Num006 005

Gaspar Ariño Ortiz
La idea liberal y la reforma del
Estado
«Le peuple anglois pense étre libre, il se trompe fort; il ne
l'est que durant l'élection des membres du Parlement; sitót
qu'ils sont élus il est esclave, il n'est ríen» (J. J. Rousseau, Du
contrat social ou principes du droit publique).
1.
La locura liberal, un peligro a evitar
Este artículo tiene por objeto ofrecer algunas reflexiones sobre la necesaria reforma del Estado, que debe presidir cualquier programa de acción liberal.
Muchas veces en los últimos años se ha hecho la crítica, en los más diversos
contextos, de lo que podíamos llamar el fenómeno burocrático y los incontables males que encierra; la solución que un liberal da a estos problemas es
siempre la misma: suprimirlo. Suprimir las intervenciones, suprimir la regulación, detener el protagonismo creciente del Estado, reducir el gasto público,
quitar impuestos y otras medidas semejantes; en una palabra, dejar vivir a las
gentes y devolver la libertad a la iniciativa privada, porque ésta es la mejor
manera de resolver los problemas sociales. Por supuesto que la mayoría de
nosotros coincidimos esencialmente en estos postulados, aunque seguramente
existen bastantes diferencias respecto a los grados y formas en que es posible
conseguir tales objetivos.
Por formación (¿o deformación?) profesional he pensado muchas veces
que esa solución de suprimir, de eliminar, de acabar con la intervención del
Estado en el orden económico, social o cultural es sencillamente un imposible
en la gran mayoría de los casos (aunque fuera deseable). En una sociedad
como la nuestra, industrial y urbana, el Estado no tiene sustituto, al menos
a corto plazo, porque, queramos o no, de él depende en gran parte el bienestar (malestar) de la población y la marcha de la sociedad. Hace un siglo la
sociedad (esto es, las familias, las industrias, los comerciantes, los campesinos,
los estudiantes) vivía su vida, aunque ésta fuese a veces zarrapastrosa y triste,
al margen del Estado; pero hoy la sociedad no puede vivir sin el Estado.
Cuando éste se para, se para la sociedad. La experiencia española de los últiCuenta y Razón, n.° 6
Primavera 1982
mos años, con todas las justificaciones que quieran encontrarse, es una prueba
de ello.
El ciudadano, hoy, es un ciudadano cautivo. La mayoría de sus necesidades han tenido que ser organizadas y satisfechas colectivamente: vivienda,
transporte, sanidad, abastecimientos, agua, gas, electricidad, medios de comunicación, enseñanza, suelo urbano y tantos otros son sectores sobre los que
descansa su misma existencia y en los que el Estado ha asumido desde hace
años el protagonismo. Por ello se ha hablado, con razón, de la extraordinaria
inferioridad social del hombre moderno (Forsthoff), del surgimiento de ese
nuevo modo de ser del Estado: el Estado de la «previsión existencial», el
Welfare State, el Estado de los servicios públicos, o como se le quiera llamar.
En definitiva, mayor control público, mayor regulación y un Estado de prestaciones a través del cual se desea obtener una redistribución de los resultados
del proceso económico. Se produce, como ha escrito Bell, «the shift from
market to political decisions».
Todo esto está, ciertamente, en las antípodas de nuestras preferencias.
Pero está ahí, como lo demuestra esa aterradora cifra del déficit previsto para
las Administraciones Públicas en 1982, que alcanza nada menos que 800.000
millones de pesetas (ésta es la prevista, la real se estima que supere el billón
de pesetas). Esta realidad ha engendrado tal cantidad de intereses, de situaciones consolidadas, de hábitos de pensamiento e incluso de costumbres ciudadanas, que es iluso pensar que puede desaparecer de la noche a la mañana.
Sí hay una cosa necesaria en el análisis de los problemas sociales, ésta
es, para mí, el realismo. Uno de los grandes peligros del socialismo (que a la
par constituye uno de sus atractivos) es su carácter utópico: la creencia de
ese «hombre nuevo» marxista (trabajador, honesto, generoso, disciplinado,
bueno, eficiente) sobre el que montan —consciente o inconscientemente— su
«nueva sociedad». Ello, naturalmente, es irreal y no hay más que asomarse
a los países del Este para comprobarlo. Ahora bien, frente a la utopía socialista hay que evitar, por nuestra parte, lo que yo llamo la locura liberal, que
si no estamos vigilantes, aparece de vez en cuando en algunas formulaciones.
La locura de los que piensan que el Estado puede ser suprimido.
Tengo para mí que es más realista y hacedero contar con él, aceptarlo
(aunque sea como una realidad inevitable) y tratar de reformarlo, esto es, de
mejorarlo en sus procesos de decisión de modo que ejerza sus funciones de
la mejor manera posible allí donde no puede dejar de estar. Todo ello sin
perjuicio de que abandone aquellas áreas donde nunca debió entrar.
2. La estructura del Estado y el falseamiento de las libertades
Ocurre que, a diferencia de las incontables críticas y diatribas contra el
Estado, que salen a diario de las plumas liberales, no existen apenas intentos
de reconstrucción (de nueva construcción) de un «modelo de Estado» liberal.
Porque casi siempre a lo que con estas palabras se alude —pienso ahora, por
ejemplo, en el precioso trabajo de Joaquín Garrigues— no es a un nuevo
Estado, sino a una nueva política, desde el Estado, claro está, pero sin que
preocupe demasiado el aparato institucional que para ello se emplea. Pienso,
por el contrario, que el aparato institucional no es algo neutral, sino decisivo.
Dicho brevemente: un Estado liberal no puede alojarse en una Administración napoleónica, y antes o después (más bien antes que después) morirá
asfixiado por ésta. Esta es, en cierto sentido, la experiencia histórica del último siglo y medio.
¿Cómo debe ser un Estado interiormente —en sus estructuras, en sus
procedimientos, en su derecho— para que se adecúe y sirva hoy a la idea
liberal? Permítanme unas reflexiones en voz alta sobre este tema.
Para empezar, lo primero es tomar conciencia de dónde estamos.
2.1.
Primer falseamiento de la democracia y las libertades: el
Parlamento domesticado
Durante la década de los años sesenta se produjo en los medios intelectuales y universitarios del mundo occidental como un sentimiento de profundo malestar frente a un tipo de sociedad y de Estado que, bajo formas de
democracia, esclavizaba de hecho al individuo en cuanto tal, ignoraba en la
práctica su libertad, su vida y su dignidad. Este era el sentimiento que imperaba en muchos sectores de la sociedad, especialmente los jóvenes. La crítica
era certera. El ciudadano, al que pomposamente se le llamaba «soberano»,
en el orden constitucional, era de hecho considerado un simple «subdito»
por la maquinaria implacable del Estado. Se le adula a la hora de conseguir
su voto en una elección y después se le ignora hasta la elección siguiente.
Además, las elecciones se les antojaban a los jóvenes triviales y lejanas, montadas sobre unas declaraciones vagas y solemnes que no tienen después realidad; en cambio, se les negaba voz y voto en asuntos que directamente afectaban a su trabajo, a sus intereses o a su entorno vital. Bajo la máscara de una
presunta soberanía popular se ocultaba una real dominación a través de arcanos procesos de decisión asumidos en exclusiva por la burocracia, la tecnoestructura o como se quiera llamar. La representación parlamentaria era un
pobre consuelo, pues los parlamentos habían dejado de ser, bastantes años
ha, la poderosa institución de dirección y control del Estado.
He aquí la primera gran quiebra de la democracia en el moderno Estado:
el Parlamento ha sido domesticado. El Parlamento es como el crisol de la
democracia. En el origen de la democracia constitucional moderna, la doctrina
del gobierno representativo tenía una visión muy simple: al Parlamento, que
es la representación del pueblo, corresponde la elaboración de las leyes, la
adopción de las grandes decisiones, de las grandes opciones que se plantean
a la comunidad; en él reside la soberanía, puesto que es la emanación de la
comunidad misma, integrada por sus representantes políticos libremente elegidos; a éstos corresponde no sólo la aprobación de las leyes, sino también
la fijación de las metas y objetivos de la comunidad política, formulados en
un programa de actuación que el Gobierno debe presentar periódicamente
para su aprobación. El Gobierno se concibe como un órgano subordinado, al
que se encomienda fundamentalmente la «ejecución de la Ley» (y a través
de ella, de los planes y programas que el Parlamento le apruebe). Tendrá
excepcionalmente la función de proveer a las necesidades públicas en ausencia
de ley o en materias que no se pueden prever (o proveer) por leyes (el poder
—escribirá Locke— de actuar de acuerdo con su discreción en la consecución
del bien común, sin que exista una prescripción legal...). Pero esto es un
poder excepcional, de prerrogativa, cuyo uso debe ser escaso.
El Gobierno-Administración, en este modelo, era sólo el «poder ejecutivo» y su función principal conseguir la pacífica convivencia entre los ciudadanos, mantener el orden público, limitando lo menos posible la libertad.
No hace falta decir cuan lejos estamos de esa mecánica del poder que
imaginaron los revolucionarios del siglo xvui. Desde hace ya bastantes años
(Segunda Guerra Mundial) tal planteamiento ha entrado irremediablemente
en crisis, y ello es debido a múltiples razones. En primer lugar, a medida
que los Estados han ido asumiendo la dirección y el protagonismo de la vida
económica y las tareas de asistencia vital, ha habido muchas materias que
han escapado a la iniciativa del Parlamento, porque en tales materias de política económico-social se exige un saber especializado del que normalmente los
parlamentarios carecen. Estos carecen también en muchos casos de la información suficiente para llegar a decisiones racionales. Y aun cuando la tengan,
por las características mismas de la institución (número de sus miembros, reglas de actuación, carencia de servicios de apoyo, etc.), él Parlamento, en todos
los países, se ha mostrado absolutamente incapaz de asumir o dirigir las nuevas tareas.
Se han invertido así los papeles: el Gobierno ha pasado de ser el ejecutor
de la política a ser el formulador de la misma, en campos cada vez más amplios. Y las asambleas de representantes elegidos han tenido que, o bien
otorgar amplias y constantes «delegaciones en blanco» a los gobiernos, o bien
limitarse a asentir sin más (o con leves alteraciones) a los planes y programas
del Gobierno.
Esta realidad es universal. La asamblea legislativa más activa, flexible y
mejor dotada del mundo, que es el Congreso de los Estados Unidos, ha tenido
que hacer uso constante de tales delegaciones, que en muchos campos son
un cheque en blanco al Gobierno. Los standares, directrices o límites de tales
delegaciones, que se exigieron inicialmente para que éstas no fueran anticonstitucionales, han llegado a ser tan vagas que quien es quizá el más ilustre
profesor de Derecho Administrativo en aquel país, K. C. Davis, de la Universidad de Chicago, ha podido decir recientemente: «La diferencia entre delegaciones con tan vagos standards y delegaciones en blanco sobre una materia
es, más o menos, cero.» Lo que el Congreso hace es decirle a la Administración: «Aquí hay un problema. Resuélvalo. Y en algunas ocasiones, incluso,
puede decir: nosotros, el Congreso de los Estados Unidos, no sabemos cuáles
son los problemas actuales o los que puedan venir. Descríbalos, identifíquelos
cuando surjan y resuélvalos» *. Además, en lugar de ser una excepción, se
convirtió en técnica habitual de gobierno a partir de 1929. El traspaso del
poder es evidente. ¡Y todo ello en un país en el que se afirmó durante mucho tiempo la delegación como algo anticonstitucional!
2.2. Segundo falseamiento: la disciplina de partido y
el elitismo democrático
La segunda causa que ha venido a invertir los papeles constitucionales en
los países de régimen parlamentario (y aun en algunos de régimen presidencialista) es sencillamente la disciplina de partido. Permítaseme traer aquí el
testimonio reciente de dos distinguidos profesores, uno inglés y otro germanonorteamericano; el primero de ellos reconoce que aunque teóricamente es
total el control del Parlamento inglés sobre el ejecutivo, «en la práctica las
cosas son completamente al contrario», pues dado el sistema electoral, «en
el cual hay muy pocas posibilidades de obtener un escaño en el Parlamento
sin el apoyo del partido, esto significa que para un diputado el hecho de retirar su apoyo al Gobierno (y al partido) es un suicidio político»; por lo que,
en la realidad, sigue diciendo, «la legislación representa la voluntad del ejecutivo más que la del legislativo»; «en asuntos económicos y financieros
—concluye—, el sistema es virtualmente dictatorial» 2. El segundo testimonio,
de Karl Loewenstein, dice así: «Cuando una mayoría disciplinada no corre
ningún peligro de ser infiltrada o desbancada por la oposición, el legislativo
no es sino un instrumento más o menos dócil que ejecuta el programa gubernamental que se le dicta. Ya no hay iniciativas legislativas espectaculares.
Todo lo que el gobierno tiene que hacer es preocuparse de que sus corderitos
parlamentarios permanezcan en el redil, lo cual se consigue en Inglaterra por
medio de los látigos del partido (party whips), en Francia gracias a la autoridad de De Gaulle (el autor escribe en 1961) y el miedo a la oposición y en
la República Federal de Alemania por medio del compromiso con el eventual
aliado en la coalición. El resultado es el mismo en todas partes; el Gobierno,
solo, lleva a cabo la toma de decisiones y su ejecución legislativa y administrativa, y la función de control del Parlamento se convierte también en ilusoria» 3.
Por una u otra vía, el resultado final es así de claro: en la determinación
de la política nacional (planes y programas de actuación del Estado), unas
élites político-burocráticas (gubernamentales o de partido) imponen sus dictados al resto de los representantes elegidos por el pueblo. Y por supuesto, al
pueblo mismo. Ello hará escribir a Hayek, en 1956, acerca de la existencia
1
2
K. C. Davis, Administrative Law Test, West, 1972, pág. 27.
B. Schwartz y H. W. R. Wade, Legal Control of Government, Oxford, 1972, págs. 13
y sigs.
>
3
Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, trad. española, 2.a ed., 1976, pág. 475.
de un «nuevo despotismo ejercido si se quiere por una dedicada y honesta
burocracia que sinceramente busca el bien del país, pero que no deja de ser
un gobierno arbitrario, libre de todo efectivo control parlamentario».
Todo ello responde a una comprensión de la democracia completamente
elitista, en la que aquello de «gobierno del pueblo, para el pueblo y por el
pueblo» no pasa de ser un pío deseo. Tal visión del sistema democrático (que
ha sido la imperante) se centra en un solo elemento: el proceso electoral y la
competición de líderes en busca de los votos. La representación se magnifica
hasta hacer de ella una especie de apoderamiento en blanco. El ciudadano
queda como enajenado en su iniciativa y en su capacidad de decisión, en
situación de permanente minoría de edad política hasta la próxima elección.
Los partidos políticos —o los sindicatos— se configuran como los representantes globales y exclusivos de los intereses del ciudadano (cuando digo partidos o sindicatos a lo que aludo realmente es a la dique dominadora de los
mismos, pues tampoco —en ese momento— los partidos responden a un
principio real de democracia interna; ni siquiera en nuestros días algunos se
han enterado). Tal situación, que es la real, ha sido pacíficamente admitida
por el mundo occidental durante muchos años. Pero esta situación va terminando. Se equivoca quien piense que se puede seguir gobernando la comunidad política de esta forma. La crisis por la que atravesó el mundo intelectual y universitario de los años sesenta ha dado lugar a, entre otros frutos,
uno a mi entender muy positivo: la pérdida de fe ingenua en la democracia
parlamentaria al uso, la necesidad de abrir nuevas vías de representación a
otros niveles y a la devolución del poder político, siempre que ello sea posible, a sus titulares originarios: los ciudadanos.
2.3.
Tercer falseamiento de las libertades: la sacralización del Estado
He dicho al comienzo que el Estado no tiene sustituto y que su carácter
rector, supremo y soberano sobre la comunidad política en cuanto tal es único
e indiscutible, sometido, naturalmente, a la Constitución y al Derecho (nadie
piensa volver ahora a un sistema señorial). Pero una cosa es eso y otra muy
diferente convertirlo en un nuevo Demiurgo con poderes ilimitados sobre
nuestras vidas. Vivimos en un mundo en el que se ha sacralizado al Estado.
El Estado es el dispensador de la justicia, protector de la libertad, benefactor
y procurador de nuestra existencia. El grado y ámbito de nuestra dependencia
hacia él es creciente4.
Se presume que el Estado busca el bien común, que persigue en todo
momento la consecución del interés público; que frente a la sociedad, integrada por un sistema de necesidades egoístas, se nos presenta como la reali4
Recordemos aquí a Forsthoff y su distinción entre espacio vital dominado y espacio vital
efectivo, tan rica de consecuencias para la fijación del sistema de fines del Estado y la nueva
instrumentación jurídico-institucional que éste requiere. Véase, entre otros lugares, Sociedad Industrial y Administración Pública, Madrid, 1967.
zación de la idea moral. Todo este planteamiento hegeliano ha calado hondamente en pensadores, políticos y juristas. En el Derecho, especialmente el
Derecho Público, todas las regulaciones parten de la premisa esencial, según
la cual el Estado (y en concreto la Administración, según se verá más adelante) es el titular del interés público, el definidor del mismo, el intérprete
auténtico de su contenido en cada situación y en cada momento.
El Estado, en esa tarea de identificación y realización del interés público,
se identifica básicamente con el Gobierno y la Administración (según vimos
anteriormente), esto es, con un aparato jerárquicamente ordenado cuyos
impulsos descienden desde el Consejo de señores ministros y cada uno de
ellos hasta los titulares (políticos o burocráticos) de los órganos subordinados.
Ahora bien, es un tanto optimista pensar que este aparato es «la realización
de la idea moral». El pretendido conocimiento iluminista de lo que sea el
interés público, la supuesta «encarnación» del mismo en políticos, administradores o burócratas es una ilusión que ha ido degradándose progresivamente
en la conciencia social y no puede subsistir. Con mayor o menor fundamento
(casi siempre con bastante), las sociedades ilustradas de nuestros días desconfían de sus gobernantes. Como ha demostrado Anthony Downs5, la burocracia
no encarna el interés público, sino, ante todo, un sistema de intereses personales; en segundo lugar, un sistema de intereses sectoriales del grupo u organización a la que sirve o de la clase a que pertenece, y, finalmente, en la
medida en que ambos lo permiten, el aparato burocrático se mueve por una
cierta idea, casi siempre vaga e imprecisa, de lo que puede ser el interés
público.
Todo ello no es, necesariamente, producto de los vicios o la corrupción
de los protagonistas, sino consecuencia del mercado político y de la creciente
conflictividad socioeconómica entre los grupos de una sociedad evolucionada
(cuando unos ganan, otros pierden; lo que a uno se le da, a otros se les priva;
toda elección tiene un coste de oportunidad: aquello a que se renuncia como
consecuencia de la elección). En estas circunstancias, se hace cada vez más
difícil llegar a identificar qué sea ese inalcanzable «interés público», por la
sencilla razón de que no sólo hay «un público», sino «muchos públicos»,
como los pragmatistas americanos (John De\vey, Paul Appleby, etc.) pusieron
de manifiesto hace ya bastantes anos. Hoy esto es absolutamente obvio6.
Y, por tanto, se hace difícil aceptar como indiscutible esa presunción de titularidad en exclusiva del interés público a favor de la Administración, que de
una manera arcana y como iluminación divina nos puede decir a todos lo que
más nos conviene.
5
Anthony Downs, Inside Bureaucracy, Rand Corporation, 1966. Las conclusiones de este es
tudio están hoy ampliamente aceptadas. En el mismo sentido, entre nosotros, Nieto, «La voca
ción del Derecho Administrativo de nuestro tiempo», en RAP, núm. 76 (1976), págs. 12 y sigs.
6
Y así ha sido reconocido también por los juristas. «The public interest —escribió Justice
Frankfurter en una famosa decisión— is a texture of múltiple strand.» Véanse los análisis de
Emmette S. Redford, Ideal and Practice in Public Administration, University of Alabama Press,
1958, págs. 107 y sigs.
2.4. Y además, una Administración incapaz, caótica
Para terminar el cuadro hay que decir dos palabras sobre el modelo de
Administración con el que nos encontramos. Responde fielmente a ese tipo
de Estado sacralizado que heredamos de Hegel, de Bismarck, de Napoleón.
En la España actual, los esquemas y hábitos administrativos desde los que
arrancamos son los diseñados por este último: una Administración rígidamente jerárquica, autoritaria, con afición al secreto y al misterio de sus razones (los viejos arcana imperii); una Administración que ha estado —y sigue
estando— excesivamente politizada, demasiado sumisa al mando político (al
que se suma hoy el mando de partido), con muy estrechas vías de exigir responsabilidad a autoridades y funcionarios; que tiene un sentido iluminista
—y exclusivista— de lo que sea el interés público; que se considera siempre
en posesión de la verdad y que tiene, en definitiva, muy poco respeto al ciudadano al que dice servir.
Nuestra Administración no es, en su estructura básica, en sus procedimientos de actuación, en sus hábitos de trabajo, muy distinta a como era
hace cien años. Algunos intentos de reforma profunda, como fueron el movimiento «institucionalista» de principios de siglo o la reforma de la función
pública, apenas intentada hace pocos años, fueron intentos frustrados. Su
capacidad analítica y de estudio no guarda proporción en absoluto con el incremento, en cantidad y dificultad, de los problemas que se le han venido encima. La Administración española no es precisamente un modelo de «inteligencia creadora». Con una información pobre y con una notable falta de instituciones de estudio y reflexión, se limita a abordar como puede los problemas
diarios y a ir a remolque de los acontecimientos. Los Gobiernos se enfrentan
con problemas cada vez más difíciles y sus medios y procedimientos no están
a la altura de tales exigencias.
Con todo ello, lo que se quiere destacar es la inadecuación entre esta pretendida capacidad en exclusiva de determinar lo que es el interés público y la
triste realidad de una Administración en la que hay que replantearse a fondo
el sistema de instituciones públicas que nos gobierna, anticuado, corrupto,
lleno de malos hábitos y bastante inepto.
Todo ello no es tanto un problema personal como institucional. Las personas que integran los grandes cuerpos de nuestra Administración pública
(y los que se engrandecen de día en día, como ocurre con el Cuerpo Técnico
de la Administración Civil del Estado) son casi siempre muy capaces de llevar
a cabo su misión. Las jóvenes promociones de universitarios y miembros de
la función pública han demostrado también ser muy capaces de reflexión y
crítica. Pero como he dicho otras veces, en la vida del Estado los vicios de
un sistema son siempre superiores a la virtud de los hombres que lo practican. No bastan las aisladas iniciativas personales ni los numerosos casos de
servidores públicos honestos y dedicados.
3.
Posibles líneas para una reforma: ¿será ello posible?
El autor de estas líneas es consciente de que algunas de las cosas que a
continuación dirá pueden ser vistas por el lector especializado, aun por el más
benevolente, como algo irrealizable en este país nuestro. El grado de escepticismo hoy imperante en los medios político-administrativos es sólo equiparable a la falta de confianza del ciudadano hacia esos mismos medios. Pero,
en fin, en un rapto de optimismo por mi parte—y también de fe en la razón,
que acaba siempre por imponerse—, he aquí algunas evidencias:
1) Se ha producido en la dinámica del poder un profundo cambio, que
se manifiesta sobre todo en el desplazamiento de los poderes de decisión
desde las instancias representativas de los ciudadanos a los centros burocrá
ticos del Gobierno-Administración. He aquí un nuevo challenge del Estado
de nuestros días: sin ceder un ápice en las exigencias posibles de un control
parlamentario del poder, el problema hay que abordarlo hoy allí donde real
mente está: la representatividad, estructura y funcionamiento del Gobierno
y Administración.
2) La actual localización del poder político-administrativo y las dificul
tades del control parlamentario no sólo llevan consigo un «nuevo despotis
mo», como hace ya muchos años llamó Lord Hewart a la nueva situación,
sino que además supone —dada la ineptitud de nuestra Administración y su
inadecuación a las responsabilidades presentes— un riesgo no pequeño para
la presunta realización del interés público que aquélla tiene encomendado.
Desde ambas perspectivas —democratización de la Administración y garantía
de mejores decisiones— se postula una más intensa, sistemática e institucio
nalizada participación ciudadana en las estructuras y procesos de decisión
de la Administración pública.
3) Es claro para mí que el ciudadano no puede ver hoy limitada su
intervención en la vida pública al ejercicio ritual del voto cada cierto número
de años para elegir de entre unas pocas personas (o listas) que se ofrecen
un representante en el Parlamento; la existencia de instituciones representa
tivas al más alto nivel (parlamentario-presidencial) no es hoy suficiente para
asegurar la democracia; el ciudadano quiere ser escuchado no sólo en las
grandes y solemnes ocasiones, sino también en la gestión política diaria, cuan
do el Gobierno-Administración adopta decisiones que personal y directamente
le conciernen.
4) Es preciso desarrollar nuevos procedimientos de representación, a
otros niveles distintos del Parlamento y a través de otros cauces distintos a
los partidos políticos. Estos no agotan la representación ciudadana en el pro
ceso político. Junto a la representación ideológica existe hoy la necesidad de
articular la representación según los intereses afectados en los procesos de
decisión administrativas.
5) Los procesos en los que esta representación deviene más necesaria no
son aquellos en que la actuación de la Administración es pura actuación regla-
da, vinculada a la norma, sino en aquellos en que la Administración actúa con
amplios márgenes de discrecionalidad y determinación de una «política»
(policy making), como ocurre en materia de educación, transportes, sanidad,
vivienda, política de precios o tarifas, etc. Los sectores en que se hace necesaria la participación son justamente aquellos en que el nuevo sistema de
fines del Estado Social ha generado un creciente —y judicialmente imparable— poder discrecional. En particular, resulta necesaria en todas aquellas
acciones de prestación o favorecimiento en que la Administración actúa como
dispensador de la riqueza pública (subvenciones, crédito oficial, concesiones
domaniales, política de suelo público, beneficios arancelarios y, en general, en
todos aquellos campos en que la Administración, en forma pública o privada,
dispone o gestiona la riqueza pública).
6) Esta participación no puede ser algo simbólico u ocasional, o fruto
puramente del amiguismo y las relaciones personales, sino algo instituciona
lizado, estable y permanente. Para ello hay que proceder a la creación de los
mecanismos necesarios de consulta y colaboración entre el Estado y los secto
res y grupos organizados de la sociedad.
7) Algunas de estas reformas institucionales básicas podrían ser las
siguientes (sin pretensión alguna de exhaustividad ni de tratamiento com
pleto, se hace a continuación una enumeración y un ligero diseño de cada
una de ellas):
a) Reforma del Parlamento. Las características estructurales y funciona
les de las Asambleas Legislativas (número de sus miembros, forma de pro
ducirse las deliberaciones, sistema electoral y preparación de sus componentes,
dotación de sus servicios, etc.) les hacen particularmente inidóneos para inter
venir en la marcha de los asuntos de gobierno, especialmente de aquellos
que tienen un contenido económico (que son, en una sociedad evolucionada,
los más importantes). La pobreza de las deliberaciones que ofrece el Parla
mento con ocasión de las leyes presupuestarias, de la discusión del Plan Ener
gético Nacional o de los antiguos Planes de Desarrollo Económico, es verda
deramente llamativa. En la mayoría de los casos no hay ni siquiera un diálogo
racional, sino la simple repetición de slogans partidistas que no conducen a
nada. El Parlamento se encuentra subequipado en su diálogo con el Gobierno,
y o se introducen en él reformas importantes, tanto en su estructura como
en sus procedimientos de actuación, o resultarán una farsa o una simple
plataforma de acción política y de partido las discusiones en su seno sobre
un gran número de cuestiones. El tema es viejo y está ampliamente estudiado
en cuanto a posibles medidas: creación de una Oficina Presidencial impor
tante, constitución de comités parlamentarios especializados, dotación de asesoramientos permanentes, técnicos y económicos, y otras medidas de este
orden. Resulta muy digna de estudio la experiencia de la Congressional
Budget Office (CBO) en los Estados Unidos.
b) Un Consejo Económico y Social, al que se refiere el artículo 131 de
la Constitución, foro de diálogo y concertación entre las fuerzas económicas
y sociales. La naturaleza de este organismo es de asesoramiento y consulta,
tanto al Gobierno como al Parlamento, debiendo estar dotado, por lo mismo,
de una independencia clara respecto de las fuerzas políticas organizadas y representadas en aquellas instancias. El CES debe integrar en su seno no a las
fuerzas políticas, sino a las fuerzas sociales e institucionales: las organizaciones
empresariales y sindicales, las cámaras oficiales (agrarias, de comercio, urbanas o mineras), otras organizaciones profesionales (colegios) o económicosectoriales (como las asociaciones de consumidores o de ahorradores-inversores) y quizá una representación de expertos, cualificados e independientes,
designados por un tiempo fijo y con carácter irrevocable por los propios
consejeros.
c) Comisiones reguladoras independientes. El objetivo es asegurar una
racional, coherente, imparcial y certera regulación social y económica en los
sectores en que, por variadas razones, aquélla subsista. Entre estos sectores
pueden citarse algunos como los siguientes: banca, seguros, ciertas industrias
y comercio de alimentación (panaderías, centrales lecheras, fábricas de harinas
y otras), el transporte (tanto urbano como interurbano) en todas sus modalidades (terrestre, marítimo y aéreo), los grandes suministros ciudadanos (agua,
gas, electricidad), las distintas áreas y fuentes del sector energético (carbón,
petróleo, gas, nuclear) en todas las fases del ciclo (exploración, transporte,
refino, distribución y comercialización), las comunicaciones (teléfonos, radiodifusión, telégrafos, televisión) y otras muchas.
Hasta ahora esta reglamentación de la actividad económica ha estado concentrada en el Consejo de Ministros o en los ministros, y así debe seguir
siendo en todo aquello que constituye las grandes directrices, la programación,
la orientación del sector, la dirección política del país. Pero hay otra serie de
aspectos, cada día más importantes, que constituyen la ordinaria administración de la actividad, de carácter técnico y económico, que exigen una autoridad reguladora dotada al mismo tiempo de preparación técnica, independencia
política y legitimación democrática; una autoridad que tenga, además, continuidad al frente de esa tarea, pues la mayoría de las veces la ordenación o
reestructuración de un sector, para ser eficaz, debe tener una duración mucho
más amplia que la del Gobierno de turno.
Pues bien, se trata de crear organismos de nuevo cuño, autónomos y hasta
cierto punto independientes de las fuerzas políticas de turno (y de sus intereses a corto plazo), que asuman la ordenación económico-administrativa de
aquellos sectores económicos como los antes citados cuyas determinaciones
(plan de inversiones, etc.) no pueden verse sometidas a continuos cambios de
orientación. La autoridad política ordinaria (Consejo de Ministros, ministros)
se encuentra muchas veces en una difícil situación para regular con acierto
estos campos. Me remito a lo que he escrito en otro lugar sobre ordenación
y control de precios, en donde propuse sustituir el modelo centralizado y político que tenemos (órgano de la Administración Central vinculado jerárquicamente al Gobierno, con poder para fijar discrecionalmente las regulaciones
económicas en función de la política general del Gobierno) por un modelo
descentralizado y técnico (junta, comisión o jurado independiente con poder
para fijar las regulaciones, precios y tarifas en base a unos principios y fórmulas previamente establecidas por el Parlamento o el Gobierno)7.
d) Comisiones de estudio e información (Gobierno-sindicatos, Gobiernoempresarios), La relación gobierno-fuerzas sociales se muestra hoy de absoluta
necesidad. Pero en ella, especialmente en la relación con los empresarios, es
más que probable que surjan motivos de tensión y discrepancia, pues por la
misma naturaleza de las cosas una y otra parte contemplan los problemas con
óptica diferente (en el fondo, con una ética diferente). Como ha señalado
E. Birdzell, el empresario tiene una óptica individualista, según la cual los
hombres se mueven por su propio interés y hay que medir a cada uno por
sus propios méritos, su esfuerzo, su aportación al proceso productivo y sus
resultados finales; todo ello medido según la regla de oro del mercado y la
libre competencia, que consagra, premiando o sancionando, las desigualdades.
El Estado, en cambio, tiene una visión colectivista y trata de promover continuamente un inalcanzable bien común en el que destaca en estos tiempos,
como uno de sus principales ingredientes, la igualdad entre los ciudadanos;
y así, proliferan las medidas correctoras de las desigualdades y muchas de sus
decisiones están justamente orientadas hacia este logro de unos mínimos
iguales para todos. Para ello exige, de todos, sacrificio y abnegación, la cesión
en los propios intereses por el bien de la comunidad.
Es previsible, pues, que surjan conflictos, pero sería táctica equivocada
tanto por parte de los empresarios como de las organizaciones sindicales el
mantenimiento de una sistemática oposición a las medidas del Gobierno. Se
trata, por el contrario, de adoptar una postura de colaboración institucionalizada en el diseño y redacción de las regulaciones de la economía. Esta situación o relación «ideal» ha sido algo universalmente proclamado en los últimos
años. Los franceses hablarán de una «economía concertada», los británicos de
sus «pactos social y económico»; los americanos, que son el pueblo más
amante de la economía de mercado, han hablado de una relación básicamente
enemiga, pero en la que hay que llegar a la «coexistencia pacífica» (Weidenbaum) (los americanos prefieren tener al Gobierno más bien lejos y sin títulos
de intervención en la vida interna de los ciudadanos o de las empresas).
En definitiva, esta relación no será sino la consecuencia y el reflejo del
sistema político-social de cada país en su conjunto. Pues bien: en España,
donde los contactos entre unos y otros se vienen manteniendo desde siempre
de forma irregular, basados en el «amiguismo» (o en relaciones menos confesables), es preciso institucionalizar tales relaciones de una manera oficial
y pública tanto en cada sector o departamento ministerial como de una
manera global y en conjunto de los distintos sectores de la sociedad y el
Gobierno.
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Véase G. Ariño Ortiz, El control de los precios y la justa remuneración de la inversión,
ASEPA, Madrid, 1978.
e) Un Estado autonómico con una Administración descentralizada. No
voy a referirme aquí a todo lo que para la Administración Pública y el Es
tado llevan consigo las autonomías político-administrativas consagradas en la
Constitución. Me he referido a este tema ampliamente en mi colaboración
al libro colectivo (dos volúmenes) publicado recientemente por Espasa Calpe
bajo el título La España de las autonomías: pasado, presente y futuro. Sólo
añadiré aquí que ésta es, sin duda, una vía grata para los liberales y adecuada
a una mejor defensa de la libertad. Lo único que hace falta ahora es encon
trar el justo medio, el equilibrio entre la necesaria unidad de acción y el
respeto a los ámbitos de libertad institucional reconocidos en la Constitución
y los Estatutos. Es éste un cambio importantísimo en la estructura y los há
bitos de nuestro Estado, y resulta sorprendente ver cómo aun aquellos que
se llaman a sí mismos autonomistas no acaban de aceptar las consecuencias
de ello y se resisten a soltar las riendas del poder tantos años detentadas.
Recordemos aquí lo que solía decir Joaquín Garrigues: «En este tema, si uno
se decide a saltar, no puede arrepentirse cuando está en el aire. Algo de ello
está ocurriendo estos días.»
f) Reforma del Banco de España. Asentamiento de la política monetaria
sobre la base de la independencia del banco emisor en su dirección y ges
tión respecto del poder político de turno; nuevo encuadramiento del Banco
de España en sus relaciones con el Gobierno bajo la dependencia, ambos, del
Parlamento.
g) Institucionalización independiente de la información económica. Reor
ganización de los órganos oficiales elaboradores de las estadísticas y la infor
mación económica, independizando aquéllos en su trabajo técnico, que debe
ser objetivo, imparcial y público de toda posible presión o manipulación
gubernamental; es preciso asegurar y organizar la información económica bajo
un estatuto jurídico que asegure la autonomía y respeto a los órganos encar
gados de elaborarla.
Estas y otras transformaciones deben ser abordadas si queremos configurar un modelo de Estado que se adecúe y sirva a la idea liberal. No se ha querido aquí sino esbozar en cuatro rasgos algunas de ellas. No son todas ni
éstas están tratadas en profundidad. Pero, en definitiva, es éste un tema descuidado al que conviene prestar atención.
G. A. O.*
* 1936. Catedrático de Derecho Administrativo. Miembro del Club Liberal de Madrid.