S6600470_es   PDF | 1.844 Mb

h
Z
NACIONES
UNIDAS
LIMIT/J)0
ST/ECLA/Conf.
2 Febrero 1966
23/1.28
ORIGBJ/J;,: INGLES
tItMtMIIIIIIIttllMliUlllllillllllilllifMtlltOtltltltllllllltlMtHIIIMIIMIIMIIMnilll
iiHt<MtiiiiMiu«iiiittiiitMitiniu4<iiiiHiinit<iin(itiiiittiHiiiiiiuiiHtiii>iiTtiiniiiMniiuiiiiiMifiii(nt4tiiMtMitin<M
SIMPOSIO LáTINO/UERICANO DE INDÜSTRIyVLIZACION
Organizado conjuntamente por la Comisión
Económica para América Latina y el Centro
de Desarrollo Industrial de las Naciones Unidas
Santiago de Chile, 14 al 25 de marzo de 1966
ALGUKüS PROBLEMiiS DEX DESiJíROLLO IMDUSTRI/X
Presentado por el Centro de Desarrollo Industrial
de las Naciones Unidas
NACIONES
UNIDAS
CONSEJO
ECONOMICO
w
Y
c
O ^
~
Distr.
^ ^
^^m
I A I
IA L
^ ^ ^ ^ ^ ^
1965
ESPAÑOL
ORIGINAL:
INGLES
COMITE DE DESARROLLO INDUSTRIAL
Quinto período de sesiones
Tema 3 a) del programa p r o v i s i o n a l
POLITICAS DE INDUSTRIALIZACION, INCLUYENDO POLITICAS DE
FOMENTO DE LAS INDUSTRIAS DESTINADAS A LA EXPORTACION
Desarrollo i n d u s t r i a l :
Problemas y cuestiones
Nota de l a S e c r e t a r í a
I.
1.
TENDENCIAS RECIENTES
La importancia de l a i n d u s t r i a l i z a c i ó n como medio p r i n c i p a l p a r a l o g r a r a
l a r g o plazo e l crecimiento económico de l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o ya no es o b j e t o
de gran c o n t r o v e r s i a .
Sin embargo^ l a s d i f i c u l t a d e s de l a i n d u s t r i a l i z a c i ó n son
proporcio«ales a l a importancia de é s t a .
Es verdad que e l crecimiento experimen-
tado por e l s e c t o r i n d u s t r i a l en l a mayoría de l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o desde e l
f i n a l de l a segunda guerra mundial ha sido c o n s i d e r a b l e , en términos r e l a t i v o s :
de un amplio grupo de p a í s e s en d e s a r r o l l o r e s p e c t o de l o s cuales se dispone de
información razonablemente f i d e d i g n a ^ , c a s i l o s cuatro quintos han logrado una
t a s a anual acumulativa de aumento de l a producción manufacturera de un
o más
durante e l período 1955-63; y , en un sexto de esa muestra, l a t a s a ha sido de
a l r e d e d o r de un
lO'fo.
Es más, en todos esos p a í s e s , l a t a s a de incremento de l a
producción manufacturera ha igualado o excedido a l a de l a producción t o t a l ,
expresada por e l producto i n t e r n o b r u t o .
2.
Sin embargo, hay que reconocer que t a n a l t a s t a s a s de crecimiento r e l a t i v o
corresponden en general a incrementos absolutos pequeños, por s e r b a j o e l n i v e l
inicial.
Esto se pone muy de r e l i e v e en e l caso d e l p a í s con mayor t a s a de c r e c i -
miento de l a producción manufacturera:
l/
l a República de Corea.
En e s t e p a í s , una
V e i n t i s i e t e p a í s e s , que r e p r e s e n t a n principalmente a i a América L a t i n a y a l
e s t e y sudeste de Asia: véase e l cuadro 1.
65-O82Í+5
E/c.5/75
Español
Página 11
CUADRO 1
PRODUCCION MAIWFACTUREEWY PRODUCTO INTERMO BRUTO^DE LOS
PAISES EN DESARROIiO: INDICES DE AUMENTO Y PARTICIPACION
PROPORCIONAL DE AQUELLA EN ESTE, 1955-1963 o/
Participación de l a producción
manufacturera en e l producto
Porcentaje anual
de avanento
Producción
manufacturera
República de Corea
Irak
China (Taiván)
Venezuela
Ceilán
Brasil
Filipinas
México
Pakistán
Argelia
Nicaragua
Siria
Kenia
Colombia
Federación Malaya
Tailandia
Federación de Rhodesia
y l^salandia
Perú
Ecuador
Honduras
Guatemala
India
Uganda
Argentina
Marruecos
Chile
Paraguay
Fuente:
h!
â/
e/
18,7
12,0
11,0
10,1
9,9
8,9
8,5
7,9
7,2
6,9
6,6
6,5
6,5
6,5
6,5
6,3
6,2
5,1
3,8
5,8
5,3
2,9
2,7
2,7
Producto interno
bruto
10,9
6,5
• •
6,6
5,5
5,8
5,0
6,5
2,7
• •
5,8
• •
4,5
5,9
5,8
5,1
6,4
5,5
4,0
3,5
5,6
2,2
1,0
2,9
3,5
1955
7
6
15
ID
5
25
12
21
10
14
10
12
9
15
11
11
Media
1965
10
9
22
13
6 /
262/
19
24
15
• •
13
15
9
17
12
12
9
16
16
9
12
16
7
27
11
17
16
15
15
13
19
7
32
14
17
16
1955-1965
8
7
18
11
5
25
15
22
11
• •
11
12
9
16
U
11
9
17
15
11
12
17
7
29
12
17
16
Naciones Unidas, Yearbook of National Accounts S t a t i s t i c s , I963, No. de venta: ôif.XVII.it;
Monthly Bulletin of S t a t i s t i c s , February 1965; S t a t i s t i c a l Yearbook, I 9 6 3 , No. de
venta: 64.XVII.1.
Los indices de aumento de l a producción manufacturera se han calculado a partir de los datos del valor
agregado por las industrias manufactureras, a precios coristantes. Respecto de China (Taiván), Argelia,
l a antigua Federación de Rhodesia y Nyasalandia, y Kenia, se han calculado a partir de índices de
producción manufacturera.
Las industrias manufactureras incluyen l a silvicultura en l a Argentina; l a explotación de minas,
l a construcción, l a electricidad, e l gas y el agua en e l Brasil y en l a India; l a construcción en l a
Federación Malaya; l a electricidad y e l gas en Nicaragua; l a explotación de minas y l a s construcción
en e l Paraguay; l a distribución de productos derivados del petróleo en e l Irak; y l a explotación de
minas, l a electricidad, el gas y l o s servicios sanitarios en Siria.
Respecto del Brasil, Chile, l a India, e l Pakistán y Siria, los datos se refieren al producto interno
neto; respecto de Filipinas, al producto nacional neto.
Respecto de los siguientes países, l o s datos se refieren a los períodos que a continuación se indican:
Colombia, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Venezuela, India y Marruecos, 1955-62; Perú, 195'^-62;
Federación Malaya, 1 9 5 6 - 6 I ; Pakistán y Argelia, 1955-61; Ceilán, 1956-65; Federación de Rhodesia,
I955-6I; Kenia y Uganda, 195^-65.
La participación proporcional de l a producción manufacturera en e l producto interno bruto se lia
calculado a partir de datos sobre el valor agregado, a precios corrientes. Respecto de l o s
siguientes países, se ha calculado a partir de datos a precios constantes: Venezuela, México,
Federación Malaya y Guatemala.
1960.
E/c.5/75
Español
Página
11
t a s a fenomenal de expansión de l a s actividades manufactureras (hacia e l 19^o a n u a l ,
en promedio) sólo ha hecho aumentar l a producción t o t a l en un
anual.
Esta
experiencia c a r a c t e r í s t i c a de l a mayoría de l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o ^ , señala l a
magnitud r e l a t i v a d e l esfuerzo de i n d u s t r i a l i z a c i ó n que han de hacer esos p a í s e s
para l o g r a r que l a producción i n d u s t r i a l repercuta apreciablemente en l a producción
total.
En cambio, l a labor de l o s p a í s e s desarrollados es mucho más f á c i l :
durante
l o s últimos años, l e s bastaba muchas veces con aumentar en un Jffo l a producción
manufacturera para l o g r a r un aumento de un
de l a producción t o t a l .
Desde luego,
e s t o se debe a que, en los p a í s e s d e s a r r o l l a d o s , l a magnitud d e l s e c t o r i n d u s t r i a l
ya es grande en r e l a c i ó n con l a producción d e l conjxonto de l a economía, de manera
que todo aumento de l a producción i n d u s t r i a l repercute considerablemente en l a
producción t o t a l .
5.
Una consecuencia importante d e l c o n t r a s t e que se acaba de señalar es que,
s i l a i n d u s t r i a c r e c i e r a a l mismo ritmo en l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o que en l o s
p a í s e s desarrollados y s i l a s t a s a s de crecimiento de l a población fueran i d é n t i c a s
en unos y en o t r o s , aumentaría l a d i f e r e n c i a e x i s t e n t e entre sus respectivos
niveles de ingreso per c a p i t a .
Además, s i , como se prevé, l a población crece
más de p r i s a en l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o , esa d i f e r e n c i a de n i v e l e s de ingreso
aumentará más rápidamente aun.
A e s t e r e s p e c t o , l a tendencia r e g i s t r a d a en estos
últimos años ha sido i n q u i e t a n t e .
Mientras e l ingreso per c a p i t a de l o s p a í s e s
desarrollados con economía de mercado, evaluado a precios de I96O, ha aumentado
de I.C80 a 1.410 dólareis, o sea a un ritmo anual de 2,7fo, e n t r e I95O y i960, sólo
ha aumentado en un 2,2^ anual en l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o , pasando de IO5 a
150 d ó l a r e s .
El que l a d i f e r e n c i a de ingreso per c a p i t a no haya aumentado aim más
se debe a l a cricunstancia esencialmente f o r t u i t a , de que l a t a s a de crecimiento
d e l ingreso en l o s p a í s e s d e s a r r o l l a d o s con economía de mercado ha sido l i g e r a mente i n f e r i o r a l a de l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o .
E l l o es e l r e s u l t a d o de una
s e r i e de obstáculos a l crecimiento, de n a t u r a l e z a más o menos breve y remediable,
con que han tropezado l o s países desarrollados con economía de mercado, más que a
un esfuerzo general y decidido de los países en d e s a r r o l l o .
2/
En muchos casos, l o s
En t r e s cuartos de l o s países considerados, e l aumento de producción imputable
a l a s i n d u s t r i a s manufactureras no l l e g ó a l ifo. Véase e l cuadro 2.
E/c.5/75
Español
Página 11
a
i
>>
II
m
Q
(M •• .r-( H- cQu>vo
líS W OJ fS
g
I
«wvotv
o o ^ o o irvcoo) m o t-<M
rH H • OI <-l 1-1 <-l cu 1-) i-t H H ^ ífS H H
(O
o
H
D
a
>>
<B
3
e; m
3
l o
1 1 1 ^
i 0 p y
ir\oO O rH ir\ (M t-co
' ' g i s
O) 0) +3 0) § H O W H O W H H O
® -rl "i-I
i f l
s S á ^
OOCOVO
O t-t'v
«s «v
O O O H O O
VO O CJ\VO VO VO lO O KN
OHOOOOOHOOO
I
ft
a>
«>
m
§ 1 1
A P<
u^
n
IO)
(U
t^ O O H 0\ 0\ ir\
CM H
UM/Mf\ UNtOCVJJ- i-)C0COtr\O\f-CotToTij O C3NCO CO t - c ^ v í T v a vo"vo vo víTVD VO l u> K^ ro» oT cT cT
iH fH rH
G-1
s
o
o
tt!
I
1 (O
I
'0
i
g
•
a ^ d - ã s ^ ^ e a . i e i e i
'lir.iitisil"^®
MÍ
B,
"Si
^
,
E/c.5/75
Español
Página
11
países desarrollados han tropezado con obstáculos de c a r á c t e r m a t e r i a l o r e l a c i o nados con e l funcionamiento d e l sistema monetario i n t e r n a c i o n a l .
A medida que se
vayan resolviendo esos problemas y recobre su viveza e l adelanto i n d u s t r i a l en los
p a í s e s d e s a r r o l l a d o s , l a acción i n t e r n a c i o n a l se habrá de encauzar con mayor
urgencia todavía hacia l a eliminación de l a d i f e r e n c i a considerada,
ij-.
Hay o t r a disparidad importante e n t r e l a s i t u a c i ó n de l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o
y l a de l o s países d e s a r r o l l a d o s .
Segi5n datos de que se dispone respecto de
c i e r t a s regiones, l a t a s a de aumento d e l empleo en l a s i n d u s t r i a s manufactureras
de l o s países en d e s a r r o l l o - un
por año aproximadamente durante l o s últimos
años - sólo permite absorber menos del 20^0 d e l aumento de l a población económicamente activa—^.
En cambio, l a misma t a s a de expansión en e l empleo i n d u s t r i a l
absorbería c a s i l a t o t a l i d a d d e l aumento de l a población económicamente a c t i v a
en l a mayoría de los p a í s e s d e s a r r o l l a d o s .
Es evidente que también e s t e c o n t r a s t e
r e f l e j a l a mayor importancia r e l a t i v a d e l s e c t o r i n d u s t r i a l en l a economía de l o s
países desarrollados.
Sin embargo, subraya asimismo l a magnitud d e l esfuerzo de
i n d u s t r i a l i z a c i ó n que se requiere de l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o .
La mayoría de
e l l o s no disponen de t i e r r a s a r a b l e s s u f i c i e n t e s para absorber productivamente
l a t o t a l i d a d de l a mano de obra disponible en e l sector a g r í c o l a .
Por consi-
guiente, e s t a labor de absorción ha de recaer en l a i n d u s t r i a , que no puede d e c i r s e
que l a desempeñe s a t i s f a c t o r i a m e n t e , pues sólo proporciona empleo a l 20^, o menos,
de l a s personas que pasan a engrosar l a población económicamente a c t i v a .
El 80?^
r e s t a n t e lo forman personas que, cuando no están visiblemente desempleadas, t i e n e n
que contentarse con una s i t u a c i ó n de empleo i n s u f i c i e n t e en e l s e c t o r a g r í c o l a
o en e l de l o s s e r v i c i o s .
Acción nacional e i n t e r n a c i o n a l
5.
Los obstáculos que se oponen a l progreso i n d u s t r i a l en l o s p a í s e s en desa-
r r o l l o son de dos c l a s e s .
^
Cabe d i v i d i r l o s según se hayan de r e s o l v e r sobre todo
Se ha calculado, por ejemplo, que en l o s países de l a América L a t i n a , considerados en grupo, l a i n d u s t r i a manufacturera ha absorbido aproximadamente
e l l6fo d e l incremento de l a f u e r z a de t r a b a j o durante e l período I945-I960.
Véase: Naciones Unidas, E l d e s a r r o l l o económico de América Latina en l a
posguerra (KO. de venta: 6 4 . I I . G . 6 ) .
E/c.5/75
Español
Página
11
mediaiite el esfuerzo, en el plano nacional, de los propios países en desarrolloj
o sólo puedan eliminarse mediante la accidn concertada de toda la comunidad
mundial.
sí.
Es evidente que estos dos grupos de problemas están relacionados entre
La accidn internacional no puede sustituir a las medidas que cada país debe
tomar por sí mismo y con arreglo a las condiciones que en él se den; por ejemplo, la
falta de planificación interna puede reflejarse en una escasez aparente de proyectos
industriales susceptibles de merecer la financiación internacional, o hacer que
sean relativamente poco importantes las solicitudes de asistencia técnica para
el fomento de la industria.
Del mismo modo, los esfuerzos aislados de los distintos
países, particularmente si son pequeños, pueden frustrarse fácilmente si la comunidad internacional no elimina los estrangulamientos nacidos de la estructura
actual de las relaciones internacionales.
Desde luego, la comunidad internacional
puede facilitar el progreso de la industria en los países en desarrollo por medio
de políticas comerciales y de ayuda concertadas.
Ahora bien, para mayor comodidad
analítica se pueden tratar por separado los aspectos en que cabe aplicar la
acción nacional y los que requieren medidas internacionales, y así se hace en el
presente documento dedicándoles las partes segunda y tercera, respectivamente.
E/c.5/75
Español
Página
II.
11
ACCION MCIOWAL
A.
Mecesidad de la programación
6.
Se e s t á generalmente de acuerdo en que l a programación i n d u s t r i a l es un
elemento indispensable para movilizar recursos con miras a l d e s a r r o l l o i n d u s t r i a l .
Durante l o s últimos años, se han reducido algo l a s d i f e r e n c i a s e x i s t e n t e s e n t r e
l o s países en cuanto a l grado de programación gubernamental del sistema económico
en general y d e l s e c t o r i n d u s t r i a l en p a r t i c u l a r .
Ya no se t r a t a de una contro-
v e r s i a entre l o s que abogan por l a p l a n i f i c a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a y c e n t r a l i z a d a y
l o s que confían fundamentalmente en e l funcionamiento del mecanismo m e r c a n t i l .
Se ha llegado a c o i n c i d i r en muchas opiniones.
Por una p a r t e , se ha venido acep-
tando cada vez más que e l aprovechamiento óptimo de l o s recursos disponibles puede
r e q u e r i r una labor deliberada de coordinación de esfuerzos y de c o n c i l i a c i ó n de
f i n e s , incluso dentro de un sistema económico basado p r i n c i p a l o enteramente en
l a empresa privada.
En p a r t i c u l a r , se ha reconocido que, incluso l a transmisión
de a s i s t e n c i a externa presupone l a e x i s t e n c i a de un plan económico nacional con
una ordenación de p r i o r i d a d e s .
7.
La importancia de l a p l a n i f i c a c i ó n en l a s economías insuficientemente indus-
t r i a l i z a d a s se deriva d e l hecho de que l a acción en una e s f e r a p a r t i c u l a r , cuando
l a e s t r u c t u r a i n d u s t r i a l es todavía rudimentaria, puede t e n e r e f e c t o s importantes
en e l conjunto.
Además, l a s p o s i b i l i d a d e s de d e s a r r o l l o en una zona cualquiera
no sólo pueden quedar ocialtas con un horizonte de acción i n d i v i d u a l , sino que,
aunque se conozcan, pueden depender d e l d e s a r r o l l o simultáneo en o t r a s zonas, de
manera que solamente un programa concertado y planeado y cuya ejecución como un
todo e s t é razonablemente asegurada puede fomentar l a a c t i v i d a d empresarial en una
e s f e r a dada.
Además, en condiciones de subdesarrollo económico, l o s recursos
materiales - como son e l c a p i t a l , a s í como los datos y los métodos de índole
comercial y t é c n i c a que son a c c e s i b l e s a l o s p a r t i c u l a r e s - son, forzosamente,
limitados.
Ello hace que sean c a s i i n e v i t a b l e s c i e r t o grado de acción coordinada
c e n t r a l y c i e r t a determinación de p r i o r i d a d e s por una autoridad c e n t r a l .
8.
Por o t r a p a r t e , los que antes preconizaban l a máxima c e n t r a l i z a c i ó n de l a s
decisiones de índole económica han llegado ahora a aceptar l a necesidad de l a
d e s c e n t r a l i z a c i ó n en un proceso complejo como es e l crecimiento económico, y han
virado incluso hacia e l empleo, dentro de c i e r t o s l í m i t e s , de mecanismos reguladores muy parecidos a l a s f u e r z a s m e r c a n t i l e s .
Además, se viene ya procurando.
E/c.5/75
Español
Página
11
a l e s t u d i a r diversas decisiones de d e t a l l e , c o n c i l i a r e l sistema de l a p l a n i f i cación c e n t r a l i z a d a con e l uso de c r i t e r i o s de maximización de u t i l i d a d e s .
9.
En lo que se r e f i e r e a los p a í s e s en d e s a r r o l l o , aún es muy variada l a gama
de p r á c t i c a s seguidas con respecto a l a a p l i c a c i ó n de l a programación i n d u s t r i a l .
La a c t u a l e s t r u c t u r a i n s t i t u c i o n a l se c a r a c t e r i z a por l a combinación de los
s e c t o r e s piíblico y privado en proporciones d i v e r s a s .
Las cuestiones planteadas
en materia de p l a n i f i c a c i ó n se r e f i e r e n esencialmente a l a forma en que actilsn
l o s dos s e c t o r e s para fomentar o r e a l i z a r e l proceso del d e s a r r o l l o i n d u s t r i a l ,
y a l grado en que los gobiernos quieren, o pueden, e s t a b l e c e r una s e r i e de objet i v o s i n d u s t r i a l e s i n t e r r e l a c i o n a d o s , y formular y evaluar proyectos i n d u s t r i a l e s
que se armonicen con l o s f i n e s perseguidos.
s e r i e de cuestiones secundarias.
A e s t e respecto, se plantean una
Está primero e l problema de l a r e l a c i ó n de l a
i n d u s t r i a con o t r o s s e c t o r e s de l a economía en e l contexto del plan económico
general d e l p a í s .
problema:
Dentro de l a i n d u s t r i a , en g e n e r a l , se p l a n t e a un segundo
e l de determinar l a d i s t r i b u c i ó n de l o s recursos e n t r e l o s d i s t i n t o s
s e c t o r e s y l a r e l a c i ó n e n t r e l a i n d u s t r i a moderna y l a t r a d i c i o n a l .
Está, en
t e r c e r l u g a r , e l problema de escoger e n t r e d i s t i n t a s técnicas de producción en
cada s e c t o r .
Por último, e s t á e l problema de d e c i d i r qué e s t r u c t u r a constiLucional
ha de r e g i r en e l s e c t o r i n d u s t r i a l y h a s t a qué punto va a i n f l u i r l a p l a n i f i cación en l a mezcla de l o s sectores privado y público e x i s t e n t e .
10.
Aunque e l examen d e t a l l a d o de todas e s t a s cuestiones nos l l e v a r í a demasiado
l e j o s , se esbozan a continuación algunas consideraciones de orden muy general,
r e f e r e n t e s a cada una de e s t a s e s f e r a s ,
B.
Relación de l a i n d u s t r i a con l o s s e c t o r e s no i n d u s t r i a l e s de l a economía
l)
11.
La i n d u s t r i a y su i n f r a e s t r u c t u r a
En l o que se r e f i e r e a l a primera de l a s cuestiones más a r r i b a mencionadas,
apenas se d i s c u t e l a necesidad de conceder gran p r i o r i d a d a l a creación de una
i n f r a e s t r u c t i o r a en todo programa de i n d u s t r i a l i z a c i ó n de p a í s e s en d e s a r r o l l o .
En muchos de é s t o s , en l o s que l a i n d u s t r i a e s t á en sus comienzos, l a necesidad
más inmediata es l a de i n f r a e s t r u c t u r a .
Aun suponiendo que haya comunidades
urbanas que proporcionen mano de obra s u f i c i e n t e y que ofrezcan un mercado potenc i a l para c i e r t o s t i p o s de manufacturas, puede ser necesario proporcionar los
E/c.5/75
Español
Página
11
elementos de energía, t r a n s p o r t e , e t c . , esenciales para e l crecimiento i n d u s t r i a l .
Estos elementos constituyen l a i n f r a e s t r u c t u r a económica en e l sentido e s t r i c t o .
En los lugares en que haya que a c e l e r a r l a urbanización, y e l crecimiento indust r i a l e s t é limitado por l a d i s p o n i b i l i d a d de ffiano de obra con l a c a l i f i c a c i ó n
mínima necesaria, quizá haya que d e s a r r o l l a r l a i n f r a e s t r u c t u r a s o c i a l , es d e c i r
proporcionar viviendas y s e r v i c i o s de sanidad, enseñanzas, capacitación t é c n i c a , e t c .
12,
En l o r e f e r e n t e a e s t a líltima c a t e g o r í a de inversiones, se ha producido en
l o s últimos años un cambio notable en l a manera de pensar.
Se s o l í a considerar
que l a inversión en enseñanza, sanidad, e t c . , era un gasto de consumo, en c o n t r a s t e
con otros t i p o s de inversión más productivos.
Ello suponía que l a preocupación
por e l d e s a r r o l l o económico debía hacer que se a t e n d i e r a con p r e f e r e n c i a a e s t e
último t i p o de i n v e r s i ó n , a expensas d e l primero.
Sin embargo, se reconoce cada
vez más que e x i s t e a e s t e respecto un proceso de autocorrección y que, s i l a i n f r a e s t r u c t u r a s o c i a l no t i e n e c i e r t o grado mínimo de d e s a r r o l l o , l a llamada inversión
productiva puede quedar f r u s t r a d a por e l descenso de l a e f i c i e n c i a .
Esto es una
manifestación más de un l e i t m o t i v c a r a c t e r í s t i c o d e l problema d e l d e s a r r o l l o industrial:
l a opción e n t r e l a s soluciones que más convienen de momento y l a s que más
convendrían a la l a r g a .
E/C.5/T5
Español
Página 10
2)
15.
Industria y agricultura
En l o que ya no es t a n general e l acuerdo es en l a importancia r e l a t i v a de
l o s s e c t o r e s p r i m a r i o s , a g r í c o l a s en su mayoría, por una p a r t e , y e l de l a i n d u s t r i a ,
por l a o t r a , aunque t a l vez l a s discrepancias hayan disminuido en l o s últimos años.
Los que, en e l pasado, c r e í a n que l a salvación de l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o radicaba,
principalmente en una mayor explotación de sus aparentes v e n t a j a s comparativas de
c a r á c t e r e s t á t i c o , es d e c i r , en e l crecimiento de sus s e c t o r e s primarios, se han
dado cuenta de que e l incremento de l a productividad en l a t i e r r a puede producir
un desplazamiento de mano de obra y, por l o t a n t o , aumentar, en lugar de r e d u c i r ,
l a necesidad de empleos i n d u s t r i a l e s .
Por o t r o l a d o , aquéllos que creían que e l
d e s a r r o l l o i n d u s t r i a l c o n s t i t u í a l a avanzadilla del crecimiento económico general
e s t á n dispuestos a reconocer que l a s p o s i b i l i d a d e s de d e s a r r o l l o y l a prosperidad
del s e c t o r i n d u s t r i a l e s t á n estrechamente vinculadas a l incremento de l a productividad y d e l Ingreso d e l s e c t o r a g r í c o l a .
Este no solamente debe c o n s t i t u i r e l
p r i n c i p a l mercado para l o s productos de l a i n d u s t r i a , en e s p e c i a l en aquellas
economías en l a s que l a población va a seguir siendo r u r a l durante un considerable
l a p s o de tiempo, sino que también debe f a c i l i t a r l o s excedentes a g r í c o l a s necesarios
para mantener l a expansión i n d u s t r i a l .
La experiencia ha demostrado que s i l a
i n t e r r e l a c i ó n e n t r e l o s dos s e c t o r e s se d e j a a merced de l a s f u e r z a s espontáneas,
es p o s i b l e que se produzcan acontecimientos adversos que, una vez aparecidos, pueden
c o n s t i t u i r importantes obstáculos para e l d e s a r r o l l o .
Por ejemplo, puede haber
i n f l a c i ó n a consecuencia de un programa de expansión i n d u s t r i a l no acompañado por
l a s medidas de reforma i n s t i t u c i o n a l d e l s e c t o r a g r í c o l a que puedan s e r necesarias
para dar a l a producción de é s t e e l impulso exigido por l a demanda emanada de l o s
trabajadores industriales.
En muchos casos, e s t o s cambios e s t r u c t u r a l e s , s i van
acompañados de mejoras t é c n i c a s y de organización, pueden hacer s u r g i r incentivos
que se traducen en sensacionales incrementos de producción obtenidos s i n excesiva
p r e s i ó n sobre l o s l i m i t a d o s recursos de c a p i t a l de que disponen l a mayoría de l o s
p a í s e s en d e s a r r o l l o .
Sin embargo, se n e c e s i t a siempre tomar medidas bien maduradas
para coordinar e l d e s a r r o l l o de l o s s e c t o r e s a g r í c o l a e i n d u s t r i a l , e impedir que
se estorben e n t r e s í , dentro de un amplio marco de r e l a c i o n e s i n t e r s e c t o r i a l e s bien
concebidas.
E/c.5/75
Español
Página 11
C.
Selección de l a i n d u s t r i a
Una vez e s t a b l e c i d a una r e l a c i ó n apropiada e n t r e l a a g r i c u l t u r a , l a i n f r a e s -
t r u c t u r a y l a i n d u s t r i a , se ha de abordar e l problema de seleccionar l a s i n d u s t r i a s .
A e s t e respecto cabe d i s t i n g u i r , por l o menos, dos problemas i n t e r r e l a c i o n a d o s .
Viene primero e l de l a r e l a c i ó n de l a nueva i n d u s t r i a con l a i n d u s t r i a " t r a d i c i o n a l "
ya e x i s t e n t e .
Después viene e l problema de r e p a r t i r l o s recursos d i s p o n i b l e s e n t r e
l o s d i f e r e n t e s s e c t o r e s de l a i n d u s t r i a moderna.
Por supuesto, l a i n t e r r e l a c i ó n
e n t r e e s t o s problemas nace de q.ue c i e r t o s productos de l a s i n d u s t r i a s modernas y de
l a s t r a d i c i o n a l e s son mutuamente intercambiables.
l)
15.
La i n d u s t r i a moderna y l a t r a d i c i o n a l
Si e l sector t r a d i c i o n a l merece c i e r t a atención es porque en é l , l o mismo que
en e l a g r í c o l a , se pueden conseguir importantes aumentos de producción con una
inversión relativamente pequeña de l o s escasos recursos de c a p i t a l .
Esto se puede
conseguir mediante l a modernización y e l aumento de l a productividad, de l a s indust r i a s t r a d i c i o n a l e s basadas en conocimientos p r á c t i c o s que no requieran grandes
cambios c u a l i t a t i v o s ni c u a n t i t a t i v o s .
Durante algún tiempo, y en t a n t o no se
produzcan cambios profundos en l a composición de l a demanda de l o s p a í s e s en desar r o l l o , l o s t i p o s de bienes producidos por l a s i n d u s t r i a s t r a d i c i o n a l e s pueden
b a s t a r para s a t i s f a c e r no sólo l a demanda e x i s t e n t e sino también un importante incremento de l a misma, s i es que se pueden l o g r a r l o s s u f i c i e n t e s aumentos de l a productividad.
Si se puede conseguir esto con una i n v e r s i ó n de c a p i t a l relativamente
pequeña, se debe seguir ese camino, ya que de e s t a forma l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o
pueden d e s t i n a r preferentemente sus l i m i t a d o s recursos de c a p i t a l y de conocimientos
muy especializados a aquellas i n d u s t r i a s en l a s que l a s t é c n i c a s i n d u s t r i a l e s verdaderamente modernas no pueden ser s u s t i t u i d a s por l o s métodos t r a d i c i o n a l e s de
producción.
16.
También debe tenerse en cuenta que, de descuidar l a i n d u s t r i a t r a d i c i o n a l en
un programa i n d u s t r i a l de c a r á c t e r general, se puede agravar e l problema d e l
desempleo, propio de una economía en d e s a r r o l l o .
La creación de una i n d u s t r i a
moderna, superior y competitiva, da a menudo como resultado l a destrucción de l a s
i n d u s t r i a s t r a d i c i o n a l e s y de l a s comunidades r u r a l e s que de e l l a s dependen, a c e l e rando a s í l a emigración a l a s ciudades y complicando l o s problemas de l a i n d u s t r i a l i z a c i ó n urbana.
Aunque, naturalmente, l a solución a largo plazo c o n s i s t e en una
E/c.5/75
Español
Página 11
expansión adecuada de l a capacidad de l a s i n d u s t r i a s modernas, puede o c u r r i r que,
en un período de t r a n s i c i ó n , sea necesario mejorar l a s i n d u s t r i a s t r a d i c i o n a l e s l o
s u f i c i e n t e para que puedan seguir funcionando h a s t a e l momento en que l a t r a n s i c i ó n
a l a i n d u s t r i a moderna se pueda e f e c t u a r con un mínimo de desorganización.
17.
Al mismo tiempo, no hay que confundir l a modernización de l a s i n d u s t r i a s t r a d i -
cionales y e l aumento de su e f i c a c i a productiva con e l verdadero d e s a r r o l l o indust r i a l a largo plazo.
Sería erróneo suponer, como r e g l a general, que l a s i n d u s t r i a s
modernas, más dinámicas, se van a l o g r a r partiendo de l a s i n d u s t r i a s t r a d i c i o n a l e s
a s í mejoradas.
En l a mayoría de l o s casos, l a t r a n s i c i ó n a l a i n d u s t r i a moderna
implica no sólo un crecimiento c u a n t i t a t i v o sino también un cambio c u a l i t a t i v o .
Se sabe perfectamente que e l p r i n c i p a l problema de l a s economías en d e s a r r o l l o es
l a d i v e r s i f i c a c i ó n i n d u s t r i a l y no solamente l o s aumentos c u a n t i t a t i v o s .
l a i n d u s t r i a moderna exige nuevos t i p o
Además,
de i n s t a l a c i o n e s y equipo, y requiere
f á c i l acceso a diversos suministros y s e r v i c i o s .
No hay que o l v i d a r que, una vez
d e s a r r o l l a d o , un sistema económico t i e n e tendencia a l e s t a t i c i s m o , l o que puede
c o n s t i t u i r un obstáculo para l l e v a r a cabo l o s cambios que pueden s e r necesarios
para s i t u a r s e en un n i v e l superior de d e s a r r o l l o i n d u s t r i a l .
La demasiada i n s i s -
t e n c i a en e l s e c t o r t r a d i c i o n a l puede, por l o t a n t o , r e t r a s a r l o s cambios r a d i c a l e s
que son necesarios para conseguir, a l a l a r g a , un crecimiento i n d u s t r i a l
autosostenido.
18.
Por encima de todo, debe comprenderse que sólo contribuyen a l crecimiento
económico general a q u e l l a s i n d u s t r i a s t r a d i c i o n a l e s que producen un excedente que
no va a p a r a r , de forma completa, a manos de sus t r a b a j a d o r e s .
En vez de prepa-
r a r s e para pasar a unas formas más v i a b l e s de producción, se ha creído a veces que
c i e r t o s t i p o s de i n d u s t r i a s domésticas independientes constituyen una forma neces a r i a de subsidio s o c i a l .
Tal vez sea razonable explorar l a s p o s i b i l i d a d e s que
o f r e c e n determinadas tecnologías s u s c e p t i b l e s de reemplazar a l a s t é c n i c a s de l a
i n d u s t r i a t r a d i c i o n a l que no son r e n t a b l e s y de a p l i c a r s e en un marco r u r a l .
Hay
que aprovechar l a experiencia que, sobre l a i n d u s t r i a r u r a l , poseen p a í s e s como
I n d i a y Japón.
Esto no o b s t a n t e , se ha de s e ñ a l a r que ni s i q u i e r a en esos países
se ha concebido l a i n d u s t r i a l i z a c i ó n r u r a l como s u s t i t u t o de l a i n d u s t r i a urbana,
y que es e s t a ú l t i m a l a que ha dado e l impulso fundamental a l crecimiento.
E/c.5/75
Español
Página 11
2)
19.
Asignacióg de recursos a l o s s e c t o r e s de l a I n d u s t r i a moderna
Los p a í s e s en d e s a r r o l l o se apoyan, en gran medida, en su p r o p i a experiencia
h i s t ó r i c a para seleccionar l o s s e c t o r e s que desean fomentar.
Salvo en e l caso de
unos pocos países en d e s a r r o l l o relativamente avanzados, e l d e s a r r o l l o i n d u s t r i a l
ha venido hasta aquí concentrándose c a s i exclusivamente sobre l a s i n d u s t r i a s de
bienes de consumo, a l tiempo que l a s de bienes de producción b r i l l a n por su ausencia.
Así pues, l a i n d u s t r i a de l a mayoría de l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o es esencialmente
una i n d u s t r i a dependiente - en e l s e n t i d o de que depende del e x t e r i o r para su
renovación y expansión.
La dependencia es aún mayor cuando l a s i n d u s t r i a s de
r e c i e n t e creación t r a b a j a n sobre todo con componentes y materias primas de
importación.
20.
El proceso puede e x p l i c a r s e f á c i l m e n t e .
Se p a r t e de una e s t r u c t u r a i n i c i a l
en l a que predomina l a producción primeiria y en l a que l a demanda de manufacturas,
principalmente de bienes de consumo, se ha s a t i s f e c h o en su mayor p a r t e mediante
importaciones; e s t o ha provocado una tendencia normal a c a n a l i z a r gran p a r t e d e l
esfuerzo de d e s a r r o l l o i n d u s t r i a l h a c i a l a s i n d u s t r i a s de bienes de consumo que
permiten l a s u s t i t u c i ó n de importaciones.
El fenómeno se produce, ante todo, a l l í
donde l a i n d u s t r i a l i z a c i ó n se ha v i s t o acompañada por r e s t r i c c i o n e s a l a importación
impuestas, esencialmente, por consideraciones de balanza de pagos.
Tan sólo en
una segunda etapa, a l d e s a r r o l l a r s e l a s i n d u s t r i a s de bienes de consumo y provocar
una f u e r t e demanda de bienes de c a p i t a l importados, es cuando l a necesidad de
conservar l a reserva de d i v i s a s hace que l o s p a í s e s piensen en c r e a r i n d u s t r i a s de
bienes de c a p i t a l .
Pero, aun en e s t e caso, l a l i m i t a d a amplitud que t i e n e n l o s
mercados internos en l a mayoría de l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o puede o b s t a c u l i z a r e l
crecimiento de l o s s e c t o r e s de bienes de c a p i t a l ,
21.
La s u s t i t u c i ó n de importaciones r e f e r i d a sobre todo a bienes de consumo puede
tropezar con s e r i a s d i f i c u l t a d e s .
En primer l u g a r , puede que no e x i s t a solución
a largo plazo para e l problema de l a balanza de pagos.
Las importaciones de
maquinaria para e l s e c t o r de bienes de consumo seguirán realizándose mientras no
se cree un sector i n t e r n o de producción de l a misma.
Tal vez l a s nuevas i n d u s t r i a s
dependan, en gran p a r t e , de componentes y materias primas de importación.
De hecho,
en algunos casos, es posible que, aún a l a l a r g a , e l e f e c t o de importación sea tan
intenso como e l de s u s t i t u c i ó n , sobre todo a l l í donde l o s gobiernos t r a t e n de
E/c.5/75
Español
Página 11
fomentar I a producción de s u s t i t u t i v o s nacionales imponiendo aranceles bajos a l a s
importaciones de materias primas y a l t o s a l a s de productos acabados.
Entonces es
p o s i b l e que l a s u s t i t u c i ó n de importaciones haga que b a j e e l p r e c i o del producto y
que aumente su demanda t o t a l , con l o que l a s necesidades t o t a l e s de importación no
disminuirán gran cosa.
Así pues, s i bien puede cambiar l a composición de l a s impor-
t a c i o n e s - l a s de bienes de consumo terminados van siendo progresivamente reemplazadas por l a s de materias primas, componentes y maquinaria - no es f á c i l que disminuya l a p r e s i ó n sobre l a balanza de pagos.
22.
En segundo l u g a r , l a s u s t i t u c i ó n de importaciones se mueve dentro de unos
l í m i t e s d e f i n i d o s , como se verá s i se considera l a d i r e c c i ó n que normalmente toma.
Como ya se ha dicho, l o s gobiernos, presionados por l a s d i f i c u l t a d e s de balanza de
pagos a que suele dar l u g a r e l proceso de d e s a r r o l l o , tienden a e s t a b l e c e r aranceles
a l t o s t r a t a n d o a s í de r e s t r i n g i r l a s importaciones de aquellos productos que no se
consideran e s e n c i a l e s para l a economía.
Generalmente, e l aumento de l o s precios
i n t e r n o s de l o s productos hace que su producción r e s u l t e v e n t a j o s a para e l sector
privado.
Sin embargo, puede o c u r r i r que l a creación de esas i n d u s t r i a s apenas
contribuya a l crecimiento económico general, mientras que l o s recursos escasos, y
en e s p e c i a l l a s d i v i s a s y l o s t r a b a j a d o r e s e s p e c i a l i z a d o s , se malgastan en productos
que s a t i s f a c e n consumos de l u j o .
En o t r a s p a l a b r a s , puede muy bien o c u r r i r que l a
proteccidn d e l mercado i n t e r n o y e l incentivo para l a producción l o c a l sean mayores
a l l í donde l a s necesidades de l a economía son menores.
23.
Así pues, es p e l i g r o s o admitir de buenas a primeras que l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o
deben concentrarse en l a s i n d u s t r i a s de bienes de consumo e importar todo e l equipo
y maquinaria que n e c e s i t a n para e s t e f i n .
Sin embargo, a l l í donde l o e mercados
i n t e r i o r e s son l i m i t a d o s , e l d e s a r r o l l o de l a s i n d u s t r i a s de bienes de c a p i t a l e
intermedios puede r e q u e r i r l a cooperación r e g i o n a l , ante todo l a coordinación de
planes de i n v e r s i ó n acompañados de acuerdos sobre e s p e c i a l i z a c i ó n e intercambio.
2k. A continuación se estudian estos problemas de forma más completa.
Sin embargo,
siempre cabe i n i c i a r una l a b o r , aunque sea dentro del ámbito nacional.
Existen
c i e r t o s t i p o s de productos mecánicos de b a s t a n t e importancia c u a n t i t a t i v a , que
pueden producirse fácilmente en l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o .
Tales i n d u s t r i a s fomen-
t a r í a n l a adquisición de esos conocimientos que sólo da l a p r á c t i c a y cuyo d e s a r r o l l o
es p a r t e e s e n c i a l del proceso de crecimiento i n d u s t r i a l .
E/c.5/75
Español
Página 11
D.
La elección de t é c n i c a s
25.
En Ia l i t e r a t u r a t e ó r i c a sobre e l e c c i ó n de t é c n i c a s se viene considerando s i
los p a í s e s en d e s a r r o l l o deben p r e f e r i r para cada rama de Ia i n d u s t r i a t é c n i c a s
de producción con gran densidad de c a p i t a l o de t r a b a j o .
Desde e l punto de v i s t a
h i s t ó r i c o , aparecieron primero los que proponían l a s segundas basándose en que en
l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o se da una abundancia r e l a t i v a de mano de obra iinido a
una escasez de c a p i t a l .
Los p a r t i d a r i o s de l a s t é c n i c a s con gran densidad de
c a p i t a l han apoyado su a s e r t o en e l hecho de que e s t a s t é c n i c a s t i e n e n , f r e n t e a
l a s o t r a s , la v e n t a j a de favorecer más e l d e s a r r o l l o económico.
26.
No cabe dudar de l a r e a l i d a d d e l problema n i de que, en e s t e t e r r e n o , l o s
encargados de la p l a n i f i c a c i ó n n e c e s i t a n o r i e n t a c i o n e s e x p l í c i t a s .
La cantidad
de c a p i t a l i n v e r t i d o o e x i s t e n t e por unidad de mano de obra empleada - d e f i n i c i ó n
operativa de la densidad de c a p i t a l - puede v a r i a r ampliamente de una t é c n i c a a
otra.
En l o s t e j i d o s , por ejemplo, se puede e l e g i r e n t r e muchas p o s i b i l i d a d e s :
desde e l t e l a r de lanzadera manual hasta e l de lanzadera automática.
En l o s t r a n s -
p o r t e s , se puede optar por los t r e n e s , l o s camiones o l a s c a r r e t a s ; en l o s t r a b a j o s
del campo, entre v a r i o s t i p o s de arados y de t r a c t o r e s , e t c . e t c .
27.
En cada caso la técnica p r e f e r i d a depende en p a r t e de c r i t e r i o s económicos
y en p a r t e de los f i n e s últimos de la p o l í t i c a , lo que a su vez descansa en J u i c i o s
de valor no económicos.
Parece que e l grado de densidad de c a p i t a l no es e l único
f a c t o r que hay que considerar para la selección de l a s t é c n i c a s .
A cualquier
técnica corresponde no sólo determinado volumen de empleo por unidad de inversión
en la misma (la recíproca de l a densidad de c a p i t a l , t a l y como ha quedado d e f i n i d a
anteriormente) sino también determinada contribución a la producción t o t a l y , por
t a n t o , determinada producción por hombre empleado en esa t é c n i c a .
contribuya más a aumentar la producción t o t a l
Aquélla que
Is producción por hombre será p r e f e -
rida por considerársela s u p e r i o r , s i n t e n e r en cuenta e l empleo por unidad de inversión n i e l grado de densidad de c a p i t a l .
una menor producción t o t a l
Recíprocamente, la que dé como r e s u l t a d o
por hombre ha de ser descartada por considerársela
i n f e r i o r , s i n t e n e r tampoco en cuenta la densidad de c a p i t a l .
28.
Así pues, e l verdadero problema de l a e l e c c i ó n técnica surge t a n sólo cuando,
a l comparar dos t é c n i c a s , -una da como r e s u l t a d o una menor producción t o t a l unida
Español
Página 16
a una mayor producción por hombre y a una mayor densidad de c a p i t a l .
En e s t e caso,
y para un n i v e l dado de s a l a r i o s r e a l e s , puede e x i s t i r la duda e n t r e una técnica
en la que predomine e l c a p i t a l y que maximlce e l excedente disponible para r e i n versión - y por lo t a n t o para un d e s a r r o l l o acelerado - y una técnica en la que
predomine e l t r a b a j o y que maximice e l empleo y la producción aunque dé como r e s u l tado un excedente menor y una i n f e r i o r tasa de crecimiento.
29.
Es f á c i l que se p r e f i e r a la segunda s i l a f i n a l i d a d de la p o l í t i c a es e l
incremento d e l empleo y de la producción a corto p l a z o .
S i , por e l c o n t r a r i o , e l
o b j e t i v o es conseguir, a la l a r g o , un mayor crecimiento de l a producción y e l
empleo, quizá se . p r e f i e r a la primera.
Pese a p a r t i r de un n i v e l más a l t o de pro-
ducción, l a curva de crecimiento de l a segunda s e r á , por lo general, menos acentuada que la de la primera.
Hasta l l e g a r a l a i n t e r s e c c i ó n de l a s curvas, la
t é c n i c a en l a que predomina e l t r a b a j o s e r á , necesariamente, la que dé la mayor
producción agregada.
Vendrá luego un período de tiempo en e l que la producción
agregada de l a s dos t é c n i c a s se i g u a l a r á ; a p a r t i r de entonces, la técnica en la
que predomine e l c a p i t a l será superior en cuanto que dará un volumen mayor de
producción que además será c r e c i e n t e .
l a comunidad en cuanto a l tiempo.
La e l e c c i ó n dependerá de la preferencia de
Dado un período de p l a n i f i c a c i ó n cualquiera,
se p r e f i e r e l a técnica que, para ese período, da como r e s u l t a d o una producción
agregada mayor.
30.
En la exposición a n t e r i o r se ha dado por sentado que e x i s t e n rendimientos
constantes de escala en la producción.
De hecho podría haber, por supuesto, ren-
dimientos de escala c r e c i e n t e s o decrecientes lo que, en algunos casos, i n f l u i r í a
en la opción.
Por ejemplo, habrá que d e s c a r t a r una t é c n i c a , aunque teóricamente
sea " s u p e r i o r " , s i sólo se puede usar por encima de c i e r t a escala de producción
que no e s t a r í a j u s t i f i c a d a por razones de mercado.
Así pues, e l campo de elección
puede s e r mucho más r e s t r i n g i d o en la p r á c t i c a que en la t e o r í a .
51.
De forma s i m i l a r , e l campo de elección p o s i b l e se e s t r e c h a cuando se distingue
e n t r e procedimientos básicos o "de fondo" y a c t i v i d a d e s " a u x i l i a r e s o secundarias"
t a l e s como acarreo de m a t e r i a l e s , almacenamiento, envasado, t a l l e r e s de reparación,
etc.
Por razones t e c n o l ó g i c a s , e l campo de opción puede s e r r e s t r i n g i d o en l o s
primeros mientras que para l o s segundos puede e x i s t i r una f l e x i b i l i d a d mucho mayor.
E/c.5/75
Español
Página 11
52.
El análisis precedente ãa por sentado que existe una oferta de tratajo homogé-
neo perfectamente elástica, a un nivel dado de salarios reales.
Sin embargo, si
el trabajo no es homogéneo y los conocimientos de cierto tipo escasean, la técnica
que maximice el ritmo de crecimiento tenderá a estar basada en la intensidad de
capital y quizás haya que descartar completamente, porque dé lugar a pérdidas, la
técnica que maximice la producción.
Resumiendo, si los conocimientos de cierto
tipo escasean en los países en desarrollo, existirán razones para paear a técnicas
con mayor intensidad de capital, cualquiera que sea el criterio empleado.
55.
La planificación industrial requiere también tener en cuenta el incremento,
de los salarios a lo largo del tiempo»
Esto apoya la adopción de técnicas con
mayor predominio del capital cuando se ha de elegir entre distintos tipos de instalaciones ditraderas que se espera continúen funcionando durante un período de tiempo
relativamente largo.
Por el contrario, la elección de la técnica es menos impor-
tante en la fase de construcción de un proyecto.
En la vida futura de, --or ejeijjplo,
el edificio de una fábrica, el hecho de que fuese construida con técnicas de mayor
o menor densidad de capital tiene relativamente poca importancia.
3I4. También hay que tener en cuenta que los diferentes tipos de empresa tienen
diferente propensión a consumir las utilidades.
Las técnicas de densidad de mano
de obra corresponden frecuentemente a ec^resas pequeñas - a menudo, empresas familiares o sociedades de personas - con una propensión relativamente baja a ahorrar
las utilidades y, por consiguiente, con bajas tasas de crecimiento de la producción.
Todo esto debe ser considerado a la luz de la característica imperfección de los
mercados de capital de la mayoría de los países en desarrollo, en los que la inversión se financia fundamentalmente a partir de las utilidades ahorradas.
Además,
si no está bien dirigida, la pequeña empresa puede dar lugar a una menor productividad por hombre, para cualquier nivel técnico dado.
Así pues, no sólo es que el
excedente disponible para reinversión será probablemente mayor en el caso de que se
empleen técnicas de gran densidad de capital, sino que también la proporción del
excedente disponible que se reinvierte en la industria tenderá a ser considerablemente mayor,
55.
Ko quiere decirse con ello que, invariablemente, haya que considerar la maxi-
mización del excedente reinvertido como el criterio decisivo.
Puede ser muy
Español
P^ina
18
urgente trasvasar la mayor proporción pcsiTsle 3e pol3lación rxiral. al sector
"avanzado", como medió de ali^dai* el deseuipleo y los niveles' de vida muy bajos.
Es posible q.ue los gobiernos no puedan hacer esperar a esa población en el sector
de "subsistencia" hasta que le alcance el sector "avanzado", basado en técnicas de
gran densidad de capital.
Aquí cobran importancia las técnicas de gran densidad
de mano de obra, ya que generan mayores oportunidades de empleo inmediato aunque
sea a costa de un menor excedente; y, dentro del mismo sector de subsistencia, se
puede iniciar la búsqueda consciente dê islotes'de industria casi moderna,
56.
Una transacción posible entre las necesidades de empleo inmediato y el poten-
cial de crecimiento a la larga puede consistir en optar por aplicar, en el sector
de bienes de capital en el que el potencial de crecimiento es mayor, las técnicas
con superior densidad de capital (aunqtie, aquí habrá menos posibilidades de elección tecnológica dado que la mayoría de las técnicas tienden a apoyarse en la
densidad de capital) al tiempo que sé prefiere, para el sector de bienes de consuno,
las técnicas con predominio de la mano de obra.
sus desventajas.
Por supuesto, también esto tiene
Por ejemplo, es posible que los bienes de consumo producidos
sean de inferior calidad a los que se coasiguen mediante técnicas con mayor densidad de capita].} y se podrían descartar ciertos tipos de industria pesada por motivos ligados a la limitada dimensión del mercado interno.
Por otro lado, es posible
que los bienes de consumo producidos con técnicas anticuadas o casi anticuadas
tengan menor aceptación en los mercados de exportación.
Lo más que se puede decir,
dentro de este plano de discusión tan general, es que no se puede prescribir una
fórmula universal para la elección de la técnica y que para cada caso particular
hay que examinar con todo cuidado las diversas posibilidades existentes.
E/c.5/75
Español
Página 11
Estructura, institucional para la aplicación de los planes
57.
El pro^blema iHtimo - la cuestión de las proporciones relativas de los sectores
privado y páblico - pertenece fundamentalmente, en tanto cuanto se trata de un
pi-oblenia económico, al dominio de la aplicación del plan.
Una vez que un país
ha
decidido qué estarategia general de desarrollo industrial se propone seguir y ha
determinado las prioridades de sus diversos objetivos económicos y sociales, el
gobierno cuenta con diversos medios directos e indirectos para promover el logro de
las metas industriales deseadas.
En los casos en que se confía principalmente en
la iniciativa privada, lo más importante es las esperanzas que tengan los empresarios en lo que respecta a las perspectivas a largo plazo de crecimiento económico
en el país de que se trate»
Las autoridades pueden actuar de dos maneras.
En
primer lugar, pueden ayudar a crear estas esperanzas entre los empresarios, lo que
hará que se alcance la tasa de inversión determinada en el plan y que la inversión
se encauce en las direcciones que se consideran deseables desde el punto (''•í vista de
la economía en conjunto, es decir, de acuerdo con ias prioridades especificadas en
el plan.
En el caso de que la acción de los empresarios privados no alcance el
grado deseado, surge la cuestión de ampliar la esfera de actividad ptíbllca directa,
38,
Para fomentar la actividad ecspresarial en la industria, muchos gobiernos
recurren a las medidas fiscales, financieras y monetarias tradicionales.
Sin
embargo, el éxito de un país en ciianto a crear condiciones favorables al crecimiento
industrial puede depender de factores que no entran en absoluto en el terreno de
los Incentivos industriales, tomados en sentido estricto.
La gama de estos factores
puede ir desde el vigor con que se emprenda la reorganización y modernización de.la
economía rural a la eficacia de las políticas generales del gobl^eno «neaiaínadas
a movilizar los recursos físicos y financieros-pars el desarrollo y a crear un
ambiente de confianasa en el futuro económico del país.
De faltar una estructura
tan propicia al desarrollo industrial, determinados incentivos pueden resultar
totalmente infructuosos,
59,
Incluso en los casos en que el ambiente general es favorable para el creci-
miento industrial, existe una incertidumbre considerable en cuanto al grado en que
los incentivos tradicionales pueden ser eficaces para acelerarlo.
Esto ocurre
porque todavía no se ha realizado ninguna evaluación cOHçparativa detallada de l a
experiencia adquirida en este terreno.
Se supone con frecuencia, tanto por parte
E/c.5/75
Español
Fáfíiaa
20
•
de loa gooiernoe como por eus'asesores, que las moratorias fiscales,
las políticas
liberales de crédito y los tipos bajos de interés, los cambios preferenciales pera
determinados fines, y otras formas de incentivos fiscales, monetarios y financieros,
proporcionan un estímulo importante a las empresas, ya sean nacionales o extranjeras.
Por otra parte, se ha sugerido que, en muchos casos, sistemas tales como las moratorias fiscales sólo han servido para privar a los gobiernos de ingreses procedentes
de empresas que se habrían establecido en todo, caso, debido a la rentabilidad intrínseca ,de la operación comercial de que se trate»
Aunque no se debe quitar importancia
a la eficacia que tienen los incentivos en ciertas circunstancias, sería necesario
contar con mucha más evidencia, y con un análisis empírico, acerca del grado en que
los gobiernos deben confiar en ellos para logrer el desarrollo,
'4O, A veces no se tiene en cuenta lo bastante que incluso las medidas indirectas
equivalen en realidad a subvencionar a ciertas empresas económicas con preferencia
a otras.
Es més, en los países cuyo sector industrial no es grande, las cedidas
indirectas de política pueden incluso, en la práctica favorecer directamerte a
determinadas empresas.
Si esto se coiaprendiera con claridad, con frecuencia podría
resultar preferible proporcionar este apoyo directo de modo tal que se pudiese
hacer la debida evaluación cuantitativa, en vez de adoptar medidas cuyo costo directo
es difícil de estimar y cuyos efectos indirectos apenas se pueden averiguar»
Siempre
que sea posible, las medidas indirectas de apoyo, deben ser tales que puedan modificarse y darse por terminadas llegado el caso.
Cuando se estudien contribuciones
o subsidios oficiales directos, importa averiguar no sólo si cabe esperar que la
empresa en cuestión llegue en su. día a ser viable sin asistencia continuada, sino
también ei los fondos no podrían ser empleados de otro modo con mejor resultado.
Este requerimiento pone de manifiesto claramente los peligros inherentes a las
formas indirectas de apoyo; porque en estos casos es muy difícil estira^ el costo dê
los recursos a los que se hubiera podido dar otros destinos diferentes,
41,
Además, siempre hay el peligro de que el uso imprudente de determinados incen-
tivos pueda minar la integridad del sistema de impuestos y la congruencia del
sistema fiscal y monetario; cabe la posibilidad de qué el gobierno quede privado
de ingresos que de otro modo hubieran podido aplicarse a finalidades de desarrollo;
los intereses creados pueden atrincherarse y tratar de mantener tales concesiones
más allá de los límites de su utilidad en cuanto al tiempo o al ámbito de aplicación;
EsT>ar:Ol
Página 21
y puede producirse una deformación en la distribución de los Ingresos con detrimento
del desarrollo a largo plazo.
Si bien los incentivos fiscales son útiles
y nece-
sarios en su esfera adecuada, no sienipre se eopee^ sus pros y sus contras con
el, debido cuidado,
tó» Lo mismo cabe decir del empleo de incentivos especiales para atraer la inver- '
sidn extran^iera.
Se ha observado, por ejemplo, que el grueso del capital extran-
jero privado que entra en América Latina ha sido absorbido por Argentina, Brasil
y Venezuela, aunque no son éscos los paísss que más han hecho por crear un ambiente
propicio, a la inversión extranjera,
si estes condiciones se definen en sentido
estricto. Lo importante, a lo que se obsei-va, ha sido que ástcs eran los países
que parecían ofrecer las 33ayores posibilidades de crecimiento general 8 largo plazo,
y este factor fue decisivo pese a que hsbír. muchas incógnitas en algunos aspectos,
aunque, por supuesto, un peligro serio de expropiación o de interrupción indefinida
de la r^atriación de utilidades y dividendos desalentaría en alto grado las
inversiones,
; U3,
Existen muy diversos principios y prácticas en los palees en desarrollo en lo
que respecta a los límites de los sectores páblico y privado.
Se ha dado por
^ sentado tradicionalmente que el Estado debe ser responsable principalmente de la
actividad infraestructura!, dejando el grueso de la actividad productiva y lucrativa a la ertçresa privada. Algunos países en desarrollo han superado este concepto.
En muchos de ellos el sector público se ocupó con exclusividad de ramas importantes
de la industria pesada.,
EL criterio rector que se aplica en este caso difiere muy
poco de la posición tradicional, pues puede ocurrir que las perspectivas de obtención de utilidades en algunos de estos sectores no sean inmediatamente atractivas
para la empresa privada, aunque el desarrollo de los mismos sea esencial para el
crecimiento a largo plazo de la economía.
Sin embargo, se ha planteado la cuestión
de si los sectores piíblico y privado deben competir en campos de actividad económica
que ya sean lucrativos.
Por una parte, se ha sostenido que la actividad pública y
la privada deben ser complementarlas, y no. competitivas, a fin de no malgastar
recursos de los que no se está way sobi-ado.
Por otra parte, la participación del
Estado en algunos tipos de producción manufacturera puede ser útil para prevenir la
creación de monopolios privados, que podrían surgir inicialmente en muchos pequeños
países en desarrollo. Además, los resultados de la explotación pública podrían
servir de guía en cmnto a la rentabilidad y a la capacidad para soportar impuestos
del sector privado,
/...
E/c.5/75
Español
Página
11
Uíj-, Algunos países van aiSn taás lejos y consideran que, por razones de política
general, así como de política económica y social, se deba preferir la eaçreea
piíblica a la empresa privada, por lo menos en algunos sectores clave ds la economía.
Los proliletaas fundamentales solsrepasan aqúí la esfera puramente econdraica y, por
lo tanto, no procede comentarlos en el actual contexto^
Al mismo tiempo, es
aparente que se debe juzgar a la etj^reea pública, no menos que a la esr^resa privada,
conforme al criterio fundamental de la rentabilidad, interpretada en su sentido
más amplio,. que comprende tanto consideraciones d5jaámi.cas como estáticas y se
concibe en relación con el desarrollo de toda la economía.
Español
Página 23
III,
AccioH DiTEpmciom,
La acción internacional en la esfera del desarrollo industrial puede revestir
la forma de cooperacidn regional entre los mismos países en desarrollo y de cooperacidn entre loe países en desarrollo y los desarrollados,
A,
Cooperacidn entre los países en des^arrollo
46o
Como ya se lia o'bse3rvado, la pequeñea de los mercados ^internos de los
países
en desarrollo impone límites bastante rígidos tanto al grado de utilidad que puede
alcanzar la industrializacidn basada en la suctituciõn de ijr^ortaciones, como a la
creación
de industrias internas de bienes de capital que sean viables; y este hecho
señala la orientación a seguir,
U7,
Para superar estos obstáculos, algunos de los m^s recientes países en desarrollo
pueden aprovechar la experiencia de los que les lian precedido:
cuando el desarrollo
industrial se ha operado mediante un proceso de sustitución de importacioues al
amparo de barreras de protección excesivas y se ha impuesto por lo tanto un alto
nivel de costos, se ha hecho más difícil ron^jer los límites del mercado interno.
Por ejemplo, en los países de América Latina - en donde el desarrollo industrial
ha adelantado algo más, por término medio,
que en Africa o Asia - el desarrollo
de la industria dentro de los compartimientos estancos creados por el proteccionismo nacional ha dado origen a serios problemas de estancamiento industrial y
decadencia en determinados sectores.
Esta experiencia debería incitar a un nuevo
estudio de las políticas de desarrollo industrial con el fin de tener en cuenta no
solamente el mercado interno, sino también el externo, y especialmente los mercados
disponibles en los países vecinos»
Lo que se necesita es fcmentar la especialiaación
y el intercambio regionales con vistas a a3-canzar economías de escala que no están
al alcance de los pequeños países en desarrollo si actúan independientemente unos
de otros,
48,
Hubo un momento en que se miraba con considei-able escepticismo el estableci-
miento de miones aduaneras o de zonas de libre comercio entre los países en desarrollo porque se creía que, puesto que lae economías de estos países eran complementarias y no competitivas, era más probable que la discriminación contra el mundo
exterior resultara en desviación del comercio que en expansión del mismo.
Sin
embargo, una mayor experiencia y un examen subsiguiente del problema han sugerido que
A..
página 2h
los efectos raás importantes de la integración económica de un grupo da países pueden
ser ios dinámicos:
crecimiento.
el impacto sobre las nuevas inversiones y sobra el índice de
Se cree que la perspectiva de lograr acceso a mercados de ámbito
regional induciría a los empresarios a invertir en nuevas, empresas importantes
que no hubieran considerado viables dentro de los confines más estrechos de los
mercados nacionales,
Al mismo tiempo, las industrias que actualmente están operando
a índices de utilización inferiores a su óptimo podrían ampliar su producción - y,
de
este modo^ reducir sus costos - al servir a mercados más amplios; y aumentarían
también las oportunidades de especializeción entre las empresas de una misma industria
dentro del contexto de un mercado multinacional.
La eficacia de los programas regionales de cooperación económica puede depender no sólo de las medidas encaminadas a reducir las barreras al mutuo comercio sino
también de lo que se baga para coordinar los programas de inversiones.
Una vez
establecidas nuevas industrias al amparo de la protección y sin tener en cuenta las •
actividades paralelas que se emprenden en países vecinos^ resulta difícil abrir
mercados de ámbito regional a base de reducir los derechos aduaneros y las restricciones cuantitativas en la región.
Por lo tanto, el intercambio de información
sobre los planes de inversión y las medidas que, a ser posible, se tomen para que
tales planes sean congruentes, pueden tener considerable importancia en todo programa
de, integración regional.
50a
Tambión puede ser importante buscar la conformida-d de los miembros de una
agrupación económica sobre la política de distribución de la industria, , Dada la
conocida tendencia de las nuevas industrias a gravitar hacia los centros de producción ya establecidos, puede ocurrir que los países menos desarrollados de una
agrupación obtengan de la integración, en.lo industrial, menos ventajas de las que
en justicia les corresponderían.
De no encontrarse alg^ln medio de mantener un
equilibrio razonable de oportunidades de crecimiento entre los diversos países
miembros, algunos de ellos empezarían a dudar, de la utilidad del programa de inte-'
gración dentro de su propio contexto nacional.
Por esta razón puede ser necesaria
una c.cción conjunta para trazar y aplicar una política de distribución de la
indii^bria que abj'a satisfactorios caminos de crecimiento a cada uno ,de los países
de, 2.a agrupación,
51^
A'xnque los efectos a largo plazo de la cooperación económica regional de los
países en desarrollo pueden ser profundos, es posible que la, contribución de dicha
A..
Espaíaol
Página 25
cooperación a la solucián de los; problemas inmediatos- sea mé.s limitafla, 1 La--causa
de estos problemas es que, por su lentitud, la expansián de las exportaciones de
produetos primarios no ha pernitido a los países en desarrollo financiar con el
producto de dichas exportaciones la itnportacidn de las. materias prirnas, bienes intermedios y manufacturas que nccecitan para desarrollarse.
Con pocas excepciones, el
crecitiiiento de la deiaanda de productos primarios ha sido lento, puesto que la
demanda de la mayoría de estos px-oductos reacciona relativamente poco ante los aumentos de Ingresos en los mercados principales„
Al mismo tiempo, hay factores que,
a no ser que se compensen, producen tendencias seculares a la disminucián de los
precios de los productos primarios, considerados en relacidn con los de las manufacturas,
Es necesaria la accién internacional, no sólo para abordar los problemas
del comercio de productos primarios sino también para suministrar a los países en
desarrollo otra nueva fuente de ingresos de e:cportacidn mediante una expansión de
las exportaciones de manufacturas a los países industriales.
Semejante cx-.pansidn
de los ingresos de exhortación permitiría a los países en desarrollo adquirir los
bienes de capital y la maquinaria que son esenciales para su desarrollo económico.
La e:5)ansión del comercio entre los países en desarrollo no puede proporcionarles,
antes del desarrollo industrial mismo, bienes de esta especie.
Uno de los princi-
pales problemas del desarrollo industrial consiste precisamente en que los países
en desarrollo, en su actual etapa de industrialización, carecen de capacidad para
producir bienes de capital en una escala que guarde proporción con sus necesidades
de desarrollo.
Por lo tanto, el aumento de la cooperación económica y del comercio
entre los países en desarrollo sólo resuelve en parte el problema de su situación
de dependencia con respecto a las importaciones procedentes de los países desarrollados,
En la actualidad, hay muy poco campo para las corrientes del comercio
triangular, mediante el cual un país en desarrollo podría cubrir un déficit comercial
co"'.- los países desarrollados utilizando el supez-ávit que tuviera con otros países en
desarrollo que, a su vez, tuvieran superávit comercial con los países desarrollados.
En todo caso, no es posible, desde luego, que todos loe países en desarrollo tomados
eu conjunto, financien de esta manera sus importaciones de bienes de los países
dT;-í.:.-rollalos ,
pá^ioa 26
52.
Es más, pensando edlo a corto plazo, las posibilidades que ofrece el comerc:
Qatre los países en desarrolló s<$lo represent^ una pequeña fracción de lás. eno;.'íaes
oportunidades de mercado disponitiee en los países desoriMllados, y continuarán
siendo relativamente limitadás ailn en el caso de que la cpoperacidn y el desarrollo
económicos de aquéllos ee intensifiquen considei-ablemente.
Así, lo indica el hecho
de que el consumo, de manufacturas en todos los xiafses en desarrollo combinados
equivale a tan sólo el 10^ - 15'/» del de los países desarrollados.
Por lo tanto,
un alimento de las e:rportacicnes de manufacturas que sería muy grande en relación con
el nivel actual de las exportaciones de los países en desarrollo, sería extremadamente pequeño en relación con el consumo de laanufactures en 3os países
desarrollados.
Como indicó el Secretario General de la Conferencia do las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo en su informe a la Conferencia,
el. aumento de exportaciones
de manufacturas provenientes de países en desarrollo que sería necesario, incluso
si se fuera a suponer que en I97O se cubriera, la mitad del déficit del cct'ircio de
los países desarrollados con diclaas exportaciones, sólo i-epresentaría entra el k-fo y
el
del incremento total del consumo de nanufacturas de los países desarrollados
entre 196I y 1970.
^autíuwj.
Página 27
B.
Cooperación eotre los países en desarrollo y los desarrollados
55.
Del análisis precedente se desprende gue la cooperacidn y la iutegraciôn econó-
micas entre los países en desarrollo no pueden considerarse como posibilidades
opuestas a la ampliación del acceso de los países en desarrollo a los mercados de
las regiones más avanzadas del mundo, ni desde el punto de vista de las consecuencias
cuantitativas ni desde el de la f'unción cualitativa que desempeña en el proceso de
desarrollo un aumento del intercambio de mercancías con los países adelantados.
En cierto sentido cabe afirmar que dicha integración, cuando se puede realizar,
puede constituir un importante instrumento para aumentar los niveles de productividad que se obtengan y, por consiguiente, la capacidad de exportación de los países
en desarrollo, y al hacerlo puede incrementar la corriente de intercambio comercial
con los países adelantados.
Por consiguiente, es importante que la com'inidad mundial piense en función de
la implantación progresiva de una división internacional del trabajo en la que los
países en desarrollo puedan aumentar su contribución al sectoV' mánufact'urir^
Desde
hace tiempo se viene advirtieado que las formas tradicionales de especialización
entre los países desarrollados y los países en desarrollo, que implican el intercambio de manufactura por productos alimenticios y materias primas, son cada día
más inadecuadas a las exigencias de un aumento mundial del nivel de desarrollo
económico.
En realidad las líneas de demarcación convencionales entre productos
primarios y manufacturas han perdiclo gran pazt^e de su validez en esta división
tradicional del trabajo entre dichos grupos de países.
A medida que la agricultura
y la minería se han industrializado, ha ido desapareciendo la ventaja relativa que
tenían los países en desarrollo en estas acti'í/idades«
La economía más industria-
lizada del mundo - la de los Estados Unidos - es también la economía en la que la
agricultura ha sufrido la revolución tecnológica más trascendental; y es muy posible
que, en lo que respecta a la producción de alimentos, los Estados Unidos tengan
ventaja relativa sobre muchos de los países en desarrollo.
Consideraciones seme-
jantes han alterado el orden de preferencia de los sectores primarios en relación
con los secundarios, cuando se enfocan desde el punto de vista de los países en
d e B a r r o l l o y de su necesidad de ahorrar capital.
Ciertos tipos de productos prima-
rios exigen hoy una relativa densidad de capital y por consiguiente quizá no ofrezcan
ya a los países en desarrollo la misma ventaja que se les atribuía en otros tiempos.
Pi.;:.—¿3
La experiencia de varios países parece indicar ÇLue el atmento de productividad q.ue
se puede lograr ampliando el sector manufacturero puede ser mayor que el que pueda
reportar el incremento de la producción del sector primaario.
Por consiguiente, es
posible que, desde un punto de vista dinámico, los países en desarrollo tengan
notable ventaja relativa en ciertos sectores, por lo menos, de la actividad manufacturera,
Lo que resulta indispensable es iina nueva división del trabajo con
arreglo a la cual los países industrialmente desarrollados produzcan ciertos tipos
de productos primarios y de" manufacturas en las mejores condiciones, y los países
menos desarrollados vayan aumentando su contrituciòa a la producción de otros tipos
de mercancías, sean productos primarlos o manufacturas.
Es razonable suponer que
uno de los principales criterios que han de presidir esta división del trabajo sea
no solamente el de los recursos naturales, sino, en medida creciente, el nivel de
la tecnología y de los conocimientos especializados de que se disponga, así como
el ritmo a que se puede elevar ese nivel.
55»
Pero si se han de desarrollar sin fricciones nuevas formas de especializacióa
de esta suerte, ©•'/identemente es necesario preverlas y hacer los ajustes adecuados,
tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo.
E&tos últimos,
por su parte, habrían de estar dispuestos a aprovechar las nuevas oportunidades de
exportación de manufacturas que les brinde el mercado:
sería preciso estudiar la
experiencia de países que han cibtenido ya un cierto éxito en el fomento de estas
exportaciones y adaptar esa experiencia a la- situación concreta de cada país.
Sobre todo, en los países que dependen fundamentalmente de la Iniciativa privada se
habrán de tomar medidas para vencer la resistencia de loe empresarios que no están
dispuestos a asumir el riesgo de dedicar una proporción relativamente elevada de
su producción a mercados extranjeros, .Por otra parte, los países industrializados
tendrían que ir admitiendo la idaa de que se hace necesario alterar progresivamente
la estructura del comercio internacional a medida que los países en desarrollo van
asimilando la tecnología industrial.
Curante bastante tiempo mientras los países
menos desarrollados recorran la escala de las técnicas industriales, los países más
adelantados permanecerán en cabeza, tratando siempre de vender los productos de sus
conocimientos y procedimientos técnicos, más avanzados, a cajiüDlo ds otros, más
simples, representados por las manufacturas que producen los países en desarrollo.
Naturalmente, el objetivo a largo plazo sería la desaparición definitiva de la diferencia de niveles tecnológicos y de rentas entre los países desarrollados y los
países en desarrollo.
/
/...
A'spanoi
Página 29
56.
A medida que se avance hacia la consecución de ese objetivo, la corriente ãe
intercambio entre las diferentes regiones del mundo se basará c&da día nás - cc:.io
de hecho sucede ya en el comercio entre los países desai^ollados - en la especialización y el intercambio competitivo entre estructuras industriales semejantes
en sus líneas generales, y no en intearcambios de carácter complementario.
C.
Dificultades de transición y adaptaciones necesarias
57.
La adaptación puede suponer dificultades a corto plazo para algunas de las
industrias internas dg los países desarrolledor?; y tal vez se requiera cierto tiempo
y pacientes esfuerzos para llevar a cabo los ajustes necesarios.
I^mbión se reque-
rirá quizá la asistencia de los gobiernos para facilitar la transición, a fin de
que se pueda reorientar la distidbución del capital y la capacitación de la mano
de obra.
Pero, desde una perspectiva a largo plazo, esta adaptación dinámica inte-
resa tanto a los países desarrollados como a los países en desarrollo.
L?. expe-
riencia demuestra que las industrias de exportación de los países desarro ..lados son,
por lo general, las que progresan más aprisa y pagan los salarios más altos.
En
los Estados Unidos, por ejemplo, se ha demostrado que el sala3rf.o medio por hora
pagado en tres de las principales industrias de exportación en I956 era de 2,45 dólares, mientras que en las diez industrias de mayor volumen de iirrportaciones era
de 1 , 8 7 dólares^A
Por consiguiente, a los Estados Unidos así como a otros países
industriales, les sería ventajoso fomentar el aumento de la corriente de importaciones de manufacturas procedentes de los países en desarrollo sabiendo que estos
últimos destinarían esos ingresos a la adquisición de otros productos de exportación
de los países industriales.
58.
En los países desarrolladoB se da por supuesto con frecuencia que los salarios
bajos pagados en los países en desarrollo les dan una ventaja decisiva en las industries de gran densidad de trabajo,,
Se supone que el caso de la industria textil,
en la que la combinación de la mano de obra barata con los métodos modernos parece
haber dado a algunos de los países en desarrollo una posición competitiva muy
fuerte, es característico de un gran sector da la actividad manufacturera.
V
Pero
S.D. Humphrey - 'The United States and the Common Market (Nueva York), 1952,
pág. 1 2 7 .
A-
este ejemplo está lejos de ser típico.
La norma general es-precisamente,
la con-
traria^ a saber^f q.ue la ventaja que supone la mano de obra barata;, si es ese el
factor en que se apoya fundamentsImente la ináast:ria, está mucho oás que contrapesada por la baja productividad o por la tendencia de otros, costos a ser considerablemente más altos en los países sübdesarrollados que en los países adelantados.
El hecho mismo de que los salarios eean altos en los países desairolledos y bajos
en los países en desarrollo refleja
la mayor prcdiictividad característica de los
primeros
59.
Lejos de crear una amenaza de competencia a los países industriales, los produc-
tores de los países en desarrollo se hallan por lo general en una ,situación de
desventaja por lo que respecta a los costos y es este hecho el que justifica la
protección de las industrias incipientes en estos últimos países,
60.
Por lo que respecta a la mayor parte de las industrias de manufactura probable-
mente cabe afirmar que, aún teniendo pleno acceso a los mercados de los países desarrollados, los productores de los países en desarrollo seguirán estando durante
algún tiempo en una posición desventajosa.
Si estas desventajas van acompañadas
de barreras comerciales de diversos tipos los obstáculos a dichas exportaciones
pueden resultar insuperables.
61.
Los altos costos industriales típicos de la mayoría de los países en desarrollo
crea también graves problemas por lo que respecta a la, determinación de un tipo de
cambio que equilibre el comercio exterior sin frenar la expansión de las exportaciones de manufacturas.
Se ha de tener presente que el tipo ue cambio del país en
desarrollo típico refleja necesazlamente el nivel de los costos monetarios de la
producción en los sectores primarios de la economía y no en el sector de la manufactura:
pues, mientras los productos primarios constituyan el grueso de las expor-
taciones y la mayor parte de dichos productos se.destine a la exportación y no al
consumo interno, la competencia hará que, para un tipo de cambio dado, haya siempre
una correspondencia bastante exacta entre los costos..monetarios de los productos
primarios en la moneda nacional y el equivalente en la moneda local de los precios
que rigen en el mercado mundial.
El tipo de cambio así establecido, por lo general,
dará un valor excesivo a la moneda con respecto a los productos manufacturados, ya
se destinen al mercado interno ya a la exportación.
E/c.5/75
Español
Página 31
62»
Esta es la justificación fundamental del principio, ya aceptado universalanoutej
de que un país subdesarrollado necesita proteger sus actividades de ni'JBufactura
frente a la coa^etencia exterior arestringiendo de alguna manera las importaciones,
A menos q.ue la diferencia entre los costos monetailos y los costos de oportunidad
de la manufactura se iguale mediante aranceles o suj^sidios, la asignación de los
recursos no puede ser dptiaa, ni desde el punto de vista de un determinado
país ni
desde el del mundo en general.
63*
Uo es tan universal la aceptación de la idea de que esta diferencia entre los
costos monetarios y los de oportunidad crea un problema no sólo por lo que respecta
a la competencia en el mercado interno, sino también a la competencia en los mercados exteriores.
Un tipo de cambio que hiciera posible que un país en desarrollo
obtuviese mercados de exportación para sus manufacturas desvalorizaría considerablemente la moneda por lo que respecta a los productos primarios, que constituyen
la mayor parte del total de sus exportaciones.
Si se adoptase tal tipo el alza de
f los ingresos de exportación, con arreglo a la moneda interna, generaría una inflación de costos y precios inteamos que neutralizaría los efectos inicialmente bene^ ficiosos del tipo de cambio sobre la rentabilidad de exportación de manufacturas.
64.
Se observa, pues, que el problema de las industrias incipientes, cuya existen-
cia se ha reconocido desde hace tienpo por lo que respecta a las industrias de
sustitución de las importaciones, se plantea en una forma semejante en relación coalas industrias de exportación.
Pero an este caso la dificultad reside en que aunque
el uso de aranceles y otros Instrumentos para proteger las industrias internas ha
logrado amplia aceptación, las medidas equivalentes para proteger las industrias
de exportación incipientes son mucho
más discutibles.
Se está tratando de resol-
ver parcialmente este problema pidiendo que los países desarrollados concedan preferencias a las inaportaciones de mnufacturas de los países en desarrollo.
Aunque
serían provechosas, estas preferencias sólo podrían igualar las oportunidades de
que disponen los productores de man'xfacturas de los países en desarrollo y los de
los países desarrollados que conceden les preferencias»
lío podrían compensar plena-
mente las desventajas que derivan del subdesarrollo de la industria.
Para lograr
este ¿Itlmo objetivo se habrá de prestar una ayuda especial a los países en desarrollo para hacer viables sus industrias y a corto plazo se podrán exploi^r también
otras posibilidades, incluida quizá la concesión de subvenciones especiales a las
industrias de exportación.
•B/^ O / O
EEpaíTol
PáglEia 52
65.
Si 131611 la orientación de la industria de mucbos países en desarrollo hacia el
mercado interno se ha visto fomentada por los obstáculos con ijue tropieza en los
nercados exteriores, los esfuerzos encaminados a suprimir dichos obstáculos deben
ir aconrpañados de una variación de la importancia relativa dada a la sustitución
de las importaciones y al fomento de las exportaciones.
Una industria que comienza
produciendo para el mercado local puede extenderse a ios mercados exteriores tan.
pronto como haya adquirido la experiencia necesaria y se haya tomado la molestia
de establecer contactos con el exterior; pero ademas el curso del desarrollo industrial se puede dirigir también de tal manera que proporcione a los empresarios
incentivos suficientes para introducirse en los mercados de exportación.
66.
Como los países en desarrollo nunca pueden ser autosuficientes con un,alto
índice de crecimiento si no crean nuevas capacidades de exportación de manufacturas,
la asistencia técnica y la ayuda económica deben dirigirse de una manera más
consciente hacia este objetivo.
Se ha suscitado la cuestión de si en Icr programas
de ayuda existentes se ha dado la debida importancia al desarrollo industrial.
De otra parte, ee ha sugerido q.ue son menos los proyectos industriales satisfactorios que los recursos nacionales e internacionales de que se dispone para finan-,
ciarlos y que también en la esfera de la asistencia técnica han tardado mucho los
gobiernos en evaluar sus propias necesidades.
Sin duda, hay gran parte de verdad
en ambas afirmaciones, y se necesita un nuevo insulso para ayudar a los países en
desarrollo a determinar dónde se hallan sus mejores oportunidades industriales, a
movilizar el capital y las capacidades que requiere el aprovechamiento de esas
oportunidades y a preparar proyectos que atraigan el capital necesario.
Espaíaol
Página 33
IV.
67.
COIÍCLUBIOÍI
En el presente trabajo se ha abarcado un campo mijj- extenso^ sin pretender
enfocar con cierto detalle más que algunos de los probí.emas y cuestio-.?.es gae se
han de abordar si ha de darse a la industrialización la prioridad que, a juicio de
todos, merece,
63,
Quizá la conclusión principal que se desprenda da este estudio es la necesidad
vital de examinar de nuevo, y en profundidad, el concepto de la divisrlon industrial
del trabajo entre los países en desarrollo y los desarrollados.
A la luz de las
discusiones de los últinaos años, las ccjnocidas polémicas suscitadas por la tradicional división del trabajo han perdido parte de su dureza.
A medida quo se han
aclarado paiilatinamente los problemas, ee ha comprobado que los puntos de vista
anteriormente divergentes se han ido cunciliando y tienen en comdn mucho más de lo
que antes hubiera parecido posible.
Ejemplo de ello es en especial la po3.émica
relativa a las respectivas funciones de la industria y la agricultura, de la industria moderna y la tradicional, de los bienes de capital y de los de coníT imo, de
las técnicas de ¿ran densidad de capital y las de gran densidad de mano ue obra.
Naturalmente, no se pretende sugerir que se ha resuelto todas las controversias,
Pero, por lo menos, se ha avanzado lo bastante para que todos los países adzaitan
que la política nacional y la internacional deben orientax-se hacia
"... una nueva división internacional del trabajo que sea más racional y
equitativa y vaya acompañada á^ los necesarios ajustes de la producción
y el comeixio mundiales." 5/
69^
La labor que resta por hacer para lograr este objetivo comprenderá la deter-
Diinr.^í.on de los mejores planeamientos del desarrollo industrial en los países en
do'í&jTollo y la planificación concertada para realizar los ajustes consiguientes
tn.uto en los países en desarrollo como en los desarrollados.
En esta materia, la
ac-iôn nacional y la internacional son igualmente necesarias y se complementan
mv'-ca'm.oiite. El desarrollo industrial da los países en desarrollo sólo se puede
acp2.3rar si estos países trazan planes encaminados a hacer el mejor uso posible de
sus recursos teniendo en cuenta los mercados disponibles - nacional, regional y
mu/dial.
Y sólo se puede lograr xina nueva división del trabajo ccn un deeajuíSte
mí.limo si toda la comunidad mundial adopta medidas maduradas para facilitar la adaptación, creando las condiciones necesarias para una elevación general del nivel de
vida de los países desarrollados y de los países en desarrollo.
5/
Actas de la Confex-eacia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo,
,
Azip.
rdvi-,. 5.