“DEMOCRACIA Y SEGURIDAD. ¿HACIA QUIÉN/ES VAN DIRIGIDAS LAS LEYES? Autoras:

“DEMOCRACIA Y SEGURIDAD. ¿HACIA QUIÉN/ES VAN DIRIGIDAS LAS LEYES?
EL CASO ARGENTINO Y EL ESPAÑOL”
Autoras:
Lucia Morale. [email protected]
Cecilia Samanes. [email protected]
GT 14 Sociología Jurídica y Criminología:
Resumen:
Cada período histórico se construye según las pujas persistentes entre los diferentes actores
sociales, éstas moldean contextos sociales, políticos y económicos particulares.
Simultáneamente, la gubernamentalidad adquiere las especificidades necesarias y suficientes
para conducir las conductas dentro de los marcos que establece el orden social dominante.
En este sentido, con la apertura democrática, tanto en Argentina como en España, los
diferentes gobiernos se abocaron a la tarea del control social sobre los díscolos por medio de
la legalidad como estrategia de reafirmar la vocación democrática, de sostener la restauración
institucional y de minimizar cualquier riesgo de desviación de los sujetos y de la protesta
social. Aunque en contextos regionales diferentes, la apelación discursiva a la seguridad
ciudadana ha servido para implementar medidas que en realidad se alejan de dicha
concepción.
Trabajamos, para el caso argentino, a partir del Decreto Nacional (DN) 83/89 de enero de
1989 y el proyecto de Ley del 13 octubre de 2011, en tanto que para el caso español
analizamos la progresión entre la Ley Orgánica 9/1983 del 15 de julio, Ley Orgánica 1/1992
como antecedente inmediato a la Ley Orgánica 4/2015 de 30 de marzo. Como estrategia para
el análisis de las leyes, nos valemos de la noción de archivo, entendida como el conjunto de
discursos efectivamente pronunciados que continúa funcionando y se transforma a través de
las historia.
Partimos de la base que haciendo uso de la legalidad institucional el orden social se prepara
para contener las protestas sociales que genera este modelo económico cada vez más
inequitativo -a pesar de los buenos discursos-.
Palabras clave: Democracia, Seguridad, Discurso, Leyes y Normativas.
1
I.
INTRODUCCIÓN
Nos proponemos en este trabajo poner en cuestión la distancia entre los discursos y la
letra escrita de las leyes y normativas que regulan la posibilidad de protesta social. Asimismo,
pretendemos dar cuenta que esta lógica no es exclusiva de un país, sino que sucede de esta
manera tanto en Argentina como en España, países de habla castellana y de una historia
política, social y económica en relación , por lo menos desde 1492.
Ahora bien, de ¿qué se habla cuando se nomina a las normativas como de seguridad
ciudadana1?, a ¿quién/es protege? y hacia ¿quién/es va dirigido “todo el peso de la ley”?
Desde nuestras disciplinas, la sociología y la abogacía, coincidimos en que cada período
histórico se construye según las pujas persistentes entre los diferentes actores sociales, éstas
moldean contextos sociales, políticos y económicos particulares. Y, simultáneamente, la
gubernamentalidad adquiere las especificidades necesarias y suficientes para conducir las
conductas dentro de los marcos que establece el orden social dominante.
Analizaremos algunos dispositivos democráticos de los que se valió el poder político
estatal para domesticar a aquellos que aparecen en la arena política en busca de la
recuperación de sus derechos o ampliación de los mismos. Ello nos permite dar cuenta de un
paradigma de seguridad que se ocupa de proteger al Estado y a los intereses que lo sustenta,
en tanto que construye a los sujetos como un “otro negativizado” al cual paradójicamente
dicen cuidar.
Para el caso argentino, desde la salida de la dictadura genocida de 1976 a 1983
llegamos a 2016 luego de 32 años de democracia, tomamos como hitos el Decreto Nacional
83/89 firmado por el entonces Presidente Dr. Raúl Alfonsín, luego del asalto al Regimiento de
Infantería Mecanizado 3 "General Belgrano" con asiento en La Tablada por parte de
militantes de Movimiento Todos Por La Patria el 23 y 24 de enero de 1989, continuando con
el Decreto Nacional 327/89, Ley 26734/2012 de penalidades para acciones terroristas y
finalmente el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 228/2016 del 21 de enero de este año.
Para el caso español analizamos la progresión entre la Ley Orgánica 9/1983 del 15 de
julio, Ley Orgánica 1/1992 como antecedente inmediato a la Ley Orgánica 4/2015 de 30 de
1
Si bien el concepto de seguridad ciudadana no tiene una definición univoca, por lo que tomaremos el
desarrollado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que consideró que “la base de las
obligaciones exigibles al Estado se encuentra en un plexo normativo que exige la garantía de derechos
particularmente afectados por conductas violentas o delictivas, cuya prevención y control es el objetivo de
las políticas sobre seguridad ciudadana. Concretamente, este cúmulo de derechos está integrado por el derecho a
la vida; el derecho a la integridad física; el derecho a la libertad; el derecho a las garantías procesales y el
derecho al uso pacífico de los bienes”. Como sostiene la Comisión, este concepto es más amplio que el de
seguridad humana desarrollado por el PNUD -Naciones Unidas- en 1994, y “deriva pacíficamente hacia un
enfoque centrado en la construcción de mayores niveles de ciudadanía democrática, con la persona humana
como objetivo central de las políticas a diferencia de la seguridad del Estado o el de determinado orden político.”
2
marzo.
Nos valemos de la noción de archivo como estrategia para el análisis de las
normativas, entendida como el conjunto de discursos efectivamente pronunciados, que
continua funcionando y que se transforma a través de la historia, esta herramienta permite
establecer sus múltiples relaciones y hallar sus regularidades.
3
II.
ARGENTINA…
Estaba en el período de democracia transicional, cuando en diciembre de 1987 la Mesa
del Consenso, conformada por doce partidos políticos expresaron que: "la naturaleza política
y jurídica del Estado de Derecho otorga al Poder Constitucional la facultad de disponer de
todos los recursos humanos y materiales para consolidar la paz interior, resguardando la
vida, el honor y el patrimonio de todos los habitantes"2. Cabe recordar que la dictadura
cívico-militar, mediante la desaparición, el exilio y el asesinato, había destruido el aparato
militar de los movimientos sociales y diezmado cualquier expresión política, es decir ya se
habían ocupado de la “paz interior”.
En medio de las luchas por la hegemonía en el plano de los Derechos Humanos entre las
organizaciones nacidas al calor de la lucha antidictatorial y las Fuerzas Armadas que no
querían ser juzgadas, el Gobierno actuó como agente mediador estableciendo en abril de 1988
la Ley 23.554 de Defensa Nacional. El objetivo planteado en sus primeros artículos es limitar
el accionar de las Fuerzas Armadas (FFAA) a la defensa del territorio nacional, para ello
establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionales fundamentales para la preparación,
ejecución y control de la defensa nacional por medio de una acción integrada y coordinada de
todas las Fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo
de la fuerza en forma disuasiva o efectiva para enfrentar las agresiones de origen externo.
Del 23 al 24 de enero de 1989, la agrupación política Movimiento Todos por la Patria
realiza con cerca de 50 personas, un copamiento al Cuartel de La Tablada porque, según
referían en sus publicaciones, allí se estaría gestando un levantamiento militar para finalizar
en un nuevo golpe de Estado. La fuerzas policiales primero y con apoyo posterior del Ejército
ejecutaron una represión sangrienta (con un saldo de 39 muertos, 8 desaparecidos de los
cuales se encontraron solo 5 cuerpos pero no hubo certeza a quienes pertenecían y aplicación
de todo tipo de torturas a los presos).
Cabe destacar que en los años siguientes la forma que adquieren las normativas es a
través de Decretos presidenciales, es decir, las decisiones no pasan por el Congreso Nacional
para que sean discutidas en su forma jurídica de Leyes.
En respuesta al suceso de La Tablada se creó el Consejo de Seguridad por medio del
DN 83/89, cuya misión era instrumentar las medidas necesarias para la más rápida
investigación y dilucidación de los acontecimientos que se produzcan, para prever la necesaria
coordinación de decisiones que se adopten en todos los ámbitos.
En marzo del mismo año, mediante otro DN el 327/89, se legaliza el empleo de
organismos de inteligencia y operacionales frente a la actividad subversiva. En febrero de
2
Considerandos del Decreto Nacional 83/89
4
1990 con el DN 392/90, el presidente Carlos Menem, suprime el Consejo de Seguridad, pero
amplía la intervención para conjurar situaciones de “conmoción social” facultando al Comité
de Seguridad Interior a requerir la colaboración de los organismos integrantes del Sistema
Nacional de Inteligencia.
Es necesario aclarar que en este período, por un lado el poder punitivo y represivo del
Estado había logrado desbaratar cualquier intento armamentista popular y, a su vez, la
situación económica era de profunda recesión con un aumento insistente de desocupación3
que superaba el 6% en 1990 consideramos que estos elementos formaban parte de las causales
para el alza del conflicto social que se expresó en todo el país con cortes de ruta, luchas en la
calle en reclamo de trabajo, y la conformación de nuevos movimientos sociales como los
Movimientos de Trabajadores Desocupados en todas sus expresiones políticas.
En el marco de un modelo económico que arrasaba con el bienestar alcanzado en las
décadas anteriores y la aparición de nuevos conflictos sociales, el Estado argentino firma
convenios regionales e internacionales de aplicación obligatoria a nivel Constitucional que
delimitan y castigan las libertades públicas.
A partir del decenio 1990 la forma jurídica que adquieren las normativas es de Ley
aprobadas por las dos cámaras (Diputados y Senadores) del Parlamento argentino.
Con la Ley 24059/1992 de seguridad interior, del mes de diciembre, por un lado se
definen claramente las funciones de las fuerzas policiales y de seguridad (Policía Federal,
Gendarmería y Prefectura de Argentina), y se crea la Dirección Nacional de Inteligencia
Criminal desde la cual se ejerce la dirección funcional y coordinación de las actividades de los
órganos de información e inteligencia interior de las fuerzas federales de policía.
Si bien la Ley de Defensa Nacional y la Ley de Seguridad Interior contaron con un
amplio consenso sobre el aspecto de delimitación claro para la intervención de las Fuerzas
Armadas, en la primera, y de las fuerzas policiales y de seguridad, en la segunda, una lectura
detalla de su articulado permite descubrir algunas aplicaciones tangenciales de inteligencia y
seguridad interior que en la práctica se tradujo en la persecución y punición de determinados
sectores y movimientos sociales.
Un hito que marcó al mundo fue el atentado el 11 de septiembre de 2001, a las Torres
Gemelas de Nueva York, donde aparece el flagelo del terrorismo internacional como ya sin
fronteras, no solo en la verborragia estadounidense, este suceso les permitió avanzar sobre el
gas Afgano (en octubre del mismo año) y la invasión por el petróleo de Irak en marzo de
2003. En España la lógica de un terrorismo globalizado se expresó en el atentado a la terminal
ferroviaria de Atocha el 11 de marzo de 2004.
3
http://www.indec.mecon.ar/nuevaweb/cuadros/4/empleo_cambios03-08.pdf. Revisión febrero de 2016.
5
Estos hechos cambian el panorama legal vigente a nivel internacional y las normativas
se enfocaron hacia la persecución de terroristas, o quienes parezcan serlo. En esta carrera y
lucha contra “los Terroristas”, el Consejo de Seguridad de la ONU avanza para terminar con
estos sujetos allí donde estén, desde una fachada legal con Convenios y Tratados
Internacionales que les permiten instalar bases militares en diferentes países.
El grave problema de las nuevas leyes antiterroristas es que van acompañadas y se
apoyan en artículos del Código Penal Argentino, es que no terminan de definir o
conceptualizar qué es terrorismo y cuál es la figura del terrorista. Esta ambigüedad es la que
permite una zona gris para volver la inteligencia interior sobre todos los ciudadanos que nos
convertimos en sospechosos.
Advertimos un cambio de eje sobre quién es el sujeto a perseguir, los nuevos
“peligrosos” son los que serán nominados como “terroristas”, de nuevo la ley acompaña la
necesidad de ampliar las ganancias económicas y emprenden guerras de baja intensidad por
el petróleo, el gas, el agua y los mercados financieros internacionales.
En este recorrido histórico social y legal debemos tener en cuenta que en diciembre de
2001, Argentina vive una crisis económica, social, política e institucional muy grave, que
implicó el recambio de 5 presidentes en solo 2 semanas, que gobernaron bajo el decreto de
Estado de Sitio, situación que no se aplicaba desde la Dictadura Militar de 1976. Llegamos a
mayo del año 2002 con una desocupación del 21,5%.
En ese período el Grupo de Acción Financiera de Internacional (GAFI) adquiere mayor
relevancia en el plano internacional. Elabora 40 recomendaciones sobre el lavado de dinero en
1990, que son revisadas las tipologías establecidas en 1996 y adoptadas por más de 130 países
constituyendo un estándar internacional anti lavado.
En octubre de 2001, en concordancia con la invasión a Afganistán en busca de talibanes
terroristas –ejecutada por una coalición internacional comandada por Estados Unidos-, el
GAFI amplía las dimensiones sobre las que tiene injerencia e incorpora el eje de
financiamiento al terrorismo con 8 recomendaciones específicas que entran en vigor en abril
de 2003, sin hacer demasiadas precisiones sobre algunos conceptos utilizados establece que:

Tipifica el financiamiento del terrorismo y el lavado de activos asociado; sin lograr
establecer qué es un acto terrorista se apoya en diversas convenciones internacionales
donde sólo se encuentran ejemplos de los “actos terroristas”.

Congelamiento y decomiso de activos terroristas; cuando cada país entienda que el aporte
de un fondo sea para solventar actos terroristas.

Sistemas alternativos de envíos de fondos y transferencias electrónicas de dinero; los
países deben estar atentos al traslado de personas que trasladen dinero que puede
6
suponerse para sostener al terrorismo.

Organizaciones sin fines de lucro; son vistas como peligrosas algunas que puedan adoptar
una fachada legal.
Estas son algunas de las recomendaciones más relevantes que ponen como objetivo de
desconfianza a toda persona u organización que sea sospechada por el Estado de terrorista o
colaborador de organizaciones terroristas.
Volviendo a Argentina, en marzo de 2005 con la Ley 26.023 se adhiere a la lucha contra
el terrorismo aprobada en la Convención Interamericana de Barbados en junio de 2002 y
mediante la Ley 26.024 se establece la aprobación del Convenio Internacional para la
represión a la financiación del terrorismo adoptado por la Asamblea General de las Naciones
Unidas. En el Artículo 2° del Anexo, determina taxativamente qué se deberá castigar:
1.
Comete delito en el sentido del presente Convenio quien por el medio que fuere,
directa o indirectamente, ilícita y deliberadamente, provea o recolecte fondos con la intención
de que se utilicen, o a sabiendas de que serán utilizados, en todo o en parte, para cometer:
a) Un acto que constituya un delito comprendido en el ámbito de uno de los tratados
enumerados en el anexo y tal como esté definido en ese tratado;
b) Cualquier otro acto destinado a causar la muerte o lesiones corporales graves a un civil
o a cualquier otra persona que no participe directamente en las hostilidades en una
situación de conflicto armado, cuando, el propósito de dicho acto, por su naturaleza o
contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización
internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo.
Ya en diciembre de 2011 bajo la Ley 26.734, se determina un castigo doble sobre
quienes ejecuten delitos con la finalidad de aterrorizar a la población u obligar a las
autoridades públicas nacionales o gobiernos extranjeros o agentes de una organización
internacional a realizar un acto o abstenerse de hacerlo. Aclara que las agravantes previstas en
este artículo no se aplicarán cuando el o los hechos de que se traten tuvieren lugar en ocasión
del ejercicio de derechos humanos y/o sociales o de cualquier otro derecho constitucional.
Finalmente, el 21 de enero de 2016 con el Nro. 228/2016, en la actual presidencia de
Mauricio Macri preocupado discursivamente por el avance de los delitos complejos
internacionales y el narcotráfico, emite bajo la forma de Decreto de Necesidad y Urgencia4,
esto es que no pasa por el parlamento soberano en representación del pueblo, declara la
emergencia en seguridad pública, por el término de 1 año y sobre la totalidad del territorio
nacional con el objeto de revertir cualquier situación de peligro colectivo creada por el delito
complejo y el crimen organizado, que afecta a la República Argentina.
4
Significa que no pasa por el parlamento, órgano soberano en representación del pueblo
7
Pero ¿qué se comprende como delito complejo y crimen organizado? Y aclara que “no
limitándose a ello” son:
a) Delitos de producción, tráfico y comercialización de estupefacientes previstos en la
Ley N°23.737.
b) Delitos de contrabando de armas y contrabando de estupefacientes previstos en la Ley
N°22.415.
c) Delitos relacionados con las actividades de una asociación ilícita calificada en los
términos del artículo 210 bis del Código Penal o de una asociación ilícita terrorista en
los términos del artículo 41 quinquies del Código Penal.
d) Delitos cometidos por asociaciones ilícitas (artículo 210 del Código Penal)
organizadas para cometer delitos por fines políticos o raciales.
Lo interesante es conocer qué nos dicen los artículos 210 y 210 bis del Código Penal:
En el Artículo 210 se establecen las penas para “el que tomare parte en una asociación
o banda de tres o más personas destinada a cometer delitos por el solo hecho de ser miembro
de la asociación”. Es decir que no se limita exclusivamente a asociaciones para cometer
delitos complejos.
En tanto que el Artículo 210 bis: se refiere a las penas para quien “tomare parte,
cooperare o ayudare a la formación o al mantenimiento de una asociación ilícita destinada a
cometer delitos cuando la acción contribuya a poner en peligro la vigencia de la Constitución
Nacional, siempre que ella reúna por lo menos dos de las siguientes características:
a) Estar integrada por diez o más individuos;
b) Poseer una organización militar o de tipo militar;
c) Tener estructura celular;
d) Disponer de armas de guerra o explosivos de gran poder ofensivo;
e) Operar en más de una de las jurisdicciones políticas del país;
f) Estar compuesta por uno o más oficiales o suboficiales de las fuerzas armadas o
de seguridad;
g) Tener notorias conexiones con otras organizaciones similares existentes en el país
o en el exterior;
h) Recibir algún apoyo, ayuda o dirección de funcionarios públicos.”
Asimismo, el DNU 228/2016 en su Artículo 15, se habilita a la Fuerza Aérea y a las
fuerzas policiales y de seguridad a adoptar las medidas necesarias, incluso su derribo, cuando
haya incursores aéreos que no se identifiquen. En el Artículo 16, permite a utilizar medidas
destinadas al control de las comunicaciones, cuando se suponga que los sujetos se incluyen en
el artículo 210 bis del Código Penal.
8
Por último, nos interesa destacar que, en su Artículo 25, permite al Estado a realizar
compras y contrataciones directas absolutamente discrecionales que se encuadran como
excepciones con el fin de la presente Ley.
Desde lo discursivo los funcionarios del ejecutivo invocan la lucha despiadada contra el
“flagelo” del narcotráfico que ha convertido a la Argentina en un país de consumo, de tráfico
y de “cocina” de la droga5. Por otro lado apelan al cuidado de los niños y jóvenes de barrios
vulnerados, para que no se vuelquen o sacarlos de los circuitos del consumo de drogas.
Esto conlleva varias aristas. Desde la justificación discursiva se pone al consumidor
como sujeto a proteger sin embargo el Decreto establece el cuidado de la Nación y la
Constitución.
Por otro lado, el Decreto va mucho más allá que la exclusiva lucha contra el consumo
de la droga dado que, tal como se analizó en los párrafos anteriores, en la letra escrita
aplicaría también a hechos de conflicto o conmoción social que requieran de la seguridad
interior volviendo a utilizar a las fuerzas armadas para esta tarea.
Por último, entre los delitos complejos se considera la trata de personas y el tráfico de
armas sin embargo no son tomados en cuenta en los fundamentos del decreto.
5
Como ejemplo tomamos esta noticia en http://www.telam.com.ar/notas/201601/131962-macri-sobre-elnarcotrafico-vamos-a-enfrentarlo-con-todas-las-fuerzas.html, acceso 25 de enero de 2016
9
III.
ESPAÑA
La legislación en materia de seguridad, en particular en lo que refiere a la regulación del
derecho de reunión, ha evolucionado desde la etapa de la transición democrática, momento en
el cuál se limitaba su ejercicio, hacia una consagración más amplia con la reforma
constitucional de 1978 para volver a limitarse con la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana
de marzo de 2015. Así la doctrina del orden público ha vuelto a inspirar la letra legal más allá
de contener cierta fundamentación que se inscribe en el concepto de seguridad ciudadana.
Si bien no entraremos en el análisis de la ley 17/1976 del 29 de mayo, esta constituye un
antecedente que permite comprender la evolución acaecida luego de la recuperación de la
democracia. Dicha ley requería autorización previa de la administración para la realización de
las reuniones en lugares públicos (artículo 5), y también permitía que las autoridades
modificaran el recorrido u horario y se prohibía, por ejemplo, el uso de carteles ajenos a los
fines declarados de la manifestación. Posteriormente, la Constitución de 1978 vino a
establecer el reconocimiento amplio del derecho de reunión en su artículo 21 eliminando
expresamente el requisito de autorización previa. Esto se consolidó en la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional que, a pesar de que seguía vigente la ley 17/1976, estableció que a
partir de la reforma constitucional tanto el legislador como la administración ya no tenían
facultad para exigir la autorización (López González, 1997:184). Estas modificaciones se
inscriben en la instauración de un nuevo orden democrático y constitucional que
necesariamente debía diferenciarse en aspectos esenciales como el respeto a la disidencia.
Esta libertad de reunión también es respetada por la Ley orgánica 9/1983 del 15 de julio, que
regula el derecho de reunión, reemplazando el requisito de autorización por el de notificación
(artículo 3).
Por otra parte, el 21 de febrero de 1992 se dicta la Ley Orgánica 1 sobre Protección de
la Seguridad Ciudadana, derogada en 2015 por la 4 del 30 de marzo. Estas leyes al regular las
facultades de las fuerzas policiales y cuerpos de seguridad complementan las que refieren
específicamente al derecho de reunión y es aquí donde se configura la regresión que
mencionamos respecto del ejercicio del derecho de reunión.
La ley orgánica 9/1983 prevé que las autoridades deben “proteger las manifestaciones
frente a quienes trataren de impedir, perturbar o menoscabar el lícito ejercicio de este
derecho” y que las manifestaciones solo podrán disolverse cuando resultaran o bien ilícitas
según el Código penal o bien cuando produjeran alteraciones del orden público, siempre que
hubiere peligro para personas o bienes (Artículos 3 y 5) y como dijimos, elimina el requisito
de autorización previa.
10
Pero la duda comienza cuando hay que definir y quién puede definir que en una
manifestación “hubiere peligro para personas o bienes”, sobre lo que volveremos más
adelante.
Sobre la Ley Orgánica 4/2015, resulta imprescindible a los fines de nuestro análisis,
considerar en primer lugar algunos de los fundamentos expuestos por los legisladores en su
preámbulo, que se centran en que: “La seguridad ciudadana es la garantía de que los
derechos y libertades reconocidos y amparados por las constituciones democráticas
puedan ser ejercidos libremente por la ciudadanía y no meras declaraciones formales
carentes de eficacia jurídica” y también establece que debe huirse de “definiciones genéricas
que justifiquen una intervención expansiva sobre los ciudadanos en virtud de peligros
indefinidos, y evitando una discrecionalidad administrativa y una potestad sancionadora
genéricas”. En este punto también resulta relevante mencionar que en la misma línea los más
altos representantes del Gobierno, como su Presidente, Mariano Rajoy o la Vicepresidenta
Soraya Sánchez de Santamaría han justificado públicamente que la ley está destinada a
garantizar libertades y a la protección del ciudadano6.
Sin embargo esta ley, que se ha popularizado con el nombre “Ley Mordaza”, ha sido
cuestionada por numerosos actores de la sociedad7, partidos políticos, el Parlamento de la
Comunidad Autónoma Catalunya8 así como por Naciones Unidas en su último informe sobre
la situación de Derechos Humanos en España9. Coincidiendo con estas posturas, a nuestro
modo de ver, esta ley avanza de manera significativa en la restricción de derechos que habían
sido consagrados, e incluso entra en colisión con las previsiones constitucionales en relación
al derecho de reunión.
Comparando el estado antes y luego del dictado de la norma, podemos ver algunas
diferencias significativas que dan cuenta de este retroceso de las libertades que mencionamos.
6
Ver por ejemplo nota de prensa “Rajoy asegura que la ley de seguridad pretende “garantizar la libertad”, Diario
el País digital disponible en http://politica.elpais.com/politica/2013/11/20/actualidad/1384942367_571008.html.
Ver también nota del diario El Progreso “El Gobierno estudiará cómo encajar la ley de Seguridad Ciudadana en
la Constitución” disponible en http://elprogreso.galiciae.com/noticia/199495/el-gobierno-estudiara-comoencajar-la-ley-de-seguridad-ciudadana-en-la-constitucion. Consultadas por última vez el 2/2/2016
7
Ver por ejemplo comunicado elaborado por de 16 organizaciones solicitando la revisión de la Ley de Seguridad
Ciudadana.
Disponible
en
http://nosomosdelito.net/sites/default/files/public_files/documentos/carta_comisario_ddhh_rlsc_1.pdf.
Consultado por última vez el 8/2/2016
8
La citada ley ha sido recurrida por inconstitucional ante el Tribunal Constitucional por los Grupos
Parlamentarios Socialista, IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural, Unión Progreso y Democracia y Grupo
Mixto del Congreso de los Diputados. Ver Boletín Oficial del Estado núm. 143, de 16 de junio de 2015, páginas
50083 a 50083 disponible en https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2015-6641. Consultado por
última vez el 8/2/2016. Similar objeción ha sido planteada por el Parlamento de Catalunya. Ver Boletín Oficial
del Estado Nº 177, del 25 de julio de 2015, Sec. I. Pág. 62855. Disponible en
https://www.boe.es/boe/dias/2015/07/25/pdfs/BOE-A-2015-8329.pdf Consultado por última vez el 8/2/2016
9
Observaciones finales sobre el sexto informe periódico de España del Comité de Derechos Humanos de
Naciones
Unidas.
Disponible
en
http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2fC%2fESP%2fCO
%2f6&Lang=en. Consultado por última vez el 3/2/2016
11
Así como la ley orgánica 1/1992 solo autorizaba la disolución de manifestaciones en función
de la ley orgánica 9/1983, la 4/2015 agrega que se deberá “impedir que se perturbe la
seguridad ciudadana”, vemos que se ha quitado el requisito de que genere un peligro para
personas o bienes, sujetando en cambio, la intervención únicamente a salvaguardar la
seguridad ciudadana sin precisar además qué se entenderá por perturbación. Convirtiéndose
en un concepto abstracto, que legitima la discrecionalidad absoluta en la actuación de las
fuerzas de seguridad.
Incorpora, además, otras tres situaciones consideradas como faltas graves (Artículo 36).
La primera es la existencia de una “perturbación grave” cuando ocurra en manifestaciones
“frente a las sedes del Congreso de los Diputados, el Senado y las asambleas legislativas,
aunque no estuvieran reunidas”. Nuevamente se apela al concepto impreciso de “perturbación
grave” que quedará sujeto al criterio de las autoridades de aplicación. Vemos como con esta
previsión, se intenta evitar o restringir las manifestaciones frente a uno de los principales
actores en las reformas y recortes aplicados en los últimos años, como es el parlamento
La segunda es una “alteración grave a la seguridad ciudadana” que se produzca al
obstaculizar el tráfico. En este caso, otra apelación al concepto ambiguo de alteración de la
seguridad pero que implica incluso la negación de la jurisprudencia previa del Tribunal
Constitucional que concretamente estableció que: “el único límite que el artículo 21.2CE
establece para el derecho de reunión es la existencia de «razones fundadas de alteración del
orden público con peligro para personas o bienes». El ejercicio del derecho de reunión en
lugar de tránsito público provoca una natural restricción del derecho a la libertad de
circulación de los ciudadanos no manifestantes que se ven impedidos de deambular o de
circular libremente por el trayecto y durante la celebración de la manifestación pero esta
restricción, a la vista del artículo 21.2CE, no legitima por sí sola a la autoridad a prohibir la
reunión pacífica sino que será necesario que dicha reunión en lugar de tránsito público altere
la seguridad ciudadana y ponga en peligro la integridad de las personas o de los bienes”.
(López González 1997:191)
Y la tercera, son los “actos de obstrucción” a cualquier autoridad, empleado público o
corporación oficial el ejercicio de sus funciones o el cumplimiento o ejecución de acuerdos o
resoluciones administrativas. Nuevamente un concepto poco preciso, que no encuentra
interpretación alguna en la norma, y que podría aplicarse a casos como manifestaciones
ciudadanas para impedir un desahucio, situación frecuente en estos días y que las autoridades
apelan a controlar, incluso se ha llegado a condenar a un bombero que se negó a participar10.
Por último en el mismo Artículo 36, hay dos puntos que llaman la atención, por un lado
se sanciona: “El uso no autorizado de imágenes o datos personales o profesionales de
10
http://www.eldiario.es/galicia/Condenado-desahuciar-anciana-alterar-seguridad_0_323368524.html
12
autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que pueda poner en peligro la
seguridad personal o familiar de los agentes, de las instalaciones protegidas o en riesgo el
éxito de una operación, con respeto al derecho fundamental a la información”. Si bien se
sanciona el “uso no autorizado” y no la toma de imágenes, a pocos meses de su entrada en
vigencia ya sobran las denuncias de personas que advierten como los funcionarios los han
amenazado con la aplicación de la ley para que dejen de grabar o tomar imágenes de alguna
actuación.
Asimismo se establece la presunción de veracidad de los dichos y atestados policiales
en todas las actuaciones con motivo de la ley (artículo 55). Si bien es una presunción iuris
tantum, es decir que admite prueba en contrario, el plasmarla expresamente en la ley refuerza
el sistema punitivo invirtiendo la carga probatoria que fija el principio de inocencia.
La ley no se limita a la quienes causen algún daño, y ni siquiera a quien produzca esta
alarma o perturbación grave, sino que incluso permite sancionar a quienes difundan, por
ejemplo en redes sociales, una convocatoria a una manifestación en la que luego se hubieran
provocado disturbios o que no estuviera informada a las autoridades. Esta previsión no puede
más que tener un efecto desmovilizador a través de la generación del miedo a la participación
o involucramiento en reclamos sociales11.
También debemos señalar que la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana fue
acompañada de reforma del código penal y de la ley antiterrorista. Si bien no puede negarse el
riesgo y la situación de alerta que se vive actualmente por la efectiva actuación de grupos
terroristas, el problema en relación al recorte de libertades se da cuando por ejemplo es
posible detener y procesar a quien “enaltezca el terrorismo” cuando muestre una obra de
títeres12 para adultos en la que se ve el asesinato a un juez, un policía, y surge la sigla ETA en
un cartel que era colocado por un policía corrupto para implicar a un ciudadano de un delito
de terrorismo. Ficción, teatro, que sin embargo termino en causa y proceso judicial, como
muestra del absurdo al cuál se llega con estas normativas. Asimismo, dado que los delitos
contra la corona están incluidos entre los vinculados al terrorismo, el que calumniare a
cualquier miembro de la corona “alterando gravemente la paz pública” (concepto nuevamente
indefinido) puede ser procesado por terrorismo, y ya hay antecedentes como quien en twitter
publicó “¿Alguien puede pegarle un tiro en la nuca a la Infanta? Porfis" y fue condenado a un
año de prisión13.
11
Ver artículos 30, 35 y 36 de la Ley Orgánica 4/2015
http://ccaa.elpais.com/ccaa/2016/02/06/madrid/1454764177_306422.html;
http://politica.elpais.com/politica/2016/02/14/actualidad/1455452053_468489.html
13
Si bien el autor había efectuado otros mensajes de crítica a víctimas del terrorismo que podían justificar el
procesamiento, este twiter fue tenido en cuenta para la pena de un año de prisión.
12
13
Por su parte, en los primeros 6 meses de aplicación de la ley mordaza ya se registran
6.217 procesos por faltas de respeto a la autoridad, 2.027 por causar desorden público y 394
por ocupación de inmuebles o vía pública14.
Se construye en el discurso político un “enemigo” que puede estar constituido por
cualquier opositor que pueda poner en discusión el modelo de estado y económico planteado
por el actual gobierno. Así se observa en los discursos públicos de los defensores de la norma,
y en la letra de la propia ley que otorga una gran amplitud de acción a la administración para
reprimir conductas que estén destinadas a mostrar este descontento social.
El sujeto destinatario de esta ley, se plantea como antagonista del “buen ciudadano” y es
considerado “radical” o “antisistema” y que por lo tanto pondrían en jaque la seguridad
colectiva y entonces deben ser controlados por medio de la aplicación de la ley 4/2015.
En el actual contexto en que el discurso hegemónico plantea la necesidad de construir
seguridad en el “mundo occidental” que salvaguarde a los ciudadanos del “radical terrorismo
islámico”, y de sus “ataques irracionales” que ciertamente provocan cientos de muertos
civiles, no es inocente la apelación a dicho adjetivo. Sin embargo, los defensores de la actual
ley, han avanzado aún más definiendo sujetos específicos como destinatarios de la norma, esta
ampliación del concepto incluye prácticamente a todo el arco político opositor15.
Estas previsiones normativas y discursivas tienen mayor sentido si se tiene en cuenta el
contexto social en que se dictó la ley 4/2015. Esto es una sociedad que, con motivo de la crisis
iniciada en 2008 y aun no resuelta, ha comenzado a movilizarse crecientemente para mostrar
el descontento frente a las decisiones de sus autoridades. Así como el surgimiento de nuevos
partidos políticos y confluencias de izquierda que a lo largo del 2014 y 2015 han ocupado de
manera creciente espacios de poder tanto a nivel Español16 como Europeo.
http://www.europapress.es/nacional/noticia-condenado-ano-carcel-pedir-twitter-pegarle-tiro-nuca-infanta-porfis20160112105424.html
14
http://www.eldiario.es/sociedad/sanciones-diarias-Policia-Ley-Mordaza_0_489951750.html
15
En particular pueden leerse por ejemplo las declaraciones de la Vicepresidenta Soraya Saenz de Santamaría
que sostuvo que entiende "que no les guste la ley" a los que "van a las manifestaciones a otras cosas" y
preguntada por quienes la rechazan ha dicho que si le han preguntado a los 47 millones de españoles, y que cree
que debería preguntarse "al español al que le parece bien ir a una manifestación pero no que se tiren piedras".
Ver Agencia de Noticias Europa Press Disponible en: http://www.europapress.es/nacional/noticia-santamariaentiende-ley-seguridad-no-guste-quienes-buscan-otra-cosa-no-sea-manifestarse-pacificamente20150714144151.html.
Fernández Díaz a la pregunta de: ¿a qué atribuye que el 70% de los ciudadanos la considere muy represiva?
Respondió “Por la situación preelectoral en la que estamos, con unos partidos emergentes, de extrema izquierda,
radicales y en algunos aspectos antisistema que han dicho que la mejor ley de seguridad y de reunión es la que
no existe. No me extraña que les moleste” y en la misma entrevista sostuvo: “La oposición del PSOE forma parte
del proceso de radicalización en el que han entrado por los pactos a los que han llegado tras las elecciones del 24
de
mayo”.
Ver
diario
El
País
del
7/12/2015.
Disponible
en
http://politica.elpais.com/politica/2015/07/12/actualidad/1436728565_557875.html. Ambos consultados por
última vez el 5/2/2016.
16
Son los casos de Podemos en el Parlamento Europeo, y durante el 2015, si bien es posterior a la sanción de la
ley, se confirma la tendencia con diferentes confluencias que han ganado los ayuntamientos de Barcelona,
14
En el siguiente eje “Aproximaciones” realizaremos un análisis de la gravedad de estas
Leyes y Decretos, y cómo se constituyen en la condición de posibilidad de avanzar desde
legalmente sobre derechos sociales y políticos cuyas manifestaciones son muestra de la
resistencia de la sociedad.
Madrid, Valencia, las capitales de la Comunidad de Andalucía, etc. Así como la pérdida en las elecciones
estatales de más del 30% de los diputados del Partido Popular pasando de tener la mayoría absoluta con 186
escaños a 123.
15
IV.
APROXIMACIONES
Haciendo uso (y en varias ocasiones abuso) de la legalidad institucional, el orden
social hegemónico se prepara para contener las protestas sociales que genera un modelo
económico cada vez más inequitativo.
Si bien las luchas populares exhiben inevitablemente perfiles de cierta violencia se
puede decir que, habitualmente las denominadas “leyes antiterroristas” y de “seguridad
ciudadana” tienen por objetivo real la represión de los sujetos en defensa del propio Estado.
Es decir, la ley, a través del derecho penal y administrativo, y apelando a la protección de la
sociedad se constituye en herramienta de legitimación para garantizar la aplicación de
medidas contrarias a las verdaderas seguridades ciudadanas (seguridad de empleo, salud,
educación, vivienda), cuyo desbaratamiento generan un obvio descontento social.
Tanto en Argentina como en España, los diferentes gobiernos se abocaron a la tarea
del control social con el objeto de conducir la conducta de los “díscolos” por medio de la
legalidad como estrategia de reafirmar la vocación democrática, de sostener la restauración
institucional y de minimizar cualquier riesgo de desviación de los sujetos y de la protesta
social. Aunque en contextos regionales diferentes, como dijimos, la apelación discursiva a la
“seguridad ciudadana” ha servido para implementar medidas que en realidad se alejan de
dicha concepción. En particular estas normas surgen ante o se refuerzan ante contextos en que
las políticas económicas subsumen a los ciudadanos a situaciones de cada vez mayor pobreza,
indefensión legal y de vulneración de sus derechos. En los casos analizados, si nos atenemos a
la letra de la ley podríamos concluir que todos los que luchan por un cambio social, por un
mundo justo, son susceptibles de ser tildados de “terroristas” o “radicales”, entonces el Buen
Gobierno invoca a distintas herramientas represivas para intentar contener, desacreditar y
desactivar las luchas sociales.
Este proceso, sin embargo, reviste características de legitimidad debido a la legalidad
de estas herramientas, e incluye una serie de acciones que garanticen el éxito de la medida.
Así, en primer lugar, se convierte al opositor político en un “delincuente”, un
“terrorista”, un “radical”, un “enemigo”, al que está justificado perseguir, encarcelar e
inclusive aniquilar, porque está en contra de los valores sociales dominantes. Esto permite, en
definitiva, poder incluir a cualquier opositor que pueda poner en discusión el modelo de
estado y económico planteado por el actual gobierno.
Luego, se construye la herramienta “legal” dado que se genera por los canales
institucionales que por lo tanto justificarán las acciones de persecución, como se ve en la
detención o el sometimiento a proceso de activistas. Haciendo un análisis socio-legal integral
de la estructura y preceptos de las leyes de ambos Estados, observamos la configuración de lo
16
que denominaremos un ciclo o círculo de control establecido a partir de esas normativas.
Este ciclo o círculo se compone de tres elementos que son:
a)
La existencia de preceptos normativos abiertos, es decir ambiguos e indefinidos,
como “seguridad ciudadana”, “grave perturbación”, “desorden” , “actos terroristas”,
que impiden al ciudadano saber con exactitud cuáles son las acciones que se están
penando, alejándose del principio de certeza que debe regir en el derecho sancionador.
b)
Un margen de actuación solo sujeto a estos preceptos, lo que permite un
excesivamente amplio margen de discrecionalidad en la administración. Es decir no
existen a lo largo de la ley más pautas o principios de actuación –a excepción de una
genérica “transparencia” en el caso español- que limiten la discreción de la autoridad para
valorar los elementos que conformarán esas “perturbaciones” o “garantía de seguridad”;
y,
c)
Ausencia de control del accionar de las fuerzas de seguridad. Aquí hacemos
referencia a la falta de accountability, incluso el refuerzo de los poderes policiales. Este es
el elemento que cierra el círculo, dado que es necesario que el ejecutor directo cuente no
solo con discreción, sino además con habilitación y presunción de veracidad para actuar.
Esto porque deberá aplicar la norma ambigua e imprecisa, según los límites políticamente
fijados. Es decir, será quien primeramente juzgue que se incluirá en los términos
imprecisos que ha establecido la ley, en términos de Raúl Zaffaroni, ejercerá la
criminalización primaria, que será luego validada por la administración (Zaffaroni, Slokar,
Alagia.2002:7). Esta ampliación de facultades y falta de control de la actuación, se prevé
entonces como protección de la aplicación de la propia norma y, por tanto como ya
dijimos, del sistema político y económico desigual previamente establecido. En los países
analizados, es claro este elemento en Argentina el nuevo Protocolo de actuación en
manifestaciones públicas del Ministerio de Seguridad de la Nación limita el ejercicio de su
actividad a los medios de comunicación y coloca libre circulación por encima de la
integridad de las personas17 Por su parte en España en dos previsiones ya mencionadas,
por un lado la que establece la prohibición del uso no autorizado de imágenes18 de la
actuación policial y por otro la presunción de veracidad de las declaraciones y actas
policiales.
Visto todo lo anterior, cabe entonces preguntarse ¿Qué lugar nos queda entonces para plantear
la disconformidad? Si la represión alcanza a los partidos políticos, que son expresión de las
17
Ver denuncia del Centro de Estudios Legales y Sociales sobre el tema. Disponible en
http://www.cels.org.ar/comunicacion/?info=detalleDoc&ids=4&lang=es&ss=46&idc=2033
18
Para el caso español ya fue analizado. Para el caso Argentino en febrero de 2016 se ha publicado en el marco
de la declaración de emergencia en seguridad, un protocolo de regulación de manifestaciones públicas donde uno
de los ejes es la limitación para la actividad de los medios gráficos periodísticos.
17
diferencias dentro del propio Sistema, ¿desde dónde pueden cuestionarse las medidas y
prácticas de gobierno que atentan contra los intereses de la ciudadanía?
En este entramado legal ¿Dónde puede ubicarse el descontento social sin ser reprimido?
Y por último entonces, ¿Que legitimidad puede otorgarse a esta legalidad que se construye
para eliminar la disidencia?
18
V.

REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA
Para
las
Leyes
y
Decretos
de
Argentina:
http://www.infoleg.gov.ar/
y
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Buenos Aires: Nueva Visión.

Centro de Estudios Legales y Sociales. Límites al derecho a la protesta. 2016. Nota de
prensa.
Disponible
en:
http://www.cels.org.ar/comunicacion/?info=detalleDoc&ids=4&lang=es&ss=46&idc=203
3

Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Observaciones finales sobre el sexto
informe
periódico
de
España
2015.
Disponible
en:
http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR
%2fC%2fESP%2fCO%2f6&Lang=en

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(2008). Los anormales. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.

(2009). Seguridad, territorio, población. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.
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julio 2006, consultado enero 2010.
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Argentina 1973-1983. Buenos Aires: Eudeba.
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Tribunal Constitucional, en Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), Nº 96 abriljunio. Disponible en: http://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/27448.pdf

Zaffaroni Raul, Slokar Alejandro, Alagia Alejandro (2002). Derecho Penal parte general.
2da Edició. Buenos Aires. Ediar.

Diario digital El diario.es
http://www.eldiario.es/galicia/Condenado-desahuciar-anciana-alterarseguridad_0_323368524.html

Diario El País :
http://politica.elpais.com/politica/2013/11/20/actualidad/1384942367_571008.html
http://politica.elpais.com/politica/2015/07/12/actualidad/1436728565_557875.html
http://ccaa.elpais.com/ccaa/2016/02/06/madrid/1454764177_306422.html y
19
http://politica.elpais.com/politica/2016/02/14/actualidad/1455452053_468489.html

Europa Press: http://www.europapress.es/nacional/noticia-santamaria-entiende-leyseguridad-no-guste-quienes-buscan-otra-cosa-no-sea-manifestarse-pacificamente20150714144151.html

Diario El Progreso: http://elprogreso.galiciae.com/noticia/199495/el-gobierno-estudiaracomo-encajar-la-ley-de-seguridad-ciudadana-en-la-constitucion
20