la organización administrativa. los órganos administrativos: especial

TEMA 3
LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS:
ESPECIAL REFERENCIA A LOS ÓRGANOS COLEGIADOS. LA COMPETENCIA
ADMINISTRATIVA. DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS, DELEGACIÓN DE
FIRMA Y AVOCACIÓN. LA SUSTITUCIÓN Y LA SUPLENCIA. LOS
PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN: IDEA GENERAL Y REGULACIÓN
CONSTITUCIONAL. JERARQUÍA Y COORDINACIÓN. DESCENTRALIZACIÓN Y
DESCONCENTRACIÓN. COOPERACIÓN Y COLABORACIÓN. EFICACIA Y
EFICIENCIA.
SUMARIO:
I.- LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
I.1.- Poder público y organización administrativa
I.2.- El carácter impersonal y jurídico de las organizaciones administrativas
I.3.- Pluralidad y diversidad de Administraciones Públicas
I.4.- La Administración Pública en la Constitución española
I.4.1.- Principios informadores
I.4.2.- Desarrollo legal
II.- LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: ESPECIAL REFERENCIA A LOS ÓRGANOS COLEGIADOS
II.1.- Concepto de órgano administrativo
II.2.- Creación, supresión y modificación de los órganos
II.3.- Clases de órganos administrativos
II.4.- Especial referencia a los órganos colegiados
III.- LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA
III.1.- Definición y atribución de la competencia
III.2.- Ámbito de la competencia
III.3.- Invalidez de los actos dictados por órganos incompetentes
III.4.- Irrenunciabilidad de la competencia
IV.- DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS, DELEGACIÓN DE FIRMA Y AVOCACIÓN
IV.1.- La delegación de competencias
IV.2.- La delegación de firma
IV.3.- La avocación
V.- LA SUSTITUCIÓN Y LA SUPLENCIA
V.1.- La sustitución
V.2.- La suplencia
VI.- LOS PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN: IDEA GENERAL Y REGULACIÓN CONSTITUCIONAL
VI.1.- Idea general
VI.2.- Regulación constitucional
VII.- JERARQUÍA Y COORDINACIÓN
VII.1.- Jerarquía
VII.2.- Coordinación
VII.2.1.- Técnicas orgánicas de coordinación
VII.2.2.- Técnicas funcionales de coordinación
VII.3.- La coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas
VII.3.1.- El Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas
VII.3.2.- Las Conferencias Sectoriales
VII.4.- La coordinación de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas con las
Administraciones locales
VIII.- DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN
VIII.1.- Descentralización
VIII.2.- Desconcentración
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IX.- COOPERACIÓN Y COLABORACIÓN
IX.1.- Conceptos
IX.2.- Órganos de cooperación
IX.3.- Convenios de colaboración
X.- EFICACIA Y EFICIENCIA
X.1.- Eficacia
X.2.- Eficiencia
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I.- LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
I.1.- Poder público y organización administrativa.
La idea de organización administrativa está íntimamente unida a la del poder desde
el momento que el poder necesita de unos recursos financieros, humanos y
materiales para ejercer su autoridad.
Pero no se puede identificar la organización con los recursos. Siendo éstos
necesarios, lo es también el modo en que se deben relacionar entre sí para servir
eficazmente al poder y a la sociedad.
A esta organización que sirve al poder político la conocemos como Administración
Pública.
I.2.- El
carácter
administrativas.
impersonal
y
jurídico
de
las organizaciones
El gran paso hacia la actual Administración Pública se produce al incorporarse a la
práctica política del Estado las ideas de la Revolución Francesa. Se despersonaliza
el poder político de tal manera que las personas que lo sirven pasaron a prestar sus
servicios y depender del Estado como un ente abstracto e impersonal: además, se
juridifica la actividad de la Administración.
Con las ideas del Estado de Derecho, la Administración existe y actúa conforme a la
ley y las normas jurídicas. Es el Derecho el que le da su forma y personalidad, el que
la legitima ante el pueblo y el que al mismo tiempo limita su actuación: ésta es la
esencia del principio de legalidad recogido en nuestra Constitución.
I.3.- Pluralidad y diversidad de Administraciones Públicas.
Al existir en el Estado actual diversas instancias de poder, habrá que hablar no de
una sola Administración Pública sino de diversas Administraciones, tantas como
instancias de poder público existan.
Ya en la etapa revolucionaria francesa (a finales del siglo XVIII) se extiende el
municipalismo, propio de algunas comunidades, y se crea una primera dualidad
administrativa Municipios-Estado; dos Administraciones con sus respectivas
organizaciones y círculos de poder.
Al ampliarse los fines del Estado se consolidan otras formas de organización
administrativa como son las Corporaciones de Derecho Público, a través de las
cuales el Estado descansa en grupos económicos y profesionales la gestión de
intereses públicos que se relacionan con su actividad: por ejemplo, los Colegios
Profesionales.
Después de las Guerras Mundiales, al dedicar el Estado central gran parte de su
actividad a fines económicos y sociales, se crean organizaciones formalmente
separadas de la Administración estatal y a medio camino entre la Administración
Pública y las empresas privadas. Dependen de los Departamentos ministeriales,
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pero actúan con personalidad propia y con un cierto régimen de autonomía: se
encuadran en la llamada Administración institucional o instrumental, siendo los más
conocidos de éstos entes los Organismos autónomos.
En otro paso hacia adelante aparecerán las empresas públicas para la producción
de bienes y servicios, con la forma de sociedades mercantiles y que actúan como
cualquier empresa privada.
En esta tendencia a la creciente complejidad y diversidad de las Administraciones
Públicas y ya desde el final de la II Guerra Mundial, se sumarán a aquellas otras
Administraciones de carácter territorial (en nuestro caso, las Comunidades
Autónomas), provocando un progresivo desapoderamiento de las Administraciones
centrales que, a su vez , empiezan a perder poder en favor de organizaciones
internacionales y supranacionales (por ejemplo la Unión Europea).
I.4.- La Administración Pública en la Constitución española.
I.4.1.- Principios informadores.
En estas líneas generales se sitúa la Constitución española de 1978 que, en
materia de organización administrativa, contiene sólo breves referencias y escasas
definiciones. A esta parquedad se añade una segunda dificultad ya que suele hablar
de Administración Pública en singular y dado el carácter descentralizado del Estado,
hay que hablar, en nuestro caso, en plural. De todas formas hay acuerdo en
extender dichas referencias al conjunto de las Administraciones Públicas, con
diferente modulación.
La regulación clave la encontramos en el artículo 103, apartado 2 de la Constitución,
que ha de ponerse en relación con otros artículos a veces desperdigados en
diversas partes de la misma, pero sobre todo, con los principios contenidos en su
Título Preliminar, que proclama a España como Estado social y democrático de
Derecho y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que
la integran.
De su artículo 103.2 podemos extraer una serie de notas que nos permiten construir
el concepto de Administración Pública. En primer lugar, nos encontramos con su
elemento finalista, servir con objetividad a los intereses generales. En segundo
lugar, su organización y actuación, como veremos más adelante, debe adecuarse a
determinados principios, lo que le imprime cierta rigidez. La tercera nota es su
sometimiento al respectivo órgano de gobierno, que aunque de forma expresa solo
se predica de la Administración del Estado respecto al Gobierno de la Nación
(artículo 97) se aplica a las restantes, extensión que incluso se ha plasmado por ley.
I.4.2.- Desarrollo legal.
Dado el carácter compuesto del Estado, el Título VIII de la Constitución ha tenido
que recoger una delimitación de competencias en este campo. Así el artículo
149.1.18º asigna al Estado, como competencia exclusiva, las bases del régimen
jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común.
Su regulación es el objeto fundamental de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
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Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común ( en adelante LRJPAC), modificada en profundidad por la Ley
4/1999, de 13 de enero.
Como viene siendo tradición en este tipo de leyes la LRJPAC no recoge una
definición de Administración Pública, pero al menos las enuncia. Así, su artículo 2,
(apartado 1) a efectos de dicha ley ,entiende por Administraciones Públicas:
a) La Administración General del Estado,
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas,
c) Las entidades que integran la Administración Local.
Las anteriores suelen denominarse Administraciones territoriales (o matrices) para
resaltar que lo más relevante de ellas es su dimensión territorial, que no es sólo su
ámbito de actuación.
Dicho cuadro se completa en el mismo artículo 2 (apartado 2) con las entidades de
Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de las
Administraciones Públicas anteriores, que tendrán asimismo la consideración de
Administración Pública, configurando la llamada Administración institucional o
instrumental ( en el sentido más amplio del término). Este segundo tipo de
Administraciones se caracteriza por depender siempre de una de tipo territorial y por
la limitación de sus fines, que han de ser específicos, frente a la generalidad de los
fines de las Administraciones territoriales.
Pero esta pluralidad no es incompatible con la existencia de unas reglas comunes,
cuyo fin último es garantizar a todas las personas un tratamiento común ante ellas.
Estas reglas están recogidas , como vimos, en la LRJPAC pero no pueden ser de
un grado de detalle tal que prácticamente impidan la adopción por parte de las
Comunidades Autónomas de políticas propias al ejercer sus competencias de
desarrollo legislativo en la materia.
Este es el razonamiento seguido por el Tribunal Constitucional para declarar
contrarios al orden constitucional diversos artículos de la citada ley (Sentencia
50/1999, de 6 de abril) y que afectan principalmente a la regulación de la suplencia y
de los órganos colegiados.
II.- LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: ESPECIAL REFERENCIA A LOS
ÓRGANOS COLEGIADOS.
II.1.- Concepto de órgano administrativo.
Si bien cada Administración Pública actúa en las relaciones externas con
personalidad jurídica única (artículo 3.4 LRJPAC), lo hace a través de sus órganos
encarnados por una o varias personas físicas que ejercen las competencias que
tienen atribuidas, que son sus titulares.
Las Administraciones al carecer de existencia física, necesitan de personas físicas
para actuar y expresarse. Por eso, se descomponen en unidades funcionales con
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una serie de competencias, unos medios materiales y una o varias personas que
están adscritas a las mismas: cada una de estas unidades constituye un órgano.
Desde la perspectiva del Derecho sólo son órganos administrativo aquellas unidades
con competencia para actuar en las relaciones con otras personas, expresando la
voluntad de la Administración de la que forman parte. La LRJPAC parece distinguir
entre ambas figuras al decir que corresponde a cada Administración delimitar las
unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios
(artículo 11.1).
En este mismo sentido, la Ley 6/ 1997, de 14 de abril, de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante, LOFAGE)
distingue entre órganos administrativos y unidades administrativas. Los primeros
producen actos administrativos con eficacia frente a terceros o al menos participan
previa y obligatoriamente en su producción, las unidades no (artículo 5.1).
II.2.- Creación, supresión y modificación de los órganos:
La LRJPAC señala que corresponde a cada Administración Pública delimitar sus
órganos propios, facultad que debe respetar unas reglas comunes.
Éstas, que se recogen en su artículo 11(apartados 2 y 3), son las siguientes:
a) Determinación de su forma de integración en la respectiva Administración y su
dependencia jerárquica,
b) Delimitación de sus funciones y competencias,
c) Dotación de lo créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento,
d) Prohibición de crear nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya
existentes(salvo que se suprima o reduzca de forma simultánea la competencia
de éstos).
Respecto a la Administración General del Estado y tras admitirse que basta con
una ley que fije las reglas de creación pero no la creación en sí, diversas leyes han
regulado la cuestión de forma dispersa hasta llegar a su inclusión en una sola
norma, la LOFAGE de 1997 que fija la atribución de esta competencia en sus
artículos 8 y 10.
Las Comunidades Autónomas, superada la fase inicial de crear sus Consejerías por
ley, ofrecen para éstas y demás órganos una variedad de soluciones.
II.3.- Clases de órganos administrativos.
Los órganos administrativos se pueden clasificar siguiendo muy variados criterios;
aquí nos referiremos sólo a las clasificaciones más importantes, es decir según el
ámbito territorial, las funciones y el número de sus miembros
Por su ámbito territorial hay órganos centrales y periféricos. Los primeros
despliegan su competencia en todo el ámbito territorial en el que actúa la
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Administración a la que pertenecen, en tanto que son periféricos aquéllos que tienen
su ámbito de competencias limitado a una parte del territorio en el que actúa su
Administración.
Por sus funciones, tenemos órganos activos, consultivos y de control. Los primeros
son los encargados de disponer y ejecutar decisiones. Los consultivos no adoptan
decisiones, se limitan a manifestar opiniones (informes o dictámenes). Los terceros
supervisan
la actividad de los anteriores manifestando su adecuación o
inadecuación técnica, económica, jurídica, etc.
Según el número de miembros que lo componen puede hablarse de órganos
unipersonales y colegiados. Los primeros son aquellos cuyo titular es una sola
persona física, lo que no excluye que el órgano esté compuesto de múltiples
personas subordinadas a un único titular. Los segundos estan constituidos por una
pluralidad de personas que, en una posición de igualdad dentro del órgano,
expresan la voluntad del mismo mediante su intervención simultánea.
II.4.- Especial referencia a los órganos colegiados.
Siguiendo la sistemática de la LRJPAC, puede diferenciarse dentro de los órganos
colegiados entre órganos constituidos por titulares de órganos de una misma
Administración y aquellos otros formados por representantes de organizaciones
sociales o de otras Administraciones Públicas.
Para los primeros la LRJPAC (en el Capítulo II de su Título II) establece una serie de
reglas sobre su funcionamiento y composición que, tras la Sentencia 50/1999, de 6
de abril, del Tribunal Constitucional, podrán ser en parte, modificadas por las
Comunidades Autónomas. El resultado es que las reglas que se citan a continuación
han de ser entendidas a modo de ejemplo.
Los órganos colegiados se componen de un Presidente, un Secretario y el resto de
sus miembros, llamados estos últimos generalmente vocales.
Al Presidente le corresponde básicamente representar al órgano, acordar la
convocatoria de las sesiones fijando su orden del día , presidirlas y moderarlas,
dirimiendo los empates de las votaciones con su voto de calidad (artículo 23
LRJPAC).
El Secretario asiste a las reuniones del órgano pudiendo intervenir en las mismas.
Realiza actuaciones tales como citar a sus miembros a las sesiones, redactar y
autorizar sus actas, expedir certificaciones de los acuerdos adoptados, etc. Si es
miembro del órgano, tendrá voz y voto, pero si es un funcionario que asiste sólo en
condición de Secretario, nada más que tendrá voz (artículo 25 LRJPAC).
Los vocales asisten a las sesiones, participan de los debates y votan los acuerdos
que procedan. Para realizar adecuadamente su misión tienen una serie de derechos
recogidos en el artículo 24 de la LRJPAC.
Los acuerdos del órgano se aprueban por mayoría de votos en sus reuniones o
sesiones de las que se levanta acta que debe contener , como mínimo, los datos
enumerados en el artículo 27.1 de la LRJPAC.
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Para que el órgano se constituya válidamente la regla es que deben asistir, al
menos, el Presidente, el Secretario (o quienes hagan sus veces) y la mitad, como
mínimo , de sus miembros (artículo 26.1 LRJPAC). Suele preverse una segunda
convocatoria en la que resulta necesaria una menor asistencia de los mismos .
Los órganos colegiados formados por representantes de organizaciones sociales o
de otras Administraciones Públicas están sujetos a las mismas normas pero tienen
reconocidos por la misma ley ciertas especialidades en cuanto a su composición y
funcionamiento.
III.- LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.
III.1.- Definición y atribución de la competencia.
Al hablar de los órganos de la Administración se decía que uno de sus elementos es
la competencia entendida, en sentido amplio, como el conjunto de atribuciones que
tiene asignadas.
En ausencia de una definición en la LRJPAC la competencia debe entenderse como
la medida de poder que corresponde a cada órgano.
De acuerdo con el principio de legalidad de la actividad administrativa, son las
normas jurídicas las que atribuyen la competencia a los órganos administrativos. La
propia LRJPAC exige que la atribución de competencias se fije en la misma norma
de creación del órgano (artículo 11.2,b),sin perjuicio de su posible ulterior
modificación.
Dado que las competencias se asignan, a veces, de forma genérica a una
determinada Administración sin especificar órgano concreto, se entenderá que la
instrucción y resolución de los expedientes corresponderá a los órganos inferiores
competentes por razón de materia y territorio: de existir varios, al superior jerárquico
de éstos (artículo 12.3 LRJPAC).
Normalmente, y por definición, la competencia suele atribuirse de forma exclusiva a
un órgano de manera que ningún otro puede ejercerla ni ostentar simultáneamente
su titularidad.
III.2.- Ámbito de la competencia.
La competencia se define en cuatro ámbitos:
a) El territorial, porque los órganos desarrollan su actividad sobre espacios
geográficos determinados que pueden abarcar la totalidad o sólo una parte del
territorio en el que opera la Administración a la que pertenecen,
b) El funcional, ya que cada órgano ejerce determinadas facultades (resolver un
procedimiento, aprobar un reglamento, informar un asunto),
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c) El material, ya que cada órgano actúa sobre partes determinadas de la realidad
social (agricultura, turismo, industria),
d) El jerárquico o estructural, ya que las competencias se ejercen en un marco
organizativo .
III.3.- Invalidez de los actos dictados por órgano incompetente.
La importancia de la competencia tiene que ver con la actuación que despliega
también hacia fuera la Administración y se puede constatar en que la manifiesta
incompetencia de la actuación del órgano provoca, en algunos supuestos, la nulidad
de pleno derecho del acto administrativo dictado (artículo 62 LRJ PAC).
Pero dicho artículo al limitar este supuesto a la manifiesta incompetencia por
razón de la materia o del territorio, supone, por ejemplo, que la infracción referida al
orden jerárquico sólo acarreará la anulabilidad, sin perjuicio además de su posible
convalidación en los términos del artículo 67.3 de la LRJPAC.
III.4.- Irrenunciabilidad de la competencia.
La competencia es irrenunciable, lo que significa que no depende del órgano que la
tiene atribuida el disponer o no de su titularidad ni de su ejercicio y que por tanto,
debe ser ejercida en principio por el órgano que la tiene atribuida como propia
(artículo 12 .1 LRJPAC).
Pero ese mismo artículo de la LRJPAC, a continuación, recoge dos excepciones
relativas a su ejercicio: la delegación y la avocación cuando se efectúen en los
términos previstos en dicha ley o en otras. A las anteriores hay que añadir una
tercera excepción, no incluida en dicha ley, la sustitución, a la que luego también nos
referiremos.
Las figuras que tampoco alteran la titularidad de la competencia y que respecto a su
ejercicio se limitan a modificar sólo elementos determinantes son, siguiendo el
orden del artículo 12.1 de la LRJPAC: la encomienda de gestión, la delegación de
firma y la suplencia.
IV.- DELEGACIÓN
AVOCACIÓN.
DE
COMPETENCIAS,
DELEGACIÓN
DE
FIRMA Y
IV.1.- La delegación de competencias.
Consiste en la transmisión del ejercicio de una competencia de un órgano a otro
aunque no sean entre ellos jerárquicamente dependientes (artículo 13
LRJPAC).Tras la reforma de 1999 dicho artículo permite delegar también en las
Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de la respectiva
Administración.
La delegación opera mediante una decisión singular del órgano delegante, que
puede revocar esta decisión en cualquier momento. Los actos que dicta el órgano
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que recibe la delegación (órgano delegado) se consideran como dictados por el
órgano que la concede (órgano delegante) a todos los efectos.
La delegación puede producirse por razones técnicas y en todo caso debe cumplir
ciertas garantías de publicidad y seguridad: la delegación debe publicarse en el
periódico oficial correspondiente, según la Administración a la que pertenezca el
órgano delegante y las resoluciones que en su virtud dicte el órgano delegado
deberán indicar expresamente esta circunstancia.
Por otra parte, la LRJAPAC prohibe las delegaciones sobre determinados tipos de
competencias o sobre determinados órganos. Tras la reforma de 1999 de la
LRJPAC ha desaparecido de su artículo 127.2 la expresa prohibición de delegar el
ejercicio de la potestad sancionadora.
Como novedad respecto a la normativa anterior a la LRJPAC hay que destacar que
ésta permite , mediante la autorización expresa de una ley, delegar competencias
ejercidas, a su vez, por delegación.
Todas estas reglas que contiene el artículo 13 de la LRJPAC son aplicables a las
delegaciones interorgánicas, es decir, a las delegaciones que se establecen entre
órganos de una misma Administración o de las entidades dependientes o vinculadas
a ella. Las delegaciones intersubjetivas, es decir, entre distintas entidades o
Administraciones Públicas territoriales, se rigen por normas constitucionales o
legales diferentes.
IV.2.- La delegación de firma.
No debe confundirse la delegación de competencias con la delegación de firma. Ésta
última es una especie más modesta de la delegación de competencias ya que
consiste en la delegación, no del ejercicio de la competencia decisoria , sino en la
simple materialidad de la firma de los actos o resoluciones previamente dictados por
el órgano delegante (artículo 16 LRJPAC). Por eso constituye uno de los supuestos
en los que no se altera la competencia del órgano delegante.
Además, la delegación de firma se diferencia de la delegación de competencias
entre otras cuestiones, en que:
a) sólo cabe a favor de los titulares de órganos o unidades dependientes,
b) no vale para las resoluciones de carácter sancionador,
c) no precisa su publicación en el periódico oficial correspondiente.
IV.3.- La avocación.
La avocación constituye, en cierto sentido, el supuesto inverso a la delegación de
competencias y está prevista en el artículo 14 de la LRJPAC. Consiste en que un
órgano (avocante) reclama, mediante acuerdo motivado y por razones técnicas,
sociales, económicas, jurídicas o territoriales, la competencia para conocer y
resolver un asunto que ordinariamente o por delegación le corresponde a otro
órgano jerárquicamente dependiente (avocado).
Presenta las siguientes notas:
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a)
b)
c)
d)
Sólo cabe entre órganos con relación de dependencia.
Se refiera a un asunto concreto, sin afectar a la competencia genérica.
Precisa su motivación.
La resolución se imputa al órgano avocante.
En el supuesto de delegación de competencias en órganos no jerárquicamente
dependientes, el conocimiento de un asunto sólo podrá ser avocado por el órgano
delegante.
V.- LA SUSTITUCIÓN Y LA SUPLENCIA.
V.1.- La sustitución.
La sustitución es la figura mediante la cual las competencias de un órgano son
ejercidas temporalmente por otro y es , como vimos al estudiar el principio de
irrenunciabilidad de la competencia, una excepción al mismo no recogida en la
LRJPAC, lo que por otra parte no impide su inclusión en otras leyes.
La diferencia radical con los otros supuestos de excepción a dicho principio y que
otorga perfiles propios a la sustitución es que no opera por razones de mera
oportunidad apreciados por los correspondientes órganos, sino por causas tasadas y
expresamente previstas por ley.
Se trata de supuestos extraordinarios, bien por razones de urgencia o de extrema
necesidad o bien para salvaguardar situaciones en que un órgano actúa
manifiestamente contra la legalidad y el interés social protegido por la misma.
La sustitución puede producirse entre:
a) Órganos que pertenecen a la misma Administración. Un ejemplo es el de la
LBRL al autorizar al Alcalde a adoptar medidas que pudieran ser de la competencia
del Pleno del Ayuntamiento ante situaciones de catástrofes o infortunios públicos o
grave riesgo de los mismos (artículo 21.1.m),
b) Órganos pertenecientes a distintas Administraciones. Es el caso del artículo 60
de la misma LBRL que habilita a la Administración del Estado y a las de las
Comunidades Autónomas para sustituir a una Corporación local en el supuesto de
que ésta incumpla obligaciones impuestas directamente por la ley y ello afecte al
ejercicio de sus respectivas competencias.
V.2.- La suplencia.
La suplencia, regulada en el artículo 17 de la LRJPAC, no implica propiamente
alteración de la competencia sino una alteración temporal de la titularidad del órgano
que pasa a ser desempeñado por el titular de otro, pero la competencia permanece
en el mismo órgano. Su finalidad es conseguir la continuidad y eficacia en el
funcionamiento de la Administración en los supuestos de ausencia o enfermedad del
titular del órgano o de vacante.
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Al actuar como tal el mismo órgano, se le imputa a éste la actuación aunque haya
sido realizada por la persona que ha suplido al titular de aquel. Así pues la
suplencia no debe confundirse con la sustitución ya que en la suplencia se produce
la sustitución del titular de un órgano, no la sustitución de órganos.
La regla contenida en el apartado 1 del citado artículo 17 sobre el órgano
competente para designar a quienes suplan a los titulares de los órganos
administrativos, que hacía recaer dicha atribución en el órgano competente para el
nombramiento de dichos titulares, tras la Sentencia 50/1999, de 6 de abril, del
Tribunal Constitucional, ha dejado de ser básica.
VI.- LOS PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN: IDEA GENERAL Y REGULACIÓN
CONSTITUCIONAL.
VI.1.- Idea general.
Toda organización, al ser compleja y componerse de órganos diferentes, necesita
que su funcionamiento sea armónico. La existencia de éstos dentro de la misma
organización, cada uno con sus propios medios y competencias, plantea cómo
conseguir que sigan la misma dirección para cumplir los objetivos comunes.
En eso consiste precisamente la organización, en articular y relacionar las partes de
que se compone con el fin de que todas ellas contribuyan a lograr las metas
comunes. En los Estados compuestos, como el nuestro, la organización sirve
además para relacionar a las diferentes Administraciones Públicas.
A estas relaciones se refieren los principios de la organización que son reglas que
dan forma a la organización y ordenan las relaciones tanto internamente entre sus
órganos, como entre diferentes Administraciones.
VI.2.- Regulación constitucional.
Refiriéndose a la Administración Pública en general, la Constitución le impone una
serie de principios de organización. Así, el apartado 1 de su artículo 103 establece
que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa
de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación”. La LRJPAC reitera estos principios generales,
añadiendo otros.
En nuestro país debe tenerse en cuenta además, que tal como recoge la
Constitución en su artículo 1.1, “España se constituye en un Estado social y
democrático de Derecho” lo que exige la intervención pública en múltiples sectores
y desde diferentes niveles de poder territorial, lo que añade una dificultad más a la
organización de las Administraciones.
En todo caso, los principios antes enunciados deben ponerse en relación con otros
que aparecen dispersos en el texto constitucional, ya que esta materia no se agota
en el apartado 1 del su artículo 103.
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VII. - JERARQUÍA Y COORDINACIÓN.
VII.1.- Jerarquía.
Opera entre órganos relacionados de forma escalonada que no se están en un
plano de igualdad ordenándose de forma que un órgano es superior de otro que,
con una competencia material similar, queda subordinado al primero.
Simultáneamente éste puede estar subordinado a otro superior: así se garantiza la
unidad de acción ya que las órdenes se transmiten de forma escalonada.
El superior ostenta sobre sus inferiores unas facultades entre las que destacan:
Dirigir e inspeccionar su actividad, programas sus objetivos y evaluar sus resultados,
resolver conflictos de atribuciones entre ellos, reclamar para sí el conocimiento de
asuntos que les estén atribuidos (avocación) y resolver, cuando proceda, los
recursos contra los actos de sus inferiores. A su vez, éstos deben obediencia a sus
superiores a los que rinden cuentas de sus actuaciones.
La división y especialización del trabajo, propia de cualquier organización y que
determina su descomposición en órganos diferentes, puede crear separaciones o
duplicidades que dificulten la consecución de los objetivos comunes.
VII.2.-Coordinación.
Estos problemas de armonización pueden resolverse mediante la jerarquía, con un
mando común, pero donde no llega la jerarquía es necesaria la coordinación.
Las relaciones de coordinación complementan a las jerárquicas para lograr un
funcionamiento armónico. Para conseguir que órganos no relacionados
jerárquicamente funcionen de manera armónica para cumplir objetivos que sean
comunes y no contradictorios, están las técnicas orgánicas o funcionales.
VII.2.1.- Técnicas orgánicas de coordinación.
Tenemos en primer lugar a las agencias de misión para coordinar órganos no
jerarquizados con competencias relacionadas con un objetivo común. No poseen
jerarquía formal sobre los demás órganos pero tienen la misión de coordinarlos.
Sus cometidos son estrictamente internos, impulsando determinadas misiones u
objetivos cuya realización depende de distintos órganos.
Un ejemplo en nuestro país lo constituyó en los años 60 del siglo XX, el Comisariado
para el Plan de Desarrollo que coordinaba las políticas económicas de los
Ministerios mediante dicho Plan. Una función similar la cumplen las Delegaciones
del Gobierno para materias específicas (para la Extranjería y la Inmigración o para el
Plan Nacional sobre Drogas).
Los órganos colegiados son una técnica para mejorar la coordinación entre órganos
no jerarquizados pero de los que se pretende cierta unidad de acción.
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Las Administraciones constituyen también con frecuencia comisiones, consejos o
comités del más diverso tipo y para las más variadas competencia (p. ej. en la
Administración General del Estado, las Comisiones Interministeriales).
VII.2.2.- Técnicas funcionales de coordinación.
Pretenden que en un procedimiento los órganos implicados puedan manifestar su
criterio o conozcan lo realizado por los demás. Entre ellas destacan las
comunicaciones internas, los informes preceptivos y las resoluciones conjuntas:
mediante estas últimas la resolución de un procedimiento se atribuye a dos o más
órganos de forma conjunta.
Otra técnica es la planificación o programación de las actuaciones de órganos
afectados por misiones comunes. Así, se consigue prever las actuaciones que
deben realizarse y asignarlas a cada uno de forma racional.
Estas técnicas de coordinación interna son trasladables a las relaciones de
interadministrativas; es decir, entre distintas Administraciones Públicas.
VII.3.- La coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
El Estado no dispone de una competencia general de coordinación de las
Comunidades Autónomas, aunque la Constitución le reconoce esta potestad en
determinadas materias (sanidad, investigación). No obstante, entre el Estado y las
Comunidades Autónomas se producen múltiples relaciones de coordinación
mediante técnicas funcionales (convenios, comunicaciones, etc.) u orgánicas.
Entre estas últimas, destacaremos las dos siguientes:
VII.3.1.- El Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas.
La Ley Orgánica 8/ 1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades
Autónomas, modificada, entre otras, por la Ley Orgánica 3/ 1996, de 27 de
diciembre, constituye como órgano de “coordinación de la actividad financiera de las
Comunidades Autónomas y de la Hacienda del Estado” al Consejo de Política Fiscal
y Financiera de las Comunidades Autónomas.
Está compuesto por diversos Ministros y los Consejeros de Hacienda de cada
Comunidad Autónoma o Ciudad Autónoma (artículo 3.1).
VII.3.2.-Las Conferencias Sectoriales.
Con alcance general la LRJPAC se preocupa de la coordinación al disponer que
las Administraciones Públicas, en el ejercicio de sus competencias, deberán
ponderar la totalidad de los intereses públicos implicados “y, en concreto, aquellos
cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones” (artículo 4.1 b.).
En este sentido regula las Conferencias Sectoriales como instrumentos orgánicos de
coordinación y de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas para
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asegurar la necesaria coherencia de sus actuaciones y, en su caso, la
imprescindible colaboración entre ellas.
Las convocan el Ministro o Ministros competentes sobre los asuntos a tratar y las
forman los miembros de los Consejos de Gobierno autonómicos igualmente
competentes para estudiar problemas comunes y sus soluciones (artículo 5).
Sus acuerdos podrán adoptar la forma de convenios, que como regla serán
vinculantes para las Administraciones firmantes. También pueden aprobarse planes
o programas conjuntos de actuación, obligatorios para quienes los suscriban
(artículo 7).
VII.4.- La coordinación de las Administraciones del Estado y de las
Comunidades Autónomas con la Administraciones locales.
La LBRL también habla de la coordinación de las Corporaciones locales entre sí y
con el resto de las Administraciones territoriales. Su artículo 7.2 precisa que las
Entidades locales habrán de atender “a la debida coordinación en su programación y
ejecución con las demás Administraciones Públicas”.
El artículo 10.1 reitera el mandato constitucional de que la Administración local y las
demás Administraciones ajustarán sus relaciones recíprocas al deber, entre otros,
de coordinación. Su artículo 59 prevé que en supuestos de competencias
concurrentes o compartidas, las leyes puedan atribuir al Gobierno y al Consejo de
Gobierno, respectivamente, facultades de coordinación de la Administración local,
cuando no resulten suficientes otras técnicas de previstas en la misma ley.
VIII. - DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN.
VIII.1.- Descentralización.
La descentralización supone la traslación de competencias de una Administración a
otra diferente. Se diferencia de la desconcentración porque en ésta última el
traslado de competencias de produce dentro de la misma Administración.
La descentralización puede ser funcional ( también llamada institucional) o territorial.
La territorial se da cuando la transferencia o delegación se produce desde una
Administración territorialmente superior a otra de territorio más limitado.
La institucional traslada competencias desde una Administración a un ente
instrumental creado con personalidad jurídica propia pero sometido a su dirección.
El mandato constitucional de sometimiento al principio de descentralización exige
que la Administración de mayor ámbito territorial retenga un número mínimo de
competencias y que deba delegar o transferir las restantes en aquellas
Administraciones de menor ámbito territorial.
La Constitución prevé que el Estado, mediante Ley Orgánica, delegue o transfiera a
las Comunidades Autónomas facultades sobre determinadas materias. Dicha ley
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debe establecer, además, la transferencia de medios materiales y las formas de
control que se reserve el Estado (artículo 150.2).
A su vez, el artículo 27 de la LBRL permite que el Estado y las Comunidades
Autónomas deleguen en los Municipios el ejercicio de competencias que afecten a
sus intereses propios. Así mismo su artículo 37 establece que las Comunidades
Autónomas pueden delegar competencias en las Diputaciones Provinciales así
como encomendar a éstas la gestión ordinaria de servicios. En este caso las
Diputaciones actuarán con sujeción a las instrucciones de las Comunidades
Autónomas.
VIII.2.- Desconcentración.
La desconcentración supone la transferencia con carácter permanente de una
competencia, generalmente de un órgano superior a uno inferior, dentro de la misma
Administración.
Se diferencia de la delegación entre órganos de una misma Administración en que
ésta se decide por el órgano titular de la competencia con carácter singular y no
normativo, y por tanto es revocable. La desconcentración, sin embargo, se adopta
por una norma jurídica y tiene por ello carácter permanente.
En nuestro ordenamiento jurídico sólo se encuentra una somera referencia a la
desconcentración en la LRJPAC (artículo 12.2) .
IX. - COOPERACIÓN Y COLABORACIÓN.
IX.1.- Conceptos.
En muchas ocasiones ambos conceptos se emplean como sinónimos o con el
mismo significado, como hace el Tribunal Constitucional. Sin embargo ciertos
autores distinguen en el sentido de que la cooperación supone que dos o más
Administraciones actúan conjuntamente en ámbitos que son de su respectiva
competencia en una situación de igualdad y con un mismo poder de dirección sobre
el servicio objeto de la cooperación.
En la colaboración una Administración ayuda a otra en el ejercicio de una
competencia que es de titularidad de la que recibe la ayuda, pero no de la
Administración que la presta. Por ello su posición en esa relación no es igual a la de
la Administración titular de la competencia.
Si bien estos principios no están expresamente recogidos en el artículo 103 de la
Constitución, el Tribunal Constitucional ha venido repitiendo en sus sentencias que
están implícitos en la organización territorial del Estado que emana de la
Constitución.
Siguiendo esta jurisprudencia, la LRJPAC dispone en su artículo 3.2 que las
Administraciones Públicas se rigen en sus relaciones por el principio de cooperación
en tanto que su artículo 4 ,establece una serie de obligaciones recíprocas.
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IX.2.- Órganos de cooperación.
La LRJPAC admite que la Administración General del Estado y las de las
Comunidades Autónomas puedan crear dos tipos de órganos de cooperación: las
Conferencias Sectoriales, que ya vimos, y las Comisiones Bilaterales.
Estas últimas, a diferencia de las primeras, son de ámbito general y reúnen sólo a
representantes de la Administración del Estado y de la respectiva Comunidad
Autónoma.
IX.3.- Convenios de colaboración.
Como instrumentos de cooperación y colaboración entre la Administración General
del Estado y las de las Comunidades Autónomas están los convenios de
colaboración (artículo 6).
Salvo que se disponga lo contrario estos convenios obligarán a las Administraciones
intervinientes (artículo 8). Para la gestión del convenio podrá crearse un consorcio,
como organización común dotada de personalidad jurídica propia o una sociedad
mercantil (artículo 6).
La Constitución y los Estatutos de Autonomía prevén que las Comunidades
Autónomas puedan celebrar entre sí convenios o acuerdos de cooperación si bien
con unas formalidades muy complejas, lo que ha desanimado su celebración.
La cooperación entre la Administración local y las restantes se articulará de forma
voluntaria de acuerdo con lo previsto en las leyes mediante convenios o con la
constitución de consorcios, como entidades comunes para la gestión de
competencias y servicios de interés para las Administraciones participantes
(artículos 57 y 87 LBRL).
X - EFICACIA Y EFICIENCIA.
X.1.- Eficacia.
El principio de eficacia afecta a la actuación de todas las Administraciones Públicas.
Se refiere a los resultados obtenidos o al cumplimiento de los objetivos previstos:
una Administración o un órgano administrativo actúan más o menos eficazmente en
la medida en que alcanzan los objetivos que tienen marcados.
En este sentido, eficacia se contrapone a eficiencia por cuanto que la eficiencia se
mide, no por los resultados que se obtienen, sino por los recursos que han debido
emplearse para su consecución.
X.2.- Eficiencia.
Una Administración actúa eficientemente cuando emplea los menores recursos
posibles para obtener los mismos resultados o alcanzar los mismos objetivos.
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De forma expresa la Constitución exige que la programación y ejecución del gasto
público responda a los criterios de eficiencia y economía (artículo 31.2).
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