d io in te g r a d o d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s se h a n d e s a r r o lla d o v a r io s e n fo q u e s m e t o d o ló g ic o s , q u e a c o n t in u a c ió n se d e s c rib e n : a) Land System C h ris t ia n y S t e w a r t (1 9 6 8 ) d e l C S I R O , A u s tr a lia , d e s a r r o lla r o n un s is te m a d e in te g r a c ió n v e r tic a l en lo s le v a n ta m ie n to s d e lo s re c u r s o s n a tu ra le s. E l o b je t iv o fu e d e fin ir p a r a u n a g r a n á r e a , d e la c u a l se te n ía n p o c o s an te c e d e n te s, d iv e r s o s tip o s d e “ p a is a je s ” q u e r e q u e r ía n d ife r e n t e s e s fu e rz o s p a r a l o g r a r s u d e s a r r o llo . G e n e ra lm e n t e s e e s tu d ia * lia descripción de las metodologías no pretende ser exhaustiva. 204 □ Oscar René Saa Vidal Cuadro N? 1 R E L A C IO N E N T R E L E V A N T A M IE N T O Y N IV E L D E P L A N IF IC A C IÓ N E s c a la s d e lo s L e v a n t a m ie n to s * N iv e l d e P la n ific a c ió n 1. R e c o n o c im ie n to o e x p lo r a t o r io E s c . 1:500,000 a 1:1,000,000 o m ás. P la n ific a c ió n I n fo r m a c ió n d e fin ic ió n d e de d e s a r r o llo N a c io n a l ( G l o b a l ) . b á s ic a p a r a la lo s g r a n d e s o b je t iv o s n ac io n a l. 2. S e m i-d e ta lle E sc. 1:50,000 a 1:250,000 P la n ific a c ió n r e g io n a l o sec to ria l. In fo r m a c ió n p a r a el d e s a r r o llo re g io n a l e id e n tific a c ió n d e p ro y ecto s. 3. D e ta lle E s c . 1:20,000 a 1:5,000 o m en os. P la n ific a c ió n local, o d is e ñ o d e p ro y ecto s. I n fo r m a c ió n d e t a lla d a p a r a p ro y e c to s de d e s a r r o llo a n ivel d e p r e y fa c tib ilid a d . * Las categorías de escala son sólo indicativas y pueden variar de un país a otro. en c o n ju n t o : la s fo r m a s d e la tie rra (g e o m o r f o l o g í a ), lo s su e lo s , la v e g e ­ tación, a d e m á s d e la lito lo g ía (g e o l o g í a ), e l c lim a . A e s ta in fo r m a c ió n se a g r e g a n d a to s re la t iv o s a la h id r o lo g ía , m a n e jo d e la tie rra , a g r ic u l­ tu ra y u s o d e la tie r r a en g e n e ra l. E l e q u ip o d e b e e s ta r fo r m a d o m ín i­ m a m e n te p o r u n g e o m o r fó lo g o , u n e d a fó lo g o y u n fito e c ó lo g o q u e en c o n ju n t o y con la a y u d a d e fo t o g r a fía s a é r e a s o d e im a g e n s a te lita ria lle g a n a d e fin ir los d ife r e n t e s " s is te m a s d e t ie r r a s " . E s te tip o d e le v a n ta m ie n to es ú t il p a r a la s c o n d ic io n e s e s p e c ia le s d e ese p a ís y, ta l vez, p a r a o t r a s re g io n e s d e l m u n d o d o n d e e l m e d io fís ic o n o h a s id o p r o fu n d a m e n t e a lt e r a d o p o r la a c t iv id a d h u m a n a . E l m é to d o d el " la n d s y s t e m " se p re s t a p a r a e s tu d io s a n iv el d e re c o n o ­ c im ien to , p u e s to q u e se e lim in a n lo s d e ta lle s in n e c e s a rio s , tien e u n a g r a n u t ilid a d p a r a e v a lu a r re c u r s o s n a t u r a le s d e á r e a s e x te n sa s c o n fin e s d e c o lo n iz a c ió n y g e n e ra in fo rm a c ió n b á s ic a p a r a p la n ific a c ió n g lo b a l. L a d e s v e n t a ja es q u e la in te g ra c ió n se h a c e e m in e n te m e n te a p a r t ir d e fa c to re s físic o s, sin c o n s id e r a r lo s fa c t o r e s so c io -e c o n ó m ic o s, d e b id o a q u e d o n d e se u tiliz ó e r a n te rrito rio s p rá c t ic a m e n te d e s h a b it a d o s . E n fo q u e s s im ila r e s a l " la n d s y s t e m " fu e r o n d e s a r r o lla d o s p o s te ­ rio rm e n te p o r M a c P h a il (1 9 7 1 ) en C h ile v N u n n o lv (1 9 6 9 ) en A sh v ille , USA. b) M é to d o de sob rep o sició n de mapas E s te e n fo q u e d e le v a n ta m ie n to s in te g r a d o s d e re c u r s o s n a tu ra le s c o n ­ siste en la e la b o r a c ió n d e u n a se rie de d o c u m e n to s c a r t o g r á fic o s c o n la a y u d a d e fo t o g r a fía s a é re a s o d e im á g e n e s s a te lita ria s y a u n a e s c a la u n ifo rm e (s u e lo s , v ege tació n , p o b la c ió n , p ro p ie d a d e s a g r íc o la s , e tc .) q u e 205 □ Inventario v evaluación de los recursos naturales se in te g ra n a tra v é s d e u n p ro c e s o d e s o b r e p o s ic ió n d e m a p a s , d e fi­ n ie n d o á r e a s c o n d iv e r s o s g r a d o s d e p o te n c ia l p a r a u s o s d iv e rso s . E s te m é to d o in ic ia d o p o r D r e w e s y su s c o la b o r a d o r e s ( O E A , 1964) se u tiliz ó en el le v a n ta m ie n to d e re c u r s o s n a t u r a le s y d e te r m in a c ió n d e á r e a s d e d e s a r r o llo en la c u e n c a d e l R ío G u a y a s en E c u a d o r , a s í c o m o en o tr o s e s tu d io s d e O E A (1970; 1972) en la R e p ú b lic a d e S a n to D o m in g o y en H a ití. D e m a n e r a s im ila r e l s u s c rito ( S a a V id a l et. al. 1967; 1968) u tiliz ó esta m e t o d o lo g ía en el in v e n ta rio d e r e c u r s o s n a t u r a le s en el e x tre m o s u r d e C h ile (p r o v in c ia s d e A y sé n y M a g a lla n e s ). L a s o b r e p o s ic ió n d e m a p a s c o n in fo r m a c ió n d ife r e n t e p re s e n t a d ifi­ c u lta d e s: u n a es q u e co n m á s d e tres m a p a s s o b re p u e s t o s es d ifíc il in t e g r a r v a r ia b le s ; y la o tra , lo s fa c to re s s u b je t iv o s q u e se in tro d u c e n . A fin d e o b v ia r esta d ific u lta d , g e ó g r a fo s d e l In s titu to d e In v e s t i­ g a c ió n d e R e c u rs o s N a t u r a le s ( I R E N ) d e C h ile, d e s a r r o lla r o n el s is te m a d e “ c o m p u ta c ió n c a r t o g r á fic a ” ( I R E N , C a u tín , 1970) q u e c o n s is te en e s tu d ia r u n a g a m a de r e c u r s o s n a t u r a le s y h u m a n o s a u n a e s c a la d e te r­ m in a d a . P o s te rio r m e n te , c a d a u n o d e los re c u r s o s e s tu d ia d o s es d eco d ific a d o d e a c u e r d o a un c ie rto e s q u e m a . A sí, su e lo s p u e d e n d e c o d ific a rs e en : m a t e ria l g e n e ra d o r, p r o fu n d id a d , d r e n a je , series, etc.; g e o lo g ía en : fo rm a c io n e s , tip o s d e ro c a s ; g e o m o r fo lo g ía en: d e p ó s it o s flu v ia le s , la cu stre, g la c ia l, etc.; v e g e ta c ió n en : p a s to s n a tu ra le s , m a t o r ra le s , b o s ­ q u e s, etc. A c o n tin u a c ió n c a d a m a p a d e c o d ific a d o p o r r e c u r s o es tr a s p a s a d o a u n a m a t riz d iv id id a en c u a d r a d o s d e 1 c m ! (625 H a s . a e s c a la 1:250.000). E s te p ro c e d im ie n to se h a c e p a r a c a d a u n o d e lo s re c u rso s . F in a lm e n te , u n a v e z q u e se h a n c o d ific a d o to d o s lo s e le m e n to s p rin c ip a le s d e c a d a re c u rs o , se p r o c e d e en la m a t riz a d e t e r m in a r lo s lím ite s d e u n id a d e s h o m o g é n e a s , d e n o m in a d a s p a is a je s e q u i-p o te n c ia le s . U n p ro c e d im ie n to s im ila r se a p lic a a lp s e le m e n to s re p r e s e n ta tiv o s d e l u so q u e el h o m b r e h ac e d e lo? re c u rso s . U n in c o n v e n ie n te en este e n fo q u e m e t o d o ló g ic o se d e riv a d e q u e los p a is a je s e q u i-p o te n c ia le s p ie r d e n su s lím ite s n a tu ra le s , lo q u e d e s o rie n ta a la m a y o r ía d e lo s u s u a r io s d e la in fo rm a c ió n , n o r m a lm e n te n o a c o s ­ t u m b r a d o s al u s o d e re p r e s e n ta c io n e s c a r t o g r á fic a s a b s tr a c t a s . A fin d e o b v ia r esta d ific u lta d , u n a v a ria n te d e este m é to d o c o n s is tió en u tiliz a r al s u e lo c o m o e le m e n to in t e g r a d o r d e los o tr o s re c u rso s , co n lo c u a l es fa c tib le d e t e r m in a r p a is a je s e q u ip o t e n c ia le s co n su s lím ites n a tu ra le s ( I R E N , 1973). c) M é to d o de g e o m o r fo lo g ía d in á m ic a E n este m é to d o d e s a r r o lla d o p o r T r ic a r t (1 9 7 0 ) se b u s c a la in te r d e p e n ­ d e n c ia de los fe n ó m e n o s n a t u r a le s en los p ro c e s o s d e g e o m o r fo lo g ía d in á m ic a . A sí, a tra v é s d e este m é t o d o se d e s ta c a n lo s fa c to re s lim i­ tantes d e un á r e a p a r a d ife r e n t e s a lte rn a tiv a s d e d e s a r r o lló y se d e li­ m ita n á r e a s co n c ie rt o g r a d o d e h o m o g e n e id a d . d) M é to d o f it o e c o ló g ic o D e s a r r o lla d o p o r el " C e n t r o D ’E t u d e s P h y t o s o c io lo g iq u e s et E c o lo g iq u e s ” de M o n tp e llie r, F ra n c ia , p a rt e de u n a c a r t o g r a fía fito e c o ló g ic a c o m o b a s e p a r a la p la n ific a c ió n d e la tie rra . A tra v é s d e lo s e s tu d io s d e v ege tació n se in te g ra n o tr a s d is c ip lin a s c o m o c lim a to lo g ía , e d a fo - 206 □ Oscar René Saa Vidal logia, g e o g r a fía , etc., co n lo c u a l se in te n ta l o g r a r u n c o n o c im ie n to p re c is o d e l e c o s is te m a n a t u r a l. E s t o s e s tu d io s d e l a m b ie n te fís ic o -n a tu r a l se c o m p le m e n ta n c o n e s tu d io s a g r o n ó m ic o s y e c o n ó m ic o s. E l r e s u l­ ta d o es p r o p o n e r a lte rn a tiv a s d e u s o d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s q u e g a ra n tic e n un m e d io a m b ie n te e q u ilib r a d o . e) M é to d o de form a s o zonas de vida D e s a r r o lla d o p o r H o ld b r id g e , L .D . (1 9 6 7 ) h a te n id o a m p lia a c e p ta c ió n e n los p a ís e s m o n ta ñ o s o s d e c lim a tr o p ic a l en A m é r ic a L a tin a . C o n ­ s iste en u n e s tu d io d e la s t e m p e r a tu ra s y p re c ip ita c io n e s a n u a le s . E n las t e m p e r a tu ra s in tro d u c e el té rm in o b io t e m p e r a t u r a 1 c o m o la m e d id a d e l c a lo r e fe c tiv o p a r a el c re c im ie n to d e la s p la n ta s , c o n s id e r a n d o las te m p e r a tu ra s m u y b a ja s c o m o fa c to re s lim ita n te s . A p a r t ir d e b io -te m p e r a t u r a s d e 0o, 3°, 6o, 12°, y 24° C se d iv id e el m u n d o en zo n a s la titu d i­ n a le s: p o la r , s u b p o la r , b o r e a l, t e m p la d a , fr ía , t e m p la d a s u b -tro p ic a l-b a ja , s u b -t r o p ic a l y tro p ic a l. D e la m is m a m a n e r a q u e h a y u n a d ife r e n c ia ­ c ió n en t e m p e r a t u r a s d e b id o a la la titu d , ta m b ié n existe, d e a c u e r d o a H o ld r id g e , u n a d ife r e n c ia c ió n en a ltitu d , d is tin g u ie n d o en este s e n tid o d ife r e n t e s p is o s a ltitu d in a le s : n iv e l a lp in o , s u b -a lp in o , m o n ta n o y m o n ­ tano b a j o p re m o n t a n o . L o s lím ite s d e t e m p e r a t u r a e n tre c a d a p iso a ltitu d in a l so n lo g a rítm ic o s . P a r a c a d a p is o a ltitu d in a l h a y u n c lim a e q u iv a le n te , u n s u e lo zo n a l y c o n d ic io n e s a t m o s fé r ic a s n o rm a le s . L o s s u e lo s a z o n a le s c o r r e s p o n ­ d en a c o n d ic io n e s c lim á tic a s a n o r m a le s : v ie n to s ex ce siv o s, llu v ia s co n in v ie rn o o a n o r m a lm e n te d is t r ib u id a s (r é g im e n m o n z ó n ic o ), etc. F in a lm e n te , H o ld r i d g e en s u m é t o d o in tro d u c e el c o n c e p to d e e v a p o tr a n s p ira c ió n p o t e n c ia l.2 E n c asi to d o s lo s p a ís e s in te r tro p ic a le s d e A m é r ic a L a tin a s e h a e x p e rim e n t a d o co n este m é to d o , e x istie n d o m a p a s a e s c a la s d e re c o n o ­ cim ie n to de la s Z o n a s d e V i d a G e n e ra l. G e n e ra lm e n t e , p a r a c a d a zo n a d e v id a se h a c e u n a d e s c rip c ió n d e la v e g e ta c ió n n a t u r a l, d e lo s ra n g o s c lim á tic o s : t e m p e r a t u r a s y p re c ip ita c ió n y se s u g ie re n u s o s a g r íc o la s , p e c u a rio s , fo re s t a le s y d e c o n s e r v a c ió n a p r o p ia d o s a la s c o n d ic io n e s de v id a n a tu ra l. L a u tiliz a c ió n d e esto s m a p a s es u n a e x ce len te a y u d a en el p ro c e s o d e e v a lu a c ió n d e re c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s d e u n p aís. D e b id o a q u e la c o n fe c c ió n d e u n m a p a d e zo n a s d e v id a re q u ie r e de d a to s c lim á tic o s , un a n á lis is m ás d e ta lla d o a n iv el d e re g io n e s o á r e a s m ás p e q u e ñ a s se h ac e d ifíc il p o r la c a r e n c ia d e e s ta c io n e s c lim a ­ to ló gica s. L o s m é to d o s e x p u e s to s a n t e rio rm e n t e so n s ó lo a lg u n o s e je m p lo s d e v a r io s e x p e rim e n t a d o s o en o p e ra c ió n en d ife r e n t e s p aíses. A sí, la O fic in a N a c io n a l d e E v a lu a c ió n de R e c u rs o s N a t u r a le s ( O N E R N ) d e P e rú (L i z á r r a g a et.al., 1969), e fe c tú a e s tu d io s d e r e c u r s o s n a t u r a le s a c o r d e con los re q u e rim ie n to s d e l In s titu to N a c io n a l d e P la n ific a c ió n . E l In t e rn a tio n a l In s titu te f o r A e ria l S u r v e y a n d E a r t h S c ien c es ( I T C U N E S C O ) d e H o la n d a , e n t re n a p e rs o n a l a n iv el d e p o s t -g r a d o en técni­ c as d e e v a lu a c ió n e in v e n ta rio d e re c u r s o s n a tu ra le s , c o n u n e n fo q u e ' Las bio-temperaturas se calculan sumando las temperaturas medias mensuales superiores a 0’ C y se dividen por 12. 2 Evapotranspiración potencial se obtiene multiplicando las biotemperaturas por una constante, dividido por la precipitación anual en mm. 207 □ Inventario y evaluación de los recursos naturales in te g r a d o y d ire c ta m e n te re la c io n a d o c o n la p la n ific a c ió n , e s p e c ia lm e n te la p la n ific a c ió n re g io n a l. D e la m is m a m a n e r a lo h a c e el C e n tr o In t e ra m e r ic a n o d e F o to -in t e rp re t a c ió n ( C I A F ) , c o n se d e en B o g o t á , C o lo m b ia . E n v a r io s p a ís e s se o b s e r v a u n a te n d e n c ia a c r e a r in stitu to s e s p e ­ c ia liz a d o s en la g e n e ra c ió n d e d a to s d e r e c u r s o s n a t u r a le s p a r a la p la n ific a c ió n , c o n e l e m p le o d e té cn ic as in te n s iv a s d e u s o d e fo t o g r a fía s a é r e a s y d e p e rc e p c ió n r e m o t a (r e m ó t e s e n s in g ). A sí, en E c u a d o r se c re ó el C e n tr o d e L e v a n t a m ie n to s In t e g r a d o s d e R e c u r s o s N a t u r a le s co n S e n s o r e s R e m o t o s ( C L I R S E R ) . E n B r a s il, e l e s tu d io d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s d e la c u e n c a d e l R ío A m a z o n a s se h a c e a tra v é s d e l In s titu to d e E s tu d io s E s p e c ia le s y e s p e c ífic a m e n te v ía p ro y e c to R A D A M , q u e u tiliz a im á g e n e s d e ra d a r , d e s até lites L A N D S A T y f o t o g r a fía a é rea. E n C o lo m b ia , t a m b ié n se u tiliz a n im á g e n e s d e r a d a r y f o t o g r a fía a é r e a i n f r a r r o j a en el e s tu d io d e re c u r s o s n a t u r a le s en el s e c t o r d e la C u e n c a A m a z ó n ic a de ese p a ís (M o lin a , 1974) a s í c o m o en lo s le v a n ta m ie n to s d e s u e lo s y c a ta s tro q u e e fe c tú a el In s titu to G e o g r á fic o A g u s t ín C o d a z z i ( I G A C ) y en lo s e s tu d io s d e C o b e r t u r a y U s o A c tu a l d e la T ie r r a q u e h an re a liz a d o el M in is t e rio d e A g r ic u lt u r a y la s U n id a d e s R e g io n a le s d e P la n ific a c ió n A g r o p e c u a r ia ( U R P A ) de c a d a u n o d e lo s d e p a r t a m e n ­ tos d e l país. C. LA E V A L U A C IÓ N D E L O S R E C U R S O S N A T U R A L E S R E N O V A B L E S : L A P L A N IF IC A C IÓ N A G R O P E C U A R IA R E G IO N A L E n C o lo m b ia , el M in is t e rio d e A g r ic u lt u r a c o n la a s e s o r ía té cn ic a d e la O rg a n iz a c ió n d e la s N a c io n e s U n id a s p a r a la A g r ic u lt u r a y la A lim e n ­ ta ció n ( F A O ) y el a p o r t e fin a n c ie ro d e l G o b ie r n o N a c io n a l y d e l P r o ­ g r a m a d e N a c io n e s U n id a s p a r a el D e s a r r o llo ( P N U D ) , h a v e n id o im p le m e n t a n d o en c a d a u n o d e lo s d e p a rta m e n to s d e l p a ís , la c re a c ió n d e la s U n id a d e s R e g io n a le s d e P la n ific a c ió n A g r o p e c u a r ia , c o n o c id a s b a jo la s ig la d e U R P A . L a U R P A d e p a rta m e n ta l, re s p o n d e a u n e s fu e rz o in stitu c io n a l d e l G o b ie r n o N a c io n a l y D e p a r ta m e n ta l p a r a c r e a r u n a b a s e té cn ic a y d e in fo rm a c ió n d e l secto r, q u e p e r m it a te n e r u n m e j o r c o n o c im ie n ­ to d e la re a lid a d lo c a l, a fin d e q u e la s a u t o r id a d e s lo c a le s p u e d a n , en la m e d id a d e p o s ib le , im p le m e n t a r té c n ic a m e n te su s d e c isio n e s. E n la a c t u a lid a d ex iste n en el p a ís 24 U R P A S , en d iv e r s o s g r a d o s d e d e s a r r o llo in stitu c io n a l y té cn ic o. C a d a U R P A a l in t e r io r e s tá o r g a n iz a d a d e a c u e rd o a l o r g a n ig r a m a a d ju n t o . ( V e r g r á fic o N? 2.) S i b ie n la p la n ific a c ió n a g r o p e c u a r ia es u n a a c t iv id a d in te r d is c i­ p lin a ria , en el in t e r io r d e l e q u ip o d e p la n ific a d o r e s d e c a d a U R P A h a y u n g r u p o d e p r o fe s io n a le s q u e se d e d ic a n a l e s tu d io d e lo s r e c u r s o s n a tu ­ ra le s re n o v a b le s y s u s re la c io n e s c o n la g e n e ra c ió n d e d a to s e s ta d ístic o s p r o p o r c io n a n la b a s e c a r t o g r á fic a e in tro d u c e n la te m á tic a d e re c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s en la s fa s e s d e d ia g n ó s tic o , d is e ñ o d e p o lít ic a y e s tra te g ia , a s í c o m o en la fo r m u la c ió n d e l p la n d e d e s a r r o llo a g r o p e ­ c u a rio y sus p ro y e c to s . E l e s q u e m a te ó ric o q u e s u b y a c e a la fo r m u la c ió n de la s d ife re n te s fa se s d e tra ta m ie n to d e los r e c u r s o s n a t u r a le s en u n e s q u e m a d e p la n i­ fic a c ió n a g r o p e c u a r ia se p r e s e n t a en el g r á fic o N? 3. G R A F I C A O R G A N IZ A C IO N F U N C IO N A L D E L P la n R e g io n a l C o rto P la z o . d e M e d ia n o S e g u im ie n t o P l a n e s „. C o n tro l y de y No. PRO YECTO 2 A N IV E L - P r o n ó s tic o ch as. y - C o o r d in a c ió n DEPARTAM EN TAL e v a lu a c ió n de co se­ In s t it u c io n a l. Gráfico 3 210 □ Oscar René Saa Vidal A I e s t u d ia r u n a d e t e r m in a d a r e g ió n g e o g r á fic a (e n este c a s o d e p a r ­ t a m e n t o ) se p r e t e n d e te n e r u n a id e a d e l " p o t e n c ia l a b iò t ic o " , q u e a g r u p a a lo s e le m e n to s a b ió t ic o s ta le s c o m o lo s a s p e c to s g e o m o r fo ló g ic o s , c lim á tic o s , h id r o ló g ic o s , g e o ló g ic o s , q u e tien en r e la c ió n d ire c ta c o n el h o m b r e ; e s tu d io s s o b r e el " p o t e n c ia l b iò t ic o ” , q u e c o m p r e n d e e l c o n ­ ju n t o d e c o m u n id a d e s v e g e ta le s y a n im a le s ; y la " u t iliz a c ió n a n t r ò p ic a ” , q u e se re la c io n a c o n lo s d o s a n te rio re s . A d e m á s d e lo m e n c io n a d o in te re s a c o n o c e r la im p r o n t a q u e im p r im e el d e te r m in a d o g r u p o s o c ia l en s u s re la c io n e s c o m o s o c ie d a d c o n e l m e d io n a t u r a l. P a r a lo s e fe c to s d e u n a p la n ific a c ió n d e l s e c t o r a g r o p e c u a r io s o b r e s a le el e s tu d io e s p a ­ c ial d e la p r o p ie d a d (y / o t e n e n c ia ) d e la t ie rr a ; la s v ía s d e c o m u n i­ c a c ió n d e la p o b la c ió n (h á b i t a t d is p e r s o o c o n c e n t r a d o ) y la d iv is ió n p o lít ic a a d m in is tra tiv a . S e e n tie n d e q u e en u n p a is a je g e o g r á fic o e x iste u n a in te r re la c ió n m u y e s tre c h a e n t re lo s a s p e c to s a b ió tic o s , b ió t ic o s y la a c c ió n d e l h o m b re . L o s p ro c e s o s n o r m a le s d e in te ra c c ió n d e lo s e le m e n to s a b ió t i­ cos c o n lo s b ió tic o s , so n a lt e r a d o s c o n c ie n te o in c o n c ie n te m e n te p o r el h o m b r e en b e n e fic io d e flu j o s e n e rg é tic o s y n a t u r a le s . E s fu n c ió n d e l a n á lis is y e v a lu a c ió n d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s d e u n á r e a g e o g r á ­ fica, c o n o c e r d e es a s a lte ra c io n e s o p e r t u r b a c io n e s y b u s c a r c o rr e c t iv o s a d e c u a d o s , a s í c o m p t r a t a r d e e x p lic a r s e la s c a u s a s p rin c ip a le s q u e p r o d u c e n ese d e s e q u ilib r io y o rie n ta r, a tra v é s d e la s a c c io n e s d e p la n i­ ficació n , lo s m e d io s q u e p e r m it a n u n a a r m o n iz a c ió n d e l h o m b r e co n su m e d io a m b ie n te n a tu ra l. E l e s q u e m a p r o p u e s t o en C o lo m b ia , s ie n d o a ú n in c o m p le to , p r e ­ tende, en esen c ia, e n t r e g a r lo s e le m e n to s d e ju ic io a lo s p la n ific a d o r e s s o b r e e l p o t e n c ia l s ilv o -a g r o p e c u a r io d e u n a re g ió n , in d ic a n d o la c o b e r ­ tu ra y el u s o a c t u a l q u e se h a c e d e lo s re c u r s o s d is p o n ib le s , e n d o c u ­ m e n to s c a r t o g r á fic o s y c o n d a to s e s ta d ístic o s a n iv el d e u n id a d e s p o lí­ ticas a d m in is tra tiv a s . A s o c ia d o c o n lo a n t e r io r e s tá el p r o p o r c io n a r in fo r m a c ió n a d ic io n a l, c o n fin e s e x p lic a tiv o s , d e la d is t r ib u c ió n e s p a c ia l d e la p r o p ie d a d o te n e n c ia d e la tie rra , la d is t r ib u c ió n e s p a c ia l d e la p o b la c ió n , y d e la s v ía s d e c o m u n ic a c ió n . E l u s o p o t e n c ia l d e lo s re c u r s o s , g e n e ra lm e n t e e s tu d ia d o s y a n a li­ z a d o s en u n a p e rs p e c tiv a c o n s e rv a c io n is ta , c o n t r a s t a d a a tra v é s d e u n p ro c e s o d e c o m p a r a c ió n c a r t o g r á fic a , p e rm ite f i lt r a r y d e t e r m in a r e s p a ­ c ia lm e n te la s á r e a s d e la re g ió n d e e s tu d io q u e está n s ie n d o b ie n u t ili­ za d a s , s o b re -u tiliz a d a s y s u b -u tiliz a d a s . In fo r m a c ió n q u e , a n u e s tro m o d o d e v e r, e s e l p u n to d e p a r t id a d e c u a lq u ie r p o lít ic a d e c o n s e rv a c ió n d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s . C o n o c ie n d o e s ta re a lid a d , c u a n tific a d a y lo c a liz a d a e s p a c ia lm e n te , se p u e d e c o n t ra s ta r co n d o c u m e n to s c a r t o ­ g r á fic o s o e s tu d io s d e l c o m p o n e n t e s o c io -e c o n ó m ic o , q u e e x p lic a n la s c a u s a s d e l p o r q u é u n a u tiliz a c ió n e q u ilib r a d a , u n a s o b re -u tiliz a c ió n o u n a s u b -u tiliz a c ió n . A p a r t ir d e esta s c o n s id e ra c io n e s , lo s p la n ific a d o r e s e la b o r a n lo s p la n e s d e c a m b io , d e a c u e r d o a las m e ta s p re v is ta s , se fo r m u la n lo s e s tu d io s d e fa c t ib ilid a d d e lo s p ro y e c to s y se p r o g r a m a n d e s d e la s in v e s tig a c io n e s d e d e ta lle h a s ta lo s d is e ñ o s d e p ro y e c to s . E n la a c t u a lid a d c a d a U R P A en C o lo m b ia , en lo q u e c o r r e s p o n d e a l á r e a d e r e c u r s o s n a tu ra le s , sig u e este m o d e lo d e e s tu d io d e lo s re c u r s o s n a tu ra le s. P a r a lo cu a l, se h a d e fin id o la e s c a la b a s e d e e s tu d io q u e v a d e 1:50.000 a 200.000, d e p e n d ie n d o el ta m a ñ o d e l á r e a en estu d io . L o n o r m a l es re p r e s e n t a r lo s le v a n ta m ie n to s a e s c a la 1:100.000. 211 □ Inventario y evaluación de los recursos naturales S e in ic ia co n la r e c o p ila c ió n y a n á lis is d e t o d a la in fo r m a c ió n e x isten te re la t iv a a: s u e lo s ; c lim a ; v e g e ta c ió n ; g e o lo g ía / g e o m o r fo lo g ía ; a n te c e d e n ­ tes s o b r e c o b e r t u r a y u s o a c t u a l d e la tie rra , y ta m a ñ o s en la p r o p ie d a d . E n sín tesis: p a r a c a d a d e p a rta m e n to se p r e t e n d e c o m p ila r la in fo r m a ­ c ió n s e c u n d a ria o d e re c o le c c ió n d ire c ta , en lo s s ig u ie n te s d o c u m e n to s c a r t o g r á fic o s : 1. M a p a I n t e r p r e t a t iv o d e S u e lo s en C la s e s y S u b c la s e s A g r o ló g ic as, el c u a l in c o r p o r a a n te c e d e n te s s o b r e g e o m o r fo lo g ía / g e o lo g ía y clim a. 2. M a p a s o b r e la C o b e r t u r a y U s o A c tu a l d e la T ie r r a , q u e g e n e ­ r a lm e n te se h ac e a p a r t ir d e in fo r m a c ió n re c o le c t a d a d ire c ta m e n te en el te rre n o y c o n la a y u d a d e in te r p r e ta c ió n d e fo t o g r a fía s a é re a s e im á ­ g e n e s d e satélites. 3. M a p a d e D is t r ib u c ió n d e la P r o p ie d a d R u r a l p o r C a te g o r ía s d e T a m a ñ o , q u e se e la b o r a a p a r t ir d e a n te c e d e n te s d is p o n ib le s en e l I n s titu to G e o g r á fic o d e l p aís. 4. M a p a d e D is t r ib u c ió n d e la R e d V ia l y D iv is ió n P o lít ic a A d m i­ n istra tiv a . 5. M a p a d e D is t r ib u c ió n d e la P o b la c ió n R u r a l y U r b a n a , a p a r t ir d e d a to s c e n sa le s y o tr a s fu en te s. 6. M a p a c o m p a r a t iv o d e l U s o A c tu a l v e r s u s e l U s o P o te n c ia l d e la T ie r r a (C la s e s y S u b -c la s e s A g r o ló g ic a s ), en e l q u e a p a re c e n d is tr i­ b u id a s las á r e a s c o n u n u s o e q u ilib r a d o , c o n s u b -u s o y c o n s o b re -u s o . D. C O N C L U S IO N E S 1. E l e s q u e m a m e t o d o ló g ic o p r o p u e s t o s u s te n ta la u n id a d e x iste n te en e l m e d io g e o g r á fic o e n tre lo s e le m e n to s n a t u r a le s y e l h o m b r e , co n e x c e p c ió n d e lo s e c o s is te m a s n a t u r a le s n o in te rv e n id o s p o r e l h o m b r e , a c tu a lm e n te e s c a s o s en e l m u n d o . 2. Q u e es n e c e s a rio in c o r p o r a r a la p la n ific a c ió n a g r o p e c u a r ia r e g io n a l/ r u r a l el a n á lis is c u a n t ific a d o y lo c a liz a d o e s p a c ia lm e n te d e lo s re c u r s o s n a tu ra le s , d e u n a m a n e r a in t e g r a d a y d in á m ic a e n to d a s las fa ­ cetas d e p la n ific a c ió n . 3. Q u e la in c o r p o r a c ió n d e la te m á tic a d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s lle v a im p líc ita la c o n s e r v a c ió n d e lo s m is m o s y q u e es t a r e a d e los e s p e c ia lis ta s en re c u r s o s n a t u r a le s , r e c o n o c e r lo s e fe c to s t r a n s fo r m a d o ­ res q u e la a c c ió n d e l h o m b r e p r o d u c e e n e l m e d io n a t u r a l y b u s c a r lo s c o rr e c t iv o s a d e c u a d o s a la lu z d e la s c o n d ic io n e s s o c ia le s y e c o n ó m ic a s d e la re g ió n en estu d io . 4. Q u e lo s c ien tistas d e l á r e a d e r e c u r s o s n a t u r a le s d e b e n in te­ g r a r s e a e q u ip o s in t e r d is c ip lin a rio s d e p la n ific a c ió n p a r a q u e a tra v é s d e u n c o n o c im ie n to m u t u o se p u e d a in c o r p o r a r a la to m a d e d e c i­ sión e le m e n to s q u e c o n lle v e n u n a u t iliz a c ió n m á s r a c io n a l d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s en el m a r c o d e u n a a d e c u a d a c o n s e r v a c ió n d e l m e d io a m b ie n te . 212 □ Oscar René Saa Vidal BIBLIOGRAFÍA y S t e w a r t (1968): “Methodogy of Integrated Surveys." IN : Aerial Survey and Integrated Studies, pp. 233-277, UNESCO, Francia. H o l d r i d g e , L. S. (1967): "Life Zone Ecology”, Tropical Science Center, San José, Costa Rica. Instituto de Investigación de Recursos Naturales de Chile (IR E N ) (1970): "Cautín: Estudio Integrado de los Recursos Naturales Renovables.” Pub. 8, 529 p., V. I y II, Mapas, Santibgo, Chile. L i z á r r a g a , J. et .al. (1969): "E l Uso de los Estudios Integrados.” ONERN, 47 p., Lima, Perú. M a c P h a i l , D. (1971): “Photomorphic Mapping in Chile" IN : Fhotogrammetric Engi­ neering, Nov. 1971, pp. 1139-1148, USA. M o l i n a , C. L. (1974): "Proyecto Radargramétíico del Amazonas - Colombia” IN : Actas del V II Simposium Internacional sobre Levantamientos Integrados para el Desarrollo Regional, pp. 195-204, Bogotá, Colombia. N u n n a l l y , N. R. (1969): "Integrated Landscape Analysis with Radar Imagery” IN : Remote Sensing of the Environment, Vol. 1, pp. 1-6, USA. OEA (1964): "Investigación de las Posibilidades de Desarrollo de la Cuenca del Río Guayas del Ecuador: Evaluación Integrada de los Recursos Naturales.” 240 pp., Mapas, Washington, D.C., USA. OEA (1972): “Haití: Mission D’Assitance Technique Integrée.” 636 p., V. I-II, Mapas, Washington, D.C., USA. P e ñ a A l v a r e z , O. (1979): Los Recursos en el Marco de una Geografía de América Latina. I N : Revista Geográfica No. 89, junio 1979, pág. 21-34. Instituto Paname­ ricano de Geografía e Historia, México, D.F. S a a - V id a l, O . R. et. al. (1967): "Provncia de Aysén: Inventario1 de los Recursos Naturales.” IRENCORFO, Inf. No. 20, Santiago, Chile. S a a - V id a l, O. R. et. al. (1968): “Provincia de Magallanes: Inventario de los Recursos Naturales”, IREN-CORFO, Inf. No. 21, Santiago, Chile. T r i c a r t , J. (1979): “Organización, Programación y Realización de Estudios Integrados” I N : Seminario Regional de Estudios Integrados sobre Ecología, Buenos Aires, Argentina. C h r is tia n IV LA E L A B O R A C IÓ N D E IN V E N T A R IO S Y C U E N T A S D E L P A T R IM O N IO N A T U R A L Y C U L T U R A L * p o r N i c o l o G l i g o ** IN T R O D U C C IÓ N D e s d e h a c e m u c h o s añ o s, en c asi to d o s lo s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a y el C a r ib e se h a n lle v a d o a c a b o d is tin to s p r o g r a m a s q u e a b o r d a n p a rc ia lm e n te el r e s g u a r d o d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u ltu ra l. P a r a el p a tr im o n io n a t u r a l se h a n c r e a d o sis te m a s d e á r e a s p ro te g id a s , e n c a r­ g a d o s c o rrie n te m e n te d e lo s p a r q u e s n a c io n a le s y de la s re s e rv a s o in stitu c io n e s p ro t e c t o r a s d e d e te r m in a d o s re c u r s o s , c o m o los fo re s t a le s y los p e s q u e ro s . E n lo q u e to ca al p a t r im o n io c u lt u ra l, lo s p a ís e s h an d e s a r r o lla d o p r o g r a m a s a trav és d e in stitu c io n e s e s p e c ia le s c o m o el In s titu to N a c io n a l d e P a trim o n io C u lt u r a l d e l E c u a d o r ; la C o m is ió n d e l P a t r im o n io H is t ó r ic o -C u lt u r a l de A r g e n t in a ; y lo s o r g a n is m o s e n c a r­ g a d o s d e m u s e o s y a rc h iv o s , a p a rt e d e m ú ltip le s in ic ia tiv a s q u e se e n c u e n tra n d is p e rs a s en d is tin ta s in stitu c io n e s, s e c re ta ría s y m in is te rio s . E n la r e g ió n a b u n d a u n a v a r ia d a le g is la c ió n s o b r e la p re s e r v a c ió n d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l, la q u e se c e n tra s o b r e to d o en to rn o a la c o n s e r v a c ió n d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s (p a ís e s c o m o C o lo m b ia y V e n e z u e la h a n d ic t a d o c ó d ig o s e s p e c ia le s s o b r e el t e m a ) y a la c o n s e r­ v a c ió n d e lo s m o n u m e n to s h is tó ric o -a rq u ite c tó n ic o s . N o o b s ta n te , n o h a y p r o g r a m a s g lo b a le s p a r a le v a n t a r o m a n t e n e r in v e n ta rio s d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l, n i in ic ia tiv a s im p o rt a n te s p a r a in c o r p o r a r e sto s a s p e c to s en la s c u e n ta s n a c io n a le s , a u n q u e v a c u n d ie n d o la p r e o c u p a c ió n p o r el te m a an te el a g o t a m ie n to d e m u c h o s r e c u rso s p o r e fe c to d e la s a lta s ta sa s d e e x tra c c ió n y la h is t ó ric a e x p o ­ liació n q u e h a n s u fr id o lo s r e c u r s o s n a t u r a le s ; la im p la n ta c ió n d e sis­ te m as d e e x p lo t a c ió n r e ñ id o s con la s n o r m a s d e c o n s e r v a c ió n d e los re c u r s o s a m e d ia n o y la r g o p la z o ; la ir r u p c ió n d e u n e s tilo d e d e s a r r o lló q u e , p o r u n fu e r t e e fe c to a c u ltu riz a n te , tie n d e a m e n o s p r e c ia r y p o r en d e a d e s c u id a r lo s b ie n e s c u lt u ra le s p r o p io s d e c a d a p a ís ; la ig n o ­ ra n c ia s o b r e la d o t a c ió n p a t r im o n ia l d e c a d a p a ís ; y el e s c a s o c o n o c i­ m ie n to d e lo s c o s to s e c o ló g ic o s q u e im p lic a n p a r a el p a t r im o n io los p ro c e s o s d e d e s a rr o llo . * Publicado en Revista de la CEPAL No. 28, abril 1986. ** Experto de la Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA de Desarrollo y Medio Ambiente. 214 □ Nicolo Gligo A. D E F IN IC IO N E S Y O B J E T IV O S P A R A U N P R O G R A M A D E P A T R IM O N IO N A T U R A L Y C U L T U R A L S e h a n re a liz a d o d iv e r s o s p la n te a m ie n t o s s o b r e el c o n c e p to d e l p a t r i­ m o n io g lo b a l. L a C o m is ió n In t e r m in is t e r ia l d e C u e n ta s d el P a t r im o n io N a t u r a l d e F r a n c ia lo d e fin e c o m o " e l c o n ju n t o d e b ie n e s q u e n o s h an s id o le g a d o s p o r la s g e n e ra c io n e s a n t e rio re s y q u e d e b e m o s ig u a lm e n t e tr a s m it ir a la s g e n e ra c io n e s fu t u r a s sin h a b e r a lt e r a d o la s p o s ib ilid a d e s d e u t iliz a c ió n ” (F r a n c ia , 1979, to m o I ) . E s t a d e fin ic ió n se ciñ e a l c o n ­ c e p to g e n e ra l s o b r e lo q u e d e b e r ía c o n s id e r a r s e c o m o p a tr im o n io , p e ro s u r g e n a lg u n o s in te r ro g a n t e s s o b r e lo q u e s ig n ific a la tr a s m is ió n a las g e n e ra c io n e s fu t u r a s " s in h a b e r a lt e r a d o la s p o s ib ilid a d e s d e u t iliz a c ió n ". S i el d e s a r r o llo es la t r a n s fo r m a c ió n d e l m e d io n a t u r a l en u n m e d io a r tific ia l, se e s tá n a lt e r a n d o d e h e c h o s u s p o s ib ilid a d e s d e u tiliz a c ió n fu tu r a . P o r e je m p lo , la e x p a n s ió n d e la fr o n t e r a a g r o p e c u a r ia se h a c e d e v a r ia d a s fo r m a s , b a s a d a s en s is te m a s y te c n o lo g ía s d iv e r s a s , c u y a s c o n s e c u e n c ia s o b v ia m e n te a lt e r a n las p o s ib ilid a d e s d e u tiliz a c ió n d e lo s e c o s is te m a s e n e l fu tu r o . U n a t r a n s fo r m a c ió n q u e p o r e l c o n o c im ie n to c ie n tífic o -te c n o ló g ic o ex iste n te en u n m o m e n t o h is t ó ric o d a d o tien e un c o s to e c o ló g ic o b a jo , p u e d e te n e r g r a v e s c o n s e c u e n c ia s p a r a el fu t u r o si, p o r u n n u e v o a p o r t e c ie n tífic o -te c n o ló g ic o , el c o s to e c o ló g ic o to m a un n u e v o v a lo r. C u a lq u ie r d e fin ic ió n q u e in c o r p o r e lo s c o n c e p to s d e p o s ib ilid a d e s d e u t iliz a c ió n f u t u r a se e s tr e lla c o n t ra este p r o b le m a . M á s g e n e ra l es la d e fin ic ió n a d o p t a d a p o r la A u s t r a lia n H e r it a g e C o m m is s io n (1 9 8 2 ) q u e , en té rm in o s g e n e ra le s , d e fin e e l p a t r im o n io n a c io n a l c o m o " a q u e llo s lu g a r e s q u e , s ie n d o c o m p o n e n t e s dej m e d io a m b ie n te n a t u r a l d e A u s t r a lia o d e l m e d io a m b ie n te c u lt u ra l d e A u s tr a lia , tien en s ig n ific a c ió n estética, h is tó ric a , c ie n tífic a o s o c ia l u o t r o v a lo r e s p e c ia l ta n to p a r a la s g e n e ra c io n e s fu t u r a s c o m o p a r a la c o ­ le c tiv id a d a c t u a l” . S e c la s ific a el p a t r im o n io en tre s g r u p o s p rin c ip a le s : el m e d io n a t u r a l, e l p a t r im o n io ’ n a c io n a l a b o r ig e n y e l m e d io a m b ie n te c o n s tr u id o . E l " m e d io a m b ie n te c o n s t r u id o ” se a s o c ia co n c o n s tr u c c io ­ nes h is t ó ric a s d e o r ig e n e u r o p e o (e d ific io s re s id e n c ia le s , re lig io s o s , c o m e r c ia le s o in d u s t r ia le s ) y el p a t r im o n io n a c io n a l a b o r ig e n in c lu y e los lu g a r e s d e in te ré s p a r a la c u lt u r a tra d ic io n a l a u tó c to n a . E s to s d o s a sp e c to s, c o n s tr u id o y a b o r ig e n , e n c o n ju n t o c o n s titu y e n lo q u e p o d r í a d e n o m in a rs e el “ p a t r im o n io c u lt u r a l” . L a d e fin ic ió n q u e a q u í se p r o p o n e p a r a el c o n c e p to d e p a t r im o n io es: e l c o n ju n t o d e b ie n e s q u e n o s h a n s id o le g a d o s p o r la s g e n e ra c io n e s a n t e rio re s y q u e n o s c o r r e s p o n d e c o n s e r v a r en su s a t r ib u t o s fu n d a m e n ­ tales o t r a n s fo r m a r a d e c u a d a m e n t e p a r a p o d e r tr a s m it ir lo s a la s g e n e ­ ra c io n e s fu tu r a s . O b v ia m e n t e q u e e l “ t r a n s fo r m a r a d e c u a d a m e n t e ” es u n c o n c e p t o re la tiv o q u e d e p e n d e d e la c o n c e p c ió n q u e se te n g a en un m o m e n to d a d o d e las p ro y e c c io n e s d e l u s o d e d e te r m in a d o s b ie n e s . E l p a t r im o n io n o es s in ó n im o d e u n c o n ju n t o d e b ie n e s p ú b lic o s sin o d e u n c o n ju n t o d e b ie n e s d e u s o c o le c tiv o , m u c h o s d e lo s c u a le s p u e d e n e s t a r en e l d o m in io p r iv a d o . E l E s t a d o d e b e n o r m a r la fu n c ió n s o c ia l d e l b ie n p a t r im o n ia l, y a s e a r e g u la n d o el u s o p r iv a d o en fu n ­ ción d e l u s o co lectiv o , y a sea e x p r o p iá n d o lo c u a n d o la fu n c ió n so cial lo e x ija . 215 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural D e t e rm in a d a s c o rr ie n te s tie n d e n a id e n t ific a r e l p a t r im o n io c o n los b ie n e s n o e v a lu a b le s e c o n ó m ic a m e n te . A u n q u e m u c h o s b ie n e s p a t r im o ­ n ia le s n o e n t ra n en el c irc u ito e c o n ó m ic o , h a y m u c h o s q u e sí está n en él. E n c o n s e c u e n c ia , lo s b ie n e s p a t r im o n ia le s se c la s ific a n d e ta les n o en b a s e a l tip o d e d o m in io o d e su in c o r p o r a c ió n en el c irc u ito e c o n ó m ic o , sin o d e u n a fu n c ió n s o c ia l q u e in te r e s a a v a ria s g e n e ra c io n e s . L o s p a ís e s q u e h a n c r e a d o p r o g r a m a s d e p a t r im o n io n a t u r a l y c u l­ t u ra l lo h a n h e c h o c o n o b je t iv o s d ife r e n t e s : o r ie n ta d o s a lg u n o s a l c o n o ­ c im ie n to d e los b ie n e s , o tr o s a su g e s tió n o, en d e te r m in a d o s caso s, a la c o n s titu c ió n d e c u e n ta s p a tr im o n ia le s , o s e n c illa m e n te p a r a p r o ­ t e g e r y c o n s e r v a r eso s re c u r s o s . E l N a t io n a l H e r it a g e P r o g r a m d e lo s E s t a d o s U n id o s d e A m é ric a , c r e a d o en 1977, p r o p e n d e a id e n t ific a r , p r o t e g e r y, si es n e c e s a rio , a d q u ir ir lo s r e c u r s o s p a t r im o n ia le s n a c io ­ n a le s y a c o o r d in a r lo s p r o g r a m a s fe d e r a le s . E n F r a n c ia se s o lic itó e x p re s a m e n te u n in fo r m e d e la c o m is ió n in te r m in is t e ria l p a r a c o n fe c ­ c io n a r u n s is te m a d e c u e n ta s d e l p a t r im o n io n a t u r a l. E n N o r u e g a la s c u e n ta s g ir a r o n en to r n o a lo s r e c u r s o s d e la p e s c a , la e n e rg ía y el a p ro v e c h a m ie n to d e la tie rra . E l o b je t iv o p e r s e g u id o e n A u s t r a lia h a s id o e fe c tu a r u n r e g is tr o d e lu g a r e s d e in te ré s c o n c r ite rio s c ie n tífic o s , e s té tic o s y s o c io c u lt u ra le s . E n este c a s o se in c lu y e t a m b ié n el m e d io a m b ie n te c o n s tru id o . L a s d e fin ic io n e s d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l, e n c o n s e c u e n c ia , e s tá n s u p e d ita d a s en c a d a c a s o a lo s o b je t iv o s p e r s e ­ g u id o s e n lo s p r o g r a m a s n a c io n a le s . E n lo s p a ís e s la tin o a m e ric a n o s y d e l C a r ib e lo s o b je t iv o s d e b e r á n e s ta r e n fo c a d o s a la d in á m ic a s itu a c ió n d e c a m b io s d e lo s re c u r s o s n a t u r a le s y a la p é r d id a y s o b r e e x p lo t a c ió n d e e llo s. P a r a lo s p r o g r a m a s d e p a t r im o n io c u lt u ra l, lo s o b je t iv o s d e b e r á n te n d e r a c o n t r a r r e s t a r la s u b v a lo r a c ió n d e la s c u lt u r a s p r e c o lo m b in a s y c r io lla s y a la ir r u p c ió n d e v a lo r e s fo r á n e o s q u e tie n d a n a a c r e c e n t a r e s a s u b v a lo ra c ió n . E l p r in c ip a l o b s t á c u lo p a r a d e fin ir e l p a t r im o n io n a t u r a l es la d ific u lt a d d e d e fin ir el lím ite e n tre “ lo n a t u r a l” y " l o c o n s t r u id o ” . L a a r tific ia liz a c ió n a q u e se s o m e te la n a t u r a le z a en el p r o c e s o d e d e s a r r o llo es u n c o n tin u o en q u e lo s g r a d o s se s u c e d e n sin in t e r r u p c ió n d e s d e lo s m ín im o s a lo s m á x im o s . E s n e c e s a rio , e n to n ces, f i j a r a r b i­ tra ria m e n t e u n p u n t o e n e se c o n tin u o p a r a d e fin ir u n lím ite en q u e se d ife r e n c ia r á lo n a t u r a l d e lo n o n a t u r a l. E n A m é r ic a L a tin a e s ta d ifi­ c u lt a d se a g r a v a p o r la t r a n s fo r m a c ió n a c e le r a d a d e e c o s is te m a s p r ís ­ tin o s o c asi s in in te rv e n c ió n , q u e lle g a n r á p id a m e n t e a s e r re c la s ific a d o s c o m o n o n a tu ra le s. E n e l p a t r im o n io n a t u r a l d e b e n in c lu ir s e lo s b ie n e s d e la n a t u r a ­ le za q u e n o h a n s u fr id o m o d ific a c io n e s o q u e h a n s id o a r t ific ia liz a d o s en ta n e s c a s a m e d id a q u e n o se h a a lt e r a d o s ig n ific a tiv a m e n t e s u c o m ­ p o r ta m ie n t o n a t u r a l. A e llo s h a b r ía q u e s u m a r lo s b ie n e s “ n a t u r a liz a ­ d o s ” q u e a y u d a n a m a n t e n e r lo s a t r ib u t o s d e d e te r m in a d o s r e c u r s o s c o m o su e lo y a g u a . E s to s s o n b ie n e s c o n s tr u id o s d e in te ré s h istó ric o , le g a d o s d e g e n e ra c ió n e n g e n e ra c ió n , c o m o la s o b r a s d e h a b ilit a c ió n d e tie rr a s : a n d e n e s , te rra z a s , o b r a s d e a v e n a m ie n to e in c lu s o a n tig u o s c a m in o s ru ra le s . E l p a t r im o n io c u lt u r a l e s t a r ía c o m p u e s to p o r lo s b ie n e s h e r e d a ­ d o s ; lo s lu g a r e s d e in te ré s h is t ó ric o y p r e h is tó ric o ; lo s sitio s d e e n c u e n ­ tro e n tre la s c u lt u ra s a b o ríg e n e s y la s fo r á n e a s ; e l a r te p r e c o lo m b in o , c o lo n ia l y p o s t c o lo n ia l; lo s e d ific io s y la s c a s a s d e in terés h is t ó ric o o 216 □ Nicolo Gligo a r q u it e c tó n ic o ; la s a n tig u a s in sta la c io n e s in d u s t ria le s , m in e ra s y c o m e r ­ c ia le s; lo s m e d io s d e tr a n s p o r t e ; y lo s p u e b lo s típico s. E n e l m a r c o d e estas d e fin ic io n e s y s o b r e la b a s e d e a lg u n a s c a r a c ­ te rístic a s c o m u n e s a lo s p a ís e s la tin o a m e ric a n o s , lo s p r o g r a m a s s o b r e d e te r m in a c ió n d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u r a l d e b e r ía n o r ie n ta rs e a: a) A d q u ir i r c o n o c im ie n to , ta n to d e m as, p a r a a p lic a r lo en la d e fin ic ió n d e c re a c ió n d e u n a c o n c ie n c ia a c e r c a d e los re c u r s o s e n fu n c ió n d e l u s o q u e les lo s r e c u r s o s c o m o d e lo s siste­ o p c io n e s d e d e s a r r o llo y en la c ó m o e v o lu c io n a el e s ta d o d e d a la s o c ie d a d ; b) R e g u la r lo s d e re c h o s d e p r o p ie d a d , in c o r p o r a n d o in s tru m e n to s ju r íd ic o s q u e to m e n e n c u e n ta e l p a p e l s o c ia l q u e c u m p le n lo s re c u r s o s , su s p ro y e c c io n e s a la rg o p la z o y, p a r a m u c h o s b ie n e s , s u u t ilid a d c o le c ­ tiva c o m o b ie n n o e c o n ó m ic o . E s to s in s t ru m e n to s in c lu ir á n la e la b o ­ ra c ió n d e n u e v o s r e g la m e n to s c o n a t rib u c io n e s d e c o n t ro l y p e n a liz a c ió n p a r a lo s o r g a n is m o s p ú b lic o s . E s p e c ia l a te n c ió n m e r e c e n lo s in s t ru m e n ­ tos ju r íd ic o s q u e r e fu e r z a n la a u t o r id a d d e l E s t a d o p a r a a d q u ir ir r e ­ c u rs o s p a tr im o n ia le s . c) E s t a b le c e r un s is te m a d e in v e n ta rio s y d e c u e n ta s d e l p a t r i­ m o n io n a t u r a l y c u lt u ra l, a fin d e c o n o c e r p e r ió d ic a m e n t e lo s c a m b io s h a b id o s e in c o r p o r a r lo s p r o b le m a s d e l p a t r im o n io en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , s o b r e to d o e n lo s e je r c ic io s d e s tin a d o s a a r m o n iz a r los p ro c e s o s d e p la n ific a c ió n d e c o rt o p la z o c o n los d e m e d ia n o y la r g o plazo. d) D a r a c o n o c e r lo s p rin c ip a le s p r o b le m a s d e d e t e r io r o d e los re c u r s o s n a t u r a le s y c u lt u ra le s , tr a ta n d o d e q u e lo s re g is tr o s y c u e n ta s fo r m e n p a r t e d e lo s s is te m a s e d u c a tiv o s y lle g u e n a d o m in io d e la o p in ió n p ú b lic a . B. C L A S IF IC A C IO N E S D E L P A T R IM O N IO NATURAL Y CULTURAL A p a r t ir d e la d e fin ic ió n d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l y d e sus o b je t iv o s , es p o s ib le e la b o r a r u n a c la s ific a c ió n q u e se a ju s t e a lo s c o n ­ c ep to s q u e in te re s a n a c a d a p a ís . L o s p r o g r a m a s q u e e s tá n fu n c io n a n d o d a n la id e a d e c ó m o a lg u n o s p a ís e s a r m a r o n es a s c la s ific a c io n e s . E n E s t a d o s U n id o s se h izo la c lá s ic a d iv is ió n e n tre p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l. C o m o lo s o b je t iv o s e ra n , en esen c ia, c o n s e rv a c io n is ta s , la d e s a g re g a c ió n d e l p a t r im o n io c u lt u r a l se h iz o d á n d o le im p o r t a n c ia a los re c u r s o s e c o ló g ic o s y g e o ló g ic o s y d e s ta c á n d o s e a d e m á s lo s p a is a je s y las zo n a s v írg e n e s. C o n r e la c ió n a l p a t r im o n io c u lt u ra l, se tr a tó n o só lo d e p r o t e g e r lu g a r e s y c o n s tru c c io n e s d e in terés, c o m o e m p la z a ­ m ie n to s a r q u e o ló g ic o s y e d ific io s h is tó ric o s y d e v a lo r a rtís tic o , sin o ta m b ié n la s a rte s y la s a r te s a n ía s (a n e x o I ) . E l r e g is tr o a u s t r a lia n o se b a s ó en c r ite rio s o rie n t a d o r e s p a r a d e te r­ m in a r lu g a r e s o c o n s tru c c io n e s d e in terés. S e tra tó d e p r e p a r a r u n re g is tro n a c io n a l d e lu g a r e s p a r a d e t e r m in a r s u e s ta d o d e c o n s e rv a c ió n y e s t a b le c e r la s p o lít ic a s re sp e c tiv a s . C a d a c r ite rio se e x p lic a c o n e je m ­ p lo s d e lu g a r e s o c o n s tru c c io n e s . E n la d iv is ió n e fe c tu a d a p o r la C o m i­ s ió n A u s t r a lia n a en p a t r im o n io n a tu ra l, m e d io a m b ie n te c o n s tr u id o y p a tr im o n io a b o r ig e n n a c io n a l (e s t o s d o s ú ltim o s c o rr e s p o n d e n a l p a t r i­ 217 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural m o n io c u lt u r a l), h a n p r iv a d o lo s c rite rio s c ie n tífic o s , e sté tic o s, h is t ó ric o s y s o c ia le s (a n e x o I I ) . A l t r a t a r d e e l a b o r a r su n o m e n c la t u r a lo s fr a n c e s e s r e s u m ie r o n , c o m o se m u e s t r a e n el g r á fic o N? 1, l a s seis p r in c ip a le s o p c io n e s y p la n te a r o n la n e c e s id a d d e e s t a b le c e r u n a n o m e n c la t u r a ú n ic a q u e in te ­ g r a s e la s d im e n s io n e s m á s ese n c ia le s, v in c u lá n d o la s co n lo s c o n c e p to s s e ñ a la d o s en el s is te m a d e cu e n ta s (a n e x o I I I ) . G r á f i c o N? 1 Nomenclatura de elementos físico-químicos (clasificación d e M endéleiev, Clasificación d e for* mas d e energía) N om enclatura institucional Nom enclatura d e elem entos de la biosfera ( criterio (p o r a gen te g estor) del medio ambiente) (litosfera, hidrosfera. atmósfera, holobiomas) N om en clatu ra fu n c io n a l desde el p u n to de insta de elementos naturales (con d ición de rep rod u cción , carac* teres ± renovables, ciclos) Nom enclatura de espacios geográficos hom ogéneos (territorios, ecosistemas. criterio espacial) Nom enclatura de funciones y usos del patrim onio por el hombre y sus actividades 218 □ Nicolo Gligo E n lo s tre s e je m p lo s d e ta lla d o s en el a n e x o se p re s e n t a n v a r ia d o s e n fo q u e s y n iv e le s p a r a c la s ific a r y a g r u p a r lo s b ie n e s q u e c o r r e s ­ p o n d a n a l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l. E n to d o s lo s p a ís e s la tin o a m e ric a n o s y d e l C a r ib e ex iste n d e s d e h a c e m u c h o s a ñ o s in stitu c io n e s ju r íd ic a s y r e g la m e n to s p a r a c o n t r o la r d e te r m in a d o s a s p e c to s d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l. A d e m á s , p a r t e d e lo s b ie n e s d e l p a t r im o n io n a t u r a l h a s id o in v e s tig a d a p o r o r g a n is m o s e s p e c ia le s y a sean s e c to ria le s (e n e r g ía , m in e ría , a g r ic u lt u r a , s ilv ic u lt u r a ) o g lo b a le s . L o s p r o g r a m a s d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l n o d e b e n d u p lic a r esas fu n c io n e s, sin o in t e g r a r la s y c o m p le m e n ta r la s . P o r e je m ­ p lo , lo s o r g a n is m o s s e c to ria le s d e m in e r ía su e le n e s t u d ia r r e c u r s o s m in e ra le s c o n c re to s d e ja n d o d e la d o lo s q u e n o tien en u n v a lo r ec o n ó ­ m ic o actu a l. S e tra ta d e c o m p le m e n t a r e s ta in fo rm a c ió n y a r e c o g id a con la q u e d e b e r ía a d q u ir ir s e p a r a c o m p le t a r el c o n o c im ie n to d e l p a ­ trim o n io . L a e la b o r a c ió n d e un re g is t r o o s is te m a d e c u e n ta s p a r a el p a t r i­ m o n io c u lt u ra l d e b ía b a s a r s e e n u n a s e rie d e d e fin ic io n e s y d e c isio n e s, q u e d e p e n d e rá n d e lo s o b je t iv o s q u e se p e rs ig a n . P a r a este fin se p r o ­ p o n e e x p lic a r el fu n c io n a m ie n t o d e u n a c la s ific a c ió n b a s a d a en d o s n iv ele s d e a n á lisis . E n u n p r im e r n iv e l g e n e ra l se p la n t e a r ía la d is tr i­ b u c ió n e n el te r r it o r io d e lo s g r a n d e s b io m a s 1 co n el o b je t o d e e n t e n d e r su c o m p o r t a m ie n t o e c o s is té m ic o o el d e d e te r m in a d o s a t r ib u t o s n a tu ­ ra le s si e s tá n s o m e tid o s a u n a lto n iv e l d e a r tific ia liz a c ió n . E n este n iv e l p o d r ía a p r e c ia r s e en q u é m e d id a u n b io m a d e t e r m in a d o c o n stitu y e un " p a t r im o n io n a t u r a l" m á s q u e o tr o y c u á le s so n lo s r e c u r s o s físic o s y fu n c io n a le s q u e in flu y e n en su v a lo ra c ió n . L o s fr a n c e s e s d e n o m in a n “ e s p a c io g e o g r á fi c o " a este c o n ce p to . E n el n iv el g e n e r a l es p re c is o in c lu ir lo s re c u r s o s 'n a t u r a liz a d o s ', q u e , a u n q u e im p lic a n u n a lto g r a d o d e a r tific ia liz a c ió n , se c o n s id e r a n d e l p a t r im o n io n a t u r a l p o r q u e se in c o r p o r a n a u n r e c u r s o n a t u r a l y lo m e jo ra n . E n o tr o n iv el se c o m b in a r ía n los e le m e n to s d e la b io s fe r a co n s u fu n c ió n d e s d e el p u n t o d e v is ta d e lo s e le m e n to s n a t u r a le s , t r a ta n d o d e s im p lific a r la n o m e n c la t u r a a l m á x im o . L a s c la s ific a c io n e s p u e d e n d e s a g r e g a r s e h a s ta lle g a r a lo s e le m e n to s fís ic o -q u ím ic o s , p e r o lo r e c o m e n d a b le es e s t a b le c e r el lím ite en los re c u r s o s c o rr ie n te s q u e e n t ra n en el c irc u ito e c o n ó m ic o , c o m o los m in e ­ ra les y las e s p e c ie s d e la fl o r a y la fa u n a . C o n re la c ió n a l p a t r im o n io c u lt u ra l la d e te r m in a c ió n d e lu g a r e s fa c ilita la a c c ió n s o b r e lo s r e c u r s o s q u e e n t ra n e n é l y q u e se q u ie r e p ro te g e r, p o r lo q u e es r e c o m e n d a b le e s ta c la s ific a c ió n . A d e m á s d e sus v e n t a ja s p rá c t ic a s e l s is te m a p e rm ite in c o r p o r a r to d o lo q u e lo s p a ís e s tien en y a e s ta b le c id o c o m o leyes y re g la m e n to s d e á re a s p r o t e ­ g id a s , m o n u m e n to s n a c io n a le s y e d ific io s d e in te ré s a rq u ite c tó n ic o . E l h e c h o d e d e t e r m in a r lu g a r e s n o d e b e im p e d ir la in c o rp o r a c ió n al p a t r im o n io c u lt u r a l d e c ie rta s a c tiv id a d e s q u e n o e s tá n lo c a liz a d a s sin o q u e se d e s a r r o lla n en to d o el p aís o en to d a u n a re g ió n , c o m o la m ú sica v e rn á c u la . 1 Bioma (inglés biome) = sistema integrado por componentes bióticos y abióticos pero característicamente cada uno de ellos corresponde a un modelo fisíonómico o funcional típico. (Definición de Gastó, 1979.1 219 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural E n b a s e a lo s a n te c e d e n te s ex p u e s to s , se p la n t e a a c o n tin u a c ió n u n a p ro p o s ic ió n d e c la s ific a c ió n d e ] p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u r a l q u e p o d r ía s e r ú til p a r a los p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a y d e l C a rib e . 1. P a t r im o n io n a tu ra l 1.1 N iv e l g lo b a l 1.1.1 1.1.2 1.2 G r a n d e s b io m a s 1.1.1.1 E c o s is te m a d e b o s q u e c a d u c ífo lio 1.1.1 2 E c o s is t e m a d e tu n d ra 1.1.1.3 E c o s is te m a d e e s te p a fr ía 1.1.1.4 E c o s is te m a d e s a b a n a h ip e r t é r m ic a 1.1. l.n T r a n s fo r m a c io n e s ‘n a t u r a liz a d a s ’ 1.1.2.1 A g r o s is t e m a de rie g o 1.1.2.2 L a in fr a e s t r u c t u r a d e c a n a le s y d re n e s 1.1.2.3 L a s á r e a s d e te rra z a s y a n d e n e s N iv e l e s p e c ífic o 1.2.1 C lim a 1.2.1.1 1.2.1.2 1.2.1.3 1.2.1.4 1.2.2 1.2.3 * 1.2.4 1.2.5 1.2.6 1.2.7 1.2.8 P re c ip ita c ió n T em p era tu ra H u m e d a d re la tiv a V ie n to 1.2T.n R a d ia c ió n s o la r R e c u rs o s h íd r ic o s c o n tin e n ta le s 1.2.3.1 R ío s 1.2.3.2 L a g o s , la g u n a s L2.3.3 A g u a su b terrán ea 1.2.3.4 M a n g la r e s 1.2.3.5 G la c ia re s 1.2.3.6 N ie v e R e c u rs o s g e o ló g ic o s R e c u rs o s g e o m o r fo ló g ic o s S u e lo s R e c u rs o s m in e ra le s 1.2.7.1 F ie rr o 1.2.7.2 C o b r e 1.2.7.3 A lu m in io L 2 7 .n R e c u rs o s b ió tic o s 1.2.8.1 P a t r im o n io gen ético 1.2.8.2 F lo r a te rre s t re y a c u á tic a 1.2.8.3 F a u n a te rre s t re 1.2.8.4 F a u n a a c u á tic a d e a g u a s co n tin en tes 1.2.8.5 F a u n a a n fib ia 1.2.8.6 F lo r a y fa u n a d el m a r 220 □ Nicolo Gligo 1.2.9 R e c u rs o s m a r ítim o s 1.2.9.1 E l m a r lito ra l 1.2.9.2 E l m a r d e la p la t a fo r m a c o n tin e n ta l 1.2.9.3 L a s á r e a s d e e s p e c ia l in te ré s 1.2.10 R e c u rs o s e n e rg é tic o s 1.2.10.1 L o s h id r o c a r b u r o s 1.2.10.2 C a r b ó n 1.2.10.3 H id r o e le c t r ic id a d 1.2.10.4 B io m a s a 1.2.10.5 E n e r g ía e ó lic a 1.2.10.6 E n e r g ía s o la r 1.2.10.7 E n e r g ía n u c le a r 1.2.11 E l p a is a je 2. P a tr im o n io c u ltu r a l 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 E l p a t r im o n io a r q u e o ló g ic o E d ific io s , c o n s tru c c io n e s y ja r d in e s d e in terés estético, h is tó ric o o te c n o ló g ic o (ig le s ia s , p a la c io s , e d ific io s p ú b lic o s a n tig u o s, p u en tes, p re s a s , m in a s ) A rte s y a rte s a n ía s P a is a je s de in te ré s esté tic o o h istó ric o M e d io a m b ie n te c o n s tr u id o q u e m u e s t r a fo r m a s de v id a , c o s ­ tu m b re s , p ro c e d im ie n to s y fu n c io n e s en d e s u s o , en p e lig r o d e e x tin g u irs e (p e q u e ñ o s p u e b lo s , fo rt ific a c io n e s , tr a p ic h e s ) O b je t o s y c o le c c io n e s n o ta b le s C o n ju n to s u r b a n o s n o ta b le s U n a v ez e s ta b le c id a la c la s ific a c ió n d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l c o n t a b iliz a r ­ los y u b ic a r lo s en los sis te m a s n a c io n a le s de in fo r m a c ió n y e v a lu a c ió n . L a s c a r a c te rís tic a s d e l p a tr im o n io c u lt u ra l h a c e n q u e se a m u y d ifíc il la c u a n tific a c ió n físic a y ec o n ó m ic a . S in e m b a r g o , en a lg u n o s c a s o s — c o m o las c o le c c io n e s y o b je t o s n o ta b le s , o b r a s d e a r te y c o n s ­ tru cc io n es d e v a lo r a r q u it e c tó n ic o — es p o s ib le q u e p o s e a n v a lo r de m e rc a d o . C o m o esto s ca so s son e x c e p c io n a le s , el p a t r im o n io c u lt u r a l se lim ita a u n a d e s c rip c ió n de lu g a re s , c o n s tru c c io n e s , b ie n e s o a c tiv i­ d a d e s, e s c a s a m e n te c u a n tific a b le s , p e ro sí p o s ib le s d e d e s c r ib ir e x h a u s ­ tivam en te. L o s e s fu e rz o s p o r e fe c tu a r c u a n tific a c io n e s p a t r im o n ia le s se lim i­ taría n s ó lo a los re c u r s o s n a tu ra le s. y d e fin id o s sus c o m p o n e n te s , se p u e d e c o n s id e r a r c ó m o C. LAS C U E N T A S D E L P A T R IM O N IO E N LO S S IS T E M A S DE C U E N T A S N A C IO N A L E S 1. E v a lu a c io n e s y cu en ta s La abundante generación de inform aciones y evaluaciones sobre los recursos naturales, que muchas veces se duplican o triplican, hace que algunos técnicos estim en que elaborar un sistem a de cuentas del p a tri­ m onio natural y cultural es un esfuerzo redundante. Estas apreciaciones se basan en una confusión en tre lo que son los sistemas actuales de 221 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural in fo rm a c ió n , p ro s p e c c ió n y e v a lu a c ió n y lo q u e d e b e n s e r las cu en ta s de r e c u r s o s n a tu ra le s. C u a n d o se e fe c tú a la p ro s p e c c ió n y e v a lu a c ió n d e los re c u r s o s n a t u ­ ra les, se t r a b a ja co n el c o n c e p to d e e x isten cias y así se g e n e ra la in fo r ­ m ació n , p o r e je m p lo , s o b r e io s re c u r s o s m in e ra le s , la llo r a y ei sueio. L a s e v a lu a c io n e s s u e le n lim it a rs e a la e x p lo r a c ió n d e las p o s ib ilid a d e s d e a p ro v e c h a m ie n to . P o r e je m p lo , las e v a lu a c io n e s d e l s u e lo se e x p re s a n en la a p titu d d e u s o y el u s o a c t u a l p a r a d e t e r m in a r c u á l es el p o te n c ia l p ro d u c tiv o b a s a d o en u n a te c n o lo g ía c o n c r e ta co n d is tin to s n iv e le s de c a p ita liza c ió n . E n A m é ric a L a tin a es c o rr ie n te re p e t ir las e v a lu a c io n e s p e r ió d ic a ­ m en te p a r a a p r e c ia r c ó m o h a n id o e v o lu c io n a n d o las existen cias. H a s ta a h o r a n o p u e d e d e c irs e q u e esta s re p e tic io n e s se h a y a n re a liz a d o con la fre c u e n c ia n e c e s a ria c o m o p a r a lle v a r u n c o n t ro l estricto . S o n fo to ­ g r a fía s está tic as d e d is tin ta s é p o c a s q u e , in c lu so , en m u c h a s o c a sio n e s, n o p u e d e n c o m p a r a r s e p o r p r o b le m a s m e t o d o ló g ic o s (e s c a la s y se n s o re s re m o to s d is tin to s ) n i p u e d e n e x p lic a r los b a la n c e s d e lo s re c u rso s , p e ro sí d a n u n a id e a a p r o x im a d a d e las flu c t u a c io n e s d e existen cias. E l o b je t iv o c o n la s c u e n ta s es el d e m e d ir, con u n a p e rio d ic id a d d e te r m in a d a , los flu jo s q u e se a s o c ia n co n la s v a r ia c io n e s d e ex iste n ­ cias, lo q u e p e rm ite tr a z a r d in á m ic a m e n te la e v o lu c ió n del p a trim o n io . E s ta re la c ió n en tre flu jo s y e x iste n c ia s p u e d e p a re c e rs e m u c h o a las e v a lu a c io n e s t r a d ic io n a le s c u a n d o se tra ta d e re c u r s o s n a tu ra le s no re n o v a b le s , p e ro es m u c h o m á s c o m p le ja p a r a los re c u r s o s re n o v a b le s, p o r el d e te r io ro y la -r e n o v a c ió n n a t u r a l a q u e está n so m e tid o s. E s co n v e n ie n te en u n p r o g r a m a d e cu e n ta s p a tr im o n ia le s c o n s id e r a r o tro s in d ic a d o r e s q u e e n riq u e c e n su in te rp re ta c ió n , c o m o la d e te r m i­ n ac ió n d e los n iv e le s de p e r t u r b a c ió n o d e d e te r io ro ( p o r e je m p lo , los re s id u o s v e r tid o s en el a g u a ). 2. L a u b ic a c ió n de lo s p ro g ra m a s de cu e n ta s d el p a tr im o n io n a tu ra l y c u ltu r a l E x is te n m u c h a s d u d a s d e c ó m o in te g r a r un p r o g r a m a de cu e n ta s de) p a tr im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l en los sis te m a s de c o n t a b ilid a d n ac io n al. E n lo s p a ís e s de la re g ió n n o existen sis te m a s e s tr u c t u r a d o s y e x p lí­ cito s d e c o n t a b ilid a d a m b ie n ta l y p a tr im o n ia l. S e tra ta m ás b ie n de in fo rm a c io n e s a m b ie n ta le s in se rta s en lo s d is tin to s siste m as de in fo r ­ m a c ió n (C E P A L , 1980 y N a c io n e s U n id a s , 1980). L a s in fo rm a c io n e s y e v a lu a c io n e s p rin c ip a le s s o b r e r e c u r s o s n a t u r a le s p re v ie n e n d e lo s d is ­ tintos se c to re s d e la e c o n o m ía y, c o m o es o b v io , los se c to re s q u e m ás a p o r t a n son el a g r íc o la , el m in e ro y el p e s q u e ro . E n a lg u n o s p a ís e s la in fo rm a c ió n s o b r e re c u r s o s n a t u r a le s se g e n e ra ta m b ié n en el se c to r in d u s t ria l en la m e d id a en q u e este se c to r lleva un b u e n c o n tro l de sus in su m o s. H a y a d e m á s o r g a n is m o s n a c io n a le s, e s ta d u a le s, p ro v in c ia le s o d e ­ p a rta m e n ta le s q u e tienen c o m o fu n c ió n la g e n e ra c ió n d ire c ta d e c a ta s ­ tro s y e v a lu a c io n e s s o b re lo s re c u rso s n a tu ra le s y o tro s q u e so n los e n c a rg a d o s d e la p la n ific a c ió n , p a r a la c u a l d e b e n c o n t a r con c a ta s tro s y e v a lu a c io n e s d e este p a tr im o n io . Un p r o g r a m a d el p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l d e b e s e r in te rse c ­ to rial y e s ta r u b ic a d o en un nivel q u e h ag a p o s ib le la in te g ra c ió n de 222 □ Nicolo Gligo las in fo rm a c io n e s g e n e ra d a s en c a d a secto r. A s im is m o , d e b e e s t a r en situ a c ió n d e e n t r e g a r su s d a to s a lo s o r g a n is m o s d e p la n ific a c ió n y a los q u e m a n e ja n la s cu e n ta s n a c io n a le s . E s to s u p o n e d a r le c a b id a en u n n iv e l s u p e r io r al d e las e s ta d ístic a s s e c to ria le s e in c lu s o a la a ltu ra d e in fo r m e s m á s g lo b a le s c o m o las e s ta d ís tic a s a m b ie n ta le s , los e s tu d io s s o b r e el e s ta d o d el m e d io a m b ie n te , la c o m p ila c ió n d e d a to s e c o n ó m ic o a m b ie n ta le s y los p la n e s a m b ie n ta le s re g io n a le s . S u u b ic a c ió n d e p e n d e rá , p o r s u p u e s to , d e la o rg a n iz a c ió n in stitu ­ c io n a l d e c a d a p aís. E n to d o caso, d e s d e el n iv el in te r m e d io re c o m e n ­ d a d o , las cu e n ta s d e b e rá n a lim e n ta r n iv e le s s u p e r io r e s c o m o los m o d e lo s rr.a c ro e c o n ó m ic o s y la s c u e n ta s n a c io n a le s . E s p e c ia l in te ré s re v is te in c o r ­ p o r a r las cu e n ta s d e p a t r im o n io n a t u r a l en lo s m o d e lo s d e p la n ific a c ió n d e la rg o plazo. D. 1. C R IT E R IO S PA R A E L A B O R A R L A S C U E N T A S O rie n ta ció n y c r ite r io de tres dim ensiones L a p r e o c u p a c ió n p o r el d e te r io ro q u e s u fr e n lo s re c u r s o s n a t u r a le s en A m é r ic a L a tin a se h a p la s m a d o en u n a s e rie d e in ic ia tiv a s e n c a m in a d a s a c r e a r c o n c ie n c ia s o b r e lo s p e lig r o s q u e a m e n a z a n a l p a t r im o n io n a ­ tu ra l. S e h a n re a liz a d o e s tu d io s s o b r e el e s ta d o g e n e ra l d e l m e d io a m b ie n te o e s tu d io s m á s c o n c re to s s o b r e a lg ú n r e c u r s o en p e lig r o ( p o r e je m p lo , lo s b o s q u e s n a t u r a le s o e l s u e lo en re la c ió n c o n la e r o s ió n ). M u c h o s d e esto s e s tu d io s c o n tie n e n c u a n tific a c io n e s fís ic a s y en a lg u n o s c a s o s e c o n ó m ic a s . E n g e n e ra l, esta s in ic ia tiv a s n o h a n te n id o el é x ito e s p e ra d o , p o r q u e no se les h a d a d o la im p o rt a n c ia d e b id a en las e s fe r a s d e la p la n ifi­ c a c ió n g lo b a l y g e s tió n e je c u tiv a . E llo se d e b e p rin c ip a lm e n te a l h e c h o d e q u e la e v a lu a c ió n y su s c u e n ta s las h a p r e s e n t a d o en fo r m a a is la d a el " s e c t o r a m b ie n t a lis t a ” , c o n e l s o lo o b je t o d e a d v e r t ir s o b r e e l d e te ­ r io ro q u e s u fr e n lo s r e c u r s o s en el p r o c e s o d e d e s a r r o llo . L o s o r g a ­ n ism o s e n c a rg a d o s d e p la n ifi c a r el d e s a r r o llo n o h a n c o n s id e r a d o n e c e ­ s a rio a d o p t a r u n p u n t o d e v is t a q u e n o c o n t rib u y e en lo in m e d ia to a d a r re s p u e s t a a lo s p r o b le m a s q u e d e b e n r e s o lv e rs e c o tid ia n a m e n te . P o r ello , la p r im e r a o b lig a c ió n es d e fin ir co n c la r id a d c u á le s so n los o b je t iv o s q u e p e rs ig u e n la s c u e n ta s d e l p a tr im o n io . L a c o n t a b ilid a d p a tr im o n ia l d e b e c o n s titu irs e , en p r im e r lu g a r , en u n a h e r ra m ie n t a q u e c o a d y u v e a p la n ific a r e l d e s a r r o llo . E llo se lo g r a c o n u n a in fo rm a c ió n a c t u a liz a d a p e r ió d ic a m e n t e a c e rc a d e la d is p o n ib ilid a d y la c a lid a d de los re c u r s o s p a tr im o n ia le s , d e su p o t e n c ia l y d e l u s o e c o s is té m ic o d e e llo s . C o m o e l d e s a r r o llo e s u n c o n c e p to in te g ra l, las e v a lu a c io n e s d e b e n e n fo c a r n o s ó lo lo s re c u r s o s fís ic o -a m b ie n ta le s , sin o , en lo p o s ib le t a m b ié n lo s c u ltu ra le s . A lg u n o s a u to re s s o stie n e n q u e el o b je t iv o d e las cu e n ta s p a t r im o ­ n ia le s es in c o r p o r a r la s a las c u e n ta s n a c io n a le s . A u n q u e im p o rta n te , este e n fo q u e p o d r í a d a r le a la c o n t a b ilid a d u n s e s g o m o n e t a rio q u e s u p o n ­ d r ía p o n e r le p r e c io a to d o s lo s e le m e n to s p a tr im o n ia le s , con lo cu al m a r g in a r ía p a r t e d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u r a l q u e n o p u e d e e v a ­ lu a r s e d e e s a m a n e r a ( F a r n w o r f y o tro s , 1981). S o n p r e fe r ib le s los c r ite rio s m u ltid im e n s io n a le s , e fe c tu á n d o s e la c o n ta b iliz a c ió n m o n e t a ria 223 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural c u a n d o se a p o s ib le . U n a p e rc e p c ió n a d e c u a d a d e la e v o lu c ió n d e l p a t r i­ m o n io h a r á p o s ib le u n a p la n ific a c ió n q u e c o n c ilie la v is ió n d e c o rto p la z o co n la d e m e d ia n o y la r g o p la z o , p r o b le m a fu n d a m e n t a l c u a n d o se tra ta d e in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n del d e s a rr o llo . S i el o b je t iv o m á s im p o r t a n t e de las c u e n ta s d e l p a t r im o n io es su in c o r p o r a c ió n a los p r o c e s o s d e p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo , s e rá n ece­ s a rio e s t a b le c e r la lig a z ó n e n tre lo s r e c u r s o s n a t u r a le s , el s is te m a eco ­ n ó m ic o y lo s a s p e c to s s o c io -c u ltu ra le s , lo q u e p re s u p o n e a n a liz a r la s en e sas tres d im e n s io n e s . N o ex iste u n d e n o m in a d o r c o m ú n q u e vin c u le a e sto s tres a s p e c to s , p o r lo q u e h ay q u e e v a lu a r el p a tr im o n io d e s d e tres á n g u lo s , tr a ta n d o d e e s t a b le c e r lo s n e x o s re sp e c tiv o s . E n o tr a s p a la b r a s , u n m is m o r e c u r s o , si fu e r a n e c e s a rio , d e b e r á s e r e v a lu a d o d o s o tre s veces. A sí, p o r e je m p lo , u n b o s q u e p u e d e s e r e v a lu a d o e c o ló ­ g ic a m e n te , c o m o b io m a s a ; e c o n ó m ic a m e n te , en m e t ro s c ú b ic o s d e m a ­ d e ra , y so c io -c u ltu ra lm e n te , en h e c tá re a s p a r a la re c re a c ió n . L a s tres e v a lu a c io n e s d e b e n c ru z a rs e . A sí, la s m o d ific a c io n e s p o r la e x p lo t a c ió n d e d e te r m in a d a s e sp ecie s a r b ó r e a s m o d ific a n el c o m p o r t a m ie n t o e c o ló ­ g ic o d el b o s q u e e in flu y e n en el a s p e c to esté tic o re la c io n a d o c o n la re c re a c ió n . E n c o n s e c u e n c ia , tal c o m o lo p la n te a e l e s tu d io d e la C o m is ió n In t e rm in is te ria l d e C u e n ta s d e l P a t r im o n io d e F ra n c ia , h a b r ía tres e s fe ­ ra s b á s ic a s en q u e r e a liz a r c o n t a b ilid a d e s q u e n e c e s a ria m e n te d e b e n re la c io n a r s e e n tre sí p a r a t r a t a r d e d a r le a lo s re c u r s o s u n tra ta m ie n to m u ltid im e n s io n a l: la d e la n a tu ra le z a , la d e la e c o n o m ía , y la del h o m b re . S i el o b je t iv o d e las c u e n ta s d e l p a t r im o n io n a t u r a l fu e r a s ó lo el d e in c o r p o r a r la s a las c u e n ta s n a c io n a le s , b a s t a r ía co n r e la c io n a r la e s fe r a d e la n a t u r a le z a c o n la d e la e c o n o m ía , tr a ta n d o d e e v a lu a r m o n e t a ria m e n t e el re c u r s o n a t u r a l. E n a lg u n o s c a s o s la re la c ió n e n tre esta s e s fe r a s se re d u c e a u n a c u e n ta d e e x p lo ta c ió n d e los re c u r s o s n a t u r a le s e lu d ie n d o el p r o b le m a d e e v a lu a c ió n , c o m o lo h ace la O fic in a d e E s ta d ís tic a d e la C o m u n id a d E u r o p e a . E n el in fo r m e a u s t ra lia n o , e l p r o g r a m a se lim it a a un r e g is tr o y a u n a d e s c rip c ió n c u a lita t iv a d e lu g a r e s y m e d io a m b ie n te c o n s tru id o . E n este caso , el p a t r im o n io n a t u r a l se r e d u c e a la e s fe r a d e la n a t u ­ ra le z a y el c u lt u ra l a la d el h o m b r e , e s ta b le c ié n d o s e d é b ile s n exo s e n tre ella s. L o s E s ta d o s U n id o s se lim ita n c asi e x c lu s iv a m e n te a la e s fe r a d e la n a tu ra le z a . 2. Los balances de e x p lota ció n del p a trim o n io natural U n a vez d e fin id a s las u n id a d e s d e m e d ic ió n c o rr e s p o n d ie n te s a las tres d im e n s io n e s p la n te a d a s , es p o s ib le in te n ta r la c o n fe c c ió n d e c u e n ­ tas d e l p a t r im o n io n a tu ra l. L a s d ific u lta d e s in h e re n te s a la c u a n tific a c ió n d e l p a t r im o n io c u lt u r a l h a c e n q u e e l c o n t ro l s o b re éste se re d u z c a s ó lo a in v e n ta rio s o re g is tr o s , p o r lo q u e las c o n s id e ra c io n e s s o b r e la c o n fe c c ió n d e la s c u e n ta s se v a n a r e fe r i r e x c lu s iv a m e n te al p a tr im o n io n a tu ra l. N o es d ifíc il lle v a r la c o n t a b ilid a d fís ic a d e los re c u r s o s n a tu ra le s no re n o v a b le s . E n p r im e r lu g a r , lo q u e h a b r ía q u e e s t a b le c e r son los 224 □ Nicolo Gligo d is tin to s t ip o s de re s e rv a o r e c u r s o s q u e se p o s e e n . E n este a s p e c to hay d iv e r s a s fo r m a s de c la s ific a c ió n . E l p r o b le m a re s id e en el g r a d o de in e x a c titu d d e las re s e rv a s en la m e d id a q u e n o se e x p lo ta n . E s h a b itu a l e n c o n t r a r en A m é r ic a L a tin a in fo r m a c ió n o m u y e s c a s a o m u y in exacta, d e b id o a q u e la p r o s p e c c ió n se h a c e c o rrie n te m e n te a n ivele s m u y g e n e ra le s . M u c h a in fo rm a c ió n la m a n e ja n en fo r m a p r iv a d a las e m p re s a s n a c io n a le s y e x t ra n je r a s . H a h a b id o u n g r a n e s fu e rz o p o r r e c o n o c e r y e v a lu a r a lg u n o s re ­ c u rs o s. O r g a n is m o s e s p e c ia liz a d o s d e los m in is te rio s o s e c re ta ría s de m in e ría u o r g a n is m o s e s p e c ia le s , c o m o los in stitu to s d e in v e s tig a c io n e s g e o ló g ic a s y m in e ra ló g ic a s , h a n lo g r a d o g r a n d e s a v a n c e s en lo s ú ltim o s añ o s, y a sea p o r la im p o r t a n c ia d e u n r e c u r s o c o m o g e n e r a d o r d e d iv is a s (c o b r e en el P e rú y C h ile ), o p o r el p r o b le m a d e la e n e r g ía y la im p o rt a n c ia c o n s ig u ie n te d e la p ro s p e c c ió n p e tr o le r a . E n g e n e ra l, los p a ís e s lle v a n u n c o n t ro l g lo b a l de la p ro d u c c ió n y d el c o n s u m o , lo q u e les p e rm ite in fe r i r la d u ra c ió n d e la re se rv a . L a fo r m a m ás c o rr ie n te d e c o n t r o l s o b r e la p ro d u c c ió n , el c o n s u m o y las re s e rv a s d e m in e ra le s se e x p o n e en el a n e x o IV . P a r a lo s re c u r s o s n a t u r a le s re n o v a b le s la c o n t a b iliz a c ió n e s m u c h o m á s c o m p le ja . E n lo s e c o s is te m a s n a tu ra le s , la d o t a c ió n p u e d e m o d i­ fic a rs e en fo r m a n a tu ra l. S i u n e c o s is te m a n o e s tá en s u c lím a x , tien d e a c r e c e r h a s ta q u e a c tú e a lg ú n fa c t o r lim ita n te ( p o r la ley d e l m ín im o ). P o r o tr a p a rte , p u e d e h a b e r d is m in u c ió n d e e x isten cias c u a n d o las c o n ­ d ic io n e s c lim á tic o -g e o ló g ic a s h a n v a r ia d o y n o c o rr e s p o n d e n a la s ó p t i­ m as p a r a el c lím a x . H a y , en este caso, un p ro c e s o n a t u r a l d e r e tro g r a d a c ió n m u y fá c il d e a c e le r a r p o r la a c c ió n del h o m b re . L a s v a ria c io n e s " c u a lit a t iv a s ” de las e x isten cias en los p r o c e s o s e x p u e s to s son m u y d ifí­ ciles d e c u a n tific a r. E n los sis te m a s a r tific ia liz a d o s , el c o n ju n t o d e p r o b le m a s d e los re c u rso s n a t u r a le s re n o v a b le s se c o m p lic a p o r las flu c t u a c io n e s q u e in d u ce el p ro c e s o d e d e s a rr o llo . E s el c a s o d e las p la n ta c io n e s fo r e s t a ­ les q u e p u e d e n c r e c e r o d is m in u ir se g ú n el b a la n c e d e p la n ta c ió n y e x p lo ta c ió n . M e re c e n e s p e c ia l ate n c ió n las m o d ific a c io n e s q u e s u fr e n lo s e c o ­ sis te m a s n a tu ra le s p o r p r o c e s o s q u e a p a re n te m e n te n o a fe c ta r ía n su c a p a c id a d d e c o n s e rv a c ió n . H a y q u ie n e s , b a s á n d o s e en los p a r á m e t r o s g e n e ra le s d e re silie n c ia , so stie n e n q u e la n a t u r a le z a p r o d u c e y r e c u p e ra el e c o s is te m a p rim itiv o . P o r e je m p lo , se h a b la d el p o d e r d e c ic a triz a ­ ción del tr ó p ic o h ú m e d o , d e b id o a su a lta re silie n c ia . E n ese co n te x to se tie n d e a c o n s id e r a r la s e lv a s e c u n d a ria , o las selv as in te rv e n id a s , con el m is m o v a lo r q u e las p rim itiv a s . S i b ie n es c ie rto q u e la alta re silie n c ia le o t o r g a al tr ó p ic o h ú m e d o m a y o r p o d e r d e re c u p e ra c ió n , se ha d e m o s t r a d o q u e n o n e c e s a ria m e n t e se r e p r o d u c e el e c o s is te m a p rim itiv o . L o s d e s fa s e s e n tre las c o n d ic io n e s del ó p t im o c lim á tic o y la re a lid a d c lim á tic o -g e o ló g ic a y, s o b r e to d o , la fa c ilid a d d e e n t r a d a de n u ev as e sp ecie s in v a s o r a s — m u c h a s d e e lla s a g r e s iv a s — h acen q u e n u m e ro s a s in te rv e n c io n e s , p o r lev es q u e sean , d e te r io re n el e c o s is t e m a .1 N o c a b e d u d a d e q u e la c u a n tific a c ió n d e las m o d ific a c io n e s d e b e r á e s ta r r e s p a ld a d a p o r t r a b a jo s c ie n tífic o s o p o r e s tim a c io n e s b a s a d a s en 1 Esta ley señala que —independientemente de la dotación de recursos— un siste­ ma biológico siempre detendrá su crecimiento por efecto del recurso más limitante. 225 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural C u a d r o N? 1 P R IN C IP A L E S R E L A C IO N E S E N T R E E X IS T E N C IA S Y Q U E A F E C T A N A L P A T R IM O N IO N A T U R A L R e c u rs o s FLUJOS U so s 1. E x is te n c ia s a l c o m ie n z o del p e río d o 2. In c r e m e n t o d e la s re s e rv a s a) P o r c a m b io en la e s tim a c ió n d e la s re s e rv a s c o n o c id a s b) P o r d e s c u b r im ie n t o d e n u e v a s re s e rv a s 3. D is m in u c ió n d e la s re s e rv a s p o r c a m b io en la e s tim a c ió n de las re s e r v a s c o n o c id a s 4. In c r e m e n t o n a t u r a l b r u t o a) C re c im ie n to n a t u r a l d e las e x iste n c ia s in iciale s (c r e c im ie n t o d e l b o s q u e ) b) C re c im ie n to n a t u r a l p o r re p r o d u c c ió n (a u m e n t o de a lg u n a e s p e c ie a n im a l) 5. D is m in u c ió n n a t u r a l — P o r p ro c e s o s e s p o n tá n e o s n o rm a le s — P o r c a t á s tr o fe s n a tu ra le s 6. In c r e m e n t o p o r m e jo r a p ro v e c h a m ie n to te c n o ló g ic o (c o n s tr u c c ió n d e o b r a s d e a v e n a m ie n to ) 7. D is m in u c ió n p o r u so o e x p lo ta c ió n a) U s o n a c io n a l b) E x p o r ta c ió n 8. I m p o r ta c io n e s 9. D is m in u c ió n p o r o t r a s c a u s a s — C o n ta m in a c ió n — D istin to u s o (s u e l o a g r íc o la u r b a n i z a d o ) Puente: 10. A ju s te ( + 11. E x is te n c ia s a l fin a l d e l p e río d o . ó — ) Francia (1979), p. 26. éstos. D e esta fo r m a , p a r a c a d a re c u r s o , ta n to r e n o v a b le c o m o n o re n o ­ v a b le , se p o d r ía c o n fe c c io n a r el b a la n c e e x p u e s to en el c u a d r o N? 1. E s t e c u a d r o d e b e s e r a c o m p a ñ a d o d e e s tu d io s c o m p le m e n t a r io s q u e in d iq u e n la v u ln e r a b ilid a d , lo s rie s g o s , la ir r e v e r s ib ilid a d y o t r o s a s p e c ­ tos c u a lita tiv o s en fo r m a q u e se a c ie n tífic a m e n te ir r e b a t ib le . P o r o t r a p a rte , s e ría m u y ú t il s e ñ a la r n e x o s d e u n d e te r m in a d o r e c u r s o c o n o t r o s y s u p a p e l en u n e c o s is te m a e sp e c ífic o . A sí, p o r e je m p lo , la d is m in u ­ c ió n d e u n a e s p e c ie d e fa u n a s ilv e s tre tien e re p e r c u s io n e s en la s tr a m a s tró fic a s del e c o s is te m a al c u a l p erte n e c e . 226 □ Nicolo Gligo 3. Las tres dim ensiones de los balances H a y r e c u r s o s q u e se p u e d e n e v a lu a r c o n c r it e r io s e c o ló g ic o s , e c o n ó ­ m ic o s y s o c io -c u ltu ra le s , es d e c ir, e n la s tre s d im e n s io n e s e s ta b le c id a s . O t r o s se p u e d e n e v a lu a r c o n a lg u n a c o m b in a c ió n d e d o s o s ó lo c o n u n c r ite rio . D e t e r m in a d a s m e t o d o lo g ía s d e e v a lu a c ió n p u e d e n h a c e r q u e u n r e c u r s o , q u e c o rr ie n te m e n te se e v a lú a en u n a o d o s d im e n s io n e s , se a m p líe a o tr a . L o q u e se r e c o m ie n d a es t r a t a r d e o p t a r p o r e v a lu a ­ c io n e s q u e n o n ec esite n e s fu e rz o s m e t o d o ló g ic o s m u y d is c u t ib le s o m u y c o m p le jo s . L o s r e c u r s o s m in e ro s se p u e d e n e v a lu a r c o n c ie rt a fa c ilid a d c o n c r it e r io s fís ic o -e c o ló g ic o s y e c o n ó m ic o s. A lo s h íd r ic o s p u e d e n a p lic a r s e lo s tre s tip o s d e e n fo q u e s ig u a l q u e a lo s re c u r s o s fo re s ta le s . E l b o s q u e n a t u r a l, p o r la g r a n r e p e r c u s ió n q u e tien e en A m é r ic a L a tin a , m e r e c e u n a n á lisis e s p e c ia l. P a r a e l a n á lis is fís ic o -e c o ló g ic o p u e d e u s a r s e c o m o u n id a d d e e v a lu a c ió n la b io m a s a p o r tip o d e b o s q u e , m e d id a e n k ilo g r a m o s p o r h e c tá re a . P a r a este tip o d e a n á lis is e s m u y c o n v e n ie n te e v a lu a r la v u ln e r a b ilid a d y e l g r a d o d e d e te r io ro , p u e s esto s c o n c e p to s a y u d a r á n a id e a r la s p o lític a s n e c e s a ria s . A d e m á s d e b e a n a ­ liz a rs e e l b o s q u e c o m o r e g u la d o r d e l r é g im e n h íd r ic o y d e l c lim a así c o m o p r o t e c t o r d e la fa u n a , to d o s a s u n to s m u y d ifíc ile s d e c u a n tific a r. E s ta s e v a lu a c io n e s p u e d e n in c o r p o r a r s e c o m o c o m p le m e n to a la s cu e n ­ tas p a r a p o d e r c a lif ic a r el e s ta d o d e l b o s q u e . L a e v a lu a c ió n e c o n ó m ic a d e b e h a c e rs e s o b r e la b a s e fís ic o -e c o ló g ic a . C o m o n o to d o e l b o s q u e es u n b ie n e c o n ó m ic o , l o c o rr ie n te es c u a n ti­ fic a r lo s v o lú m e n e s m a d e r a b le s q u e e l b o s q u e c o n tie n e p a r a d e s p u é s p o n e rle s v a lo r. A q u í es m u y im p o r t a n t e la d is tin c ió n e n tre e x iste n c ia s y flu jo s , p u e s s u a n á lis is p e r m it e in f e r i r g r a d o s d e s o b re e x p lo t a c ió n , in c lu so d e s u b e x p lo t a c ió n (e s p e c ie s s o b r e m a d u r a s ). L a u n id a d c o rr ie n te es m e t ro s c ú b ic o s p o r e s p e c ie y p o r tip o d e m a d e ra . E l b o s q u e n o só lo p r o d u c e m a d e ra , s in o p a s t o p a r a g a n a d o , p la n ta s m e d ic in a le s y fr u t o s silv e s tre s , q u e ta m b ié n d e b e r á n in c o r p o r a r s e en la cu en ta. L a e v a lu a c ió n s o c io -c u ltu r a l d e b e h a c e rs e en fu n c ió n d e lo q u e el b o s q u e re p r e s e n ta p a r a la p o b la c ió n , p o r e je m p lo , z o n a d e in te ré s d id á c ­ tico, re c re a tiv o o esté tic o. E n este c a s o la u n id a d d e m e d id a d e b e s e r s im p le m e n te la e x p re s ió n d e s u p e rfic ie . P u e d e n h a c e rs e ta b la s d e sen ­ s ib ilid a d v isu al, c a t e g o riz á n d o la s s e g ú n s u im p a c t o en la p o b la c ió n . E l m é to d o q u e p u e d e u t iliz a rs e p a r a e llo es el d e las e n c u e s ta s a lo s u s u a rio s d e l b o s q u e . E. LA IN T E G R A C IÓ N D E L A C O N T A B IL ID A D D E L P A T R IM O N IO N A T U R A L E N L O S S IS T E M A S D E C U E N T A S N A C IO N A L E S L a in c o r p o r a c ió n d e la c o n t a b ilid a d d e l p a t r im o n io e n los sis te m a s d e cu e n ta s n a c io n a le s re v iste im p o r t a n c ia fu n d a m e n t a l p a r a in t e g r a r el c o n c e p to d e l m e d io a m b ie n t e en la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . E n lo s siste m a s d e c u e n ta s n a c io n a le s se b a s a la p o lít ic a e c o n ó m ic a n a c io n a l; si se lo g r a in t r o d u c ir la e v a lu a c ió n d e l p a t r im o n io n a t u r a l se e s ta rá d a n d o u n p a s o d e c is iv o p a r a la in c o r p o r a c ió n e fic ie n te d e la d im e n s ió n 227 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n , s in o lv id a r q u e lo s sis te m a s d e c u e n ta s n a c io n a le s so n s ó lo in d ic a d o r e s d e l n iv el d e c re c im ie n to de b ie n e s y se rv ic io s y n o d el b ie n e s t a r d e la p o b la c ió n (H u e t in g , 1984). M u c h o s d e los b ie n e s p a tr im o n ia le s q u e d a n fu e r a d e l c a m p o e c o ­ n ó m ic o d e los s is te m a s d e c u e n ta s n a c io n a le s . O tr o s e s tá n en u n c a m p o q u e es c o m ú n a esas cu e n ta s y a la e s fe r a d e l p a t r im o n io n a tu ra l. C o m o a fir m a n S e je n o v ic h y S o u r r o u ille (1 9 8 0 ) " . . . la m e d ic ió n d e lo s co sto s d e p ro te c c ió n a m b ie n t a l y d el c o n t ro l d e e m is ió n d e c o n ta m in a n te s — si es q u e h ay a c u e rd o s o b r e el a lc a n c e d e los c o n c e p to s — , en tan to im p lic a n g a sto s en d in e ro , está n in c lu id o s en las c u e n ta s n a c io n a le s ” . L o im p o rt a n te d e la situ a c ió n es q u e m u c h o s d e los b ie n e s d e l p a tr im o n io n a t u r a l q u e n o e s tá n in sc rito s en el c a m p o c o m ú n está n d ire c ta m e n te r e la c io n a d o s co n el b ie n e s t a r d e la p o b la c ió n . S ó lo p o r e x c e p c ió n p u e d e n c a lc u la r s e sus p re c io s d e s o m b r a y la c u rv a de la d e m a n d a d e sus fu n c io n e s a m b ie n t a le s (H u e t in g , 1980). E n co n se c u e n c ia , el e s fu e rz o d e b e c e n tra rs e en e x p a n d ir y c o m p le ­ tar el c a m p o c o m ú n p a r a q u e m u c h o s b ie n e s p a t r im o n ia le s se e v a lú e n y se in c o rp o r e n a lo s s is te m a s d e cu e n ta s n a c io n a le s . P a r a o tr o s bie n e s, c o m o la a t m ó s fe ra , q u e se c o n s id e r a n " b ie n e s l ib r e s ” , n o es p o s ib le d e fin ir su a p ro v e c h a m ie n to c o m o a c t iv id a d e c o n ó m ic a . S i en la c o n t a b ilid a d d e l p ro c e s o d e p r o d u c c ió n n o se in c o r p o r a a lg ú n in d ic a d o r d e a g o t a m ie n to o d e te r io ro , se d is to rs io n a la e v a lu a c ió n . Si, en la re a lid a d , p r o d u c ir u n b ie n se h ac e a e x p e n s a s d e o tr o b ie n a m b ie n ta l o de p a r t e d e ese b ie n , y si el c o s to n o p u e d e s e r e v a lu a d o , es im p o s ib le c a lc u la r el p r e c io d e s o m b r a ju s t o p a r a el b ie n en d is c u s ió n (T h e y s , 1984). L a c o n t a b ilid a d c o rr ie n te im p u t a s ó lo la s a m o rt iz a c io n e s d e los a ctiv o s ta n g ib le s r e p r o d u c ib le s o lo s b ie n e s d u r a d e r o s y n o lo s b ie n e s p a tr im o n ia le s n a t u r a le s , a u n q u e ésto s p u e d a n s e r e v a lu a d o s e c o n ó m ic a ­ m en te (S e je n o v ic h y S o u r r o u ille , 1980). H a b r í a d o s fo r m a s d e s o lu c ió n , n o exc lu y e n te s, sin o c o m p le m e n ta ­ ria s en tre sí. L a p r im e r a s e ría la d e e v a lu a r e c o n ó m ic a m e n te lo s b ie n e s d e l p a tr im o n io n a t u r a l e in t r o d u c ir e s ta e v a lu a c ió n a la s a m o rt iz a c io ­ nes d e lo s a c tiv o s ta n g ib le s . L a s e g u n d a s e ría c o n c ilia r lo s re g is tr o s c o rr ie n te s d e flu j o s co n lo s c a m b io s p a tr im o n ia le s . S e t r a t a r ía d e lle v a r c u e n ta s p a r a le la s p a r a los b ie n e s re p r o d u c ib le s (e n u n s e n tid o e c o n ó ­ m ic o ) y p a r a lo s p a tr im o n ia le s . L a p r im e r a c u e n ta s e ría la c o rrie n te , en d o n d e las e x iste n c ia s in ic ia le s se s u m a n a la fo r m a c ió n b r u t a d e c a p ita l d e l p e r ío d o y se les s u s tra e n la s a m o rtiz a c io n e s . L a s e g u n d a s e ría d e c o n c ilia c ió n , tal c o m o se e x p lic ó en la secció n a n t e r io r en q u e se r e la c io n a n los flu j o s y la s e x isten cias d e s d e el p u n t o d e v is ta físico . L a v in c u la c ió n e n tre lo s sis te m a s de cu e n ta s n a c io n a le s y los sis­ te m as d e r e g is tr o s y c u e n ta s d e l p a t r im o n io n a t u r a l s e r v ir á c o m o in s t ru ­ m e n to p a r a in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n del d e s a r r o llo , en la m e d id a en q u e é s ta s ig a g ir a n d o en to rn o a la p o lític a e c o n ó m ic a . U n a c o n c e p c ió n d ife r e n t e d e l d e s a r r o llo , q u e e x ija u n a p la ­ n ific a c ió n in te g ra l, en q u e el fin sea el b ie n e s t a r d e la p o b la c ió n y, p o r en d e, su a m b ie n te , y la p o lít ic a e c o n ó m ic a sea s ó lo u n a h e r ra m ie n t a p a r a lo g r a r esto s fin es, e x ig ir á m o d ific a r esta e s tr a te g ia y n o r e c a b a r á e l e s fu e rz o an tes d e s c rito , y a q u e el a m b ie n te e s ta rá im p líc ito en to d as las d e cisio n es s o b r e d e s a rr o llo . 228 □ Nicolo Gligo F. R E C O M E N D A C IO N E S PA R A U N P R O G R A M A D E L P A T R IM O N IO N A T U R A L Y C U L T U R A L P a r a p o n e r en p rá c t ic a u n p r o g r a m a q u e e la b o r e in v e n ta rio s y cu en ta s d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l s e rá n e c e s a rio d e fin ir a lg u n a s e ta p a s fu n d a m e n ta le s y lu e g o a n a liz a r las d iv e r s a s o p c io n e s d e in stitu c io n a liza ció n en el s e c to r p ú b lic o . 1. Etapas propuestas E n la p r im e r a e t a p a h a b r á q u e d e fin ir lo s o b je t iv o s n a c io n a le s q u e p e rs ig u e u n p r o g r a m a s o b r e e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l y e la b o r a r la c la s ific a c ió n c o rre s p o n d ie n te . L a s e g u n d a e t a p a c o n s is te en e la b o ­ r a r un r e g is tr o n a c io n a l d e lo s in v e n ta rio s e s ta d ístic o s y o tr o s an te c e ­ d en te s s o b r e lo s b ie n e s p a t r im o n ia le s n a t u r a le s y c u lt u ra le s . E s te re g is ­ tro d e b e r á in c lu ir p a r a c a d a in v e n ta rio : a) el títu lo ; b ) s u d e fin ic ió n s o b r e si es u n p r o g r a m a , p ro y e c to o u n a fu n c ió n in stitu c io n a l; c ) el a u t o r in stitu c io n a l; d ) e l á m b it o g eo ­ g r á fic o si es q u e n o a b a r c a to d o e l p a ís ; e ) lo s n iv e le s y es c a la s de in fo rm a c ió n ; f ) fe c h a d e la ú lt im a p u b lic a c ió n y p e rio d ic id a d . U n a v ez c o n o c id a la s itu a c ió n d e lo s d is tin to s b ie n e s d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u r a l es p re c is o c o n o c e r e l e s ta tu to ju r í d i c o q u e lo s rige, y a q u e e x iste n e n lo s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a y el C a r ib e n u m e ro s a s n o rm a s p a r a la s zo n a s p r o t e g id a s , los m o n u m e n to s n a c io n a le s , la s c o n s ­ tru c c io n e s d e in te ré s a r q u it e c tó n ic o y o tr o s b ie n e s . E s n e c e s a rio ta m ­ b ié n a n a liz a r la e fic ie n c ia d e e sta s n o rm a s , p u e s m u c h a s so n só lo le tra m u e rta . L a p r o p u e s t a c o n c r e ta d e b e p e r m it ir a r m a r e l p r o g r a m a de r e g is tr o y c u e n ta s d e l p a t r im o n io n a t u r a l y c u lt u ra l. E n e l re g is t r o g e n e ra l h a b r á q u e d e fin ir las in fo rm a c io n e s c o m p le m e n ta r ia s n e c e s a ria s . U n a vez le v a n t a d o el r e g is tr o g e n e r a l se p u e d e e l a b o r a r e l s is te m a d e c u en ta s, e n p a r t ic u la r d e l p a t r im o n io n a tu ra l. P a r a la c o n fe c c ió n d e l s is te m a se r e c o m ie n d a q u e n o se a g e n e ra l en s u s p r im e r a s e ta p a s, s in o q u e se e lija n d e te r m in a d o s b ie n e s p a t r i­ m o n ia le s se g ú n lo s sig u ie n te s c rite rio s : a ) im p o r t a n c ia en la g e n e ra c ió n d e l p r o d u c t o n a c io n a l ( e l c o b r e ); b ) im p o r t a n c ia en la g e n e ra c ió n d e d iv is a s ( e l e s t a ñ o ); c ) r e p e r c u s io ­ n es en la o c u p a c ió n d e fu e r z a d e t r a b a jo ( e l a g u a y e l s u e lo r e g a d o ); d ) n iv el d e d e t e r io r o ( e l s u e lo e r o s i o n a d o ); e ) a lt o c o s to e c o ló g ic o en el p ro c e s o d e d e s a r r o llo (b o s q u e s n a t iv o s ); f ) fu n c ió n e s tra té g ic a (p e t r ó le o ). 2. InstitucionalidacL del p rog ra m a Se a b r e n m u c h a s o p c io n e s p a r a p o n e r en p rá c t ic a u n p r o g r a m a d e este tipo o s im ila r , p e r o lo im p o rt a n te es q u e te n g a la j e r a r q u ía q u e le c o r r e s p o n d e en la a d m in is t r a c ió n p ú b lic a . D e b e e s t a r u b ic a d o p o r s o b r e los n iv e le s s e c to ria le s , lo q u e p u e d e lo g r a r s e u b ic á n d o lo en el o r g a ­ n ism o c e n tra l d e p la n ific a c ió n o c o m o d e p e n d e n c ia d ir e c t a d e l e je c u ­ tivo, o n o m b r a n d o u n a c o m is ió n in te r m in is t e ria l e sp e c ia l. 229 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural E n la fa s e d ia g n ó s tic a , e l p r o g r a m a p o d r ía e n c a rg a rs e a lo s o r g a ­ n is m o s n a c io n a le s d e r e c u r s o s n a t u r a le s , si es q u e ex iste n e n la a d m i­ n is t ra c ió n p ú b lic a (c o m o el M in is t e r io d e l A m b ie n t e y d e lo s R e c u rs o s N a t u r a le s R e n o v a b le s d e V e n e z u e la ; la S e c r e t a r ía E s p e c ia l d e l M e d io A m b ie n te d e B r a s il; la O fic in a N a c io n a l d e E v a lu a c ió n d e R e c u rs o s N a t u r a le s d el P e rú ; y el In s titu to N a c io n a l d e E v a lu a c ió n d e R e c u r ­ sos N a t u r a le s d e C h ile ). T a m b ié n p o d r ía n c u m p lir e s ta fu n c ió n lo s o r g a n is m o s d el m e d io a m b ie n te u b ic a d o s en a lg ú n s e c t o r o m in is te rio , p e r o p a r a e llo h a b r á n d e te n er p o d e r e s in te r s e c to ria le s e s p e c ia le s , q u e son m u y d ifíc ile s de in stitu c io n a liza r. E s el c a s o d e l In s titu to N a c io n a l de los R e c u rs o s N a t u ­ ra les y d e l M e d io A m b ie n te d e C o lo m b ia ; d e la S e c r e t a r ía d e V iv ie n d a y O rd e n a m ie n t o A m b ie n ta l d e A rg e n tin a ; y d e la S u b s e c r e t a r ía d el M e d io A m b ie n te de E c u a d o r . E l fu n c io n a m ie n to d e l p r o g r a m a d e b e r ía e s ta r en m a n o s d e un o r g a n is m o sec to ria l. L a p r o m u lg a c ió n d e u n a ley q u e e s ta b le c ie r a los m a n d a t o s in stitu c io n a le s le o t o r g a r ía a l p r o g r a m a la fu e rz a n e c e s a ria p a r a h a c e rlo eficie n te. ANEXO r E S F E R A S D E T R A B A J O D E L N A T IO N A L H E R IT A G E D E LO S E S T A D O S U N ID O S * PRO GRAM P a trim o n io natural 1. a) b) c) d) R e c u rs o s e c o ló g ic o s R e c u rs o s g e o ló g ic o s P a is a je (v a l o r e s té tic o ) L u g a r e s n a t u r a le s v írg e n e s P a trim o n io c u ltu ra l 2. a) b) c) d) e) f) g) P a trim o n io a r q u e o ló g ic o P a trim o n io a r q u it e c tó n ic o y c o n ju n t o s u r b a n o s n o ta b le s Z o n a s y p a is a je s d e in te ré s h istó ric o y c u lt u ra l A rte s y a rte s a n ía s O b je t o s y c o le c c io n e s n o ta b le s C u ltu r a s p o p u la r e s tr a d ic io n a le s ( fo lk lif e ) C u lt u r a c o n t e m p o r á n e a ANEXO II C R IT E R IO S P A R A E S T A B L E C E R E L R E G IS T R O D E L P A T R IM O N IO D E A U S T R A L IA ** I. Áreas naturales 1. C ien tíficos a) E c o s is te m a s y fo rm a c io n e s o c a r a c t e rís t ic a s te rre stre s re­ p re s e n ta tiv a s * Tomado de Francia (1979), tomo III, p. 7. ” Tomado de Australian Héritage Comission (1982), pp. 37, 38 y 98. 230 □ Nicolo Gligo b) c) d) e) 2. E s té tic o s f) 3. Z o n a s n a t u r a le s a s o c ia d a s co n la la b o r d e lo s p r im e r o s b o tá n ic o s o e x p lo r a d o r e s o co n d e s c u b r im ie n to s d e im p o r ­ ta n cia c ie n tífic a 4. S o c ia le s M e d io a m b ie n te c o n s tr u id o a) b) c) d) III. P a is a je s n a t u r a le s o m o d ific a d o s p o r el h o m b re , d e g ra n in terés H is tó r ic o s g) II. H á b it a t d e flo r a y fa u n a en p e lig r o d e e x tin c ió n E c o s is te m a s o fo rm a c io n e s te rre s t re s p o c o c o m u n e s o m u y im p o rta n te s L u g a r e s fr á g ile s , v u ln e r a b le s al im p a c t o d e la a c t iv id a d d el h o m b r e o a la s p e r t u r b a c io n e s n a t u r a le s L u g a r e s d e in te ré s p a r a e s tu d ia r la e v o lu c ió n b o tá n ic a , g e o ­ ló g ic a o g e o m o r fo ló g ic a E d ific io s re p r e s e n ta tiv o s d e u n a g r a n o b r a d e c re a c ió n a r tís ­ tica o té cn ic a Ilu s t r a c ió n d e u n m o d o d e v id a , d e c o s tu m b re s , d e p r o c e d i­ m ie n to s o fu n c io n e s y a en d e s u s o y q u e está n en p e lig r o d e e x t in g u ir s e o so n d e e x c e p c io n a l in terés V in c u la c ió n e s tre c h a c o n g r a n d e s p e r s o n a je s o im p o rt a n te s e ta p a s d e d e s a r r o llo e c o n ó m ic o o e v o lu c ió n c u lt u ra l P a n o r a m a s u r b a n o s o r u r a le s d e r e g u la r in terés P a t r im o n io a b o rig e n n a c io n a l a) b) c) d) L u g a r e s d e in te ré s c ie n tífic o , q u e o fr e c e n u n p o te n c ia l p a r a la c ie n c ia o p a r a el e s tu d io d e la p r e h is t o r ia o q u e h a n fig u ­ r a d o p ro m in e n te m e n te e n la in v e stig a c ió n . L u g a r e s r e la c io n a d o s c o n la a c t iv id a d a rtís tic a , c o m o p in tu ra , c e rá m ic a , á r b o le s ta lla d o s L u g a r e s h is tó ric o s re la c io n a d o s c o n e l c o n ta c to e n tre a b o r í g e ­ nes y e u ro p e o s , c o m o m is io n e s , lu g a r e s d e m a s a c r e s , etc. L u g a r e s d e im p o r t a n c ia t r a d ic io n a l p a r a lo s a b o r íg e n e s p e r o n o n e c e s a ria m e n t e p a r a el re s t o d e la p o b la c ió n (s e les lla m a ta m b ié n sitio s v iv o s, m it o ló g ic o s o s a g r a d o s ). ANEXO III N O M E N C L A T U R A P R O V IS IO N A L D E L P A T R IM O N IO N A T U R A L (F R A N C IA ) * 1. A guas c o n tin e n ta le s 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 L a g o s , la g u n a s M a r is m a s , tie rra s h ú m e d a s E s tu a rio s R ío s , a g u a s s u p e rfic ia le s , c a íd a s d e a g u a N a p a s fr e á tic a s y a g u a s s u b t e r r á n e a s G la c ia r e s y nieves * Tomado de Francia (1979), tomo I. 231 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural 2. E l mar 2.1 2.2 2.3 2.4 3. A tm ósfera 3.1 3.2 4. A ir e R a d ia c ió n s o la r Suelo 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 5. P la t a fo r m a c o n tin e n ta l F o n d o s m a r in o s A gu a de m ar Z o n a s p r o p ic ia s p a r a la a c u ic u lt u r a y la c o n c h ic u lt u ra y subsuelo L u g a r e s n a t u r a le s n o c o n s tr u id o s . In c lu s o : z o n a d e l lito r a l, la m o n ta ñ a T ie r r a v eg e ta l, h u m u s S u s tra to g e o ló g ic o , ro c a s , s u e lo s d e s n u d o s R e c u r s o s m in e r a le s (in c lu s o a r e n a y c a n t e r a s ) O b r a s a n t ig u a s d e m e jo r a m ie n t o r u r a l (s e t o s v iv o s, b o s q u e c illo s , te rra p le n e s , s e n d e ro s , e tc .) P a is a je s E lem entos bióticos 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 P a t r im o n io g e n é tic o d e la s e s p e c ie s s ilv e s tre s y d o m é stic a s P o b la c ió n d e es p e c ie s F lo r a y e s p e c ie s v e g e ta le s F a u n a a c u á tic a s ilv e s tre F a u n a te rre s t re s ilv e s tre P r in c ip a le s b io m a s 5.6.1 B o sq u es 5.6.2 P r a d e r a s y p a s to s m o n ta ñ o s o s 5.6.3 L a n d a s y lu g a r e s e ria z o s E c o s is te m a s ra ro s o a is la d o s Anexo IV CONTROL DE MINERALES i. Consumo (10x toneladas) 1. Reservas (10x toneladas) Probadas Probables Posibles Producción nacional + Importaciones — Exportaciones Disponibilidad para consumo ± A Existencias de enlace Consumo real 2. Producción (10x toneladas) Producción año base Reciclaje año base Producción y reciclaje Producción año actual Reciclaje año actual Producción + reciclaje 4. Relaciones a) Producción Reserva b) Producción + reciclaje año actual Producción + reciclaje año base c) Reciclaje Producción total Etc. 233 □ Patrimonio natural y patrimonio cultural BIBLIOGRAFÍA H e r i t a g e C o m m i s s o n (1982): The national state in 1981. Canberra: Australan Government Publishing Service. CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (1980 a): Informe A u s tr a lia n del taller latinoamericano sobre estadísticas ambientales y gestión del medio ambente (E/CEPAL/G. 1120). CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (1980b): Informe del taller sobre estadísticas del medio ambiente del Caribe (E/CEPAL/DDCC/ 56). Puerto España: Comité de Desarrollo y Cooperación del Caribe. E. G. y otros (1981): The value o£ natural ecosystems: An economic and ecological framework. Environmental conservation. Vol. 8, No. 4. F a rn w o rth , Rapport de la Commission Interministerielle des Comptes du Patrimonie Natures, tomos I a III, marzo y abril. G a s t ó , J. (1979): Ecología. El hombre y la transformación de la naturaleza. Santiago F r a n c ia (1 9 7 9 ): de Chile: Editorial Universitaria. R. (1980): New scarcity andeco nomíc growth. Amsterdam, Nueva York, Oxford. H u e t i n g , R. (1984): Economic aspects of environmental accounting. Washington, D.C.: PNUMA/Banco Mundial [presentado a la reunión Environmental Accounting Workshop, 5 a 8 de noviembre de 1984], S e j e n o v i c h , H. y J. S o u r r o u i l l e (1980): Notas sobre balances de recursos naturales ( E /CEPA L/R. 221). A bril. T h e y s , J. (1984): Environmental accounting and its use in developing policy. Washing­ ton, D.C.: PNUMA/Banco Mundial [presentado a la reunión Environmental Accounting Workshop, 5 a 8 de noviembre de 1984]. H u e tin g , CUARTA PARTE BASES PARA LA COOPERACIÓN HORIZONTAL EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN Y MEDIO AMBIENTE I IN C O R P O R A C IO N D E L A D IM E N S I Ó N E N LA P L A N IF IC A C IÓ N A M B IE N T A L Análisis y c rític a para la c oo p era ción la tinoam ericana * p o r C arlos C o l l a n t e s ** IN T R O D U C C IÓ N E s p o s ib le q u e en a lg ú n p a ís se p ie n s e q u e n o tien e s e n tid o in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n . A s í o c u r r ir ía si, p o r e je m p lo , p o r d im e n s ió n a m b ie n t a l se e n t e n d ie r a n lo s m á s c o tid ia n o s p r o b le m a s d e h igien e, o rn a to o c o n s e r v a c ió n d e la fa u n a y si se in t e r p r e t a r a c o m o p la n ific a c ió n e l m a n e jo a b s t r a c t o d e v a r ia b le s n o m in a le s d e la m a c ro e c o n o m ía ; o si la in c o r p o r a c ió n d e esa d im e n s ió n s ig n ific a r a p r e p a r a r s e p a r a el a d v e n im ie n t o d e la u t o p ía o d e l a p o c a lip s is . C o n e s a c o n c e p ­ ción , la p la n ific a c ió n n o fu n c io n a n i p a r a o p in a r s o b r e p ro y e c to s m u n i­ c ip a le s. E n t r e esto s d o s e x tre m o s , a lg o c a r ic a tu r e s c o s p e r o n o ir re a le s , se e n c u e n tra u n a g r a n v a r ie d a d *de p o s ic io n e s s o b r e el te m a , d e p e n ­ d ie n d o d e la fo r m a d e c o n c e b ir la d im e n s ió n a m b ie n t a l y d e l m o d o c o m o se d a , en la p rá c tic a , el p r o c e s o p la n ific a d o r . E n este d o c u m e n to , el a n á lis is to m a r á c o m o p u n t o d e p a r t id a la s c o n c e p c io n e s ex iste n te s s o b r e la d im e n s ió n a m b ie n ta l, t r a t a n d o d e d ilu ­ c id a r la s p r e o c u p a c io n e s q u e m o tiv a n s u in c o r p o r a c ió n en la p la n ifi­ c a c ió n ; esas p r e o c u p a c io n e s r e s p o n d e n a in te re s e s m u y h e te ro g é n e o s y tienen im p lic a n c ia s m u y d iv e r s a s s e g ú n l a r e a lid a d y la a c t iv id a d d e q u e se trate. R e s u lt a e v id e n te la n e c e s id a d d e s u p e r a r la c o n fu s ió n q u e esta d iv e r s id a d g e n e ra , en p a r t ic u la r c u a n d o se tr a ta d e p r o m o v e r la c o m p a ra c ió n y la c o o p e ra c ió n e n tre p a ís e s , en este c a s o lo s d e la r e g ió n la tin o a m e ric a n a . E n la s c o n d ic io n e s d e la a c tu a l c r is is — c u a n d o a u m e n ta n s im u lt á ­ n ea m en te la c a p a c id a d in s t a la d a o c io s a , e l d e s e m p le o , la in c e r t id u m b r e en lo in m e d ia to , lo s c o s to s fin a n c ie ro s y la p r e s ió n p a r a e l p a g o d e d e u d a s — se p o n e n en e v id e n c ia la s in c o n g ru e n c ia s d e lo s a u g u r io s c a ta s tro fis ta s , d e las in c u lp a c io n e s p o r e c o c id io y d e lo s a p r e m io s a los age n tes e c o n ó m ic o s p a r a q u e a s u m a n la s m u lta s p o r c o n t a m in a r y los c o sto s p o r d e s c o n ta m in a r . M á s c la r o aú n , s e ; p o n e e n e v id e n c ia la n e c e s id a d d e r e v is a r la s c o n c e p c io n e s , la s e s tra te g ia s y lo s m e d io s q u e se e m p le a n en la c o n d u c c ió n d e l d e s a r r o llo , q u e fo r m a n p a r t e d e * Este artículo ha sido publicado por CEPAL en 1984 (E/CEPAL/R, 368/Rev. 1). ** Experto de la Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA de Desarrollo y Medio Ambiente. 238 □ Carlos Collantes la ra íz c o m ú n q u e tien en lo s p r o b le m a s d e l s u b d e s a r r o llo , d e la c ris is y d e l d e t e r io r o a m b ie n ta l. P o r e llo , m ie n tr a s a lg u n a s te n d e n c ia s e c o n o m íc is ta s p r o c u r a n s u p e ­ r a r ia c ris is re a c tiv a n d o la s m is m a s fu e r z a s q u e Ja p r o v o c a r o n , y m ie n ­ tras c ie rto s a m b ie n t a lis t a s q u is ie r a n m a n t e n e r la r e g re s ió n q u e la c ris is h a im p u e s to , a d u c ie n d o s u s b e n e fic io s p r o filá c t ic o s , en este t r a b a jo se p la n te a la n e c e s id a d d e u n a re v is ió n r a d ic a l d e a m b a s c o n c e p c io n e s y d e re o r ie n t a r la s h a c ia e l p ro c e s o d e d e s a r r o llo . D e s a r r o llo q u e a q u í se e n tie n d e c o m o el a v a n c e e n d ó g e n o en la s a tis fa c c ió n d e la s n e c e si­ d a d e s y la d in a m iz a c ió n d e la s p o s ib ilid a d e s d e t o d a la p o b la c ió n . P a r a c o n t r ib u ir en e s ta t a re a se p r o p o n e u n a sis te m a tiz a c ió n te n ta­ tiv a d e lo s p rin c ip a le s e n fo q u e s y te n d e n c ia s e n q u e p u e d e n a g r u p a r s e las p r in c ip a le s p r o p u e s t a s y e x p e rie n c ia s d e la r e g ió n p a r a in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n . P r im e r o , d a r e m o s u n e n fo q u e b á s ic o , e n e l q u e se id é n t ific a u n a e fe c tiv a y c o m ú n p rá c t ic a d e m a n e jo d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n la p la n ific a c ió n e n to d o s los p a ís e s , p rá c t ic a q u e p u e d e r e s u lt a r m u y im p o rt a n te a u n q u e n o n e c e s a ria m e n te s e a c o n o c id a c o n e s o s té rm in o s . L u e g o se d is tin g u e n , p o r c o m p a r a c ió n c o n e s ta p rá c tic a , d o s g r a n d e s c o rr ie n te s o e n fo q u e s p rin c ip a le s , q u e se o rie n ta n en d ire c c io n e s h a s t a c ie rto p u n t o o p u e s ta s y q u e se c a li­ fic a n , re s p e c t iv a m e n te , d e e n foq u e r e s tric tiv o y en foq u e in strum ental, p o r r e fe r e n c ia a l p a p e l q u e p u e d e n j u g a r e n e l p r o c e s o d e d e s a r r o llo . E n e l e n fo q u e re stric tiv o , q u e p a re c e s e r el p re d o m in a n t e en la re g ió n , se d is tin g u e n a s u v ez tre s te n d e n c ia s p rin c ip a le s , s e g ú n el im p a c t o q u e la re s t ric c ió n p u e d a te n e r en el d e s a r r o llo , a s a b e r : in h ib ito rio , m a lth u s ia n o y p ro filá c t ic o . S e e s p e ra , d e e s ta fo r m a , r e c o n o c e r la d iv e r s id a d d e e n fo q u e s y te n d e n c ia s q u e se d a n en A m é r ic a L a t in a a c e rc a d e l te m a, p e r o ta m ­ b ié n fa c ilit a r s u c rític a , p a r a c im e n ta r la c o o p e ra c ió n e n tre p a ís e s en b a s e s fir m e s y n o en s o b re e n te n d id o s q u e p u e d e n a ñ a d ir c o n fu s ió n ; co n e s te p r o p ó s it o s e e s b o z a n , en c a d a e n fo q u e y te n d e n c ia , a lg u n o s c o m e n ­ ta rio s q u e s u s c ite n u n a m a y o r d is c u s ió n y e s c la re c im ie n to . A d e m á s d e la c rític a , el d o c u m e n to p la n te a u n a p r o p u e s t a a lte r­ n ativ a, q u e se c e n tra e n e l e n fo q u e in s t ru m e n ta l. S e c o n s id e r a q u e este e n fo q u e p u e d e r e s p o n d e r m e j o r a la s n e c e s id a d e s d e l d e s a r r o llo y d e la p la n ific a c ió n , y q u e la s ta re a s q u e im p lic a r e q u ie r e n — y a la vez p o s ib ilita n — u n a e fe c tiv a c o o p e r a c ió n la t in o a m e r ic a n a en la m a te ria . L a b r e v e d a d d e l d o c u m e n to y s u c a r á c t e r e x p lo r a t o r io h a c e n a p a ­ r e c e r d e m a s ia d o s im p lific a d o s a lg u n o s p la n te o s , c o n c e p to s y c rític a s , lo q u e se e s p e r a s u p e r a r , j u n t o c o n lo s e r r o r e s in e v ita b le s , e n las re u n io n e s d e t r a b a jo p a r a las q u e h a s id o e la b o r a d o . A. ENFOQUE B Á S IC O C u a n d o e l té rm in o " a m b ie n t e " se e n tie n d e en su s e n tid o o r ig in a r io y se a p lic a a u n a s o c ie d a d d e te r m in a d a , p u e d e d e s ig n a r en g e n e ra l a l c o n ju n t o d e fa c to re s físic o s q u e c o n d ic io n a n la e x iste n c ia y la r e p r o ­ d u c c ió n d e e s a s o c ie d a d , s e a c o m o fu e n te d e re c u r s o s o c o m o l u g a r d e a s e n ta m ie n to , en e s ta d o n a t u r a l o e n s u s tr a n s fo r m a c io n e s p o s te rio re s . E l té rm in o in clu y e, en c o n s e c u e n c ia , to d a la b a s e t e r r it o r ia l y d e in fr a ­ e s t r u c t u r a q u e tien e v a lo r d e u s o re a l o p o te n c ia l p a r a esa s o cied ad , 239 □ La dim ensión am biental en la planificación d e s d e lo s e c o s is te m a s y o tr o s p r o c e s o s n a t u r a le s h a s t a la s c iu d a d e s y o tra s fo r m a s d e a s e n ta m ie n to , p a s a n d o p o r la s d is tin ta s fu e n te s d e m a ­ te ria y e n e rg ía , re n o v a b le s o n o , in te r v e n id a s o en re s e rv a . E n t e n d id o d e e s ta m a n e ra , p u e d e d e c irs e ta m b ié n q u e el té rm in o “ a m b ie n t e ” d e s ig n a a la s c o n d ic io n e s m a t e ria le s fu n d a m e n t a le s p a r a la p ro d u c c ió n y re p r o d u c c ió n e c o n ó m ic a y p a r a la e x iste n c ia y r e p r o d u c ­ c ió n d e la p o b la c ió n , c o n d ic io n e s en la s c u a le s se re a liz a la m a y o r p a r t e d el p ro c e s o d e a c u m u la c ió n so cial. U n a d e la s fu n c io n e s es e n c ia le s q u e c u m p le el s e c t o r p ú b lic o en c u a lq u ie r p a ís es, p re c is a m e n te , la d e p r o v e e r lo s e le m e n to s b á s ic o s d e e s ta a c u m u la c ió n a fin d e a s e g u r a r la p e r m a n e n c ia y s u s te n ta b ilid a d fís ic a d e l c o n ju n t o d e l s is te m a e c o n ó m ic o y s o c ia l; e n tre e s to s e le m e n ­ tos d e s ta c a n a q u é llo s q u e s o n m a t e r ia d e s o b e r a n ía n a c io n a l, los d e g r a n e n v e rg a d u ra , lo s in d iv is ib le s , lo s d e b e n e fic io c o le c tiv o y lo s b ie n e s lib re s . C o n el m is m o fin , el s e c t o r p ú b lic o p re s ta , a d e m á s , s e rv ic io s p a r a el m e jo r c o n o c im ie n to y a p r o v e c h a m ie n to d e lo s e le m e n t o s d e l a m b ie n te q u e él n o p ro v e e , a s í c o m o t a m b ié n p a r a a t e n d e r p r o b le m a s c o rr ie n te s d e h igien e, c o n s e r v a c ió n o in te r fe re n c ia s en el u s o d e a lg ú n a m b ie n te e s p e c ífic o . E s ta s fu n c io n e s, q u e n o n e c e s a ria m e n t e lle v a n e l n o m b r e d e a m b ie n ta le s , se re a liz a n , c o m o es s a b id o , a tra v é s d e v a r io s se c to re s a d m in is tra tiv o s y en d ife r e n t e s in sta n c ia s , ta le s c o m o la s d e in v e s tig a ­ ción , in fo rm a c ió n , p ro d u c c ió n , o p e r a c ió n y m a n te n im ie n to , le g is la c ió n y a d m in is tra c ió n , c o n t r o l y v ig ila n c ia , etc., e n tre la s q u e c a b e d e s ta c a r a q u í la d e p la n ific a c ió n . C o m o e sta s a c t iv id a d e s a b s o r b e n , en c o n ju n t o , u n a lto p o r c e n t a je d e l g a s to p ú b lic o , ta n to d e o p e r a c ió n c o m o d e in v e r­ sió n , p u e d e c o n c lu irs e q u e d o n d e ex iste n sis te m a s e fe c tiv o s d e p la n ifi­ c ac ió n , la d im e n s ió n a m b ie n ta l es u n a d e la s m á s im p o rt a n te s q u e ésto s m a n e ja n , y lo h a c e n ta n to en s u s a s p e c to s re a le s, q u e c o n c ie rn e n p r in ­ c ip a lm e n te a la p la n ific a c ió n s e c to ria l, e m p r e s a r ia l, r e g io n a l y m u n ic i­ p a l, c o m o en lo s a s p e c to s n o m in a le s , re la c io n a d o s b á s ic a m e n t e c o n la p la n ific a c ió n g lo b a l y la p r o g r a m a c ió n p r e s u p u e s t a r ia y d e in v e rs io n e s p ú b lic a s . C u a n d o n o e x iste p la n ific a c ió n , la d im e n s ió n a m b ie n ta l n o p ie r d e im p o rt a n c ia en el s e c t o r p ú b lic o , p e r o en esto s c a s o s — q u e p o d r ía n s e r m a y o ría — lo p e rt in e n te es p la n t e a r la n e c e s id a d d e in c o r p o r a r la p la n ific a c ió n en e l m a n e jo d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l y n o a la in v e rs a . V is t o d e e s ta m a n e ra , p o d r í a r e s u lt a r re d u n d a n t e p r o p o n e r la in c o r­ p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l en la p la n ific a c ió n . A u n q u e se tra te d e p r o b le m a s d ifíc ile s o n o re su e lto s , n o se p o d r í a d e c ir q u e e l te m a no e s tá in c o r p o r a d o e n la p la n ific a c ió n , o q u e lo e s té d e m o d o m a r ­ g in al. S in e m b a r g o , la d is c u s ió n q u e h a e m e r g id o e n lo s ú ltim o s q u in c e a ñ o s e n to rn o a e s te te m a, e n fr e n t a n d o in te re s e s m a r c a d a m e n t e d ife ­ re n tes a n iv e l in te r n a c io n a l y n a c io n a l, h a c o n t r ib u id p a p e r c i b ir la d im e n s ió n a m b ie n t a l e n fo r m a a lg o d ife re n te . V ie j o s p r o b le m a s s e p e r ­ c ib e n b a j o u n a n u e v a ó p tic a y a p a re c e n n u e v o s te m a s y a lc a n c e s q u e tienen s u fic ie n te re lie v e c o m o p a r a p re o c u p a r s e , si n o d e in c o r p o r a r , al m e n o s d e a c e n t u a r s u in c o r p o r a c ió n en la p la n ific a c ió n , y d e h a c e rlo c o n la c o o p e ra c ió n d e o t r o s p a ís e s . M ie n t ra s en e l d is c u r s o c o tid ia n o se s u e le n id e n t ific a r lo s n u e v o s p r o b le m a s d e l a m b ie n t e c o n u n a a g u d iz a c ió n d e lo s tr a d ic io n a le s p r o ­ b le m a s d e l d e t e r io r o d e s u s d ife r e n t e s c o m p o n e n te s , e n la s d is c u s io n e s 240 □ Carlos Collantes v in c u la d a s a la p la n ific a c ió n y a l d e s a r r o llo lo s p r o b le m a s q u e h a n e m e r g id o s o n m u c h o m á s tra s c e n d e n te s . P u e d e d e c ir s e q u e e llo s con­ c ie rn e n a la c a p a c id a d q u e tien e la s o c ie d a d d e c o m p r e n d e r , p la n ifi c a r y m a n e ja r s u s re la c io n e s c o n e l a m b ie n te , e n e l p r o c e s o d e d e s a r r o llo , s e a q u e se tra te d e re la c io n e s d e c o n o c im ie n to , d e p ro d u c c ió n , d e a c u ­ m u la c ió n , d e a p r o p ia c ió n , d e u s o o d e c o n s e r v a c ió n d e l m is m o . E n t r e lo s p r o b le m a s d e e s t a ín d o le p u e d e n d e s ta c a rs e los s ig u ie n te s : — e l e s c a s o c o n o c im ie n t o y a p r o v e c h a m ie n to e fe c tiv o d e la m a y o r p a r t e d e l te r r it o r io d e la re g ió n , e s p e c ia lm e n te e n lo s p o c o h a b it a d o s e c o s is te m a s tr o p ic a le s h ú m e d o , á r id o y m o n ta ñ o s o y en las z o n a s te m ­ p la d a s á r id a s ; — la lim it a d a c a p a c id a d in te r n a p a r a e n t e n d e r y r e s p o n d e r e n f o r m a d ife r e n c ia d a a la s p a r t ic u la r e s o p o r t u n id a d e s y d e s a fío s q u e c a d a e c o s is te m a p la n te a a l d e s a r r o llo ; — la in s e rc ió n p a s iv a e n e l c o n te x to in te r n a c io n a l q u e lim it a las p o s ib ilid a d e s d e c o n t r o l d e l u s o d e n u e s tra s fu e n te s d e m a t e ria s p r im a s y q u e fa v o r e c e m u c h a s v e c e s s u d e t e r io r o o s u a b a n d o n o fo rz a d o , en c o rr e s p o n d e n c ia c o n el e s c a s o c o n t ro l y c o n el d e t e r io r o d e n u e s tro s té rm in o s d e in te r c a m b io ; — la p e rc e p c ió n c a d a v e z m á s re s t r in g id a y a lie n a d a d e la s p o s i­ b ilid a d e s y v a lo r e s d e u s o d e lo s e le m e n to s d e l a m b ie n te , a s í c o m o d e las o p c io n e s té cn ic as p a r a h a c e rlo s a c c e s ib le s y re n ta b le s ; — e l p r e d o m in io d e u n p a t r ó n im ita t iv o d e a c u m u la c ió n , q u e d e ­ m a n d a e x c e siv a s tr a n s fo r m a c io n e s a m b ie n ta le s p a r a a d a p t a r p a tro n e s p r o d u c tiv o s s o fis tic a d o s , c o n t r ib u y e n d o e n g r a n m e d id a a in c re m e n ta r la in te n s id a d d e e n e rg ía , d e c a p ita l, d e im p o rt a c io n e s y d e e n d e u d a ­ m ie n to e x te rn o q u e c a r a c t e riz a a la in v e rs ió n r e g io n a l en c ris is ; — la in e q u it a tiv a d is t r ib u c ió n d e la p r o p ie d a d d e los e le m e n to s a m b ie n ta le s a s í a c u m u la d o s y, a s im is m o , la d e s ig u a l p a r t ic ip a c ió n en los c o s to s y b e n e fic io s q u e d ic h a s tr a n s fo r m a c io n e s im p lic a n , in c lu s o e n c a s o d e b ie n e s dfe c o n s u m o c o le c tiv o ; y, c o m o c o n s e c u e n c ia d e to d o lo a n te rio r, — la p e rs is t e n te fr u s t r a c ió n d e m u c h a s n e c e s id a d e s y p o s ib ilid a ­ des h u m a n a s en u n c o n te x to d e v a s ta s p o t e n c ia lid a d e s a m b ie n ta le s s u b u tiliz a d a s . A f r o n t a r e s ta r e a lid a d im p lic a p e n e t r a r e n e s t r u c t u r a s y re la c io n e s m u y p r o fu n d a s — m u c h o m á s p r o fu n d a s q u e la s in v o lu c r a d a s en los p r o b le m a s d e d e t e r io r o — ta n to a n iv e l in te rn o c o m o in te rn a c io n a l; es a s e s t r u c t u r a s y re la c io n e s c o m p r o m e t e n s u s ta n c ia lm e n te a l s e c to r p ú b lic o y en p a r t ic u la r a la in sta n c ia p la n ific a d o r a . P o r o t r o la d o , la c a p a c id a d d e r e s p u e s t a c o n c r e ta c o tid ia n a a to d o s eso s p r o b le m a s d e p e n d e d e m u ltitu d d e e s fu e rz o s c re a tiv o s y tr a n s fo r m a d o r e s q u e se e n c u e n tra n d is p e rs o s p e r o q u e p u e d e n s e r m u ltip lic a d o s co n la in te rv e n c ió n p la n i­ fic a d o r a y o r g a n iz a d o r a d e l E s ta d o . C o m o es s a b id o , g r a n p a r t e d e e s ta ta re a se e n c u e n tra to d a v ía p o r r e a liz a r e n m u c h o s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a , lo q u e c o n stitu y e u n a b u e n a ra z ó n p a r a a c e n t u a r la c o n s id e r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l e n la p la n ific a c ió n , y el e s fu e r z o es d e s u fic ie n te e n v e r g a d u r a c o m o p a r a r e q u e r i r u n a p o y o e fe c tiv o d e la c o o p e ra c ió n h o riz o n ta l. S in e m ­ b a r g o , c o m o h e m o s d ich o , lo s e n fo q u e s d ifie re n d ia m e t ra lm e n t e , p ud ie n d o d is tin g u irs e un e n fo q u e re stric tiv o y u n o in s tru m e n ta l, se g ú n el 241 □ L a dim ensión am biental en la planificación e fe c to q u e c a d a u n o d e e llo s p u e d a te n e r e n e l d e s a r r o llo , d e e fe c tu a r d ic h a in c o rp o ra c ió n . B. ENFOQUE R E S T R IC T IV O L a c o rr ie n te d e in terés p re d o m in a n te , c o n m ir a s a in c o r p o r a r la d im e n ­ s ió n a m b ie n ta l e n la p la n ific a c ió n e n lo s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a , p ro v ie n e d e lo s se c to re s p r e o c u p a d o s c e n tra lm e n te p o r la p ro te c c ió n d e l a m b ie n te , c o m o u n to d o a b s t r a c t o o e n a lg u n o d e s u s c o m p o n e n te s e s p e c ífic o s . E s to s s e c to re s v a lo r a n la c o n s e rv a c ió n , lo s e q u ilib r io s y la c a lid a d d e l a m b ie n te c o m o fa c t o r e s s u p e r io r e s d e la c a lid a d d e la v id a y, p o r l o tan to, c o m o o b je t iv o s a u tó n o m o s y s u p e r io r e s d e l d e s a r r o llo . C o n s id e ra n , a d e m á s , q u e las m e d id a s c o n d u c e n te s a e sto s o b je t iv o s s o n d e m a s ia d o in su fic ie n te s y q u e el d e t e r io r o a m b ie n t a l e s tá a u m e n ta n d o en f o r m a a la r m a n t e y g e n e ra liz a d a ; p o r esta s ra z o n e s , p la n te a n c o m o u n a c u e s tió n p e r e n t o r ia y g r a v e , n o s ó lo u n a m a y o r in te rv e n c ió n c o e r c i­ tiva d e l E s t a d o y u n a m a y o r in s e rc ió n d e l te m a e n la p la n ific a c ió n , sin o t a m b ié n la im p o s ic ió n , p o r e s ta s v ía s, d e fir m e s re s tric c io n e s a l c r e c i­ m ie n to y a l d e s a r r o llo . E s te e n fo q u e re s t ric tiv o h a c o n ta d o , d e s d e u n in icio , c o n u n m a n i­ fie s to im p u ls o e x te rn o , s im ila r a l q u e p r o b a b le m e n t e se e s p e r a d e un p r o g r a m a d e c o o p e ra c ió n h o riz o n t a l. E s e im p u ls o h a fa v o r e c id o u n a n o ta b le s im ilitu d en el tr a ta m ie n t o d e l te m a en d ife r e n t e s c o n texto s, e s p e c ia lm e n te e n e l d is c u r s o , y h a g a n a d o y a u n e s p a c io p r o p io , p a r t i­ c u la r m e n t e en lo s d ia g n ó s t ic o s y d e c la ra c io n e s d e in ten c ió n q u e su elen f o r m a r p a r t e d e lo s d o c u m e n to s d e p la n ific a c ió n . N o o b s ta n te , c o n v ie n e d is tin g u ir, en este e n fo q u e , te n d e n c ia s m u y v a r ia d a s a c e rc a d e l tip o y g r a d o d e re s t ric c ió n q u e c o n v ie n e e je rc e r, a s í c o m o d e l á m b it o d o n d e se d e b e a p lic a r ; ta les te n d e n c ia s p u e d e n te n er r e p e r c u s io n e s ig u a lm e n t e v a r ia d a s e n e l p r o c e s o d e d e s a r r o llo y en la p la n ific a c ió n . P a r a lo s fin e s d e l a n á lisis la s d is tin ta s p o s ic io n e s q u e se in s c rib e n en este e n fo q u e se h a n a g r u p a d o e n to r n o a tres te n d e n c ia s m a y o re s , s e g ú n e l e fe c to p r in c ip a l q u e p a re c e p e r s e g u ir s e c o n la re stric c ió n . E s a s te n d e n c ia s, c a lific a d a s c o m o in h ib ito ria , neom althusiana y p ro filá ctic a , re s p e c tiv a m e n te , se e s q u e m a tiz a n a co n tin u a c ió n . 1. Tendencia in h ib ito ria E n esta te n d e n c ia se re ú n e n la s p o s ic io n e s q u e p la n te a n la p ro te c ­ c ió n d e l a m b ie n te n o s ó lo c o m o u n a " d i m e n s ió n " d e l d e s a r r o llo , sin o c o m o u n a " c o n c e p c ió n ” d e l m is m o . E s t a c o rr ie n te , q u e se p u e d e lla m a r a m b ie n ta lis t a , e le v a a su m á x im a e x p re s ió n lo s m e n c io n a d o s o b je t iv o s d e c o n s e rv a c ió n , c a lid a d y e q u ilib r io d e l a m b ie n te , v a lo r a n d o lo s e le ­ m e n to s q u e lo c o m p o n e n , p o r su n a t u r a le z a in trín s e c a o p o r e l v a lo r a d q u ir id o en el p a s a d o , m á s q u e p o r s u v a lo r d e u s o a c t u a l y p o te n c ia l. P o r esta ra zó n , d e s d e e s ta p e rs p e c tiv a se su e le r e c u s a r el p a t r ó n d e c re c im ie n to v ig en te , p e r o n o en su e s e n c ia o en té rm in o s d e u n a a lte r­ n a tiv a d e c re c im ie n to , sin o en té rm in o s d e in h ib ic ió n d e l c re c im ie n to m is m o y d e a lg u n a s d e su s p r in c ip a le s m a n ife s ta c io n e s m a t e ria le s , co m o p u e d e n s e r el c re c im ie n to d e la m a s a d e b ie n e s p r o d u c id o s y c o n s u ­ m id o s , de las a c t iv id a d e s in d u s t ria le s , d e l ta m a ñ o d e las g r a n d e s c iu d a ­ 242 □ Carlos Collantes des, d e la fre c u e n te m a g n it u d d e la s o b r a s d e . in fr a e s t r u c t u r a , d e las e x ig e n c ia s te c n o ló g ic a s y d e la s e c o n o m ía s d e e s c a la s , etc. A u n c u a n d o a lg u n o s d e e s to s p o s t u la d o s tien en c ie rta a c o g id a en lo s s e c to re s te c n o c rá tic o s , r e s u lt a ev id e n te q u e se e n c u e n tra n m u y a le ­ ja d o s d e l in te ré s y d e las o b lig a c io n e s in m e d ia ta s d e lo s p la n ific a d o r e s . P e ro , a d e m á s , %on lo s p la n te a m ie n t o s s o b r e el te m a a m b ie n ta l q u e g e n e ra n m á s re c h a z o , en la m e d id a en q u e p r o p u g n a n u n a c o n c e p c ió n d e l d e s a r r o llo a n t a g ó n ic a a la q u e p re v a le c e en la s in sta n c ia s p la n ifi­ c a d o r a s c e n tra le s y e n la r e a lid a d d e m u c h o s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a , c o n c e p c ió n q u e p o d r ía c a lific a r s e d e ec o n o m ic is ta . E s t a c o n c e p c ió n , c o m o es s a b id o , p la n te a el d e s a r r o llo en té rm in o s d e c re c im ie n to d e la s v a r ia b le s m a c r o e c o n ó m ic a s y d e a c e rc a m ie n t o a lo s n iv e le s q u e a lc a n z a n lo s p a ís e s in d u s t ria liz a d o s en es a s m is m a s v a r ia b le s . S in e m b a r g o , en e lla s u e le e s ta r im p líc ito q u e el a c e rc a m ie n t o en esas v a r ia b le s c o n d u c ir á n e c e s a ria m e n te a u n a c e rc a m ie n t o c o n el n iv el d e v id a m a t e ria l d e d ic h o s p a ís e s y q u e es n e c e s a rio s e g u ir los m is m o s m é t o d o s d e a c u m u la c ió n q u e a llí se e m p le a n y s e crean . C o m o a lg u n a s veces e s to s m é t o d o s im p lic a n o b r a s m a t e ria le s d e g r a n m a g n i­ tu d, la a d q u is ic ió n t r a s la d o d e e s tr u c t u r a s , e q u ip o s y o b r a s s u ele c o n v e r tirs e en e l p r in c ip a l o b je t iv o c o n c re to — y a v e c e s en s in ó n im o — d el c r e c im ie n t o y d e l d e s a r r o llo , a u n a c o s ta d e l a m b ie n te . M ie n t r a s la o p o s ic ió n a m b ie n t a lis t a se p la n te e e n este m is m o te r r e ­ no, d e la s m a n ife s ta c io n e s a p a re n te s (f í s i c a s ) d e l p a t r ó n d e c re c im ie n to , s ó lo d e r iv a r á en u n a q u e r e lla d o c t r in a r ia c o n el e c o n o m ic is m o , q u e re s u lt a d e ta n ta s u p e r fic ia lid a d c o m o in u t ilid a d d e s d e la p e rs p e c tiv a d e l d e s a r r o llo . P o r u n la d o se p r o d u c e u n a fa ls a d is y u n tiv a e n tre d e te ­ n e rs e p a r a p r o t e g e r e l a m b ie n te o c r e c e r d e s tru y é n d o lo ; d ic h o e n o tr o s té rm in o s , e n tre m a n t e n e r s e p o b r e s p e r o p u r o s o a s p ir a r a s e r ric o s p e r o c o n ta m in a d o s . P o r o t r o la d o , e s ta q u e r e lla e n c u b r e la s ra íc e s y lo s m e c a n is m o s re a le s q u e h a c e n q u e n u e s tro s p a ís e s n o p u e d a n d a r s ie m p re u n a r e s ­ p u e s ta s a t is fa c t o r ia a e sa fa ls a d is y u n tiv a . N i e n té rm in o s d e c r e c im ie n ­ to, n i e n té rm in o s d e p ro te c c ió n a m b ie n ta l, n i d e la s re la c io n e s e n tre los d os. C o m o se h a s e ñ a la d o , la m a y o r p a r t e d e la p o b la c ió n tie n d e a s e r e x c lu id a d e ta le s c r e c im ie n t o y p ro te c c ió n , y viv e en c o n d ic io n e s d e p o b r e z a y d e d e t e r io r o a m b ie n t a l (s i n q u e r e r d e c ir c o n e llo q u e se tra ta d e p r o b le m a s d e ig u a l v a l o r ) . A d e m á s el p a t r ó n d e c re c im ie n to vig e n te m a n tié n e s u b u t iliz a d a y d e s a p e r c ib id a la m a y o r p a r t e d e la s p o te n c ia ­ lid a d e s a m b ie n t a le s ; y la s q u e e m p le a p a r a r e s p o n d e r a su in s e rc ió n in te r n a c io n a l e s tá n s u je t a s a u n c o n t ro l e x te rn o . L o s m é t o d o s im ita tiv o s d e a c u m u la c ió n n o s ó lo d e m a n d a n e x c e siv a s tr a n s fo r m a c io n e s a m b ie n ­ tales s in o q u e , p o r s u co sto , lim it a n a l p r o p io c re c im ie n to . S u u tiliz a c ió n in h ib e la s c a p a c id a d e s p a r a d e s a r r o lla r lo s e n d ó g e n a m e n te y d e s a p r o ­ v e c h a e l a c e rv o p r o p io e n la m a t e ria , p e r p e t u a n d o la id e a d e q u e ex iste u n c a m in o ú n ic o d e a v a n c e d e la s fu e r z a s p ro d u c tiv a s , d is e ñ a d o p o r los p a ís e s in d u s t ria liz a d o s y c u y o s m é t o d o s so n lo s m á s a v a n z a d o s y e fic ie n te s en c u a lq u ie r c irc u n s ta n c ia , s e a d e ín d o le e c o ló g ic a , e c o n ó m ic a , c u lt u r a l o a u n d e s is te m a s o c io p o lític o . L o q u e se tie n d e a in h ib ir es, en to n ces, n u e s tra c a p a c id a d de d o m in io y a p r o v e c h a m ie n to d e l a m b ie n te p a r a s a tis fa c e r n e c e s id a d e s p ro p ia s y d in a m iz a r n u e s tra s p o s ib ilid a d e s h u m a n a s . E n tales c irc u n s ­ 243 □ La dim ensión am biental en la planificación tan cias, p a re c e in e v ita b le , p o r e je m p lo , q u e la re a c tiv a c ió n d e s e a d a en la a c t u a lid a d re activ e, en el fo n d o , el m is m o p a tró n d e c re c im ie n to , d e a c u m u la c ió n y d e in s e rc ió n in te r n a c io n a l g e n e r a d o p o r la p re s e n t e c ris is , in c lu y e n d o en e llo la p r o d u c c ió n y c o n s e r v a c ió n d e l a m b ie n te . A este re sp e c to , c a b e r e c o r d a r q u e la in v e rs ió n en e le m e n t o s a m b ie n ta le s g e n e ró b u e n a p a r t e d e la d e u d a a c tu a l; q u e e s ta in v e rs ió n e r a n ece­ s a ria p a r a el fu n c io n a m ie n t o d e l re sto d e in v e rs io n e s h e c h a s b a j o el m is m o p a t r ó n y q u e m u c h a s d e la s o b r a s p ú b lic a s q u e h o y se r e q u ie r e n (c o n e m p le o m a s iv o o n o ) s ó lo te n d e rá n a re a c t iv a r y r e p r o d u c ir este m is m o p ro c e s o . E s o b v io q u e n o se p u e d e d e j a r d e c r e c e r si se d e b e n a t e n d e r n e c e ­ s id a d e s c re c ie n te s y, m ie n tr a s e s to s e a así, c u a lq u ie r te n d e n c ia in h ib i­ to ria c a r e c e r á d e se n tid o , a p a r t e d e q u e p o n e r a l a m b ie n te c o m o u n o b je t iv o c o n s titu y e u n a e le m e n t a l in v e rs ió n d e lo s v a lo re s . M á s a u n , si e n la e u fo r ia e x p a n s iv a d e la d é c a d a p a s a d a se c o n s id e r a b a u n lu jo d is t r a e r r e c u r s o s p a r a d a r m a y o r p r o te c c ió n a l a m b ie n te , en la a n g u s tia re c e s iv a a c t u a l e llo d e b e r ía p a r e c e r c a s i o b s c e n o ; p a r a f r a s e a n d o lo d ic h o e n a q u e l e n to n ces, p o c o s n e g a r ía n h o y q u e " s i r e a c t iv a r la e c o n o m ía im p lic a c o n t a m in a r, b ie n v e n id a d e b e s e r la c o n t a m in a c ió n ". L o q u e no es o b v io es q u e é s ta s e a la ú n ic a n i la m e j o r m a n e r a d e re a c t iv a r n i d e c re c e r, n i q u e s e a m o s in e v it a b le m e n te in c a p a c e s d e c o n c e b ir y lle v a r a la p r á c t ic a o tr a s o p c io n e s . D e este m o d o , la q u e r e lla e n tre e l e c o n o m ic is m o y e l a m b ie n ta lis m o n o c o n t rib u y e en n a d a n i a l d e s a r r o llo , n i a l c r e c im ie n t o n i a la p ro te c c ió n d e l a m b ie n te en A m é r ic a L a tin a . R e s u lt a ría , e n c o n s e c u e n c ia , u n c o n t ra s e n t id o p a r t ic ip a r d e la te n d e n c ia in h ib it o r ia q u e h a p r o m o ­ v id o e s a q u e r e lla y, a s im is m o , t r a t a r d e in c o r p o r a r la e n la p la n ific a c ió n . C u a n d o se h a in te n ta d o h a c e rlo , lo q u e s e h a c o n s e g u id o es lle n a rs e d e a b u n d a n te s y c o n o c id a s d e n u n c ia s , p r u e b a s , e s ta d ístic a s, in fo r m a c io ­ nes y e v a lu a c io n e s s o b r e d a ñ o s a m b ie n ta le s , in te n ta n d o — v a n a m e n te — c o n t a b iliz a rla s c o m o e l m á s im p o r t a n t e p a s iv o d e l lim it a d o y lim ita n te c r e c im ie n t o q u e h o y se p la n ific a e n a lg u n o s p a íse s. 2. Tendencia neom althusiana C o m o la s c o n t ra d ic c io n e s q u e se h a n a n o t a d o e n tre e l e c o n o m ic is m o y e l a m b ie n t a lis m o n o a fe c ta n la s ra íc e s d e lo s p r o b le m a s , e lla s p u e d e n s e r re s u e lta s c o n r e la t iv a fa c ilid a d e n e l p la n o id e o ló g ic o . U n a fo r m a d e h a c e rlo s e ría r e c u r r ie n d o a l fo m e n t o d e u t o p ía s c o m o la s q u e h an p r o life r a d o en lo s ú ltim o s a ñ o s , e n la s c u a le s se d is e ñ a n d e s a r r o llo s p a r a le lo s y e s p a c io s e q u ilib r a d o s e in te m p o ra le s , e x e n to s d e c o n flic to s y c o lm a d o s d e e q u ilib r io s p e r d u r a b le s (a d e m á s d e o t r o s ), e n t re la so­ c ie d a d y s u m e d io a m b ie n te . C o m o , p o r lo g e n e ra l, se tr a ta d e p la n te a ­ m ie n to s q u e e s c a p a n a las c o m p le jid a d e s y c o n t ra d ic c io n e s d e la g e o ­ g r a fía , d e la h is t o r ia y d e l c o m p r o m is o p o lít ic o re á l, este tip o d e u t o p ía s p re s e n t a p o c o in terés p a r a el d e s a r r o llo , p a r a la p la n ific a c ió n y p a r a este d o c u m e n to . O t r a fo r m a m á s tra s c e n d e n te d e h a c e rlo , y q u e m e r e c e m ás a ten ció n , es m e d ia n te e l r e s p a ld o id e o ló g ic o q u e a m b a s c o n c e p c io n e s p u e d e n b r i n d a r a las p o s t u r a s n e o m a lth u s ia n a s , e s p e c ia lm e n te en lo q u e se re fie r e a las c o e r c io n e s m o ra le s y d e m o g r á fic a s s o b r e los sec­ to res p o b re s . 244 □ Carlos Collantes E s e r e s p a ld o p u e d e p r o d u c ir s e d e v a r ia s m a n e ra s . A m o d o d e e je m p lo c a b e r e c o r d a r , en el e n fo q u e e c o n o m ic is ta , q u e el p a t r ó n im ita ­ tivo d e c re c im ie n to ex ig e u n c o n s ta n te in c re m e n to e n e l u s o d e re c u r s o s e s c a s o s y e x ó g e n o s — e s p e c ia lm e n te d e c a p ita l, c r é d ito y te c n o lo g ía — in c re m e n to q u e r e s u lt a ta n to m a y o r c u a n to m á s a lto se a e l n iv e l p e r c á p it a q u e se p re t e n d a a lc a n z a r. C o m o el a p o r t e d e c a p it a l y c r é d ito n o p u e d e c r e c e r in d e fin id a m e n te , y c o m o la te c n o lo g ía e x ó g e n a tie n d e a r e q u e r ir m á s q a p ita l y c r é d ito c u a n to m á s e x t ra ñ o le r e s u lt a e l e c o s is ­ te m a d o n d e d e b e im p la n ta rs e , la e sc a se z se a g u d iz a d o b le m e n te , a m e ­ d id a q u e d ic h o p a t r ó n se e x p a n d e en te r r it o r io la tin o a m e ric a n o . E n esas c irc u n s ta n c ia s , la ú n ic a f o r m a d e s u p e r a r la e sc a se z re s ­ g u a r d a n d o lo s in te re s e s d o m in a n t e s d e l siste m a, s e ría c o a r ta n d o el c re ­ c im ie n to d e m o g r á fic o d e los s e c to re s m á s p r o lífic o s y e x c lu id o s , c o n c lu ­ s ió n s im ila r a la q u e se lleg a, en el e n fo q u e a m b ie n ta lis t a , c u a n d o se e x t re m a n a lg u n a s d e su s p o s ic io n e s re la t iv a s a lo s lím ite s q u e e l a m ­ b ie n te y el p la n e ta im p o n e n a la p o b la c ió n . C o m o se r e c o r d a r á , m u c h o s p a ís e s r e c h a z a ro n este tip o d e c o n c lu ­ sio n es, s u s te n ta d a s en m o d e lo s a p o c a líp tic o s q u e lle g a r o n p o r e llo a ser c a lific a d o s , p o r u n p re s id e n t e la tin o a m e ric a n o , c o m o u n a fo r m a d e “ r a ­ c is m o in c o n fe s a b le ’’. S in e m b a r g o , ex iste n o t r o s a r g u m e n to s , d e a p a rie n c ia m á s o b je tiv a , q u e p u e d e n p r o p ic ia r u n r e s p a ld o m u c h o m á s fir m e a las p o s t u ra s n e c m a lth u s ia n a s , a u n c u a n d o n o s e a ese s u p ro p ó s it o . A s í o c u r re , p o r e je m p lo , c u a n d o en n o m b r e d e las g e n e ra c io n e s fu tu r a s , d e la c a lid a d d e la v id a , d e l p a t r im o n io ge n é tic o , o d e o tr a s ra zo n e s, se p la n te a u n a o p o s ic ió n a la e x p a n s ió n d e la s c iu d a d e s a co sta d e la s t ie rr a s y, a s i­ m is m o , a la e x p a n s ió n d e la s t ie rr a s a g r íc o la s a c o s ta d e lo s b o s q u e s y o t r o s e c o s is te m a s v írg e n e s. T a le s o p o s ic io n e s p o d r ía n ju s t ific a r s e c u a n d o se las p re s e n t a p o r s e p a r a d o y en c a s o s e sp e c ífic o s , p e r o — si se la s re ú n e en u n s o lo p la n te a m ie n t o y se les d a a d e m á s u n v a lo r g e n e ra l— n o se h ac e s in o r e p e t ir la v is ió n d e lo s lím ite s ríg id o s d el p la n e ta , d o n d e n o h a b r ía c a b id a p a r a m á s h a b ita n te s , ni en las c iu d a d e s ni en el ca m p o . A lg o s im ila r o c u r r e c u a n d o se p la n te a la o p o s ic ió n al c re c im ie n to en la s zo n a s á r id a s p o r q u e se s u p o n e q u e fa v o r e c e la d e s e rt ific a c ió n ; a l c re c im ie n to en las zo n a s m o n ta ñ o s a s p o r q u e se p u e d e a g u d iz a r la e r o s ió n ; a l c r e c im ie n t o en los b o s q u e s h ú m e d o s tro p ic a le s p o r q u e se d e s t r u ir ía el p u lm ó n d e l p la n e ta , etc. S e h a lle g a d o a s o s te n e r q u e se e s tá p ro d u c ie n d o u n p r o c e s o d e " s a t u r a c ió n p o b la é io n a l” in c lu s o en la A m a z o n ia , d o n d e — en m á s d e 600 m illo n e s d e h e c tá re a s — viv e m e n o s p o b la c ió n q u e en E l S a lv a d o r o en H a ití, q u e tien en u n a s u p e rfic ie 300 veces m á s p e q u e ñ a . A l ig u a l q u e en la te n d e n c ia in h ib ito ria , este tip o d e a r g u m e n to s s ig u e n e n c u b r ie n d o la s ra íc e s y lo s m e c a n is m o s m á s p r o fu n d o s , q u e h acen , p o r e je m p lo , q u e ig n o r e m o s el fu n c io n a m ie n t o y las p o t e n c ia ­ lid a d e s d e los e c o s is te m a s q u e se a c a b a n d e m e n c io n a r y q u e a b a r c a n la m a y o r p a rt e d e l t e r r it o r io la tin o a m e ric a n o . P e r o ta m b ié n h ac en q u e d e s c o n o z c a m o s las re stric c io n e s re a le s q u e esto s e c o s is te m a s p la n te a n ; p o r e je m p lo , en el c a s o d e los v ig o r o s o s b o s q u e s h ú m e d o s tro p ic a le s , d o n d e la m a y o r p a r t e d e la a c u m u la c ió n im ita tiv a en la a g r ic u lt u r a y en las c a r re t e ra s re su lta , a d e m á s d e co sto sa , d ra m á t ic a m e n te e fím e ra ; o en el c aso de los s o b r e c o g e d o r e s e c o s is te m a s d e m o n ta ñ a s, d o n d e 245 □ La dim ensión am biental en la planificación los m é to d o s im ita tiv o s re s u lt a n en m u c h o s c a s o s e c o n ó m ic a m e n te in viab le s o te c n o ló g ic a m e n te a t ra s a d o s e n r e la c ió n a lo s m é t o d o s s e c u la r e s de a p ro v e c h a m ie n to y c o n s e rv a c ió n d e re c u r s o s b ió t ic o s , etc. L a s p o s ic io n e s n e o m a lth u s ia n a s n e c e s ita n in h ib ir la in q u ie t u d p a r a a s u m ir este tip o d e p r o b le m a s c o m o d e s a fío s a n u e s tra s c a p a c id a d e s , ú n ic a m a n e r a c o m o p o d r ía d á r s e le r e s p u e s t a a d e c u a d a en re la c ió n al v o lu m e n y ritm o de c re c im ie n to d e la p o b la c ió n re g io n a l. E n ese sen ­ tido , esas p o s ic io n e s a ñ a d e n a lo s lím ite s ríg id o s , la v is ió n d e u n a s u p u e s t a ley d e re n d im ie n to s d e c re c ie n te s d e la n a tu ra le z a , q u e im p li­ c a r ía n o só lo la n e c e s id a d d e fr e n a r el r it m o d e c re c im ie n to d e m o g r á ­ fico, s in o d e e m p e z a r a r e d u c ir c u a n to an tes e l n ú m e r o to ta l d e h a b i­ tantes, c o n c lu s ió n s im ila r a la q u e se p o d r ía lle g a r si se p la n te a s e u n a d is tr ib u c ió n m á s ig u a lit a r ia d e lo s b ie n e s s o c ia lm e n te p r o d u c id o s en c o n d ic io n e s d e e sc a se z d e re c u r s o s e c o n ó m ic o s y d e in e x o r a b le s lím ite s a m b ie n ta le s . D e este m o d o p u e d e c o n c lu irs e q u e el e c o n o m ic is m o y el a m b ie n ta lism o , a l e n fre n t a rs e , se u n en , v e t a n d o la s p o s ib ilid a d e s d e d e s a r r o llo re a l y p r e s e r v a n d o el statu q u o, el c u a l ex ig e c a d a vez m á s q u e la p o b la ­ c ión se a d a p te a l p a t r ó n d e c re c im ie n to y d e p ro te c c ió n a m b ie n ta l, y n o a la in v ersa. E n estas c o n d ic io n e s , la s p r e o c u p a c io n e s p o r la p ro te c c ió n a m b ie n ­ tal sí p u e d e n s e r a c o g id a s , re s u lt a n d o con fr e c u e n c ia c ó m o d o in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n s ig u ie n d o esta te n d e n cia , p u e s se re fo rz a ría n , c o n a r g u m e n to s o p re t e x to s a m b ie n ta le s , a lg u n a s o p c io n e s n e o m a lth u s ia n a s q u e , p o r ra z o n e s e c o n o m ic is ta s, se h ay an a d o p t a d o en lo s p ia n e s d e d e s a r r o llo . P o r e je m p lo , en el d ia g n ó s t ic o se p o d r í a p re s e n t a r a lo s se c to re s p o b r e s c o m o (p a r c i a lm e n t e ) r e s p o n s a b le s d e su s c o n d ic io n e s d e p o b r e z a y b a j a c a lid a d d e v id a, d e b id o a su s o b r e s a t u r a c ió n d e m o g r á fic a en la s á r e a s r u r a le s o u r b a n a s a la s q u e tien en acc e so en fo r m a p re c a ria . A n iv el p o lític o , p o d r ía r e c u r r ir s e a este tip o d e a r g u m e n t o s p a r a s u s te n ta r m e d id a s d e c o e r c ió n d e d iv e r s a ín d o le , y ta m b ié n p a r a ju s t i­ fic a r la e x c lu s ió n d e v a s to s s e c to re s d e p o b la c ió n d e lo s b e n e fic io s del c re c im ie n to y d e la a c u m u la c ió n im ita tiv a , q u e ta n to s re c u r s o s esc a so s dem anda. 3. Tendencia p ro filá ctic a L a s p o s ic io n e s p r e d o m in a n te s en la s e x p e rie n c ia s la tin o a m e ric a n a s de in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n p u e d e n a g r u p a r s e en to rn o a la te n d e n c ia p ro filá c t ic a , q u e c o n s id e r a a la in c o r­ p o r a c ió n d e la s m e d id a s d e p ro te c c ió n a m b ie n ta l c o m o un e s fu e rz o d e s tin a d o n o a c a m b ia r o fr e n a r el e s tilo d e d e s a r r o llo , sin o m á s b ie n p a r a c o n s e g u ir su p r o fila x is . E n o tr a s p a la b r a s , se tra ta d e c o n t in u a r c r e c ie n d o ig u a l, p e r o sin d e t e r io r o ni c o n ta m in a c ió n d e l a m b ie n te , c o n ­ v ir tie n d o a la p la n ific a c ió n en u n a in s t a n c ia d e c is iv a d e c o e r c ió n p a r a im p o n e r las m e d id a s c o rre c tiv a s , p re v e n tiv a s y d e c o n s e r v a c ió n q u e n o p u e d e n s e r im p u e s ta s p o r o tr o s m e d io s. P a r a c o n s e g u ir este p ro p ó s it o , e n u n o s c a s o s se h a b u s c a d o in te g r a r to d a s las r e s p o n s a b ilid a d e s d e p ro te c c ió n a m b ie n ta l en un s o lo c u e rp o , n o rm a tiv o , e je c u tiv o y d e c o n tro l, al q u e c o r r e s p o n d e e la b o r a r , con ig u a l c a r á c t e r u n ita rio , los p la n e s g e n e ra le s d e p ro te c c ió n a m b ie n ta l. 246 □ Carlos Collantes q u e se d e ta lla rá n y a s ig n a r á n p o s t e rio r m e n t e , m e d ia n te la in sta n c ia a d m in is tra tiv a , a lo s ó r g a n o s d e p la n ific a c ió n g lo b a l s e c to ria l, e m p r e ­ s a ria l, re g io n a l o local. D e e s ta m a n e ra , la m a y o r in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l c o n s is t iría en r e u n ir to d a s la s m e d id a s d e p r o t e c ­ c ió n q u e se m a n e ja n d is p e r s a s se g ú n el e n fo q u e b á s ic o , en u n s o lo c u e r p o fu e rt e y en t r a t a r d e im p o n e r este c u e r p o a to d o e l p a ís , a tra v é s d e l s is te m a d e p la n ific a c ió n . E s te p ro c e d im ie n to , si b ie n p u e d e s e r e fic a z p a r a h a c e r c u m p lir c ie rta s m e d id a s o r d in a r ia s d e p r o fila x is , tie n d e a d e s v ir t u a r p o r c o m p le t o e l s is te m a d e p la n ific a c ió n . P o d r í a c o n v e r tirlo en u n a s u e rte d e ó r g a n o d e d is c ip lin a o d e c o n t r o l d e c a lid a d y, a d e m á s , le im p o n d r ía u n s is te m a d e in fo r m a c ió n y tr a m it a c ió n b u r p c r á t ic a tan c o m p le jo y fr o n d o s o c o m o lo s p r o p io s sis te m a s a m b ie n t a le s .E n o tr o s ca so s, se h a p r o c u r a d o u n a u tiliz a c ió n m á s se le c tiv a d e la p la n ific a c ió n , t r a ta n d o d e im p o n e r p o r s u in te r m e d io m e d id a s m ás a fin e s c o n su s p r o p ia s fu n c io n e s. A sí, p o r e je m p lo , se h a in te n ta d o im p o n e r la d e c la r a c ió n o b lig a t o r ia d e im p a c t o a m b ie n t a l o e l p r in c ip io d e l c o n t a m in a d o r -p a g a d o r , c o n d ic io n a n d o a s u a c a ta m ie n to la a s ig n a c ió n d e p r io r id a d e s o d e e s tím u lo s d e n tr o d e l p la n , e s p e c ia lm e n te en m a ­ te ria d e g r a n d e s o b r a s p ú b lic a s . C o m o p r u e b a d e q u e es ta s m e d id a s n o so n n e c e s a ria m e n te re stric tiv a s , se e x h ib e n e x p e rie n c ia s d e p a ís e s in d u s ­ tria liz a d o s e n d o n d e c o e rc io n e s d e este tip o fa v o r e c e n u n m a y o r c re c i­ m ie n to : in n o v a c io n e s te c n o ló g ic a s m á s e fic ie n te s en el u s o d e l a m b ie n te y m á s r e c u r s o s y, p o r c o n s ig u ie n te , p ro filá c t ic a s . T a m b ié n se h a tr a t a d o d e u s a r la p la n ific a c ió n p a r a r e o r ie n t a r a lg u n o s p ro c e s o s g lo b a le s d e la s o c ie d a d a lo s q u e se a t r ib u y e u n p e s o m a y o r e n el d e t e r io r o d e l a m b ie n te ; e n tre e s o s p ro c e s o s se d e s ta c a n la c o n c e n tr a c ió n m e t r o p o lit a n a y la c o n c e n tr a c ió n in d u s t ria l, c u y a r e ­ v e r s ió n c o n s titu y e t a m b ié n u n a re iv in d ic a c ió n p r iv ile g ia d a de lo s m á s c o n v e n c io n a le s re g io n a lis m o s . E s p o s ib le q u e d e tr á s d e p r o p u e s ta s c o m o é s ta s se e n c u e n tre la d e fe n s a d e in te re s e s m u y s im p le s y d e c a r á c t e r e s tric ta m e n te a m b ie n ­ tal, a u n q u e a v eces re v e la n u n a e s c a s a v is ió n d e c o n ju n t o , q u e p u e d e a fe c t a r g r a v e m e n t e o t r o s in te re s e s . A sí, p o r e je m p lo , la d e s c o n c e n tra c ió n in d u s t ria l s ig u ie n d o m é t o d o s im ita tiv o s h a c a u s a d o s e v e ro s e s tr a g o s c u a n d o la r e g ió n r e c e p t o r a se e n c u e n tra p o c o o r g a n iz a d a , o en un e co ­ s is te m a c u y o c o m p o r t a m ie n t o e s p o c o c o n o c id o . N o o b s ta n te , e s te tip o d e p r o p u e s t a s t a m b ié n p u e d e s e r u n a m a n i­ fe s ta c ió n d e l e s c a s o c o n o c im ie n t o q u e se tiene, en g e n e ra l, s o b r e c ie rto s fe n ó m e n o s g lo b a le s , lo c u a l p u e d e c o n d u c ir a u n e x c e so d e o p t im is m o o d e in g e n u id a d en u n o s c a s o s y a un d iv o r c io d e la r e a lid a d en o tro s , d iv o rc io q u e p u e d e s e r d e ta l g r a d o q u e la a p lic a c ió n d e las m e d id a s p ro p u e s t a s c o n d u z c a a u n re s u lt a d o to ta lm e n te c o n t r a r io a l e s p e ra d o . E n c u a n to a l o p t im is m o , p o d r ía n m e n c io n a rse , c o m o e je m p lo , los s u p u e s to s en lo s q u e se b a s a n a lg u n a s d e las p ro p u e s t a s d e d e s c o n ­ c e n tra c ió n , e n tre lo s q u e m e re c e n d e s ta c a rs e tre s p rin c ip a le s . P r im e r o : q u e si n o se d e s c o n c e n tró c o n a n t e r io r id a d fu e p o r fa lt a d e m o tiv a ­ c ión , la q u e sí p o d r í a lo g r a r s e a h o ra , p o r el g r a v e d e te r io ro a c t u a l d e l a m b ie n te y p o r lo s o b je t iv o s p ro filá c t ic o s . Segu ndo: q u e la c o n c e n ­ tra c ió n e s la p r in c ip a l c a u s a d e l d e te r io ro , q u e e lla p u e d e s e r re v e rtid a , y q u e u n a vez a lc a n z a d a la d e s c o n c e n tra c ió n se c o n s e g u ir á la p r o fila x is d e s e a d a . Y , te rc e ro : q u e tal d e s c o n c e n tra c ió n se p u e d e a lc a n z a r c o n los in s tru m e n to s d e p la n ific a c ió n d is p o n ib le s y, si e s o n o fu e se p o s ib le , la 247 O La dim ensión am biental en la planificación p r o fila x is c o n s titu iría u n a ra z ó n s u fic ie n te c o m o p a r a c a m b ia r lo s in s­ tru m e n to s d e p la n ific a c ió n en tal sen tid o. R a z o n a m ie n to s p a r e c id o s p o d r ía n h a c e rs e e n to r n o a o tr o s o b je t i­ vos p ro filá c t ic o s p a r a lo s q u e se b u s c a u n a m a y o r in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n . P e r o es d e m a y o r in te ré s p r e ­ s e n t a r a lg u n o s e je m p lo s d e lo s re s u lt a d o s p a r a d ó jic o s a q u e se p u e d e lle g a r c o m o c o n s e c u e n c ia d e l d iv o rc io o d e la p o c a a te n c ió n q u e se d a a la re a lid a d c u y a p r o fila x is se d e s e a c o n s e g u ir m e d ia n te m e d id a s c o rre c tiv a s , p re v e n tiv a s o d e c o n s e rv a c ió n . a) M edidas corre ctiv a s L a s m e d id a s c o rr e c t iv a s se r e fie r e n g e n e ra lm e n t e a la in c o r p o r a c ió n d e d is p o s it iv o s a d ic io n a le s en in sta la c io n e s ex iste n te s a fin d e a m o r t i­ g u a r, p r o c e s a r o r e c ic la r e m isio n e s d e te r io ra n te s o, en su d e fe c to , r e p a r a r d a ñ o s y a p r o d u c id o s . C u a n d o esto s d is p o s it iv o s s ig u e n e l p a t r ó n im ita ­ tivo, n o s ó lo re s u lt a u n a u m e n to d el c o s to d e l c a p it a l fijo , s in o q u e ta m b ié n se r e q u ie r e im p o r t a r lo s d e s d e lo s p a ís e s c e n tra le s , d o n d e se o r ig in a r o n los e q u ip o s c u y o s e fe c to s se tra ta d e c o r r e g ir . E s te m e c a ­ n ism o d e e s tím u lo a la in n o v a c ió n te c n o ló g ic a y a la g e n e ra c ió n d e n u e v o s m e r c a d o s y o p o r t u n id a d e s d e in v e rs ió n es p re c is a m e n t e u n o d e lo s q u e p e rm ite q u e la c o e r c ió n p ro te c c io n is t a fa v o r e z c a el c re c i­ m ie n to en los p a ís e s c e n tra le s , p e r o a la v e z es u n o d e los q u e a c e n tú a la d e p e n d e n c ia y la in te n s id a d d e e n e rg ía , c a p ita l, im p o rt a c io n e s y d e u d a s d e las in v e rs io n e s en lo s p a ís e s p e rifé ric o s . E n el c a s o d e la in c o r p o r a c ió n d e filt r o s a n tic o n ta m in a n te s a los a u to m ó v ile s c a b e s e ñ a la r , a d e m á s , q u e c o m o la m e d id a b u s c a s o la m e n te e v ita r la c o n ta m in a c ió n p r o d u c id a p o r lo s v e h íc u lo s , a la la r g a n o s ó lo a p o y a a la in d u s t ria a u to m o triz , sin o q u e tie n d e a h a c e r m á s s o p o r t a b le la p r o life r a c ió n d e a u to m ó v ile s y la s c o n s ig u ie n te s d e m a n d a s p o r in fr a ­ e s tr u c t u r a , e n e rg ía , e s p a c io y o t r o s e le m e n t o s a m b ie n ta le s c a ro s . E s t o n o s ig n ific a , p o r s u p u e s to , n u e s t r a a c e p ta c ió n d e q u e lo s v e h íc u lo s c o n ­ ta m in en sin c o n tro l, n i q u e , e n n o m b r e d e l d e s a r r o llo , se tr a n s fie r a n a n u e s tro s p a ís e s e q u ip o s in e fic ie n te s y c o n t a m in a n te s d e s e c h a d o s p o r lo s p a ís e s in d u s t ria liz a d o s . S ó lo se p o n e d e re lie v e c ó m o la s m e d id a s c o r r e c ­ tivas p u e d e n f o r m a r p a r t e d e lo s m e c a n is m o s r e t r o a lim e n t a d o r e s d e l p a t r ó n d e c r e c im ie n t o v ig e n te y d e re s t ric c io n e s q u e im p o n e in c lu s o a la c a lid a d d e l a m b ie n te . E n el c a s o d e lo s e q u ip o s d e s e c h a d o s , e s p o s ib le q u e s e a n tan d a ñ in o s q u e fin a lm e n te se a c a b e p o r a d q u i r i r d e lo s m is m o s p r o v e e d o r e s d is p o s it iv o s d e c o rr e c c ió n d e m a y o r c o s to q u e el p re v is t o o q u e la s a c t iv id a d e s q u e u s e n e s o s e q u ip o s p ie r d a n c o m p e titiv id a d a ú n a n te s d e a p lic a r lo s c o rr e c t iv o s , p o r la a p a r ic ió n d e a lt e r ­ n a tiv a s m á s e fic ie n te s (m e n o s c o n t a m in a n t e s ) en p a ís e s ce n tra le s . U n o d e lo s p r o c e d im ie n to s c o rr e c t iv o s y d e r e tro a lim e n ta c ió n m á s v ic io s o s es el d e la re v e rs ió n d e l " p r in c ip io d e l q u e c o n t a m in a p a g a " , o p e ra c ió n q u e e n t re g a a l c o n t a m in a d o r q u e p a g a m u lta el d e re c h o a s e g u ir c o n ta m in a n d o . S e 3 a el c a s o d e u n la g o d e u s o p ú b lic o c u y a p e s c a se a g o t ó p o r la c o n ta m in a c ió n e m a n a d a d e u n a in d u s t ria d e p r o ­ p ie d a d e s ta ta l e s t a b le c id a en s u s o rilla s , la c u a l c o n tin u ó o p e r a n d o , co n s u s m is m o s m é to d o s , d e s p u é s d e a m o r t iz a r a lo s p e s c a d o r e s p e r ju d i­ c a d o s. C o m o c o n s e c u e n c ia d e e llo , lo s c o n s u m id o r e s p a g a n a h o r a m á s p o r e l p e s c a d o y p o r lo s p r o d u c t o s d e .esa in d u s t ria ; p e ro , a d e m á s , c o m o 248 □ Carlos Collantes el la g o sig u e c o n t a m in á n d o s e , c u a n d o se n ec esite r e c u p e r a r lo s e r á ta m ­ b ié n la c o m u n id a d — n o e l c o n t a m in a d o r — q u ie n p a g u e p o r e llo . T a m b ié n p u e d e o c u r r i r q u e e l la g o a r r u in a d o sea liq u id a d o y a d q u ir id o p o r p a r t ic u la r e s a u n p r e c io a lta m e n te d e s v a lo r iz a d o y lu e g o — m e d ia n te a lg u n a in v e rs ió n — r e c u p e r a r to d o s sus v a lo re s d e u s o ; c o n e llo , la co ­ m u n id a d p ie r d e d e fin itiv a m e n t e el lago , el c o n t a m in a d o r re sc a ta e l v a lo r d e la liq u id a c ió n y e l c o m p r a d o r a c u m u la s o b r e el b ie n re c u p e ra d o . b) M edidas de con servación C o m o se ha s e ñ a la d o en el e n fo q u e b á s ic o , las m e d id a s d e c o n s e r v a c ió n fo r m a n p a r t e d e la s n e c e s id a d e s y r e s p o n s a b ilid a d e s p rim a ria s - d el s is te m a p a r a m a n t e n e r en fu n c io n a m ie n t o el c a p ita l y el a m b ie n te a c u m u la d o s . S in e m b a r g o , ta m b ié n en e s ta m a t e r ia o p e r a n m e c a n is m o s im p o rt a n te s d e re s tric c ió n d e l d e s a rr o llo , n o s ó lo en lo e c o n ó m ic o sin o t a m b ié n en la s re la c io n e s s o c ia le s , re s tric c io n e s a la s q u e p u e d e c o n ­ t r ib u ir u n a d e s a p r e n s iv a in sis te n c ia en fo r t a le c e r la c o e rc ió n c o n s e r v a ­ c io n is ta p o r m e d io d e la p la n ific a c ió n . A sí, p o r e je m p lo , p o d r í a r e c o r d a r s e q u e , d e n tro d el p a t r ó n im ita ­ tivo, ex iste m a y o r in te ré s e n r e n o v a r o en im p la n t a r c o n s ta n te m e n te n u e v a s in fr a e s t r u c t u r a s ( " c o n s t r u i r es d e s a r r o l l a r ” ), q u e en c u id a r sus c o n d ic io n e s d e fu n c io n a m ie n to , in c lu id a s las a m b ie n ta le s . E n a lg u n o s c a s o s c o n o c id o s , c o m o las g r a n d e s re p r e s a s , ese d e s in ­ terés se tra d u c e en n o ta b le s p é r d id a s d e e fic ie n c ia en la in fr a e s t r u c t u r a y en la p r o d u c c ió n q u e d e e lla d e riv a , y t a m b ié n en p e r ju ic io s a la p o b la c ió n q u e v iv e d e o t r o s fa c to re s a m b ie n ta le s q u e fo r m a n p a rt e d e las c o n d ic io n e s d e fu n c io n a m ie n t o d e d ic h a in fra e s t ru c tu ra . C o m o se trata d e p r o b le m a s d e c o n c e p c ió n d e este tip o d e o b r a s y ta m b ié n d e c o n c e p c ió n d e l d e s a r r o llo y d e lo s in te re s e s en ju e g o , c u a n d o se p r o p o n e n m e d id a s d e c o n s e r v a c ió n q u e n o a fe c te n ni esas c o n c e p c io n e s ni lo s in te re s e s d o m in a n te s , a la la r g a s u e le n s u r g ir o p e ra c io n e s d e c ir u g ía q u e , c o m o lo s d is p o s it iv o s d e c o rre c c ió n , in c re m e n ta n el ya e le v a d o c o s to d e esta fo r m a d e a c u m u la c ió n . E n o t r o s c a s o s m e n o s fa m ilia re s , es p o s ib le q u e , d e a c u e rd o c o n d ic h o s in te re se s, se p r o g r a m e la a c e le r a c ió n d e la o b s o le s c e n c ia , p o r lo q u e las p ro p u e s t a s p a r a m a y o re s m e d id a s de c o n s e r v a c ió n s im p le m e n te s e rá n ig n o ra d a s . P e ro , e n la m a y o r p a rt e d e l t e rrito rio la tin o a m e ric a n o p u e d e d e c ir s e q u e , d e n tr o d e l p a t r ó n im ita tiv o , ni la s m e d id a s d e a p r o ­ v e c h a m ie n to n i la s d e t r a n s fo r m a c ió n o d e c o n s e r v a c ió n a m b ie n ta l c u e n ta n c o n las b a s e s d e c o n o c im ie n to n e c e s a ria s a c e rc a d e l m e d io d o n d e o p e ra n . E s t e d e s c o n o c im ie n to — u n a s v ece s ig n o ra d o y o tra s o c u lta d o b a j o el s u p u e s to d e la s u p e r io r id a d d e l c o n o c im ie n to y d e las fu e rz a s p ro d u c tiv a s d e lo s p a ís e s in d u s t ria liz a d o s — h a c o n d u c id o re ite ra d a m e n t e a c o s to s ís im o s e r r o r e s ( y e le fa n te s b la n c o s ) en A m é r ic a L a tin a , c o m o es el c a s o de a lg u n o s p r o g r a m a s p ú b lic o s y p r iv a d o s d e c o lo n iz a c ió n a g r o p e c u a r ia en re g io n e s tro p ic a le s h ú m e d a s. E n tales caso s, las m e d id a s d e c o n s e r v a c ió n s u e le n p la n te a r s e s ó lo c o m o p r o fila x is , o co m o in h ib i­ c ió n d el c re c im ie n to , p e ro no c o n t rib u y e n a d is m in u ir la in c e rtid u m b r e ni los rie s g o s n i los c o s to s d e las in v e rs io n e s ni la ig n o ra n c ia del m ed io . E n c o n d ic io n e s c o m o ésta s, n o p u e d é e x t ra ñ a r, ni ig n o ra rse , q u e las m e d id a s de c o n s e rv a c ió n q u e m ás se p ra c tic a n en n u e s tro s p aíses 249 □ La dim ensión am biental en la planificación — se a del a m b ie n te , d e o tr o s b ie n e s d e c a p it a l o d e b ie n e s d e c o n s u m o — co n stitu y a n u n a p r o lo n g a c ió n d e s p r o p o r c io n a d a d e la v id a ú t il d e los b ie n e s c o n s e r v a d o s , p r o lo n g a c ió n q u e si b ie n n o c o r r e s p o n d e a lo s m é­ to d o s im ita tiv o s d e la a c u m u la c ió n , p e rm ite a liv ia r , a u n q u e s e a e n c o n ­ d ic io n e s p re c a ria s , el c a r á c t e r exclu y en te- d e l p a t r ó n d e c r e c im ie n t o . E n tr e lo s e je m p lo s m á s n o ta b le s d e este m e c a n is m o se e n c u e n tra n lo s m ú ltip le s e in g e n io s o s p r o c e d im ie n t o s " i n f o r m a l e s " ( n o im it a t iv o s ) m e ­ d ia n te lo s c u a le s lo s p r o d u c t o r e s e x c lu id o s d e la s e t a p a s “ f o r m a le s " de la a c u m u la c ió n y d el c re c im ie n to , c o n s e r v a n y re c ic la n c u a lq u ie r e le m e n to m a t e ria l o a m b ie n ta l d e s e c h a d o e n es ta s e ta p a s , q u e te n ga un v a lo r d e u s o , o d e c a m b io , y q u e a s e g u r e s u s u p e rv iv e n c ia , a u n q u e sea m is e r a b le . L a s p ro p u e s t a s s o b r e m a y o re s m e d id a s d e c o n s e r v a c ió n n o s ó lo su e le n p a s a r p o r a lt o este tip o d e fe n ó m e n o s s in o q u e , en a lg u n o s c a s o s , p re t e n d e n in s titu c io n a liz a rlo s . S e o fr e c e n e s t ím u lo s a l in g e n io in fo r m a l sin c a m b i a r su c o n d ic ió n , a s e g u r a n d o la r e p r o d u c c ió n d e las re la c io n e s d e e x p lo t a c ió n e n t re lo s s e c t o r e s fo r m a l e in fo r m a l y, d e p a s o , a ñ a d ie n d o u n a c o n n o ta c ió n e s p e c ia l a la d iv is ió n in te r n a c io n a l d e l t r a b a jo , en el s e n tid o q u e a n u e s tro s p aíses c o r r e s p o n d e c o n s e r v a r , c o m o p u e d a n , lo q u e a o t r o s c o r r e s p o n d e t r a n s fo r m a r c o m o les c o n v e n g a . c) M edidas preventivas E n c u a n to a la s m e d id a s p re v e n tiv a s , p o d r ía n h a c e rs e c o n s id e r a c io n e s s im ila r e s a la s h e c h a s re s p e c t o d e lo s d o s tip o s a n t e rio re s , s ó lo q u e se re fe r ir ía n a u n a e t a p a p r e lim in a r d e la a c u m u la c ió n . C a b r í a a ñ a d ir s o la m e n te q u e a lg u n a s v ece s la s p r o p u e s t a s p a r a a s u m ir n u e v a s m e d id a s p re v e n tiv a s e n la in sta n c ia p la n ific a d o r a re p r e s e n ta n , e n r e a lid a d , u n re fu e r z o a in te re s e s p a r c ia le s a m e n a z a d o s p o r in te re s e s c o le c tiv o s. L o s c a s o s m e jo r c o n o c id o s s o n a q u e lla s p r o p u e s t a s q u e , b a j o e l c o n c e p t o d e p r e v e n ir e l d e t e r io r o a m b ie n ta l, tra ta n d e f r e n a r la e x p a n s ió n , p o r e je m p lo , d e l t u r is m o m a s iv o , d e la re c r e a c ió n c o le c tiv a o d e lo s a s e n ta ­ m ie n to s p o p u la r e s , q u e a t e n t a r ía n c o n t r a la a s ig n a c ió n d e lo s m is m o s a m b ie n te s al t u r is m o d e élite, a l r e p o s o e x c lu s iv o o a lo s a s e n t a m ie n to s d e s e c to re s d e in g re s o s m e d io s y a lto s. E s t o s e je m p lo s p o n e n d e re lie v e la c o n v e n ie n c ia d e e x p lic it a r lo s in te re s e s c o m p r o m e t id o s o a fe c t a d o s p o r c u a lq u ie r u s o o c a m b i o d e u s o d e l a m b ie n t e a fin d e a b o r d a r su s o lu c ió n e n e l n iv el p o lít ic o q u e c o r r e s p o n d e y n o p e r m a n e c e r en u n s u p u e s t o t e r r e n o ím p a r c ia l, d o n d e lo s c o n flic to s d e in te r e s e s so n e n c u b ie r t o s p o r im p o s ib le s “ c o n flic to s a m b ie n t a le s ” y p e r se, p ro c e d im ie n t o q u e a v e c e s n o h a c e s in o a c e n tu a r los c o n flic to s re a le s. E s t a f o r m a d e d e s v in c u la c ió n d e la r e a lid a d p u e d e d a r s e en a lg u n a , m e d id a e n la s d e c la ra c io n e s o b lig a t o r ia s d e im p a c t o a m b ie n ta l, c o n s id e r a d a s c o n fr e c u e n c ia c o m o u n o d e lo s m e jo r e s in s tru ­ m e n to s p re v e n tiv o s co n fin e s p r o filá c t ic o s y u n o d e lo s m á s c o m p a ­ tib le s c o n la p la n ific a c ió n . S in e m b a r g o , e s te in s t ru m e n to t a m b ié n p u e d e d iv o rc ia rs e d e la p la n ific a c ió n m is m a , en la m e d id a en q u e n o se a c o n ­ c e b id o p a r a o fr e c e r , c o m p a r a r o g e n e r a r o p c io n e s , sin o p a r a e m it ir ju ic io s ex-post s o b r e o p c io n e s y a t o m a d a s e n t o m o a d e t e r m in a d a s c a te ­ g o r ía s d e re s p u e s t a s y a e s c o g id a s — s e g ú n su c o m p a t ib ilid a d co n el p a t r ó n im ita tiv o — p a r a s a tis fa c e r p r o b le m a s e s p e c ífic o s . A veces se p re t e n d e u t iliz a r este in s t ru m e n to p a r a h a c e r u n a e v a ­ 250 □ Carlos Collantes lu a c ió n d e la to t a lid a d ( o a m b ie n t e ) en la q u e se in s e r t a r á c a d a p r o ­ y e c to p u n t u a l, p e r o ú n ic a m e n te p a r a fin e s d e p r o fila x is ; este p r o c e d i­ m ie n to r e p r e s e n t a u n c a m in o e x a c ta m e n te in v e rs o , m u c h o m á s c o s to s o y d e p r o p ó s it o d is tin to a l d e la p la n ific a c ió n . S i se a c e p t a s e e l c a r á c t e r m e r a m e n t e in s t ru m e n ta l q u e tien en el a m b ie n te y s u p r o fila x is , y s e tu v iese u n a c o n c e p c ió n re a l d e la p la n i­ fic a c ió n r e s u lt a r ía m á s ló g ic o — a u n p a r a fin e s p ro filá c t ic o s — f o r m u la r un s o lo .p la n ( p o r e je m p lo d e z o n ific a c ió n u o rd e n a c ió n a m b i e n t a l), q u e p r o p o r c io n e , ex-ante, v a r ia s o p c io n e s d e lo c a liz a c ió n p a r a c a d a tip o d e a c t iv id a d c u y o e s ta b le c im ie n to se c o n s id e r a n e c e s a rio , o p la u s ib le , e n u n a lo c a lid a d o re g ió n . E ll o e x ig e u n c o n o c im ie n t o in t e g r a d o y a c t u a liz a d o d e l m e d io y d e lo s p ro c e s o s te c n o ló g ic o s p a r a lo s c u a le s e s e m e d io o fr e c e n o s ó lo lo s m e n o r e s rie s g o s s in o la s m a y o re s v e n t a ja s d e lo c a liz a c ió n . E n re su m e n , p u e d e d e c ir s e q u e la a d o p c ió n d e e s ta te n d e n c ia n o s e r ía m u y tra s c e n d e n te , n i p a r a la p la n ific a c ió n n i p a r a e l c re c im ie n to ni p a r a la p ro te c c ió n a m b ie n t a l; e s to p o d r í a e x p lic a r el p o c o é x ito a lc a n z a d o en c o n v e n c e r a lo s p la n ific a d o r e s p a r a q u e a s u m a n u n p a p e l c o e r c it iv o m a y o r q u e el q u e el E s t a d o re a liz a o r d in a r ia m e n t e s e g ú n e l e n fo q u e b á s ic o e s b o z a d o en la secció n a n t e rio r. H a c e r lo p o d r ía s ig n i­ f ic a r u n a d e s n a tu ra liz a c ió n d e las fu n c io n e s o d e lo s m é to d o s d e p la n i­ fic a c ió n . Y , si e s a c o e r c ió n r e s u lt a r a ex ito sa , es p o s ib le q u e el p a t r ó n d e c re c im ie n to a u m e n te el c a r á c t e r re s t ric tiv o q u e a c t u a lm e n te tiene p a r a v a s to s s e c to re s d e p o b la c ió n . Y , si se b a s a en u n a p e rc e p c ió n in g e n u a o d iv o r c ia d a d e la re a lid a d so c ia l, e s a c o e r c ió n p o d r ía p e r j u ­ d ic a r tan to a l c r e c im ie n t o c o m o a l a m b ie n te . U n e n fo q u e in s t ru m e n ta l, c o m o e l q u e se p la n t e a en la s ig u ie n te s ecció n , n o e x c lu y e m e d id a s c o m o la s q u e se p r o p o n e n d e n tr o d e l e n fo ­ q u e re stric tiv o ; p e r o su s ig n ific a d o , sus a lc a n c e s — e in c lu s o su s p o s i­ b ilid a d e s d e é x ito — v a r ía n s u s ta n c ia lm e n te a l c o n s id e r a r a l a m b ie n te y a s u p ro te c c ió n en fo r m a s u b o r d in a d a a los d e m á s o b je t iv o s y m e d i­ d a s q u e la p la n ific a c ió n e m p le a . N o p a r a in h ib i r . o p a r a re s t rin g ir , sin o p a r a a p r o v e c h a r el m e d io a m b ie n te en fu n c ió n d e l d e s a rr o llo . C. 1. E N F O Q U E IN S T R U M E N T A L : P A R A L A C O O P E R A C IÓ N BASE Perspectivas del en foq u e re s tric tiv o D e lo e x p u e s to a n t e rio rm e n t e p u e d e d e s p r e n d e r s e q u e en A m é r ic a L a tin a son m u y lim it a d a s las p e rs p e c tiv a s p a r a u n a m a y o r in c o r p o r a ­ c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n co n un e n fo q u e re stric tiv o . E llo f r u s t r a c ie rta m e n te las in te n c io n e s d e u n a m e jo r p r o ­ te cció n a m b ie n ta l, m a n tie n e laten te la e s té ril c o n t ro v e rs ia e n tre e co n o m ic is m o y a m b ie n t a lis m o y c o n d u c e a a r g u m e n ta c io n e s q u e , a la la rg a , p u e d e n s e r u s a d a s p a r a r e s p a ld a r p o d e r o s o s in tereses c o n t ra r io s al d e s a r r o llo . P e ro , a d e m á s , m a n tie n e c ie rta c o n fu s ió n q u e lleva, p o r un la d o , a re c h a z a r o t r o s a p o rte s s o b r e el tem a, au n c u a n d o n o p e rs ig a n p r o p ó s it o s re s tric tiv o s ni d e p ro te c c ió n a m b ie n ta l y, p o r o tro la d o , a in h ib ir el a v a n c e c o n c e p tu a l en la m a t e ria q u e p o d r ía c o n t r ib u ir su sta n c ia lm e n te al d e s a r r o llo v a la p la n ific a c ió n . 251 □ La dim ensión am biental en la planificación A este re sp e c to c a b e d e s ta c a r q u e la d is c u s ió n p r o d u c id a en los ú ltim o s q u in c e a ñ o s co n fin e s d e p ro te c c ió n a m b ie n t a l t a m b ié n ha c o n t r ib u id o a u n a m e jo r p e rc e p c ió n d e a s p e c to s fu n d a m e n ta le s d e l d e s a r r o llo , re v irt ie n d o en esta d ire c c ió n a lg u n o s d e su s in s tru m e n to s c o n c e p tu a le s m á s im p o rt a n te s , e n tre los q u e c a b e d e s t a c a r e s p e c ia lm e n te tres. P r im e r o , el re la tiv o a la s in te r d e p e n d e n c ia s s is té m ic a s e n tre los c o m p o n e n te s d e la re a lid a d m a te ria l, el c u a l h a a y u d a d o a p e r c i b ir c o m p le ja s re la c io n e s e in te r c a m b io s , n o s ó lo e n tre e l a m b ie n te y las a c t iv id a d e s s o c ia le s a las q u e su ste n ta, sin o e n tre d is tin ta s a c t iv id a d e s q u e se su e le n c o n s id e r a r in d e p e n d ie n te s. S e g u n d o , el r e la c io n a d o con la d iv e r s id a d y e s p e c ific id a d d e lo s e c o s is te m a s , q u e h a c o n t r ib u id o a c o m p r e n d e r s u s ta n c ia le s d ife r e n c ia s e n tre ésto s en m a t e r ia d e e v o lu c ió n y p e rs p e c tiv a s d e d e s a r r o llo , a s í c o m o d e o p o r t u n id a d e s y d e s a fío s p a r a la p r o d u c c ió n y re p r o d u c c ió n e c o n ó m ic a y p a r a el a s e n ta m ie n to y re ­ p ro d u c c ió n d e la p o b la c ió n . P o r ú ltim o , el re la t iv o al p a p e l d e t e r m i­ n an te q u e en esta s re la c io n e s ju e g a n c ie rto s p r o c e s o s m e d ia d o r e s y o r d e n a d o r e s q u e , en el c a s o d e l d e s a r r o llo , c o r r e s p o n d e n p rin c ip a lm e n te a la fo r m a c ió n c u lt u ra l, a l a v a n c e c ie n tífic o y té cn ic o y a la in te n s ifi­ cac ió n d e la d e n s id a d o rg a n iz a tiv a y d e in fo r m a c ió n d e la so c ie d a d . E s te tipo d e a p o rte s p o d r ía c o n t r ib u ir s u s ta n c ia lm e n te a las ta re a s de p la n ific a c ió n , m e jo r a n d o su p e rc e p c ió n d e las v a r ia b le s re a le s s o b r e las q u e a c tú a n c o tid ia n a m e n te ; a p o y a n d o su s r e s p o n s a b ilid a d e s de o rg a n iz a c ió n y c o o rd in a c ió n in te r s e c to ria l e in te r re g io n a l así c o m o d e v in c u la c ió n c o n la p o b la c ió n ; p r o fu n d iz a n d o en la c o m p re n s ió n y m a n e jo d e las e s tr u c t u r a s y m e c a n is m o s m á s p r o fu n d o s q u e c o n d ic io n a n el d e s a r r o llo y el u s o d e l a m b ie n te , etc. S in e m b a r g o , esta s p o s ib ilid a d e s re s u lt a n in h ib id a s p o r u n a in sis­ ten cia d e s a p r e n s iv a p a r a a d o p t a r el e n fo q u e re stric tiv o , in sis te n c ia q u e, si n o h a m o tiv a d o a los p la n ific a d o r e s d e s p u é s d e la c a m p a ñ a re a li­ z a d a en lo s ú ltim o s tres lu s tro s , d ifíc ilm e n t e p o d r ía h a c e rs e m e d ia n te u n e s fu e rz o a d ic io n a l d e c o o p e ra c ió n h o riz o n t a l c o n el m is m o e n fo q u e . L o m á s p r o b a b le es q u e u n a c o o p e ra c ió n c o n esta s b a s e s c o n tin ú e s ie n d o s ó lo d e l in te ré s d e los se c to re s p r e o c u p a d o s p o r la p ro te c c ió n a m b ie n ta l, tr a s la d a n d o a n iv e l in te r n a c io n a l las d ife r e n c ia s co n los p la n i­ fic a d o r e s a n iv el d e c a d a p a ís. E n tales c o n d ic io n e s , n o s e ría m u y a r r ie s g a d o p la n t e a r q u e si lo q u e se d e s e a es a u m e n t a r la e fic a c ia d e la p ro te c c ió n a m b ie n t a l q u e o rd in a r ia m e n t e re a liz a el E s ta d o , c o n v e n d r ía n o in s is tir en u n a m a y o r in c o r p o r a c ió n o in te r fe re n c ia d e este te m a en la p la n ific a c ió n ; p o d r ía s e r c o n t r a p r o d u c e n t e ta n to p a r a la p la n ific a c ió n c o m o p a r a la p r o t e c ­ c ió n d e l a m b ie n te . M á s b ie n , v a ld r ía la p e n a fo r t a le c e r lo s m ú ltip le s e s fu e rz o s p a r a p e r fe c c io n a r las m e d id a s e s p e c ífic a s d e p ro te c c ió n q u e lle v a n a c a b o lo s d ife r e n t e s a g e n te s d e l s e c t o r p ú b lic o y d e la p r o p ia p o b la c ió n , fo rt a le c im ie n t o en e l q u e la c o o p e r a c ió n e n tre p a ís e s la tin o ­ a m e r ic a n o s h a d e m o s t r a d o s e r d e u n a a y u d a in v a lo r a b le au n c u a n d o no se cu en te c o n u n a p la n ific a c ió n e fe ctiv a. U n p la n te o c o m o éste te n d ría , p o r lo m e n o s, la v e n t a ja d e lib e r a r los g r a n d e s a p o rte s la te n te s q u e p u e d e h a c e r u n a in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l o rie n t a d a a l d e s a r r o llo ; es d e c ir, u n a in c o rp o r a c ió n b a s a d a en u n e n fo q u e in stru m e n ta l. 252 □ Carlos Collantes 2. Necesidad de un en foq u e in stru m en ta l S i se re c o n o c e q u e el m a n e jo d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l es u n a d e las r e s p o n s a b ilid a d e s c e n tra le s d e l E s t a d o y q u e e lla in v o lu c r a a c t iv id a d e s tales c o m o las d e p ro v is ió n , a c u m u la c ió n y c o n s e rv a c ió n d e la s b a s e s m a te ria le s d e l d e s a r r o llo d e c a r á c t e r m á s e stra té g ic o , p u e d e r e c o n o c e rs e co n fa c ilid a d q u e u n a m a y o r in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l en la p la n ific a c ió n n o se ju s t ific a p r in c ip a lm e n te p o r ra zo n e s p r o f ilá c ­ ticas. A j u z g a r p o r lo in d ic a d o en e l a p a r t a d o I, n o se tra ta d e a fr o n t a r m a y o re s p r o b le m a s a m b ie n ta le s sin o d e a s u m ir m á s p le n a m e n te los c o m p le jo s p r o b le m a s d e l d e s a r r o llo en q u e la d im e n s ió n a m b ie n ta l p u e d e c u m p lir u n p a p e l re le v a n te . P e rs is te n te s c o n tra d ic c io n e s , c o m o la q u e se d a e n tre la s n e c e s i­ d a d e s s o c ia le s in s a tis fe c h a s y la s p o t e n c ia lid a d e s a m b ie n ta le s d e s a p r o ­ v e c h a d a s , o ta m b ié n e n tre el a lto c o s to d e la c a p ita liz a c ió n im ita tiv a d e esta s p o t e n c ia lid a d e s y el c a r á c t e r r e g re s iv o d e s u a p ro v e c h a m ie n to y c o n s e rv a c ió n , p u e d e n r e v e la r in s u fic ie n c ia s o e r r o r e s p r o fu n d o s a c e rc a d e la c o n c e p c ió n y d e la p la n ific a c ió n d e l d e s a r r o llo . A l m e n o s, p u e d e d e c irs e q u e e lla s re v e la n d e s c o n o c im ie n to d e l a m b ie n te en la m a y o r p a rte d e la r e g ió n y p a s iv id a d en el m a n e jo d e los p ro c e s o s m e d ia d o re s d e la s re la c io n e s d e la s o c ie d a d co n el a m b ie n te , a p a rt e d el c a r á c t e r d e s ig u a l y ex c lu y e n te d e l p a t r ó n d e c re c im ie n to . P r o c e s o s ta n v ita le s y e s tra té g ic o s c o m o lo s re la c io n a d o s c o n el a p ro v e c h a m ie n to s o c ia l d e l a m b ie n te n o p u e d e n s e r c ie g a m e n te c o n fia ­ d o s a un in e lu c ta b le y e x ó g e n o a v a n c e d e las fu e rz a s p ro d u c tiv a s , c o m o ta m p o c o a in v is ib le s fu e rz a s d e m e rc a d o . C u a n d o se p la n te a u n a in c o r ­ p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n ta l m a y o r q u e la q u e a c tu a lm e n te se d a en e l E s t a d o v en la p la n ific a c ió n , es p r e c is a m e n t e p a r a a u m e n t a r la c a p a c id a d s o cial en el m a n e jo d e estas re la c io n e s , c o n d ic ió n in d is p e n ­ s a b le p a r a a s u m ir, v a lo r a r y a p r o v e c h a r m ás y m e jo r la b a s e a m b ie n ta l en fu n c ió n d e los fin e s p r o p io s d e l d e s a r r o llo y t a m b ié n d e u n a in s e r­ c ió n a c tiv a en e l c o n te x to in te rn a c io n a l. E n o tr o s té rm in o s , esto s ig n i­ fic a a c e p t a r q u e el a m b ie n te es s ó lo u n in s tru m e n to ( u n a c o n d ic ió n ) y n o u n o b je t iv o d e l d e s a r r o llo , p e ro ta m b ié n q u e se tra ta d e u n in s t ru ­ m en to e s tra té g ic o p o c o y m a l u tiliz a d o en n u e s tro s p aíses. M ie n t r a s el e n fo q u e re s tric tiv o p a re c ía p r e g u n t a r s e a c e rc a d e q u é h a c e r co n el d e s a r r o llo p a r a fa v o r e c e r al a m b ie n te , a l e n fo q u e in s t ru ­ m e n ta l le c o r r e s p o n d e in t e r r o g a r s e a c e rc a d e q u é h a c e r c o n el a m b ie n te p a r a fa v o r e c e r al d e s a r r o llo . E s d ecir, q u é h a c e r p a r a s a tis fa c e r las n e c e s id a d e s y p a r a d in a m iz a r las c a p a c id a d e s so c ia le s, te n ie n d o en c u e n ta q u e e l a p r o v e c h a m ie n to y la c o n s e rv a c ió n d e l a m b ie n te d e b e n s e r ta n to m a y o re s c u a n to m á s lo r e q u ie r a n esas n e c e sid a d e s, y tan to m e jo r e s c u a n to m á s lo p e rm ita n esas c a p a c id a d e s. T e n ie n d o en cu en ta, a d e m á s , q u e la c a lid a d d e l a m b ie n te só lo p u e d e s e r un a s p e c to r e s u l­ tante d e este d e s a r r o llo y n o u n a c o n d ic ió n d el m is m o q u e m e re z c a s e r im p u e s ta c o e rc itiv a m e n te . R e s p o n d e r a este in te r ro g a n t e im p lic a a s u m ir a l a m b ie n te en ca d a co n tex to , n o c o m o u n a re stric c ió n sin o c o m o u n a o p o r t u n id a d y c o m o un d e s a fío , a u n en el ca so q u e lo q u e se re q u ie r e es su m a y o r p r o t e c ­ ción. T a m b ié n im p lic a d e ja r d e c o n s id e r a r p a s iv a m e n te p ro c e s o s c o m o los te c n o ló g ic o s, c u lt u ra le s y o rg a n iz a tiv o s , b u s c a n d o en c a m b io fo r t a le ­ 253 □ La dim ensión am biental en la planificación c e rlo s in te rn a m e n te c o m o fa c to re s c la v e s p a r a r e s p o n d e r a e sa o p o r t u ­ n id a d y a ese d e s a fío . U n e n fo q u e c o m o éste n o lle v a a a ñ a d ir co sto s, c o n t ro le s o in s e g u r id a d e s a lo s m u c h o s q u e y a im p o n e e l p a t r ó n d e c re c im ie n to v ig e n te , sin o q u e a c t ú a d e n tr o d e este p a t r ó n c o n el p r o p ó ­ sito d e d iv e r s ific a r y fle x ib iliz a r la s o p c io n e s d is p o n ib le s en c a d a a m ­ b ie n te y en c a d a c o y u n tu ra , y a s im is m o d e e s t im u la r o tr a s fu e rz a s e n d ó g e n a s q u e c o a d y u v e n a s u t r a n s fo rm a c ió n . E n o tr o s té rm in o s , el e n fo q u e p r o p u e s t o p e r m it e re c o n o c e r en el a m b ie n te u n v a lio s o in stru m e n to , ta n to p a r a el d e s a r r o llo c o m o p a r a la p la n ific a c ió n , in s t ru m e n to c u y a im p o r t a n c ia n o d e r iv a d e su s c u a li­ d a d e s in trín s e c a s sin o d e l p a p e l q u e p u e d a c u m p lir en el lo g r o d e o b je t iv o s im p o rt a n te s d e d e s a r r o llo . L o s a lc a n c e s d e este e n fo q u e p u e d e n s e r m u c h o m á s e fe c tiv o s q u e el a n te rio r, a u n en e l c a s o d e a fr o n t a r p r o b le m a s d e d e te r io ro . D e u n la d o , p o r q u e se o rie n ta e n la m is m a d ire c c ió n d e las p r e o c u p a c io n e s d e lo s p la n ific a d o r e s , q u e a d e ­ m á s s u e le n c o n o c e r c o n m a y o r re a lis m o la s c o n d ic io n e s p o lític a s, s o c ia le s o d e c a r á c t e r in te r n a c io n a l q u e p u d ie r a n e s ta r in v o lu c ra d a s en u n a m a y o r in c o r p o r a c ió n d e la d im e n s ió n a m b ie n t a l c o m o la s u g e rid a . D e o t r o la d o , p o r q u e lib e r a r í a y c a n a liz a r ía h a c ia el d e s a r r o llo m ú ltip le s a p o rte s , in v e s tig a c io n e s y o t r o s e s fu e rz o s v a lio s o s q u e d e s p lie g a n secto ­ res in te r e s a d o s en el a m b ie n te c o m o o b je t o c e n tra l, p e r o q u e a h o r a se e n c u e n tra n in h ib id o s o so n ig n o r a d o s p o r lo s p la n ific a d o r e s , en la m e­ d id a en q u e se los id e n t ific a ú n ic a m e n te c o n e l e n fo q u e re stric tiv o . L a e x p e rie n c ia d e m u e s t r a q u e es p o s ib le h a c e r este in ten to , a p e s a r d e lo in c ip ie n te d e l e n fo q u e . E n to d o caso , s e ñ a la q u e es n e c e s a rio h a c e rlo p a r a c r e a r m e jo r e s c o n d ic io n e s d e d e s a r r o llo , p a r a q u e el tem a a m b ie n ta l sea d e m a y o r in te ré s d e la p o b la c ió n y d e los p la n ific a d o re s y p a r a q u e u n e s fu e rz o d e c o o p e ra c ió n re g io n a l en la m a t e ria te n ga s en tid o. 3. Áreas de co o p era ción E l e n fo q u e in s tru m e n ta l b u s c a c o n t r ib u ir c o n el d e s a r r o llo y con la p la n ific a c ió n en té rm in o s m á s c u a lita tiv o s q u e c u a n tita tiv o s ; m á s de c o n o c im ie n to e in te r p r e ta c ió n q u e d e in fo r m a c ió n o d e h e r ra m ie n t a s e s p e c ífic a s ; m á s en los p ro c e s o s g e n e ra t iv o s y d e c o n c e p c ió n del d e s a r r o llo y d e su s e s tra te g ia s q u e en la s m a n ife s ta c io n e s fin a le s , en el a m b ie n te o e n lo s d o c u m e n to s d e p la n e s. E n este co n te x to , r e s u lt a d ifíc il p r o p o n e r te m as e s p e c ífic o s de c o o p e ra c ió n re g io n a l, e s p e c ia lm e n te si se c o n s id e r a la c o m p le jid a d y d iv e r s id a d d e te m a s c o m o lo s a n a liz a d o s y la in c ip ie n te e x p e rie n c ia en la a p lic a c ió n d e l e n fo q u e in s tru m e n ta l. P o r es ta s ra z o n e s , se su g ie re , s im p le m e n te c o m o un p u n t o d e p a rt id a , d ife r e n c ia r d o s g r a n d e s á re a s d e c o o p e ra c ió n , r e fe r id a s re s p e c tiv a m e n te a t r a b a jo s d e re v is ió n c o n c e p ­ tu al p o r un la d o , y d e d is e ñ o e stra té g ic o , p o r o tro . a) R evisión con cep tu a l E n m a t e ria d e re v is ió n c o n c e p tu a l, p o d r ía n id e n t ific a r s e al m e n o s d os tip o s d e ta re a s en las q u e p la n ific a d o r e s y e s tu d io s o s d e l a m b ie n te y d el d e s a r r o llo d e A m é r ic a L a t in a d e b e r ía n c o o p e r a r co n p r io r id a d . U n a , re fe r id a a c ie rta s in te r p r e ta c io n e s d e l d e s a r r o llo h istó ric o y d e las 254 □ Carlos Collantes p o s ib ilid a d e s m a t e ria le s d e d e s a r r o llo , e s p e c ia lm e n te e n c o n te x to s d o n d e el e c o s is te m a es m e n o s c o n o c id o o a p ro v e c h a d o . L a o tra , r e la t iv a a c ie rt a s " id e a s -f u e r z a " , q u e s u e le in f o r m a r el d is e ñ o e s tra té g ic o p e ro q u e s o n o b je t o d e u n p r o f u n d o c u e s tio n a m ie n to , o d e u n a p r o f u n d a c o n t ro v e rs ia , en ra z ó n d e su s im p lic a c io n e s id e o ló g ic a s , s o c ia le s y a m ­ b ie n ta le s . E n c u a n to a la r e v is ió n d e la s in te r p r e ta c io n e s d e l d e s a r r o llo , p o d r í a m e n c io n a rs e , a títu lo ilu s t ra t iv o , la n e c e s id a d d e a s u m ir y re s ­ p o n d e r a p r o b le m a s b á s ic o s c o m o lo s q u e se in d ic a ro n en e l a p a r t a d o I, y q u e se s in te tiz a ro n en la c o n t ra d ic c ió n e n tre la p e rs is te n te fr u s ­ tr a c ió n d e m ú lt ip le s n e c e s id a d e s y p o s ib ilid a d e s h u m a n a s y la s v a s ta s p o t e n c ia lid a d e s a m b ie n ta le s d e s a p r o v e c h a d a s . E n t r e la s p re g u n ta s q u e m e r e c e r ía n a b o r d a r s e a este re s p e c t o p o d r í a n s e ñ a la r s e , p o r e je m p lo : ¿ E n q u é m e d id a d ic h a c o n t ra d ic c ió n o b e d e c e a in s u fic ie n c ia s o e r r o r e s d e c o n o c im ie n to d e l te r r it o r io y d e su s e c o s is te m a s ? ¿ E n q u é m e d id a c a m b io s en la p r o p ie d a d o e n la in te r v e n c ió n p la n ific a d o r a d e l E s t a d o p u e d e n m o d ific a r la situ a c ió n ; e s p e c ia lm e n te d o n d e e l E s t a d o es y a el p rin c ip a l p r o p ie t a r io y p la n ific a d o r d e ese a p ro v e c h a m ie n to ( o d o n d e es e l p r in c ip a l r e s p o n s a b le d e su d e s a p r o v e c h a m ie n t o )? ¿Q u é m a n ife s ­ tacio n es, c a u s a s y e fe c to s tien e e s a c o n t ra d ic c ió n e n co n te x to s d e d ife ­ re n te s e c o s is te m a s ; e s p e c ia lm e n te en el tr ó p ic o h ú m e d o , en la s zo n a s d e m o n ta ñ a y en la s zo n a s á r id a s ? ¿ Q u é p a p e l ju e g a n , en c a d a ca so , el ré g im e n s o c io p o lític o , lo s fa c t o r e s d e m o g r á fic o s , lo s p a tro n e s d e a c u m u ­ lació n , la in se rc ió n in te rn a c io n a l, etc.? E n c u a n to a las “ id e a s -fu e r z a ” q u e m e r e c e r ía n u n a s e ria re v is ió n , d e s ta c a n a q u é lla s q u e r e s p a ld a n la s v is io n e s e c o n o m ic is ta s, n e o m a lth u sian a, u t ó p ic a u o tr a s en la s q u e e l s e s g o en la p e rc e p c ió n d e l m e d io d e s u s re c u r s o s y d e s u s lim ita c io n e s es fu n d a m e n ta l y p u e d e lle v a r a c o s to s ís im o s e r r o r e s , p o r a c c ió n o p o r o m is ió n . C a b e r e c o r d a r , a este re sp e c to , a x io m a s ta n p e lig r o s o s c o m o lo s q u e se r e fie r e n a l c a r á c t e r n a t u r a l y f i jo d e lo s re c u r s o s m a t e ria le s ; a la escasez g e n e ra l d e r e c u r ­ sos en n u e s tro s p a ís e s ; a la s u p e r io r id a d u n iv e r s a l y a la v ía ú n ic a d e d e s a r r o llo c ie n tífic o y té c n ic o ; a la v a lid e z n a c io n a l d e la s e s tra te g ia s n a c io n a le s y s e c to ria le s , p o r e n c im a d e las d ife r e n c ia s e c o s is té m ic a s; a la s o b r e p o b la c ió n y a la f r a g ilid a d g e n e ra l d e la n a tu ra le z a , e n tre o tro s. b) D iseño estra tégico F in a lm e n te , se s u g ie re c o m o u n a d e las ta re a s d e p e rs p e c tiv a s m á s fe c u n d a s — a n iv e l in te rn o y d e c o o p e ra c ió n r e g io n a l— in c lu ir en el d is e ñ o d e la s e s tra te g ia s d e d e s a r r o llo c r ite rio s fu n d a m e n ta le s d e acc ió n , c o m o lo s q u e se s e ñ a la r o n en el a c á p ite 1 y q u e h a n r e v e rt id o d e las p re o c u p a c io n e s p o r la p ro te c c ió n a m b ie n t a l a la s d e l d e s a r r o llo . E l im p a c to q u e p u e d e te n e r en la p la n ific a c ió n esta fo r m a d e in c o r p o r a r la d im e n s ió n a m b ie n t a l es m ú ltip le , y en a lg u n o s a s p e c to s , d e c is iv o , a u n c u a n d o n o se lo m e n c io n e e x p líc it a m e n t e en lo s p la n e s (p u e d e tra ta rs e , p o r e je m p lo , d e o p t a r p o r u n a a c c ió n en vez d e o tr a , sin q u e n in g u n a d e la s d o s te n ga a p a re n te m e n te r e la c ió n a lg u n a con el a m b ie n t e ). N o o b s ta n te , c a b r ía d e s ta c a r, a títu lo ilu s tra tiv o , a lg u n o s d e los a p o r t e s d e c a r á c t e r m á s g e n e ra l q u e d ic h o s c r ite rio s p u e d e n b r i n d a r a la p la n ific a c ió n en su s d is tin ta s in sta n c ia s , a p o rte s q u e en a lg u n o s 255 □ La dim ensión am biental en la planificación casos ya han empezado a materializarse incluso mediante esfuerzos de cooperación regional. Ellos son: i) La diferenciación de la estrategia de desarrollo. Se trata de reconocer simplemente que las diferencias en los contextos ambienta­ les, especialmente las de carácter ecológico, pueden requerir profundas variaciones en las estrategias que se plantean a nivel nacional. Incluso, pueden implicar estrategias completamente distintas en algunos aspec­ tos, a fin de fortalecer la especificidad de cada ecosistema y la de la formación social respectiva, así como también las diferencias y complementariedades entre distintos contextos. Este aporte es especialmente significativo en la planificación de nivel nacional, sea que se trate de temas globales, sectoriales o empre­ sariales, y ha empezado a movilizar algunos esfuerzos de cooperación regional y subregional, especialmente en el campo de los asentamientos humanos y de la tecnología. ii) La diversificación de opciones concretas. Se trata de un aporte fundamental para enfrentar el estrechamiento de opciones que impone el patrón imitativo. Consiste, básicamente, en percibir la multiplicidad de posibilidades de uso que puede darse a cada elemento del ambiente, por separado o como parte de un ecosistema, y, asimismo, las capacida­ des (e investigaciones) necesarias para materializarlas. Este aporte concierne particularmente a la planificación local y a la planificación sectorial o empresarial, pudiendo sintetizarse ambos en el caso de los planes denominados de zonificación u ordenación ambiental. Mientras la planificación sectorial podría identificar diversas opciones de uso —simultáneo y sucesivo— para cada parcela de su ámbito, la planificación sectorial podría hacerlo con las opciones de localización de cada actividad cuya implantación se requiere para el desarrollo de ese mismo ámbito. iii) La visión integrada y específica. Se trata de uno de los aportes que mejor resume todo lo planteado; consiste básicamente en ofrecer un mejor acercamiento a las variables reales y a sus interrelaciones materiales, que cristalizan las complejas determinantes sociales, técnicas, tconómicas y políticas en juego. Las instancias más aparentes para volcar este tipo de aporte se dan en la planificación regional y en la de grandes obras de infra­ estructura, aprovechamiento de cuencas y de expansión metropolitana. Ello se debe principalmente a la relación inmediata que existe, en estos niveles, entre el elemento integrador por excelencia, que es la población —con sus necesidades y posibilidades— y las condiciones ambientales de la producción y la reproducción económica y social. Sobre estos temas se han iniciado también importantes esfuerzos de intercambio y cooperación regional, algunos de los cuales han alcan­ zado ya la etapa de elaboración de manuales más prácticos de gestión. II LA C O O P E R A C IO N H O R IZ O N T A L E N A S U N T O S A M B IE N T A L E S E N A M É R IC A L A T IN A Y E L C A R IB E : L O S D E S A F ÍO S D E U N A ID E A E N T IE M P O S D E C R IS IS p o r Ja im e H u r tu b ia * IN T R O D U C C IÓ N E l p ré s e n te d o c u m e n to in te n ta a n a liz a r lo s d e s a fío s q u e e n fr e n t a la c o o p e ra c ió n h o riz o n t a l en a s u n to s a m b ie n ta le s en A m é r ic a L a t in a y el C a r ib e en e sto s tie m p o s d e c ris is g e n e ra liz a d a en lo e c o n ó m ic o , fin a n ­ c iero , c u lt u ra l y p o lític o . S ig u ie n d o u n e n fo q u e c rític o , p re t e n d e h a c e r u n lla m a d o p a r a q u e se e v a lú e n c o n re a lis m o lo s r e s u lt a d o s d e las ac c io n e s q u e se h a n e m p r e n d id o h a s t a la fec h a, en la re g ió n , en esta m a te ria . A s im is m o , p re t e n d e m o s t r a r c u á le s s o n la s p rin c ip a le s d ific u l­ ta d es c o n q u e se e n fr e n t a el p r o c e s o d e c o o p e ra c ió n , y c u á le s so n las c a re n c ia s q u e se o p o n e n a l lo g r o d e s u s o b je tiv o s . E n el te x to se re v is a la id e a fu n d a m e n t a l d e la c o o p e ra c ió n h o r i­ zo n tal, y su a p lic a c ió n en la e s fe r a d e l m e d io a m b ie n te . E n fo r m a p a r t ic u la r se d e s ta c a n lo s p r o g r e s o s p a u la t in o s a lc a n z a d o s en el fo r t a ­ le c im ie n to d e e s ta c o o p e ra c ió n d e s d e a b r il d e 1983, fe c h a en q u e se re a liz ó la I I R e u n ió n R e g io n a l In t e r g u b e r n a m e n t a l s o b r e M e d io A m ­ b ie n te en A m é r ic a L a t in a y el C a r ib e ( P N U M A / C E P A L , 1983 b ) , h a s t a a b r il d e 1985, fe c h a en q u e se re a liz ó la I V R e u n ió n R e g io n a l In t e rg u b e r n a m e n t a l ( P N U M A / C E P A L , 1985 b ) . A u n q u e la m a y o r ía d e lo s p a ís e s d e la re g ió n h a n m o s t r a d o u n a fr a n c a v o lu n t a d p o lít ic a p a r a a p o y a r la c o o p e ra c ió n , se h a n e n c o n tra d o s e rio s o b s t á c u lo s p a r a a p o y a r p r o ­ g r a m a s a m b ie n ta le s r e g io n a le s d e in te ré s c o m ú n , m o v iliz a n d o c o n t r ib u ­ c io n e s fin a n c ie ra s n a c io n a le s e in te rn a c io n a le s. E n tr e las c a u s a s p r in c ip a le s d e l le n to d e s a r r o llo d e la c o o p e ra c ió n fig u r a n las a c t u a le s c a re n c ia s d e los o r g a n is m o s g u b e r n a m e n t a le s e n c a r­ g a d o s d e los a s u n to s a m b ie n t a le s a lo s c u a le s les c o r r e s p o n d e r ía s e r los ag e n te s e s e n c ia le s d e e s ta c o o p e ra c ió n . E n m e d io d e la a c t u a l c ris is e c o n ó m ic a y fin a n c ie ra , es ta s c a re n c ia s e s tá n s ie n d o m á s e v id e n te s y a q u e en la m a y o r ía d e lo s p a ís e s las c o n s id e r a c io n e s a m b ie n ta le s sigu en e s ta n d o a u se n te s en la s d e c is io n e s a d o p t a d a s p a r a a c e le r a r el c re c i­ m ie n to y la r e a c tiv a c ió n e c o n ó m ic o s. In c lu s o en lo s p a ís e s d o n d e lo a m b ie n t a l d ifíc ilm e n t e h a b ía lle g a d o a o b t e n e r u n a c ie rt a p r e s e n c ia y le g it im id a d , a h o ra , p o r lo s e fe c to s * Director Regional Adjunto, Oficina Regional para América Latina y el Caribe (ORPALC) del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). 258 □ Jaime H u rtu bia d e la c ris is , el te m a c o m ie n z a a s e r p o s t e rg a d o , p o n ie n d o en d u d a la v ia b ilid a d d e l e s q u e m a d e c o o p e ra c ió n h o riz o n t a l in t r a r r e g io n a l in ic ia d o e n 1983. O t r a lim it a c ió n a la s a c c io n e s d e c o o p e ra c ió n es la h e t e ro g e n e id a d in stitu c io n a l, q u e h ac e a ú n m á s c o m p le ja la s itu a c ió n . L a o r d e n a c ió n y e l fo rt a le c im ie n t o in s titu c io n a le s s u r g e n en to n c e s c o m o la s c u e stio n e s en q u e la s fu t u r a s la b o r e s d e c o o p e r a c ió n d e b e n c o n c e n t r a r s u aten ció n . E s te t r a b a jo s e ñ a la b r e v e m e n t e c u á le s so n los p r o b le m a s q u e se p la n te a n en A m é r ic a L a tin a y el C a r ib e re s p e c to d e la c o o p e ra c ió n h o riz o n ta l en a s u n to s a m b ie n ta le s y p re t e n d e a y u d a r a id e n t ific a r las c a r e n c ia s y lo s p r o b le m a s e s tr u c t u r a le s q u e d e b e n te n e rs e en cu e n ta p a r a r e fo r z a r u n a c o o rd in a c ió n re g io n a l y u n a e fic a z a p lic a c ió n d e los p rin c ip io s d e la c o o p e ra c ió n . A. 1. S U R G IM IE N T O D E L A C O O P E R A C IÓ N H O R IZ O N T A L E N A S U N T O S A M B IE N T A L E S La idea y el c o n c e p to de la co o p e ra ció n h o riz on ta l L a id e a d e la c o o p e ra c ió n h o riz o n t a l se fo r t a le c ió en el á m b it o in te r­ n a c io n a l a m e d ia d o s d e lo s a ñ o s se te n ta c o m o u n a re s p u e s t a d e los p a ís e s en d e s a r r o llo an te la d e s fa v o r a b le r e a lid a d d e las re la c io n e s in te rn a c io n a le s q u e n o h a b ía n p e rm itid o , p o r d é c a d a s , u n d e s a r r o llo re a l d e su s s o c ie d a d e s . C o n c e p tu a lm e n te se le re c o n o c e c o m o u n in s t ru ­ m e n to clav e, p o r m e d io d el c u a l lo s p a ís e s en d e s a r r o llo p o d r ía n p ro y e c ta rs e h a c ia u n a p o s ic ió n d e m a y o r ig u a ld a d c o n el re sto d el m u n d o , c r e a n d o , a d q u ir ie n d o , a d a p ta n d o , t r a n s fir ie n d o y c o m p a rt ie n d o c o n o c im ie n to s y e x p e rie n c ia s c o n b e n e fic io s re c íp ro c o s . L a c o m u n id a d in te r n a c io n a l a p o y ó esto s p la n te a m ie n t o s en el P la n d e A c c ió n d e B u e n o s A ire s , a p r o b a d o p o r la C o n fe re n c ia d e las N a c io n e s U n id a s s o b r e C o o p e r a c ió n T é c n ic a e n tre lo s P a ís e s en D e s a r r o llo , c e le b r a d a en B u e n o s A ire s , d e l 30 d e a g o s to a l 12 d e s e p t ie m b r e d e 1978 (C E P A L , 1978). D e s d e en to n ces, se a p lic a el té rm in o c o o p e ra c ió n h o riz o n ta l, ta n to a la c o o p e ra c ió n té cn ic a c o m o a la c o o p e ra c ió n e c o n ó m ic a e n tre p a ís e s y re g io n e s en d e s a r r o llo . L a c o o p e ra c ió n h o riz o n t a l c o m o in s t ru m e n to s u p o n e ta m b ié n u n p ro c e s o te n d ie n te a p e r s e g u ir u n e fic a z d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y so cial. C o m o tal, p u e d e a p lic a r s e a c u a lq u ie r te m a a lr e d e d o r d e l c u a l d o s o m á s p a ís e s en d e s a r r o llo te n g a n in te re s e s c o m u n e s y m u e s t re n v o lu n ­ tad p o lít ic a d e c o o p e ra r . E n la ú lt im a d é c a d a , lo s p a ís e s en d e s a r r o llo h a n b u s c a d o fo r t a ­ le c e r los m e c a n is m o s d e e n te n d im ie n to y c o o p e r a c ió n m u t u a a v a n z a n d o en la b ú s q u e d a d e u n n u e v o o r d e n d e re la c io n e s e n t re e llo s y co n los p a ís e s d e s a r r o lla d o s . C o n el c o r r e r d e lo s añ o s, se h a id o c o n s o lid a n d o el c o n c e p t o c o m o u n e le m e n to d e im p o rt a n c ia en el p la n o técnico, e c o ­ n ó m ic o y p o lític o . S in e m b a r g o , ta n to in t r a r r e g io n a l c o m o in te rre g io n a lm e n te , h a m o s t r a d o s e r d e d ifíc il a p lic a c ió n . S i b ie n es c ie rto q u e co m o id e a fu e s u s c r ita p a r a fo r t a le c e r la a u to s u fic ie n c ia n a c io n a l y c o le c tiv a , en a lg u n o s ca so s la c o o p e ra c ió n h o riz o n ta l, en c u a n to a cto d e lib e r a d o y v o lu n t a r io d e c o m p a r t ir , m a n c o m u n a r e in te r c a m b ia r, h a sid o len to en su p u e s t a en m a r c h a d e b id o a la fa lt a d e p re p a ra c ió n 259 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales previa, por parte de los países en desarrollo, para saber a ciencia cierta cuáles son sus posibilidades en cuanto a los recursos, conocimientos, experiencia y capacidades que pueden ofrecer. En síntesis, la cooperación horizontal para ser viable y alcanzar resultados significativos, requiere que los países reconozcan que expe­ rimentan necesidades similares, comparten problemas críticos y enfren­ tan desafíos comunes que exigen planteamientos conjuntos. Si no existe tal reconocimiento y convergencia de voluntades, no puede haber coope­ ración horizontal alguna. Desafortunadamente, las factores internos y externos que influyen en las decisiones políticas de los países para, primero, aceptar que existe necesidad mutua y, segundo, asignar los recursos destinados a apoyar las acciones de cooperación, hacen muy difícil la concertación que se requiere para que las intenciones y buenas voluntades adquieran la forma de acuerdos concretos. A pesar de ello, en América Latina y el Caribe, la cooperación horizontal como instrumento parabas finalidades del desarrollo es vas­ tísima y sus potencialidades sólo ahora están comenzando a realizarse en la práctica. Los obstáculos y las dificultades que encuentra en su aplicación son de muy diverso orden, incluida la enorme heterogeneidad que presentan los países respecto a la herencia cultural, desarrollo histórico, capacidades técnicas e institucionales y potencialidades de recursos financieros. En la primera mitad del decenio de 1980, en los foros internacio­ nales, dentro y fuera del sistema de las Naciones Unidas, ha surgido un serio obstáculo político a la cooperación internacional: el desafor­ tunado retroceso que están sufriendo el internacionalismo y el multilateralismo debido a la presión que ejercen los países industrializados. Ante esta situación, la cooperación horizontal ha tenido un nuevo im­ pulso y ha sido fortalecida como componente de una estrategia que se opone, a los intereses que buscan reemplazar la cooperación multilateral por una bilateral, que facilitaría la posibilidad de imponer las condi­ ciones de los países poderosos en detrimento de las aspiraciones de los países en desarrollo. 2. L a d e m a n d a d e c o o p e r a c ió n h o r iz o n t a l e n a s u n t o s a m b ie n t a le s Con anterioridad a la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Humano, los países de América Latina y el Caribe reconocieron que si bien era importante iniciar un ataque global concertado contra los problemas del medio ambiente, no debía descuidarse la dimensión regional y na­ cional de esos problemas. Lo que primero se subrayó fue que los países emprendieran, dentro de un esquema de cooperación regional, la reali­ zación de un diagnóstico sistemático de los problemas ambientales y una evaluación de los efectos de las actividades del desarrollo. En la etapa preparatoria a la Conferencia de Estocolmo, los go­ biernos (CEPAL, 1971) plantearon, como una primera aproximación a un diagnóstico, que los problemas ambientales eran reflejo de su con­ dición de región en desarrollo y la importancia de los mismos variaba con las características ecológicas y geográficas, y con el estado de desarrollo de cada país. Se reconoció, ya en 1971, que la primera priori­ dad era incorporar las consideraciones ambientales en la planificación del desarrollo, y se identificó como una deficiencia de primera magnitud 260 □ Jaime Hurtubia la insuficiencia de conocimientos técnicos y científicos para la com­ prensión de los problemas ambientales. Algunos especialistas (Hurtubia, 1971; Hurtubia y Torres, 1972; Di Castri, 1972) plantearon que en la problemática se distinguían varias similitudes a nivel regional. En primer lugar figuraban los problemas ambientales asociados a componentes socio-económicos y, en segundo lugar, a la degradación de los ecosistemas y manejo de recursos natu­ rales, ubicando a continuación los derivados de las diversas formas de contaminación y del crecimiento demográfico. Las ventajas de la cooperación intrarregional fueron desde entonces también objeto de atención dentro del marco de la cooperación inter­ nacional para el medio ambiente. En los comienzos de la llamada "revo­ lución ecológica", se argumentó con sobrada razón que los ecosistemas no reconocían fronteras, y que para los países en desarrollo los pro­ blemas de contaminación, degradación de ecosistemas, manejo de re­ cursos naturales, conservación del patrimonio natural, y aglomeraciones urbanas, entre otros, eran muy similares, lo que favorecería una acción conjunta. Incluso, para el caso latinoamericano se reconoció que esto llegaba a identificarse plenamente con los ideales de la anhelada inte­ gración latinoamericana. Al respecto, Di Castri, refiriéndose a los desafíos que presentaba la problemática ecológica-ambiental a la región, planteó: "La estrategia debe ser genuinamente latinoamericana, con la conciencia de que todas nuestras naciones tienen problemas similares y de que ningún país podrá enfrentarlos por sí solo, con el convencimiento sincero de que las fronteras de las provincias y las naciones, si bien reflejan una realidad histórica, no son ni deben convertirse en barreras ambientales; así por ejemplo, no se justificaría un reconocimiento ecológico de la Puna si en él no participaran Bolivia, Perú, Chile y Argentina; ni un estudio del Chaco sin el esfuerzo colectivo de argentinos, paraguayos y boli­ vianos, ni menos aún una investigación integral de las posibilidades de los ecosistemas amazónicos sin la intervención conjunta de todos los países de esta inmensa cuenca." (Di Castri, 1970). Para enfrentar la problemática ecológica y ambiental algunos países comenzaron a adoptar legislaciones relativas al medio ambiente e intro­ dujeron algunos cambios institucionales en la administración pública para crear organismos encargados de los asuntos ambientales. En la primera mitad de la década de 1970 se establecieron una serie de comi­ siones nacionales, ministerios, subsecretarías e institutos. Este abanico de respuestas institucionales fue variadísimo y hasta el presente sigue teniendo adaptaciones y modificaciones. La incorporación de las cuestiones ambientales en el marco legal e institucional de algunos países determinó que la región comenzara a contar con los agentes potenciales para iniciar un proceso de coope­ ración horizontal. Las responsabilidades institucionales fueron adqui­ riendo distintos matices. Sólo en algunos países se crearon nuevas insti­ tuciones, mientras que, en la mayoría, se asignó tal responsabilidad a organismos ya existentes en sectores como salud, agricultura, ciencia y tecnología, o en la planificación. Varios países no tomaron medida alguna. Este proceso, desde los años setenta se ha caracterizado, en buena parte, por aproximaciones sucesivas, verificándose en diversos casos continuos cambios para revisar, adaptar y variar las políticas. 261 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales En la primera mitad de los años ochenta incluso han ocurrido cambios rotundos en las políticas, llegándose a la disolución de ciertos orga­ nismos ambientales o a la transferencia de un sector a otro, de las responsabilidades de protección y mejoramiento ambientales. B. 1. EL CAMINO HACIA LA COOPERACIÓN M EDIANTE LA ACCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS L o s p la n e s d e a c c i ó n d e l o s p r o g r a m a s d e m a r e s r e g io n a le s Los primeros pasos de la cooperación intrarregional en asuntos ambien­ tales se dieron en el marco de un proyecto apoyado por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (P N U M A ) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (C E PAL), iniciado en 1976, cuyo objetivo fue formular un Plan de Acción para la protección am­ biental en la subregión del Gran Caribe. En él participaron todos los Estados y territorios insulares y ribereños de la Cuenca del Mar Caribe, los cuales aprobaron en 1981 (PNUMA/CEPAL, 1981) un Plan de Acción y 8 proyectos prioritarios y definieron medidas mancomunadas de apoyo financiero, y establecieron un Fondo Fiduciario Regional constituido por contribuciones voluntarias de los propios países para apoyar la ejecución de los proyectos. Una experiencia similar se ha registrado en el marco de otro proyecto de mares regionales, impulsado por el PNUMA con la colaboración de la Comisión Permanente del Pacífico. En ambos casos, el PNUMA, en su papel coordinador, ha estimu­ lado la participación de los organismos especializados de las Naciones Unidas y de otras organizaciones internacionales. En la ejecución de los proyectos de ambos Planes de Acción, se ha ido verificando una participación directa de los gobiernos, por medio de instituciones nacio­ nales designadas, llegándose a fomentar notablemente la cooperación en temas relativos a la protección del medio marino y áreas costeras. Debe destacarse que el Plan de Acción del Caribe fue el primer acto de cooperación ambiental de carácter subregional interguberna­ mental, en que los propios gobiernos del área asumieron la responsa­ bilidad directa de financiar sus actividades y proyectos. La importancia ecológico-ambiental de los recursos biológicos marinos y costeros, fue un aliciente más que suficiente para que la iniciativa fuera respaldada inmediatamente por los países insulares y, sin duda, el valor estratégico y político del Mar Caribe, así como la necesidad de estrechar sus lazos con los países angloparlantes, determinó la voluntad política de parti­ cipar de los países ribereños latinoamericanos. 2. L o s p ro y e c to s P N U M A / C E P A L s o b r e c o o p e ra c ió n h o r i z o n t a l e i n c o r p o r a c i ó n d e la d i m e n s i ó n a m b i e n t a l e n la p l a n i f i c a c i ó n En el tema integral de las relaciones entre desarrollo y medio ambiente en América Latina y el Caribe, un impulso importante a la cooperación horizontal provino del proyecto de PNUMA/CEPAL titulado "Estilos de Desarrollo y Medio Ambiente”. Este proyecto formó parte de una inicia­ tiva impulsada por el PNUM A con las comisiones económicas regionales 262 □ Jaime Hurtubia de todo el sistema de las Naciones Unidas con vistas a incorporar las consideraciones ambientales en la preparación de la III Estrategia Inter­ nacional del Desarrollo en el decenio de 1980 (PNUM A, 1980). El proyecto concluyó con un Seminario que tuvo lugar en noviem­ bre de 1979, en la Sede de la CEPAL, en cuyas recomendaciones se destacaron explícitamente las posibilidades que abría el mecanismo de cooperación horizontal en asuntos ambientales, recogiendo con ello las metas del Plan de Acción para la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo aprobado en Buenos Aires, un año antes (CEPAL, 1980). El PNUMA y la CEPAL acordaron realizar a continuación otro proyecto, titulado Cooperación Horizontal en América Latina en Materia de Estilos de Desarrollo y Medio Ambiente, en virtud del cual se hizo un relevamiento de acciones, políticas, planes y otras experiencias de la región que tuviesen una orientación correcta desde el punto de vista de las interrelaciones desarrollo-medio ambiente. Mediante el estudio de estas diferentes experiencias se trató de establecer una red de coope­ ración horizontal, la cual se esperaba que apoyara las actividades de desarrollo sobre la base de recomendaciones respecto de nuevas estra­ tegias, políticas y acciones que tuviesen impactos positivos en las interre­ laciones desarrollo-medio ambiente. En 1984, el PNUM A acordó con la CEPAL realizar un tercer pro­ yecto en esta misma línea de acciones, titulado Incorporación de la Dimensión Ambiental en la Planificación del Desarrollo (PNUM A, 1982 a) el cual centró su atención en la estructura institucional, las relaciones de coordinación intersectoriales y los procesos de toma de decisiones según las experiencias mostradas en estudios de casos analizados en cinco talleres nacionales. 3. E l CIFCA y la Red Regional de Form ación Ambiental Desde los inicios de la cooperación internacional en la región, la for­ mación ambiental se identificó como uno de los temas prioritarios de acción. En 1975, el PNUM A inició, con la cooperación financiera del Gobierno de España, un proyecto dirigido al establecimiento del Centro Internacional de Formación en Ciencias Ambientales (CIFCA). En el período 1975-1983, este proyecto llegó a realizar y apoyar más de un centenar de cursos y seminarios de formación. Los que se realizaron en América Latina y el Caribe contaron con el auspicio y patrocinio de los gobiernos y de instituciones nacionales. El PNUMA, obedeciendo a su papel catalítico, después de 7 años de apoyo, fue disminuyendo su contribución a las actividades del CIFCA a partir de 1980. Los gobiernos de América Latina y el Caribe, miembros del Consejo de Administración del PNUMA, a partir del 7v Período de Sesiones (1979), promovieron la adopción de decisiones relativas a fortalecer las acti­ vidades del CIFCA. La preocupación fundamental era el pronto estable­ cimiento de una Red Regional de Instituciones para la Formación Ambiental. En efecto, en Montevideo, en noviembre de 1980, durante la Reunión Ad-Hoc de Representantes de los Países de América Latina y el Caribe y España sobre Educación y Capacitación Ambientales, se resolvió dar prioridad a la estructuración de la Red. Inmediatamente después, en 1981, el PNUMA, en el marco del proyecto de cooperación con el CIFCA, acordó constituir una Unidad de Coordinación para la 263 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales Red Regional de Formación Ambiental adscrita a la Oficina Regional para América Latina y el Caribe (PNUM A-ORPALC) con sede en la Ciudad de México. Desde la creación de la Red y su Unidad de Coordinación hasta la fecha, se iniciaron diversas acciones que favorecieron la participa­ ción de los gobiernos en actividades de cooperación horizontal intrarregional. Se designaron paralelamente en varios países instituciones para servir de puntos focales de la Red, se promovió la creación de redes nacionales y, con la ayuda de un grupo de asesores de la Red, abierto a todos los gobiernos, se identificaron campos prioritarios de acción en diversos módulos temáticos. 4. L a d ifíc il in s t it u c io n a liz a c ió n y p r o g r a m a c ió n Durante el período 1973-1981 los gobiernos de América Latina y el Caribe se reunieron sólo en una ocasión, en marzo de 1976, en Caracas, antes del IV Período de Sesiones del Consejo de Administración del PNUMA. Salvo en esa ocasión, no hubo oportunidad de tratar temas de importancia regional en materia de medio ambiente y desarrollo. Los recientemente creados organismos responsables de la administración ambiental en cada uno de los países no tuvieron, por tanto, oportunidad de intercambiar experiencias e información respecto de las políticas am­ bientales en marcha. El deseo de los países de América Latina y el Caribe de ayudar en la cooperación intrarregional surgió como una respuesta de los go­ biernos a la escasa participación tanto en la formulación de políticas en el seno del Consejo de Administración del PNUMA, como en el diseño de actividades que estaban siendo impulsadas por este organismo en la región. Además, la lejanía de la región con respecto a la Sede del PNUMA en Nairobi, ha hecho difícil que los gobiernos de América Latina y el Caribe que son Miembros del Consejo de Administración hayan podido participar en éste, debido a los costos y al tiempo involucrados (Lizárraga y Hurtubia, 1983). El Consejo de Administración del PNUM A se hizo eco de estas preocupaciones y en su decisión 7/1 (1979) y posteriormente en su decisión 9/1 (1981) (PNUM A, 1981) buscó un camino para que las re­ giones participen en sus labores invitando a las comisiones económicas regionales que no lo hubieran hecho, a que establecieran comités regio­ nales intergubernamentales en materia de medio ambiente, con objeto de analizar con una óptica regional los problemas ambientales y facilitar la cooperación regional. Sin embargo, para el caso de América Latina y el Caribe, en la CEPAL esta invitación no tuvo eco positivo, argumentándose que su agenda de trabajo ya había sido demasiado recargada con nuevas res­ ponsabilidades tales como la cooperación económica entre países en desarrollo, asentamientos humanos, agua, Decenio de la Mujer, etc., sin habérsele aumentado los recursos en forma correspondiente. Por esta razón la CEPAL no se responsabilizó del establecimiento de un foro regional intergubernamental sobre medio ambiente, quedando entonces postergada la satisfacción de una demanda ampliamente compartida en la región, al menos en los organismos nacionales encargados de la administración ambiental. 264 □ Jaime Hurtubia De todas maneras, la demanda estaba ya lanzada y, con posterio­ ridad al IX Consejo de Administración (1981), los gobiernos de la región expresaron el interés de que se realizara una Reunión Regional Intergubernamental, con anterioridad a la Sesión de Carácter Especial que el Consejo tendría en mayo-junio de 1982 con ocasión de la conmemo­ ración del X Aniversario de la Conferencia de Estocolmo. Esta demanda motivó además que en la X Sesión del Consejo de Administración se incluyera en la agenda el tema de la presencia regional del PNUMA con el propósito de determinar las formas en que el propio PNUM A y sus programas adquiriesen una presencia regional más destacada y lle­ vasen incorporada una dimensión regional más precisa, lo que signifi­ caba, en otras palabras, dar mayor respaldo a las actividades e institu­ ciones de carácter regional. Las Reuniones Regionales Intergubernamentales La I Reunión Regional Intergubernamental sobre el Medio Ambiente en América Latina y el Caribe se realizó en la Ciudad de México, en marzo de 1982. Fue convocada por el Gobierno de México y por la Oficina Re­ gional para América Latina y el Caribe del PNUMA, a la cual le corres­ pondió cumplir la función de secretaría. Los propósitos de la reunión fueron formular los principios de política que deberían regir el desarro­ llo presente y futuro de las actividades ambientales en América Latina y el Caribe, e "intercambiar información acerca de las actividades am­ bientales” con miras a establecer formas eficaces de cooperación entre los países. Con esta convocatoria se promovió, además, la toma de posiciones de los países de la región ante los asuntos que serían tratados en la Sesión de Carácter Especial. Incluso el Director Ejecutivo del PNUMA, en su declaración inaugural, manifestó que veía con interés "el esta­ blecimiento de un frente común” y sugirió "lograr la continuidad de estas Reuniones Regionales Intergubernamentales de alguna manera”, para "establecer una posición común y evolutiva con relación al medio ambiente”. La ORPALC/PNUMA en su calidad de Secretaría, después de recibir orientaciones de los gobiernos, introdujo en la documentación de la reunión los primeros elementos para la formulación de programas re­ gionales y subregionales como un medio para poner en operación meca­ nismos eficaces de cooperación horizontal intrarregional y "enriquecer el intercambio de experiencias nacionales para aprobar mancomunadamente medidas concretas de acción ajustadas a esquemas socio-cultu­ rales y ecológicos comunes” (PNUMA/CEPAL, 1982).1 América Latina y el Caribe participaron en la Sesión de Carácter Especial y en el X Consejo de Administración, que le sucedió inme­ diatamente, como la única región en desarrollo que llevaba una posición i La decisión 2 estableció las bases de la futura cooperación horizontal intrarre­ gional al reconocer que “el enfoque regional y subregional son los más apropiados para enfrentar los problemas ambientales en América Latina y el Caribe, debido a los marcos ecológicos, culturales y socio-económicos comunes, permitiendo resolver pro­ blemas similares o compartidos, con una potencia multiplicada”; y recomendó que “los objetivos de la futura cooperación intrarregional sobre asuntos ambientales incluyan el fortalecimiento de los mecanismos de integración ya existentes y la apro­ bación de acuerdos específicos de cooperación en el campo del medio ambiente”. 265 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales compartida frente al próximo decenio del PNUMA, a la presencia re­ gional y a las formas en que podría fortalecerse la cooperación regional en asuntos ambientales. Las recomendaciones de la I Reunión Regional Intergubernamental fueron ampliamente apoyadas por el X Consejo de Administración en la decisión 10/2, sobre Presencia regional del Pro­ grama de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, y la 10/3 titulada Programas regionales de América Latina y el Caribe (PNUM A, 1982b).2 En ellas se institucionalizaron las Reuniones Regionales Intergubernamentales y se sugirió que, con la debida antelación a las mismas, se convocara “a reuniones de expertos designados por los go­ biernos para revisar los asuntos técnicos de los programas regionales ambientales”. En marzo de 1983 se realizó la Reunión de Expertos y la II Reunión Regional Intergubernamental, ambas en Buenos Aires, Argentina. Actuan­ do en su calidad de Secretaría, PNUMA/ORPALC, después de un intenso ciclo de consultas, presentó tres documentos de trabajo: La estrategia para los programas ambientales regionales; Bases para los programas ambientales regionales; y las directrices para la formulación de tales programas. Estos documentos fueron aprobados por la II Reunión Intergubernamental, subrayándose “que podrían obtenerse resultados muy positivos y de beneficio para todos los países de la región, si se fortaleciera regularmente la cooperación horizontal en asuntos ambien­ tales"; se señaló, además, “que la cooperación regional permitiría multi­ plicar la potencialidad de los países involucrados y apoyar el esfuerzo nacional que no tiene sustituto” (PNUMA/CEPAL, 1983 a). Los progra­ mas regionales y subregionales que los gobiernos definieron como de interés común fueron: a) P r o g r a m a s r e g io n a l e s PR-3: PR-5: La planificación’ del desarrollo y el medio ambiente; El desarrollo de la legislación y de los marcos institucionales ambientales; PR-6: Educación ambiental; PR-7: Sistemas de información para apoyar la gestión ambiental; PR-9: Ordenación ambiental para el aprovechamiento racional, protección y rehabilitación de los ecosistemas de agua dulce (aguas interiores); PR-10: Protección y conservación del patrimonio cultural, natural y zonas protegidas. b) P r o g r a m a s s u b r e g io n a le s PSR-6: Potencialidad natural y ordenación racional de los ecosis­ temas forestales tropicales y subtropicales. 2 Además véase la decisión 10/4 “Medio Ambiente y Desarrollo” y la 10/26 “Recursos adicionales para hacer frente a los problemas ambientales graves de los países en desarrollo”. La 10/26 promovió la creación en el PNUMA de un “Servicio de Facilitación” (Clearing-House) para movilizar recursos financieros de países do­ nantes a países en desarrollo en apoyo de la incorporación de las consideraciones ambientales de los programas y proyectos de desarrollo. 266 □ Jaime Hurtubia La II Reunión Regional Intergubernamental hizo suyas las recomen­ daciones de la reunión de expertos y aprobó, en respuesta a la decisión 10/26 del Consejo de Administración mencionada anteriormente, una decisión específica sobre la cooperación técnica entre países en desarro­ llo. Atendiendo al espíritu de estas decisiones, el gobierno de Argentina anunció una contribución de un millón de dólares en un período de cinco años, como recursos adicionales al Fondo del PNUMA, para impul­ sar la cooperación horizontal intra e interregionalmente en la esfera del medio ambiente (PNUMA/CEPAL, 1983 b ). Sin embargo, a pesar de los avances logrados en esta II Reunión Regional Intergubernamental, su informe y decisiones fueron objeto de una recepción poco entusiasta en el XI Período de Sesiones del Consejo de Administración, ya que darle seguimiento a las propuestas signifi­ caba desviar recursos escasos del Fondo del PNUM A hasta entonces dedicados a otras actividades. Consecuentemente, primó el punto de vista que consideraba que la ejecución de programas cooperativos regionales debía realizarse con recursos financieros de otra naturaleza, que debe­ rían provenir en buena medida de los propios países interesados. 5. Algunos efectos de la crisis Los países de la región llegaron a la III Reunión Regional Intergubernamental en Lima (abril de 1984) en medio de un clima dominado por el pesimismo y las presiones de una crisis económica y financiera que estaba haciendo sentir sus más fuertes repercusiones a nivel nacional, en particular, en las propias administraciones ambientales. Surgió en­ tonces Una situación de crisis creada por el creciente debilitamiento d e .las instituciones nacionales encargadas de los asuntos ambientales y de sus respectivos programas y actividades. Por ello en esta reunión no se obtuvo ningún avance significativo para apoyar la ejecución de los programas regionales al no disponerse, sea de fuentes internacio­ nales o nacionales, de los recursos financieros necesarios. Por esta falta de recursos financieros que ha impedido un verda­ dero despegue de la cooperación, la IV Reunión Regional Intergubernamental sobre Medio Ambiente en América Latina y el Caribe, realizada en Cancún, en abril de 1985, se concentró casi exclusivamente en el tratamiento de modalidades de financiamiento que podían ponerse en práctica, tales como la movilización de los propios recursos de los países de la región, consistentes en monedas nacionales y contribu­ ciones en especie, con miras a poder iniciar a la brevedad la ejecución de los programas regionales de interés común. En síntesis, desde 1983, la falta de divisas y la disminución de aportes internacionales para apoyar actividades ambientales, conforma­ ron una situación difícil que no sólo afectó el inicio de la ejecución de programas regionales de interés común, sino también limitó el desarrollo de otras actividades ambientales regionales y subregionales relevantes para la cooperación intergubernamental. Por ejemplo, la esca­ sez de fondos afectó en los últimos años el desarrollo del Plan de Acción del Caribe que no pudo, hasta ahora, establecer su Unidad de Coordinación ni alcanzar el nivel requerido de contribuciones para el Fondo Fiduciario Regional. Lo mismo sucedió con el Plan de Acción del Pacífico Sud-Este. 267 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales Quizá el ejemplo más ilustrativo de la declinación fue el caso del Centro Internacional de Formación en Ciencias Ambientales. Con la disminución de los aportes financieros del PNUM A hasta su virtual extinción, las actividades del CIFCA se vieron, en 1983, seriamente afec­ tadas. El gobierno de España solicitó que, ante el cese de los aportes del PNUMA, los gobiernos de América Latina y el Caribe hicieran con­ tribuciones financieras para mantenerlo en funciones. Ante la imposibi­ lidad de contar con las contribuciones solicitadas a los gobiernos, el Consejo del CIFCA, del cual formaban parte los propios gobiernos de América Latina y el Caribe, resolvió su disolución a comienzos de 1984. De esta manera, este primer intento de buscar un compromiso finan­ ciero por parte de todos los gobiernos de la región ante una causa ambiental común, se transformó en el primer fracaso para consolidar la cooperación horizontal intrarregional en un tema reconocido como prioritario tanto por los propios gobiernos de la región como por el Consejo de Administración del PNUMA. Sin embargo, puede argumentarse que la escasez de fondos no es la única causa del debilitamiento y estancamiento de la cooperación. En el caso de la disolución del CIFCA se debió también, en buena parte, a la incapacidad de los organismos ambientales nacionales en América Latina y el Caribe para desempeñar un papel más influyente en los centros gubernamentales donde se toman las decisiones y evitar que, a partir de 1983, lo ambiental comenzase a ser considerado como una cuestión no prioritaria, aplazable en tiempos de crisis. Puede concluirse, en consecuencia, que la cooperación regional intergubernamental en asuntos ambientales, en la región de América Latina y el Caribe, se caracterizó durante 1982-1985 por los elementos siguientes: — las dificultades de movilizar recursos financieros internaciona­ les para apoyar la ejecución de los programas regionales de interés común; — las dificultades de los gobiernos para responder a los compro­ misos financieros necesarios para participar en dichos programas; — los problemas de los organismos nacionales encargados de la administración ambiental para fortalecer sus presupuestos y ampliar sus actividades; y — en general, las presiones, derivadas de la crisis económica y financiera predominante en la región, para posponer las preocupaciones ambientales y postergar la cooperación internacional multilateral. No puede escapar a este análisis que, aunque es significativa la experiencia acumulada en el período 1982-1985, históricamente es dema­ siado breve como para poder aportar conclusiones respecto a un pro­ ceso tan complejo como es el de la cooperación regional interguber­ namental. Lo que se vislumbra actualmente, después de la IV Reunión Regional Intergubernamental efectuada en Cancún (abril 1985) es que, a pesar de las dificultades ya descritas, los gobiernos representados en estos foros por las instituciones encargadas de los asuntos ambientales (que están sufriendo directamente los efectos negativos de una falta de apoyo y recursos tanto nacionales como internacionales), han seguido apoyando la cooperación horizontal intrarregional, entendida ésta como un valioso mecanismo para adquirir v compartir conocimientos y expe­ 268 □ Jaime Hurtubia riencias con beneficios recíprocos que redunden en un paulatino forta­ lecimiento propio. Después de la Reunión de Cancón, la tendencia al estancamiento de la cooperación regional en asuntos ambientales ha tenido un cambio cualitativo interesante. Se ha acordado que se continúen los esfuerzos de cooperación en los cuales los propios gobiernos participarán en la preparación de proyectos para ejecutar los programas de interés común, contribuyendo en especie con sus capacidades instaladas y especialistas, y haciendo aportes en monedas locales a proyectos de interés nacional y regional. Sin embargo, esto no quiere decir que si se tiene éxito en usar monedas nacionales se vaya a asegurar la plena realización del esquema de cooperación regional, ya que el principal obstáculo, como lo veremos más adelante, sigue siendo político en el interior de los países, donde el organismo ambiental aún no encuentra un lugar apropiado dentro de la administración pública. Este es el gran desafío al futuro: dar la debida prioridad a lo ambiental y fortalecer las débiles institu­ ciones ambientales que tendrán que servir de actores en la cooperación horizontal. El Consejo de Administración del PNUM A en su X III período de sesiones ha asimilado estas decisiones y ha adoptado acuerdos dirigidos a apoyar la movilización de recursos en monedas nacionales y contri­ buciones en especie. En el segundo semestre de 1985, el PNUMA dio la aprobación a tres proyectos financiados principalmente por el Fondo del PN U M A ,3 los cuales se espera que sirvan de promotores para for­ mular subproyectos que sean principalmente financiados con monedas nacionales y contribuciones en especie. Cada uno de estos proyectos se formularán según el marco conceptual y los objetivos del programa regional de interés común aprobado por todos los gobiernos. Cada subproyecto tendría un efecto multiplicador y demostrativo tanto a nivel nacional como regional. Cada uno de ellos sería acordado bilateralmente por el PNUMA, y la agencia que en el caso correspondiera con un país determinado y posteriormente sería incluido como subproyecto del pro­ yecto integral-promotor financiado por el PNUMA. Puede plantearse que, en lo que concierne a los aspectos financieros, el futuro de la cooperación regional en asuntos ambientales dependerá del éxito que se obtenga en los próximos años en conseguir la paulatina incorporación de los distintos países de la región en este plan financiero destinado a apoyar los programas de interés común con monedas nacio­ nales. No existe motivo para prever que los países no alcanzarán una participación activa en la ejecución de los distintos subproyectos, con el apoyo técnico y financiero en moneda dura procedente de los proyectos integrales apoyados por el PNUM A y otras fuentes. Si no prospera esta fórmula, difícilmente se evitará un quebranta­ miento de los intereses de los países por el esquema de cooperación. El esquema propuesto de proyectos integrales del PNUMA-Agencias y de promover y generar subproyectos PNUMA-Gobiernos financiados en monedas nacionales, parecería ofrecer una oportunidad clara en este sentido. > El PR-5: El desarrollo de la legislación y de los marcos institucionales ambien­ tales; PR-10: Protección y conservación del patrimonio natural, cultural y zonas protegidas; y el PSR-6: Potencialidad natural y ordenación racional de los ecosis­ temas forestales tropicales y subtropicales. 269 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales En lo sustantivo, el futuro del esquema de cooperación aquí descrito dependerá del grado de participación que se consiga de los gobiernos en la ejecución de los programas ambientales regionales de interés común, contándose con el apoyo del PNUMA-Agencias, superando las actuales carencias institucionales existentes a nivel nacional y movilizando recur­ sos en monedas nacionales y contribuciones en especie que catalicen las contribuciones de fuentes internacionales. C. LAS CARENCIAS INTER NAS DE LA REGIÓN FRENTE A LA COOPERACIÓN Además de los problemas financieros señalados en el apartado anterior, también existen en la región algunas carencias que hasta ahora no han permitido la implantación de modalidades sólidas de cooperación. 1. P a r t ic ip a c ió n en eventos in t e r g u b e rn a m e n t a le s Respecto de las representaciones gubernamentales en cada una de las reuniones regionales intergubernamentales se aprecia que desde la pri­ mera reunión ha descendido apreciablemente el número de países parti­ cipantes. En las reuniones realizadas hasta la fecha hay un porcentaje bastante elevado (45,45 % ) que ha asistido a una o ninguna y sólo un 24,24 % que ha asistido a todas. Además, tes importante destacar el nivel de las representaciones. A la tércera reunión en Lima, asistieron sólo dos representantes de nivel ministerial y 16 técnicos; seis (37,5 % ), de los 16 países participantes, estuvieron representados por funcionarios de embajadas en el país sede de la reunión. Obviamente, sin una asis­ tencia importante de los países y sin una participación de los funcio­ narios de los propios organismos ambientales nacionales es difícil, por no decir imposible, concretar y poner en práctica un esquema de cooperación. Cabe preguntarse si han sido las' propias administraciones ambien­ tales las que se han alejado del esquema de cooperación. Creemos que no. Lo que ha sucedido es que se sigue apoyando la cooperación y no se la ha cuestionado; pero más bien ésta se ha debilitado en la práctica, como reflejo de la significación que lo ambiental tiene en cada país, donde no alcanzó a cumplir un papel protagónico en la vida nacional antes de la crisis. A esto deben sumarse las políticas adoptadas en otros círculos gubernamentales que, en el marco de las presiones de la crisis, han relegado las cuestiones ambientales a un segundo plano. Hoy es una preocupación común a todas las administraciones ambien­ tales en la región, los efectos de la crisis en los círculos de alto nivel donde se toman las decisiones sobre medio ambiente y desarrollo. Los últimos acontecimientos ocurridos en diversos países parecen mostrar que la institucionalidad misma de lo ambiental es la que está en juego y bajo presión, ya que no fue lo suficientemente fuerte como para poder asumir un papel protagónico en el escenario de las políticas nacionales antes de la crisis. La salida que se busca con ahínco en los círculos ambientales es mostrar que el bagaje conceptual, las técnicas y los conocimientos ecológico-ambientales también pueden ser vitales para 270 □ Jaime Hurtubia asegurar una reactivación económica eficaz y un desarrollo sostenido. 2. La h e re ro g e n e id a d in s titu c io n a l Otra carencia que debe tenerse presente es la heterogeneidad que presentan los organismos nacionales que están a cargo de los asuntos ambientales en la región y los sectores a los cuales pertenecen. Esta diversidad estructural y sectorial, al parecer está también limitando la aplicación de los principios mismos de la cooperación al dificultar la identificación de intereses comunes para compartir, mancomunar recursos e intercambiar información y experiencias entre organismos interlocutores de distinta estructura y ubicación dentro de la adminis­ tración pública (situación jerárquica, competencias, vinculaciones con la planificación, vinculaciones subnacionales, recursos para la gestión, etc.). Como muestra de esta heterogeneidad, en el Cuadro l se presenta una relación de los organismos encargados de la administración am­ biental nacional en América Latina y el Caribe. 3. L o s n u e v o s o r g a n is m o s a m b ie n t a le s Según muestra el Cuadro 1 sólo 10 países de la región han establecido organismos ambientales propiamente tales, responsables de la aplicación de una política ambiental global. Las características estructurales nacio­ nales son muy explicativas en esta materia, ya que junto a una gran heterogeneidad muestran hasta qué punto, a nivel nacional, la asignación de las responsabilidades relativas al medio ambiente es poco efectiva. En los países que además de crear un organismo ambiental han esta­ blecido cuerpos de coordinación, como consejos o comisiones a nivel interministerial, éstos cuentan con la participación de casi todos los sectores. La experiencia muestra que la asignación de responsabilidades entre las organizaciones nacionales y sectoriales alcanza en estos países grandes dimensiones. En la mayoría, la ejecución de muchos programas y políticas de control ambiental — uso de la tierra, agua, saneamiento y eliminación de desechos— es responsabilidad de los gobiernos locales. En los países federales las responsabilidades suelen distribuirse entre el gobierno federal y los gobiernos de los Estados. En consecuencia, si bien la coordinación "horizontal” en los niveles nacional o estatal entraña en muchos casos centenares de relaciones, la distribución "ver­ tical” puede elevar el número de relaciones a varios millones. Por lo tanto, pueden crearse numerosas entidades responsables de la coordina­ ción a los distintos niveles de esas relaciones. Cuando no se han creado nuevos organismos ambientales, las caren­ cias parecerían ser mayores (Cuadro 1), ya que las responsabilidades han sido adjudicadas, a órganos de la administración ya existentes como de planificación (9) o a los sectores como la agricultura y los recursos naturales (6), salud (3) y turismo (2). En la gran mayoría de los países, la oficina ambiental dentro de cada uno de estos "sectores” u "órganos" no tiene poder normativo o político, y cuenta con escaso personal. Por otra parte, la falta de mecanismos nacionales de coordinación intersectoriales eficaces, constituye un verdadero "cuello de botella”. Varios de los que han sido instituidos tienen poco poder político y 271 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales Cuadro 1 DISTRIBUCIÓN DE LOS ORGANISMOS ENCARGADOS DE LOS ASUNTOS AM BIEN TALES (PUNTOS FOCALES TÉCNICOS DEL PNUM A) DENTRO DE LA AD M INISTRACIÓN PUBLICA E N LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Administración pública Países Organismos ambientales Otros Organismos M/Subs. Sist/C T P A/RN S Aruba y Antigua — — X — — —■ Argentina X — — — — — Bahamas — — — — — X Barbados — — X — — — Belice — — — — — — Bolivia — — — X — — Brasil X — — — — — Colombia — — — — X — Costa Rica — X — — — — Cuba — X — — — — Chile — X — . — — — Dominica — — — — X — Ecuador — — — X — — El Salvador — — — X — — Granada — — — — — X Guatemala — X — —v — — Guyana X — — — — — Haití — — — X — — Honduras — — — X — — Jamaica — — — — X — México X — — — — — Nicaragua — — — — X —■ Panamá — X — — — — Paraguay — — — — X — Perú — — — X — — República Dominicana — — — — X — San Cristóbal y Nieves — — — — — — Santa Lucía — — — — — X San Vicente y las Granadinas — — — X — — Suriname — — — — — — Trinidad y Tobago — — — X — —Uruguay — — — X — — Venezuela X — — — — — M/Subs. = Ministerio - Subsecretaría Sist/C = Sistema o comisiones nacionales para el medio ambiente o de ecología T = Turismo P = Planificación A/RN = Agricultura y recursos naturales S = Salud 272 □ Jaime Hurtubia han tendido a desvanecerse en el tiempo, aunque recientemente dos gobiernos han creado comisiones nacionales de ecología, lo que hace abrigar la esperanza de que las políticas ambientales aún pueden forta­ lecerse dentro de los aparatos gubernamentales. (PNUMA/CEPAL, 1985 a.) Es imprescindible seguir promoviendo el fortalecimiento de meca­ nismos nacionales de coordinación intersectorial para la ordenación ambiental. No existen fórmulas mágicas para lograr una coordina­ ción efectiva, por ello constituye un área prioritaria del estudio y para servir de esquema de cooperación horizontal para su aplicación en las distintas estructuras de la administración pública existentes en la región. De la eficacia de estos mecanismos de coordinación dependerá el éxito de la gestión y la eficacia del derecho ambiental. 3.1. La situación jerárquica Otra cuestión importante que hay que considerar es la situación jerár­ quica de cada uno de los nuevos organismos ambientales. Es posible concluir que en la gran mayoría de los casos esa situación es poco significativa, ya que ellos no se encuentran a nivel de gabinete, no res­ ponden ante el jefe del ejecutivo, muchos no responden tampoco ante órganos de coordinación ministerial y no tienen funciones ejecutivas ni normativas sino sólo consultivas. La eficacia con que desempeñan sus funciones también es preocupante ya que en muchos casos duplican las funciones de otros sectores, como salud (saneamiento, higiene del medio), agricultura y forestales (recursos, forestales, suelos, desertificación, áreas protegidas y vida silvestre), etc., creando estériles con­ flictos de competencia que no deberían existir. También deben considerarse las vinculaciones de los organismos ambientales con la planificación del desarrollo y ver si son realmente efectivas o virtuales, y en qué casos las relaciones de trabajo llegan hasta el nivel de proyectos, o si abarcan temas estratégicos como el ordenamiento territorial, la planificación regional o la planificación de la utilización de la tierra. Claro está que, respecto a la planificación, a similitud de lo que sucede con lo ambiental, tampoco se puede ser muy optimista, ya que en un buen número de países de la región, aunque la planificación como ejercicio es loable y los ministerios u oficinas de planificación han existido desde hace mucho tiempo, los planes que se generan muchas veces son manifestaciones idealistas de buenas inten­ ciones ante las realidades de la crisis financiera, la crisis generalizada del Estado y el poder de los sectores privados nacionales y transna­ cionales. De acuerdo con la experiencia de otras regiones, para que esta función sea cumplida a cabalidad se requiere que la entidad coordi­ nadora tenga suficiente poder político, que aplique una política adop­ tada al más alto nivel por los poderes legislativo y ejecutivo, y que cuente con un fuerte presupuesto para que en forma concertada realice convenios de trabajo con los distintos sectores vinculados con la orde­ nación ambiental. 273 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales 4. Los recursos humanos Todas las carencias institucionales antes descritas están también ínti­ mamente vinculadas con la escasez de personal calificado y de alto nivel técnico dentro de la administración pública. Conviene, al respecto, recordar que la ordenación del medio ambiente, sobre todo cuando va vinculada con la elaboración de proyectos o la planificación del desarrollo nacional, requiere medios cuantiosos para diversos tipos de personal especializado, así como materiales e instalaciones para la ins­ pección y evaluación del medio ambiente, investigaciones y medición de la contaminación. En varias ocasiones los países han hecho notar la escasez de recursos humanos como una carencia importante, y las conse­ cuencias negativas que dicha escasez tiene en la ejecución de los planes para la ordenación coordinada del medio ambiente. Todas estas consideraciones llevan a recordar que los proyectos realizados hasta la fecha, por no reconocer las carencias institucionales y de recursos técnicos especializados y de equipos, se han concentrado sólo en los resultados científicos o conceptuales. Igualmente, en ellos se han considerado con entusiasmo las posibilidades de que, según los hallazgos de cada proyecto, se comiencen a intercambiar experiencias, conocimientos e informaciones, faltando incluir en estas consideracio­ nes, que en muchos de los países hacia los cuales fluiría la cooperación, tienen tales limitaciones institucionales y de personal que paulatina­ mente harían esfumarse en el tiempo los efectos de cualquier flujo de cooperación. De hecho ya ha ocurrido en el pasado. 5. Discusión Las carencias descritas seguirán teniendo efectos negativos en todo intento de cooperación entre los países de la región; e internamente seguirán dificultando tanto los intentos de establecer buenos canales de comunicación entre sectores, en particular la planificación industrial y el desarrollo regional, como los dirigidos a mejorar la adopción de decisiones. El análisis de las experiencias de cooperación horizontal en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe realizado en este trabajo, ha sido particularmente útil para señalar una serie de cuestiones. Entre ellas destacan:, la preocupación por lo ambiental no se ha arraigado suficientemente en los medios gubernamentales de la región; las insti­ tuciones gubernamentales encargadas de los asuntos ambientales, en la mayoría de los países, constituyen estructuras dentro de la admi­ nistración pública, aún en proceso de consolidación; son pocos los cono­ cimientos y escasa la experiencia de ordenamiento ambiental que pueden ofrecerse en base a las capacidades de las instituciones gubernamen­ tales; e incluso, todavía en muchos círculos de poder político y finan­ ciero, dentro de los gobiernos, no se reconoce el valor y la importancia de incorporar la dimensión ambiental en la planificación del desarrollo económico y social. En la actualidad, en la mayoría de los países, los organismos en­ cargados de los asuntos ambientales son las instituciones más nuevas dentro de la administración pública; aún no ampliamente aceptadas; 274 □ Jaime Hurtubia con presupuestos restringidos; y vulnerables a las repercusiones más fuertes ante cualquier crisis, por ser los eslabones más débiles de la estructura administrativa. Aún no han llegado a ser los agentes esen­ ciales de la cooperación regional de los cuales hoy tanto se necesita. Por ello, es menester concentrar todos los recursos disponibles, tanto en la comunidad internacional como en las regionales y nacionales, para fortalecerlas. Además, debido a estas carencias, la capacidad de respuesta de los países a las demandas exigentes y complejas de la aplicación de una política ambiental nacional, no ha alcanzado los niveles requeridos. En muchas ocasiones, por la falta de una verdadera “autoridad ambiental”, el tema y la responsabilidad de los "efectos ambientales de las acti­ vidades y proyectos de desarrollo", se han convertido en tierra de nadie, dando lugar a estériles conflictos de intereses entre distintos sectores. En los años setenta, ante esta incapacidad de realizar una gestión adecuada, se argumentó que no podía darse atención a lo am­ biental "porque frenaba o se oponía al desarrollo”. En la actualidad, a mediados de los años ochenta, frente a la misma realidad, se argu­ menta que “no pueden quitarse esfuerzos ni recursos a la reactivación que exige la crisis”. Pero en el fondo aún subsiste el mismo problema. Las razones de estas actitudes parecerían obedecer en algunos casos a la incapacidad para hacer frente a los retos de la problemática am­ biental y en otros a una patente indiferencia en los círculos que toman decisiones, donde se sigue privilegiando el corto plazo, ante el agobio de los problemas apremiantes de carácter socio-económico y político. La otra cara de la moneda, es que los que han estado insistiendo en la importancia global de los problemas ambientales y de su incorporación plena en la planificación del desarrollo, no han podido lograr que el mensaje más elemental de lo ambiental penetre en los círculos de alto nivel político, en los sectores productivos y en especial en el ejecutivo, donde se concentra la toma de decisiones en el proceso de desarrollo. Lo mismo cabe decir respecto a la eficacia con que este mensaje am­ biental ha sido asimilado por el público, la comunidad obrera y de trabajadores, los sindicatos y los medios masivos de comunicación. En muchos casos y desde los años setenta la acción de los especialistas en problemas ambientales ha pecado de tecnocrática y elitista. Respecto a las actividades que deben impulsarse en el futuro, en un plano operativo, para apoyar la cooperación regional, puede con­ cluirse que hay cuatro factores en los que debe concentrarse la futura acción: a) la escasez de recursos financieros; b ) las carencias institu­ cionales; c) la heterogeneidad organizativa que presentan dentro de la administración pública los organismos ambientales; y d ) la formación de recursos humanos. Los "ambientalistas” han pecado de lo contrario: sus argumentos se concentran en los peligros del largo plazo y, por lo tanto, los beneficios de minimizar tales peligros se ven lejanos en un continente agobiado por la coyuntura. Se ha cometido el error de hacer una crítica poco operativa de la tendencia a privilegiar el corto plazo, olvidando de hecho que el largo plazo pasa por la capacidad para atender los problemas del corto plazo. Aquí ha faltado una expresión de propuestas para movilizar recursos hoy día, según esquemas sostenibles, modificando así el énfasis del mensaje ambiental, desde uno centrado en los problemas futuros y la identificación de factores culpa­ 275 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales bles, hacia otro que apunta a la búsqueda de soluciones concretas a los problemas actuales sobre bases ambientalmente sanas. Todos estos factores son superables si es que existe una real voluntad política a nivel nacional de fortalecer las actividades ambientales y de superar los obstáculos que presenta la actual crisis. En otros artículos del presente libro, ya se han abordado suficientemente las cuestiones sustantivas que muestran la importancia de incorporar la dimensión ambiental en el proceso de desarrollo, por ello no insistiremos al respecto. Al parecer, un paso decisivo que debe darse en el momento actual es llevar a la práctica propuestas suficientemente realistas que per­ mitan la pronta ejecución de los programas ambientales regionales de interés común aprobados en la II Reunión Regional Intergubernamental celebrada en Buenos Aires, haciendo máximo uso de los mecanismos de la cooperación horizontal. No puede perderse el momento político y aplazarse más la puesta en operación de este esquema de coope­ ración regional. Dichas propuestas deberían, además, iniciarse a la bre­ vedad con la participación de los gobiernos que tengan administración ambiental suficientemente fuerte en determinados temas que puedan ofrecer cooperación a otros países de la región. Con ello se iniciaría el proceso, que es lo principal. Posteriormente, en el curso de su desen­ volvimiento, que debe ser amplio y abierto a todos los países de la región, se iría favoreciendo la participación del resto de los países. El objetivo fundamental en este devenir, sería superar los cuatro factores mencionados en el párrafo anterior. Y esto será posible sólo en la medida que se comience pronto con la ejecución de actividades, con los escasos recursos disponibles en el PNUMA, en las fuentes interna­ cionales y en los propios países, mediante aportes en monedas nacionales y contribuciones en especie. D. A MODO DE CONCLUSION La cooperación horizontal es un proceso dinámico de convergencia de voluntades y acciones concretas de los países para superar los obstácu­ los del proceso de desarrollo económico y social, y exige como basa­ mento una profunda convicción de la importancia, valor y urgencia de los temas que han de servir de sujeto a la cooperación. Ante el problema estructural y coyuntural que caracteriza a la actual crisis económica y financiera que predomina en la región, estos signos adquieren un carácter de extrema gravedad. Las opciones son claras: o se incorporan las consideraciones ambientales en la planifi­ cación cuanto antes, en medio de la crisis, para asegurar un desarrollo sostenido a largo plazo al mismo tiempo que se busca la solución de los problemas más urgentes (generación de empleo, mejoramiento de las condiciones sanitarias, etc.), o se continuará ahondando en las tenta­ tivas de ensayo y error utilizadas hasta ahora, que no conducen sino al cierre de opciones para el desarrollo y el bienestar de las genera­ ciones futuras. En estos tiempos de crisis, la idea de la cooperación horizontal se presenta como una nueva concepción para utilizar mancomunadamente recursos y experiencias escasos. A esta cooperación debería asig­ nársele el papel fundamental de aunar voluntades con un objetivo 276 □ Jaime Hurtubia común, ya que para impulsarla y llevarla a cabo se requiere más volun­ tad, concertación y coordinación que recursos. A continuación se presentan algunas sugerencias para la acción, las cuales, aprovechando al máximo los recursos e instituciones ya existen­ tes en los gobiernos? de la región, en el PNUD, PNUMA/ORPALC y CEPAL, en los organismos regionales intergubernamentales y en los Servicios de Facilitación del PNUMA, podrían ayudar considerablemente a poner en práctica la cooperación horizontal en asuntos ambientales, y por ende, se estaría contribuyendo sustancialmente a la incorporación de la dimensión ambiental en la planificación del desarrollo. 1. La cooperación horizontal en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe tiene que ser una esfera de acción transectorial dentro de las modalidades de cooperación técnica y económica ya en marcha entre países en desarrollo. Debería inscribirse, asimismo, en la política de cooperación intrarregional impulsada por las cuatro reunio­ nes regionales e intergubernamentales sobre medio ambiente en América Latina y el Caribe, realizadas desde 1982 hasta 1985, y ser concebidas en los términos ya definidos para la cooperación técnica y económica entre los países en desarrollo, es decir, para que los países de la región "puedan crear, adquirir, adaptar, transferir y compartir conocimientos y experiencias en beneficio mutuo y para lograr la autosuficiencia na­ cional y regional" (CEPAL, 1978). 2. Para que la cooperación horizontal en asuntos ambientales sea un proceso dinámico y eficaz de convergencia, y tenga alguna perspec­ tiva de aplicación significativa en la región, es preciso: a) que los gobiernos manifiesten una genuina voluntad política que confirme el carácter deliberado y voluntario de cooperar, compartir, mancomunar e intercambiar recursos técnicos, conocimientos y expe­ riencias en la esfera del medio ambiente para alcanzar un desarrollo económico y social sostenido a largo plazo. La puesta en marcha de la cooperación horizontal depende, en definitiva, de la voluntad de los países de acrecentar su capacidad de acción mancomunada; b ) que la cooperación sea iniciada y organizada, en primer tér­ mino, por los gobiernos de la región, pudiendo abarcar tanto la parti­ cipación de organismos del Sistema de las Naciones Unidas, de orga­ nismos regionales y subregionales o instituciones públicas, académicas, como de organismos sub-gubernamentales y organizaciones privadas; c) que los gobiernos definan sus necesidades y sus capacidades en materia de medio ambiente y desarrollo, ya que a ellos les corres­ ponde ser los agentes esenciales de la cooperación horizontal y mostrar que están dispuestos a trabajar buscando respuestas conjuntas tra­ zando caminos convergentes y desplegando esfuerzos para ejecutar los programas de interés común; d) que se acelere la participación, hasta ahora difícil, de organi­ zaciones intergubernamentales, regionales y subregionales y de las agencias especializadas del Sistema de las Naciones Unidas; e) que se involucre al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (P N U D ) y a los organismos regionales intergubernamentales en los futuros proyectos y actividades de cooperación horizontal en asuntos ambientales dentro de la perspectiva del desarrollo; f) que se involucre en los futuros proyectos y actividades de las 277 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales organizaciones no-gubernamentales, al sector privado y a agencias inter­ nacionales de financiamiento y g) que la cooperación horizontal mantenga y acreciente sus acti­ vidades mediante un Mecanismo Regional que ayude a cumplir funcio­ nes de enlace, intermediarias, promotoras, catalíticas y de facilitación4 de recursos para fortalecer a las instituciones nacionales y a los meca­ nismos de coordinación intersectorial, de modo que lleguen a ser agentes efectivos de la cooperación. 3. Para el bienio 1986-1987 y de allí en adelante, se sugiere que el PNUD, el PNUM A y la CEPAL generen, promuevan y apoyen pro­ yectos y actividades de cooperación horizontal en asuntos ambientales, en cuya ejecución participen tanto los organismos centrales de planifi­ cación como los organismos encargados de la administración ambiental. Tales proyectos deben orientarse a dar respuestas innovadoras a las necesidades de los países, ofreciendo una sólida base sustantiva de estudio e investigación de los principales procesos que vinculan las rela­ ciones mutuamente positivas entre desarrollo y medio ambiente en América Latina y el Caribe.5 4. Los futuros proyectos de cooperación horizontal para ejecutar cada programa ambiental regional de interés común deberían favorecer la movilización, tanto de recursos en monedas nacionales y contribu­ ciones en especie de los países participantes, como de recursos en divisas de los organismos internacionales y otras fuentes de financiamiento internacional. 5. Para asegurar un eficaz desarrollo de las actividades de coope­ ración horizontal en asuntos ambientales, debería establecerse un Meca­ nismo Regional mediante un proyecto que cuente con el apoyo del PNUD, PNUMA y CEPAL (Cuadro 2). 6. El propósito principal de este mecanismo regional sería man­ tener una colaboración permanente y estrecha con las dependencias especiales de cooperación horizontal de los gobiernos e impulsar acti­ vidades concretas de colaboración recíproca en los programas ambien­ tales de interés común, en las cuales participen los organismos centrales de planificación y los organismos ambientales. 7. Otro propósito de este mecanismo regional sería el de promover el apoyo de los organismos intergubernamentales subregionales y regio-. nales y los del Sistema de las Naciones Unidas, así como de los orga­ nismos no gubernamentales y del sector privado, a las acciones de cooperación de los gobiernos, de manera que, por medio de estos víncu­ los y colaboración se establezcan redes formales e informales de con­ tacto entre estos diversos agentes actuales o potenciales del proceso de cooperación horizontal en asuntos ambientales. 8. Los objetivos específicos del mecanismo regional serían entre otros: a) acelerar la puesta en marcha de los programas ambientales regionales de interés común aprobados en las reuniones regionales inter- * En coordinación con los Servicios de facilitación, de la Sede del PNUMA. s Metropolización, marginación y calidad de vida en las grandes urbes; avance de la frontera agrícola y el desarrollo interior de América Latina y el Caribe; degra­ dación de recursos intemacionalmente compartidos; expansión de los procesos tecno­ lógicos y sus relaciones con las fuentes de energía; empobrecimiento alimentario y potencialidad de ecosistemas y disminución de los niveles de salud. Otras fuentes de cooperación internacional (BID/BM/CAFetc.) Proyecto de CTH/MAD de PNUD/PNUMA/CEPAL Organismos regionales y subregionales inter­ gubernamentales t Gobiernos Organismos ambientales Organismos de planificación \_____________ l Organismos no-gubernamentales (NGO's y el sector privado) c2 Servicios de facilitación de recursos financieros (Sede PNUMA) > ^ qí en 35 73 Objetivos m W «en O >•> r xj O en Z H i-« ,O 73 > O h r r < h o o » •x» > 50 > > o r _ _ J o 5« e p w (0 "o V 73 > cTS p. I-i o m > w M 073 >— < N W o O en o z H H -t > O r z H urtub ia ■ Fortalecimiento institucional Asistencia técnica Proyectos de cooperación horizontal Información sobre experiencia de cooperación horizontal ■ Capacitación e investigación Reuniones y seminarios 278 □ Jaime o z 279 □ Cooperación horizontal en asuntos ambientales gubernamentales sobre medio ambiente en América Latina y el Caribe; b ) identificar a los países o grupos de países con los que se pueda colaborar para realizar acciones de cooperación horizontal en temas de interés común; c) identificar capacidades y necesidades de cooperación técnica en ia región en asuntos relativos al medio ambiente y desarrollo; d) colaborar con los gobiernos, a su pedido, para impulsar y pro­ mover el aprovechamiento de esas capacidades; e) elaborar metodologías y criterios para la formación de proyec­ tos de cooperación horizontal; f) asesorar a los países en la formulación explícita de políticas de cooperación horizontal en asuntos ambientales, integradas en sus propios programas, planes, estrategias y objetivos relacionados con el desarrollo y medio ambiente; g) cooperar con los gobiernos en la identificación de realidades y problemas específicos compartidos e intereses comunes por grupos subregionales en algunos ámbitos geográficos de la región, con objeto de intensificar o iniciar modalidades de cooperación en asuntos ambien­ tales dentro de esos grupos de países; h) apoyar a los países y a las organizaciones intergubernamen­ tales, subregionales y regionales, en la preparación de estudios y pro­ yectos de cooperación recíproca; i) recopilar y difundir informaciones sobre actividades de coope­ ración horizontal en asuntos ambientales en la región; j ) promover y organizar reuniones nacionales y regionales sobre temas específicos en los cuales las unidades especiales de cooperación horizontal de los organismos centrales de planificación y de los orga­ nismos ambientales intercambien experiencias y conocimientos o pro­ gramen actividades de cooperación mutua; y k) cumplir funciones catalíticas y de facilitación de recursos finan­ cieros para las actividades de cooperación horizontal. BIBLIOGRAFIA CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (1971): Inform e del Relator. Seminario Regional Latinoamericano sobre los Problemas del Medio Ambiente Humano y el Desarrollo. Doc. ST/ECLA/Conf. 40/1.5. [Celebrado en Ciudad de México, en setiembre de 1971.] CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (1978): Plan de Acción de Buenos Aires para promover y realizar la cooperación técnica entre los países en desarrollo. Informe de la Conferencia sobre Cooperación Técnica entre los países en Desarrollo. Doc. A/Conf. 79/13/Rev. 1. [Realizada en Buenos Aires del 30 de agosto al 12 de septiembre de 1978.] CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (1980): Inform e del Seminario sobre Medio Ambiente y Estilos de Desarrollo. Doc. E/CEPAL/PROY. 2/D. 1. Enero. Di C a s t r i , F. (1970): La revolución ecológica y América Latina: situación presente y estrategias de acción. Revista Ciencia Interamericana, vol. 11, Nos. 3-6. Washington, D.C.: OEA. Mayo-diciembre 1970. Di Castri (1972): Problemas ambientales en los países en desarrollo: objetivos y estrategias. No. 13. Bull. NFR. Swedish NRC. 280 □ Jaime Hurtubia J. (1971): Principales problemas del medio humano. Parte I: Problemas relacionados con el uso y manejo de los recursos naturales terrestres. Publi­ cación del OI Comité Internacional. Washington, Universidad de Saint Louis. H u r t u b i a , J. y S. T o r r e s (1972): Ecologicál and Economic Aspects for the hatin American Development. 138th. Annual Meeting of the AAAS. Philadelphia. Diciem­ bre de 1971. L i z á r r a g a , J. y J. H u r t u b i a (1983): Los asuntos ambientales en América Latina y el Caribe durante el decenio 1972-1982. Diez años después de Estocolmo, varios autores. Madrid. Ed. CIFCA. PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (1980): Choosing the Options: Alternatives Lifestyles and Development Patterns. UNEP Executive Series No. 2. Nairobi: UNEP Publications. PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (1981): Labor realizada por el Consejo de Administración en su noveno Período de Sesiones. Doc. UNEP/GC. 9/15. Anexo 1: Decisiones adoptadas. Mayo. PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (1982 a): Incorporación de la dimensión ambiental en los procesos de planificación del desarrollo en América Latina: aspectos metodológicos, estudios de casos y coope­ ración horizontal. Proyecto FP/2102-82-05 (2397). Mayo. PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (1982 b ) : Informe del Consejo de Administración sobre la labor de su décimo período de Sesiones. Doc. UNEP/GC. 10/14. 15 de junio. PNUMA/CEPAL (1981): Informe de la Reunión Intergubernamental sobre Plan de Acción del Proyecto Ambiental del Caribe. Doc. UNEP/CEPAL/IG. 27/3. [Cele­ brada en Montego Bay, Jamaica, del 6 al 8 de abril de 1981.] PNUMA/CEPAL (1982): Informe de la I Reunión Regional Intergubernamental sobre el Medio Ambiente en América Latina y el Caribe. Doc. UNEP/CEPAL/IG. 33/5. Anexo V: Conclusiones y recomendaciones. [Reunión celebrada en Ciudad de México, en marzo de 1982.] PNUMA/CEPAL (1983 a): Informe Final de la Reunión de Expertos designados por los Gobiernos sobre Programas Ambientales Regionales en América Latina y el Caribe. Doc. UNEP/IG. 40/6. [Reunión celebrada en Buenos Aires del 14 al 17 de marzo de 1983.] PNUMA/CEPAL (1983 b): Informe Final de la II Reunión Regional Intergubernamental sobre Medio Ambiente en América Latina y el Caribe. Doc. UNEP/IG. 40/7. Anexo V. [Reunión celebrada en Buenos Aires el 17 de marzo de 1983.] PNUMA/CEPAL (1985 a ) : Aportes para una evaluación de los asuntos ambientales en América Latina y el Caribe: tendencias, enfoques y perspectivas al año 2000. Doc. UNEP/IG. 57/3. PNUMA/CEPAL (1985 b): Informe Final de la IV Reunión Regional Intergubernamental sobre Medio Ambiente en América Latina y el Caribe. Doc. UNEP/IG. 57/6. [Reunión celebrada en Cancón, Quintana Roa, del 18 al 20 de abril de 1985.] Hurtubia, CONCLUSIONES Preá m bu lo Estas conclusiones corresponden a las del Informe del Seminario Regio­ nal sobre la "Dimensión ambiental en la planificación del desarrollo”, efectuado en Buenos Aires, entre el 17 y el 19 de junio de 1985. Este seminario fue la culminación del proyecto CEPAL/PNUMA mencionado en la introducción "Incorporación de la dimensión ambiental en los procesos de planificación del desarrollo: Aspectos metodológicos, estu­ dios de casos y cooperación horizontal”. El seminario, sobre la base de las conclusiones específicas de los distintos documentos conceptuales del proyecto (expuestos en este volu­ men) y de los estudios de casos (publicados en el volumen II), se orga­ nizó en torno a los temas que se exponen en este capítulo. 1. El análisis de la incorporación de la dimensión ambiental en la planificación del desarrollo debe, necesariamente, realizarse en el contexto de la actual crisis por la que atraviesa la región. 2. En este contexto, las autoridades vienen actuando sobre la realidad, básicamente a través de los instrumentos de la política eco­ nómica, con un enfoque coyuntural. Los principales lincamientos de política se ven significativamente influidos por las presiones externas en aquellos países fuertemente endeudados. A pesar del carácter rece­ sivo de las medidas de ajuste aplicadas, es posible prever una presión creciente sobre los recursos naturales y el medio ambiente. Esta pre­ sión puede aumentar al pasar del ajuste recesivo de la crisis al nece­ sario ajuste expansivo y a la transición para el desarrollo. 3. La preocupación ambiental, en sus términos convencionales, ha sido casi completamente desplazada del campo de las prioridades públi­ cas en la mayoría de los países de la región. Es, por lo tanto, urgente producir un cambio tanto en el discurso como en los planteamientos sustantivos de la temática ambiental, que sustituya la actitud "reactiva” y conservacionista tradicional por un planteamiento "propositivo" que apunte a la movilización eficaz y sostenible de la base de recursos natu­ rales y el medio ambiente. Sólo dentro de un enfoque de esta naturaleza podrá rescatarse, al mismo tiempo, una posición relevante para las políticas y medidas de protección y mejoramiento ambiental. 4. Se trata, entonces, de enfrentar la crisis combinando una polí­ tica restrictiva selectiva de la demanda con una política selectiva de expansión de la oferta que aproveche los patrimonios productivos ociosos sobre bases sustentables en el largo plazo. 5. El desafío que enfrenta la región, desde una perspectiva am­ biental, es acoplar las políticas y medidas para enfrentar la crisis en el corto plazo con una planificación del desarrollo que genere un estilo más racional y, particularmente, un aprovechamiento más inteligente, equitativo y sostenible del medio ambiente. 282 □ Conclusiones 6. Este desafío supone enfrentar, entre otras, las siguientes cues­ tiones: a) La crisis de los esquemas tradicionales de planificación, supe­ rando el carácter rígido del estilo tecnoburocrático generador de "planeslibro”, a nivel de la planificación global, sectorial y regional; b) La dependencia tecnológica y la vulnerabilidad que ésta acarrea a las sociedades latinoamericanas, que hace urgente reforzar el desarrollo científico y tecnológico para disponer de técnicas adecuadas a nuestra realidad social, cultural y ambiental; c) Las limitaciones de los métodos tradicionales de investigación y evaluación de los recursos naturales y el medio ambiente, que exigen superar su carencia de análisis dinámico, la ausencia de enfoques sistémicos y la parcialidad de los análisis que otorgan prioridad a uno o dos recursos; d ) El escaso uso y elaboración de instrumentos, principalmente cuantitativos, como evaluaciones del impacto ambiental y de los inven­ tarios y cuentas del patrimonio natural y cultural, que plantea la nece­ sidad de desarrollarlos para complementar las metodologías de análisis de costo-beneficio y los sistemas de cuentas nacionales y regionales. e) La falta de repercusión de las instituciones ambientales, que han sido creadas imitando los modelos de algunos países centrales, que sugiere adecuar dichas organizaciones a las situaciones concre­ tas que enfrenta cada país y a las tradiciones administrativas corres­ pondientes; y f) El escaso dinamismo de las actividades de cooperación horizon­ tal intrarregional en materias ambientales, que requiere que se busquen los recursos que la hagan posible y, por sobre todo, la voluntad política, la concertación y la coordinación de esfuerzos en esta dirección. 7. El seminario analizó en profundidad cada una de estas cuestio­ nes. A continuación se presenta una apretada síntesis de las principales conclusiones que pueden extraerse de las discusiones que tuvieron lugar en torno a ellas. A. LA D IM E N SIÓ N AM BIENTAL Y LOS N IVE LE S DE PLANIFICACIÓN 8. Se reconoce la existencia de una seria crisis de la planificación formal en América Latina originada en parte por la ineficacia de los esquemas, metodologías e instrumentos tradicionales, agravada, en algu­ nos países, por los experimentos neoliberales monetaristas acometidos en los últimos años. Tanto la ineficacia de estos últimos para hacer frente a los vaivenes de la crisis económica, como las dificultades que en este mismo sentido han debido enfrentar los países que no abandonaron la tradición orien­ tadora y planificadora del Estado han conducido, en los primeros, a una tendencia reívindicadora del papel de la planificación en los pro­ cesos de desarrollo y en éstos y los últimos, a destacar la urgencia de imaginar y diseñar esquemas y metodologías de planificación más diná­ micos, adaptables y eficaces. 9. Dentro de este contexto, los planteamientos de incorporación de la dimensión ambiental en la planificación, que venían adquiriendo 283 □ Conclusiones importancia a partir de mediados de los años setenta se enfrentan, por una parte, a la dificultad para definir un espacio relevante en toda una problemática centrada principalmente en el corto plazo y, por la otra, a la oportunidad de influir significativamente en el esfuerzo de redefinición y diseño señalado, no sólo respecto de las cuestiones estric­ tamente metodológicas sino también en todo lo relacionado con el diseño y propuesta de estilos alternativos de desarrollo. 10. Tres son los elementos centrales que en este sentido surgen de los planteamientos ambientales: primero, la absoluta necesidad de influir en el nivel y estructura de la demanda de las sociedades nacio­ nales y que finalmente se expresan en determinadas presiones sobre la base de recursos disponibles; segundo, avanzar en el establecimiento de formas sistemáticas de gestión de la base de recursos naturales y el medio ambiente que consideren explícitamente la complejidad de los sistemas ambientales, su heterogeneidad y su variabilidad, asegurando la sostenibilidad de éstos en el largo plazo; y tercero, derivada de los elementos anteriores, la necesidad de introducir, como un factor funda­ mental en la actividad de planificación, la práctica del ordenamiento territorial. Estos tres elementos permean la acción de planificación del desarrollo en los diferentes niveles: global, sectorial y regional. 11. La incorporación de la dimensión ambiental en los planes glo­ bales como un capítulo agregado, hasta la fecha no ha tenido práctica­ mente ninguna repercusión en las políticas, programas y proyectos de desarrollo. 12. A este nivel y sin perjuicio de explicar las cuestiones propia­ mente ambientales (véanse las conclusiones relativas a los aspectos institucionales y jurídicos), la incorporación de la dimensión ambiental debe darse principalmente a través de consideraciones en cuanto a: . — la sustentabilidad de las estrategias de desarrollo, con lo cual se da mayor coherencia entre el corto plazo y el medio y largo plazo; — las tendencias del nivel y la estructura de consumo de las pobla­ ciones nacionales, buscando una mayor y mejor correspondencia entre carencias y disponibilidades reales; — la movilización y aprovechamiento de los recursos propios sobre bases sustentables en el largo plazo a través de políticas globales (de precios, tributaria, de inversiones públicas, arancelarias, tarifarias, etc.). 13. En cuanto a la planificación sectorial, particularmente en el desarrollo de los sectores primarios de agricultura, pesca y minería, debe privilegiarse una visión ecológica que promueva el conocimiento de los ecosistemas y considere su comportamiento y atributos en el diseño de los proyectos de inversión y explotación. Junto con ello, esta visión debe contemplar integradamente los modos de producción pre­ dominantes, la estructura de tenencia de los» recursos y los modelos tecnológicos. 14. Una visión ambiental de la planificación agrícola no sólo debe asociarse con la prevención de la erosión, la deforestación o el pro­ blema de la contaminación de plaguicidas, sino que debe considerar el grado y tipo de artificialización de los ecosistemas para no desapro­ vechar la oferta ambiental, la especialización ecosistémica poco cohe­ rente con la aptitud natural, los problemas sociales de pobreza que impulsan al sobreuso de los recursos, la competitividad en el uso del suelo entre los rubros alimentario, energéticos, industriales y en reía- 284 □ Conclusiones ción con la expansión urbana y la marcada ruptura entre el compor­ tamiento económico de corto plazo y la conservación de los recursos. 15. En el sector minero deben incorporarse las evaluaciones del impacto ambiental a la planificación de este sector, teniéndose muy en cuenta la real dimensión de los beneficios. Muchas explotaciones mineras de costos ecológicos especialmente altos tienen beneficios con­ siderables que alcanzan a niveles nacionales. En estos casos el alto costo local no lo es tanto a nivel nacional. 16. La planificación del desarrollo de los recursos del mar tropieza generalmente con el escaso conocimiento sobre el comportamiento de los ecosistemas. La incorporación de la dimensión ambiental en sus procesos de planificación debe necesariamente partir del perfecciona­ miento de los sistemas de investigación de los recursos. La planificación de estos recursos suele complicarse por la existencia de procesos que deterioran el medio ambiente marino y que son de muy difícil control: las alteraciones producidas por los residuos de tierra firme, la conta­ minación por derrames de petróleo y la explotación de otros recursos naturales no renovables del fondo marino. 17. En cuanto a la planificación del sector industrial y agroindustrial, la dimensión ambiental aparece nítidamente por el lado de los insumos como demanda de recursos de los sectores primarios y por el lado de la generación de desperdicios. Frente a la gran presión sobre los recursos que se prevé como respuesta a la crisis, la cuestión central en este sector radica en su capacidad para incrementar significativa­ mente la proporción ocupada por el valor agregado dentro del pro­ ducto total, tanto sectorial como nacional, minimizando el uso de los recursos y la generación de desperdicios. Ello exige tener clara con­ ciencia de esto en el momento de definir las políticas de desarrollo científico y tecnológico. 18. Con relación a los llamados "sectores sociales” (salud, educa­ ción, vivienda, servicios básicos) se destaca su carácter intrínsecamente ambiental. Su desarrollo debe ser integral. Para ello la planificación urbana puede ofrecer interesantes posibilidades. De hecho, los grandesproblemas ambientales de las metrópolis de la región han llevado a buscar vías descentralizadas a través del creciente poder de las admi­ nistraciones locales, municipios, intendencias, etc., donde en alguna medida se han incorporado los planteamientos de la comunidad orga­ nizada. Estos procesos son vías altamente favorables para lograr la integración antes anotada. 19. A nivel de la planificación regional o, en términos más amplios, de la ordenación del territorio es donde convergen prácticamente todos los planteamientos sobre las vías más apropiadas para incorporar la dimensión ambiental en la planificación del desarrollo. Es a este nivel donde1se puede, por ejemplo, apreciar con mayor claridad las mutuas influencias entre la ciudad y su entorno y la enorme importancia que tiene planificar la estructuración del espacio y abordar los problemas derivados de la apropiación y especulación del suelo y la organización de los sistemas de transporte. 20. El desarrollo regional en todos los países de la región no puede pensarse sino en íntima conexión con su base de recursos natu­ rales y su medio ambiente, en un proceso de explotación e intercambio que busque' retener y reinvertir en su propio ámbito espacial parte del 285 □ Conclusiones excedente generado. En este sentido, factores tales com o la especifi­ cidad ambiental, la diversidad de estructuras socioeconómicas, las per­ cepciones comunitarias respecto de los recursos y sus problemas, la complementariedad de biomas, etc., tienen un papel crucial y sólo pueden ser aprehendidos por la planificación en tanto ésta considere explícitamente el espacio físico. De aquí la enorme importancia que se atribuye al nivel de la planificación intrarregional. 21. Finalmente y en directa conexión con la planificación regional, se plantean dos vías de gran importancia que pueden significar avances reales en la incorporación de la dimensión ambiental. Se trata, por un lado, de reivindicar la planificación a nivel de cuencas hidrográficas, donde la gestión ambiental ordenadora se da a través del manejo del recurso hídrico; por otro lado, de definir ámbitos específicos de plani­ ficación en torno a determinados "procesos relevantes” los que, con distintos grados de generalidad y especificidad, pueden abarcar distintas áreas geográficas y sectores de la economía. 22. En la primera de las vías mencionadas, debe tenerse especial cuidado de superar jurisdiccional e institucionalmente el problema de la falta de coincidencia entre las regiones político-administrativas y aquellas cuyos límites quedan establecidos por el área de influencia ambiental de la cuenca considerada. En la segunda, se trata de definir una problemática ambiental específica que considere no sólo los pro­ cesos que deterioran el medio ambiente sino, especialmente, los que tienden a potenciarlo, mediante una adecuada e inteligente gestión. 23. La tarea se reconoce como difícil tanto por los esfuerzos meto­ dológicos e instrumentales que requiere, como por la voluntad política necesaria para avanzar en su realización en un contexto en el que la crisis impone duras e inmediatas exigencias a las democracias más consolidadas de la región y enormes dificultades a las democracias más recientes. No cabe duda, sin embargo, que la estabilidad de unas y otras depende en gran medida de la capacidad que muestren para responder al corto plazo sin perder de vista las consecuencias de las políticas más contingentes sobre la evolución del proceso político, social, económico y ambiental, en el mediano y largo plazo. En este .sentido, una cuestión de gran importancia que estuvo presente en el curso de todas las discusiones y que se analiza más adelante, fue la participación de la comunidad en la planificación y gestión ambiental del desarrollo. B. CIENCIA Y TECNOLOGÍA CON RELACIÓN AL M EDIO AM B IEN TE 24. La adopción de modelos tecnológicos foráneos o imitativos de los países del centro ha repercutido en forma notoria en la inadecuada utilización del patrimonio ambiental de los países de la región, ya sea desaprovechando la oferta ambiental, o deteriorando los recursos. 25. La homogeneización de los patrones tecnológicos no ha consi­ derado la gran heterogeneidad ambiental del espacio latinoamericano, impulsando, en particular en las áreas rurales, procesos de transforma­ ción ineficientes y deteriorantes. Esto es especialmente notorio en la expansión de la frontera agropecuaria del trópico húmedo, en donde 286 □ Conclusiones casi siempre se han utilizado métodos de explotación correspondientes a áreas templadas. 26. Los modelos tecnológicos predominantes no han considerado la propia dotación de recursos de cada país, generándose incoherencias en especial con relación a la escasez de capitales y abundancia de oferta de fuerza de trabajo. 27. La necesidad de promover modelos tecnológicos de alta efi­ ciencia social, hace necesario que éstos se reorienten hacia la búsqueda de técnicas que aprovechen los recursos naturales y el medio ambien­ te de cada país. 28. La falsa antinomia entre tecnologías modernas y tecnologías tradicionales-campesinas-precolombinas ha repercutido negativamente en la revaloración de estas últimas y en su adaptación a los actuales pro­ cesos de desarrollo. 29. El impulso a modelos tecnológicos alternativos supone que éstos sean coherentes con las estrategias de desarrollo impulsadas. Es pues de real importancia analizar los elementos de articulación de los modelos tecnológicos con las estrategias, incorporando de lleno la sustentabilidad de ellas. 30. Los sistemas formales de planificación no le han asignado la jerarquía correspondiente al papel de la tecnología dado el hecho de que en muchos planes y programas aparece como datos por incorporar sin considerar sus papeles instrumentales, en particular en la transfor­ mación del medio ambiente. 31. Las carencias de la investigación científica de la región impi­ den generar y adoptar tecnologías que hagan reducir la dependencia de los países del centro. En muchas ocasiones se han originado desarrollos científicos aparentemente destacados para adoptar determi­ nadas tecnologías exógenas. Esto es especialmente relevante en la adap­ tación, en distintos ambientes, de tecnologías exógenas. C. INVESTIGACIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES Y DEL M EDIO AM BIEN TE 32. No obstante el importante avance que ha habido en los últimos decenios en la investigación de los recursos naturales, en especial me­ diante sensores remotos, se debe reconocer que los sistemas utilizados en América Latina siguen siendo en su mayoría los tradicionales. Las principales características de estos sistemas son: prioridad para uno o dos recursos, ausencia de enfoque sistèmico, carencia de análisis dinámico o incluso de' análisis de estática comparativa. 33. La introducción de investigaciones de recursos ambientales no tradicionales, en la mayoría de los casos se ha limitado a simples descripciones no cuantificadas que, aunque representan un adelanto, no tienen peso cuando hay que diseñar las políticas de uso de los espacios. Es corriente, incluso, encontrar descripciones cualitativas de recursos tradicionales, como flora y fauna, con escasas o nulas cuantificaciones. 34. La clásica comparación entre el uso actual y el uso potencial no incorpora las tendencias deteriorantes del uso de los recursos. La aplicación de determinadas políticas para alcanzar metas deducidas del uso potencial no tiene éxito porque no considera los constantes cam­ 287 □ Conclusiones bios que ocurren en los ecosistemas debido al uso desequilibrado de sus recursos. 35. Los principales factores determinantes del uso de los recursos son los económico-estructurales, las restricciones físicas y las limitantes tecnológicas. Es corriente y constituye una grave omisión que no se incluyan los factores determinantes histórico-culturales, etnográficos, antropológicos y psico-sociales. 36. La investigación sobre los recursos naturales se realiza corrien­ temente en función de la demanda de ellos para la producción de bienes o servicios. Las limitaciones de recursos financieros reducen las posibilidades de realizar investigaciones exhaustivas para generar oferta de recursos que induzca a otras opciones de desarrollo. 37. Se hace necesario hacer más explícitas las relaciones de las políticas de investigación de los recursos naturales y del medio am­ biente con las científicas y tecnológicas y, específicamente, con los modelos de generación y adopción tecnológica. Las prioridades de las estrategias de desarrollo, como el empleo y la calidad de la vida, deben estar directamente relacionadas con las políticas de investigación. 38. Los manifiestos procesos de deterioro de los ecosistemas lati­ noamericanos, sobre todo de los bosques tropicales y zonas áridas y semíáridas, exigen investigaciones más frecuentes y profundas en esos espacios. Se trata de controlar no sólo los avances físicos sino también algunos factores determinantes como la división de las propiedades rurales y la infraestructura vial. D. EVALUACIÓN DEL IMPACTO AM BIENTAL. ANALISIS DE COSTO-BENEFICIO E IN VE NTA R IO Y CUENTAS DEL PATRIM ONIO NATURAL Y CULTURAL 39. Las metodologías de análisis ambiental son esenciales y de gran demanda en la región, pero debe tenerse siempre en cuenta que son subsidiarias de cuestiones más estratégicas como la definición de las políticas ambientales, el uso de los recursos y del suelo, la protección del patrimonio nacional, etc. No se puede, pues, confundir el esfuerzo por mejorar y desarrollar los aspectos metodológicos e instrumentales con el establecimiento de normas generales en relación con la proble­ mática ambiental. Lo metodológico no es más que un importante apoyo a la planificación del desarrollo y, en particular, al proceso de toma de decisiones. 40. Las metodologías constituyen una manera privilegiada de enri­ quecer el nivel de la información, fundamental para el desarrollo de los sistemas de planificación y la introducción en ellos de considera­ ciones ambientales. Con todo lo discutible que pueden ser las evalua­ ciones del impacto ambiental, como ejemplo, por su naturaleza aportan antecedentes ordenados de efectos e impactos que pueden ser de gran utilidad. En el hecho, en muchos de los países de la región constituyen casi la única arma que se puede esgrimir en el debate público en defensa del medio deteriorado o amenazado. Esto es particularmente válido cuando han sido incorporadas a la legislación. Además, son la única fuente de información sistematizada que da testimonio de las variaciones de la calidad ambiental por causa de una actividad. 288 □ Conclusiones 41. Hay otro cuerpo metodológico integrado por las diversas formas del análisis costo-beneficio, que se aplica al medio ambiente. Este es un tema de gran controversia, por el uso abusivo que se ha hecho de esta metodología para cuestionar la política ambiental, en particular, por sus requerimientos financieros y su lógica cuantitativa, que tiende a dar valores numéricos muchas veces arbitrarios a factores de la vida humana y de las demás especies que se resisten a este tipo de cálculos. Igualmente aquí es necesario matizar el análisis. Por mucho que el análisis costo-beneficio, tal como suele aplicarse actual­ mente, aporte poco para resolver cuestiones ambientales básicas, no cabe duda que la preocupación por lo económico en relación con el medio ambiente es tan legítima como con respecto a cualquier otra actividad, debido a la crónica escasez de recursos que impide que se puedan asignar los recursos de la .sociedad sin algún tipo de evaluación. Se puede afirmar que este tipo de análisis al menos aporta la necesaria instancia económica en el análisis. Lo que sí está claro es que no puede constituirse en elemento único de decisión ni puede pretender una obje­ tividad de la que carece por naturaleza. 42. Las metodologías pueden hacer un aporte muy importante en la medida en que haya un efectivo interés social y político por desarro­ llar una planificación que incluya lo ambiental. Esto significa, sobre todo, hacer una contribución a los problemas capitales que afligen a nuestras sociedades. La cuestión ambiental, se ha dicho, revela cues­ tiones fundamentales, en que las acciones posibles pueden tener efectos muy significativos en esos problemas capitales, más allá de lo mera­ mente ambiental. Así, una evaluación del impacto ambiental bien hecha mejora el diseño e ingeniería de un proyecto, así como un análisis costo-beneficio en que se incorpore lo ambiental es sin duda más com­ plejo en términos globales. 43. En América Latina la utilización de estos instrumentos ha sido muy limitada. Existen numerosos ejemplos de evaluación del impacto ambiental, pero la gran mayoría es de muy baja utilidad, habiéndose incluido en los proyectos para cumplir las exigencias de los organismos financieros. 44. Aunque la mayoría de los países ha mostrado gran interés por llevar inventarios globales y, sobre todo, cuentas del patrimonio natural y cultural en los últimos años, no ha habido iniciativas para efectuarlos. Existen programas parciales de inventarios de los recursos naturales tradicionales, como minerales, suelos y aguas, e inventarios de patrimo­ nios culturales, éstos últimos avalados por la legislación protectora correspondiente. Pero no se han registrado esfuerzos metodológicos por incorporar estos patrimonios a las cuentas nacionales. 45. La gran cantidad de espacios prístinos o levemente intervenidos existentes en la región hace necesario llevar un control exhaustivo de estos patrimonios. En la actualidad, sólo se computa el crecimiento que se obtiene de los procesos de ocupación de nuevos espacios; no hay constancia del deterioro y disminución que sufre el patrimonio provo­ cado por sistemas de habilitación de alto costo ecológico. 46. La irrupción de un estilo de desarrollo que ha tendido a subes­ timar el patrimonio cultural de los pueblos de América Latina exige una reacción al respecto que trate de rescatar y revalorizar el acervo cultural de la región. Los inventarios y programas del patrimonio cultu­ 289 □ Conclusiones ral, amén de la legislación correspondiente, deben constituir en el futuro herramientas de gran utilidad. E. LA INSTITUCIONALIDAD PÚBLICA Y JURÍDICA E N LA GESTIÓN AM BIENTAL 47. La "institucionalización” ambiental se ha planteado en la región con una direccionalidad altamente imitativa de las formas adoptadas por los países desarrollados, lo que no ha hecho sino reiterar el modo fundamental en que, en el campo del derecho y en el de las ciencias administrativas, siempre se ha ido evidenciando una cultura jurídica dependiente. Los organismos sectoriales del medio ambiente, a imagen y seme­ janza de los modelos institucionales de algunos países centrales, se han planteado desde una perspectiva de "corrección” del modelo y estilo de desarrollo y nunca como "cambio” del mismo. 48. El hecho de centrar la problemática ambiental casi exclusiva­ mente en un organismo ad-hoc ha tendido, a mediano y largo plazo, a marginar la dimensión ambiental de la planificación del desarrollo, por las siguientes