EL DISCURSO TECNÓCRATA PARA LA SOCIEDAD RURAL. LA LÓGICA

EL DISCURSO TECNÓCRATA PARA LA SOCIEDAD RURAL. LA LÓGICA
DE LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO EN LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS PARA EL PERIODO DE PROGRAMACIÓN EUROPEO 20142020
A) Presentación de la cuestión y contextualización de la investigación
El concepto de desarrollo es polisémico con el que se hace mención a distintas cuestiones
correspondientes a distintos campos, económicos, políticos, sociales. Sin embargo todos
ellos vienen a destacar los cambios que experimentan las sociedades cuando se introducen
ciertos recursos, valores y principios que proporcionan una narración de las
transformaciones, ya sea en lo económico, cultural, político o todo ello al mismo tiempo,
de modo que suponen un proceso de cambio en el sentido de modernización.
Por su parte, el medio rural se corresponde hoy en día con un territorio, cuando menos,
difícil de determinar conceptualmente ¿Hay un único medio rural?, ¿cuántos podríamos
identificar?, ¿dónde termina lo rural y comienza, por ejemplo, lo urbano? Quizás tan
importante como lograr tales identificaciones podría ser cómo fijamos el universo rural,
así ¿cuáles serían los criterios que debieran establecer la frontera de lo rural y otros
medios?, a lo cual se podría contestar también con preguntas: ¿lo económico-productivo?,
¿el tamaño de las poblaciones?, ¿la relación tradición/innovación?
El contexto de esta ponencia no permite contestar a tales cuestiones, pues nos llevaría
más lejos de lo establecido. Sirvan estas preguntas para contextualizar y presentar el
objeto de estudio de esta ponencia. El medio rural en el marco de la Unión Europea está
emprendiendo un nuevo periodo de programación, inmerso, a su vez con otras líneas de
programación, en el conjunto de los Fondos Estructurales y de Inversión (EIE). No en
balde estos fondos cuentan con una línea específica para Agricultura, denominación en la
que incluyen al medio rural, concretamente nos referimos al Fondo Europeo Agrícola de
Desarrollo Rural (FEADER). El importante volumen que está previsto que se destinen
hasta el año 2020 nos lleva a pensar que, sea lo que sea lo rural, alguna importancia posee
y no es un tema menor. El FEADER presupuestado para el Estado español es de
8.290.828.821 €, que representa el 22,17 por ciento de los fondos EIE.
Además de los recursos previstos para los próximos años al medio rural, también adquiere
relevancia la reglamentación elaborada por la Comisión Europea. En estas disposiciones
se indica cómo deben prepararse la documentación para solicitar la ayuda del FEADER
por parte de los Estados miembros, y junto con ellos las autoridades subestatales. De
ambas documentaciones puede perfilarse una configuración de lo que es o “debe ser” el
medio rural en el marco de la Unión Europea. La Comisión Europea, porque establece,
vía disposición, lo que es y no puede ser elegible para financiar política rural; por el lado
de los Estados miembros, porque establece una programación para financiar acciones en
su territorio rural. Uno dice lo que debe hacer cada Estado y, éstos, fijan cómo lo van a
hacer. De aquí se obtiene una narrativa de lo rural. De entre todas las posibilidades que
ofrece esta narrativa, nosotros nos vamos a fijar en la estrategia que establecen los
Programas de Desarrollo Rural (PDR) elaborados por las Comunidades Autónomas de
España, y la lógica sobre la que se sustentan. Una conclusión que podríamos plantear es
qué proceso de modernización se puede estar planteando con estas estrategias.
El trabajo que se presenta en esta ponencia surge por iniciativa personal (no hay un grupo
de investigación, ni una institución que financie) como consecuencia derivada de la
experiencia profesional, como técnico de desarrollo local y como docente. Dado el
espacio que disponemos centraremos el estudio de tres PDR correspondientes a otras
tantas Comunidades Autónomas; al mismo tiempo estas tres se corresponden con los tres
grupos de regiones que clasifica la Comisión Europea: regiones menos desarrolladas (en
España este grupo lo compone la Comunidad Autónoma de Extremadura), regiones en
transición (en España el grupo lo componen cinco Comunidades Autónomas: Andalucía,
Canarias, Castilla-La Mancha y Melilla, y regiones desarrolladas (grupo compuesto por
el resto de Comunidades Autónomas); para este trabajo nos hemos centrado en los
programas elaborados por Extremadura, Castilla-La Mancha y Madrid, como muestra de
las tres propuestas correspondientes a los tres tipos de regiones.
B) Exposición de la pregunta de investigación y principales hipótesis
El periodo de programación 2014-2020 para los fondos EIE está establecido en el
Reglamento 1303/2013 del Parlamento y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, en esta
disposición se establecen los objetivos generales por los que se han de regir todos estos
fondos. El Reglamento 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de
diciembre de 2013, donde se establecen, entre otras disposiciones, las prioridades y áreas
de interés (focus área), las medidas y las líneas estratégicas que han de constar en los
distintos programas de desarrollo rural que soliciten ayuda al FEADER. En este contexto
los Estado miembros deben elaborar el Acuerdo de Asociación que recoge las estratégicas
de desarrollo recomendadas por la Comisión y que de una u otra forma se verán reflejadas
en los PDR que elaboren las regiones, incluido como se decía anteriormente el programa
nacional, el cual queda configurado como otro más, concebido como programa
interregional.
Cuando la programación debe recoger tantos requisitos, en muchos casos obligatorios, y
cuando no, en modo de recomendaciones, los principales problemas a la hora de elaborar
los proyectos son de carácter técnico. Una hipótesis que surge casi de forma “natural” es
que los programas de desarrollo rural son instrumentos para ejecutar una política definida
por órganos supra estatales, en este caso la referida al ámbito rural. De aquí que el largo
trayecto que separa a los territorios rurales de dichos órganos europeos pueden hacer muy
difícil la consecución de estrategias propias de estos territorios, pues los objetivos se
corresponden con lógicas muy distintas.
Ante esta hipótesis la pregunta que cabe hacerse es ¿qué posibilidades hay para considerar
distintos tipos de ruralidad?, por un lado, dentro de una misma comunidad autónoma
¿podemos identificar distintos territorios rurales? Por ejemplo las problemáticas y los
actores sociales existentes en zonas de alta montaña no son iguales que las existentes en
poblaciones dispuestas en el llano y próximo a autovías, líneas de ferrocarril, etc. Por otro
se prevén o no la conjugación de distintos intereses rurales, como estrategias según
diferencias por el grado de desarrollo. Por ejemplo ¿se consideran diferencias estratégicas
según el tipo de región, sin ir más lejos, atendiendo a los tres grupos de regiones? Ante
esta situación cabe pensar que las propuestas estarán orientadas a diferenciar estrategias
que consideren peculiaridades territoriales.
Los objetivos generales de los PDR, desde un planteamiento como el descrito aquí y que
responden a una estrategia global para la Unión Europea, cabría pensar que debieran ser
lo suficientemente flexibles, moldeables, para poder adaptarse a las características de las
distintas regiones. Sin embargo tras comprobar las estrategias y las lógicas sobre las que
se articulan en los PDR pensamos que es muy difícil que puedan encajar en las distintas
características territoriales. Por tanto, si estas estrategias no atienden la diversidad
regional y ni siquiera a la intrarregional, las cuestiones que nos planteamos son: ¿qué
territorios rurales serán los más beneficiarios por el FEADER?, ¿qué escenario rural se
puede vislumbrar en las distintas Comunidades Autónomas para el horizonte 2020?
La tercera hipótesis se hace eco de la narrativa con la que se construye la estrategia
europea de desarrollo rural. En este sentido el desarrollo es un problema de carácter
técnico, donde la gobernanza de los programas ha de fundamentarse en una gran
burocracia, donde las instrucciones parten desde las cúpulas político-administrativas y las
bases se constituyen para interpretarlas y ejecutarlas. Las cuestiones las concebimos en
términos de capital social: ¿qué recursos sociales se precisan para llevar a cabo, en
términos de eficacia y eficiencia, los proyectos que se propongan?
C) Fuentes de datos y metodología utilizadas
El objeto de estudio al tratar la estrategia de desarrollo rural se ha recurrido a los
documentos que la configuran. Por un lado la Comisión Europea como entidad que
establece los reglamentos y hace la propuesta presupuestaria; por otro el Estado que
elabora los documentos de adhesión a los Fondos EIE y las Comunidades Autónomas que
elaboran los Programas de Desarrollo Rural para su ámbito competencial y territorial.
Por parte de la Unión Europea básicamente se ha trabajado dos documentos. Uno el
Reglamento (UE) nº 1303/2013 del Parlamento y del Consejo de 17 de diciembre de 2013
por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo
Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola
de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, de este documento se
ha trabajado la segunda parte, específicamente los artículos siguientes: 8, sobre desarrollo
sostenible; 9 objetivos temáticos; 10 y 11 el Marco Económico Comunitario; 14 y 15
Acuerdo de Asociación; 26 y 27 preparación de programas; 32 y 33 desarrollo local
participativo y las estrategias; 34 grupos de acción local; 36 inversión territorial integrada.
El segundo documento es el Reglamento (EU) nº 1305/2013 del Parlamento Europeo y
del Consejo de 17 de diciembre de 2013 relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del
Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), de este documento se ha trabajado
las siguientes disposiciones: Título I Misión, objetivos y prioridades, los artículos 4
objetivos y 5 prioridades de desarrollo rural de la Unión; Título II Programación, artículo
6 Programas de desarrollo rural; Título III Ayudas al desarrollo rural, artículos 13 a 41
medidas, artículo 50 definición de zona rural; Título IV Asociación Europea de
Innovación (AEI) en materia de productividad y sostenibilidad agrícola, artículo 55
objetivos; anexo V Condiciones previas para el desarrollo rural; anexo VI lista indicativa
de las medidas pertinentes para una o varias prioridades de desarrollo rural en la UE.
Por parte de la documentación elaborada por el Estado español se ha trabajado el Acuerdo
de Asociación y los programas de desarrollo rural elaborado por las Comunidades
Autónomas; para los objetivos de esta presentación nos hemos referido a las
Comunidades Autónomas de Extremadura (como región menos desarrollada), CastillaLa Mancha como región en transición y la Comunidad de Madrid como región más
desarrollada.
El Acuerdo de Asociación es el documento elaborado por cada Estado miembro de la
UE, donde se exponen las estrategias y prioridades de inversión a ejecutar mediante los
fondos EIE para el periodo 2014-2020. Por su parte el Estado español lo envió
oficialmente a la Comisión Europea el 22 de abril de 2014. La estrategia Europa 2020 y
a las misiones específicas de cada Fondo deben centrar su ayuda en un número limitado
de objetivos temáticos comunes, recogidos en el mencionado Reglamento 1303/2013 de
Disposiciones Comunes (el cual establece once objetivos desarrollados en el Marco
Económico Comunitario –MEC-, de éstos el FEADER selecciona nueve). Los objetivos
del desarrollo rural se enmarcarán en seis Prioridades, que reflejan los mencionados
Objetivos Temáticos del MEC.
La documentación se ha trabajado siguiendo técnicas de análisis cualitativo de discurso.
El procedido a partir de los textos apuntados anteriormente considerados como referente
válido para construir el discurso sobre el desarrollo rural de una parte de los territorios
regionales. En este sentido destacamos las variables independientes, que las autoridades
europea y española (Estado y Comunidades Autónomas) contribuyen a construir el
desarrollo rural. Estas son: las prioridades con las que se abordan los objetivos temáticos
establecidos por la Comisión que deben abordar todos los fondos EIE, y que en el caso
del FEADER de los once se centran en nueve. Dada la limitación de espacio para
desarrollar esta ponencia no abordamos las medidas, pero éstas también son una variable
que delimita la estrategia del desarrollo rural.
D) Principales hallazgos
Al relacionar las prioridades con las necesidades planteadas por las comunidades
autónomas en sus PDR podemos comprobar que no se establece estrategias diferentes
atendiendo a características territoriales: las mismas prioridades con las mismas
necesidades para toda la región; del mismo modo tampoco se aprecia ninguna diferencia
por tratarse de una región menos desarrollada, en transición o desarrollada, todas plantean
la misma lógica en la narración de las estrategias de desarrollo. Por tanto, no se puede
percibir distintas ruralidades, ni por la propuesta de las autoridades europea y estatal, ni
por las comunidades autónomas. La única distinción que establecen es en el ámbito
funcional, referido a la atención de un producto en concreto, por ejemplo el viñedo en
Castilla-La Mancha.
Consecuentemente con la anterior conclusión, cabe prever que los territorios que más se
van a favorecer del FEADER, en términos de efecto multiplicador, serán aquellos que
posean una situación de partida más ventajosa por tratarse de poblaciones más próximas
a mercados y aquellos grupos sociales con mayor capital humano: mejor formación, más
recursos económicos y relaciones sociales (la experiencia social ya nos dice que estos
grupos generalmente suelen ser hombres, adultos y una posición socioeconómica con
cierta estabilidad). Pues estos territorios poseerán un capital social que les relacionará con
más facilidad con recursos que favorezcan el desarrollo, como por ejemplo los de
innovación (transferencia de tecnología al ámbito productivo), porque dispongan de
recursos humanos con experiencia en acciones sectoriales en común, lo cual posibilitará
proporcionar valor añadido a sus productos, etc. El escenario cara al año 2020 puede
producir más diferencias entre territorios modernizados y otros con problemas
estructurales para alcanzar su homologación con otros. Lo grave de esta situación es que
se puede producir situaciones contradictorias. Habrá regiones que alcancen la calificación
de desarrolladas en términos generales con zonas en su interior tremendamente
empobrecidas.
La gobernanza de los programas de desarrollo al estar establecida mediante estrategias
que derivan de prioridades definidas desde contextos alejados del entorno rural donde se
aplican, obliga a que la gestión del desarrollo se produzca con una complicada
herramienta técnica. Con este contexto el papel del personal técnico, principalmente los
agentes de desarrollo se perfila como meros administradores para tramitar, por un lado
las instrucciones que se imparten desde las Consejerías competentes, que a su vez,
responden a las exigencias del Ministerio y de la Comisión; por otro de recogida de
documentación para facilitar las ayudas a los beneficiarios. La atención al desarrollo en
el territorio rural queda mermada para hacer frente a los desafíos, que desde la Comisión
animan a que se produzca.