estructuras de control de los sistemas, organismos y

ESTRUCTURAS
DE LOS
DE
CONTROL
SISTEMAS, ORGANISMOS
DE INTELIGENCIA EN LOS
POR
Y
ACTIVIDADES
ESTADOS DEMOCRÁTICOS*
E DUARDO E. E STÉVEZ **
DICIEMBRE DE 2000
(VERSIÓN AMPLIADA)
Contenidos:
C OM EN T AR I O P R EL IM I N A R
I N T RO D U C C I Ó N : E L I M P AC T O
DE LA
D ÉC A D A
C AR AC T E R IZ AC IO N ES
A L G UN O S C AS O S
Y
A L T E RN A T I V A
CONTROL
DE
T E N D EN C I AS
C ON C L U S I O N ES
B I BL IO G RA F ÍA S EL EC T A
* Versión ampliada del documento preparado para el “Seminario Internacional: La Inteligencia en
las Organizaciones del Siglo XXI”, Instituto de Ciencia Política, Universidad de Chile, 3-4 de
noviembre de 2000.
** Actualmente es Coordinador Ejecutivo del Programa de Seguridad Ciudadana, Secretaría de
Provincias-UEC, Ministerio del Interior, Argentina; entre 1998 y 1999 integró el Instituto de Política
Criminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires -a/c dirección ejecutiva-; ex-asesor en la
Comisión Bicameral Especial de Seguimiento de la Investigación de los Atentados a la Embajada de
Israel y al Edificio de la AMIA, Congreso Nacional; integra el Instituto de Investigación sobre
Seguridad y Crimen Organizado (ISCO), Universidad Católica de Salta.
e-mail: [email protected]
Aclaración: Lo expresado por el autor a lo largo del presente documento no necesariamente refleja la opinión
o posición de las instituciones mencionadas más arriba, o de sus miembros.
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000
 Comentario preliminar:
Este documento constituye una apretada actualización de los últimos hechos y las más
recientes reflexiones sobre la temática, comentando la bibliografía más relevante, y además
reflexionando a partir de las experiencias concretas vividas por quien suscribe en dos
comisiones legislativas en la Argentina a lo largo de casi seis años:
- Comisión Bicameral Especial de Seguimiento de la Investigación de los Atentados a la
Embajada de Israel y al Edificio de la AMIA, y
- Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia.
Debe advertirse que el hecho de focalizar el desarrollo de este documento hacia un tema
específico, el control de la inteligencia -de sus organismos y actividades-, no implica que se
desconozca la importancia de otros temas que resultan fundamentales para la construcción y
mantenimiento de las áreas de inteligencia en gobiernos democráticos. Es así que se asume –
aunque no se ahonde aquí en ello- que la instauración y práctica del control sobre la
inteligencia debe ir de la mano de un cambio adaptativo del área en función de integrar un
sistema de inteligencia1. Según la realidad del país del cual se trate, este cambio adaptativo
puede plasmarse mediante reformulaciones, reformas, reestructuraciones, etc. Queda así
aclarado que el análisis de las funciones y estructuras propias de los organismos de
inteligencia no son parte este trabajo, aunque se reconoce la importancia de su abordaje en
profundidad.
 Introducción: El Impacto de la Década
La década pasada ha sido testigo de un fenómeno significativo para la transparencia
democrática: el debate sobre el futuro de la inteligencia estatal en el marco de sistemas
democráticos a la luz de la posguerra fría. Democracias emergentes en dos continentes
(América Latina y Europa del Este) han tenido reflejos dirigidos hacia el debate sobre, y en
algunos casos hacia la instauración de mecanismos de control sobre las áreas de inteligencia.
SEÑALES
Una señal de la intensidad que esta temática fue tomando durante la pasada década es, entre
otras, la publicación de un informe específico producido por la Comisión del Inteligencia
del Senado de los EE.UU. y elaborado como consecuencia de la demanda de asistencia que
la misma había recibido de más de una docena de parlamentos de países del mundo. Allí la
Comisión reconocía que “…una de las grandes lecciones de la experiencia del control
parlamentario [oversight] es, por otra parte, que el control [accountability] puede
fomentarse sin que se sacrifique la efectividad de los organismos de inteligencia.” 2
Otra señal, en este caso originada en el Cono Sur, la constituye la serie de seminarios
internacionales sobre control parlamentario de inteligencia que se organizaron en la
Algunos aspectos sobre el particular son tratados por el autor en el artículo: “La Reformulación de la
Inteligencia Estratégica: Bases para su Comprensión”(parte I y II), Revista Manual de Informaciones
(Estado Mayor General del Ejército), Buenos Aires, suplementos N° 16 del Vol. XLI N° 5, septiembre-octubre
de 1999, y N° 17 del Vol. XLII N° 1, enero-febrero de 2000.
2
Select Committee on Intelligence 1994, pág. 2. Este informe abarca la evolución, estructuras, funciones y
prácticas en las diversas administraciones (desde 1975), a lo cual se suman varios anexos documentales. Un
antecedente de éste es el informe “Intelligence Oversight in Selected Democracies”, Prados y Best, 1990, en
donde se analizan los mecanismos de control de más de una docena de países.
1
1
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000
Argentina en el marco de la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organos y
Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia del Congreso Nacional.3
IMPACTOS
El impacto de la era de la información en las sociedades actuales abre un signo de
interrogación sobre el grado de penetración que los organismos estatales –entre ellos los
relacionados con inteligencia- pueden tener en la esfera de la privacidad. Este es un desafío
para la actividad de control de la inteligencia. De hecho, la difusión de las tecnologías
permite hoy en día que no sea sencillo escapar a la transparencia como atributo, ni siquiera
para las agencias de inteligencia. En otras palabras, la penetración se encuentra al alcance
potencial de la sociedad.4
En similares términos puede decirse que el impacto de la globalización y las
comunicaciones instantáneas abre otro signo de interrogación en cuanto al grado de
autonomía de las áreas de inteligencia, ahora sujetas a una mayor y significativa visibilidad,
lo cual implica una restricción de sus grados de libertad. Ello se complementa por una
voluntad manifiesta de los ámbitos políticos de varias naciones democráticas (jóvenes o no)
de hacerse cargo del control sobre áreas que hasta hace poco tiempo eran consideradas como
tabú.
Es probable que estemos en los albores de una etapa en la cual se va diluyendo la “privacidad” de la
inteligencia. Aquí es donde se verán las diferencias adaptativas en las naciones / sistemas / modelos. Cada uno
de los actores participantes de esta situación intentará, sólo si comprende el escenario actual, soluciones que
permitan construir un nuevo equilibrio en donde el secreto 5 y la transparencia coexistan –sin que por ello se
resuelva la tensión esencial que caracteriza a dicho binomio.
PRECISANDO LOS TÉRMINOS AUTONOMÍA Y PENETRACIÓN
Peter Gill propone recurrir a una tipología para interpretar los alcances de la función de las
agencias de inteligencia interior analizadas en términos de autonomía (respecto del
gobierno) y de penetración (relación entre la agencia y la sociedad).
Dicha tipología, en un extremo ubica a la figura "seguridad de estado independiente"
(independent security state), caracterizada por alta autonomía y alta penetración. Al centro
coloca a la "policía política" caracterizada por autonomía y penetración medianas; y en el
otro extremo describe a la "oficina de inteligencia doméstica" (domestic intelligence
bureau) a la que atribuye baja autonomía y baja penetración. A esta última condición se la
entiende sujeta a un estricto control de autoridad ministerial, sin permiso para penetrar en la
sociedad y basada en el uso de material obtenible de fuentes abiertas (open sources).6
Ellos fueron: “Seminario Internacional sobre el Control Parlamentario de los Organos y Actividades de
Inteligencia”, Buenos Aires, 1-3 de diciembre de 1993; “Jornadas Internacionales sobre el Control y
Fiscalización Parlamentaria de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia”, Buenos Aires,
18-20 de abril de 1995.
4
Aquí cabe mencionar el concepto sostenido por Reg Whitaker (The End of Privacy: How Total Surveillance is
Becoming a Reality, The New Press, New York, 1999), según el cual nos encontramos en la transición desde el
estado vigilante hacia la sociedad vigilante (pág. 29).
5
Cabe aclarar que no se pone en duda la importancia que tiene la reserva o el secreto para la actividad de
inteligencia, que, constituye una condición necesaria, así como la asepsia la constituye para la medicina. Para
un interesante debate, ver Thompson, Dennis F.: “Democratic Secrecy”, Political Science Quarterly, Vol. 114,
N° 2, pp. 181-193, 1999.
6
Gill, Peter, Policing Politics: Security Intelligence and the Liberal Democratic State, Frank Cass, London,
1994, pág. 82. Para su modelo, este autor se basa en la clasificación de agencias de seguridad interior que
3
2
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000
 Caracterizaciones
Los controles sobre la inteligencia se organizan desde diversos espacios. Desde el Poder
Ejecutivo asumen variadas formas – directivas emanadas del nivel político; comisiones o
paneles especiales o temáticos; la figura de un Inspector General o Comisionado-. La historia
deja claro que estos controles no son suficientes, y en tal sentido es reconocido ampliamente
el significado del control externo, es decir el control parlamentario o legislativo
principalmente, aunque debe también considerarse el control judicial7. A su vez, los medios
de comunicación y la opinión pública constituyen también instancias de control, que aunque
informales y no integradas al Estado, tienen un impacto cada vez más significativo en estas
épocas de mayor exposición pública de las agencias de inteligencia.
ACLARACIÓN TERMINOLÓGICA
Corresponde hacer una aclaración sobre la terminología. En idioma ingles se suelen
diferenciar los términos control y oversight. En nuestro idioma no existe una traducción
específica para el último término. Asimismo la frase control parlamentario se reconoce
ampliamente. Por lo tanto, el término control se usa aquí como sinónimo de oversight.
No es menor hacer una segunda aclaración. Se entiende por “supervisión” el acto de
fiscalizar, inspeccionar y verificar la ejecución de las directivas y medidas dispuestas; y por
“control”, al acto de comparar y analizar las acciones, personas y/o eventos, con previsiones
y objetivos prefijados, a los efectos de inspeccionar en forma regular el desempeño de los
órganos y organismos, detectar eventuales desviaciones y proponer determinados ajustes,
conforme a las directivas y medidas dispuestas, a las normas y reglamentaciones vigentes y a
los resultados esperados.
¿Q U É S E D E B E C O N T R O L A R ? 8
Las connotaciones que trae consigo la función de inteligencia -en cualquiera de las
dimensiones o niveles en que se la analice- requiere que se dedique especial atención a las
acciones de supervisión y control. Cabe responder entonces una pregunta básica: ¿qué se
debe controlar?.
En una instancia fundacional tal como ocurre en procesos de cambio, la acción de control
que debería desarrollarse inicialmente para tener un panorama amplio de la actividad de
inteligencia abarcaría así el análisis de lo siguiente:
 Definición de los tipos de inteligencia que corresponde desarrollar.
 Fijación de los requerimientos de información y los objetivos de búsqueda.
 Determinación de los organismos responsables para llevar a cabo las tareas que
comprenderían las inteligencias definidas.
propusiera W. W. Keller en The Liberals and J. Edgar Hoover: Rise and Fall of a Domestic Intelligence State,
Princeton University Press, 1989.
7
Ver Manget 1996. Este autor considera que el control judicial es limitado, en comparación con lo ilimitado
que caracteriza al control legislativo.
8
Este acápite ha sido extraído de Estévez, E.,“Modelos de Inteligencia, Estructuras y su Aplicación en
Policías en Proceso de Reforma” en: Inteligencia Policial –Compilación de Textos, Cuadernos de IEPADES
N° 1, Guatemala, agosto de 2000, págs. 42-43.
3
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000
 Estudio de modos, mecanismos y medios de las tareas y prácticas de inteligencia.
 Delimitación por escrito de los límites y las formas de cooperación entre los
diversos organismos que cumplen funciones de inteligencia.
 Emisión por parte de autoridad política responsable de directivas claras,
suficientemente detalladas y específicas para cada dependencia y actividad de
inteligencia.
Esta acción, que se podrá iniciar o consolidar desde una iniciativa ejecutiva o de
fiscalización parlamentaria -ésta es de indudable importancia, debe materia de legislación
específica y requeriría una análisis en particular, lo cual está fuera del alcance del presente
trabajo- se centra en establecer lineamientos suficientes para la puesta en marcha de un
mecanismo nuevo, complejo y surgido de un marco normativo adecuado al Estado de
Derecho. La tarea de quienes tengan a cargo la responsabilidad política de llevar adelante
tales cambios resulta de gran peso dado que abarca el control de gestión y la tarea de
garantizar la observancia de la Constitución y las leyes. El listado anterior, como puede
imaginarse, no es exclusivo para una etapa fundacional, sino tiene que ser entendido como
un proceso continuo que asegure la actualización de la dirección fijada.
UN MODELO
Se han descripto dos modelos sobre la forma en que se puede manifestar el control
legislativo9. Por una lado se reconoce al control institucional el cual se basa esencialmente
en una relación de cooperación entre el Legislativo y el Ejecutivo. Según los casos, ello
puede pasar de una actitud de comprensión o apoyo por parte del órgano de control, a una
actitud de dependencia en donde se desdibuja la esencia de la función.
Por otro lado, el control investigativo se caracteriza por una relación entre el Legislativo y el
Ejecutivo en la cual se asumen como adversarios; y tal como su nombre lo indica aparece
una actitud investigativa por parte del Legislativo orientada a la detección de problemas,
abusos y errores de inteligencia.
ALCANCES
En cuanto a los controles parlamentarios, ellos pueden abarcar desde la mera sanción de
normas que ordenen a las agencias o sistemas de inteligencia, sus políticas y administración
general, hasta la verificación de la legalidad, las actividades propiamente dichas, y el
ejercicio del control presupuestario.
Expresado de una manera más amplia, se ha sostenido que esta labor supone y conlleva el
control integrado de una serie de dimensiones básicas10, a saber:
a) el control de las políticas y directivas de inteligencia formuladas por el gobierno
nacional, a través de la consideración y análisis tanto de esas políticas y directivas cuanto de
las medidas e instrucciones en materia de inteligencia estratégica, externa y/o interna,
elaboradas y propuestas por el poder ejecutivo;
9
Smist Jr 1990, págs. 19-24.
Extraídas del trabajo de Marcelo Saín: “Control Parlamentario de las Actividades de Inteligencia en la
Argentina”, presentado en el Seminario Regional sobre Control Democrático del Mantenimiento de la
Seguridad Interior en Chile, Argentina y Perú, organizado por el Centro de Estudios para el Desarrollo,
Santiago de Chile, 11-12 de agosto de 1997.
10
4
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000
b) el control presupuestario a través de la intervención del parlamento en la
elaboración del presupuesto del área de inteligencia, la fiscalización de la ejecución de los
fondos asignados y/o otorgados a los organismos de inteligencia, y la inspección de las
erogaciones efectuadas, así como también de la documentación y rendición de cuenta de
todos los gastos ejecutados;
c) control operativo y funcional de los organismos de inteligencia, a través de la
consideración y análisis de los informes gubernamentales reservados que contenga las
actividades desarrolladas por dichos organismos, así como también del conocimiento e
inspección del conjunto de labores y operaciones, generales y específicas, llevadas a cabo
por los funcionarios con responsabilidad de conducción y por los agentes de los mismos, y
de los resultados alcanzados a través de dichas labores y operaciones;
d) el control del personal de los organismos de inteligencia, mediante la fiscalización
de las instancias y mecanismos de selección y promoción, y del desempeño profesional, así
como también por medio de su intervención en la elaboración de los planes de estudio y
contenidos de las carreras e instituciones de formación y especialización profesional.
Más adelante se verá mediante un ejemplo la manera en que esto se traduce en letra
legislativa de modo tal de darle sistematicidad y legitimidad normativa a las tareas de control
que resulten ser priorizadas. Asimismo, se debe tener presente que las iniciativas reactivas a
ciertos hechos de alto impacto suelen ser características de la actividad de control, de su
iniciación o potenciación.
ENFOQUES SOBRE EL CONTROL P ARLAMENTARIO
A su vez se han señalado dos enfoques sobre el perfil que adopta la actividad de control
parlamentario sobre la inteligencia: uno relacionado con la priorización de la eficacia de la
inteligencia, y otro que procura concentrase en las actitudes y conductas de apego a la ley
y a los valores democráticos por parte del área.
En este marco aparecen dos perspectivas o grupos diferenciados en lo que respecta a
aquellos que se encarguen de funciones de control11:
 outsiders (políticos, asesores, expertos no vinculados con las áreas de inteligencia) se
recuestan en el apego a la ley y a los valores democráticos que observen los organismos
de inteligencia12;
 insiders (funcionarios o profesionales con trayectoria en el área) privilegian el tema de la
eficacia13.
Esta clasificación aparece expuesta en Peter Gill, “The Evolution of the Security Intelligence Debates in
Canada since 1976”, capítulo 6 de: Security and Intelligence in a Changing World: New Perspectives for the
1990´s, A. Stuart Farson, D. Stafford & W. K. Wark (ed.), Frank Cass, London, 1991, pág. 91.
12
Esta primera dimensión se puede caracterizar como teniendo una perspectiva de corto plazo, desde la óptica
del "insider" que hace énfasis en el valor de las fuentes encubiertas en vez de las abiertas. Está más
relacionada con lo operacional. Visualiza a los mecanismos de control (ejecutivos o legislativos) como un
factor que inhibe las operaciones.
13
Esta segunda dimensión se caracteriza por tener una perspectiva de largo plazo, desde la óptica del
"outsider" que realza el valor de las fuentes abiertas y prefiere la producción de inteligencia estratégica.
Visualiza a los mecanismos de control externo como valorables, dado que aumentan la legitimidad de las
agencias de inteligencia.
11
5
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000
Según otra perspectiva, al referirse a las características de las sesiones de las comisiones de
inteligencia del Congreso estadounidense, y a partir de las actitudes, comportamientos y
preguntas de los legisladores hacia los funcionarios de inteligencia durante las audiencias
legislativas formales, el profesor Loch Johnson describe cuatro categorías de responsables
legislativos del control (“overseers”, tal como el autor los denomina en idioma inglés)14:
 Deferente –deferential-: describe la actitud del legislador que en sus preguntas es cálido
y hasta a veces obsecuente.
 Objetivo –factual-: corresponde a una actitud de búsqueda de datos básicos o rutinarios
si ahondar más allá.
 Interrogador –probing-: se refiere a la actitud de mayor indagación orientada hacia el
desempaño pasado, a anticipar operaciones y hasta la formulación de cargos por malas
prácticas.
 Adversario –adversarial-: Esta categoría representa a aquel que es escéptico y hasta
hostil hacia el área de inteligencia, que se manifiesta en una actitud de fiscal.
CONTROL EJECUTIVO
En cuanto al control ejecutivo, es decir aquel que realiza el poder ejecutivo, corresponde
aclarar que el término control adquiere una dimensión particular cuando se refiere al poder
ejecutivo. Aquí hay que diferenciar por un lado la actividad de dirección, coordinación y
administración de los organismos de inteligencia y sus actividades, y por otro lado, aquella
actividad de control propiamente dicho.
En ese último caso, el control puede ser llevado a cabo por instancias ubicadas dentro del
área de inteligencia –tales como los inspectores o auditores generales- o fuera de la misma,
aunque dentro del ámbito del Ejecutivo –tales como órganos colegiados integrados por
funcionarios que no son parte del sistema y que dependen y directamente del presidente o
primer ministro-.
INDICADORES
Ciertamente, no se trata solamente de crear estructuras de control, sino además, o
principalmente de que entre las agencias y los órganos de control se verifique una relación
que permita una efectiva rendición de cuentas (en términos de “accountability”). En tal
sentido correspondería ahondar en el análisis de algún indicador. Entonces, tal como Gill en su análisis sobre los avances en los controles sobre los servicios de inteligencia de Gran
Bretaña15- se interroga respecto del Intelligence Security Committee (ISC) compuesto por
miembros del Parlamento: ¿se encuentra [la comisión de control] equipada con el acceso
necesario para penetrar el secreto habitual de las acciones de la agencia y con las
herramientas necesarias para evaluar los esfuerzos del Ejecutivo para persuadir de que las
agencias operan legal y apropiadamente?.
Por su parte, Johnson propone que un indicador apto para conocer el estado de la rendición
de cuentas del área de inteligencia es el análisis cuantitativo de las sesiones públicas de las
comisiones legislativas de inteligencia.16
14
Johnson, 1996, pág. 99-101.
Gill 1996, pág. 319.
16
Johnson 1996, pág. 95. Para un detalle ver capítulo 4.
15
6
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000
R E F L E X I O N E S D E S D E E E. UU .
Esto se puede complementar con una reflexión a la luz del affaire Iran-Contras- según la cual
el control funciona sólo cuando de ambos lados (agencias de inteligencia y comisiones de
control) lo desean y que no se repitan episodios de esa naturaleza queda supeditado a las
personas que comprendan el valor y los beneficios del control parlamentario.17
Desde otro ángulo y también con relación a la evolución del control parlamentario en los
EE.UU., se ha ligado ella al abandono por parte del partido Republicano del principio del
control ejecutivo –exclusivo- sobre la comunidad de inteligencia. Así, desde una postura
crítica se sostiene que “…el control parlamentario agresivo significa más restricciones y
regulaciones, llevando a aumentar la burocratización, todo lo cual se traduce en cuidados y
aversión al riesgo en una agencia [en referencia a la CIA] que debería ser capaz de
moverse en secreto y con prontitud, parafraseando a Hamilton y a Jay”18
 Algunos Casos y Tendencias
Dado lo acotado de esta presentación se han seleccionado algunos ejemplos que permiten
tener una noción de los panoramas más significativos sobre el tema, incluyendo estructuras,
mecanismos y propuestas.
REINO UNIDO
19
Respecto del citado ISC (Intelligence Security Committee), establecido en 1994 por la
Intelligence Services Act del Reino Unido, su condición no es de comisión parlamentaria, ya
que sus integrantes, aunque miembros del Parlamento, son designados y pueden ser
removidos por el Primer Ministro, lo cual supone un condicionamiento a su espacio de
actuación. Esta debilidad fue recogida como argumento para que el Select Committee of
Home Affairs, preocupado por el hecho de que quedase pendiente el principio de escrutinio
parlamentario sobre los servicios de inteligencia y seguridad, iniciara una investigación
dirigida a que los mecanismos de control se instauren plenamente.20
En su informe, esta Comisión permanente reconocía la significación que tuvo la creación del
ISC para avanzar hacia una rendición de cuentas democrática. También sostenía la
17
Currie 1998, pág. 203; ver también Wagenen 1997, este autor sostiene que hoy día al control parlamentario
se lo reconoce como un hecho de la vida…mientras que las comisiones se encuentran entre los más severos
críticos de las agencias de inteligencia, ellas son a la vez sus más fuertes defensoras.
18
Knott 2000, pág. 58. Desde otra postura crítica el director del Project on Government Secrecy de la
Federation of American Scientists señala que “…mediante la perpetuación de una política de secreto
indiscriminado, el Congreso ha invalidado innecesariamente el proceso de control, dejando la calidad del
control casi enteramente a la buena voluntad y buena fe de la comunidad de inteligencia.”, Steven Aftergood:
“Secrecy and Accountability in U.S. Intelligence”, Federation of American Scientists,
(http://www.fas.org/sgp/cipsecr.html) October 9, 1996.
19
Cabe mencionar la reciente evolución de la legislación en Gran Bretaña referida a la comunidad de
inteligencia. La Intelligence Services Act de 1994 contiene secciones dedicadas al Secret Intelligence Service
(MI6) a su titular, al GCHQ (Government Communications Headquarters) y su director, autorizaciones para
determinadas acciones, a las emisión de órdenes en general y en especial las ligadas al Security Service (MI5),
sus procedimientos y duración, a las autorizaciones para acciones fuera de las islas Británicas, al Comisionado
y la investigación de quejas, al Intelligence and Security Committee órgano político dedicado al control de los
tres servicios citados antes. Por su parte la Security Service Act de 1989, es la ley que por primera vez coloca
al MI5, el Security Service, bajo un contexto normativo.
20
Ver, Select Committee on Home Affairs 1999.
7
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000
inconveniencia de que existieran restricciones para abordar los asuntos operacionales como
objeto de control. Al analizar modelos de rendición de cuentas parlamentaria definía dos
cuestiones principales en debate: una, si la o las comisiones debían crearse a partir de una
decisión ejecutiva o de una resolución del Parlamento; y la otra, si los diversos servicios de
inteligencia y seguridad debían ser monitoreadas por una única comisión o sí, por el
contrario por comisiones específicas para cada servicio. En cuanto a la primera cuestión la
Comisión concluye que el ISC debería reemplazarse por comisiones parlamentarias selectas.
El Informe concluye expresando que “…es inevitable que los servicios de inteligencia serán
algún día responsables de rendir cuentas (accountable) ante el Parlamento... Esta es la
consecuencia lógica del proceso de reforma iniciado por el gobierno anterior. Los actuales
arreglos son meramente de transición y se encuentra todavía en evolución…”
ALEMANIA FEDERAL
Por su parte, Alemania Federal cuenta desde hace varias décadas con una serie de
Comisiones a nivel del Parlamento que se ocupan respectivamente de las actividades en
general de los servicios de inteligencia, de la aprobación de su presupuesto, y de la
autorización de las interceptaciones telefónicas y de correspondencia (Comisión G 10). Las
mismas han sido consagradas legalmente y hasta en un caso es motivo de mención en la
Constitución.
ESTADOS UNIDOS
Un ejemplo de estructura y función en materia de control ejecutivo es el President's Foreign
Intelligence Advisory Board que tiene su sustento en la Executive Order N° 12.863, firmada
por el Presidente Clinton en 1993. Este órgano, dependiente de la oficina ejecutiva del
Presidente, se integra por 16 miembros elegidos por éste “…de entre ciudadanos creíbles y
distinguidos de fuera del gobierno que se encuentren calificados en base a sus logros,
experiencias e independencia..”. Su responsabilidad consiste en evaluar la calidad, cantidad
y adecuación de la recolección de inteligencia, de los análisis y estimaciones, y de la
contrainteligencia, y de otras actividades de inteligencias relacionadas, pudiendo revisar en
forma contínua la performance de “… todas las agencias de gobierno que están
involucradas en la reunión, evaluación, o producción de inteligencia o en la ejecución de la
política de inteligencia…”.
A su vez, dentro de este órgano se ha constituido un Intelligence Oversight Board,
integrado por cuatro miembros, con el objeto de evaluar e informar –al Presidente y al Fiscal
General- sobre cuestiones ilegales o contrarias a las directivas presidenciales, revisar las
directivas internas, así como llevar a cabo las investigaciones que considere necesarias.
AUSTRALIA
Resulta dable de comentar la existencia de la Office of National Assessments, (ONA),
nacida por recomendación de una comisión especial investigadora, como una iniciativa para
el ejercicio de un control ejecutivo mediante un órgano que con funciones de coordinación
del análisis, además le correspondía mantener bajo revisión las actividades relacionadas con
inteligencia en el exterior y dar cuenta a las autoridades de gobierno de cualquier
inconveniente en la naturaleza, alcance, o arreglos para la coordinación, de tales
actividades.21 Concomitante a ello se debe mencionar la modalidad del sistema de
comisiones que se integran a nivel de gabinete ejecutivo. En Australia se conocen dos: el
Comité de Seguridad del Gabinete, presidido por el Primer Ministro, y la Comisión de
21
Weller 1999, pág. 490.
8
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000
Secretarios sobre Inteligencia y Seguridad cuyo mandato consiste en ejercitar un control
general sobre la comunidad de inteligencia australiana. Esta modalidad parece haber sido en
los últimos tiempos un efectivo mecanismo de control.22. Asimismo este país cuenta con la
Oficina del Inspector General de Inteligencia y Seguridad23, figura creada por ley en 1987,
dependiente del Ejecutivo y con alcance sobre todas las agencias.
CANADÁ
Este país desde 1984 cuenta con un organismo de inteligencia (Canadian Security
Intelligence Service -CSIS) creado por ley y que remplazó al Servicio Secreto de la Real
Policía Montada -luego de un gran escándalo-, sin embargo, no existía una instancia estable
de elaboración de inteligencia estratégica y de control ejecutivo. Es así que en 1989 la
Comisión de parlamentaria de inteligencia, recomendaba en un informe que "el Parlamento
examinase la viabilidad y mérito de establecer una institución similar a la Oficina Nacional
de Evaluaciones de Australia", organismo éste que a juicio de los miembros de la Comisión
constituía un modelo apropiado.24
También desde 1984 cuenta con el Security Intelligence Review Committee (SIRC),
compuesto por miembros no parlamentarios y con un alcance limitado; también existe un
Inspector General que se subordina al Ejecutivo. Cómo el SIRC se ve a sí mismo (según un
informe de 1997-98): entre uno de sus dos desafíos, se describe el ayudar a la preservación
de la confianza del público en el sistema de inteligencia y seguridad de la nación en el marco
de las medidas de restricción fiscal.
PAÍSES ESCANDINAVOS
Según un estudio reciente, a pesar de la tradición parlamentarista de la que gozan los países
escandinavos (Noruega, Suecia, Dinamarca y Finlandia), en cuanto al control sobre los
servicios de inteligencia ello parece ser una excepción ya que “…parecen incapaces de
mantener un escrutinio permanente…” sobre dichos servicios, caracterizándose por seguir el
patrón de países como Australia o Canadá, es decir, períodos de inacción seguidos por
hechos escandalosos que generan investigaciones parlamentarias y derivan en algunos
cambios, retornando a períodos inactivos.25
CHILE
En el caso de Chile, recientemente y con relación al tema de la prevención al terrorismo, se
ha reconocido oficialmente la importancia de disponer de una legislación que regule la
comunidad de inteligencia, en donde “…La coordinación y elevación de la efectividad de las
actividades de inteligencia debería ser su fin último…”.26
BRASIL
En cuanto a Brasil, la ley N° 9.883 sancionada en diciembre de 1999 establece que el control
y fiscalización externos de la actividad de inteligencia será ejercido por el Poder Legislativo
mediante una comisión compuesta por autoridades de las dos cámaras (art. 5).
22
Weller 1999, pág. 492 y 497.
Ver Lee 1989; también Prados y Best 1990.
24
Informe sobre propuestas de reforma legal preparado por el Security Intelligence Review Committee (SIRC)
del Parlamento del Canadá, Ontario, 1989, p. 18.
25
Weller 2000, pág. 184.
26
Informe Nacional de Chile para el X° Congreso sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente Viena, 10-17 de abril de 2000-, (documento A/CONF.187/G/Chile/1), del 13 de marzo de 2000, pp-30-31.
23
9
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000
SUDÁFRICA
Si han sido interesantes los ejemplos anteriores, mucho más resultará conocer las recientes
realidades que se han venido produciendo en Sudáfrica en su “National Intelligence” 27, que
como consecuencia de la instauración de la democracia viene encarando un proceso de
transformación de las estructuras y la filosofía del sector. En lo que respecta a los controles,
en el Poder Ejecutivo se cuenta con el Ministro de Justicia e Inteligencia, el Viceministro
de Inteligencia quien rinde cuentas al Gabinete por intermedio de la Comisión del Gabinete
para asuntos de seguridad e inteligencia.
En el terreno parlamentario existe una comisión, el Joint Standing Committee on
Intelligence, normada mediante el Acta de Control de los Servicios de Inteligencia (Acta 40
de 1994), que se encuentra facultada a ordenar investigaciones sobre las actividades de la
comunidad de inteligencia.
Un Inspector General para Inteligencia designado por ¾ de los legisladores de ambas
Cámaras, tiene acceso ilimitado a las estructuras de inteligencia. Por su parte el Auditor
General y la comisión parlamentaria de gastos del Estado llevan adelante el monitoreo de los
presupuestos de inteligencia.
GASTOS RESERVADOS
El tema del gasto secreto también ha aparecido en debates y controversias recientes. Por
ejemplo, en los Estados Unidos, país con tradición de control parlamentario sobre los
servicios de inteligencia, en 1997 dio a publicidad oficialmente el monto de su presupuesto
de inteligencia (para ese año era de 26,6 mil millones de dólares). Unos años antes, en junio
de 1995, dentro del marco del National Performance Review -comisión liderada por el
Vicepresidente Al Gore- se creó un grupo de revisión de los programas de inteligencia para
estudiar el asunto de los recursos, la programación y las prioridades. Y desde el Congreso,
un estudio producido por la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes28,
recomendó que fuese el Staff de la Comunidad de Inteligencia, quien compilase el
presupuesto, realice análisis de programas y evaluaciones, actuase como contralor y
autoridad para retener fondos; y en coordinación con el responsable de inteligencia militar,
propusiera la totalidad del presupuesto de inteligencia a ser analizado luego por las
comisiones parlamentarias.
Un ejemplo muy reciente que combina el control sobre el presupuesto secreto y el control
judicial lo constituye la firma por parte del Presidente de la Argentina del decreto N° 833
mediante el cual se levantó el secreto sobre las cuentas de la SIDE (Secretaría de
27
Mediante el Acta de Inteligencia Estratégica Nacional (Acta 39 de 1994) se creó el National Intelligence
Coordinating Committee (NICOC), una comisión de coordinación encabezada por el Viceministro de
Inteligencia y los jefes de los servicios civiles y militares y el titular de servicio de investigación criminal. La
tarea abarca la coordinación de la inteligencia producida por sus miembros y producir y difundir informes sobre
temas de importancia estratégica nacional. Para ello cuenta con una mesa de estimaciones, con comisiones
provinciales de inteligencia y varias comisiones funcionales. Informa al Presidente, al Gabinete, y a una
Comisión del Gabinete para asuntos de seguridad e inteligencia. Existen dos organismos civiles de inteligencia:
el National Intelligence Agency y el South African Secret Service. El primero se encarga de la inteligencia
interna y la contrainteligencia. El Secret Service se dedica a inteligencia relacionada con amenazas de exterior,
oportunidades y otras cuestiones que puedan afectar los intereses del país.
28
Titulado: IC21-Comunidad de Inteligencia para el Siglo 21, mayo de 1996.
10
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000
Inteligencia de Estado) para que un juez pudiera acceder a la información necesaria para
avanzar en una investigación judicial.29
¿Cuál es la significación que tiene el tema de lo presupuestario?30. Para que junto con los
debidos controles (del Ejecutivo y en particular del Parlamento) se logre eficiencia acorde
con los tiempos presentes, resulta necesaria la elaboración de programas de inteligencia,
recurso que presupone identificar claramente objetivos, que permitirá maximizar el
presupuesto asignado, y que a la vez facilitará la coordinación y el control de las diversas
actividades que desarrolla el sistema de inteligencia. Porque en definitiva, todo presupuesto
supone un proceso de decisión, y por lo tanto, la incidencia de la fiscalización
parlamentaria sobre las cifras, objetivos, políticas, y planes que fijan las mismas, podrá
contribuir a la consecución del necesario equilibrio dinámico en un sistema tan complejo
como es la inteligencia en el marco de la democracia.
OTRA PERSPECTIVA
Así también debe mencionarse una serie de principios elaborados desde la perspectiva de los
derechos humanos y las libertades civiles, pensados para la implementación de conceptos
fundamentales de control y rendición de cuentas, y que según expresan, representan normas
a las cuales deberían aspirar las sociedades abiertas31. Esta serie incluye, por ejemplo, el
siguiente: Principio 14 –El rol de los servicios secretos debe ser materia de decisión
pública-, sostiene que legisladores y otros ciudadanos interesados deberían tener el derecho
de participar en la toma de decisiones en los asuntos referidos a cuáles deberían ser las tareas
y objetivos de los servicios y cuáles los medios legítimos que pueden ser empleados por
ellos.
UNIÓN EUROPEA
En la Introducción se mencionó el impacto del avance tecnológico. Un estudio elaborado
desde la Unión Europea plantea que todas las tecnologías, operaciones y prácticas de
vigilancia deben ser materia de procedimientos que garanticen la rendición de cuentas
democrática y que debería haber códigos de practica apropiados32, asignándosele en ello un
papel relevante a los parlamentos.
29
Este decreto, propiciado por el actual titular de la SIDE en nota dirigida al Presidente, es consecuencia de
escándalo generado a partir de denuncias públicas sobre presuntos sobornos a integrantes del Senado con
relación a la sanción de la ley de reforma laboral, sospecha que ha generado una causa judicial actualmente en
trámite. Ver matutino La Nación (Buenos Aires) del 25 de septiembre de 2000, págs. 1 y 6; y del 4 de octubre.
30
El tema de los gastos reservados ha sido trabajado por el autor junto con Miguel Pesce en: “Las Dimensiones
Secretas del Gasto Público: Exceso y Arbitrariedad”, revista Escenarios Alternativos, N° 2, Buenos Aires,
primavera de 1997, p. 58-69. (vía Internet: www.fas.org/sgp/eprint/dimensiones.html) y “Los Gastos
Reservados en el Gobierno Nacional”, Serie Estudios N° 11, CECE -Centro de Estudios para el Cambio
Estructural-, Buenos Aires, marzo de 1996. (vía Internet: http://www.fas.org/sgp/argen.html).
31
Ver Martin, Kate y Andrzej Rzeplinski, 1998. Entre junio y julio de 1995 la Helsinki Foundation for Human
Rights, el Center for National Security Studies de los EE.UU., y The Project on Justice in Times of Transition
of The Foundation for a Civil Society organizaron una conferencia en Varsovia: "Security Services in Civil
Society: Oversight and Accountability", reuniendo a funcionarios y expertos de países de Europa Central, de
Este y de Rusia para tratar loa alcances del control parlamentario y cuestiones relacionadas.
32
Ver: “An Appraisal of Technologies of Political Control”, Working document, Scientific and Technological
Options Assessment -part 4: Developments in Surveillance Technology-, PE 166 499, Directorate General for
Research, European Parliament, Luxembourg, 6 January 1998.
11
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000
S ITUACIÓN EN LA A RGENTINA
Desde 1993 y como resultado de la implementación de la ley 24-059 de Seguridad Interior,
el Congreso Nacional cuenta con la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organos y
Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia.33
Como ejemplo de iniciativas reactivas, se debe mencionar el papel cumplido en la Argentina
por la Comisión Bicameral Especial de Seguimiento de la Investigación de los Atentados a
la Embajada de Israel y al Edificio de la AMIA del Congreso Nacional34. Iniciando su
actividad en septiembre de 1996, y sobre la base de consenso de los partidos con mayor
representación parlamentaria, esta comisión avanzó sobre el estado del área de inteligencia
con relación a su capacidad de anticipación y análisis sobre el terrorismo internacional,
concluyendo y proponiendo, desde una postura crítica, una rápida actualización tanto en los
objetivos y prioridades, en la capacitación del sistema de inteligencia, como en las normas y
doctrinas que la rigen.
Durante la década de los 90 en la Argentina se observó un significativo crecimiento del
presupuesto secreto35, que a su vez se acompañaba de sugestivas diferencias positivas entre
33
El siguiente es el texto pertinente de la Ley 24.059, Título VII:
ARTICULO 33. - Créase una Comisión Bicameral de Fiscalización de los órganos y actividades de
seguridad interior e inteligencia.
Tendrá por misión la supervisión y control de los órganos y organismos de seguridad interior e
inteligencia actualmente existentes, de los creados por la presente ley y de todos los que se crearán en el
futuro.
*ARTICULO 34. - La comisión estará integrada por ocho miembros de la Cámara de Senadores e igual
número de miembros de la Cámara de Diputados designados por las Cámaras
respectivas. Tendrá
carácter permanente y dictará su propio reglamento interno.
ARTICULO 35. - La comisión verificará que el funcionamiento de los órganos y organismos referidos en el
artículo 33, se ajuste estrictamente a lo preceptuado en las normas constitucionales, legales y
reglamentarias vigentes, constatando la estricta observancia y respeto de las garantías individuales
consagradas en la Constitución Nacional, así como de las disposiciones contenidas en la Convención
Americana de Derechos Humanos denominada "Pacto de San José de Costa Rica", incorporada a nuestro
ordenamiento legal por ley 23.054.
ARTICULO 36. - La comisión tendrá todas las facultades y atribuciones necesarias para el cumplimiento
de su cometido y, en especial, para la realización de las investigaciones que fueran pertinentes en los
órganos y organismos aludidos en el artículo 33. Quedará especialmente facultada para:
a) Requerir de todo organismo o ente público nacional, provincial o municipal, como asimismo de
entidades privadas, toda la información que estime necesaria, la que deberá ser suministrada;
b) Requerir del Poder Judicial cite y haga comparecer con el auxilio de la fuerza pública a las
personas que se considere pertinentes, a fin de exponer sobre hechos vinculados a la materia de la
comisión;
c) Requerir de los organismos judiciales pertinentes, se impida la salida del territorio nacional, sin
autorización, de aquellas personas que constituyeran objeto de las investigaciones a emprenderse;
d) Proponer al Poder Ejecutivo nacional medidas tendientes a la superación de las deficiencias que se
advirtieran con motivo de las investigaciones propuestas.
ARTICULO 37. - La comisión producirá anualmente un informe público a las Cámaras de Senadores y de
Diputados y un informe secreto dirigido a las Cámaras referidas y al Poder Ejecutivo nacional, en el
cual informará respecto de los resultados de la labor desarrollada y las mejoras que crea necesario
implementar.
En caso de existir disidencias entre los miembros de la comisión, la misma podrá producir tantos
informes en minoría como disidencias existan en su seno.
34
Ver Primer Informe (1997) y Segundo Informe (1998) de la Comisión Bicameral Especial de Seguimieno de
la Investigación de los Atentados a la Embajada de Israel y al edificio de la AMIA, Imprenta del Congreso de
la Nación, Bs. As, Argentina.
35
Por ejemplo un incremento de 400% entre 1989 (47,7 millones) y 1995 (199,7 millones).
12
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000
lo presupuestado y lo ejecutado. Esto se desarrollaba en un contexto de falta de rendición de
cuentas hacia el Congreso. A su vez, el marco normativo del área de inteligencia ha quedado
desactualizado a la luz de estas épocas y todavía queda pendiente la sanción de una ley36 que
reoriente el sistema de inteligencia en su conjunto.
Tal situación ha quedado reflejada en las recomendaciones presentadas en abril de 1997 por
la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior
e Inteligencia al Poder Ejecutivo que tomaran estado público y que en lo que respecta a
inteligencia versaban sobre lo siguiente:
“- actualizar la ley de inteligencia para reemplazar a la profusa normativa en
muchos casos secreta;
- contar con un “Plan de Inteligencia estratégica nacional” que constituya un
ordenador del sistema para contribuir a una jerarquización de la tarea de
inteligencia;
- potenciar el rol de la Central Nacional de Inteligencia como elemento
centralizador de todas las actividades del sistema;
- un mayor control de los fondos asignados a la SIDE (Secretaría de Inteligencia del
Estado).”37
Asimismo, en las conclusiones y recomendaciones formuladas por la Comisión Bicameral Especial de
Seguimiento de la Investigación de los Atentados a la Embajada de Israel y al edificio de la AMIA, también se
brega por una pronta sanción de una ley de inteligencia.
 Alternativa de Control
En el caso que se avance en la elaboración de leyes referidas al sistema de inteligencia, se deberían incorporar
toda una gama de aspectos referidos al control de los organismos y actividades de dicho sistema. Debería
otorgarse particular énfasis al control parlamentario. Una alternativa para aquello casos en que se demore la
redefinición del sistema de inteligencia o que el mismo esté ya delineado y tenga soporte normativo, la
constituye la redefinición de los fondos reservados con normas claras para el gasto en inteligencia y con
ajustados controles parlamentarios. Desde luego que esto no excluye su pertinencia para cualquier otra
iniciativa de modificación del área por la vía legislativa.
En ese sentido, una iniciativa reciente, el proyecto de ley de control de las actividades y
gastos en materia de inteligencia38, propuso una serie de elementos aptos para superar la
falta de los controles que corresponden a un estado de derecho. En esencia el proyecto
pretendía:
36
Se estima que la crisis funcional del área de inteligencia que se remonta a la década pasada, puede comenzar
a revertirse con una ley de inteligencia que reconvierta el área y delimite ámbitos de actuación para inteligencia
exterior, interior y para la defensa bajo un control ejecutivo concreto, con políticas de inteligencia formuladas
en el nivel presidencial y con mecanismos de control parlamentario. Cabe mencionar que el septiembre de 1994
el Senado dio media sanción a un proyecto de Ley de Inteligencia Nacional, que no logró consenso en la
Cámara de Diputados.
37
ver: diarios La Nación, 22 y 24 de abril, y Clarín, 26 de abril, de 1997.
38
Expediente 5.406-D-97, del 9 de Octubre de 1997, Congreso Nacional, Argentina; Diputados Jesús
Rodríguez, Carlos. Alvarez, Juan Pablo Cafiero y Federico Storani. (el texto completo del proyecto de ley se
puede consultar vía Internet: http://sun00781.dn.net/irp/world/argentina/intel-bill.htm)
13
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000


Crear dos comisiones parlamentarias permanentes, una en cada Cámara, para intervenir
en la fijación del presupuesto y fiscalización de su uso, en el control de las actividades de
inteligencia, y en el desarrollo de un Programa de Inteligencia Estratégica Nacional.39
Reforzar el control Ejecutivo, estipulando que el organismo de mayor nivel de
inteligencia sea quien formule los requerimientos presupuestarios para el citado
Programa, y entendiera en su distribución y el control de gestión.
En materia de presupuesto la iniciativa proponía específicamente:


Exponer en el presupuesto anual y en la cuenta de inversión todos los montos
presupuestarios para información e inteligencia dentro de la Finalidad Servicios de
Defensa y Seguridad, separadamente bajo una nueva Función: “Información e
Inteligencia”.
Crear en la clasificación por Incisos del presupuesto nacional una cuenta específica
llamada “10. Gastos especiales de inteligencia.”, aplicable a operaciones de inteligencia
y desarrollos de defensa, fijando el requisito de autorización parlamentaria para el uso de
los mismos, contemplando la debida reserva, y limitando su uso al Poder Judicial, al
Ministerio Público, al área de Inteligencia y a la de Defensa.
En el título II del proyecto - Del control parlamentario de las actividades de inteligencia –
se incluyeron varias cláusulas, algunas de las cuales resultan interesantes transcribir aquí:
“Artículo 3º.- Dicha labor de supervisión y control, asimismo, abarcará:
a) La consideración y análisis de las directivas y medidas en materia de inteligencia formuladas
anualmente por el poder ejecutivo nacional y remitidas a las comisiones parlamentarias permanentes;
b) La consideración y análisis de un informe anual, de carácter reservado, que contenga las actividades
desarrolladas por los organismos y órganos de información e inteligencia, elaborado por el poder
ejecutivo nacional y remitido a las comisiones parlamentarias permanentes antes de la finalización
del período de sesiones ordinarias de Congreso Nacional;
c) El seguimiento y control presupuestario del área de información e inteligencia, debiendo para tal fin:
1. Entender e intervenir en la fijación del presupuesto del área de información e
inteligencia y en la aprobación del Programa de Inteligencia Estratégica
Nacional;
2. Fiscalizar la utilización y ejecución de los fondos asignados y/o otorgados,
conforme a las directivas y medidas en materia de información e inteligencia
formuladas por el poder ejecutivo nacional;
3. Inspeccionar las erogaciones efectuadas por los funcionarios responsables de las
actividades de información e inteligencia, así como también la documentación y
rendición de cuenta de todos los gastos efectuados por los órganos, organismos y
dependencias encargadas de esas actividades;
d) La recepción de las explicaciones e informes que estime conveniente de acuerdo con
lo prescrito por el artículo 71 de la Constitución Nacional.
e) La elaboración y elevación al poder ejecutivo nacional y al Congreso de la Nación,
de un informe público y un informe reservado, en forma anual, que contenga:
1. El análisis y la evaluación acerca de las actividades, funcionamiento y
organización del Sistema Nacional de Información e Inteligencia, conforme a las
Con la misión de supervisar y controlar“…los órganos y organismos de información y/o inteligencia
actualmente existentes y de todos los que se crearán en el futuro, verificando que su funcionamiento se ajuste
estrictamente a lo preceptuado en las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, y
constatando la estricta observancia y respeto de las garantías individuales consagradas en la Constitución
Nacional.
Asimismo, deberán comprobar que las actividades de tales órganos y organismos se ajusten a las
directivas y medidas en materia de inteligencia formuladas anualmente por el poder ejecutivo nacional….”
39
14
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000
normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes y a las directivas y
medidas formuladas por el poder ejecutivo nacional;
2. El análisis y la evaluación del rendimiento técnico-profesional de los órganos y
organismos de información e inteligencia, así como también de la ejecución de
los gastos que les fueran otorgados;
3. La descripción del desarrollo de las actividades de supervisión y control
efectuadas por las comisiones parlamentarias permanentes en cumplimiento de
sus misiones, y de las razones que fundamentaron a las mismas;
4. Las recomendaciones sobre las modificaciones y mejoras al Sistema Nacional de
Información e Inteligencia que crean conveniente formular;
El informe público no podrá revelar información acerca de:
a) Fuentes de obtención de información;
b) Identidades del personal del área por debajo del nivel de jefe de departamento
o equivalente;
c) Procedimientos utilizados para la obtención de información y producción de
inteligencia;
d) Datos que, a criterio de las comisiones parlamentarias permanentes, puedan
afectar el normal funcionamiento del Sistema Nacional de Información e
Inteligencia.
Artículo 5º.- Las comisiones parlamentarias permanentes tendrán todas las facultades y
atribuciones necesarias para el cumplimiento de su cometido y, en especial, para la
realización tanto de las tareas de supervisión y control fijadas en la presente ley como
también de las investigaciones que fueran pertinentes en los órganos y organismos
aludidos en el art.1ro.
Quedarán especialmente facultada para:
a) Requerir y recibir de todo organismo o institución pública nacional, provincial o
municipal, como también de cualquier entidad y/o asociación privada, toda la
información pública, reservada o secreta que sea considerada necesaria e
imprescindible para la labor de supervisión, control e investigación emprendida;
b) Requerir a los órganos judiciales competentes que cite y haga comparecer, con el
auxilio de la fuerza pública de ser necesario, a las personas que se considere
pertinentes, a fin de exponer sobre hechos vinculados a la materia de la comisión;
c) Requerir autorización al Poder Judicial para la realización de requisas,
inspecciones y allanamientos en cualquier dependencia pública de carácter civil,
policial o militar o entidad privada, así como también el retiro, incautamiento y/o
secuestro de documentación y/o elementos considerados importantes para las tareas
de la comisión o probatorios;
d) Proponer al Poder Ejecutivo nacional medidas tendientes a la superación de las
deficiencias que se advirtieran con motivo de las investigaciones propuestas.
Artículo 6º.-. Las comisiones parlamentarias permanentes deberán emitir dictamen
acerca de todo proyecto legislativo o asunto atinente o vinculado a la materia de la
presente ley, y a todo cuanto se refiera a la información y/o la inteligencia.
Artículo 7º.- Los órganos y organismos de información e inteligencia deberán remitir en
forma anual a las comisiones parlamentarias permanentes, los siguientes elementos:
1. Las normas y reglamentos que establecen y regulan las misiones, funciones,
facultades, organización, composición, integración y doctrina de los órganos y
organismos de información e inteligencia;
15
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000
2. Las estructuras orgánico-funcionales;
3. Los planes de obtención de información y producción de inteligencia;
4. Los informes relativos a las operaciones de inteligencia que proyecten o que se
sean solicitados.”
Esta propuesta de normativa representa una aspiración de máxima, y refleja la variedad de
mecanismos disponibles para ejercitar la práctica de control desde el Legislativo, los
cuales se pueden sintezar en:
 supervisión y control de:
 las actividades,
 el presupuesto- ex-ante y ex-post-,
 el personal,
 la doctrina;
 función de legislar sobre el sistema -estructura y funciones-;
 atribuciones especiales para garantizar el ejercicio del control;
 consideración de la reserva;
 deber de informar a sus pares, al Ejecutivo y al público.
 Conclusiones
Recursos, iniciativa y acceso son tres elementos que deben estar en conjunción en aquellas
estructuras que se instauren para llevar adelante el control externo de las áreas de
inteligencia. A la vez, se requiere un consenso amplio que asegure un piso desde donde
construir los mecanismos y modalidades para su ejercicio. Las instancias de control externo
al Ejecutivo resultan indudablemente las que cuentan con mayores garantías para asegurar un
control democrático sobre áreas del Estado que recorren lo secreto en su cotidianeidad. Y las
características que asuma la relación dual entre controladores (en función del tipo de control
que apliquen: institucional o investigativo) y controlados (en términos de autonomía y
penetración) pautarán el alcance que tenga la actividad de control.
Se ha sostenido que hoy día al control parlamentario se lo acepta y reconoce como un hecho
de la vida, argumentando también que mientras que las comisiones parlamentarias del
Congreso estadounidense se hallan entre los más severos críticos de las agencias de
inteligencia, ellas son a la vez sus más fuertes defensoras40.
La tarea no es sencilla. La experiencia en materia del ejercicio de control en los países
escandinavos, dice Weller41, demuestra lo extremadamente difícil que es lograrlo aún en
naciones de fuertes tradiciones democráticas y parlamentarias. Y, reconociendo la necesidad
de contar con un sistema de control que funcione bien, agrega que tan importante como
lograr los controles, es el hecho de conseguir que surja una cultura cívica y política en donde
los controles se manifiesten al interior de los organismos de inteligencia y de sus empleados
de manera individual.
Control parlamentario y legitimidad del área de inteligencia van hoy en día ligados con la
noción de sociedad abierta. Si un gobierno define como objetivo político de su gestión el
propiciar la legitimación y transparencia democrática de los organismos de inteligencia -de
40
41
Conceptos vertidos por Wagenen 1997, al evaluar el control parlamentario en los EE.UU.
Weller 2000, pág. 188-9.
16
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000
su identidad, de sus recursos presupuestarios, de su función y de las actividades-, no puede ni
debe desconocer el valor que asume un control parlamentario que sea efectivo y contínuo –y
no meramente entendido como una estrategia comunicacional o un gesto político efímero-.
 Bibliografía Selecta

Currie, James T.: “Iran-Contra and Congressional Oversight of the CIA”, International
Journal of Intelligence & Counterintelligence, vol. 11, N° 2, pp.185-210, 1998.

Gill, Peter: “Reasserting Control: Recent Changes in the Oversight of the UK
Intelligence Communitty”, Intelligence and National Security, vol. 11, N° 2, pp.313331, april 1996.

Johnson, Loch K.: Secret Agencies: US Intelligence in a Hostile World, Yale University
Press, New Haven/London, 1996.

Knott, Stephen F.: “The Great Republican Transformation on Oversight”, International
Journal of Intelligence & Counterintelligence, vol. 13, N° 1, pp.49-63, 2000.

Lee, H. P.: “ The Australian Security Intelligence Organisation – New Mechanisms for
Accountability”, International and Comparative Law Quarterly, Vol. 38, october 1989.

Manget, Frederic F.: “Intelligence and the Rise of Judicial Intervention”, Studies in
Intelligence, Vol. 39, N° 5, 1996 (vía Internet:
www.odci.gov/csi/studies/96unclass/magnet.htm )

Martin, Kate y Andrzej Rzeplinski, “Principles of Oversight and Accountability”, en In
the Public Interest: Security Services in a Constitutional Democracy, (Helsinki
Foundation for Human Rights, Poland, & Center for National Security Studies, USA)
Bulletin 1, June 1998.

Prados, Alfred B. & Richard Best, Jr.: “Intelligence Oversight in Selected Democracies”,
CRS (Congressional Research Service) Report for Congress, EE.UU, september 21,
1990.

Select Committee on Home Affairs: “Accountability of the Security Service”, third
report, House of Commons, UK, 14 June 1999.

Select Committee on Intelligence: Legislative Oversight of Intelligence Activities: The
US Experience, report S.Prt. 103-88, United States Senate, 103d congress, 2d session,
october 1994.

Smist Jr., Frank J.: Congress Oversees the United States Intelligence Community 19471989, The University of Tennessee Press, Knoxville, 1990.

Wagenen, James S. Van: “A Review of Congressional Oversight”, Studies in
Intelligence, Vol. N° 1, 1997
(vía Internet: www.odci.gov/csi/studies/97unclass/wagenen.html )
17
PRESENTACIÓN -Estructuras de Control de los Sistemas…E. Estévez – Diciembre de 2000

Weller, Geoffrey R.: “Oversight of Australia´s Intelligence Services”, International
Journal of Intelligence & Counterintelligence, vol. 12, N° 4, pp.484-503, 1999.
 Weller, Geoffrey R.: “Political Scrutinity and Control of Scandinavia´s Security and
Intelligence Services”, International Journal of Intelligence & Counterintelligence, vol.
13, N° 2, pp.171-192, 2000.
18