La gobernabilidad global es un imperativo

La gobernabilidad global es un imperativo
Una entrevista con Dirk Messner*, por Humberto Campodónico
- Al referirse a la globalización resulta bastante común pensar en ésta como
un fenómeno exclusivamente económico. ¿Es así?
- No, es un proceso que va mucho más allá de lo económico. También tiene
dimensiones culturales, políticas y ecológicas.
- ¿Qué es lo que caracteriza al actual proceso de globalización y lo
diferencia de otros procesos internacionales de interdependencia que existían
antes?
- En los últimos 10 años el proceso de globalización tiene una dinámica diferente
al proceso de internacionalización de los últimos 100 años. El mercado internacional
comenzó a desarrollarse hace más de un siglo. En ese entonces era la suma de las
economías nacionales, y el mercado financiero internacional era la suma de los
mercados financieros nacionales. Hoy en día hablamos de mercados financieros
globales. La dinámica viene del sistema global, de modo que los Estados
nacionales, las economías nacionales y los sectores financieros nacionales se
convierten en subsistemas que tienen que ajustarse a la dinámica global. El marco
de referencia para las empresas, para los bancos, para los inversionistas hoy en día
es el sistema global. Eso no era así hasta 1973, porque existía el sistema de Bretton
Woods, que fijaba las relaciones entre las monedas nacionales, el tipo de cambio
fijo. Por lo tanto, no existía un mercado financiero global. Este empieza a
desarrollarse a partir de ese año y es ahora el mercado que domina la dinámica de
los demás mercados.
- En la desregulación de los mercados financieros interviene la presión del
capital. ¿Por qué en tan poco tiempo los Estados de los países desarrollados
acceden a desregularlos, liberalizarlos y prácticamente a unificarlos?
- Eso tiene dos aspectos. Uno, el desarrollo actual de los mercados financieros no
hubiera sido posible sin las innovaciones tecnológicas que se han desarrollado en
los medios de comunicación y en la microelectrónica, sin internet. Y dos, la ideología
del liberalismo de los años 70 y 80, la idea de la desregulación de los mercados, de
los bienes de capital y del comercio como motor de desarrollo de la economía de
mercado, llega a su fin.
- ¿Y qué hay de otras dimensiones de la globalización distintas a la
económica?
- Casi cualquier problema hoy en día tiene dimensiones que superan los límites
de los Estados nacionales: las políticas ambientales, el desarrollo de la
infraestructura de las comunicaciones, para citar sólo dos ejemplos. Este fenómeno
constituye un desafío muy importante para los Estados, que va más allá tanto de
sus fronteras como de sus políticas económicas.
- Muchos teóricos sostienen que el término globalización implica por
definición una situación en la que todos están más o menos incluidos. Por eso
algunos prefieren llamar mundialización a lo que viene sucediendo. ¿No le
parece que el término globalización, en tanto implica igualación, puede inducir
a error?
- A mí no me importa el término. Lo importante es que ahora el marco es global y
que las demás dimensiones se convierten en subsistemas de las dinámicas
globales. Globalización no implica armonización u homogeneización. Globalización y
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fragmentación son dos caras de la misma moneda. La integración de los países
semiindustrializados o en vías de desarrollo a la economía mundial no implica que
automáticamente aumente su nivel de desarrollo. Esos países muchas veces
fracasan frente a los nuevos desafíos de la globalización: por citar un caso, los
mercados africanos tienen muy poca capacidad de desarrollar respuestas
adecuadas que les permitan enfrentarse con la competencia.
- Ciertas ONGs e instituciones de la sociedad civil realizan campañas y
acciones que abarcan a distintos países, mediante las cuales ponen en debate
ciertos temas y procuran la movilización de la sociedad en torno a los
mismos. Ese es el caso de Amnistía Internacional o Green Peace, por ejemplo.
¿Cree usted que se está forjando
algo así como un espacio público
internacional?
- Por lo menos está emergiendo un núcleo de algo que se podría llamar a futuro
una sociedad civil a escala global. Hace 20 años hablar sobre el sistema
internacional era hablar de Estados nacionales, porque ese sistema lo era de
relaciones internacionales entre los Estados. Eso comenzó a cambiar durante el
ciclo de las cumbres internacionales, en las que por primera vez participaron miles
de grupos no gubernamentales. Esto implicó modificaciones en la dinámica de la
política internacional y la política mundial. Algunos ejemplos: en Alemania los
resultados de esas cumbres cambiaron el rumbo de nuestra política de cooperación
internacional; si hablamos hoy en día de cómo proteger los derechos a nivel
internacional o como cuidar el ambiente, se nos vienen a la mente Amnesty
International o Green Peace, el primero es casi un sistema de monitoreo de los
derechos humanos a nivel mundial; los resultados de las cumbres no son difundidos
a la prensa y a la sociedad a través de los partidos políticos o el gobierno, sino a
través de los grupos no gubernamentales. Nacen, pues, nuevos actores.
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- Si bien hay estandarización de políticas económicas o de organismos
internacionales, en el campo cultural la globalización impulsa un modo de vida
occidental, más precisamente norteamericano. ¿Cómo se ve ese proceso en
Europa? ¿Cree usted que se tiende a la formación de una monocultura?
- No creo que se esté produciendo un proceso de homogeneización de las
culturas. Por un lado, se observa la globalización de algunos fenómenos, yo diría
más bien superficiales -McDonald's, Coca Cola-, de los símbolos de la «cultura de
masas»; pero, por otro lado, en los diferentes países esos símbolos superficiales
coexisten con las culturas de las naciones, que son muy diferentes. Me parece que
hay tres formas de enfrentarse a otras culturas. Una es rechazarlas, como ciertos
musulmanes que rechazan las ideas de Occidente. Probablemente eso no dure
mucho más porque la presión hacia la apertura cultural es muy fuerte. Otra forma es
copiar lo que viene de afuera, de paso oprimiendo la propia cultura nacional. Eso,
por un lado, no lo veo; y, por otro lado, no es sustentable porque cada cultura tiene
sus especificidades. De modo que copiar tampoco es un camino viable. La tercera
forma es recrear, aprender de los otros y articular lo aprendido con la propia cultura.
Los japoneses lo hacen; tienen su propia cultura pero la articulan con ideas de
Occidente. Existen esos tres caminos, pero de los primeros dos no hay muchos
ejemplos. Por lo tanto, homogeneización no hay, ni en el primer sentido ni en el
segundo.
- En un artículo, «Globalización: posible y necesaria», usted escribió que, en
el aspecto político, las instituciones internacionales que deberían encargarse
de regular los efectos negativos del proceso de globalización más bien
alientan el proceso de liberalización, que resulta contraproducente sobre todo
para las naciones más pobres y más pequeñas. ¿Cómo construir una
institucionalidad internacional que permita contrarrestar las consecuencias
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negativas de la globalización?
- Por suerte, desde hace un par de años se ha empezado a discutir sobre la
creación de un orden político institucional para la economía mundial. Hasta hace dos
años ese era un tema tabú, pero ahora está en la agenda incluso de los
economistas de corte liberal. Así, Southerland, el ex director de la World Trading
Organization, publicó hace poco en Alemania un artículo afirmando que hay que
dar un orden institucional político a la economía mundial porque el mercado por sí
solo produce inestabilidades, inequidad y desintegración social.
- ¿Qué nuevo escenario configura la globalización para el conflicto y la
dominación en el mundo? ¿Qué características asumen éstos en este nuevo
momento que vive el mundo?
- Hasta hace unos diez años en la política internacional los temas de la agenda
eran la cuestión de la paz, la del equilibrio de los poderes y la de la apertura de
mercados. Ahora ha surgido el planteamiento de la conveniencia de crear un global
governments, que permita afrontar los problemas globales, transfronterizos, que
van más allá de los tres temas antes mencionados. Han aparecido los temas de la
ecología; de los medios de comunicación -para los cuales se requieren reglamentos
internacionales-; del riesgo que implican las tecnologías, para el cual ya no podemos
limitarnos a soluciones a nivel nacional. Por ejemplo, la biotecnología plantea
diversas cuestiones, incluyendo aquellas éticas: ¿debemos producir clones?, ¿es
ético producir órganos humanos?, etc. Pero dar respuesta a cuestiones éticas a
nivel nacional ya no sirve, porque si se prohíbe una línea de investigación y de
producción en un país, los científicos y las empresas de biotecnología emigran hacia
otros países. Por lo tanto, la globalización plantea problemas a los cuales hay que
buscar soluciones a escala global.
- Si bien se nota una tendencia hacia la gobernancia global, ¿cómo se
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condice la misma con otra tendencia de la globalización, la de la
concentración del poder económico? La globalización es impulsada de alguna
manera por las empresas transnacionales...
- Veo algunas grandes áreas para empezar a construir la arquitectura de la global
governments del próximo siglo. Primero, darle un orden institucional a la economía
mundial, creo que es necesario un nuevo Bretton Woods. Eso significa un régimen
de comercio internacional con dimensiones sociales y ecológicas, que ahora no
existe. Necesitamos orden en el sector financiero; esa es la primera prioridad para
ese sector, que representa la fuente de inestabilidades más importante de la
economía mundial. Necesitamos un régimen de competencia -que ya existe a nivel
nacional- a nivel internacional, para frenar el proceso de concentración de capitales,
para evitar oligopolios y monopolios. Segunda área de trabajo, proyectos de
integración regional: la única forma de dar respuestas adecuadas a la globalización
es organizarse a nivel regional. Simpatizo con la integración económica y política
europea porque creo que superar intereses nacionales y manejarse a una escala
más grande es un gran paso adelante para enfrentar los nuevos desafíos globales.
Me parece que eso debería hacerse en otras regiones. Tercero, definir prioridades a
escala global sobre los problemas globales más importantes con los cuales estamos
confrontados. En las cumbres mundiales de los últimos quince años se produjeron
muchos documentos y miles de páginas con miles de instrumentos muy diversos.
Ha llegado la hora de resumir y definir una lista de prioridades y un plan de acción
con una distribución de responsabilidades, precisar cuáles son para los próximos
diez años los tres o cuatro proyectos más importantes.
- ¿Hasta qué punto la merma de las soberanías nacionales es indispensable
para contar con un global governments que vea el mundo y no sólo los
problemas nacionales?
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- La cuestión es cómo cerrar la brecha entre el alcance de las políticas nacionales
y los problemas que tienen un alcance que supera el territorio nacional, que incluso
son globales. Esto plantea el problema de la soberanía compartida, lo que no
significa que los Estados nacionales desaparezacan sino que cooperen con otros
Estados, con las multilaterales, y con actores privados para solucionar los
problemas que afectan a la población. Eso es válido cuando hablamos de políticas
ecológicas, derechos humanos, políticas referidas al sector financiero. A pesar de
representar la tercera economía en el contexto internacional, Alemania es incapaz
de escapar por sí sola de las inestabilidades del sector financiero internacional. El
euro es una respuesta adecuada a la crisis financiera internacional: a pesar de la
crisis en Asia las monedas europeas no se movieron. Es decir, estamos hablando
de un sistema de multiniveles: las naciones, las regiones integradas (CE, Mercosur),
el nivel multilateral (organizaciones internacionales) y los régimenes internacionales.
Para todos esos niveles resulta necesario formular estrategias que permitan
enfrentar los problemas transfronterizos. Este es el gran desafío, un reto que no es
nada fácil.
- ¿Qué rol jugarían las Naciones Unidas en ese esquema?
- Muchos han argumentado que como la economía se globaliza, debería también
globalizarse -en el sentido de centralizar- la política. Eso quiere decir que el FMI se
convierta en un banco central global, que el PNMA de las Naciones Unidas se
convierta en el ministerio de medio ambiente para todo el globo. Yo no creo en la
centralización de las políticas sino más bien en el proyecto de establecer la política
en los diferentes niveles y en la coordinación de las diferentes estrategias. La
centralización de la políticas es poco realista e incapaz de solucionar los problemas
complejos que existen en todos los niveles. Considero que las Naciones Unidas
constituirán el foro más importante que tendremos a nivel global para discutir sobre
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los problemas más importantes que nos afectan, pero no una entidad ejecutiva.
- Mientras por un lado las naciones más poderosas y las multinacionales
exigen la apertura del mercado y el derecho de entrada a cualquier parte del
mundo, los Estados Unidos y otros países desarrollados se cierran alrededor
de la idea de que ellos tienen capacidad de decidir sobre algunas cosas
prescindiendo de los demás. Así ocurrió, por ejemplo, en la reciente crisis de
Irak, en la que los EE.UU. actuaron sin un acuerdo de las Naciones Unidas de
hacerle la guerra a Irak. Otro tanto ocurre con la intervención de la OTAN en la
crisis yugoeslava. ¿Qué piensa al respecto?
- Yo veo eso como un peligro para el proyecto cooperativo del global
governments. Existen tres posibilidades: primera, el automatismo del mercado del
que habló Southerland. Eso implica más inestabilidad, más exlusión, porque los
problemas no se pueden solucionar automáticamente a través del funcionamiento
de los mercados. Este primer escenario es de fragmentación, de pérdida de la
capacidad de la política de responder a los problemas. Segunda alternativa: un
orden mundial bajo el auspicio de una potencia hegemónica, los Estados Unidos; se
trata de un orden mundial jerárquico en el cual un poder organiza al mundo bajo sus
propios intereses. Tercer escenario: la estructura cooperativa del global
governments, que no digo que sea ahora realidad pero que lo veo como
posibilidad.
* Director Científico del Instituto para el Desarrollo y la Paz (INEF) de la
Universidad Gerhard Mercator, Duisburg, Alemania. Es autor de diversos textos
sobre el fenómeno de la globalización, así como -en colaboración con Jaime Garcíadel libro La industria de Perú ante la economía mundial. Desafíos para las
empresas
y
políticas
requeridas
más
allá
dela
estabilización.
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Duisburg/Lima/Viena, Discussion Paper UNIDO, 1997. Visitó DESCO a mediados
de marzo, donde dictó las conferencias «La globalización y el futuro de la política:
retos para América Latina en el siglo XXI» y «La cooperación entre Europa y
América Latina en el escenario de la globalización».
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LA SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES EN DEBATE (RECUADRO)
- Se afirma que la globalización es solamente para un pequeño segmento de
la población mundial, que hay un Norte en el Norte y un Sur el el Norte, así
como hay un Norte en el Sur y un Sur mucho más grande en el Sur. Así, la
globalización da como resultado una ampliación de las desigualdades, de las
exclusiones.
- La exclusión tanto en el Sur como en el Norte forma parte del proceso de
globalización. Así, los países africanos forman parte de la economía mundial
aunque casi no participen en ella, están excluidos pero tampoco pueden salir. Si
quieren desarrollarse, la única forma será integrarse productivamente. Si no lo
logran serán los marginados dentro de un mundo globalizado.
- ¿Y América Latina?
- La pobreza y la exclusión en América Latina no sólo son consecuencia de la
globalización, sino que tienen una historia de siglos y no se superaron en la fase de
la sustitución de importaciones y del cierre de las economías.
- La base productiva que hoy tiene América Latina fue producto de su
modernización después de la segunda guerra mundial, de ese modelo. Las
cosas pueden haber cambiado, pero en su época produjo efectos positivos.
- Yo lo veo de modo diferente. Me parece que fue fatal. La sustitución de
importaciones, entre los años 40 y fines de los 80, es la causa de la desvinculación
del proceso de creación de una economía mundial global. Es verdad que se logró
una industrialización, pero al mismo tiempo América Latina se desconectó de los
procesos de aprendizaje y de los niveles de eficiencia de la economía internacional.
Recuperar esa desventaja ahora toma tiempo.
- Lo que pasa es que en ciertos países se pasó de la sustitución de
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importaciones a la sustitución de exportaciones. Ese sí fue un problema del
modelo. No hubo una integración al mercado mundial ni apoyo del Estado a la
industria. Pero entre 1945 y 1982 la tasa de crecimiento anual promedio de
América Latina fue de 5,5%, tasa que no ha sido superada hasta ahora.
- Eso es muy simple: si una economía se cierra, crece durante una primera fase.
- Alemania también estuvo cerrada en el siglo XIX. Francia también pasó por
una situación similar. Hay un momento en el cual un país tiene que tener una
dinámica interna encaminada a formar un mercado, como mínimo.
- Pero América Latina se pasó cinco décadas, del 40 al 90...
- Ah, entonces la discusión es sobre el plazo no sobre el modelo.
- Es verdad que América Latina tuvo crecimiento en ese período, pero el nivel de
crecimiento de la productividad fue bajísimo. Su crecimiento fue entonces un
crecimiento extensivo. Mientras, en la economía internacional la productividad del
trabajo creció a niveles muy altos y en los países asiáticos alcanzó un ritmo de 10 y
hasta 20%. A nivel de la productividad del trabajo se abrió una brecha a partir de los
años 60.
- Ciertamente los gobiernos latinoamericanos usaron el crédito barato en
obras que no eran productivas, además de los gastos en armas efectuados en
la época de las dictaduras. Pero también en la década del 80 el 6,5% del PBI se
fue en pagar la deuda. Eso significó una disminución de la tasa de inversión
desde el 22% al 15%.
- Por un lado hay la deuda, las inversiones locas de los militares. Pero, por otro
lado hay el hecho de que es insustentable crear una industria que no exporta,
financiada mediante las exportaciones de los recursos naturales cuyos precios
tienden a la baja.
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- Pero es que si los precios bajan, las tasas de interés suben a 13%, hay
proteccionismo en Europa y en Estados Unidos, es imposible desarrollarse.
Hay causas internas y causas externas de la crisis.
- Sostener la diversificación de la industria sólo con exportaciones de recursos
naturales en un mundo en el cual el conocimiento, la tecnología y la industria son los
factores más dinámicos, era inviable.
- Es cierto, pero no se puede tirar al niño junto con el agua sucia de la
bañera: no se puede desechar de plano toda la sustitución de importaciones;
habrá que puntualizar que no hizo tal o cual cosa. ¿Cuál era el régimen
alternativo en ese entonces? Por esos años el FMI, el BID, el Banco Mundial
estaban de acuerdo, y los gobiernos auspiciaban ese modelo.
- Sí, pero visto desde la perspectiva actual, en ese contexto internacional la
orientación adoptada fue falsa. La idea de Raúl Prebich era la integración a la
economía mundial tras la protección de la industria para construir ventajas
comparativas nacionales. El punto central es la cuestión de la productividad: si la
idea era acercarse a la economía mundial, el problema empezó en los años 60. A
partir de entonces, contrariamente a ese objetivo, la brecha entre los países
industrializados y América Latina se abrió crecientemente.
- Los neoliberales sostienen que el problema del Perú es el mercantilismo,
la asociación del gobierno, empresarios y sindicatos. Según ellos, si no
hubiera esa cúpula creada por la industrialización por sustitución de
importaciones nos hubiéramos desarrollado más rápido. La réplica a esa idea
es: ¿y dónde estaba el mercado?, ¿quién lo iba a formar? En el Perú, ¿quién
podía hacer una hidroeléctrica como la del Mantaro, una siderúrgica, el
sistema de telecomunicaciones? La empresa privada es muy pequeña, no
tiene la capacidad necesaria para hacerlo.
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- No soy neoliberal. El Estado tiene funciones muy importantes en el proceso de
la producción de ventajas competitivas dinámicas. Por eso hablamos de
competitividad sistémica. Eso es una cosa. Pero otra es cuál es la explicación de
que después de 50 años de sustitución de importaciones para crear procesos
dinámicos de industrialización, las industrias estén más lejos que nunca antes del
estándar de productividad internacional.
- Estamos hablando de ritmos y de plazos, no del modelo. La intervención
del Estado se explica porque no hay una burguesía lo suficientemente
dinámica, entonces el Estado sustituye a una clase inexistente y ayuda a
crearla.
- En Corea y en Taiwan tampoco había una clase empresarial porque el sistema
era más bien feudal. Pero la intervención del Estado creó tanto una clase
empresarial como una industria competitiva. Esa es la gran diferencia con América
Latina. Acá se creó una industria no competitiva.
- Y ese es un problema que tiene que ver con la herencia colonial, con las
instituciones existentes, con la mentalidad de nuestras clases gobernantes.
desco / Revista Quehacer Nro. 117 / Mar. – Abr. 1999
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