Urugay

112
12
Empoderamiento de Pequeños Productores en los Mercados
© carterdayne | iStockphoto.com
Capítulo
Uruguay
CAF-Uruguay: las cooperativas
descubren su rol en la innovación
Giel Ton y Henri Hocdé
ESFIM apoya a Cooperativas Agrarias Federadas (CAF), cuya membresía asciende a 33 cooperativas
de base, incluyendo aproximadamente 12.500 productores familiares (Agriterra-CAF 2008). CAF es una
cooperativa de segundo grado. Las organizaciones miembro son cooperativas o sociedades de fomento
rural involucradas en la comercialización colectiva.
Algunos de los miembros de CAF, en especial la cooperativa láctea CONAPROLE (Cooperativa Nacional
de Productores de Leche) y su par lanera CLU (Central Lanera Uruguaya), se encuentran entre las industrias más fuertes en Uruguay. Sin embargo, gran parte de su membresía consiste en relativamente
Capítulo 12 • Uruguay
“El éxito de sus cooperativas socias fue contraproducente para CAF, que
entró en una crisis de identidad porque éstas se manejaban muy bien solas
necesitando poca ayuda de CAF.”
pequeños productores en comparación con las fuertes empresas multinacionales que cada vez más
ofrecen servicios similares. Las cooperativas de base fuertes apoyan a CAF principalmente como instrumento para obtener políticas agropecuarias favorables, mientras que las más pequeñas también buscan
en CAF apoyo en cuestiones organizativas. La visión de CAF destaca la importancia de esta función
representativa:
“Posicionar a CAF como la organización articuladora y referente del sector agropecuario,
donde en un mercado altamente globalizado, represente en forma genuina al conjunto de empresas cooperativas pujantes y sea interlocutor especializado sectorial de los cooperativistas
agropecuarios que las integran, comprometida con la construcción de un crecimiento sectorial
competitivo con equidad y responsabilidad social.” (CAF 2006)
En la última década, el sector cooperativo uruguayo ha enfrentado cambios profundos. Uruguay experimentó una crisis económica en 1998-2002, principalmente como resultado de las políticas monetarias
de Argentina, que vinculó el tipo de cambio del peso argentino frente al dólar americano y, en 2001,
forzada por una crisis de deuda extranjera, decidió volver a reflotar su moneda y establecer restricciones sobre el flujo monetario. Este cambio brusco en el contexto de la política monetaria afectó el
sistema bancario y distorsionó la mayor parte de la actividad económica, lo que llevó a la disminución
del poder adquisitivo tanto en Argentina como en Uruguay. Los ingresos familiares se redujeron en un
20 por ciento durante este período y las cifras de la pobreza aumentaron, aun cuando se mantuvieron
relativamente bajas en comparación con las de otros países del cono sur. El sector cooperativo apenas
sobrevivió esta crisis. Muchas cooperativas pudieron permanecer en el negocio sólo a través del apoyo
del gobierno y del BROU (Banco de la República Oriental del Uruguay). CAF jugó un papel clave en la
coordinación de las negociaciones del sector con el gobierno para obtener apoyo posterior a la crisis
tales como la resolución de deudas. Una importante medida de apoyo se llevó a cabo en 2004, cuando
la empresa estatal que gestiona el sistema nacional de almacenamiento de granos trasladó sus instalaciones al sector cooperativo, reforzando de esta manera el patrimonio de las cooperativas. En 2005,
muchas de las cooperativas que comenzaron a gestionar estas instalaciones de almacenamiento se
convirtieron en parte de COPAGRAN (Cooperativa Agraria Nacional), una fusión de once cooperativas.
Esta organización comenzó muy endeudada, pero ha logrado solvencia, ofreciendo sus instalaciones
de almacenamiento a los productores que se benefician del auge de precios de la soja y de un sólido
crecimiento de la superficie cultivada.
A partir de 2007, no sólo la soja sino todos los precios de los productos agropecuarios se vieron mejorados, lo cual generó un auge en las inversiones agropecuarias y en las actividades económicas. El mercado de servicios cooperativos para semillas e insumos agropecuarios creció muy rápidamente. Muchas
empresas transnacionales entraron en el mercado y compitieron con el sector cooperativo, dejando
espacio en el mercado aún suficiente para que dicho sector creciera, atrajera préstamos a la inversión en
infraestructura y ampliara su aprovisionamiento de servicios. El sector lácteo, con CONAPROLE como
la empresa líder, ha incrementado su producción y ha desarrollado una impresionante amplia gama de
bienes de consumo.
113
114
Empoderamiento de Pequeños Productores en los Mercados
Desafío de la incidencia
El éxito de sus cooperativas socias fue contraproducente para CAF, que entró en una crisis de identidad
porque éstas se manejaban muy bien solas necesitando poca ayuda de CAF. Por otra parte, el financiamiento de CAF necesitaba ser reinventado. En el período comprendido entre 2004 y 2009, aproximadamente el 50 por ciento de los ingresos de CAF se generaban a partir de contribuciones de los miembros,
y otro 50 por ciento a partir de donantes internacionales, especialmente Agriterra y el Centro Cooperativo Sueco (SCC ) ( Agriterra -CAF 2006). Una gran parte del equipo técnico de CAF fue contratado con fondos de la cooperación al desarrollo, para llevar a cabo actividades de consolidación de la organización y
para desarrollar un programa con jóvenes. En 2010, la reducción de la financiación y la falta de voluntad
de las cooperativas de financiar estos servicios “ no esenciales “ con contribuciones de los miembros,
generó una reducción de personal. La jubilación del gerente después de más de 25 años de labor, causó
un deterioro en la memoria institucional, así como de los contactos y redes dentro del gobierno. Gastón
Rico fue gerente de CAF desde su fundación en 1984, y era la figura central en la labor de incidencia de
CAF. Después de su retiro, la junta directiva y el gerente recién nombrado tuvieron dificultades iniciales
para reemplazarlo. El nuevo gerente nombrado en agosto de 2010, ante los necesarios recortes presupuestarios, inició un proceso para cambiar la función de CAF de una proveedora de servicios de «bien
público a una organización más decisiva para las diferentes actividades de incidencia de cada uno de
sus miembros. Sin embargo, paradójicamente, esto resultó difícil debido a la reducción de los intereses
de las cooperativas por la acción colectiva. Las cooperativas ya no necesitaban el cabildeo activo de CAF
para obtener el apoyo (de emergencia) del gobierno. Una nueva sustitución del gerente en agosto de
2011, agravó este proceso. El nuevo y joven gerente se encontró con poco personal de apoyo, limitados
contactos dentro del gobierno y menos exigencias de los miembros, lo que resultó en pocas posibilidades para realizar actividades de incidencia específica o de apoyo organizacional. La crisis institucional
de CAF terminó en julio-agosto de 2012, cuando, en parte como resultado de ESFIM, el nuevo personal
de CAF logró reposicionar la organización como gremial agropecuaria líder con influencia en la formulación de políticas del gobierno.
Proceso de investigación colaborativa
Los principales problemas relacionados con el acceso al mercado se discutieron en un taller nacional
en marzo de 2009. Los resultados de un estudio preparatorio encargado por CAF y AGRINATURA y efectuados por una consultoría de Santiago Cayota y la funcionaria de CAF, Lourdes Pose, jugaron un papel
clave en este taller. Estos consultores examinaron la dinámica actual y los principales retos relacionados con la competitividad y el crecimiento con especialistas de cada sector agropecuario. El rol de las
cooperativas fue descrito para cada uno de los sectores y se ilustró con datos disponibles. En base a una
revisión de los diversos productos, se identificó una lista preliminar de trece limitaciones principales
que fueron discutidas en el taller. Estas limitaciones se clasificaron según su importancia para cada uno
de los doce sectores.
La metodología participativa para el taller fue desarrollada por el investigador de AGRINATURA, Giel
Ton, junto con Lourdes Pose. La lista preliminar de las principales limitaciones sirvió como insumo para
destilar las áreas focales de apoyo a la investigación ESFIM. Las principales limitaciones se discutieron
y elaboraron en pequeños grupos durante el primer día, mientras que durante el segundo día del taller
fueron priorizadas y transformadas en actividades de incidencia. En el plan de acción, se especificaron
tanto las acciones internas necesarias (de CAF y de sus miembros) así como las acciones exteriores (del
gobierno).
Capítulo 12 • Uruguay
Este proceso participativo condujo a un Plan ESFIM nacional que fuera elaborado en 2009, y que se
concentró en tres cuestiones:
• El financiamiento, la capitalización interna de patrimonio y compromiso de los miembros con las
cooperativas
• Gestión de riesgos y seguros de riesgos agropecuarios
• Desarrollo de capacidades de los miembros del consejo y desarrollo organizacional estratégico
En diciembre de 2009, un segundo taller nacional se organizó en torno a la primera de estas tres cuestiones. Se tomaron ejemplos del sector cooperativo y de CAF de buenas prácticas en arreglos institucionales y de organización interna que resolvió limitaciones en la capitalización. Entre éstos se encontraban los certificados de membresía de CONAPROLE y el resurgimiento de la Cooperativa Ruralista
Agraria del Departamento de Colonia (CRADECO), basado en las contribuciones de un grupo selecto de
miembros que decidieron invertir en la cooperativa para evitar la quiebra. El compromiso de los socios
fue también ilustrado con el ejemplo de la Unión Rural de Flores, que cuenta con una estrategia para
diferenciar los servicios a socios y a no socios. Los participantes discutieron en pequeños grupos la
viabilidad de este tipo de instrumentos para resolver problemas similares en sus propias cooperativas.
El plan ESFIM nacional incluía un componente de seguimiento en profundidad a partir de estudios de
caso para aplicar el marco analítico desarrollado en el marco del proyecto de investigación comparativo
de las “Estructuras de Incentivos a la Comercialización Colectiva”.
Junto al taller nacional en diciembre de 2009, se estudió la situación de las cooperativas en comparación con otras instituciones que vinculan a los pequeños productores con los mercados y que directamente compiten con las cooperativas en la prestación de servicios a los productores, sobre todo en la
agricultura por contrato para los agronegocios. La investigación se centró en la lealtad de los socios a
sus cooperativas. Se seleccionó una muestra aleatoria de nueve cooperativas para esta investigación,
que utilizó dos métodos, por un lado una encuesta telefónica a una muestra aleatoria de socios de
cada cooperativa y por otro lado, visitas con los miembros del consejo para analizar los temas. Uno de
los temas incluidos en el estudio fue la perspectiva de los miembros sobre un fenómeno peculiar en
Uruguay: cuando se presta dinero, los bancos exigen garantías reales aportadas por los miembros de la
junta personalmente. Debido a esto, los miembros del consejo no se animan a participar en estrategias
de negocio dinámicas. Curiosamente, los miembros entrevistados también señalaron el lado positivo de
este sistema, en la medida en que impide que los miembros de la junta tomen decisiones arriesgadas.
El estudio evaluó el desempeño social y económico de las cooperativas uruguayas correlacionando las
diferencias entre las cooperativas y las percepciones de sus miembros sobre el desempeño de la prestación de servicios de la cooperativa y la gobernanza institucional. Los datos de esta encuesta fueron
sometidos a un análisis econométrico de Sabrina Samson (WUR), entre marzo y julio de 2010. A través
del análisis de componentes principales, se destilaron del cuestionario dos indicadores de desempeño
social que fueron comparados con tres indicadores de desempeño económico: el retorno sobre el patrimonio neto, la facturación por socio y el aprovechamiento del capital externo.
Resultados de la incidencia
El Plan de ESFIM nacional, que proponía estudiar en profundidad la inteligencia organizacional de las
cooperativas no se implementó, debido a los cambios en CAF, discutidos anteriormente. CAF propuso reformular el plan de ESFIM para el país y, en lugar de realizar estudios de casos, centrarse en la política de
innovación que constituye la columna vertebral del apoyo al desarrollo del sector privado en Uruguay. La
relevancia de este tema se basó en el rápido desarrollo y crecimiento del sector agropecuario uruguayo.
La agricultura está en auge, principalmente como resultado de las actividades del sector empresarial
(en su mayoría empresas internacionales), las que son capaces de generar fondos para las inversiones y
115
116
Empoderamiento de Pequeños Productores en los Mercados
“La investigación hizo que el personal de CAF y las cooperativas tomaran
conciencia del concepto de innovación y del valor de sus prácticas en los
procesos de innovación.”
atraer personal altamente calificado. Esto da como resultado una alta densidad de innovaciones tecnológicas y altos niveles de especialización. Las economías de escala arrojan una alta productividad.
Las políticas económicas uruguayas posicionan la innovación como su objetivo central. La Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) es un organismo interministerial creado en 2007. La misma,
encargó un estudio sobre la innovación en la agricultura en 2010. Debido a la importancia de este tema
para CAF, se decidió complementar esta investigación de la ANII con su propia investigación apoyada
por ESFIM sobre las perspectivas de la innovación en el sector cooperativo. El estudio de CAF destacó la
importancia del capital social en el sector agropecuario así como la relevancia para la innovación de las
instituciones tales como las cooperativas y la propia CAF, e identificó aspectos para mejorar el entorno
propicio para la innovación en el sector cooperativo.
El consejo de CAF contrató consultores de alto nivel en julio de 2011. El equipo estuvo compuesto por
dos investigadoras, Lucía Pittaluga y Carina Narbondo, quienes llevaron a cabo una serie de entrevistas con informantes clave en el sistema de innovación de Uruguay. El equipo fue asistido por asesores
de CAF y de la ANII/INIA. En septiembre, los consultores desarrollaron el marco conceptual para el
estudio, el cual fue discutido con el investigador de AGRINATURA en tres teleconferencias. El marco resultante fue discutido con la junta de CAF. El mismo desarrolla los conceptos importantes en el diálogo
alrededor de los procesos de innovación, y posiciona a las cooperativas como piedras angulares en las
redes de innovación.
En noviembre de 2011, CAF contrató a tres expertos más del sector para llevar a cabo estudios sobre los
obstáculos que afectan la innovación en las cooperativas en tres áreas: agricultura, lechería y ganadería. Cada sector tiene características especiales en términos de la competitividad relativa de las cooperativas y las dificultades logísticas en cada una de las cadenas de valor. Los informes de cada sector
identificaron los principales temas relacionados con la innovación, ejemplos de prácticas innovadoras
exitosas y señalan los temas de incidencia relacionados con las políticas e instrumentos de innovación.
Los resultados preliminares fueron analizados por los consultores en las oficinas de CAF, en presencia
de dos investigadores de AGRINATURA en junio de 2012. La investigación que subyace a los informes
por sector hizo que el personal de CAF y las cooperativas tomaran conciencia del concepto de innovación y del valor de sus prácticas en los procesos de innovación. Como resultado, la innovación se transformó en un elemento prominente en las relaciones públicas de CAF. Las descripciones de procesos de
innovación proporcionaron material para varias presentaciones durante el Foro Cooperativo Agropecuario CAF 2012, realizado en agosto de 2012, incluyendo el trabajo asociativo del llamado ‘Grupo Trigo’
creado entre las cooperativas y el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), diseñado
para acelerar las pruebas y la liberación de nuevas variedades de semillas, conjuntamente con la novel
experiencia del silo de grano húmedo de sorgo que genera nuevos acuerdos entre la agricultura por
contrato vinculada al sorgo y las compras vinculadas a la alimentación animal realizadas por los diferentes escalones de socios dentro de la cooperativa (Cooperativa Agraria Limitada de Aiguá - CALAI).
Dicho Foro fue organizado en el Palacio Legislativo y tuvo como objetivo reposicionar al sector cooperativo en la formulación de políticas uruguayas. El Foro reunió a 160 participantes durante seis horas de
conferencias, incluyendo líderes cooperativos, ministros, parlamentarios e investigadores. Fue un hito
dentro de las actividades de CAF, reflejando a su vez la creciente apertura por parte del ministerio. El
pequeño equipo de profesionales de CAF obtuvo mucho apoyo y la financiación desde el Parlamento y
Capítulo 12 • Uruguay
los ministerios para cubrir los gastos. Los fondos de ESFIM proporcionaron una opción de reserva que
resultó innecesaria, y estos fondos fueron redirigidos a apoyar un segundo evento en octubre de 2012.
El segundo evento en que se discutió la investigación ESFIM de las políticas de innovación fue un taller celebrado el 5 y 6 de octubre de 2012. Si bien los consultores principales no lograron presentar un
informe para dicho taller, los tres consultores por sector conjuntamente elaboraron un documento de
síntesis. Los resultados también fueron presentados por José Bervejillo, uno de los expertos, en una sesión colateral a la Conferencia Global sobre Investigación Agropecuaria para el Desarrollo (GCARD 2012,
por su sigla en inglés), el 30 de octubre de 2012 en Punta del Este. Este evento constituyó una valiosa
oportunidad de incidencia y de vinculación/creación de redes para CAF, dada la participación a alto
nivel del INIA, la presencia del presidente uruguayo José Mujica y el presidente uruguayo del CGIAR (el
Grupo Consultivo para la Investigación Agraria Internacional), Carlos Pérez de Castillo. El 31 de octubre,
el investigador de AGRINATURA y el de CAF hablaron del retraso de los investigadores en cuanto a la
presentación de puntos de acción para los procesos y las políticas de innovación en la agricultura. Resultó ser difícil para aquéllos aplicar sus conceptos de innovación a las realidades concretas de las cooperativas. Con base en estos comentarios, los consultores terminaron su trabajo. CAF siguió adelante
con la preparación de un informe final, incorporando la mayoría de los informes sectoriales y las ideas
adicionales y más conceptuales en el estudio general. En mayo de 2013 se ha editado e impreso el libro
“Innovaciones en las Cooperativas Agrarias Federadas”, que profundiza sobre el rol de las cooperativas
en las políticas de innovación (Bervejillo et al. 2013)
Cooperación
Antes del encuentro inicial en mayo de 2009, hubo varias teleconferencias entre CAF y el investigador
de AGRINATURA para intercambiar sobre el inicio de ESFIM y los planes para un taller. Las actividades
de investigación en las prioridades identificadas comenzaron en setiembre, poniendo a prueba una encuesta entre productores sobre sus motivos para ser miembros activos de las cooperativas o bien elegir
por vender en el mercado privado. En noviembre de 2009 Agriterra aprobó formalmente el presupuesto
de ESFIM para los costos operativos en el 2009, pero se asignó sólo una cuarta parte del presupuesto
requerido. Esto fue suficiente para financiar el responsable de políticas en CAF y organizar el taller
nacional. No obstante, los fondos para la subsecuente investigación colaborativa de ESFIM en 2010 no
fueron confirmados por EL&I-DGIS sino hasta fines de 2010.
117
118
Empoderamiento de Pequeños Productores en los Mercados
El cambio de énfasis del plan nacional de ESFIM-Uruguay, de estudios de caso sobre la ‘lealtad de
los socios y la capitalización’ a ‘políticas y procesos de innovación’ fue una decisión tomada a plena
consciencia por el gerente y el Consejo de Administración de CAF. El investigador de AGRINATURA
aceptó dichos cambios, pero esto requirió varias teleconferencias. El investigador hizo hincapié en
la necesidad de obtener resultados de investigación procesables para CAF. El informe del consultor
principal fue abstracto y conceptual. El investigador de AGRINATURA enfatizó sobre la necesidad
de incluir recomendaciones para posibilitar políticas, así como documentar casos ilustrativos, complementando la encuesta general propuesta en todas las cooperativas sobre aspectos relacionados
con la innovación. En junio de 2012, esta necesidad de ‘bajar a tierra’ fue nuevamente el tema de
intercambio entre el personal superior y de apoyo de AGRINATURA por un lado, y CAF y los consultores contratados por el otro. Se decidió organizar una serie de encuentros regionales para evaluar
los resultados presentados en los documentos sectoriales pertinentes y desarrollar un proceso de dos
vías: primero se presentarían las recomendaciones y propuestas de proyecto en un Foro con presencia
de parlamentarios en agosto de 2012, y después los consultores presentarían un informe de síntesis
sobre los procesos de innovación en la Asamblea Anual de CAF en octubre del mismo año. El retraso
en la entrega de resultados procesables fue discutido el 31 de octubre, y un informe final se presentó
en diciembre de 2012. La publicación final de los resultados fue presentada por CAF en un evento
nacional en julio de 2013.
Lecciones aprendidas
• Los cambios de personal influyen en la cooperación. El trabajo en Uruguay demostró que las relaciones personales son esenciales para promover un consorcio de investigación. Las teleconferencias iniciales y los encuentros personales entre diciembre de 2008 y marzo de 2009 se constituyeron
en un canal de cooperación y de comunicación fluido, seguido de una secuencia de actividades de
investigación de alta calidad. El reemplazo de la responsable de políticas de CAF, Lourdes Pose, en
enero de 2010, unido a una falta de financiamiento para la investigación colaborativa en el mismo
año y la renuncia del gerente en agosto de 2010, cambió este panorama. Llevó más de un año que
CAF volviera a encaminarse con la investigación y la incidencia en el marco de ESFIM.
• Los momentos de incidencia determinan los plazos necesarios para los consultores. La consultoría
sobre políticas de innovación llevó mucho tiempo, más del que se previó. Una porción relativamente grande del financiamiento se asignó a los consultores externos y casi nada a cofinanciar el
personal de CAF. Por consiguiente, se creó una situación en la que no hubo suficiente supervisión
y presión sobre los consultores para que éstos entregaran resultados con potencial de acción.
La fijación de ciertas fechas para la incidencia de alto nivel hizo indispensable que se generaran
ciertos resultados de investigación. Esto se hizo evidente cuando se comprobaron los retrasos, y
dejó en claro que dichos retrasos debían ser abordados por CAF para poder obtener resultados con
potencial de acción.
• El continuo respaldo ayudó a mantener el ritmo. A CAF le gustó el papel jugado por ambos investigadores de AGRINATURA en este sentido. Estuvieron especialmente contentos con las visitas de
campo de Henri Hocdé, quien los ayudó a ver las ventajas de la investigación, y los encuentros personales entre Giel Ton y los líderes de las investigaciones a fin de definir y apuntalar los estudios.
• Las perspectivas externas detonaron un proceso de aprendizaje interno. En especial, CAF valoró
el apoyo de AGRINATURA porque hizo posible una mirada a las características y experiencias que
eran cotidianas en las cooperativas respectivas, pero muy nuevas para otras cooperativas y para
otros actores involucrados en la innovación agropecuaria. El método de dibujar un mapa visual de
procesos de innovación en las cooperativas después de cada visita puntual resultó ser muy productivo para iniciar intercambios con el Consejo de CAF y preparar presentaciones para público exter-
Capítulo 12 • Uruguay
no. Las entrevistas también le proporcionaron al nuevo gerente de CAF familiarizarse con la historia
y dinámica de un sector que apenas conocía. Se hizo evidente que el personal en las oficinas nacionales no tiene mucha oportunidad de conocer el funcionamiento económico interno de las organizaciones miembro. Las visitas con gente ‘de afuera’ pueden promover esa comprensión, y abrir puertas
a otros actores (el gobierno y otros) que caso contrario hubieran permanecido cerradas.
Agradecimientos
Los autores desean agradecer el apoyo de Lourdes Pose, Gabriela Quiroga y Gastón Rico en
los primeros años de las actividades de ESFIM, y de Luis Frachia, Rubén Barboza, Mario Mondelli, José
Bervejillo. Gabriel Giudice, Lucía Pittaluga, Carina Narbondo y Miguel Sierra en la investigación sobre
la innovación.
Referencias
J. Bervejillo, G. Giudice, M.P. Mondelli, G. Ton, H. Hocdé, L. Pittaluga, C. Narbondo, M. Sierra, L. Frachia and R. Barboza (2013)
Innovaciones en las Cooperativas Agrarias Federadas. Montevideo: ESFIM-CAF, Mayo 2013.
119